1 DICIEMBRE 2001

SELECCIÓN DE SERVICIOS PRIVADOS O MUNICIPAL EN MANEJO DE RSD

INTRODUCCIÓN

En el manejo de los RSD se puede decidir entre la contratación de terceros a través de licitaciones o que el propio municipio ejecute las acciones de gestión de RSD. En este análisis se plantea dos aspectos del manejo principalmente, el sistema de recolección y transporte, y el sistema de disposición final.

A partir de la década de los 80, la tendencia de los municipios, ha sido licitar y contratar a empresas privadas, para que realicen los servicios de recolección y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios. Si bien es cierto que en la mayoría de los casos los servicios presentan funcionamientos eficientes, es importante que el municipio ejerce continuamente un control y revisión de la calidad, eficiencia y economía del sistema. Puede darse el caso que el municipio puede prestar servicio por un costo menor o más eficiente, en particular existen casos en que se han realizado traspasos de servicio privado a municipal (Comunas Paillaco-Futrono, Relleno Intercomunal, X Región) pues el análisis económico y la calidad del servicio que se puede desarrollar ha demostrado ser más eficiente por parte del municipio. Realizar el ejercicio de evaluar la conveniencia de efectuar un servicio, es útil para efectuar contrataciones de servicios más apropiadas o verificar la pertinencia de renovar un contrato actual, desde el punto de vista de eficiencia, economía y medio ambiental.

OBJETIVOS

Entregar criterios para determinar la conveniencia de realizar servicios vinculados a la gestión de residuos sólidos, mediante la contratación de un privado o utilizando los recursos municipales.

APLICABILIDAD

Este quía está destinada a entregar los fundamentos para que el municipio pueda tomar la decisión de cómo proveer los servicios de gestión de RSD, ya sea directamente por servicio municipalizado vía un privado por licitación, además de las vías de caminos de uno a otro (sea por termino de contrato con privado, por cambios, etc.). El documento se centra en particular en servicios de recolección y transporte, así como de disposición final.

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1. GENERALIDAD: DECISIÓN ENTRE SERVICIO MUNICIPAL Y PRIVADO

A través de un cuidadoso proceso de planificación, un municipio puede integrar los componentes de su programa de manejo de residuos sólidos. La decisión de contratar uno o varios servicio(s) debe ser hecha en el contexto del plan. Los pasos para decidir entre contratar un privado para un servicio o realizarlo con recursos municipales se presentan en el siguiente esquema:

Figura 1. Pasos para decidir entre desarrollar un servicio municipal o privado

En las siguientes tres secciones se analiza esta secuencia de pasos.

2. VISIÓN GENERAL DEL SERVICIO

Para poder decidir si el servicio en cuestión será atendido por municipio o privado, se debe contextualizar al servicio dentro del plan de manejo comunal. Para ello se deberá identificar las metas del sistema de manejo y en particular del servicio, incluyendo los objetivos específicos, una visión inicial del trabajo, y al mismo tiempo un marco para la implementación del servicio. Esta visión puede indicar cuales requerimientos del servicio son absolutos y cuales están sujetos a una sugerencia del contratista.

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3. EVALUAR VENTAJAS DE CONTRATAR UN SERVICIO O DE PROPORCIONAR UN SERVICIO

Las ventajas de contratar un servicio o las ventajas de proporcionarlo, están relacionadas directamente con la gestión y organización municipal, por ejemplo los mecanismos de vigilancia, control y sanciones que el municipio cuenta al contratar servicios a privados o la cantidad de personal municipal disponible y capacitado para desarrollar un servicio municipal.

3.1 ESCENARIO DECISIÓN 1: PRIVADO O MUNICIPAL

En la siguiente tabla se presentan ventajas comparativas entre prestar un servicio privado o municipal.

Tabla 1. Comparación entre servicios privados y municipales

VENTAJAS SERVICIO PRIVADO VENTAJAS SERVICIO MUNICIPAL

Contratista puede tener mayor experiencia que municipio

Puede ser más eficiente que el servicio municipal, especialmente si se trata de empresas con alta participación en el mercado

Contratista puede asumir los riesgos asociados con probables fluctuaciones económicas.

Ofrece al municipio una menor responsabilidad en manejo de personal

Libera al municipio de realizar los gastos de inversión inicial.

Municipio tiene un control directo sobre las operaciones diarias

El municipio puede generar soluciones particulares a su realidad

El municipio es independiente en su gestión.

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3.2 ESCENARIO DECISIÓN 2: SISTEMA MIXTO (PRIVADO Y MUNICIPAL)

Una tercera alternativa es de tipo mixto, en que coexisten privado y municipal. Considerando el tamaño del municipio es factible que pueda ser considero la alternativa que el servicio sea satisfecho por una solución mixta.

Es así como las municipalidades de Santiago y Providencia tienen este servicio mixto para la recolección. Las diferentes consideraciones que pueden tomarse en cuenta para la selección de esta alternativa son las siguientes:

Existencia de servicios que no son de interés de un privado y que por lo tanto no son cubiertos en la propuesta especifica (o solo parcialmente). Lo anterior puede verificarse en balnearios

Sistema de control de precios. Al contar el municipio con una parte del servicio es factible una negociación mas ventajosa con el privado.

Contar por parte del municipio con un grado de independencia respecto al privado.

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4. ANALIZAR LOS COSTOS ESTIMADOS DE CONTRATAR VS. PROPORCIONAR UN SERVICIO MUNICIPAL

En el manejo actual de los residuos sólidos domiciliarios, las principales actividades o servicios realizados, a nivel municipal son:

Recolección y transporte de residuos domiciliarios a disposición final o estación de transferencia

Disposición final de los residuos domiciliarios

Adicionalmente

Limpieza de calles

Limpieza y mantenimiento de parques y jardines

Conocer los costos de cada actividad será necesario para evaluar si se proporciona el servicio o se contrata a un privado. Los costos de cada actividad, están fuertemente ligados al tipo de servicio que se realiza, en otra palabras a lo que se “hace” en este servicio.

Hay que notar que existe la alternativa que dos o mas comunas decidan unir esfuerzos en pos de realizar una gestion mas adecuada de sus residuos. Esto nace de un analisis de eficiencia, calida de servicio y economias de escala que en algunos casos hacen muy atractiva esa aproximacion (es asi el caso del relleno sanitario intercomunal de las comunas de Paillaco Futrono). La metodologia y ananlsis para revisar la conveniencia de reazliar una asociacion de muncipios es materia de otra guía, por lo cual no se aanlzia aqui, sin embargo se hace notar que lo referido a la seleccion de servicio privado o mucnipal es apliacble para los casos de municipio ascoiado o municipio trabajando en forma independiente

Una buena descripción de los costos de recolección por ejemplo, debe responder rápidamente preguntas como:

¿Cuántos residuos manejo?

¿Quién los transporta?

¿En qué son transportados?

¿Con qué frecuencia?

¿A qué distancia los transporta?

¿Cuánto tiempo tarda?

¿El sistema de disposición final esta autorizado?

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4.1 CALCULO O ESTIMACIÓN DE COSTOS

En la practica para revisar los escenarios las municipalidades deberán hacer el ejercicio de evaluar el costo de sus sistema de manejo de residuos (total y/o parcial). El instructivo de entrega una guía para dicha estimación. Respecto al conocimiento de los costos de privados lo cierto que para obtener este tipo de información la mejor alternativa es mediante la solicitud de una cotización por el servicio a una o un grupo de empresas. Otra alternativa, puede ser conseguir esta información de municipios vecinos (esto es especialmente conveniente cuando el programa que se esta evaluando no existe en la actualidad –por ejemplo un programa de reciclaje-). Respecto al escenario de sistema mixto el municipio debe derivar los costos de los escenarios independientes.

4.2 COMPARACIÓN DE ESCENARIOS: CASOS RECIENTES

A continuación se presenta una tabla con los costos de algunos municipios a lo largo del país con los diferentes sistemas, y no representan necesarimenete una tendencia. Hay que considerar que solo se trata de valores de referencia. (costos a Noviembre 2001, con conversión a US$ de 670 pesos por dólar):

REGIÓN RANGO POBLACIÓN habitantes

COSTO RECOLECCIÓN

US$/tn

COSTO DISPOSICIÓN

FINAL US$/tn

SUMA COSTO US$/tn

TIPO SERVICIO1

V 0-10.000 - - 24,8 P VII 0 -10.000 26,0 8,7 34,7 P X 0- 10.000 - - 15,9 M V 10.000 - 20.000 62 X

VIII 10.000 - 20.000 - - 13,4 M IX 20.000 – 50.000 4,2 2,0 6,2 M V 50.000 – 100.000 - - 19,4 P

VIII 50.000 – 100.000 - - 26,4 M RM 100.000 – 150.000 8,43 X VIII 100.000 – 150.000 12,94 X XII 100.000 – 150.000 14,0 4,8 18,8 P RM 150.000 – 250.000 9,8 – 11,0 6,5 16,3 - 17,5 P II > 250.000 15,7 4,5 20,2 M

1 M= Servicio Municipal exclusivo, P= Servicio Privado Exclusivo, X=Servicio Mixto 2 Solo este servicio es mixto. Valor aproximado 3 Solo este servicio es mixto 4 Solo este servicio es mixto

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5. DECISIÓN FINAL

Si se están comparando servicios de niveles relativamente similares, la decisión final no es complicada, pues en este caso el factor determinante es el económico y bastará simplemente con optar por el que sea más conveniente desde esa perspectiva.

Sin embargo es claro que existen otros factores que deben ser sopesados, como por ejemplo:

garantía de calidad de servicio,

impacto ambiental de una u otra alternativa,

fomento al trabajo en la zona y políticas de empleo,

factibilidad de asociación con otros municipios

política municipal de dependencia o independencia respecto a empresa privada y control de precios

De esta forma la decisión final deberá efectuarse revisando propuesta municipal integrada en comparación con lo ofrecido por el privado.

Es importante mencionar que al realizar el municipio este tipo de análisis su posición de negociación con el privado se vera fortalecida y podrá eventualmente conseguir mejores condiciones contractuales.

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INSTRUCTIVO DETERMINACIÓN DE COSTOS MUNICIPALES:

RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE / DISPOSICIÓN FINAL

Cada ítem del presupuesto municipal está establecido por Ley. Sin embargo, puede darse el caso que se compartan recursos, tanto físicos como humanos, entre unidades del municipio.

Con el fin de poder establecer el costo real que significa para el municipio desarrollar un determinado servicio, en este caso el servicio de extracción de residuos, se propone lo siguiente:

Paso 1:

Revisar información descriptiva acerca del actual servicio incluyendo su historia, visión general y plan futuro.

Paso 2:

Revisión de la Organización Municipal, identificando unidades y encargados o responsables por cada actividad.

Paso 3:

Revisar o confeccionar un inventario de los principales bienes de uso municipal requeridos para realizar el servicio como por ejemplo: vehículos, equipos, instalaciones, edificios y recursos humanos empleados en el manejo de RSD.

Para cada ítem del inventario, se debe indicar si es propio o arrendado, cuando fue adquirido, cuál es la vida útil restante. También pueden agregarse datos como, capacidad, cantidades, localización, etc.

Paso 4:

Revisar los registros financieros disponibles, identificando recurso y costo asociado.

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Costos de Sistema de Recolección y Transporte:

Los principales ítems de costos asociado al servicio municipal de recolección de residuos son los siguientes:

Variable Cantidad /Unidad

Costo

Costos Operativos

Maquinarias y equipos:

Arriendo

Compra y Depreciación

Vehículos:

Arriendo

Compra y Depreciación

Combustible

Arriendos de Instalaciones y oficinas

Subtotal

Costos salariales

Sueldos y salarios

Seguros

Subtotal

Otros:

Impuestos

Contrato de otros servicios

Subtotal

TOTAL

Una vez que se ha calculado el costo que tendría para el municipio efectuar un determinado servicio, se está en condiciones de comparar estos valores con los costos de un servicio privado.

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Costos de Sistema de Disposición Final:

Los ítems de costos asociado al servicio de disposición de residuos dependen de la etapa cronológica en que se encuentre el relleno sanitario:

Etapa Cronología

INGENIERÍA Antes de habilitación y hasta un año después de comenzar operación de relleno.

HABILITACIÓN Actividades en terreno previo a la recepción de residuos

OPERACIÓN Durante la vida útil de la obra

CIERRE Y REINSERCIÓN

Desde el cierre del relleno hasta 10 a 30 años después (en general este plazo quedara recién fijado en la resolución ambiental de la obra)

Variable Cantidad /Unidad

Costo

Etapa Ingeniería

Costos de ubicación del sitio para Relleno Sanitario

Costo de uso del sitio (arriendo) o compra del sitio5

Costo de levantamiento topográfico para el sitio elegido

Costo del proyecto de relleno sanitario

Costo de la Declaración de impacto Ambiental

Costo de estudios adicionales, como por ejemplo estudio hidrogeológico, geológico, mecánica de suelo, etc.

Subtotal

5 esto puede ser amortizado año a año

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Variable Cantidad /Unidad

Costo

Etapa de Habilitación

Costo de Habilitación

Cierres

Limpieza del predio

Caminos internos e intercepción de aguas

Oficinas y bodegas

Sanitarios, fosa séptica y pozo absorbente, estanque de agua

Iluminación

Comunicación

Equipos y herramientas

Letrero

Subtotal

Etapa de Operación

Construcción de trinchera (costo horas maquinaria)

Operadores del relleno

Mantención y reposición de equipo y herramientas

Costo de agua, iluminación y comunicación

Mantención y reparación de instalaciones de resguardo (oficina, bodega, sanitarios, etc.)

Mantención y reparación de camino interno (estabilizado)

Cultivo de pasto y otro tipo de plantas y su mantención

Subtotal

Etapa de Cierre y Reinserción

Reparación y mantención del cierre

Cultivo y mantención de la vegetación

Elaboración de proyecto de reinserción

Subtotal

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PLAN DE GESTIÓN

A continuación se presenta un ejemplo de Plan de Gestión para el tema presentado en esta guía. Es importante hacer notar que se trata de un ejemplo, y que se espera que cada municipio desarrolle su propio plan de acuerdo a su caso particular.

TEMA: SELECCIÓN DE SERVICIO PRIVADO O MUNICIPAL DE MANEJO DE RSD

PRIORIDAD: 2 (SEGUNDA PRIORIDAD)

META: EVALUAR LA FACTIBILIDAD DEL CAMBIO DEL ACTUAL SISTEMA PARA EL AÑO 2003

RESPONSABLE: DIRECCIÓN DE ASEO Y ORNATO

RECURSOS MUNICIPALES DISPONIBLES: $ 3 Millones de pesos.-

CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

ACTIVIDADES RESPONSABLE DIRECTO PLAZOS

Revisión de los costos y análisis de la calidad del sistema actual

Dirección de Aseo y Ornato en conjunto con SECPLAC

Mayo2002

Identificación de los mejoramientos necesario del servicio y definir las

exigencias mínimas

Dirección de Aseo y Ornato. Junio 2002

Solicitar costos a privados Dirección de Aseo Junio 2002

Comparación de los costos y tipo de servicio con otras opciones (servicio

mixto o privado).

Dirección de Aseo Septiembre 2002

Evaluación de las Alternativas. Dirección de Aseo Octubre 2002