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Temas Pblicos
www.lyd.org ISSN 0717-1528
Tras la creacin del Consejo
Directivo del Servel y el nuevo
panorama que enfrenta el sistema
de votaciones, es evidente que se
deben realizar ajustes en cuanto a
las funciones del administrador
electoral de manera que ste tome
un papel ms protagnico de cara
a los desafos que impone la
actual agenda democrtica.
N 1.143 3 de enero de 2014
Modernizacin Electoral:
Funciones y Capacidades
Institucionales del SERVEL
Proyecto de Ley que crea el
Consejo de Estabilidad
Financiera
A partir del ao 2012, con la entrada en vigencia de
la Ley N 20.568 que "Regula la inscripcin
automtica, modifica el Servicio Electoral y
moderniza el sistema de votaciones", nuestra
institucionalidad electoral sufri una serie de
modificaciones. Entre las principales, se encuentra
la creacin de un nuevo rgano de direccin del
Servicio Electoral, denominado Consejo Directivo
del SERVEL.
A partir de un diagnstico pormenorizado del estado
actual de nuestro Servicio Electoral, se constata
que, no obstante haber avanzado en la
modernizacin de su estructura orgnica e
institucional, son muchas las facultades de
enforcement o de medios para hacer efectivas sus
atribuciones que se encuentran pendientes. De ah
la necesidad de que, desde un enfoque de
capacidades institucionales, se genere un ajuste
entre la estructura y la agenda que impone una
democracia cada vez ms exigente en trmino de
las instancias y procedimientos democrticos.
La importancia de los cuerpos electorales
en el sistema poltico
La relevancia de los rganos de administracin
electoral pasa porque ellos forman parte de lo que
se conoce como el "rgimen electoral" de todo
sistema poltico.
Modernizacin Electoral: Funciones y Capacidades Institucionales del SERVEL
En esta edicin:
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Qu se entiende por rgano de administracin electoral? IDEA
International lo define como: una organizacin o cuerpo institucional que tiene como nico propsito, y del cual es legalmente responsable, a la
gestin de todos o algunos de los elementos que son esenciales para el
desarrollo de las elecciones y de los instrumentos de democracia directa tales como referendos, iniciativas ciudadanas y el recuento de votos si formaran parte del marco legal. Sus elementos esenciales (o ncleo) de
funciones incluyen: a) determinar quin tiene derecho a votar; b) la
recepcin y validacin de las nominaciones de los participantes electorales
(para las elecciones, los partidos polticos y/o candidatos; c) la regulacin
de encuestas; d) el conteo de los votos; y e) la tabulacin o entrega de los
votosi.
La visin entregada por IDEA Internacional responde a un criterio que bien
podra ser considerado como minimalista respecto a las funciones de los
cuerpos electorales. En cuanto a estas funciones, es decir, a sus alcances;
no existe una concepcin unvocaii. El enfoque minimalista se origina
desde una visin que reduce el mbito de accin al conjunto de actividades
que realiza el Estado para preparar, organizar, calificar y sancionar las
elecciones.
Sin embargo, un anlisis ms detenido permite identificar cuatro
dimensiones dentro del mbito de accin de los cuerpos electorales: una
primera funcin jurisdiccional que dice relacin con la aplicacin de la
normativa jurdica y de las sanciones de los actos electorales. Una
segunda dimensin registral, vinculada a los procedimientos en virtud de
los cuales se consagra o materializa el derecho a participar en los
procesos electorales. Una tercera dimensin de control y supervisin de
las condiciones de competencia electoral, y finalmente una cuarta
dimensin tcnica administrativa que tiene como propsito estructurar los
procedimientos y orgnica que acompaan a los procesos de eleccin de
autoridades polticas.
Como complemento de esta visin, la doctrina contempornea ha logrado
identificar nuevas dimensiones o funciones secundariasiii que son competencias de algunos rganos electorales que se sitan en la
vanguardia institucional, que podramos denominar de "fomento a la
democracia". stas se materializan en acciones como: la promocin de la
participacin electoral, el robustecimiento de la formacin cvica al interior
de la sociedad, la delimitacin y actualizacin de las respectivas unidades
electorales (distritos y circunscripciones). Por lo tanto, respecto al catlogo
de funciones de los rganos electorales encontramos el primer disenso
tanto a nivel terico como prctico.
En el punto que s existe consenso a nivel de la literatura es respecto a
que los rganos electorales se entienden como instituciones bsicas para
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la gobernanza democrticaiv; en ellos descansan buena parte de los
cimientos de objetividad, imparcialidad, certeza y legalidadv ligados a los
procesos eleccionarios y democrticos al interior de un sistema poltico. De
ah que resulta menester centrar esfuerzos en perfeccionar su rol en el
entramado institucional.
Dentro de un amplio conjunto de efectos que la literatura ha denominado
como las consecuencias polticas de las reformas electoralesvi se encuentran: los niveles de participacin poltica y de eficacia del voto y la
percepcin de legitimidad del proceso.
Literatura reciente demuestra, mediante anlisis de naturaleza cuantitativa,
que, al menos en Amrica Latina, la existencia de cuerpos electorales
independientes ha repercutido positivamente en los resultados electorales
en trminos de credibilidad, efectividad y legitimidad de los procesos,
controlando por factores socioeconmicos y polticos en el anlisis de la
muestra de pases consideradosvii.
Tabla N 1
TIPOS DE RGANOS ELECTORALES RESPECTO A SU NIVEL DE INDEPENDENCIA EN EL MUNDO
Tipo de rgano
electoral Nmero de casos
encontrados Porcentaje del total Ejemplos destacados
Independiente 101 64,7% Australia, Brasil, Canad, Israel,
Sudfrica. Gubernamental 32 20,5% Alemania, Irlanda,
Italia, Nueva Zelandia, Reino Unido, EE.UU.
Mixto 23 14,7% Argentina, Francia, Japn, Holanda,
Espaa.
Fuente: Wall et al. (2006).
El SERVEL Modelo 2012: Anlisis de Funciones y Capacidades
A partir del ao 2012, con la entrada en vigencia de la Ley N 20.568 que
Regula la inscripcin automtica, modifica el Servicio Electoral y moderniza el sistema de votaciones, nuestra institucionalidad electoral sufri una serie de modificaciones. Entre las principales, se encuentra la
creacin de un nuevo rgano de direccin del Servicio Electoral,
denominado Consejo Directivo del SERVEL.
Este nuevo marco legal establece que los rganos de direccin del
Servicio Electoral son su Consejo Directivo y su Direccin. De este modo,
mientras el primero se encarga de la direccin superior del Servicio, el
segundo se centra en la direccin administrativa del mismo.
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Como consta en el proceso de discusin previo a la aprobacin de la
inscripcin automtica, la modernizacin del SERVEL se justific en buena
medida por los desafos que implicaba este nuevo sistema de inscripcinviii.
Otro de los objetivos que busc la reforma fue el de otorgar mayores
grados de autonoma al Servicio Electoral, de la mano de un ente con
mayor independencia respecto del poder poltico y colegiado como es su
Consejo Directivo. El diagnstico general evidenciaba un organismo sin las
capacidades institucionales, en trminos de modernizacin, rigidez y
tecnificacin, ni la independencia del poder poltico necesariaix. Al respecto,
cabe recordar que en lo que concierne a la implementacin de los
procesos eleccionarios, el Ministerio del Interior desempeaba un rol
protagnico, siendo esta situacin modificada por la nueva normativa.
A partir del anlisis del desempeo de nuestro Servicio Electoral, se
observa que los nfasis estn puestos principalmente en la funcin
registral y en la de implementacin, supervisin y control de los procesos
electorales. Es decir, si se contrasta el SERVEL con algunos cuerpos
electorales de la experiencia comparada (como el australiano, el
costarricense o el mexicano), podra ser catalogado dentro del conjunto de
cuerpos electorales que desempean una funcin "minimalista". Esto, por
definicin, no sera un problema, siempre que el SERVEL cumpliera a
cabalidad dichas funciones de manera autnoma. Sin embargo, por
diversas razones muchas de ellas no se cumplen en su totalidad, ya sea
porque no se cuenta con la capacidad de enforcement necesaria, porque
sus capacidades institucionales no permiten dar respuesta, o porque la
legislacin permite que el SERVEL descanse en la labor de otras
instituciones, generndose problemas de coordinacin.
Los desafos del Servicio Electoral no se agotan en la conformacin de su
nueva institucionalidad, muy por el contrario, es a partir de ella que se
deben trazar las metas orientadas a confrontar los desafos que impone la
actual agenda democrtica.
Siguiendo el enfoque de Barrientosxque enmarca los modelos de gestin electoral a partir de (i) su grado de independencia y (ii) por la composicin
de sus rganos, en lo que respecta a la independencia, si bien el Consejo Directivo del SERVEL es un rgano que se compone por miembros que
son designados por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado,
el hecho de que la designacin del Presidente del Consejo Directivo sea de
entre los miembros del propio ente colegiado, sumado a que la
designacin del Director y Subdirector del SERVEL sea tambin una
decisin del mismo cuerpo a partir, de una nmina por medio del proceso de Alta Direccin Pblica, sumado a la restriccin de militancia y
desempeo anterior en posiciones de alta jerarqua del aparato
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gubernamental, le confiere un estatus elevado de autonoma a nuestro cuerpo electoral.
En la misma lnea, si se siguen las categoras de Wall et al. (2006), el
SERVEL tambin se sita dentro de modelos de administracin electoral
independiente. Esto porque las elecciones no son organizadas y
gestionadas por una rama del Ejecutivo, ni tampoco puede ser considerado
como un modelo mixto de administracin, porque el Ejecutivo no tiene
grado de injerencia alguno en el proceso eleccionario.
En lo que respecta a la composicin de sus rganos, la gestin electoral en
Chile no se enmarca dentro de lo que la doctrina menciona como
"composicin unificada"xi; es decir, donde el mbito de atribuciones de la
gestin electoral queda en manos de un solo rgano, sino que se ajusta a
los modelos de "composicin compartida", debido a que las funciones de
gestin electoral y control recaen de manera plena o parcial en el Servicio
Electoral, mientras que la funcin de justicia electoral (o contencioso
electoral) y calificacin electoral, recae en el Tribunal Calificador de
Elecciones (TRICEL).
Por qu se considera que la funcin de control la ejerce de manera plena
o parcial el SERVEL?
La funcin de control en lo que respecta a los estados financieros de
candidaturas y partidos polticos es ejercida de manera plena (o
completamente autnoma) por el SERVEL, esto es, no existe otra entidad
en la cual el rgano electoral descanse para desempear este rol.
Sin embargo, en otras materias es que se observa que la legislacin
permite que el SERVEL no desempee esta funcin de modo pleno. A
partir de esto es que muchas de las incapacidades institucionales de este
organismo se fundan en el hecho de que la legislacin electoral vigente no
concentra todas las atribuciones y capacidades decisorias en el rgano
contralor, permitiendo que ste descanse en el desempeo de otros entes
como el Registro Civil para el caso de la depuracin del padrn electoral,
las notaras para el caso de la inscripcin de candidaturas independientes
y Carabineros y las municipalidades, para el control de la legislacin sobre
publicidad y propaganda electoral en periodos de campaa. Lo anterior
complejiza la operatividad y el enforcement institucional del SERVEL.
A continuacin se presenta una visin general respecto de las funciones
mnimas y secundarias de los cuerpos electorales que se pueden
encontrar en la literatura, y el modo a partir de cual el SERVEL las aborda.
Se tom la tipologa de funciones mnimas de Merino y Baos (2007),
como la conceptualizacin de las "funciones secundarias" de Barrientos
(2008).
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Tabla N 2
ANLISIS DE FUNCIONES SERVEL Funcin (es) Accin Competencia Servel Enforcement
SERVEL
Plena autonoma
Jurisdiccional Calificacin y
contencioso
electoral
Nula (competencia
TRICEL)
No Aplica No Aplica
Registral Construccin del
Registro Electoral, y
elaboracin y
actualizacin del
padrn
Alta Medio
(descansa en rol
del Registro
Civil)
S
Control y supervisin
de las condiciones de
competencia
electoral
Control de lmites al
gasto en campaas,
registro contable de
los partidos
polticos, aceptacin
de inscripcin de
candidaturas,
cumplimiento de las
normativas de
publicidad y
propaganda.
Media Medio
(descansa en
roles de
notarios,
carabineros y
municipios)
No
Tcnica
Administrativa
Preparacin y
realizacin de
jornadas electorales,
empleo de TICS en
el despliegue de
informacin
electoral, etc.
Alta Alto Si
Secundarias Promocin
democrtica,
actualizacin de
unidades
electorales,
regulacin de la
difusin de
encuestas de
opinin electorales,
etc.
Nula No aplica No aplica
Fuente: Elaboracin propia.
Como se observa en la tabla de evaluacin de funciones, el flanco dbil del
SERVEL est principalmente en la funcin de "control y supervisin de las
condiciones de competencia electoral". Es en este sentido que se requiere
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mayor capacidad de enforcement y autonoma institucional para poder
enfrentar los desafos que corresponden principalmente al rea de
transparencia electoral. Por otra parte, se observan otras
disfuncionalidades en el rea de la funcin registral, esto porque el
SERVEL descansa en la labor del Registro Civil para poder realizar la
actualizacin (o depuramiento) del padrn electoral. Por otra parte, el
SERVEL no se hace cargo de algunos de los aspectos que la literatura
comprende como "funciones secundarias", que a todas luces, dado el
contexto actual, parecieran al menos susceptibles de considerar en
diseos institucionales futuros.
Conclusiones y propuestas de reforma
A partir del anlisis de las funciones y capacidades, se constata que
resulta necesaria una modernizacin de nuestro rgano de administracin
electoral, para que de este modo, se pueda dar forma a un mayor
enforcement a algunas de sus actuales funciones, sobre todo en aquellas
que dicen relacin con el mbito de la transparencia que debe acompaar
a los procesos electorales. Por otro lado, se torna evidente la necesidad de
ampliar el abanico de funciones del SERVEL. Como se evidenci en la
seccin terica, existe una tendencia, donde los cuerpos electorales han
asumido un rol protagnico en la promocin de la democracia,
precisamente, cuando logran constituirse como cuerpos autnomos,
siendo garantes de imparcialidad.
1) Divisin de Estudios del Servicio Electoral
Se torna indispensable que el SERVEL cuente con una divisin de
estudios, abocada a la realizacin peridica de informes que permitan
levantar informacin basada en evidencia, a fin de optimizar la lectura de
los procesos electorales, comprender de mejor manera fenmenos de
naturaleza compleja como la participacin va sufragio e introducir
innovaciones en diferentes reas de nuestro ordenamiento electoral. Una
dotacin de expertos en anlisis de instituciones polticas, analistas de
datos y comparativistas del derecho electoral, seran la estructura base
para dar forma a esta nueva divisin. Dentro de las funciones de la divisin
estara la preparacin de informes peridicos para el Consejo Directivo, la
sugerencia de innovaciones en diversas materias del proceso electoral a
partir de enfoque tcnico y la elaboracin de informes de evaluacin de los
procesos electorales.
2) Divisin de Transparencia del Servicio Electoral
Una segunda divisin que asoma como necesaria es la de transparencia,
abocada nica y exclusivamente al control y fiscalizacin de ingresos y
gastos electorales, estados financieros de los partidos polticos (Urcullo y
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Moya, 2009; Engel, 2012), y la validacin de informacin sobre la cual se
sostienen los registros de los militantes de partidos polticos y la inscripcin
de candidaturas. Como menciona Beyer (2012), la situacin del SERVEL
frente a la deteccin e informacin de irregularidades en el proceso
electoral, nos lleva necesariamente a preguntarnos qu ocurre con la
fiscalizacin. Casos contemporneos de alta connotacin pblica como las
denuncias de falsos militantes que surgieron despus de la eleccin primaria y problemas con la validacin de las firmas notariales que
presentan los candidatos presidenciales independientes, son slo ejemplos
de vacos legales, disfuncionalidad institucional, al descansar el SERVEL
en la funcin de otras entidades; pero tambin de falta de capacidad de
validacin y fiscalizacin por parte del rgano electoral.
3) Divisin de promocin de la democracia
Las ltimas cifras de participacin electoral han puesto de manifiesto la
necesidad de que en conjunto a la instauracin del voto voluntario, de
donde se desprende la libertad de los electores a la hora de decidir si
desean participar de los asuntos pblicos va sufragio, tambin se hace
necesaria la promocin de ciertos valores sobre los cuales se sostiene
todo orden democrtico. El complejo fenmeno de la desafeccin
ciudadana, focalizada particularmente en los jvenes, conjugado con la
crisis de confianza hacia las instituciones de la democracia representativa,
hacen que instituciones como los rganos electorales procuren remediar
algunas de estas situaciones. Cuestiones tales como la educacin cvica y
la promocin de valores democrticos son parte de las funciones
esenciales de buena parte de los rganos electorales. Para el caso
chileno, consideramos que efectivamente se torna indiscutible la necesidad
de retomar la enseanza de valores cvicos. El SERVEL, dada su nueva
configuracin institucional, se encuentra en una posicin preferente,
respecto a otras entidades, como el Ministerio de Educacin, para la
elaboracin de programas de educacin cvica. Los ministerios de
educacin se enfrentan al problema de que muchos de sus contenidos
respectos a formacin cvica se pueden ver impregnadas por las visiones
de la administracin. Si los programas de formacin en ciudadana fueran
elaborados por un ente autnomo como el SERVEL este riesgo disminuira
notablemente. Por otra parte, la elaboracin de campaas para la
promocin del voto tambin debiera ser responsabilidad de esta nueva
divisin.
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A partir de un diagnstico pormenorizado del estado actual de
nuestro Servicio Electoral, se constata que, no obstante haber avanzado en la modernizacin de su estructura orgnica e institucional, son muchas las facultades de enforcement o de medios para hacer efectivas sus atribuciones que se encuentran pendientes.
Surge la necesidad de que, desde un enfoque de capacidades institucionales, se genere un ajuste entre la estructura y la agenda que impone una democracia cada vez ms exigente en trminos de las instancias y procedimiento democrticos.
Reformas en la lnea de dar figura a una nueva divisin de estudios, transparencia y promocin democrtica pueden mejorar las capacidades del SERVEL de cara a los desafos que impone la nueva agenda democrtica.
i (Wall, et al., 2006: 5). ii (Merino y Baos, 2007)
iii (Barrientos, 2008).
iv (Lpez Pintor, 2000).
v (Crdenas et al., 2000).
vi (Grofman & Lijphart, 1986).
vii (Hartlyn et al., 2008).
viii En efecto, se sostuvo que: "Los objetivos de este proyecto no se agotan en la
inscripcin automtica. Tambin se orientan a modernizar el sistema de votaciones y fortalecer el Servicio Electoral de modo que la interaccin entre el sistema poltico y el electorado, que promueve el voto voluntario y la inscripcin automtica, vayan de la mano de un sistema de votacin amigable y una institucionalidad moderna". Ver Historia de la Ley N 20.568.
ix Un Nuevo Modelo de Administracin Electoral para Chile. Temas Pblicos N 876
Libertad y Desarrollo, 2008. x Barrientos (2012).
xi (Barrientos, 2012)
En breve