sistema bibliotecario de la suprema...

Primera edición: abril de 2008D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAv. José María Pino Suárez, Núm. 2C.P. 06065, México D.F.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La investigación, redacción, edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis dela Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Cortede Justicia de la Nación

Catalogación

El artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforma la Ley delInfonavit, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enerode 1997, transgrede el artículo 123, apartado A, fracción XII de laConstitución Federal / Suprema Corte de Justicia de la Nación,Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México ; presentación Ministro Mariano Azuela Güitrón,Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, Ministro Guillermo I. OrtizMayagoitia ; investigador José Manuel Lastra Lastra. - - México :Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de laCoordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, 2008.93 p. - - (Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación ; 30)

“Comentario del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UniversidadNacional Autónoma de México”

ISBN 978-970-712-856-9

1. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores – Legislación – Inconstitucionalidad – México 2. Instituto Mexicano delSeguro Social – Pensiones – Legislación 3. Aportaciones de seguridadsocial – Amparo en revisión – Comentarios – México. I. Azuela Güitrón,Mariano, 1936- , pres. II. Luna Ramos, Margarita Beatriz, pres. III. OrtizMayagoitia, Guillermo Iberio, 1941- , pres. IV. Suprema Corte de Justiciade la Nación. México V. Universidad Nacional Autónoma de México. Institutode Investigaciones Jurídicas VI. Lastra Lastra, José Manuel, inv. VII. ser.

POFOFOLLETONo.4538

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

SERIEDECISIONES RELEVANTES

DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MÉXICO 2008

EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DEL DECRETOPOR EL QUE SE REFORMA LA LEY DEL INFONAVIT,

PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LAFEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997,

TRANSGREDE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A,FRACCIÓN XII DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL

SUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaPresidente

PPPPPrimera Salarimera Salarimera Salarimera Salarimera SalaMinistro Sergio A. Valls Hernández

Presidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministra Olga Sánchez Cordero de García VillegasMinistro Juan N. Silva Meza

Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaMinistro José Fernando Franco González Salas

Presidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Genaro David Góngora PimentelMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos

Comité de PComité de PComité de PComité de PComité de Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Promoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativa

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos

Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialMtro. Alfonso Oñate Laborde

Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Lic. Gustavo Addad SantiagoDirector General de Difusión

Mtro. César de Jesús Molina SuárezDirector General de Casas de la Cultura Jurídica

y Estudios Históricos

Dr. Salvador Cárdenas GutiérrezDirector de Análisis e Investigación Histórico Documental

INSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LAUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDAD NAAD NAAD NAAD NAAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Héctor Fix FierroDirector

Juan Vega GómezSecretario Académico

Elvia Lucía Flores ÁvalosJefa del Departamento de Publicaciones

José Manuel Lastra Lastra Investigador

PRESENTACIÓN

9

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximainstancia jurisdiccional y último intérprete de la Constitución

de la República, ha desempeñado un papel de suma impor-tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideración,con las consecuentes repercusiones jurídicas, sociales, econó-micas y políticas. Sus resoluciones no sólo tienen efectos sobrelas partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,sino además son de especial interés para la sociedad por larelevancia jurídica de estos fallos y los criterios que en ellosse sustentan.

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente técnicoen que las ejecutorias son formuladas y que su difusión serealiza a través de obras sumamente especializadas. Por ello,este Alto Tribunal ha decidido que los criterios más relevantes

10 EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMALA LEY DEL INFONAVIT …

sean difundidos a través de publicaciones redactadas enforma simple y llana.

Es así como se presenta la serie Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada pordiversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-torias pronunciadas por este Máximo Tribunal, de interés parael público en general.

En el marco del Convenio de Colaboración General quetiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-nal Autónoma de México para la organización y desarrollode actividades conjuntas de investigación, acciones científicasy culturales de interés para las partes y del Convenio Especí-fico de Colaboración para el Intercambio de Publicacionessuscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elInstituto de Investigaciones Jurídicas, este último participaráen la elaboración de estos folletos con los comentarios desus investigadores.

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir conel objetivo de que el público no especializado conozca el tra-bajo de este Máximo Tribunal.

Comité de Publicaciones y Promoción Educativade la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Mariano Azuela GüitrónMinistra Margarita Beatriz Luna RamosMinistro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

INTRODUCCIÓN

11

El ser humano siempre ha necesitado de un espacio físicoconformado de muros y techo que le permitan sentirse

resguardado y protegido contra las inclemencias del tiempo,de sus depredadores y enemigos, inclusive de su misma especie,y donde pueda dedicarse confiadamente a diversas actividadescomo descansar y alimentarse, entre otras.

En un principio las cavernas cumplían esta función, conlas consecuentes incomodidades que ello representaba comoera soportar humedad e intemperancias, falta de luz solar, casinula ventilación, hacinamiento, etcétera.

Con posterioridad, el conocimiento sobre el uso que podíandar a distintos materiales como la madera, las hojas de diver-sas plantas y árboles, las pieles, el barro, las piedras e inclusoel hielo, les permitió desarrollar la construcción de viviendasmás adecuadas a sus ingentes necesidades.


Después, con la combinación de distintos elementos comoel mortero de cal, la arena y el agua, se creó el cemento oargamasa, que les permitió edificar viviendas más consisten-tes y ventiladas. En el itinerario de esta evolución la amal-gama y asociación de nuevos materiales, entre ellos el aceroy el cristal, dieron como resultado el surgimiento de lo quehoy se conceptualiza como vivienda moderna, que incorpora,servicios propios de la civilización urbana, como el drenaje,la energía eléctrica y el agua potable, entre sus elementosmás destacables.

Sin embargo, este tipo de hábitat humano es un bien escaso,particularmente por el costo que implica su construcción oadquisición, por lo que con frecuencia es inaccesible para lossectores de escasos recursos, entre ellos la clase trabajadora.Por tal motivo, el Estado mexicano ha instrumentado medidaspara facilitar la adquisición de estos inmuebles, por medio delotorgamiento de créditos accesibles, subsidios y otros apo-yos, canalizados a través de organismos gubernamentalesespecíficos.

Estas instituciones, se encargan de administrar los diver-sos fondos destinados para tal fin, entre ellos el Instituto delFondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit),erigido con base en las aportaciones suministradas por elGobierno Federal, los patrones y los trabajadores.

Con respecto a dichas aportaciones, en esta obra se pre-senta la síntesis de la sentencia que recayó en un amparodirecto en revisión que aborda el tema de los fondos acumu-lados en la subcuenta de vivienda; esto conforme a la Leydel Seguro Social, vigente hasta el 30 de junio de 1997, y su

13INTRODUCCIÓN

transferencia al Gobierno Federal para financiar la pensiónde cesantía en edad avanzada y vejez, de conformidad con losartículos décimo tercero transitorio de la mencionada Ley, yoctavo transitorio de la reforma de 6 de enero de 1997 a laLey del Infonavit.

15

1. MARCO NORMATIVO

a) Marco constitucional

La adquisición de una vivienda propia consolida el patri-monio familiar del individuo y le permite insertarse mejor en

la sociedad; constituye, a su vez, un indicador del bienestarde la población y condición primordial para alcanzar nivelesadicionales de desarrollo económico y social.1

Es nuestro país, a partir de la Constitución de 1917 en suartículo 123, fracción XII, que se hace referencia, por primeravez, a la obligación que tienen los patrones de proporcionar

I. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA

1 PROGRAMA SECTORIAL DE VIVIENDA 2001-2006, Diario Oficial de la Federación,29 de mayo de 2002.


habitación cómoda e higiénica a sus trabajadores, en lossiguientes términos:

XII. En toda negociación agrícola, industrial, minera o cual-quiera otra clase de trabajo, los patronos estarán obligadosa proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas ehigiénicas, por las que podrán cobrar rentas que no excede-rán del medio por ciento mensual del valor catastral de lasfincas. Igualmente deberán establecer escuelas, enferme-rías y demás servicios necesarios a la comunidad. Si lasnegociaciones estuvieren situadas dentro de las pobla-ciones, y ocuparen un número de trabajadores mayor de cien,tendrán la primera de las obligaciones mencionadas.

Ahora bien, a consecuencia de la reforma que se realizóal artículo 123 constitucional en 1960,2 el contenido de estafracción pasa a formar parte de uno de los apartados en losque se dividió dicho artículo, concretamente el apartado A,el cual regula las relaciones laborales entre los propietariosde las empresas privadas y sus trabajadores.

Sin embargo, el mandato constitucional no fue suficientepara poner en marcha una política de vivienda efectiva, sinoque para ello fue necesario realizar otra reforma al mismoartículo, en 1972, para quedar como sigue:3

XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquierotra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinenlas leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadoreshabitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cum-

2 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960.3 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de febrero de 1972.

17EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA

plirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a

un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depó-

sitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema

de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito

barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales

habitaciones.

Se considera de utilidad social la expedición de una ley

para la creación de un organismo integrado por represen-

tantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los

patrones, que administre los recursos del fondo nacional

de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimien-

tos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir

en propiedad las habitaciones antes mencionadas.

Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de

esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obli-

gadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios

necesarios a la comunidad.

El texto precedente modificó sustancialmente el esquema

de la obligación patronal para proporcionar a los trabajadores

habitaciones cómodas e higiénicas.4 Sustituyó el tradicional

sistema bilateral obrero-patronal, en materia de vivienda, por

uno más amplio de solidaridad social; explicitó la obligación

patronal para constituir un fondo que facilitara a los trabaja-

dores la adquisición de vivienda y otorgó potestad al Estado

4 Véanse las ejecutorias de los amparos en revisión 153/98 y 1548/98, publicadas en elSemanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de 1998,pp. 70 y 147, respectivamente; IUS: 5327 y 5315.


para intervenir en la solución de este problema prioritario, conel fin de que los trabajadores adquirieran su habitación enpropiedad.5

Con posterioridad, y por reforma de 9 de enero de 1978,se adicionaron a la citada fracción dos párrafos que confor-man el texto vigente:

Además, en esos mismos centros de trabajo, cuando supoblación exceda de doscientos habitantes, deberá reser-varse un espacio de terreno, que no será menor de cincomil metros cuadrados, para el establecimiento de mercadospúblicos, instalación de edificios destinados a los servi-cios municipales y centros recreativos.

Queda prohibido en todo centro de trabajo, el estable-cimiento de expendios de bebidas embriagantes y de casasde juego de azar.

Por otra parte, el derecho que tienen los mexicanos a lavivienda está consagrado en el artículo 4o. constitucional juntocon su derecho a la salud y a la alimentación, entre otros, locual constituye un marco de seguridad y protección social parala familia pues atiende al bienestar físico y mental del serhumano. En virtud de las reformas de 7 de febrero de 1983,6

el contenido de la norma sobre el tema de la vivienda expresa-mente señala: "…Toda familia tiene derecho a disfrutar devivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumen-tos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo".

5 Exposición de motivos de la reforma a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de laVivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), publicada en el Diario Oficial de la Federaciónel 13 de noviembre de 1981.

6 Véase la ejecutoria de la acción de inconstitucionalidad 10/2000, publicada en elSemanario…, op. cit., Novena Época, Tomo XV, marzo de 2002, p. 793; IUS: 16974.


El texto anterior hace evidente que el Estado reconoce,como una garantía constitucional, el derecho que toda personatiene a disfrutar de una vivienda digna, y se impone la obli-gación correlativa de proporcionar los elementos jurídicos ymateriales que estén a su alcance para lograr tal fin.7

Esta garantía forma parte de las denominadas garantíassociales,8 y son aquellas que:

… asisten a grupos de personas caracterizados por unasituación socioeconómica específica, cuya satisfaccióndepende de acciones tomadas por el Estado, a quien lecorresponden obligaciones de hacer, con tal de equilibrarel nivel de vida de todas las clases de población.9

Asimismo, el derecho a la vivienda está dentro de las llama-das garantías programáticas10 o de eficacia diferida; esto es,de aquellas que para llevarse a cabo, necesitan del dictado deotras disposiciones que las instrumenten. Por ejemplo, paraque el Estado pueda cumplir con tal fin necesita de una partidapresupuestal específica conforme a los planes de desarrollo,además de una programación que permita que se cristalicenlas políticas y objetivos nacionales para que los grupos másnecesitados de la población gocen, progresivamente, de lossatisfactores que aseguren el pleno ejercicio de su derecho.11

7 Véase la ejecutoria del amparo en revisión 222/96, Semanario…, op. cit., Tomo IV,octubre de 1996, p. 76; IUS: 3868.

8 También denominadas en el lenguaje internacional como derechos económicos, cultu-rales y políticos.

9 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las garantías sociales, 1a. ed., México, 2004,p. 39.

10 Semanario…, op. cit., Tomo XV, enero de 2002, p. 6, tesis P./J. 151/2001; IUS: 187926.11 Veánse las ejecutorias de la contradicción de tesis 3/92, Semanario Judicial de la Federa-

ción, Octava Época, Tomo XIII, junio de 1994, p. 145; IUS: 27; controversia constitucional87/2003, Semanario…, Novena Época, Tomo XXI, junio de 2005, p. 523; IUS: 18886;amparo en revisión 156/2004, Semanario…, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004,p. 1939; IUS: 18365, y acción de inconstitucionalidad 1/99, Semanario…, Novena Época,Tomo X, octubre de 1999, p. 871; IUS: 5950.


En el ejercicio de los derechos programáticos, como es elde la vivienda, el sujeto pasivo es el Estado y el activo los inte-grantes de la familia, en donde éste debe actuar para darlevigencia sociológica, ya que de lo contrario se convierten enmeros enunciados carentes de aplicación práctica.12

b) Marco legal

A partir de la base constitucional referida en el inciso anterior,en la legislación secundaria vigente existen diversos orde-namientos que contemplan el derecho a la vivienda, dentrode los cuales se encuentran:

• La Ley Federal del Trabajo, en cuyo Capítulo III delTítulo IV establece la obligación de los patrones aproporcionar habitaciones.

• La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio delEstado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123constitucional, artículo 43, fracción VI, incisos g) y h),ordena a los titulares de las dependencias de los Poderesde la Unión, del Gobierno del Distrito Federal y de diver-sas instituciones públicas propiciar cualquier medidaque permita a los trabajadores el arrendamiento o lacompra de habitaciones baratas y la constitución dedepósitos en su favor para integrar un fondo de vivienda.

• La Ley de Vivienda, Reglamentaria del Artículo 4o.de la Constitución Federal, la cual es de orden públicoe interés social, tiene por objeto establecer y regularla política nacional, los programas, los instrumentos

12 Semanario…, Novena Época, Tomo XXV, febrero de 2007, p. 1606, tesis I.3o.C.589 C;IUS: 173397.


y apoyos para que toda familia pueda disfrutar devivienda digna y decorosa.13

• La nueva Ley del Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado, en su artículo4o., fracción I, establece, con carácter obligatorio,la prestación para obtener préstamos hipotecarios yfinanciamiento en general para adquirir, construir,reparar, ampliar o mejorar viviendas.

• La Ley del Instituto de Seguridad Social para las FuerzasArmadas Mexicanas, que en su artículo 100 estableceel Fondo de la Vivienda para los Militares en Activo(FOVIMI), para operar un sistema de financiamientoque les permita a éstos adquirir habitaciones.

• La Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Viviendapara los Trabajadores, mediante la cual se creó unorganismo de servicio social con personalidad jurídicay patrimonio propio, que se denominó Instituto delFondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores(Infonavit).

• La Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro,14 quetiene por objeto regular el funcionamiento de los siste-mas de ahorro para el retiro y sus participantes previs-tos en esta ley y en las leyes del Seguro Social, delInstituto del Fondo Nacional de la Vivienda para losTrabajadores y del Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado.

13 Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación, de 27 de junio de 2006.14 Ley Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 1996.


2. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

Varios han sido los instrumentos internacionales que nuestropaís ha suscrito en materia de vivienda, desde la adopción dela Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, laque en su artículo 25 establece que toda persona tiene derechoa un nivel de vida adecuado que le asegure, entre otros satis-factores, la vivienda.

El primero fue suscrito durante la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat I),celebrada en Vancouver, Canadá, en 1976. Allí se recomendóque los gobiernos y las organizaciones internacionales dedi-caran todos sus esfuerzos a tomar acciones urgentes en estamateria, dentro de las que se incluyó la vivienda.

Al año siguiente se creó el Comité de Acción sobre Vivienday Edificaciones de Interés Social (CAVEIS), con el propósitode identificar y promover los mecanismos de cooperaciónmás adecuados a la satisfacción de las necesidades y al mejoraprovechamiento de los recursos de la región en materia devivienda.15

En 1982 se suscribió en Quito, Ecuador, el ConvenioConstitutivo de la Organización Latinoamericana de Vivienday Desarrollo de los Asentamientos Humanos (OLAVI),16 cuyosprincipales propósitos fueron: fomentar la cooperaciónregional en la planificación y ejecución de acciones concre-tas en materia de vivienda, desarrollo de los asentamientoshumanos y coordinación de acciones y estrategias ante orga-nismos y foros internacionales, terceros países y agrupacio-nes de países. Este organismo se constituyó en el marco delSistema Económico Latinoamericano (SELA).

15 Véase Diario Oficial de la Federación de 1o. de junio de 1983.16 Idem.


En 1987 la Organización de las Naciones Unidas (ONU)celebró el Año Internacional de la Vivienda para las Personassin Hogar, cuyo propósito concreto fue llamar la atención delmundo en relación con el problema global de la viviendainadecuada al que se enfrenta la humanidad; fue orientado porlas Naciones Unidas hacia los organismos no gubernamen-tales (ONGs), los gobiernos y las instituciones, con el objeto deinstarlas a trabajar de forma adecuada y coordinada a finde resolver ese problema. En ese mismo año se estableció laEstrategia Mundial de la Vivienda hasta el Año 2000 que pro-movía la creación de condiciones propicias y se reconocía laposible contribución del sector privado, y se promovía la adop-ción de decisiones mediante la participación social.

En junio de 1996 se celebró la Cumbre Mundial de Ciuda-des, en Estambul, Turquía, con la participación de México,bajo el título de Segunda Conferencia de las Naciones Uni-das sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat ll), cuyostemas centrales fueron: "Vivienda adecuada para todos" y"Desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en unmundo en proceso de urbanización". De la referida cumbresurgieron dos documentos de especial relevancia:

1) La Declaración de Estambul sobre AsentamientosHumanos, en la cual se reconoce que la globalización de laeconomía mundial presenta oportunidades y retos para el pro-ceso de desarrollo y plantea expandir la oferta de viviendaa costo adecuado, así como el acceso a una vivienda segura, y

2) El Programa Hábitat que destaca la importancia delas acciones de coordinación y participación pública, socialy privada, la protección al ambiente y el fomento a la parti-


cipación social en la planeación y la gestión pública; elfomento de tecnologías y de los servicios de financiamientoa la vivienda.17

En junio de 2001, la Asamblea General de las NacionesUnidas realizó un periodo extraordinario de sesiones en laciudad de Nueva York denominado Estambul+5, a fin dellevar a cabo el examen y la evaluación general en la aplica-ción y avances del Programa Hábitat.18 En el marco de esteevento, México y los países de América Latina hicieron pro-puestas de recomendaciones complementarias para el Plande Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asen-tamientos Humanos, con el fin de actualizarlo para mejorarlas condiciones de la calidad de vida y funcionalidad de losasentamientos humanos en la región.

El Grupo Mundial de Parlamentarios para el Hábitat, delcual México forma parte, es una organización conformadapor parlamentarios de las naciones del orbe, y su compromisoes impulsar acciones legislativas que beneficien a sus respecti-vos ciudadanos en materia de medio ambiente, asentamientoshumanos, desarrollo sustentable y vivienda. El Primer ForoRegional de Parlamentarios para el Hábitat del ContinenteAmericano, se llevó a cabo en Montevideo, Uruguay en abrilde 1997; el Segundo en la Habana, Cuba, en septiembre de1998; el Tercero en Antigua, Guatemala, en julio de 1999;el Cuarto en San Salvador, El Salvador, en 2000, y el 4 de octu-bre de 2007 tuvo verificativo en la ciudad de Monterrey, NuevoLeón, el Quinto Foro Regional del Continente Americano delGrupo Mundial de Parlamentarios para el Hábitat.

17 Diario Oficial de la Federación, de 29 de mayo de 2002.18 Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, Diario

Oficial de la Federación de 27 de marzo de 2002.


3. VIVIENDA DIGNA

El concepto de vivienda digna ha sido abordado en diferen-tes ordenamientos; uno de ellos es la Ley de Vivienda,19 quela define como:

[aquella] …que cumpla con las disposiciones jurídicas apli-cables en materia de asentamientos humanos y construc-ción, habitabilidad, salubridad, que tenga los serviciosbásicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica encuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemplecriterios para la prevención de desastres y la protecciónfísica de sus ocupantes ante los elementos naturales poten-cialmente agresivos.20

La misma ley considera, además, que las viviendas debancontar con los espacios habitables y de higiene suficientes enfunción al número de usuarios, con agua potable, desalojode aguas residuales y con el servicio de energía eléctrica y deotras condiciones que garanticen la seguridad estructural yla adecuación al clima.21

Por otro lado, la Comisión Nacional de Vivienda, medianteel Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, es la que másabunda al respecto, ya que en su glosario de términos esta-blece que la vivienda digna:

Es considerada como el límite inferior al que se puedenreducir las características de la vivienda sin sacrificar su

19 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de junio de 2006.20 Artículo 2 de la Ley de Vivienda.21 Ibid., artículo 71.


eficacia como satisfactor de las necesidades básicas,no suntuarias, habitacionales de sus ocupantes. Este tipode vivienda cumpliría simultáneamente con los siguientesrequisitos: a) estar ocupada por una familia, b) no tener másde 2.5 habitantes por cuarto habitable; c) no estar deterio-rada, d) contar con agua entubada en el interior, e) contarcon drenaje; f) contar con energía eléctrica.

Adicionalmente, la vivienda debe proveer entre otras, lassiguientes condiciones: protección, para aislar en formasuficiente, permanente y regulable a voluntad, de los agen-tes exteriores potencialmente agresivos, de origen climático,residual, de catástrofes naturales, etc.; condiciones dehigiene suficientes para reducir enfermedades patógenasimputables a las características de la casa habitación, talescomo: ventilación, asoleamiento e iluminación, espacio útilpor ocupante que evite el hacinamiento (proximidad obli-gada, persistente, interferencia entre los ocupantes de unrecinto o vivienda), flexibilidad e idoneidad en las instala-ciones para el almacenamiento de agua potable, dispo-sición y eliminación adecuada de residuos. Asimismo, debepermitir privacidad externa e interna, comodidad y funcio-nalidad mediante un diseño idóneo y uso correcto de losmateriales de construcción que propicie la expresión cultu-ral de sus ocupantes; localización adecuada y seguridaden la tenencia.

En cuanto a las dimensiones, se considera como unidadbásica de vivienda la que tiene un área mínima de construc-ción de 21 m², con posibilidad de crecimiento futuro, conuna altura mínima interior de 2.40 m, y con un volumen míni-mo de 50.40 m³, que incluye al menos, un cuarto habita-ble de usos múltiples; una cocina; un cuarto de baño conregadera, excusado y lavabo, dentro o fuera de él, construida


con materiales y sistemas que garanticen una vida útil de porlo menos 30 años. En áreas rurales aplican las mismas carac-terísticas de la anterior, pero con un baño y una cocina, con laposibilidad de que el primero sea sustituido por una letrina.La vivienda económica es la que cuenta con un área mínimade construcción de 34 m², con una altura mínima interior de2.40 m. y un volumen mínimo de 81.60 m³, y que ademásde lo especificado para las anteriores tenga guardarropa.22

La vivienda media es la que cuenta con una superficie de cons-trucción variable entre 56 y 100 m², la vivienda media altacomprende una superficie de construcción variable entre 101y 200 m² y la residencial de 200 o más.23

Por otra parte, la vivienda de interés social es aquella cuyoprecio máximo de venta al público es de 15 salarios mínimosanuales vigentes en el Distrito Federal,24 y la de interes populares aquella que su precio máximo de venta es desde los 15 alos 25 salarios antes mencionados.

Como puede apreciarse en las definiciones trascritas, paraque una vivienda pueda recibir el adjetivo de digna debecumplir con características físicas de bienestar e higiene alinterior y de protección al exterior, pero también con condi-ciones jurídicas claras y permanentes.

4. INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LAVIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES

El artículo 14 de la Ley de Vivienda25 establece que el SistemaNacional de Vivienda estará integrado por el Consejo Nacional

22 Acuerdo por el que se Modifican las Reglas de Operación del Programa de Ahorro,Subsidio y Crédito para la Vivienda, Tu Casa, para el ejercicio fiscal 2007.

23 Acuerdo op. cit. …24 Ley de Vivienda del Distrito Federal, artículo 4o.25 Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de junio de 2006.


de Vivienda, la Comisión Intersecretarial de Vivienda, el Insti-tuto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores(Infonavit); el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridady Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (Fovissste);el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares(Fonahpo); la Sociedad Hipotecaria Federal, Sociedad Nacio-nal de Crédito (SHF); la Comisión Nacional de Vivienda y losgobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, asícomo los sectores social y privado, en los términos de losacuerdos y convenios que al efecto se celebren.

En virtud de que el asunto tratado en este folleto corres-ponde al amparo directo en revisión 1302/2003, que emanade una acción contra el Infonavit, se hará referencia a dichoInstituto concretamente.

a) Antecedentes

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-jadores tiene su origen en la reforma a la fracción XII delApartado A del artículo 123 constitucional, de 14 de febrerode 1972, y en la publicación de la Ley del Instituto del FondoNacional de la Vivienda para los Trabajadores.26

b) Naturaleza y misión

El Infonavit es un organismo de servicio social con perso-nalidad jurídica y patrimonio propios;27 tiene como objetivosprincipales:

26 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de abril de 1972.27 Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, artículo 2.


I. Administrar los recursos del Fondo Nacional de laVivienda;

II. Establecer y operar un sistema de financiamiento quepermita a los trabajadores obtener crédito barato ysuficiente para:

a) La adquisición en propiedad de habitacionescómodas e higiénicas;

b) La construcción, reparación, ampliación o mejo-ramiento de sus habitaciones, y

c) El pago de pasivos contraídos por los conceptosanteriores;

III. Coordinar y financiar programas de construcción dehabitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedadpor los trabajadores.28

Su patrimonio se integra con el Fondo Nacional de laVivienda, constituido con las aportaciones que deben hacerlos patrones, de conformidad con la referida disposiciónconstitucional y el Título Cuarto, Capítulo III de la Ley Fede-ral del Trabajo, así como con los rendimientos que provengande la inversión de recursos, las aportaciones en numerario,servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal, conlos bienes y derechos que adquiera por cualquier título y con losrendimientos que obtenga de la inversión de sus recursos.29

28 Ley del Instituto… op. cit., artículo 3o.29 Ley del Instituto… op. cit., artículo 5o.


Las mencionadas aportaciones patronales de conformi-dad con el artículo 2o. fracción II, del Código Fiscal de laFederación, son:

…las contribuciones establecidas en ley a cargo de perso-

nas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento

de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad

social o a las personas que se beneficien en forma espe-

cial por esos servicios que se proporcionan por el mismo

Estado.

Conforme al artículo 29 de la Ley del Infonavit, entre lasobligaciones de los patrones se encuentra determinar el montode las aportaciones del 5% sobre el salario de los trabaja-dores a su servicio, y efectuar el pago en las entidades recep-toras30 para su abono en la subcuenta de vivienda de lascuentas individuales previstas tanto en la Ley de los Siste-mas de Ahorro para el Retiro (SAR)31 y su reglamento, comoen la Ley del Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo.32

Estas aportaciones son gastos de previsión de las empresas yforman parte del patrimonio de los trabajadores.

Cabe precisar que los Sistemas de Ahorro para el Retiroson aquellos:

30 Son entidades autorizadas por el IMSS y el Infonavit para recibir el pago de las cuotasdel seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV), de aportaciones al Infonavit,voluntarias y complementarias de retiro. Asimismo, podrán recibir las aportaciones del SAR-ISSSTEcuando así lo determine la Comisión mediante reglas de carácter general. Artículo 2o. dereglamento del SAR.

31 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 1996.32 En lo que corresponde a la integración y cálculo de la base y límite superior salarial para

el pago de aportaciones, se aplicará lo contenido en la Ley del Seguro Social. Estas aportacio-nes son gastos de previsión de las empresas y forman parte del patrimonio de los trabajadores.


…regulados por las leyes de seguridad social que prevénque las aportaciones de los trabajadores, patrones y delEstado sean manejadas a través de cuentas individualespropiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos,mismos que se aplicarán para fines de previsión social opara la obtención de pensiones o como complementode éstas;33

Estos sistemas son coordinados, regulados, supervisadosy vigilados por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorropara el Retiro como órgano administrativo desconcentradode la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dotado deautonomía técnica y facultades ejecutivas, con competenciafuncional propia en los términos de su ley.34

El artículo 74 de la Ley del SAR establece que los trabaja-dores afiliados tienen derecho a la apertura de su cuentaindividual conforme a la Ley del Seguro Social, en la adminis-tradora de su elección.

La cuenta individual del SAR es aquélla:

…de la que sea titular un trabajador en la cual se deposi-tarán las cuotas obrero patronales y estatales y sus ren-dimientos, se registrarán las aportaciones a los fondos devivienda y se depositarán los demás recursos que en térmi-nos de esta ley puedan ser aportados a las mismas, asícomo aquellas otras que se abran a otros trabajadores noafiliados en términos de esta ley.35

33 Fracción X del artículo 3o. de la Ley del SAR.34 Artículo 2o. de la Ley del SAR.35 Artículo 3o. fracción III bis de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.


El mismo artículo precisa que estas cuentas se integraránpor las siguientes subcuentas:

I. Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez;

II. Vivienda;

III. Aportaciones Voluntarias, y

IV. Aportaciones Complementarias de Retiro.

Respecto a la subcuenta de vivienda, el registro del montode sus recursos en las cuentas individuales del SAR lo hacenlas administradoras de fondos para el retiro (Afores), inde-pendientemente de los registros individuales que determinellevar el Infonavit.36

Es importante precisar que las Afores son entidades finan-cieras que se dedican de manera habitual y profesional aadministrar las cuentas individuales, y canalizar los recursosde las subcuentas que las integran en términos de la Ley delos Sistemas de Ahorro para el Retiro, así como a adminis-trar sociedades de inversión. Tienen como objetivo principalabrir, administrar y operar cuentas y subcuentas individua-les de los trabajadores inscritos en el Instituto Mexicano delSeguro Social (IMSS), en el Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los no afilia-dos o no inscritos a éstos.37

36 Artículo 29 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Tra-bajadores.

37 Artículo 18 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.


Las Afores deberán llevar a cabo todas las gestiones nece-sarias para la obtención de una adecuada rentabilidad y segu-ridad en las inversiones, de las sociedades de inversión queadministren, y atenderán exclusivamente al interés de los traba-jadores y además, deberán asegurarse que todas las opera-ciones que efectúen en materia de inversión de los recursosde dichos trabajadores se realicen con ese objetivo.

Para el caso de las subcuentas de vivienda, las adminis-tradoras deberán individualizar las aportaciones y rendimien-tos correspondientes con base en la información que les pro-porcionen los institutos de seguridad social. La canalizaciónde los recursos de dichas subcuentas se hará en los términosprevistos por sus propias leyes.38

Asimismo, las Afores se encargan de administrar las apor-taciones por conceptos de seguro de retiro, cesantía en edadavanzada y vejez; sin embargo, respecto de los recursos dela subcuenta de vivienda, éstos son transferidos a través delBanco de México al Infonavit, para que sea precisamenteese organismo el que lleve su administración, y lo único querealice la Afore sea llevar su registro. El saldo de las subcuen-tas de vivienda causará intereses a la tasa que determineel Consejo de Administración del Instituto, la cual deberá sersuperior al incremento del salario mínimo vigente en el Dis-trito Federal.39

Si el trabajador tiene dudas sobre lo acumulado, tienederecho en todo momento a solicitar de las administrado-

38 Idem.39 Artículo 39 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Tra-

bajadores.


ras de fondos la información que requiera sobre el montode las aportaciones registradas a su favor, tanto en las Aforescomo en el Infonavit. También podrá solicitar dicha infor-mación a través del instituto o del patrón al que preste susservicios.40

Otorgamiento de créditos

En cuanto a las reglas para el otorgamiento de créditos a lostrabajadores, el Infonavit,41 proporciona hasta 300 vecesel salario mínimo mensual del Distrito Federal, con opción deincrementarlo hasta 350 veces para el caso del D.F. y otraslocalidades, respecto de la adquisición de vivienda.42

Los créditos se otorgan con base en un sistema de puntua-ción, que toma en cuenta el salario diario integrado, la edaddel trabajador y el tiempo de cotización, por cada salariomensual que se ha integrado al saldo de la subcuenta devivienda de la cuenta individual del Sistema de Ahorro parael Retiro, el cual también puede ser voluntario para reducir elmonto del crédito o incrementar la capacidad de compra.Los créditos pueden tramitarse por el propio beneficiario o porsus representantes, pudiendo ser los sindicatos u organizacio-nes empresariales reconocidas.43

Ahora bien, en el momento en que un trabajador recibeun crédito, el saldo que tenga en la subcuenta de vivienda del


41 Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2006.42 Se entiende por salario mínimo mensual, el que resulte de multiplicar por 30.4 el

salario mínimo diario general que rija en el Distrito Federal.43 Op. cit., nota 39.


SAR se aplicará, junto con el monto de dicho crédito, comopago del préstamo, el que podrá liquidar en un plazo dehasta 30 años, y si al final de este tiempo queda algún saldoinsoluto,44 se liberará al trabajador de la deuda, excepto enel caso de que existan pagos omitidos o prórrogas concedidas.

Si un trabajador se queda sin empleo, el Instituto le otor-gará prórrogas que no podrán ser mayores a 12 meses cadauna, ni exceder, en su conjunto, más de 24 meses y terminaránanticipadamente cuando inicie una nueva relación laboral.

Por último, si el trabajador no ejerce su crédito, los fondosde la subcuenta de vivienda, a solicitud de éste, serán transfe-ridos a la Afore respectiva para la contratación de la pensióncorrespondiente o su entrega, según proceda, en los términosde lo dispuesto por la Ley del Seguro Social.45

En relación con el destino de los montos que conformanla subcuenta de vivienda, éste se rige por el artículo octavotransitorio de la reforma a la Ley del Infonavit publicada en elDiario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, lo quefue materia en el amparo directo en revisión 1302/2003,y que es motivo de estudio en esta publicación.

44 El saldo de los créditos se ajustará cada vez que se modifiquen los salarios mínimos,incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general vigenteen el Distrito Federal.


37

II. AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN1302/2003

1. ANTECEDENTES

El 22 de diciembre de 2002, se recibió en la Junta EspecialNúmero Catorce de la Federal de Conciliación y Arbitraje,

el escrito de demanda de un trabajador contra las siguientespersonas morales: Afore Bancomer, S.A. de C.V., Instituto Mexi-cano del Seguro Social (IMSS) e Instituto del Fondo Nacionalpara la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit), en la quereclamó el pago de las cantidades acumuladas en su cuentaindividual del Sistema de Ahorro para el Retiro, integradas porlas aportaciones hechas a su favor a partir del cuarto bimestrede 1997, conforme a lo dispuesto por el artículo 183-C de laanterior Ley del Seguro Social, donde establecía que esascuentas individuales se integraban cuando menos de dossubcuentas, la del Seguro de Retiro y la del Fondo Nacionalde la Vivienda. Dicha acción se radicó bajo el expedientenúmero 55/01.


La referida Afore, al contestar la demanda, esgrimió queel actor percibía una pensión por cesantía en edad avanzada,razón por la cual, en términos de lo dispuesto tanto por losartículos décimo tercero transitorio de la nueva Ley del SeguroSocial, como por el octavo transitorio de la reforma a la Ley delInfonavit, publicada en el Diario Oficial de la Federación el6 de mayo de 1997, vigentes en ese momento, no tenía derechoa recibir los recursos reclamados, ya que éstos deberían trans-ferirse al Gobierno Federal para financiar dicha pensión.

En el curso del procedimiento el actor se desistió de las recla-maciones realizadas contra el IMSS y del Infonavit. El 2 de octu-bre de 2002, la mencionada Junta Especial dictó un laudo enel que absolvió a la Afore, al considerar que de acuerdo con lodispuesto en el artículo décimo tercero transitorio de la Ley delSeguro Social, los fondos debían ser entregados al GobiernoFederal para financiar la pensión en favor del actor.

Inconforme con esta resolución, el 13 de febrero de 2003,el actor en el principal interpuso demanda de amparo directocontra el laudo citado, por estimar que se violaban en superjuicio las garantías establecidas en los artículos 31 y 123de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El 17 de febrero de 2003, el Magistrado Presidente delDécimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Tra-bajo del Primer Circuito, a quien correspondió conocer delasunto, admitió la demanda, registrándola con el númeroDT- 2972/2003.

2. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y RESOLUCIÓNDEL TRIBUNAL COLEGIADO

La parte quejosa manifestó como conceptos de violación, entreotras cuestiones, lo siguiente:

39AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1302/2003

Que los artículos 58, 120, 127, 157, 164, 168 y décimotercero transitorio de la nueva Ley del Seguro Social, y el artículooctavo transitorio de la Ley del Infonavit, en los que la autori-dad responsable motivó y fundamentó su resolución, eraninconstitucionales con base en lo siguiente:

Las aportaciones a la subcuenta de retiro forman partede un ahorro integrado con dinero del propio asegurado, porconsiguiente, no se pueden considerar aportaciones para elgasto público, ya que de ninguna manera están cubriendouna actividad del Estado sino que constituyen simplemente unahorro integrado con aportaciones que los patrones retieneny enteran a cargo del asegurado.

Que la Ley del Seguro Social, al establecer que el saldoacumulado en la subcuenta de retiro se destine para el pagode las rentas vitalicias o retiros programados, dispone de recur-sos que no le corresponden para el pago de pensiones, quecomo obligación tiene el Estado, ya que éstas se integran conlas aportaciones realizadas de conformidad al régimen finan-ciero establecido para cada ramo de cobertura por lo que lasrealizadas en la subcuenta de retiro no pueden conside-rarse destinadas para el gasto público de manera equita-tiva y proporcional, como lo dispone el artículo 31, fracciónIV constitucional.

Que las aportaciones hechas en la subcuenta de vivienda,se establecen conforme a lo dispuesto en el artículo 123 consti-tucional, Apartado A, fracción XII, y se reglamentan por la LeyFederal del Trabajo en su artículo 136, las que tienen comofinalidad el otorgamiento de habitaciones cómodas e higiéni-cas, mas no el pago de pensiones establecidas en la nuevaLey del Seguro Social.


Por lo anterior, concluyó la quejosa, que el artículo octavotransitorio de la Ley del Infonavit, el cual establece que lassubsecuentes aportaciones al tercer bimestre de 1997, realiza-das en la subcuenta de vivienda, se abonarán para cubrirdichas pensiones, era inconstitucional, ya que está obligandoal trabajador a un doble pago, además de que viola la garan-tía de propiedad, en virtud que no le permite disponer delsaldo en sus subcuentas de retiro y vivienda.

El Tribunal Colegiado dictó sentencia el 10 de julio delmismo año, en la que desestimó los argumentos hechos valerpara declarar la inconstitucionalidad de los artículos 58, 120,127, 157, 164, 168 y tercero transitorio de la Ley del SeguroSocial, así como octavo transitorio de la Ley del Infonavit, puesconsideró que las tres primeras disposiciones no le causabanagravio alguno, ya que los citados preceptos se refieren a losseguros de riesgo de trabajo, invalidez y vida, mientras queel actor había sido pensionado con base en las normas corres-pondientes al seguro de cesantía en edad avanzada; por tanto,dichos numerales nada tenían que ver con el caso concreto.

Asimismo, dicho órgano jurisdiccional manifestó, especí-ficamente, que respecto del artículo octavo transitorio de lareforma publicada el 6 de enero de 1997 a la Ley del Infonavit,éste no fue citado como apoyo en el proceso laboral o en ellaudo, ni sus supuestos jurídicos le habían sido aplicadosal actor, y que de conformidad con la técnica y los princi-pios que rigen el juicio de garantías, en especial el de agraviopersonal y directo, sólo es posible impugnar la inconstitu-cionalidad de una ley, vía amparo directo, cuando ésta es


aplicada en el procedimiento laboral o en el laudo, lo cualno había sucedido en el caso.46

En el texto de la misma sentencia el Tribunal expresó queel artículo décimo tercero transitorio de la Ley del SeguroSocial no infringía el principio de legalidad tributaria previstoen el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, al prever que los recursos de lasubcuenta de cesantía en edad avanzada y vejez se debíantransferir al Gobierno Federal, puesto que no creaba una apor-tación de seguridad social, ni se imponía una carga fiscal algobernado, sino que solamente regulaba el aspecto del des-tino de algunas subcuentas que integran dicha contribución.47

Asimismo, que el principio de legalidad tributaria sóloes aplicable a las contribuciones que tienen que pagar losgobernados, las que en nuestro orden jurídico comprendenimpuestos, aportaciones de seguridad social, contribucionesde mejoras y derechos, según se desprende del artículo 2o. delCódigo Fiscal de la Federación, que a la letra establece:

46 Conforme a la tesis P. CXXXIII/97, publicada en el Semanario…, Novena Época, TomoVI, septiembre de 1997, página 203, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. PARAQUE EN AMPARO DIRECTO PUEDAN OPERAR LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN RELATIVOS,SE REQUIERE QUE LOS PRECEPTOS SE HAYAN APLICADO EN LA SENTENCIA RECLA-MADA O EN EL PROCEDIMIENTO JUDICIAL QUE CON ELLA CULMINÓ".

47 El Tribunal Colegiado manifestó que la finalidad y el derecho a la seguridad jurídica quese tutela en el artículo 31, fracción IV, constitucional, es el principio de legalidad tributaria,que consiste en que: a) el tributo con sus elementos esenciales esté establecido por ley (sujeto,objeto, base, tasa y época de pago); b) que sea proporcional y equitativo, y c) que seadestinado al pago de los gastos públicos; y apoyó lo anterior en las siguientes tesis de rubros:"IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITU-CIÓN FEDERAL". Apéndice de 1995, Séptima Época, Tomo I, Parte SCJN, tesis 168, p. 169;IUS: 389621; e "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOSEXPRESAMENTE EN LA LEY". Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995,Séptima Época, Tomo I, Parte SCJN, tesis 162, p. 165; IUS: 900243.


Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos,aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejo-ras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley quedeben pagar las personas físicas y morales que se encuen-tren en la situación jurídica o de hecho prevista por la mismay que sean distintas de las señaladas en las fracciones II,III y IV de este artículo.

II. Aportaciones de seguridad social son las contribucionesestablecidas en ley a cargo de personas que son sustituidaspor el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas porla ley en materia de seguridad social o a las personas que sebeneficien en forma especial por servicios de seguridadsocial proporcionados por el mismo Estado.

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en leya cargo de las personas físicas y morales que se beneficiende manera directa por obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley porel uso o aprovechamiento de los bienes del dominio públicode la Nación, así como por recibir servicios que presta elEstado en sus funciones de derecho público, excepto cuandose presten por organismos descentralizados u órganosdesconcentrados cuando, en este último caso, se trate decontraprestaciones que no se encuentren previstas en la LeyFederal de Derechos. También son derechos las contribu-ciones a cargo de los organismos públicos descentralizadospor prestar servicios exclusivos del Estado.

Cuando sean organismos descentralizados los que propor-cionen la seguridad social a que hace mención la fracción


II, las contribuciones correspondientes tendrán la natura-leza de aportaciones de seguridad social.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y laindemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artícu-lo 21 de este código son accesorios de las contribucionesy participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en esteCódigo se haga referencia únicamente a contribucionesno se entenderán incluidos los accesorios, con excepciónde lo dispuesto en el artículo 1o.

Ahora bien, el agravio del quejoso fue en el sentido de noestar conforme en que los fondos acumulados, en los ramosde cesantía en edad avanzada y vejez, se entregaran alGobierno Federal, lo que en su concepto era una contribuciónpor destinarse a este último, pero que su destino no era paragasto público, como lo exige el principio de legalidadtributaria.

Que las cuotas tanto para el patrón como para el traba-jador, son contribuciones, puesto que caen dentro de la espe-cie "aportaciones de seguridad social"48 y que los capitalesconstitutivos participan actualmente de todas las caracterís-ticas propias de una relación jurídica tributaria.49

48 Según se desprende de la jurisprudencia P./J. 18/95, publicada en el Semanario…,Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, p. 72, de rubro: "SEGURO SOCIAL, CUOTASDEL. SON CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROPOR-CIONALIDAD TRIBUTARIAS".

49 1) El sujeto activo de la relación tributaria es un ente público; 2) es una obligaciónimpuesta unilateralmente por el Estado; 3) tiene su origen en un acto formal y materialmentelegislativo; 4) el instituto encargado de la prestación de este servicio público está dotado porla ley de facultades de investigación para verificar el debido cumplimiento de las obligacionesque deriven de aquélla; y 5) los ingresos que por virtud de tales aportaciones se recaudan, sonpara sufragar el gasto público, en tanto se destinan a la satisfacción, atribuida al Estado, deuna necesidad colectiva. Véase Semanario…, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, p. 75,tesis de rubro: "APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. SU RECAUDACIÓN SE DESTINAA LOS GASTOS PÚBLICOS"; IUS: 200139.


Por lo anterior, el Tribunal Colegiado negó el amparo res-pecto al artículo décimo tercero transitorio de la Ley del SeguroSocial, por considerar que no infringe el artículo 31, fracciónIV, de la Constitución Federal, en virtud de que no crea unaaportación de seguridad social, sino que solamente regulael aspecto del destino de algunas subcuentas que integrandicha contribución.

No obstante lo anterior, el Tribunal Colegiado otorgó elamparo al quejoso porque consideró que la autoridad respon-sable realizó una incorrecta interpretación del artículo décimotercero transitorio de la Ley del Seguro Social y, en consecuen-cia, absolver totalmente de lo pedido, ya que a juicio delTribunal, del contenido de dicho numeral no lo facultaba paraello; sin embargo, esa norma sí era apta para fundamentarque lo aportado en los ramos de cesantía en edad avanzaday vejez, con posterioridad al segundo bimestre de 1997,fuera entregado al Gobierno Federal quien lo debía canalizara la pensión del actor, de la que ya gozaba, mas no que eraimprocedente la entrega de los fondos que hubiera acumu-lado en la subcuenta de retiro.

De conformidad con lo anterior se concedió el amparopara el efecto de que la Junta responsable dejara insubsis-tente el laudo reclamado y, en su lugar, emitiera otro en elque considerara que dicho artículo transitorio, no es una dispo-sición aplicable para absolver del pago de la subcuenta deretiro en el periodo de julio de 1997 al 20 de agosto de 1999,fecha en que se dio de baja al trabajador.

Inconforme con la sentencia anterior, el quejoso, por con-ducto del procurador auxiliar federal de la Defensa del Traba-


jo, en su calidad de apoderado, interpuso recurso de revisión el8 de septiembre de 2003; admitido dicho medio de impug-nación, el presidente del ya mencionado Tribunal Colegiadoordenó que se enviara el expediente de amparo a la SupremaCorte de Justicia de la Nación para el trámite correspondiente.

3. TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE

DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

El 18 de septiembre de 2003, el Presidente de la SupremaCorte de Justicia de la Nación admitió el recurso con el númeroADR-1302/2003, y ordenó turnarlo a la Segunda Sala; asimis-mo, dio intervención al agente del Ministerio Público de laFederación, quien formuló pedimento en el sentido de dese-char el recurso de revisión interpuesto.

El 2 de marzo de 2004, por haber concluido el nom-bramiento del Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, comointegrante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aquien había correspondido conocer del asunto, se acordóla readscripción del mismo a la Ministra Margarita BeatrizLuna Ramos, quien se encargaría de elaborar el proyectorespectivo.

La Segunda Sala del Alto Tribunal, de conformidad conlo dispuesto en la normatividad aplicable, se declaró compe-tente para conocer del recurso de revisión, en virtud de que seinterpuso en contra de una sentencia dictada por un TribunalColegiado de Circuito en un juicio de amparo directo, en lacual se planteó la inconstitucionalidad del artículo octavotransitorio del Decreto de reformas a la Ley del Infonavit de


6 de enero de 1997, respecto del cual resultaba innecesariala intervención del Pleno, por tratarse de una ley en mate-ria de trabajo, en la que la Sala se encuentra especializada.

También consideró que la interposición del recurso derevisión había sido oportuna de conformidad con lo previstoen la Ley de Amparo.

4. LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA

EXCEPCIONAL DEL RECURSO DE

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO

Como una cuestión previa al estudio del agravio, la Sala con-sideró necesario determinar si para el caso se satisfacían losrequisitos de procedencia excepcional del recurso de revisiónen amparo directo,50 los cuales son:

I. Que se haya planteado la inconstitucionalidad de unaley o la interpretación directa de un precepto de la Constitu-ción, y que la sentencia contenga el pronunciamiento relativo;o bien, que tal estudio se haya omitido en la resolucióncorrespondiente.

II. Que el problema de constitucionalidad entrañe la fija-ción de un criterio jurídico de importancia y trascendenciaa juicio de la Sala respectiva o del Tribunal en Pleno, lo que

50 De conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos; cuarto transitorio del Decreto de reformas a ésta,de 10 de junio de 1999, en vigor a partir del día 12 siguiente; 83, fracción V, y 93 de la Ley deAmparo; 10, fracción III, y 21 fracciones III, incisos a) y b), y XI, de la Ley Orgánica del PoderJudicial de la Federación, y en términos de lo previsto en el Acuerdo General 5/1999, emi-tido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en especial, en elpunto primero, fracciones I y II.


se establecerá tomando en cuenta los criterios especifica-dos en el Acuerdo 5/1999.51

La Sala determinó que el recurso era procedente en virtudde que se planteó la inconstitucionalidad del artículo octavotransitorio de la Ley del Infonavit. Asimismo ha interpretado,en relación con la procedencia del recurso de revisión enamparo directo, que debe considerarse que por "cuestionespropiamente constitucionales" no se entienden exclusivamentelos argumentos relativos a la contrastación entre la norma yla Constitución o a la interpretación directa de un preceptode la Carta Fundamental, sino todas aquellas que al expre-sarse apoyen la imposibilidad de estudiar tales planteamien-tos. De lo contrario, la fracción III del artículo 10 de la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación,52 sería incom-pleta, pues bastaría cualquier afirmación del Tribunal Cole-giado, por absurda que fuese, para impedir en el recursode revisión el análisis de los conceptos de violación relativosa la inconstitucionalidad de normas generales o interpreta-ción dentro de un precepto constitucional.53

51 "Se entenderá que un asunto es importante cuando de los conceptos de violación (o delplanteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja deficiente), se vea que los argumentos(o derivaciones) son excepcionales o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascen-dente cuando se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie establezcaun criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de constitucionalidad". Semanario…,Novena Época, Tomo X, julio de 1999, p. 927; IUS: 496.

52 ARTÍCULO 10. ... III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directopronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitu-cionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuandoen los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omi-tan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a ladecisión de las cuestiones propiamente constitucionales.

53 Semanario…, Novena Época, Tomo VIII, julio de 1998, p. 130, tesis 2a./J. 46/98, derubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LAS CONSIDERACIONES PARA NO ESTUDIARLOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN SOBRE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENE-RAL O SOBRE INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN, DEBENCONSIDERARSE COMO 'CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES' Y, POR TANTO,PROPIAS DE ESTUDIO EN ESE RECURSO"; IUS: 195913.


5. AGRAVIOS DEL QUEJOSO EN EL RECURSO DEREVISIÓN COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE

DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

El trabajador, por medio de su representante, hizo valer lossiguientes agravios:

Que el fallo del Tribunal Colegiado resultaba violatoriode los numerales 80 y 166 de la Ley de Amparo, porqueindebidamente declaró inoperante el concepto de violaciónque se relacionó con el examen de inconstitucionalidad delartículo octavo transitorio de la Ley del Infonavit, mismo quesirvió de apoyo a la Junta Especial responsable para denegarla devolución de los fondos acumulados en la subcuenta devivienda, ya que en el laudo reclamado sí se aplicaron lossupuestos del precepto legal, esto en virtud de que se demandóde la Afore la devolución de las aportaciones hechas en lacuenta individual, la cual evidentemente comprende no sólola relativa a la del seguro de retiro, sino también la concen-trada en la subcuenta del Fondo Nacional de la Vivienda.

También señaló que la Afore demandada, al emitir sucontestación, se excepcionó respecto de la falta de acción yderecho, la cual se tuvo por acreditada, para reclamar lascantidades del tercer bimestre de 1997, por estar el quejosopercibiendo una pensión por cesantía en edad avanzada,lo que en términos de lo dispuesto por los artículos décimotercero transitorio de la Ley del Seguro Social, y octavo transi-torio de la Ley del Infonavit, éstos deberían transferirse alGobierno Federal para financiar dicha pensión.

De igual forma resaltó el hecho de que la citada Juntadeterminó negar la devolución de los fondos respectivos al


ramo de vivienda, bajo la premisa de que los mismos debíanser entregados al Gobierno Federal para financiar la pensiónde que gozaba el quejoso, hipótesis prevista en el artículooctavo transitorio de la Ley del Infonavit; asimismo, y paraabsolver a la Afore de la devolución de las aportaciones hechasa partir del cuarto bimestre de 1997, lo hizo con base en lahipótesis prevista en el mismo precepto, aun cuando textual-mente no se haya citado dicho dispositivo.

En virtud de lo anterior, el recurrente afirmó que no leasistía la razón al Tribunal Colegiado de Circuito cuandosostuvo la supuesta falta de aplicación del referido artículooctavo transitorio, pues la Junta responsable sí aplicó lossupuestos que se previenen en el mencionado numeral.

Además expresó que la norma en cuestión contiene,básicamente, los siguientes supuestos jurídicos:

Primero. Que los trabajadores que se hayan pensionadoconforme a la Ley del Seguro Social anterior, tienen derecho,además de disfrutar de su pensión, a recibir en una sola exhibi-ción los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda.

Respecto a lo anterior, consideró que el Tribunal Cole-giado le causó perjuicio al señalar que se encontraba excluidodel beneficio previsto en el octavo transitorio de la Ley delInfonavit, por estimar que el seguro de cesantía en edad avan-zada no guarda relación con el caso concreto, pues a juiciodel a quo, los artículos 58, 120 y 127 de la Ley del SeguroSocial se ubican en los capítulos correspondientes a los segu-ros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, cuando, contra-riamente a este postulado, dicho transitorio no hace diferencia


alguna respecto al tipo de pensión o pensionado, por lo queel Tribunal Colegiado hizo una distinción que la ley de lamateria no hace.

Segundo. Los fondos acumulados en la subcuenta devivienda, que deberán devolverse en una sola exhibición,corresponden a las aportaciones acumuladas hasta el tercerbimestre de 1997, así como los rendimientos que se hubierengenerado, por lo que al negar la Junta Especial responsableel pago de los fondos acumulados en la cuenta individual,por las aportaciones hechas en su favor a partir del cuartobimestre de 1997, lo hizo aplicando el multicitado artículotransitorio.

Tercero. El artículo octavo transitorio establece que lasposteriores aportaciones a la subcuenta de vivienda; es decir,aquellas que se realizaron a partir del cuarto bimestre de1997, se abonarán para cubrir las citadas pensiones, lo queen este aspecto también fue aplicado por la responsable.

De todo lo anterior, a juicio del recurrente, no era impe-dimento la circunstancia de que la Junta responsable no hayaexpresado textualmente el artículo transitorio de referencia,cuando fehacientemente basó su argumentación en los supues-tos jurídicos de dicha norma legal, de tal manera que el falloprotector combatido transgredió los artículos 158 y 166, frac-ción IV, de la Ley de Amparo, ya que la norma impugnada deinconstitucional se aplicó implícitamente en la esfera jurí-dica del trabajador y, en consecuencia, el Tribunal Colegiadono debió declarar inoperante el concepto de violaciónexpuesto en la demanda de amparo que tiende a demostrarla inconstitucionalidad del artículo octavo transitorio de laLey del Infonavit.


Por su parte, la Segunda Sala consideró que resultabanesencialmente fundados los agravios, si se tomaba en consi-deración que la Suprema Corte de Justicia de la Nación hareconocido que el juicio de amparo indirecto procede paraimpugnar como inconstitucionales las leyes heteroaplicati-vas en tres hipótesis distintas:

• La primera se presenta cuando, en el acto de apli-cación, la autoridad emisora invoca expresamenteel dispositivo que se reclama y lo inserta en el texto delacto aplicándolo efectivamente.54

• La segunda se actualiza cuando se combate un artículode una ley que, sin ser invocado expresamente en eltexto del acto de autoridad, debe ser considerado apli-cado de una forma implícita, partiendo de su conte-nido y de las consecuencias que concurren a la emisióndel acto de autoridad.55

• La tercera tiene lugar cuando, de conformidad conlos planteamientos del quejoso y las características detoda una ley, partes de ella o de determinados capítu-los, se combate todo un sistema de normas que, porsu relación y cohesión, debe ser entendido como unaunidad, por lo que si se aplica un artículo que formaparte de un complejo normativo, permite al gober-nado reclamar la totalidad de la estructura legal a la

54 Semanario…, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, p. 263, tesis 2a. CXIX/99,de rubro: "AMPARO CONTRA LEYES. ES IMPROCEDENTE CUANDO EL ACTO DE APLICACIÓNRECLAMADO NO MATERIALIZA LOS SUPUESTOS NORMATIVOS"; IUS: 193279.

55 Semanario…, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, p. 58, tesis P./J. 30/96 derubro: "INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR UNA LEY. LO TIENE EL QUEJOSO CUANDOEN UNA RESOLUCIÓN SE LE APLICA, AUNQUE NO SE CITEN LOS PRECEPTOS RELATIVOS";IUS: 200064.


que pertenece el precepto combatido.56 En esta hipó-tesis debe tenerse presente que no por ello el gober-nado puede reclamar la totalidad de la ley, inclusolas partes que ni siquiera se le aplicarían o le depara-rían un perjuicio, sino solamente las disposiciones quese encuentren directa e inmediatamente relaciona-dos con la cuestión combatida.

De igual manera estimó la Segunda Sala que por lo ante-rior procedía el análisis de constitucionalidad respecto delartículo octavo transitorio señalado en la demanda, y queno era válido excluirlo por falta de citación expresa, como lohizo el Tribunal Colegiado de Circuito, ya que en la sentenciarecurrida, el reclamo fue la absolución respecto de la devolu-ción de los fondos de las subcuentas de retiro y de vivienda,las cuales se rigen tanto por el artículo décimo tercero transi-torio de la Ley del Seguro Social, como por el octavo transitoriode la reforma de 6 de enero de 1997 a la Ley del Infonavit.

También consideró que aun cuando el último artículocitado no fue aplicado expresamente, sí lo había sido de formaimplícita, como lo sostuvo el recurrente en sus agravios;además, que de la lectura conjunta de los dispositivos cita-dos por el quejoso, se desprendía que todos ellos forman

56 Gaceta del Semanario…, Octava Época, Tomo 67, julio de 1993, p. 23, tesis P. XXXIX/93,de rubro: "AMPARO CONTRA LEYES. LA APLICACIÓN A LA PARTE QUEJOSA DE DETERMINA-DOS PRECEPTOS DEMUESTRA SU INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR LOS QUE LE HANSIDO APLICADOS, ASÍ COMO AQUELLOS QUE REGULAN EL SISTEMA ESPECÍFICO DENTRODEL QUE SE UBICA"; IUS: 205558; y Semanario…, Novena Época, Tomo X, noviembre de1999, p. 14, tesis P./J. 121/99, de rubro: "ACTIVO. LA LEY QUE ESTABLECE EL IMPUESTORELATIVO CONTIENE DISPOSICIONES RELACIONADAS ENTRE SÍ, LO QUE DA LUGAR AQUE QUIENES SE ENCUENTRAN EN LOS SUPUESTOS DE SU AUTOAPLICACIÓN, TENGANINTERÉS JURÍDICO EN RECLAMAR CUALQUIERA DE LOS PRECEPTOS QUE REGULAN ELSISTEMA ESPECÍFICO PREVISTO PARA LA CATEGORÍA DE CONTRIBUYENTE QUE SE DEMOS-TRÓ TENER"; IUS: 192903 (el subrayado es de la Segunda Sala).


parte de un sistema normativo y que conforman una unidadde disposiciones afines a un sistema de previsión social quedispone el destino de los fondos acumulados con motivo dela actividad laboral y, por último, que del análisis de los plan-teamientos del quejoso expuestos en los conceptos de violación,se podía concluir que había impugnado todo un conjunto denormas contenido en las leyes que sustentaron la resoluciónreclamada.

6. EL ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO TRANSITORIO DELA LEY DEL SEGURO SOCIAL Y EL ARTÍCULOOCTAVO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE

6 DE ENERO DE 1997 A LA LEY DEL INSTITUTODEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA

PARA LOS TRABAJADORES

El artículo décimo tercero transitorio de la Ley del Seguro Socialseñala textualmente:

DÉCIMO TERCERO. Por cuanto hace a los fondos de lostrabajadores acumulados en las subcuentas de retiro seestará a lo siguiente:

a) Los sujetos que se encuentren en conservación de dere-chos y que se pensionen bajo el régimen de la ley anterior,recibirán además de la pensión que corresponda, susfondos acumulados en la subcuenta del seguro de retiroen una sola exhibición.

b) Los sujetos que lleguen a la edad de pensionarse porcesantía en edad avanzada y vejez bajo la vigencia de estaley pero que opten por lo beneficios de pensiones regu-lados por la ley anterior, recibirán la pensión indicadabajo los supuestos de la Ley que se deroga y además losfondos que se hubieran acumulado en su subcuenta de


seguro de retiro. Los acumulados en los ramos de cesantíaen edad avanzada y vejez serán entregados por las Admi-nistradoras de Fondos para el Retiro al Gobierno Federal.

A este respecto la Segunda Sala expresó que resultabaevidente que la norma transcrita sólo se refiere a los fondosde la subcuenta del seguro de retiro, mientras que el des-tino de las cantidades que integran la subcuenta de viviendaestá regido por el artículo octavo transitorio, de la reforma de6 de enero de 1997 a la Ley del Infonavit, el cual establece:

OCTAVO. Los trabajadores que se beneficien bajo el régi-men de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de juniode 1997, además de disfrutar de la pensión que en lostérminos de dicha ley les corresponda, deberán recibir enuna sola exhibición los fondos acumulados en la subcuentade vivienda correspondientes a las aportaciones acumu-ladas hasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientosque se hubieran generado. Las subsecuentes aportacionesse abonarán para cubrir dichas pensiones.

Por tanto, la Segunda Sala manifestó que del análisis deestos preceptos, se debía concluir que el agravio expresadopor el quejoso resultaba fundado, ya que, por una parte, ladecisión adoptada en el laudo reclamado se había susten-tado implícitamente en el artículo octavo transitorio transcritoy, por otra, los dos dispositivos citados formaban un sistemaespecífico respecto de las subcuentas de previsión social.

7. EL DERECHO A LA VIVIENDA Y ELARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL

La Sala centró la materia del recurso de amparo en deter-minar si el citado artículo octavo transitorio de la Ley del


Infonavit, que modifica el destino de los fondos acumuladosen la subcuenta de vivienda del Sistema de Ahorro para elRetiro, era contrario al artículo 123, Apartado A, fracción XII,de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, alestablecer que las aportaciones para la vivienda, posterioresal tercer bimestre de 1997, se destinen al pago de pensiones.

a) Evolución legislativa

La fracción XII del artículo 123 constitucional, a la cual ya sehizo referencia con anterioridad, fue reformada en 1972, yen ella se consagró el derecho de los trabajadores a la vivienda.Asimismo, y como resultado de dicha modificación, se expidióese mismo año la Ley del Infonavit, que es la norma que desa-rrolla el mandato constitucional de integrar un fondo nacionalde vivienda, al crear un organismo conformado por repre-sentantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de lospatrones, que administrara los recursos del Fondo Nacionalde la Vivienda.57

Con la reforma constitucional y la nueva legislación, semodificó sustancialmente la "obligación patronal" que el textoanterior del propio dispositivo establecía, de proporcionar alos trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas, lo quesustituyó un sistema individualizado de obligaciones por otromás dinámico y equitativo, sustentado en la contribución detodos los patrones.

57 Esta ley reglamentaria se ocupa de establecer las formas y procedimientos conforme alos cuales los trabajadores pueden adquirir las habitaciones y crea los organismos necesariospara que puedan resolverse, en la práctica, los problemas que se presentan.


La Sala señaló que si la redacción de la fracción XII delartículo 123 constitucional vigente sólo llegara hasta: "… Estaobligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empre-sas hagan a un fondo nacional de la vivienda, a fin de constituirdepósitos en favor de sus trabajadores y establecer créditobarato y suficiente para que adquieran en propiedad taleshabitaciones", el patrón tendría dos obligaciones: "constituirdepósitos a favor de sus trabajadores para que ellos pudieranadquirir viviendas en propiedad" y, "establecer un sistema definanciamiento que permita otorgar a dichos trabajadores,un crédito barato y suficiente".

Pero el párrafo siguiente de la aludida fracción permite lasustitución de la segunda obligación; no son los patrones quienesdirectamente van a establecer un sistema de financiamiento;el párrafo final dice: "Se considera de utilidad social, la expe-dición de una ley para la creación de un organismo integradopor representantes del Gobierno Federal, de los trabajadoresy de los patrones que administre los recursos del Fondo Nacio-nal de la Vivienda".

Lo anterior indica que la función del Infonavit es adminis-trar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, el cuales un patrimonio de los trabajadores, unificado al solo fin deotorgar créditos baratos y suficientes para que puedan adquirirhabitaciones en propiedad. No son lo mismo, los recursoscon los que cuenta el mencionado Instituto para cumplir consus obligaciones y los recursos acumulados en las subcuentasde vivienda que son propiedad de los trabajadores.

En las reformas a la Ley del Infonavit, publicadas en elDiario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, coetá-neas de las correspondientes a la Ley del Seguro Social y


ligadas a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro,se reitera y especifica que la propiedad de las aportaciones alFondo Nacional de la Vivienda corresponden al trabajadoren cuyo favor fueron depositadas por la parte patronal.

Así en su artículo 5o. señala:

Artículo 5o. El patrimonio del Instituto se integra:

I. Con las aportaciones en numerario, servicios y subsidiosque proporcione el Gobierno Federal;

II. Con las cantidades y comisiones que obtenga por losservicios que preste, los cuales se determinarán en los térmi-nos de los reglamentos respectivos;

III. Con los montos que se obtengan de las actualizacio-nes, recargos, sanciones y multas;

IV. Con los bienes y derechos que adquiera por cualquiertítulo, y

V. Con los rendimientos que obtenga de la inversión de losrecursos a que se refiere este artículo.

Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de viviendason patrimonio de los trabajadores.

…

8. ARGUMENTOS Y RESOLUCIÓNDE LA SEGUNDA SALA

De los antecedentes constitucionales y legislativos expuestosla Segunda Sala concluyó:


- El Constituyente de 1916-1917 incluyó como derechode previsión social, en favor de la clase trabajadora que lospatrones les otorgaran habitaciones cómodas e higiénicas.

- El Constituyente Permanente sustituyó tal obligaciónpatronal por la aportación a un fondo nacional para elfinanciamiento de vivienda para los trabajadores.

- Las aportaciones son propiedad de los trabajadores ypueden ser utilizadas por éstos para el pago del finan-ciamiento o, en su defecto, ser canalizadas para ser reci-bidas, en una sola exhibición, en caso de incapacidadtotal, jubilación o cesantía en edad avanzada o paraaumentar la pensión correspondiente, a su elección.

- El artículo tildado de inconstitucional, sin la intervención dela voluntad de los trabajadores, dispone de las aportacionesde la subcuenta de vivienda del sistema de ahorro para elretiro, a fin de integrar la pensión que conforme a la legisla-ción del Seguro Social anterior a 1997 les corresponda.

En el actual sistema de ahorro para el retiro, que concedea instituciones generalmente bancarias el manejo del fondode vivienda separado del fondo de pensiones, permite quecada trabajador conozca exactamente cuánto tiene y cuántole produce su fondo de vivienda, con lo cual genera un sen-timiento real de que esos depósitos son de su propiedad.

El análisis de lo dispuesto en los artículos 5o., 29 y 40 dela Ley del Infonavit, llevó a concluir que en el desarrollo delartículo 123 constitucional, se reglamentan las aportaciones quese analizan, y dispone que éstas son propiedad de los traba-jadores, que los patrones las depositan en el fondo nacional yque aquéllos pueden disponer de ellas vía el financiamiento desu vivienda, o bien, en una sola exhibición o en adición de supensión, al finalizar su vida productiva; lo anterior a su elección.


El destino de las aportaciones al fondo nacional devivienda para los trabajadores, posteriores al tercer bimestrede 1997, regulado por el precepto combatido, viola el dispo-sitivo constitucional, sin acatar exactamente el fin de la garan-tía social prevista por la Constitución.

El artículo octavo transitorio de la reforma a la Ley delInfonavit, de 6 de enero de 1997, en cuanto establece quelas aportaciones a la subcuenta de vivienda del Sistema deAhorro para el Retiro, en caso de optar por beneficiarse bajoel régimen de pensiones de la Ley del Seguro Social vigentehasta el 30 de junio de ese año, se abonarán para cubrirla pensiones correspondientes, transgrede lo preceptuadoen la fracción XII del artículo 123 constitucional, por dispo-ner, para un fin diverso, de las cantidades propiedad de lostrabajadores, para efectos de obtener vivienda, acumuladasdurante su vida productiva.

Por todo ello, concedió el amparo solicitado, para el efectode que la Junta responsable dejara insubsistente el laudo recla-mado y, en su lugar, pronunciara otro en el que resolvierafundada y motivadamente la litis planteada, ordenándole queomitiera aplicar el artículo octavo transitorio del Decretode reforma a la Ley del Infonavit, publicado el 6 de enero de1997, y dejó a salvo los derechos de la administradora de fon-dos para el retiro demandada, frente al órgano que reci-bió los fondos de la subcuenta de vivienda, con fundamentoen la norma declarada inconstitucional.

9. TESIS DERIVADA DE LA RESOLUCIÓN

Del criterio contenido en la resolución de la Segunda Sala,se derivó la tesis de jurisprudencia 2a./J. 32/2006, cuyo textoy rubro son los siguientes:


INFONAVIT. EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DELDECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY RELATIVA,PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓNEL 6 DE ENERO DE 1997, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 123,APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓNFEDERAL.-El citado artículo transitorio dispone las aporta-ciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda paralos Trabajadores para un fin diverso para el cual fueroninstituidas, en cuanto prevé que los trabajadores que sebeneficien bajo el régimen de la Ley del Seguro Socialvigente hasta el 30 de junio de 1997, además de disfrutarde la pensión que en los términos de esta Ley les corres-ponda, deberán recibir en una sola exhibición los fondosacumulados en la subcuenta de vivienda correspondien-tes hasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientosque se hubieran generado, en tanto que las subsecuentesaportaciones se abonarán para cubrir las pensiones delos trabajadores; lo anterior transgrede el artículo 123, apar-tado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, pues no obstante que el derechode los trabajadores a obtener créditos accesibles y baratospara la adquisición de vivienda, constituye una garantíasocial, al igual que la del seguro de invalidez o vejez, ambastienen constitucionalmente finalidades totalmente diferentesy sus respectivas aportaciones patronales no deben confun-dirse entre sí ni debe dárseles el mismo destino, salvo quehaya consentimiento expreso del propio trabajador paraque los fondos de la subcuenta de vivienda se destinen alpago de su pensión.58

58 Semanario…, op. cit., Novena Época, Tomo XXIII, marzo de 2006, p. 252, tesis2a./J. 32/2006; IUS: 175575.

61

III. CONCLUSIONES

1. La reforma a la fracción XII del Apartado A del artículo123 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Fede-ración el 14 de febrero de 1972, consagró el derecho de lostrabajadores a la vivienda, lo que llevó a la creación de unfondo y un organismo que permitiera otorgar préstamos baratosy suficientes a aquéllos para la adquisición, construcción, repa-ración y mejoramiento de sus habitaciones: el Instituto Nacio-nal del Fondo de Vivienda para los Trabajadores o Infonavit.

2. El Infonavit es un organismo conformado de manera tripar-tita por representantes del Gobierno Federal, de los traba-jadores y de los patrones, que administra los recursos del FondoNacional de la Vivienda.

3. Los recursos con los que cuenta el Infonavit, acumuladosen las subcuentas de vivienda, propiedad de los trabajadores,pueden ser utilizados por éstos para el pago del financiamiento


otorgado o, en su caso, destinarlo al pago de las pensionesoriginadas por incapacidad total, jubilación o cesantía enedad avanzada.

4. El artículo octavo transitorio del Decreto de reforma a laLey del Infonavit de 6 de enero de 1997 que establece quelas aportaciones a la subcuenta de vivienda, en caso de optarpor beneficiarse bajo el régimen de pensiones de la Ley delSeguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, fueranabonadas a un fin diverso al de obtener vivienda, transgredela fracción XII del Apartado A del artículo 123 constitucional.

IV. COMENTARIO DEL INSTITUTO DEINVESTIGACIONES JURÍDICAS

DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO

INFONAVIT. EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIODEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA

LEY RELATIVA PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIALDE LA FEDERACIÓN EL 6 DE ENERO DE 1997,

TRANSGREDE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A,FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.1

63

1. INTRODUCCIÓN

Dr. José Manuel Lastra Lastra*

Como antecedentes relevantes del derecho a la viviendadestacan en el Diario de los Debates del Congreso

Constituyente de Querétaro, las intervenciones en la 25a. sesiónordinaria, celebrada en el Teatro Iturbide (hoy Teatro de laRepública), la tarde del jueves 28 de diciembre de 1916, bajola presidencia del diputado Luis Manuel Rojas; en ella, donJosé Natividad Macías expresó, en defensa del Primer Jefede la Revolución, don Venustiano Carranza, que cuando éste seestableció en el puerto de Veracruz, comisionó a don LuisManuel Rojas y a él, para que formularan un "proyecto oleyes o todos los proyectos que fueren necesarios para quese tratase el problema obrero en todas sus manifestaciones".2

* Investigador de Tiempo Completo Nivel "C" del Instituto de Investigaciones Jurídicas dela UNAM, Profesor por Oposición en las Facultades de Derecho y Contaduría y Administración,Investigador Nacional nivel II del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT.

1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, marzo de2006, p. 252, tesis 2a./J.32/2006; IUS: 175575.

2 Congreso Constituyente, 1916-1917, t. I, Diario de Debates, México, Instituto Nacionalde Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1960, pp. 1035-1036.


Este encargo fue cumplido y el licenciado Luis Manuel Rojasy don José Natividad Macías formularon ese proyecto parasometerlo al señor Carranza en los primeros días del mes deenero de 1915. El diputado Macías expresó en aquella inolvi-dable sesión:

…ni las leyes americanas, ni las leyes inglesas, ni las leyesbelgas conceden a los trabajadores de aquellas naciones loque este proyecto de ley concede a los obreros mexicanos;casas secas, aereadas, perfectamente higiénicas, que tengancuando menos tres piezas, estarán dotadas de agua y si nola hubiere a una distancia de quinientos metros, no se lespodrá exigir que paguen…3

Esta aspiración del Constituyente quedó establecida enla fracción XII del Apartado A del artículo 123 de la Constitu-ción, como una obligación para los patrones de proporcionara los trabajadores "habitaciones cómodas e higiénicas". Trans-curriría el tiempo y con él una larga espera, para hacer cumplirla antigua pretensión de la Ley Fundamental. Después decincuenta y cinco años, el Poder Ejecutivo Federal iniciaría lareforma del 27 de marzo de 1972 y con ella la creación delInstituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-dores (Infonavit).

Para tal efecto, por decreto del presidente Luis EcheverríaÁlvarez, fue reformada la Constitución General de la Repú-blica el 14 de febrero de 1972,4 en la fracción XII del Apar-

3 Congreso Constituyente, op. cit., p. 1038.4 Diario Oficial de la Federación, 14 de febrero de 1972, pp. 2-3.XII.- Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo estará

obligada según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habi-taciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que

65COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM

tado A del artículo 123, para sustituir la obligación "impuestaa los empresarios por el Congreso Constituyente de propor-cionar habitaciones a sus trabajadores por las que podríancobrar rentas",5 por otra consistente en la aportación a unfondo nacional de la vivienda.

Por tal circunstancia, para el maestro Mario de la Cueva, lanaturaleza jurídica de la obligación establecida en la fracciónXII es "derecho imperativo, norma de orden público, lo cualsignifica que la renuncia del trabajador que libere a la empresade esta obligación no producirá ningún efecto".6 En opinión deEuquerio Guerrero, este derecho constituye un "ideal perfecta-mente revolucionario";7 sin embargo, este ideal instituido enla Constitución no dejaba de ser un reclamo justo y legítimo.

2. REFORMAS LEGALES

a) Habitaciones para los trabajadores en la Ley Federaldel Trabajo

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación ellunes 24 de abril de 1972, se reformaron y adicionaron los

las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos afavor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgara éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.

Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismointegrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de lospatrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regularálas formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propie-dad las habitaciones antes mencionadas.

Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera delas poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesa-rios a la comunidad.

5 CUEVA, Mario de la, El nuevo derecho mexicano del trabajo, t. II, México, Porrúa, 1979,p. 96.

6 Ibidem, p. 97.7 GUERRERO, Euquerio, Manual de derecho del trabajo, 18a. ed., México, Porrúa, 1994,

p. 211.


artículos 97, 110, 136 al 151 y 782 de la Ley Federal delTrabajo: primero se planteó el descuento al salario mínimo,dentro del artículo 97, que prohíbe tal situación excepto en elpago de rentas a que se refiere el artículo 151, el cualno podrá exceder del 10% del salario. También se incluyóel pago de abonos para cubrir préstamos provenientes delFondo Nacional de la Vivienda, destinados a la adquisición,construcción, reparación o mejoras de casas habitación o alpago de pasivos adquiridos por estos conceptos.

En el artículo segundo de la reforma,8 se modificaronlos artículos 110, 136, el propio 151 del cual se hace men-ción y el 782 de la Ley Federal del Trabajo, para quedarcomo se indica.

El artículo 110 en sus fracciones II y III, menciona básica-mente los mismos puntos señalados con anterioridad con res-pecto a los descuentos, modificando sólo en el caso de lossalarios en general el porcentaje que cambia del 10 al 15dada la naturaleza del tipo de salario.

El artículo 136 reproduce parcialmente la fracción XII delApartado A del artículo 123 al mencionar que:

Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquierotra clase de trabajo, está obligada a proporcionar a lostrabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Para darcumplimiento a esta obligación las empresas deberán apor-tar al Fondo Nacional de la Vivienda el cinco por ciento sobrelos salarios ordinarios de los trabajadores a su servicio.9

8 Diario Oficial de la Federación del lunes 24 de abril de 1972, p. 6.9 Ibid.


Con posterioridad, el artículo 138 señaló la naturalezatripartita del Infonavit, integrado por representantes del Gobier-no Federal, de los trabajadores y de los patrones.

Más adelante, el artículo 139 especifica las facultadesdel Infonavit para regular los procedimientos y formas parala adquisición de la vivienda y la obtención del crédito. Acla-rando en el artículo 140 que las aportaciones que se hicierenal Infonavit son gastos de previsión social de las empresasaplicadas totalmente a la constitución de depósitos en favorde los trabajadores, el cual es el punto central del trabajo enanálisis, ya que la fracción IV del siguiente numeral, estoes, el artículo 141, señala el derecho del trabajador a laentrega periódica del saldo de los depósitos que se hubierenhecho en su favor con diez años de anterioridad, permitiendoen teoría la primera aplicación de esta entrega en el año de1982, aunque como veremos más adelante, ello no sucedió.

Del artículo 142 al 150, se indican algunas reglas deoperación. Y el 151 incluye las habitaciones que los patronesdan en renta a sus trabajadores, ello con relación a los descuen-tos ya explicados.

Por último, el artículo 782 aclara los mecanismos parasolución de conflictos que se susciten con motivo de la aplica-ción de la reforma.

b) Creación del Fondo Nacional de la Vivienda para losTrabajadores

El decreto de reformas del 24 de abril de 1972, tambiéncrea la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda


para los Trabajadores, cuyo artículo 1o. declara que la mismaes de utilidad social y de observancia general en toda la Repú-blica. El artículo 2o. dispone la creación de un organismo deservicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio(lo cual es redundante en razón de que al otorgar el rango depersona, esta nace a la vida jurídica con todos los atribu-tos). El objeto de este Instituto consiste en administrar losrecursos del Infonavit, establecer y operar su sistema de finan-ciamiento, adquirir la propiedad de las habitaciones, construir,reparar, ampliar o mejorar las habitaciones y pagar los pasivoscontraídos por tales conceptos. Asimismo, coordinar y finan-ciar los programas de construcción de habitaciones destina-das a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores.

El patrimonio del Infonavit se constituye con las aporta-ciones que deben hacer los patrones y con el rendimiento queprovenga de la inversión de estos recursos y con las aporta-ciones en numerario, servicios y subsidios que proporcioneel Gobierno Federal, además de los bienes y derechos queadquiera por cualquier título (artículos 3o. al 5o.).

Se establece, en cumplimiento de la norma constitucio-nal, la obligación de los patrones de efectuar las aporta-ciones al Infonavit, las cuales según el artículo 30 de la ley,tendrán el carácter de fiscales, al ser el Infonavit un organismofiscal autónomo, facultado para determinar en caso de incum-plimiento el importe y establecer las bases para su liquidacióny cobro. Los patrones también tienen la obligación de hacer losdescuentos referidos en la Ley Federal del Trabajo. Teniendoel trabajador, de acuerdo al artículo 34 el derecho de solicitary obtener información al respecto.


Los siguientes artículos son de gran importancia con res-pecto al tema que nos ocupa, ya que en el artículo 36 seestablece que tales depósitos estarán constituidos a favorconstituidos a favorconstituidos a favorconstituidos a favorconstituidos a favorde los trabajadores y "en caso de jubilación o de incapaci-de los trabajadores y "en caso de jubilación o de incapaci-de los trabajadores y "en caso de jubilación o de incapaci-de los trabajadores y "en caso de jubilación o de incapaci-de los trabajadores y "en caso de jubilación o de incapaci-dad total permanente se entregará al trabajador el total dedad total permanente se entregará al trabajador el total dedad total permanente se entregará al trabajador el total dedad total permanente se entregará al trabajador el total dedad total permanente se entregará al trabajador el total delos depósitos que tenga a su favor en el Instituto",los depósitos que tenga a su favor en el Instituto",los depósitos que tenga a su favor en el Instituto",los depósitos que tenga a su favor en el Instituto",los depósitos que tenga a su favor en el Instituto",1010101010 a menosque deseen continuar voluntariamente dentro del régimen delInstituto.

Ya para finalizar menciona que los depósitos constitui-constitui-constitui-constitui-constitui-dos a favor de los trabajadores en los términos del artículodos a favor de los trabajadores en los términos del artículodos a favor de los trabajadores en los términos del artículodos a favor de los trabajadores en los términos del artículodos a favor de los trabajadores en los términos del artículo123 no podrán ser objeto de cesión o embargo, excepto123 no podrán ser objeto de cesión o embargo, excepto123 no podrán ser objeto de cesión o embargo, excepto123 no podrán ser objeto de cesión o embargo, excepto123 no podrán ser objeto de cesión o embargo, exceptocuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto acuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto acuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto acuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto acuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto alos trabajadores.los trabajadores.los trabajadores.los trabajadores.los trabajadores.

No obstante, la Ley Federal del Trabajo excluye a los traba-jadores domésticos debido a la suposición de que obtienendel empleador vivienda y alimentos, sin contemplar a aquéllosque laboran por una jornada normal sin habitar en el domiciliodel patrón. Lo mismo ocurre con los trabajadores a domicilio enla injusta hipótesis de contar con una casa propia y a los traba-jadores deportivos. De acuerdo a la ley, ellos serían incorpora-dos con posterioridad.

c) No a las devoluciones: ¿10 años después?

A meses de que se cumpliera el periodo señalado por la LeyFederal del Trabajo para hacer valer el derecho de los traba-jadores a la devolución de las aportaciones no utilizadas en el

10 Artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajado-res, Diario Oficial de la Federación del 24 de abril de 1972, p. 11.


Infonavit11 de conformidad con el artículo 141 entonces vigente,el Congreso de la Unión y el titular del Ejecutivo Federal, JoséLópez Portillo, mediante rápidas negociaciones durante el mesde diciembre de 1981, iniciaron la reforma que tuvo lugar el7 de enero de 1982;12 en ella fueron modificados los artículos97 y 110, ambos en su fracción III, señalando que los crédi-tos otorgados por el Infonavit, además de la adquisición,construcción, reparación o mejoras a las viviendas, tambiénincluirían la ampliación de las ya obtenidas o de aquéllas queya estuvieren en patrimonio de los trabajadores sin interven-ción del Infonavit. También se señaló el porcentaje del 1% paracubrir los gastos por concepto de administración, operación ymantenimiento del conjunto habitacional financiados por el Ins-tituto, señalándose para el caso de los salarios mínimos unalimitante del 20 % para el concepto de crédito a la ampliacióny a los salarios en general sin ningún porcentaje restrictivo.

El artículo 136 de la ley objeto de reforma establece laobligación patronal de aportar el 5% sobre los salarios delos trabajadores a su servicio, cuando de acuerdo a lo estable-cido en 1972, esta cantidad dependería del salario ordinarioy no del salario integral, que es más extenso.13 La medidaprobablemente fue adoptada debido a la situación de preca-riedad que en ese momento vivía el Infonavit, razón por lacual necesitaban aportaciones mayores y como veremos

11 Aunque también se aplicaba para los sobrantes una vez obtenido el crédito para laobtención de la vivienda y aplicada la cantidad a pagar, existiere cualquier monto extra, cum-plido el plazo de diez años, esta debía entregarse a los trabajadores.

12 Diario Oficial de la Federación del jueves 7 de enero de 1982, pp. 17 y sig.13 Hay que recordar que el salario ordinario es la retribución que debe pagar el patrón

al trabajador por su trabajo (LFT artículo 82) mientras que el integrado comprende ademásde la cuota diaria, las gratificaciones, percepciones, habitación, primas, comisiones, prestacio-nes en especie y cualquiera otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por sutrabajo (LFT artículo 84).


más adelante, fue eliminada parcialmente la devolución deéstas. Los casos en que este derecho podía ejercerse eranlimitantes y dependía de trámites engorrosos.

A pesar de la inclusión del salario integrado a la Ley delInfonavit, por "protección", quedan excluidos de acuerdo alartículo 143: los instrumentos de trabajo, el ahorro, las canti-dades otorgadas por el patrón para fines sociales o sindica-les, las aportaciones al mismo Infonavit y las participacionesde los trabajadores en las utilidades de las empresas, laalimentación y habitación cuando no se proporcionen gratui-tamente al trabajador, las despensas, los premios por asis-tencia, los pagos por tiempo extraordinario (salvo que estépactado como tiempo fijo) y las cuotas a cargo del trabajadoral Instituto Mexicano del Seguro Social.

De esta forma llegamos a la fracción IV del artículo 141,que en anterior ocasión posibilitaba a todos los trabajadoresa la obtención de una entrega periódica del saldo de aquellosdepósitos que se hubieren hecho a su favor; sin embargo,en esta ocasión lo limitaba sólo a dos casos,14 en el primero ala incapacidad total permanente, o en caso de jubilación o demuerte del trabajador, y el segundo a la devolución, tener50 años o más de edad y dejar de estar sujeto a una relaciónde trabajo (fracción V). En ambas circunstancias, sólo aplicabasi no se había ejercido el crédito o de haberlo hecho, se haríaprevia deducción de las cantidades aplicadas al pago de él.Quedando excluidos de tal situación, quienes hubieren trami-tado la devolución antes de la reforma, porque de acuerdo

14 Diario Oficial de la Federación, jueves 7 de enero de 1982, p. 18.


al artículo TERCERO transitorio, se resolverían conforme a lasdisposiciones vigentes en la fecha de la presentación de la soli-citud correspondiente.

El decreto entró en vigor al día siguiente de su publicaciónen el Diario Oficial de la Federación, es decir, el 7 de enero de1982 y el SEGUNDO artículo transitorio aclara algo queya se pensaba, esto es, la falta de registros individuales de lasaportaciones hechas al Infonavit, al imponer la "obligación deenterar las aportaciones y los descuentos"15 hechos a favorde los trabajadores y el inicio de una buena política adminis-trativa al empezar a "correr a partir del bimestre siguiente aaquel en que entre en vigor el decreto".16 Lo cierto es que lasilusiones de los trabajadores por obtener un patrimonio creadoa su favor, quedaron evaporadas con el decreto, dejando enclaro la naturaleza política del anterior artículo 141, el cualjamás tuvo como objetivo contener un tinte de carácter social.

Dentro del mismo decreto se incorporó la reforma a la Leydel Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-jadores, la cual no incluyó grandes diferencias con respectoa la Ley Federal del Trabajo; complementa la cuestión de ladevolución de las contribuciones al cumplir 50 años, previacomprobación de no estar sujeto a una relación laboral yla posibilidad de continuar voluntariamente dentro del régi-men del Instituto cumpliendo los requisitos señalados en elreglamento y una solicitud por escrito (artículo 59). Tambiénespecifica que el Instituto no intervendrá en la administracióndel 1% recaudado para efectos de mantenimiento, sino que

15 Ibid.16 Ibidem.


entregará las cantidades a la persona que se encargue de ellode acuerdo al reglamento correspondiente y, al finalizar, ensus artículos transitorios menciona nuevamente la obligacióndel patrón de enterar de las aportaciones y descuentos alInfonavit.

d) Otro retroceso

Bajo el mandato de Miguel de la Madrid Hurtado encontra-mos una regresión más con respecto a las devoluciones de lasaportaciones hechas por los patrones a favor de los trabaja-dores. El Diario Oficial de la Federación, en su edición delviernes 30 de diciembre de 1983, contiene el decreto porel que se reforman la Ley Federal del Trabajo y la Ley delInstituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-dores;17 la consecuencia de esta modificación fue que podríanobtener la devolución sólo los trabajadores con incapacidadpermanente, aquéllos que cumplieren 50 años y terminaransu relación laboral sin haber ejercido su crédito, y los benefi-ciarios de los trabajadores que hubieren fallecido. En los demáscasos, de haberse ejercido el derecho a la vivienda a travésdel Infonavit, no sólo no hay derecho a la devolución, sinoque mantiene a su cargo la obligación de pagar el saldopendiente.18 Por lo que respecta a la Ley del Infonavit, se men-

17 Diario Oficial de la Federación, viernes 30 de diciembre de 1983, pp. 44-46.18 Artículo 141.- Las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda son gastos de previ-

sión social de las empresas y se aplicarán en su totalidad a constituir depósitos a favor de lostrabajadores que se sujetarán a las bases siguientes:

I.- En caso de incapacidad total permanente, de jubilación o de muerte del trabajador, seentregará el total de los depósitos constituidos a él o a sus beneficiarios con una cantidadadicional igual a dichos depósitos, en los términos de la Ley a que se refiere el artículo 139.

II.- Cuando el trabajador deje de estar sujeto a una relación de trabajo y cuente con 50o más años de edad, tendrá derecho a que se le haga entrega del total de los depósitos quese hubieren hecho a su favor en los términos de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de laVivienda para los Trabajadores.


ciona la naturaleza fiscal de las aportaciones de los patro-nes, la exención de impuestos a las mismas, con lo cualel Gobierno "cumple" su aportación, al dejar de percibir elingreso. El Instituto adquiere la personalidad de organismofiscal autónomo con las facultades de determinación, liquida-ción y exigencia del cobro para contribuciones no pagadas.De la misma forma que en la reforma de 1982 se estableceque las "solicitudes de entrega de depósitos presentadas conanterioridad a estas reformas y pendientes de ser resueltas,se atenderán en los términos de las disposiciones legales ante-riores a las propias reformas"19 y las entregadas después se"resolverán atendiendo a la norma vigente en el momentoen que el derecho en que se funden se volvió exigible"20 ya partir de la entrada en vigor del Decreto, las aportacionesque se efectúen a favor de los trabajadores ya acreditados seaplicarán íntegramente a constituir su fondo de ahorro, de locual nace la controversia que se analiza como punto medulardel presente trabajo.

e) La reforma de 1992. Sin pena ni gloria

A partir de la reforma del 1o. de mayo de 1992 y hasta elmes de junio de 1997, las aportaciones que los patronesentregaban con motivo de su obligación constitucional-

III.- En caso de que el trabajador hubiere recibido crédito del Instituto, las cantidadesanteriores se aplicarán a la amortización del crédito, salvo en los casos de incapacidad totalpermanente o de muerte en los términos del artículo 145, si después de hacer la aplicacióndel crédito quedare saldo a favor del trabajador se le entregará a éste el monto correspondiente.

Para la devolución de los depósitos y cantidades adicionales bastará que la solicitud porescrito se acompañe con las pruebas pertinentes.

Diario Oficial de la Federación, Primera Sección, viernes 30 de diciembre de 1983,pp. 44-45.

19 Artículo PRIMERO transitorio de la reforma, Diario Oficial de la Federación, viernes30 de diciembre de 1983, p. 46.

20 Ibidem.


laboral-fiscal, al Infonavit, se efectuaban a través de un depó-sito en la institución de crédito con la cual el trabajadorhubiera contratado su sistema de ahorro,21 para que en ellase hiciera el abono correspondiente en las subcuentas devivienda abiertas a favor de los trabajadores, tal y comolo prevé la Ley del Seguro Social. Los intereses de acuerdo alartículo 34 de la Ley del Infonavit, se generarían en funcióndel remanente de operación del mismo instituto y por ello lastasas que se pagarían como beneficio eran muy cercanas acero, de nueva cuenta debido a la inestabilidad financieradel Infonavit. La entrega de los depósitos se había retardadoa los 65 años de edad del trabajador o cuando éste adquirierael derecho a disfrutar de una pensión de cesantía en edadavanzada, vejez, invalidez, incapacidad permanente total oparcial del 50% o más (en el peor de los casos o dependiendodel plan de pensión); así, de acuerdo a la Ley del Infonavit,se entregaban los recursos en una sola exhibición, aunquecon 15 años más para seguirse financiando a las expensasde los mismos.

f) La reforma objeto de litis

A partir del 1o. de julio de 1997 se reforma la Ley del Infonavit,que entre otras cosas, contempla en su artículo noveno transi-

21 Diario Oficial de la Federación del lunes 6 de enero de 1997, p. 93.Artículo 40.- "Los fondos de la subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados de

acuerdo a artículo 43 bis, serán transferidos a las administradoras de fondos para el retiropara la contratación de la pensión correspondiente o su entrega, según proceda, en lostérminos de lo dispuesto por las Leyes del Seguro Social, en particular en sus artículos 119,120, 127, 154, 159, 170 y 190, 193 y de los Sistemas de Ahorro para el Retiro,particularmente, en sus artículos 3, 18, 80, 82 y 82.

A efecto de lo anterior, el trabajador o sus beneficiarios deberán solicitar al Instituto latransferencia de los recursos de la subcuenta de vivienda a las administradoras de fondospara el retiro. El Instituto podrá convenir con el instituto Mexicano del Seguro Social los térmi-nos y requisitos para simplificar y unificar los procesos para autorizar la disponibilidad de losrecursos a que se refiere el párrafo anterior".


torio que las instituciones de crédito que operaran subcuentasde vivienda dentro de las cuentas individuales de los Siste-mas de Ahorro para el Retiro, con anterioridad al 1o. de juliode 1997, deberán abstenerse de seguir captando nuevas sub-cuentas; asimismo, la información de los saldos de ellas, seproporcionarán a las Afores.

De esta manera, los recursos con que cuenta el Infonavitdesde 1992, que fue la última reforma y hasta el 30 dejunio de 1997, se entregaban al trabajador en una sola exhibi-ción o a sus beneficiarios que obtuvieran del IMSS una reso-lución de carácter definitivo o por el contrario una resoluciónnegativa de pensión por retiro, cesantía en edad avanzada yvejez, así como aquéllos que adquirieran el derecho de disfru-tar un plan de pensiones, ya sea que lo haya establecido elpatrón o derive de la propia contratación colectiva. De estaforma, los trabajadores tienen la facultad de requerir a la Aforeque tengan contratada, la entrega de su patrimonio, a travésde una solicitud para disponer de sus recursos, la cual propor-ciona la misma Afore, es decir, una "Circular CONSAR 31-1",22

mediante la cual se establecían las reglas generales de losprocesos a que debían sujetarse las propias Afores y las empre-sas operadoras registradas en la base de datos del SAR, paralograr obtener la disposición total y la transferencia de susrecursos en las cuentas individuales de los trabajadores.

A través de las reformas a la Ley del Infonavit, sobre todo elartículo 29 en su segunda fracción, se determina que el montode las aportaciones del 5% sobre el salario de los trabajadores,

22 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de junio de 1998.


deberá abonarse en la subcuenta de vivienda dentro de lascuentas individuales de cada trabajador. No obstante, elartículo 38 de la ley establece que dichas Afores deberíaninformar a cada trabajador el estado de su subcuenta, conun mínimo de una vez por año, teniendo también el trabajadorderecho de obtener información sobre el estado de la misma,ya sea a través de la propia Afore, del patrón o del Infonavit.Los fondos contenidos en la subcuenta que no se hubiesenaplicado a un crédito habitacional, deberían ser transferidosa las Afores para la contratación de una pensión de invalidez,vida, retiro, cesantía en edad avanzada, vejez y otros planesde pensiones privados (artículo 40). Así, dichos recursos ya noserían entregados como anteriormente se estableció, en unasola exhibición y cuando el IMSS determinara una pensiónde tales características, sino que ahora dichos montos forma-rán parte de las propias pensiones, violando así las garantíasindividuales y sociales contenidas en la Constitución.

3. COMENTARIO AL AMPARO DIRECTOEN REVISIÓN 1302/2003

La sentencia en comentario versa sobre el amparo directo enrevisión 1302/2003 mediante el cual el quejoso plantea la in-constitucionalidad del artículo octavo transitorio del mencio-nado decreto por el que se reforma la Ley del Infonavit, por locual solicita el amparo y protección de la justicia federal porconsiderarlo violatorio de las garantías establecidas en los artícu-los 31 y 123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos. El quejoso al ver afectado su derecho de obtener ladevolución de las cantidades aportadas por el patrón en sucuenta de Infonavit en una sola exhibición y no como ocurrió


en un depósito en la subcuenta de retiro, cesantía en edadavanzada y vejez, la que a su vez administraría el GobiernoFederal.

Todo inicia con la presentación de una demanda a la JuntaEspecial Número Catorce de la Federal de Conciliación y Arbi-traje el día 22 de diciembre de 2002 en contra de la AforeBancomer, S.A. de C.V., el Instituto Mexicano del Seguro Socialy el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Traba-jadores exigiendo el pago de los fondos acumulados con lasaportaciones hechas a su favor en su cuenta individual delSistema de Ahorro para el Retiro, sobre la cual recayó un laudoteniendo por desistido al actor ante el IMSS y el Infonavitrespecto de sus reclamaciones permitiendo así, que los fondosfueren entregados al Gobierno Federal para financiar la pen-sión que recibía. La demanda se presentó ante la Junta debidoa que, a pesar de no ser un caso en que entren en conflictocapital y trabajo, la Ley del Infonavit prevé a esta última comola indicada para dirimir las controversias de esta naturaleza.

Debido a que la resolución no le pareció justa ni conformea derecho, el demandante solicitó la protección de la justiciafederal mediante un amparo directo, el 13 de febrero de 2003,ya que la resolución que impugnaba tenía carácter definitivo;sin embargo, en aquél sus planteamientos respecto de la sub-cuenta de vivienda fueron desestimados. Por lo que promovió elrecurso de revisión el 8 de septiembre de 2003 ante el DécimoSegundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del PrimerCircuito, instancia en que fue admitido y turnado a la SegundaSala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y correspon-dió la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.


a) Conceptos de violación

El quejoso plantea en su demanda la violación directa a lasgarantías establecidas en los artículos 31 y 123 de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos manifestandoque la autoridad responsable (la Junta) al dictar el laudo quese combate mediante el amparo y luego la sentencia de ésteante la Suprema Corte, viola la garantía de legalidad y propia-mente sus garantías sociales en virtud de no cumplir con lasformalidades esenciales del procedimiento y las leyes expe-didas con anterioridad al hecho, en especial con los artículos841 y 842 de la Ley Federal del Trabajo, al dictar un laudo,de "mala fe y sin apreciar los hechos a conciencia".

b) Agravios cometidos en el juicio de amparo

Durante el juicio de amparo en el que se pedía la invalidezdel laudo principal, a juicio del trabajador y de la razón jurídicaen general, se cometieron los siguientes agravios:

UNICO: El fallo constitucional que se examina resulta vio-latorio de los dispositivos 8023 y 16624 de la Ley de Amparo,por cuanto que indebidamente declara inoperante el con-cepto de violación deducido en primera instancia, y que

23 La sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en elpleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guarda-ban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter positivo; y cuando seade carácter negativo, el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a queobre en el sentido de respetar la garantía que se trate y a cumplir por su parte, lo que la mismagarantía exija.

24 La demanda de amparo deberá formularse por escrito, en la que se expresarán:I. El nombre y domicilio del quejoso y de quien promueva en su nombre;II. El nombre y domicilio del tercero perjudicado;III. La autoridad o autoridades responsables;


se relaciona con el examen de inconstitucionalidad delartículo octavo transitorio de la Ley del Instituto del FondoNacional para la Vivienda de los Trabajadores, mismo quesirvió de apoyo a la Junta Especial responsable para dene-gar la devolución de los fondos acumulados en la subcuentade vivienda, abierta a nombre del representado.

c) Elemento de fondo

Debido a la creación de la tesis aislada emitida por la Segun-da Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, queversa sobre la transferencia de recursos de la subcuenta deretiro, cesantía en edad avanzada y vejez al Gobierno Federal,lo cual a juicio de la Corte no es inconstitucional o violatoriode la garantía de audiencia (artículos transitorios décimo ter-cero y noveno de la Ley del Seguro Social, así como el novenotransitorio de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro,reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial

IV. La sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio, constitutivodel acto o de los actos reclamados; y si se reclamaren violaciones a las leyes del procedimiento,se precisará cuál es la parte de éste en la que se cometió la violación y el motivo por el cual sedejó sin defensa al agraviado.

Cuando se impugne la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin aljuicio por estimarse inconstitucional la ley, el tratado o el reglamento aplicado, ello serámateria únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar comoacto reclamado la ley, el tratado o el reglamento, y la calificación de éste por el tribunal deamparo se hará en la parte considerativa de la sentencia;

V. La fecha en que se haya notificado la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubierepuesto fin al juicio, o a la fecha en que haya tenido conocimiento el quejoso de la resoluciónrecurrida;

VI. Los preceptos constitucionales cuya violación se reclame y el concepto o conceptos dela misma violación.

VII. La ley que en concepto del quejoso se haya aplicado inexactamente o la que dejó deaplicarse, cuando las violaciones reclamadas se hagan consistir en inexacta aplicación de lasleyes de fondo. Lo mismo se observará cuando la sentencia se funde en los principios generalesde derecho.

Cuando se trate de inexacta aplicación de varias leyes de fondo, deberá cumplirse con estaprescripción en párrafos separados y numerados.

VIII. Derogado.


de la Federación el 24 de diciembre de 2002),25 cualquiercantidad que entre en la subcuenta referida será directamentetransferida al Gobierno Federal a fin de administrar las propiaspensiones de los trabajadores, bajo el supuesto de que a pesarque el trabajador es el propietario de los recursos contenidosen su cuenta individual, ello:

…no implica que la transferencia de aquéllos al GobiernoFederal viole la garantía de audiencia contenida en elartículo 14 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, pues atendiendo al origen de dicha propiedad,se advierte que está sujeta a las modalidades que establecela Ley del Seguro Social, por lo que la disposición de esosrecursos sólo se otorga a los trabajadores en la forma ytérminos que disponen dicha Ley y la Ley de los Sistemasde Ahorro para el Retiro, de ahí que los artículos […] noprivan al quejoso de su propiedad, sino regulan la formaen que esos recursos serán administrados.26

En este orden de ideas, la transferencia que las refor-mas pretenden hacer con los abonos depositados en lascuentas del Infonavit, hacia la subcuenta de retiro, termina-rían también administrados por el Gobierno Federal debido aesta ley y la tesis jurisprudencial que la ampara, sin apreciarque las aportaciones a la subcuenta de retiro consistentes enel 2% del salario base de cotización del asegurado formanparte de un ahorro constituido con dinero del propio asegurado,por consiguiente el hecho generador que considere a las apor-taciones hechas a favor del asegurado como gasto público

25 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, marzo de2006, p. 535, tesis 2a. XX/2006; IUS: 175434.

26 Ibidem.


son inconsistentes ya que de ninguna manera se está cubriendouna actividad del Estado, es un ahorro integrado con aporta-ciones que los patrones retienen y enteran a cargo del asegu-rado; por tanto, a nuestro criterio dicha tesis es inconstitucionaly el Sistema de Ahorro para el Retiro está disponiendo derecursos que no le corresponden para el pago de pensionesque como obligación tiene que pagar el propio Estado y noser el remanente de su administración sobre los propios fon-dos, violando la garantía del artículo 31 fracción IV de equi-dad y proporcionalidad, de la misma forma sucede conlas aportaciones hechas en la subcuenta de vivienda ya queéstas, como el mismo precepto constitucional indica, son esta-blecidas conforme a la fracción XII del Apartado A del artículo123 constitucional, que obliga a los patrones a aportar conun 5% sobre los salarios de los trabajadores para el otor-gamiento de habitaciones cómodas e higiénicas, mas no parael pago de pensiones establecidas en la Ley del Seguro Social,ya que su fin primario es el otorgamiento de viviendas cómo-das e higiénicas haciendo que cualquier otro destino seaviolatorio de las garantías sociales del representado obligán-dolo a pagar doblemente sus aportaciones para su pensión yvulnera su garantía de propiedad, en virtud de no permitirledisponer de un patrimonio que de hecho es suyo.

d) Decisión de los tribunales

Los planteamientos expresados por el quejoso fueron, comose ha mencionado, desestimados, con el argumento de queno existía el agravio, porque según el Tribunal éste debe serpersonal y directo siendo sólo posible impugnar la inconstitu-cionalidad de una ley en amparo directo cuando es aplicadaen el procedimiento laboral o en el laudo, lo cual no había


sucedido en este caso. La decisión fue en el sentido de que latransferencia de los recursos no era una violación a una garantíasocial, sino que solamente regulaba el destino de algunas sub-cuentas que integran dicha contribución, considerando a losfondos como ésta y no como prestación social, tal era el caso.

El argumento sostiene la idea de que el agravio que men-ciona el quejoso, sobre su inconformidad de que los fondosacumulados en su cuenta de vivienda pasen a la de cesan-tía en edad avanzada y vejez, y a su vez sean entregados alGobierno Federal para ser administrados sin que formenparte del gasto público como lo exige el principio de legali-dad tributaria, es justa y conforme a ello se dictó la lógicatesis derivada del caso.

e) Punto de controversia

El origen de todo el asunto fue la incorrecta aplicación del ar-tículo décimo tercero transitorio de la Ley del Seguro Socialvigente que señala el destino de los fondos de los trabajadoresacumulados en las subcuentas de retiro, los que deberán estara lo siguiente:

• Los sujetos que se encuentren en conservación dederechos y que obtengan la pensión bajo el régi-men de la ley anterior, recibirán además de la pen-sión que corresponda, sus fondos acumulados en lasubcuenta del seguro de retiro en una sola exhibición.

• Los sujetos que lleguen a la edad de pensionarse porcesantía en edad avanzada y vejez bajo la vigenciade la nueva ley pero que opten por los beneficios de


pensiones regulados por la ley anterior, recibiránla pensión indicada bajo los supuestos de la leyque se derogó y además los fondos que se hubierenacumulado en su subcuenta de seguro de retiro.Los acumulados en los ramos de cesantía en edadavanzada y vejez serán entregados por las Adminis-tradoras de Fondos para el Retiro al Gobierno Federal.

Así, y como la sentencia lo admite, resulta evidente quela norma sólo hace referencia a los fondos de la subcuentadel seguro de retiro, mientras que el destino de las cantidadesque integran la subcuenta de vivienda está regido por el artículooctavo transitorio de la reforma del 6 de enero de 1997, el cualclaramente dispone que los:

…trabajadores que se beneficien bajo el régimen de laLey del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997,además de disfrutar de la pensión que en los términos dedicha ley les corresponda, deberán recibir en una solaexhibición los fondos acumulados en la subcuenta devivienda correspondientes a las aportaciones acumuladashasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientos que sehubieran generado. Las subsecuentes aportaciones se abo-narán para cubrir dichas pensiones.

En tales circunstancias, el agravio expresado por el que-joso, en el sentido de la sentencia y sobre todo, de la razónjurídica, resulta fundado pues el manejo por separado decada una de las subcuentas tiene como objetivo primordialque el trabajador conozca cuánto tiene en su fondo de vivienday los intereses que ello produce, lo cual confirma su preten-sión de que ese dinero forma parte de su propiedad y másimportante, de su patrimonio y el de su familia, por con-


siguiente, el que se determine que el trabajador pueda dispo-ner de esos fondos, si es que no los usó para adquirir unavivienda, se encuentra en total congruencia con el artículo123, Apartado A, fracción XII de la Constitución, con estoresulta claro que el artículo octavo transitorio sí es viola-torio de la garantía social referida y el desvío del destino delos recursos también lo es. Para sostener esto los artículos5o.27 y 2928 de la Ley del Infonavit que reglamenta precisa-mente a las aportaciones, establecen que se trata de la pro-piedad de los trabajadores y por ello puede disponer de ellosen cualquiera de las siguientes tres formas:

• Financiamiento de su vivienda.

• Adición a su pensión (como lo desea el Gobierno Fede-

ral, pero el trabajador tendría que dar su consentimiento).

27 El patrimonio del Instituto se integra:I.-Con las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno

Federal.II.-Con las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste, los cuales

se determinarán en los términos de los reglamentos respectivos.III.-Con los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas;IV.-Con los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, yV.-Con los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este

artículo.Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los

trabajadores28 Son obligaciones de los patrones:…II. Determinar el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los

trabajadores a su servicio y efectuar el pago en las entidades receptoras que actúen por cuentay orden del Instituto, para su abono en la subcuenta de vivienda de las cuentas individualesde los trabajadores previstas en los sistemas de ahorro para el retiro, en los términos de lapresente Ley y sus reglamentos, así como en lo conducente, conforme a lo previsto en la Leydel Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo. En lo que corresponde a la integración ycálculo de la base y límite superior salarial para el pago de aportaciones, se aplicará locontenido en la Ley del Seguro Social.

Estas aportaciones son gastos de previsión de las empresas y forman parte del patrimoniode los trabajadores.

…


• Retirarlo en una sola exhibición.

El trabajador debe ser quien decida si se "beneficia" conel régimen de pensiones de la Ley del Seguro Social vigente;de no desearlo, la transferencia de los recursos es inconstitu-cional por disponer, para un fin diverso, de la propiedad delos trabajadores acumulada durante su vida productiva paraefectos de obtener una vivienda digna. Por tal circunstancia,se concede justamente el amparo, para dejar insubsistenteel laudo reclamado y obligar a la Junta a pronunciar otro en elque resuelva de manera fundada y motivadamente la litis quese le planteó, pero esta vez sin aplicar el artículo octavotransitorio por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 123,dejando así a salvo los derechos del trabajador.

f) Reflexiones finales

El objeto del Infonavit es claro y preciso, consiste en adminis-trar los recursos del fondo, para establecer y operar su sistemade financiamiento, que permita a los trabajadores adquirir lapropiedad de habitaciones, construir, reparar, ampliarlas omejorarlas y pagar los pasivos contraídos por tales conceptos.

El derecho a la vivienda logró así instituirse como unaprestación social y a partir de entonces ha sabido respondera los requerimientos y demandas de los trabajadores en losúltimos 36 años, pero aún queda mucho por realizar en esteámbito por el aumento en la demanda habitacional y el cre-cimiento demográfico.

En la ejecutoria que se comenta puede observarse elnacimiento y evolución de esta prestación de naturaleza social


y en el caso concreto la determinación del Supremo Tribu-nal del país, para evitar que las aportaciones depositadasen el Infonavit tengan otro destino diferente al previsto por elConstituyente de 1917, una vez más ha quedado de mani-fiesto que las aportaciones de los patrones al ser depositadasen el Infonavit, salen de la esfera jurídica de su propiedad ypasan a constituir el patrimonio de los trabajadores benefi-ciados con ellas. Éstos pueden disponer de los fondos en cual-quiera de las siguientes formas: a) financiamiento de suvivienda; b) adición a su pensión (mediante el consentimientodel trabajador), o; c) retiro en una sola exhibición, tal y comolo previó la ley inicial del Infonavit y como lo ha ratificado laSuprema Corte de Justicia de la Nación en esta ejecutoria.

4. CONCLUSIONES

1. El Infonavit surge del deseo del Constituyente de 1917de dotar de viviendas cómodas a los trabajadores, seplasma en la fracción XII del Apartado A del artículo123 de la Ley Fundamental y es en 1972, cincuentaaños después, que surge la Ley del Fondo Nacionalde la Vivienda para los Trabajadores, luego de refor-mas a la Constitución y a la Ley Federal del Trabajo.

2. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para losTrabajadores (Infonavit), junto con otros organismos (porejemplo el Fondo de la Vivienda del Instituto de Segu-ridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,FOVISSSTE) es uno de los principales organismos guber-namentales cuyo objeto fundamental es otorgar créditosaccesibles y suficientes para proporcionar una viviendadigna a los trabajadores.


3. La vivienda es una de las vertientes contenidas en elrégimen obligatorio establecido en la Ley del SeguroSocial, ya que pertenece a una de las cinco ramas,debido a su naturaleza de prestación social, estoes: enfermedades y maternidad, riesgos de trabajo,invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales ypor último retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

4. Las aportaciones que por ley deben ingresar los patro-nes al Infonavit, tienen doble naturaleza jurídicadependiendo del punto de vista desde el cual seanobservadas; a) son contribuciones fiscales desde elpunto de vista del patrón,29 y b) prestaciones de segu-ridad social, a las que tienen derecho los trabajadorespor norma constitucional.

5. Las aportaciones de los patrones al momento de serdepositadas en el Infonavit, salen de la esfera jurí-dica de su propiedad del patrón y pasan a consti-tuir el patrimonio de los trabajadores beneficiadoscon ellas. Es por ello que la Ley del Infonavit estableciódesde su origen que deberían ser entregadas a lostrabajadores cada diez años, de no haber ejercido elcrédito y el remanente en caso de haberlo hecho.

6. El Infonavit junto con el Gobierno Federal han poster-gado y limitado la posibilidad del retiro del recurso

29 El fundamento se encuentra en la propia Ley del Infonavit, dentro del artículo 141al mencionar que constituyen gastos de previsión social y en el artículo 2o. del Código Fiscalde la Federación que al clasificar las contribuciones y definirlas, determina en su fracción IIque las aportaciones de seguridad social (entre ellas el Infonavit como ya se vio) "son lascontribuciones establecidas en la Ley a cargo de las personas que son sustituidas por elEstado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en materia de seguridad social oa las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcio-nados por el mismo Estado".


por la inestabilidad económica del primero, y lostrabajadores que deberían verse beneficiados condicha devolución han visto truncados sus anhelos.

7. Por disposición del artículo octavo transitorio del decretode reformas de 6 de enero de 1997 a la Ley del Infonavit,ahora los remanentes serán depositados en la subcuentade retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, con locual el Gobierno Federal tendrá la facultad de seguiradministrando los recursos para la pensión del "benefi-ciado", con ello evitan hacer la entrega física del dineroque les pertenece a los trabajadores.

8. La medida es inconstitucional al tener un fin diversopara el cual fueron instituidas. Además de que alingresar los fondos en el seguro de retiro de edadavanzada y vejez, pasarían a formar parte del patri-monio administrado por el Gobierno Federal con esefin, como un recurso emergente para financiar laspensiones cuando en realidad constituye una garan-tía social con una finalidad totalmente diferente.

ÍNDICE

91

PRESENTACIÓN ............................................................... 9

INTRODUCCIÓN ............................................................. 11

I. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA ..................... 151. MARCO NORMATIVO ............................................ 15a) Marco constitucional .............................................. 15b) Marco legal ........................................................... 202. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES ..................... 223. VIVIENDA DIGNA ................................................... 254. INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LAVIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES ........................ 27a) Antecedentes .......................................................... 28b) Naturaleza y misión ............................................... 28

II. AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1302/2003 ........ 371. ANTECEDENTES ..................................................... 372. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y RESOLUCIÓNDEL TRIBUNAL COLEGIADO ...................................... 38


3. TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA NACIÓN .......................................................... 454. LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA EXCEPCIONALDEL RECURSO DE REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO ..... 465. AGRAVIOS DEL QUEJOSO EN EL RECURSO DEREVISIÓN COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTEDE JUSTICIA DE LA NACIÓN ...................................... 486. EL ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO TRANSITORIODE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL Y EL ARTÍCULOOCTAVO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 6 DEENERO DE 1997 A LA LEY DEL INSTITUTO DELFONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOSTRABAJADORES .......................................................... 537. EL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL ARTÍCULO 123CONSTITUCIONAL .................................................... 54a) Evolución legislativa ............................................... 558. ARGUMENTOS Y RESOLUCIÓN DE LA SEGUNDASALA ........................................................................... 579. TESIS DERIVADA DE LA RESOLUCIÓN .................... 59

III. CONCLUSIONES .................................................... 61

IV. COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO ....................................... 631. INTRODUCCIÓN ................................................... 632. REFORMAS LEGALES .............................................. 65a) Habitaciones para los trabajadores en la Ley Federal

del Trabajo............................................................. 65b) Creación del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores .......................................................... 67c) No a las devoluciones: ¿10 años después? ............ 69d) Otro retroceso ....................................................... 73e) La reforma de 1992. Sin pena ni gloria .................. 74f) La reforma objeto de litis ........................................ 753. COMENTARIO AL AMPARO DIRECTOEN REVISIÓN 1302/2003........................................... 77a) Conceptos de violación .......................................... 79

93ÍNDICE

b) Agravios cometidos en el juicio de amparo ............ 79c) Elemento de fondo ................................................. 80d) Decisión de los tribunales ....................................... 82e) Punto de controversia ............................................. 83f) Reflexiones finales .................................................. 864. CONCLUSIONES ................................................... 87

Esta obra se terminó de imprimir yencuadernar en abril de 2008 en lostalleres de Corporativo Monteros,S.A. de C.V., calle Bélgica 1267,núm. 2, Col. Portales, DelegaciónBenito Juárez, C.P. 13300, México,D.F. Se utilizaron tipos Futura Lt Bt yFutura Md Bt en 7, 10, 11 y 13 puntos.La edición consta de 4,000 ejemplaresimpresos en papel bond de 75 grs.

sistema bibliotecario de la suprema...

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