FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA DE SÃO PAULO III SEMINÁRIO DE PESQUISA DA FESPSP

SISTEMA LEGISLATIVO BRASILEIRO E PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: UMA ANÁLISE DO COMPORTAMENTO PARLAMENTAR DAS BANCADAS

PARTIDÁRIAS E BANCADAS DE INTERESSE

Aluno: Américo Monteiro Sampaio (icosampaio@uol.com.br) Orientadora: Profa. Dra. Roseli Aparecida Martins Coelho (roselicoelho@uol.com.br)

O objetivo deste trabalho é analisar o comportamento parlamentar dos Congressistas a partir das Bancadas Partidárias e das Bancada de Interesse, e sua relação com o Sistema Legislativo brasileiro no interior do Presidencialismo de Coalisão. Para isso, foram estudadas as votações nominais dos Congressistas a partir de 1988 até os dias atuais. E, estabelecidas relações entre estas votações e a movimentação das Bancadas Partidárias e de Interesse no tocante ao apoio ao Governo. Por conseguinte, foi igualmente estudada a mais recente bibliografia brasileira acerca do tema, especificamente no campo dos Estudos Legislativos, buscando identificar os principais conceitos e métodos de análise sobre o Comportamento Parlamentar. A partir daí foi identificada uma forte determinação das Bancadas Partidárias sobre o voto dos Congressistas, assim como também foi identificada uma forte determinação das Coalizões Parlamentares sobre a votação das Bancadas. Isso nos permitiu aferir que a relação do Governo com o Parlamento não é, necessariamente, uma relação de disputa e de controle. Pelo contrário, notamos que há uma relação próxima e dialética entre estes dois Poderes constitucionais, o que acaba por garantir um contexto específico de Poder de Agenda legislativa ao Executivo. Não obstante, ao final da pesquisa, sugerimos que nos faltam instrumentos e métodos de pesquisa e análise acadêmica para investigar e compreender o Comportamento Parlamentar das Bancadas de Interesse, que, ao que tudo indica – atuando fora da institucionalidade –, restringem-se ao obscurantismo da política. Sendo possível até observar o “resultado” de sua atuação. Mas intricado identificar o modo pelo qual este tipo de Bancada realiza suas atividades.

1. Presidencialismo de Coalizão. 2. Bancada Parlamentar. 3. Comportamento Parlamentar. 4. Divisão de Poderes. 5. Democracia. 6. Partidos Políticos.

São Paulo

2014

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Objetivos

Os objetivos da presente pesquisa podem ser divididos em três pontos fundamentais:

Investigar o funcionamento do Sistema Legislativo brasileiro que opera no Congresso

Nacional, no tocante ao comportamento parlamentar no contexto de um

Presidencialismo de Coalizão;

Identificar como se movimentam as Bancadas Partidárias e as Bancadas de

Interesse pós Constituição Federal de 1988;

Caracterizar a arquitetura institucional do Estado brasileiro à luz da dialética

organizacional entre o poder Executivo e o poder Legislativo.

Introdução

O presente artigo tem por objetivo apresentar tanto a investigação do comportamento

parlamentar das Bancadas de Partidárias e de Interesse no Congresso Nacional, quanto à

relação destes com a arquitetura institucional do Estado brasileiro, assim como com o

Sistema Legislativo no interior de um Presidencialismo de Coalizão. Para tal, se faz

necessário compreender o papel do poder Legislativo no Brasil e identificar suas atribuições

constitucionais, e também dos demais poderes, afinal, o poder Legislativo existe em relação

aos outros poderes institucionais. Essa complexidade organizacional será nosso ponto de

partida.

O Sistema Legislativo brasileiro insere-se na divisão de poderes constitucionais e na

configuração do Estado brasileiro, a saber, o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder

Judiciário. É a partir da Constituição Federal de 1988 (CF) que se define o funcionamento do

Estado brasileiro em vigência. Os três poderes constitucionais possuem atribuições

específicas, com o objetivo de se complementarem e se “balancearem” como freios e

contrapesos1.

Essa arquitetura institucional está necessariamente relacionada com o conceito de

democracia ou, de Estado Democrático, pelo simples fato de que, ao se “balancearem”

concomitantemente, se autocontrolam e se “regulam” equilibrando o sistema de Poder.

Como se preconiza em uma democracia: nenhum poder deve existir sem controle. Essa

dimensão de autocontrole já é garantia do melhor funcionamento do Estado e da própria

Democracia, impedindo que uma pessoa ou um grupo de pessoas tenham excesso de

poder sobre a máquina pública e sobre a população como um todo.

Para melhor compreender a importante e complexa relação entre os três poderes

constitucionais, teceremos a seguir breves observações acerca do tema.

1 A ideia de um sistema de freios e contrapesos consiste na determinação de não haver prevalência de um sobre

outro. Entende-se que há a necessidade de equilíbrio, independência e harmonia entre os poderes, possibilitando, inclusive, a interferência de um sobre outro.

3

A função do Poder Judiciário é garantir a efetivação da justiça. É o Poder Judiciário

responsável pelos julgamentos, condenações e absolvições, investigações, assim como

também responsável pela intervenção na sociedade à luz da CF, buscando, sempre,

garantir que ela se efetive e não seja violada. Em suma, o Poder Judiciário atua – mormente

– na vigilância da constitucionalidade ou inconstitucionalidade das ações do Estado, dos

cidadãos e das demais instituições que compõe o tecido social.

Na esfera Federal, o Poder Judiciário é representado pelo Supremo Tribunal Federal (STF),

Superior Tribunal de Justiça (STJ), Tribunal Superior do Trabalho (TST), Tribunal Superior

Eleitoral (TSE) e Superior Tribunal Militar (STM), além de outras instituições

subrelacionadas hierarquicamente a elas, que, a nosso ver, não vem ao caso neste

momento comentá-las.

Cabe destacar que o STF e o STJ acabam ganhando mais destaque na arena política por

serem as instituições responsáveis por julgar os casos mais polêmicos e de temas mais

abrangentes. Ambos são compostos por Ministros indicados pela Presidência da República,

tendo no primeiro caso 11 Ministros titulares, e no segundo 33 Ministros.

Já a função do Poder Executivo é operacionalizar o governo do Estado, ou, em outras

palavras: governar o Estado. Sua responsabilidade é executar políticas públicas de acordo

com a lei para a garantia dos objetivos constitucionais maiores, como garantir o bem-estar

da população. O Poder Executivo tem a prerrogativa constitucional da elaboração do

orçamento público, da definição da política externa e de segurança nacional, e, por último,

mas não menos importante, de aprovar, sancionar ou vetar as leis elaboradas pelo poder

Legislativo – a partir da Constituição de 1988, a rigor, o poder Executivo adquiriu atribuições

institucionais para criar leis para apreciação do poder Legislativo e legislar por meio de

Medidas Provisórias (MP)2.

Para compreendermos as atribuições do poder Executivo, consideramos importante atentar

para o processo de implementação da Democracia no Brasil, após o período de

redemocratização na década de 1980, em especial às alterações administrativo-

institucionais que a nova Constituição Federal consolida. Sem entrar no mérito do processo

que mobilizou sociedade e a classe política, e que terminou estabelecendo seu escopo e

potencialidades, o Congresso Constituinte brasileiro (1987-1988) terminou por promulgar

Carta Magna definindo o regime político, a organização administrativa, a arquitetura

institucional e o sistema de governo do país. Por meio da análise destas dimensões

2 “Ato normativo de iniciativa exclusiva do Presidente da República, com força de lei, que pode ser expedido em

caso de urgência e relevância. Produz efeitos imediatos, mas depende de aprovação do Congresso Nacional para transformação definitiva em lei.” CF, Art. 62. (“PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS”, [S.d.])

4

poderemos identificar alguns elementos que nos servirão de instrumento de análise no

decorrer da pesquisa.

A CF consagrou que a partir de sua promulgação o Brasil passava a ser uma República

Federativa, de regime Democrático e sistema Presidencialista. O modelo Republicano e

Presidencialista foi também referendado cinco anos depois, em 1993, por um Plebiscito3

Nacional.

Ser uma ‘República’ significa que o Estado brasileiro é governado por um poder central,

dirigido por pessoas que terão o consentimento do povo mediante sufrágio universal e livre.

Este poder central é chamado de Governo da República (ou Governo Federal). Aqueles que

governam o Estado (o Governo Federal), não serão proprietários do poder político, nem se

privilegiarão das instituições públicas, pelo contrário, os que governam o Estado brasileiro

são livremente escolhidos e eleitos pelo povo, por período determinado e com o dever e

atribuição de servir-lhe naquilo que lhe é de direito. São eles servidores do povo, e não

proprietários do Estado. O interesse público – constitucionalmente – deve sempre estar

acima dos interesses privados.

A questão ‘Federativa’ significa que mesmo que o Estado brasileiro seja composto por um

poder central (Governo Federal), ele não é unitário, pois é também composto por estados

(Governos) subnacionais que possuem relativa autonomia de governo sobre seus territórios,

mas estão submetidos, de maneira hierarquizada, às leis do País. A autonomia política

implica em responsabilidades e prerrogativas específicas, articulando as diferentes esferas

na execução das políticas públicas. Isso garante que cada parcela do território nacional

(Estados) apresente uma esfera de governo específica e marcos institucionais próprios, que,

balizada pelo Governo Federal, por definição, não podem invadir sua circunscrição. Ao

passo que têm a possibilidade de estabelecer leis e denominações particulares.

A instituição do regime Democrático aponta para o princípio de que o poder político no

Estado brasileiro pertence ao povo. Os que governam o Estado tem o direito de governar

mediante o consentimento do povo e por tempo determinado, como já citado. Aqueles que

governam devem servir o povo, respeitando o poder que dele emana, pois numa

democracia o poder político pertence ao povo, e não ao Estado ou aqueles que o governam.

Em suma: o poder soberano pertence ao povo, o Povo brasileiro é proprietário do poder

soberano.

3 “Em 21 de abril de 1993, foi realizado plebiscito que demandava escolher monarquia ou república e

parlamentarismo ou presidencialismo. Essa consulta consolidou a forma e o sistema de governos atuais (“TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL”, [S.d.]). Neste Plebiscito, a maioria dos eleitores votou a favor do regime republicano e do sistema presidencialista.

5

E, por fim, o regime ‘Presidencialista’ estabelece que a autoridade máxima do Estado

brasileiro seja o chefe do Poder Executivo, a saber: quem ocupa a Presidência da

República. Sendo o chefe da República a autoridade máxima do Estado brasileiro, este é

eleito diretamente pela população. A partir da CF, sua eleição se dá por sistema majoritário,

com uma sistemática em que é eleito aquele que atinge maioria absoluta (mais da metade

dos votos apurados) em primeiro turno, ou maioria relativa (maior número dos votos

apurados) em segundo turno.

Podemos observar que não só o Poder Executivo, mas principalmente ele – nesta análise

introdutória –, é definido pelos preceitos fundados na CF, que estabelecem o quadro

institucional nos termos de uma República Federativa Democrática e Presidencialista.

De acordo com a CF, a função do Poder Legislativo é legislar, criar leis, representar a

população no Congresso Nacional (no plano federal) e fiscalizar o Poder Executivo. O Poder

Legislativo também tem a atribuição de aprovar, regulamentar e vetar as leis elaboradas

pelo Poder Executivo. Diferente deste último, o Legislativo é eleito por sistema proporcional

de votos (no qual se aplica o cálculo do quociente eleitoral: divisão do número de "votos

válidos" pelo de "vagas a serem preenchidas"). O sistema proporcional visa garantir maior

pluralidade e representação da população nas casas legislativas. Entendendo-as como as

casas do povo, o sistema proporcional visa garantir a entrada no sistema político de

representantes de diversas classes, categorias e ideologias, buscando que as casas

legislativas representem, se não todos, a maioria do espectro ideológico e social da

sociedade.

No entanto, cabe destacar que o sistema proporcional pelo qual são eleitos os

representantes do poder Legislativo, se insere no contexto multipartidário de voto

proporcional em lista aberta, ou seja, a população vota nos cargos do Legislativo sem existir

uma lista de candidatos a priori, e, a partir da votação é que se constrói a lista (ordem) dos

candidatos que ingressarão na legislatura. Soma-se a isso o fato de o pleito eleitoral no

Brasil ser distinto para a Presidência da República (poder Executivo) e para o Congresso

Nacional (poder Legislativo). Essas duas instâncias não têm vinculação no processo

eleitoral. Assim, pela sua relativa independência eleitoral, é possível constatar de antemão

que existem chances de um(a) presidente(a) da República ser de um partido diferente dos

partidos que compõem a maioria do Congresso, ou, em outras palavras, nada garante que o

chefe do Poder Executivo tenha apoio da maioria dos Congressistas do poder Legislativo.

Na esfera federal o Poder Legislativo é representado pelo Congresso Nacional, que é

dividido em duas casas: o Senado Federal, representado pelos Senadores, e a Câmara dos

6

Deputados, representada pelos Deputados Federais. São, respectivamente, 81 Senadores e

513 Deputados Federais, sendo que no primeiro caso, cada Senador representa os

interesses de seu Estado subnacional (ou federado), totalizando três representantes por

Estado (26 Estados e Distrito Federal). Já no segundo caso, os Deputados Federais

representam a pluralidade da população de seus Estados – embora não seja uma

proporcionalidade “plena”. Por conta disso, diferente do primeiro, o número de Deputados é

proporcional4 à população dos Estados federados e do Distrito Federal.

O Sistema Legislativo brasileiro tem suas atribuições e funcionamento estabelecidos de

acordo com as prerrogativas constitucionais citadas brevemente acima. Mas, para

compreender a Realpolitik e o modus operandi do Congresso Nacional, se faz necessário

lançar mão de um olhar mais técnico e específico das relações instituídas entre os

Congressistas, os grupos de interesse parlamentar e o poder Executivo, assim como as

demais instituições que compõem o tecido social e o sistema político.

De acordo com o Art. 44 da CF, o Poder Legislativo representado pelo Congresso Nacional

tem por atribuição “dispor sobre todas as matérias de competência da União” (Brasil, 1988).

Para isso, no interior do Congresso os parlamentares podem se dividir de diversas formas:

por partido (Bancadas Partidárias), por interesse ou região (Bancadas de Interesse ou

Bancadas Suprapartidárias), por adesão ou não ao bloco do Governo (Bancada Governista

e Bancada de Oposição), por assuntos específicos (Frentes Parlamentares), ou ainda por

associações e outras formas de constituição de grupo (Grupos Parlamentares). A depender

do momento político, estas bancadas se subdividem de uma maneira específica ou, em

outras palavras, elas não são monolíticas nem estanques, pelo contrário, variam conforme

varia também “os ventos da política”. Mas elas possuem lógicas e sentidos em sua

movimentação, e seu comportamento pode revelar muita coisa de como funciona nosso

Sistema Político, assim como revelar algo mais a respeito da enorme importância que tem a

organização do processo legislativo no conjunto desse sistema, o Sistema Legislativo e a

relação deste com os diversos grupos de interesse.

Metodologia e Justificativa

A metodologia da pesquisa parte de uma questão central: investigar o funcionamento

empírico do Sistema Legislativo, no tocante ao comportamento parlamentar, num contexto

de um Presidencialismo de Coalizão. Essa questão nos guiará para uma melhor

4 Atualmente, cada unidade da Federação pode eleger de 8 (mínimo) a 70 (máximo) deputados, conforme

estabelecido pela Constituição Federal, no art. 45. É ainda regulamentada pela Lei Complementar nº 78, de 1993. (“PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS”, [S.d.])

7

compreensão acerca da movimentação e comportamento parlamentar e dos grupos de

interesse.

Para darmos conta do objeto da pesquisa, não vamos analisar o Sistema Legislativo

brasileiro como um todo, pelo simples fato de essa pesquisa ser um projeto de Iniciação

Científica. Como o próprio nome propõe, o objetivo fim desse trabalho é iniciar uma linha de

raciocínio e argumentação científica, trabalhando e relacionando bibliografias e levantando

reflexões. Assim, este trabalho não pretende encerrar discussões ou chegar a grandes

conclusões, mas sim dar início à reflexão acerca do comportamento parlamentar e da

relação entre o Sistema Legislativo brasileiro e o Presidencialismo de Coalizão.

O objeto da pesquisa (Sistema Legislativo brasileiro e Presidencialismo de Coalisão), foi

recortado em tempo e espaço. O tempo está compreendido entre o Congresso Constituinte

(1987-1988) e o fim do segundo mandato do governo Dilma Rousseff, do Partido dos

Trabalhadores (PT) (2014), e o espaço terá como fulcro de análise o Congresso Nacional,

em especial as Bancadas Partidárias e as Bancada de Interesse.

Isso posto, para conseguir identificar o melhor caminho para estudar o Sistema Legislativo à

luz de um Presidencialismo de Coalizão, focando na questão da movimentação e

comportamento parlamentar dos grupos de interesse, o primeiro passo foi identificar o que

estamos chamando de grupos de interesse.

Segundo Norberto Bobbio, em seu Dicionário de Política

Sua definição [dos Grupos de Interesse] mais explícita se acha em Truman, para o qual grupo de interesse é "qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que são inerentes às atitudes condivididas" (cf. TRUMAN, 1951). (BOBBIO, 1998, p. 564)

Porém, nem para nós, nem para Norberto Bobbio essa expressão é satisfatória. A nós ela

parece ser muito abrangente e não colabora com a definição do que chamamos de grupos

de interesse. Para Bobbio, essa definição deixa “muito genérica a noção de interesse, e por

isso analiticamente inservível, de tal modo que, praticamente, cada grupo crescente numa

sociedade se torna um grupo de interesse”. (BOBBIO, 1998, p. 564).

Bobbio continua a tentar encontrar uma definição para a ideia de grupos de interesse, e com

base em Bentley afirma

Bentley não tinha colocado este problema, pois que, antes de tudo, considerava [na ideia de Grupos de Interesse] o grupo como uma categoria analítica e não concreta e, em segundo lugar, identificava o interesse com a atividade. Fazendo assim dava

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como descontado que todo interesse se exterioriza em formas de atividades, já que podem existir interesses não ativados. (BOBBIO, 1998, p.564)

Assim, optamos por tomar como referência a noção de que grupos de interesse não são

categorias concretas que se pode analisar como se analisa uma Instituição qualquer.

Grupos de interesse serão tomados nessa pesquisa como categoria analítica – como propõe

Bentley –, e nos ateremos, justamente, à sua atividade, entendendo que é ela que é

passível de análise para compreender o comportamento parlamentar. Afinal, é a atividade

dos grupos de interesse que pode explicitar seus “reais” interesses.

O recurso para este problema, que se apresenta de antemão na pesquisa, é a definição

metodológica com foco na análise da atividade dos grupos de interesse, e não os grupos de

interesse em si. Ou seja, não nos interessará saber quem são os membros desses grupos

ou o que fazem em suas vidas individuais5, mas sim saber como se comportam os

Congressistas: como votam, porque votam e o que votam no Congresso Nacional. Pois,

para este artigo, os grupos de interesse configuram categorias analíticas, e não categoria

concreta.

Por fim, por mais que entendamos os grupos de interesse como uma categoria analítica, é

importante “descer mais um nível” na análise para conseguir trabalhar com dados empíricos.

Quais grupos serão analisados? Se escolhermos um grupo de interesse com crivo

“temático”, como por exemplo, a Bancada Ruralista ou a Bancada Católica, estaremos

cometendo um equívoco metodológico, pois deixaremos novamente sua atividade para

analisar sua estrutura material. Porquanto, ao invés de um grupo de interesse específico,

analisaremos dois tipos de grupo de interesse: as Bancadas de Interesse6 e as Bancadas

Partidárias7.

A nosso ver, são estas duas Bancadas que caracterizam categorias de grupos de interesse

e que melhor expressam a relação entre o Sistema Legislativo brasileiro e o

Presidencialismo de Coalizão, nos dando referências para compreender como agem os

grupos de interesse.

5 Analisamos alguns artigos, teses de mestrado e doutorado que se propunham a analisar as Bancadas

Parlamentares específicas, como a Bancada Ruralista ou a Bancada Evangélica, por exemplo. E notamos que essas pesquisas buscavam conhecer quem eram os membros dessas Bancadas e o que faziam em sua vida particular, por exemplo, se tinham terras, se eram sócios de empresas, se eram pastores, ou se tinham vinculo com alguma Igreja, etc. Muitas pesquisas tentavam entender os grupos de interesse como algo material e específico, e não como uma categoria analítica, como nos propomos nesta pesquisa. 6 Bancadas de Interesse são Bancadas formadas por grupos de parlamentares que se aglutinam por um

interesse específico. Este interesse pode ser tanto territorial, como no caso do Congresso Nacional (por exemplo, Bancada do Estado de Minas Gerais), como pode também ser um interesse específico de classe, de atividade profissional ou ainda por outras razões como religiosas (por exemplo, Bancada Ruralista ou a Bancada Evangélica). 7 Bancadas Partidárias são Bancadas formadas pelos parlamentares de mesmo partido político numa

determinada casa legislativa (por exemplo, Bancada do PT).

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A partir desses princípios, serão utilizados como base metodológica os conceitos-chave da

bibliografia especializada, assim como também dados primários e secundários relativos às

votações nominais no Congresso Nacional.

Objeto da Pesquisa

A partir da definição metodológica, buscaremos identificar melhor dois tipos de grupo de

interesse: as Bancadas de Interesse e as Bancadas Partidárias.

Pelo Glossário da Câmara dos Deputados, Bancada Parlamentar é o “Agrupamento

organizado dos parlamentares de uma mesma representação partidária” (“PORTAL DA

CÂMARA DOS DEPUTADOS”, [S.d.]). Porém, esta definição não para por aí. O mesmo

texto afirma que “Informalmente, costuma-se chamar [também] de bancada [Parlamentar] o

grupo de parlamentares de uma determinada região ou Estado (bancada mineira, bancada

nordestina, etc.), ou que representem determinados interesses (bancada ruralista, bancada

evangélica, etc.).” (“PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS”, [S.d.]). O que se destaca

deste trecho é que as Bancadas Parlamentares podem ser dividias em outras duas: uma

relacionada a parlamentares de um mesmo partido político, o que denominaremos como

Bancada Partidária, e outra relacionada a parlamentares que se unem “por interesse” o que

denominaremos como Bancada de Interesse.

Cabe destacar de início que não existem, do ponto de vista legal e constitucional, as

Bancadas de Interesse. Entretanto, podemos observar claramente no Glossário da Câmara

dos Deputados que elas são assumidas e reconhecidas. Talvez possamos pensar que isso

decorra do fato de essas Bancadas de Interesse serem compreendidas como uma prática

“natural” do funcionamento das casas legislativas e por isso sejam reveladas no texto do

Glossário da Câmara dos Deputados.

Com relação a este assunto, faremos um breve parêntese. Em primeiro lugar, isso mostra a

“institucionalização do obscurantismo” na política brasileira, pois é de amplo e nítido

conhecimento que o processo decisório parlamentar passa também pelas Bancadas de

Interesse. Mesmo sendo de amplo conhecimento da sociedade, essas Bancadas “não

existem” formal nem institucionalmente para o Estado, o que às isenta completamente do

controle de seu funcionamento por parte do Estado e da Sociedade Civil, naturalizando que

as decisões políticas são tomadas fora do campo institucional.

Em segundo lugar, esse fato também nos coloca diante de grandes limitações do ponto de

vista metodológico, uma vez que o acesso aos dados e as conferências destes grupos

ficarão sempre submetidos a um grau de dificuldade muito maior do que outros dados que

são institucionalizados (como por exemplo, as Bancadas Partidárias, em que a lista com os

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nomes de cada integrante assim como de suas informações básicas são encontradas em

sites oficiais).

Voltando ao debate central, para conseguir conceituar melhor as Bancadas de Interesse e

as Bancadas Partidárias, é preciso compreender seu funcionamento e suas atribuições no

interior do objeto material da pesquisa: o Congresso Nacional. Em outras palavras, é preciso

saber como funciona o Congresso Nacional.

O Artigo 48 da CF define que o “Congresso Nacional disponha sobre o sistema tributário,

orçamentário, Forças Armadas, Programas, Organização Administrativa” (Brasil, 1988) entre

outros, dando-lhe poderes a partir da sanção do Presidente da República8 e também

prerrogativas exclusivas. Como já apontamos o conjunto de atribuições do Congresso

Nacional, vamos analisar como os Congressistas se dividem e se aglutinam nesse contexto.

E para facilitar a análise focaremos na Câmara dos Deputados e não no Senado Federal.

Analisando as Bancadas Partidárias da Câmara dos Deputados, observamos que

atualmente – no mandato 2011/2014 – existem 19 Bancadas Partidárias, nas quais se

distribuem os 513 Deputados Federais.

Como dito acima, nas Bancadas Partidárias essa distribuição se dá pelos partidos políticos

em que os Congressistas pertencem.

8 Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o

especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas; II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado; III - fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas; IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União; VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas; VII - transferência temporária da sede do Governo Federal; VIII - concessão de anistia; IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal; X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, bXI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública XII - telecomunicações e radiodifusão; XIII - matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações; XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal. XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I (Brasil, 1988)

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Partido/Bloco Bancada Líder / Representante Nome do Partido / Bloco

PT 88 VICENTINHO Partido dos Trabalhadores

PMDB 72 EDUARDO CUNHA Partido do Movimento Democrático Brasileiro

Bloco PP, PROS 60 EDUARDO DA FONTE Bloco Parlamentar PP, PROS

PSD 45 MOREIRA MENDES Partido Social Democrático

PSDB 44 ANTONIO IMBASSAHY Partido da Social Democracia Brasileira

Bloco PR, PTdoB, PRP 37 BERNARDO SANTANA DE VASCONCELLOS Bloco Parlamentar PR, PTdoB, PRP

DEM 28 MENDONÇA FILHO Democratas

PSB 24 BETO ALBUQUERQUE Partido Socialista Brasileiro

SD 21 FERNANDO FRANCISCHINI Solidariedade

PDT 18 FÉLIX MENDONÇA JÚNIOR Partido Democrático Trabalhista

PTB 18 JOVAIR ARANTES Partido Trabalhista Brasileiro

PCdoB 15 JANDIRA FEGHALI Partido Comunista do Brasil

PSC 12 ANDRE MOURA Partido Social Cristão

PRB 10 GEORGE HILTON Partido Republicano Brasileiro

PV 8 SARNEY FILHO Partido Verde

PPS 6 RUBENS BUENO Partido Popular Socialista

PSOL 3 IVAN VALENTE Partido Socialismo e Liberdade

PMN 3 FRANCISCO TENÓRIO Partido da Mobilização Nacional

PEN 1 NILMAR RUIZ Partido Ecológico Nacional

Total 513

Fonte: (“PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS” [S.d.])

Elaborado por: Américo Sampaio

Tabela 1 - Bancadas Partidárias (para a legislatura 2011/2014)

Tomando como exemplo o atual momento político brasileiro (Tabela 01), dentro da

legislatura 2011/2014, é notória a maioria absoluta de Bancadas Partidárias que apoiam o

Governo atual de Dilma Rousseff (PT) (Tabela 02). Das dezenove Bancadas supracitadas,

onze são aliadas ao Governo9: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido do Movimento

Democrático Brasileiro (PMDB), Partido Progressista (PP) e Partido Republicano da Ordem

Social (PROS), Partido Social Democrático (PSD), Partido da República (PR) e Partido

Trabalhista do Brasil (PTdoB) e Partido Republicano Progressista (PRP), Partido

Democrático Trabalhista (PDT), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido Comunista do

Brasil (PCdoB), Partido Social Cristão (PSC), Partido Republicano Brasileiro (PRB), e

Partido da Mobilização Nacional (PMN). O que representa um total de 378 Congressistas,

ou seja, 74% do Congresso.

Apenas seis Bancadas se assumem como sendo de oposição (Tabela 02): Partido da Social

Democracia Brasileira (PSDB), Democratas (DEM), Partido Socialista Brasileiro (PSB),

Partido da Solidariedade (SD), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e Partido Ecológico

Nacional (PEN), totalizando 121 Congressistas. E há ainda duas Bancadas que se afirmam

independentes, são elas o Partido Verde (PV) e o Partido Popular Socialista (PPS), que

totalizam 14 Congressistas.

9 Assim como a informação sobre a constituição de uma Bancada de Interesse, a informação sobre quem é base

aliada ao governo e quem é base de oposição é muito incerta e de difícil acesso. Os dados apresentados fazem parte de matérias e reportagens, e sites de partidos políticos em que se dava essa determinação. Dessa forma, confiamos em nos dados levantados não por serem a verdade “oficial”, mas por ser uma média aproximada do que a classe política e os partidos políticos dizem publicamente sobre tal apoio e configuração. Cabe comentar também que esta pesquisa de encerra justamente em meio ao processo eleitoral nacional e estadual, o que dificulta ainda mais fazer esse recorte, pois as coligações partidárias para as eleições nem sempre mantêm as formações iniciais de um Governo.

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Base Aliada Bancada Oposição Bancada Independente Bancada

PT 88 PSDB 44 PV 8

PMDB 72 DEM 28 PPS 6

Bloco PP, PROS 60 PSB 24 Total 14

PSD 45 SD 21

Bloco PR, PTdoB, PRP 37 PSOL 3

PDT 18 PEN 1

PTB 18 Total 121

PCdoB 15

PSC 12

PRB 10

PMN 3

Total 378

Fonte: (“PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS” [S.d.])

Elaborado por: Américo Sampaio

Tabela 2 - Bancadas Partidárias por Coalizão Parlamentar (para a legislatura 2011/2014)

Contudo, os 513 Deputados Federais também se dividem de outra maneira, como é possível

observar nas matérias e reportagens do jornalismo político, assim como também é nítido e

certo observar nas declarações dos Congressistas e nas análises de pesquisadores,

instituições e Movimentos Sociais, sobre o Congresso Nacional. Em suma, os 513

Deputados também se aglutinam em Bancadas de Interesse, ou seja, por interesses

específicos.

Muitas reportagens e análises são feitas apontando a existência dessas Bancadas, porém,

em praticamente todas inexistem fontes de informações ou bases de dados utilizadas para

chegar a estas diferentes afirmações. A solução encontrada, então, foi a utilização dos

estudos realizados pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP)10. O

DIAP realiza sistemáticos estudos sobre do Congresso Nacional, dentre eles, análises das

Bancadas Suprapartidárias – o que neste Artigo se equivalerá ao que chamamos até o

momento de Bancadas de Interesse. Assim, utilizaremos a “‘Radiografia’ do Congresso

Nacional” realizada em 2010, elaborada pelo DIAP para a legislatura 2011/2014, para

identificarmos e refletirmos sobre a composição, comportamento e movimentação dessas

Bancadas no Congresso Nacional.

Nela são identificadas nove Bancadas Suprapartidárias no Congresso Nacional, que se

dividem da seguinte forma:

Bancada Feminina: número de Deputadas mulheres eleitas.

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram identificadas quarenta e cinco

(45) Deputadas Federais que podem ser caracterizadas como integrantes da Bancada

Feminina.

Bancada Evangélica: número de Deputados evangélicos eleitos.

10

A pesquisa do DIAP foi desenvolvida logo após o término do processo eleitoral de 2010. Dessa forma os dados apresentados podem ter sofrido algumas alterações, o que não prejudica a reflexão desenvolvida.

13

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram identificados como Deputados

evangélicos que compõem a Bancada Evangélica setenta (70) Congressistas. A

Bancada Evangélica é identificada pela forte atuação sobre temas relacionada à Fé, a

Igreja, ao aborto, às drogas e à manutenção da família heterossexual e monogâmica,

quando estas se tornam pauta no Congresso Nacional.

Bancada de Parentes: número de Deputados com vínculos familiares com outros

políticos que atuam ou já atuaram na elite da política nacional

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram identificados oitenta e um (81)

Deputados Federais que podem ser categorizados como ‘parentes’ próximos, ou,

‘herdeiros eleitorais’ de outros políticos que figuram no alto escalão da política

brasileira.

Bancada Empresarial: número de Deputados proprietários ou sócios de algum

estabelecimento privado cuja principal fonte de renda advém dos rendimentos de

seus negócios

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram identificados como Deputados

empresários que compõem a Bancada Empresarial duzentos e quarenta e seis (246)

Congressistas. A Bancada Empresarial tem como principal foco de atuação nas pautas

relacionadas aos tributos dos setores produtivos e também leis e direitos trabalhistas.

Bancada Sindical: número de Deputados que têm vinculação com a luta sindical

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram identificados como integrantes

da Bancada Sindical oitenta e três (83) Congressistas. A Bancada é composta por

sindicalistas do movimento sindical, ou por ex-integrantes que já exerceram cargo na

direção de sindicatos, federações, confederações ou centrais sindicais, assim como

assessores ou consultores de entidades sindicais.

Bancada Ruralista: número de Deputados que mesmo não sendo necessariamente

proprietário rural ou da área de agronegócios, assume sem constrangimento a

defesa dos pleitos da bancada, não apenas em plenários e nas comissões, mas em

entrevistas à imprensa e nas manifestações de plenário

Segundo o DIAP, para a Câmara de Deputados foram identificados cento e quarenta

(140) Congressistas com relação íntima e/ou integrantes da Bancada Ruralista. Essa

Bancada atua fortemente e de maneira articulada em pautas que dizem respeito à

convergência do setor rural, como por exemplo, a Reforma Agrária e o Código Florestal.

Bancada da Saúde: número de Deputados que se unem em torno da questão da

saúde, em específico, a questão do aumento de verbas para a área da saúde.

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados foram quatro (4) os Congressistas

reeleitos em 2010 advindos da Bancada da Saúde da legislatura anterior. Por conta de

o estudo ter sido feito ao término imediato do processo eleitoral de 2010, o DIAP optou

por não montar uma lista com os Deputados que se integram à Bancada da Saúde, pelo

fato de existir a necessidade de se “assentar” a poeira eleitoral deste momento

específico para a leitura dessa Bancada específica.

Bancada da Educação: número de Deputados que se unem em torno da pauta da

Educação. Por mais que seja um grupo heterogêneo, a questão da “melhoria” da

qualidade da Educação e o aumento de recursos para a área unem os

congressistas em torno dessa Bancada

Segundo o DIAP, para a Câmara dos Deputados são identificados cerca de 200

Congressistas que estão ligados de alguma maneira com a pauta da Educação, e,

segundo o estudo, comporiam a chamada Bancada da Educação. Porém, pelas

14

mesmas razões supracitadas no caso da Bancada da Saúde, o DIAP optou, neste

estudo citado, por não compor uma lista com os Deputados que compõem a Bancada

da Educação.

Bancada da Comunicação: número de Deputados que são alinhados,

“apadrinhados”, financiados ou proprietários ou sócios de concessionárias de

rádio e/ou televisão

Segundo o DIAP, para a Câmara de Deputados, chega a cem (100) o número de

congressistas que representam a Bancada da Comunicação, por terem alguma relação

com essas empresas.

Para melhor trabalharmos os dados fornecidos, separaremos a seguir apenas as Bancadas

que o estudo realizado tenha apresentado a relação de Deputados integrantes, pois sem

essa informação básica, não conseguiríamos avançar com a análise. Dessa forma, na

tabela abaixo (Tabela 03), destacamos as Bancadas Evangélica, Empresarial, Ruralista e

Sindical.

Número total de Congressistas

Número de Partidos

PSC PR PRB PMDB PSDB PDT DEM PTB PV PP PSB PT PMN PTC

11 9 8 7 7 4 3 3 3 2 2 2 1 1

Número total de Congressistas

Número de Partidos

PMDB DEM PP PSDB PR PSB PTB PDT PSC PT PV PPS PMN PRB PHSPRPPRTB PTdoB PTC

43 37 32 24 23 14 13 12 12 8 7 6 3 3 2 2 2 2 1

Número total de Congressistas

Número de Partidos

PMDB DEM PP PSDB PRB PTB PDT PPS PSCPSB PMN PRB PTdoB

29 22 22 19 14 8 7 6 5 4 2 1 1

Número total de Congressistas

Número de Partidos

PT PCdoB PDT PSB PPS PSDB PV PMDB PR PRB PRP Psol PTdoB

55 8 5 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1

Divisão por Partidos

Divisão por Partidos

63

Tabela 3 - Bancadas de Interesse (para a legis latura 2011/2014)

Fonte: DIAP

Elaborado por: Américo Sampaio

Bancada Sindical

Divisão por Partidos

83

13

14

246

19

Divisão por Partidos

Bancada Evangélica

Bancada Empresarial

Bancada Ruralista

140

13

É nítido observar que para essas quatro Bancadas aglutinam-se mais de treze partidos

políticos distintos em cada uma. E também nítida é a pluralidade de partidos que as

compõem, sendo possível que uma mesma Bancada de Interesse congregue partidos de

diversos espectros ideológicos.

Nas Bancadas Ruralista e Sindical, por exemplo, a proporção de Congressistas do Partido

dos Trabalhadores (PT) e do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) é

inversamente proporcional, não há nenhum Congressista do PT na Bancada Ruralista,

assim como há apenas um representante do PMDB na Bancada Sindical. Isso se dá,

possivelmente, pela história e configuração de cada um desses partidos. Contudo, quando

15

analisamos as Bancadas Empresarial e Evangélica, vemos que essa proporcionalidade

invertida diminui, mas ainda apresenta importantes diferenças.

Observamos, dessa forma, que os Congressistas se dividem pelo menos de duas formas:

uma pela Bancada Partidária (Tabela 01) e outra pela Bancada de Interesse (Tabela 03).

Assim, caracterizamos nosso objeto de análise. E no próximo item desenvolveremos a

reflexão sobre como essas duas “divisões” em que os Congressistas se encontram, ou

melhor, como esses dois grupos que os congressistas configuram, se comportam e operam

no dia-a-dia do Congresso Nacional.

Desenvolvimento

Para avançarmos com a reflexão acerca do Sistema Legislativo brasileiro e sua relação com

o Presidencialismo de Coalizão, consideramos ser fundamental compreendermos o campo

de Estudos Legislativos no qual nos inserimos. Segundo Limongi,

Os estudos legislativos se constituem em uma perspectiva analítica distinta daquela mostrada pela noção de consolidação da democracia e a visão negativa que esta construiu da democracia brasileira. Não há um manifesto ou mesmo a constituição prévia de um programa de pesquisa consciente que possa ser associado à emergência dos estudos legislativos como área. Os seus contornos foram sendo definidos de forma incremental por meio da veiculação de uma série de estudos. No mais das vezes, esses estudos foram originalmente apresentados no Grupo de Trabalho (GT) Elites Políticas, da Anpocs. (LIMONGI, 2010, p. 5)

A partir da afirmação de Limongi, observamos uma iminente dificuldade em operacionalizar

a análise sobre o Legislativo brasileiro. Por mais que existam muitos autores e trabalhos em

desenvolvimento, não há ainda uma metodologia nem acúmulo de conhecimento

consolidados no Brasil para fazer um estudo mais profundado sobre o comportamento dos

Congressistas. Se por um lado isso nos coloca um vasto campo de análise, produção e

pesquisa acadêmica – ampliando os horizontes dos pesquisadores da área dos Estudos

Legislativos –, por outro, isso também reflete, a nosso ver, a distância que a sociedade

brasileira, no geral, tem da política real.

Isso pode ser caracterizado tanto pelo fato da Democracia no Brasil ser muito recente e por

isso pouco estudada em suas possibilidades, como também pode ser caracterizado pelo

fato de a política no Brasil pertencer a uma pequena elite, que, dentre outras razões, se

configura como elite também por ser um pequeno grupo que domina o modus operandi das

instituições que elaboram as leis e controlam o Poder Legislativo.

Apresentamos, portanto, as seguintes questões-guia: como os congressistas, e as

Bancadas Partidárias e de Interesse, se comportam no interior do Sistema Legislativo

brasileiro em um Presidencialismo de Coalizão? É notório que as Bancadas Partidárias e de

Interesse coexistem, mas como elas se relacionam? E por fim, mas não menos importante,

16

qual a relação entre o Poder de Agenda do Executivo e a estrutura estudada (Sistema

Legislativo e Presidencialismo de Coalizão)?

Às problematizaremos a partir da última questão-guia.

De acordo com Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (2009),

A Constituição de 1988 garante ao Presidente de República o controle da agenda legislativa. O poder do executivo, portanto, é institucional, garantido pela Carta Constitucional. Os constituintes preservaram as vantagens institucionais com que o regime militar havia dotado o Poder Executivo. Nas áreas de maior interesse, como tributação, orçamentação e regulamentação e alterações na estrutura de cargos, salários e gratificações do funcionalismo público e da burocracia nomeada, o Executivo tem a prerrogativa exclusiva de propor legislação. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2009, p. 77).

Cabe destacar que a configuração de forte Poder de Agenda do poder Executivo não se

inicia a partir da Constituição de 1988. Pelo contrário, Figueiredo e Limongi argumentam ser

este um dos principais resquícios da Ditadura Civil-Militar11 brasileira na estrutura

administrativa que ainda não foram superados, e mais, foram totalmente incorporados na

arquitetura institucional do Estado brasileiro pós Constituição Federal de 1988. Os autores

destacam que o centralismo decisório no poder Executivo se manteve na estrutura

(administrativa) e na estratégia (política) do governo desde o golpe de 1964, passando pelo

período de redemocratização na década de 1980, e, se mantendo presente até os dias de

hoje.

Como podemos constatar na citação dos autores, a Constituição Federal de 1988 garante

um forte Poder de Agenda do Executivo nas casas legislativas. Essa leitura, que parece um

tanto quanto simples e óbvia, não o é. Essa reflexão é importante para entender o cenário

institucional ao qual estamos inseridos, e compreender o que torna o Poder de Agenda do

Executivo tão forte é fundamental.

Por ter prerrogativas constitucionais para definir, em alguma medida, o funcionamento do

Sistema Legislativo, o poder Executivo acaba tendo muito menos restrições políticas e

administrativas que o Legislativo, fortalecendo seu poder de Agenda.

Em resumo, na atual experiência democrática [pós 1988], o Executivo passou a ter um forte controle sobre a agenda legislativa, resultando daí que a atuação do Legislativo se dá sob fortes restrições. O Executivo detém a prerrogativa de iniciar a legislação de interesse e, desta forma, pode explorar estrategicamente este direito.

11 Apesar de existirem artigos e estudos sobre o assunto, que apontam dados, informações e reflexões

absolutamente pertinentes e relevantes, e ainda, além de concordarmos com a tese de que o modelo de centralismo decisório do poder Executivo ser expressão do período Militar, nós não nos ateremos a esta questão específica, por ora, pelo fato de ser necessária outra abordagem e método de pesquisa para tal reflexão, assim como outros elementos para a ponderação sobre o assunto, que não são objetivos dessa pesquisa.

17

O Legislativo, porque age somente após o Executivo ter feito a proposta, tem seu raio de ação limitado (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2009, p. 77).

Para simplificar o que chamamos aqui de poder de Agenda, tomemos como exemplo o

seguinte: caso seja necessária a criação de um novo tributo, seja da união, dos estados ou

municípios, é o poder Executivo que tem prerrogativa para tal, iniciando a elaboração da lei

e inserindo-a na casa legislativa. O poder Legislativo não pode criar tributos, mas apenas

propor alterações nos que já existem. Outro exemplo: a partir de 1988 é necessária a

elaboração anual de orçamentos públicos, ou Projetos Orçamentários, para que a

administração pública possa funcionar. Esses orçamentos são elaborados pelo poder

Executivo (seja na União, Estados ou Municípios) e entregue para análise e aprovação ao

poder Legislativo. Este último, por sua vez, poderá alterá-lo por meio de Emendas, que na

realidade apenas remanejarão os valores já definidos pelo Executivo, visto que nada poderá

ser adicionado ao valor total originário, ou seja, o Projeto Orçamentário apresentará uma

espécie de “teto” limite para o Legislativo trabalhar. Sem contar que os gastos destinados

aos servidores, o custeio da estrutura administrativa e o pagamento da dívida pública não

podem ser reduzidos. Em suma, o poder do Legislativo é limitado com relação à elaboração

do orçamento público, cabendo a ele apenas um “voto autorizativo” com relação ao

orçamento.

Mas será que é a arquitetura institucional do Estado brasileiro que propicia esse arranjo de

fortalecimento do poder Executivo?

Estes dois exemplos nos alumiam a ideia de Poder de Agenda do Executivo, porém,

podemos incorrer numa conclusão precoce e entendê-lo (o Poder de Agenda) como mera

imposição institucional, ou seja, compreender o Poder de Agenda do Executivo como sendo

forte, apenas por conta da arquitetura institucional do Estado brasileiro.

Com relação a isso, Figueiredo e Limongi nos alertam no seguinte sentido,

Está claro que o Poder de Agenda não pode garantir a aprovação de qualquer agenda substantiva. O Executivo não tem como aprovar a sua agenda independente do apoio da maioria. Os poderes de agenda assegurados ao Chefe do Poder Executivo (...) não podem ser interpretados como anti-majoritários. Não são armas para governar contra a maioria. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2009, p. 99 – grifo nosso).

Como exemplificado anteriormente, podemos notar que a ação do poder Legislativo é

constitucional e regimentalmente restrita em muitas matérias, o que corrobora com o

argumento de Figueiredo e Limongi no tocante ao forte e amplo Poder de Agenda legislativa

do Executivo. Porém, fica claro também que não é somente pelo arranjo institucional que o

Poder de Agenda do Executivo consegue robustecer-se frente ao Sistema Legislativo. O

Executivo também precisa de outros recursos para operacionalizar seu Poder de Agenda,

18

como por exemplo, obter maioria no Parlamento. Ressaltamos que obter maioria não é uma

tarefa simples, nem se dá pela arquitetura institucional do Estado brasileiro, ou seja,

conquistar maioria é sumariamente uma atividade política.

Na tabela abaixo (Tabela 04) apontamos a porcentagem de aprovação, pelos Deputados

Federais, de Projetos de Lei enviados pelo Executivo em diferentes governos.

N° Votações

Projetos do

Governo

% de

disciplina***

N° Votações

Projetos do

Governo

% de

disciplina***

N° Votações

Projetos do

Governo

% de

disciplina***

Sarney 2 6 90,68 2 41,57 8 78,4

Collor 1 22 91,96 1 38,46 23 89,64

Collor 2 24 93,11 17 55,12 41 77,36

Collor3 9 94,63 1 77,31 10 92,9

Itamar 1 8 91,23 25 72,97 33 77,4

Itamar 2 2 93,92 1 78,31 3 88,72

Itamar 3 3 94,79 1 67,24 4 87,9

FHC 1 83 90,35 13 60,82 96 86,35

FHC 2 217 88,32 27 69,37 244 86,23

FHC 1 159 93,89 48 79,88 207 90,64

FHC 2 15 92,63 1 64,8 16 90,89

Lula 1 78 95,03 7 78,86 85 93,7

Lula 2 30 89,97 6 76,92 36 87,79

Lula 3 10 76,5 2 44,83 12 71,22

Lula 4 7 90,52 4 79,96 11 86,68

Lula 5 24 88,64 14 67,24 38 80,76

Total 697 91,07 170 65,85 867 85,41

Fontes: PRODASEN, Câmara dos Deputados, Diário do Congresso Nacional Banco de Dados

Legislativos do CEBRAP.

* Todos os líderes dos partidos da coalizão de governo indicam de acordo com a indicação de voto do líder do

governo. (Inclui casos em que pelo menos um líder libera a bancada).

** Pelo menos um líder dos partidos da coalizão de governo se opõe à indicação de voto do líder do governo.

*** % de votos dos membros dos partidos da coalizão de governo

Coalizão Unida* Coalizão Dividida** Total

Coalizão de

Governo

Tabela 4 - Votações Nominais por Coal izão Parlamentar

Ancorados na tabela, podemos assinalar que as Coalizões Parlamentares12 são

extremamente eficientes. Em praticamente todos os Governos, os projetos enviados pelo

Executivo – em que se tinham todos os líderes dos partidos da Coalizão Parlamentar em

acordo com a matéria – tiveram resultado altamente favorável, permitindo afirmar que,

havendo “alinhamento” prévio entre o Governo e sua Coalizão Parlamentar, em 9 de cada

10 votações nominais no Parlamento, em média, os Congressistas votam de acordo com

sua Bancada Partidária para projetos propostos pelo Governo.

A partir desses dados, podemos refletir em alguns sentidos: em primeiro lugar, podemos

notar que a Disciplina Partidária da Coalizão Parlamentar do governo é alta, o que significa

que a negociação do Governo não é feita com os Congressistas individualmente, mas sim

com seus partidos. Em segundo lugar, por mais que os partidos políticos sejam

12

Coalizões Parlamentares é o nome dado ao grupo de Bancadas Partidárias que se unem em apoio, ou não, ao Governo (Poder Executivo).

19

relativamente “fracos”, tanto no processo eleitoral, quanto na sociedade como um todo –

visto que o que se destaca nas eleições e em fatos políticos cotidianos são as pessoas e

não os partidos –, no funcionamento do Legislativo eles são fortes, disciplinados e

determinantes para a dinâmica da instituição, pois votam de acordo com a Coalizão

Parlamentar. E, em terceiro lugar, neste cenário apresentado pelos dados, podemos afirmar

que o Congresso Nacional é uma instituição altamente previsível do ponto de vista de sua

produção legislativa, visto que em praticamente todas as votações de projetos estratégicos

para o governo os acordos precedem o plenário, o que possibilita saber a priori o resultado

da mesma, pois “o governo governa com apoio parlamentar estruturado e disciplinado”

(FIGUEIREDO e LIMONGI, 2007, p. 33).

Essa linha de pensamento insere outro agente político na análise acerca da relação entre o

Poder de Agenda do Executivo e o Sistema Legislativo num Presidencialismo de Coalizão:

as Coalizões Parlamentares.

Qual a relação entre a Coalizão Parlamentar e o Poder de Agenda do Executivo? Este é um

dos pontos centrais para compreender a dinâmica do Sistema Legislativo em relação ao

Presidencialismo de Coalizão.

Por mais que o Executivo tenha amplos poderes Legislativos constitucionais, como já foi

visto, Figueiredo e Limongi nos alertaram acerca dessa dinâmica: “O Executivo não tem

como aprovar a sua agenda independente do apoio da maioria” (FIGUEIREDO e LIMONGI,

2009, p. 99). Ou seja, são pelo menos dois elementos que vão estruturar a relação entre o

Executivo e o Legislativo para se operacionalizar o Poder de Agenda do Executivo: de um

lado os poderes constitucionais do Executivo de Legislar, e de outro, a necessidade do

mesmo Executivo em conseguir maioria no Legislativo. Isso demonstra que não podemos

tomar por análise um olhar determinista entendendo que é apenas um fator que fortalece o

Poder de Agenda do Executivo. Pelo contrário. Notamos que há uma dialética entre o

Executivo e o Legislativo que precisa ser mais bem compreendida.

Em resumo, o que queremos dizer é que o Executivo não é um forte legislador pelo simples

fato de deter poderes constitucionais, da mesma forma que o Legislativo não é tão-somente

um forte “apoiador” do Governo apenas por estar alinhado com seus projetos. Há mais

elementos nessa relação que ainda não vieram à tona.

Para aprofundar a reflexão do ponto de vista em que o Poder de Agenda do Executivo não é

somente baseado em um lócus de poder (ou apenas uma determinação), mas sim numa

relação dialética, lançaremos mão de outros dados que podem embasar essa ponderação.

20

Governo

Partido do Presidente na

Câmara dos Deputados (%

Cadeiras)

Coalizão de governo na

Câmara dos Deputados (%

Cadeiras)

Sucesso do

Executivo ** (%)

Dominância do

Executivo *** (%)

Sarney 40,61 58,59 73,83 76,65

Collor 5,05 33,79 65,93 75,43

Franco 0 57,28 76,14 91,57

Cardoso I 9,36 71,62 78,72 84,4

Cardoso II 18,32 67,87 74,38 81,57

Lula I 11,11 59,52 81,47 89,88

Subtotal 14,07 58,11 75,08 83,25

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

* Os três primeiros anos da administração Dutra (1946-1948 foram excluídos por falta de

informação sobre a origem das leis. O primeiro período vai até 31 de março de 1964 e o segundo até

31 de janeiro de 2007 (f inal da legislatura e da coalizão, pois o presidente foi reeleito e não mudou o

ministério .

** Porcentagem de projetos do Executivo apresentados e sancionados durante o próprio governo.

*** Porcentagem de leis de iniciativa do Executivo.

Tabela 5 - Coalizão Parlamentar por Governo

Se na Tabela 04 a média total de aprovação de projetos enviados pelo Governo era de 85%,

na tabela acima (Tabela 05) podemos atribuir este alto grau de eficiência do Executivo no

Legislativo à Coalizão Parlamentar de Governo. Pois, como podemos notar, apenas no

governo Collor não foi obtida uma Coalizão Parlamentar majoritária. Em todos os demais

governos pós-Constituinte o chefe do Executivo sempre gozou de maioria na Câmara dos

Deputados, o que nos leva a pensar que talvez seja precisamente por esta razão que o

sucesso do Executivo na aprovação de projetos seja tão grande.

É inoportuno furtarmo-nos da reflexão no sentido de que um cenário não tenha correlações

diretas com o outro. Se os índices de aprovação de projetos do Governo pela Câmara dos

Deputados é demasiadamente alto, e se as Coalizões Parlamentares de apoio ao Governo

demonstram, sistematicamente, grandes maiorias governistas, é absolutamente cabível

suspeitar que as taxas de sucesso dos Governos em suas intervenções legislativas – leia-se

Poder de Agenda – advêm, também, dos índices de Coalizão Parlamentar, ou, se preferir,

de “maioria”.

É como se a relação entre o Executivo e o Legislativo fosse um “pêndulo”. Os poderes e

prerrogativas constitucionais de legislar impulsionam o Governo a elaborar e iniciar

processos legislativos. Já a necessidade de aprová-los, para conseguir governar,

impulsiona-o a buscar a maioria no Parlamento. Conquanto, pelo outro lado, as “restrições”

constitucionais e Regimentais do poder Legislativo de legislar, impulsionam os Partidos

Políticos a formar grandes maiorias (Coalizões Parlamentares), que dentro do jogo de poder

da relação entre Executivo e Legislativo, são impulsionados a apoiar o Governo para obter

21

maiores privilégios13. Ou seja, “a maioria [dos congressistas] poderia se recusar em

cooperar [com a aprovação dos projetos do Executivo], mas (...) isso raramente ocorre,

porque os parlamentares avaliam que seria muito custoso proceder desse modo” (MOISÉS,

2011, p.13). Em síntese, é a relação dialética entre o poder Executivo e o Legislativo que

garante as bases materiais para o Poder de Agenda do Executivo. E, ao que nos parece, é

esse contexto específico que se relaciona com o Presidencialismo de Coalizão.

Assim, talvez tenhamos chegado a um modesto axioma que consolida uma reflexão e

aponta caminhos para responder a última das três perguntas-guia que iniciaram esse item:

qual a relação entre o Poder de Agenda do Executivo e a estrutura do Sistema Legislativo

num Presidencialismo de Coalizão?

O Poder de Agenda do Executivo se relaciona com o Sistema Legislativo de um

Presidencialismo de Coalizão no tocante ao fato de o Poder de Agenda estar integralmente

atrelado ao modelo de Presidencialismo de Coalizão. E isso influencia diretamente o modus

operandi do Sistema Legislativo.

O Poder de Agenda do Executivo solidifica o status quo do modelo político de

Presidencialismo de Coalizão, afinal, o ‘sentido’ do Poder de Agenda do Executivo será

justamente o de aprovar sua agenda, e não de ‘restringir seus próprios poderes’. Dessa

forma, se o ‘sentido’ do Poder de Agenda do Executivo é fortalecer sua capacidade de

‘propor’ e legislar, a tendência do Executivo será sempre a de fortalecer o Presidencialismo

de Coalizão, pois interessa ao Executivo que este modelo se perpetue, pois é ele que o

privilegia em detrimento dos demais poderes constitucionais. Em suma, o Presidencialismo

de Coalizão se fortalecerá a partir do Poder de Agenda do Executivo. Contudo, no mesmo

caminho, mas no outro sentido, o modelo de Presidencialismo de Coalizão também

fortalecerá o Poder de Agenda do Executivo. Pois o modelo que dele deriva robustece a

condição de que o Executivo tenha maiores condições de ‘propor’ e legislar.

Dessa forma, podemos afirmar que o Poder de Agenda do Executivo deriva ao mesmo

tempo em que avigora o Presidencialismo de Coalizão, como se fosse um grande

movimento de retroalimentação entre o modelo e a prática. Ademais, com essa reflexão,

podemos sugerir que o Sistema Legislativo como um todo não funcionará autonomamente

em relação ao robustecimento mútuo do Poder de Agenda do Executivo e do

Presidencialismo de Coalizão. Pelo contrário, o Sistema Legislativo integra esta relação e

opera no interior desse contexto. Sofrendo forte ação em seu desempenho.

13

Privilégios aqui são entendidos como o acesso dos Partidos Políticos, que aliam-se ao Governo, às pastas ministeriais, aprovação de Emendas Parlamentares, outros cargos no governo, dentre outros.

22

De tal modo, é possível aventar uma primeira ideia a partir desta reflexão inicial. Os

recursos constitucionais e regimentais, e a dinâmica política dos dois poderes se inter-

relacionam. Não há uma única determinação para o fato do Poder de Agenda do Executivo

ser tão eficiente, e é essencialmente a relação dialética entre os dois poderes que

caracterizará um contexto propício para o Poder de Agenda do Executivo. Da mesma forma,

há uma relação de retroalimentação entre o Poder de Agenda do Executivo e o

Presidencialismo de Coalizão, na qual o modelo (Presidencialismo de Coalizão) fortalece a

prática (Poder de Agenda) do Executivo, e vice-versa. Por fim, é nesse contexto que o

desempenho do Sistema Legislativo está inserido, mas não de maneira autônoma, e sim

sofrendo a ação do contexto e o influenciando em alguma medida.

Para finalizarmos, recorreremos às outras duas perguntas com as quais o iniciamos. Com

relação primeira pergunta-guia, em que nos propusemos a entender como os congressistas

e as Bancadas Partidárias e de Interesse se comportam no interior do Sistema Legislativo

brasileiro em um Presidencialismo de Coalizão, notamos que os Congressistas votam de

acordo com a orientação de suas Bancadas Partidárias e, por sua vez, as Bancadas

Partidárias votam com sua Coalizão Parlamentar. O que nos leva a pensar que o

comportamento parlamentar no interior do Sistema Legislativo de um Presidencialismo de

Coalizão é de um alto grau de disciplina partidária.

Analisando a tabela abaixo (Tabela 06) podemos observar o alto índice de Disciplina

Partidária.

Índice de

disciplina ao líder

do partido (%)

Índice de

disciplina ao líder

do Governo (%)

Índice Rice de

coesão partidária

(%)

Oposição 91,32 45,9 89,12

Coalizão 92,25 86,63 87,5

Total 91,7 62,86 88,45

Fonte: Elaboração própria/Banco de dados do CEBRAP.

Tabela 6 - Índice de Disciplina Partidária (1995 a 2006)

A partir desses dados podemos confirmar a declaração acima, de que os Congressistas

votam no Congresso de acordo com a orientação da Liderança Partidária. Na tabela acima

estão dispostos os dados relativos à porcentagem de aprovação de projetos pela Câmara

dos Deputados, com relação à orientação dos Líderes Partidários e dos Líderes de Governo.

É nítido notar que, entre 1995 e 2006, os Deputados – sejam de oposição ou da Coalizão

Parlamentar do Governo –, cerca de 90%, votaram de acordo com a Liderança Partidária. E

62% de acordo com o Líder do Governo. O que, possivelmente, tem sua média puxada para

baixo pelo fato da Bancada de Oposição não seguir as orientações do Líder do Governo.

Mas se recortarmos apenas as votações nominais da Coalizão do Governo, esse número

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sobe para 86%. Todavia, o que nos interessa observar aqui é a confirmação, em dados, da

reflexão acerca do comportamento parlamentar.

Comprovamos, dessa forma, que o comportamento parlamentar no interior do Sistema

Legislativo brasileiro, em um Presidencialismo de Coalizão, é de estrema Disciplina

Partidária. Por mais que pareça obvia a conclusão, essa reflexão é central para

entendermos o comportamento parlamentar.

A disciplina partidária tem sido a estratégia preferida pelos parlamentares em sua atuação (...). Várias pesquisas recentes mostraram, de fato, que os legisladores brasileiros votam seguindo a indicação dos seus líderes partidários, e que isso seria devido, não só aos poderes legislativos e de controle da agenda do Congresso pelos presidentes, mas também por eles avaliarem que desse modo podem ter acesso a recursos controlados pelo executivo, cujo suposto impacto sobre as suas estratégias eleitorais seria decisivo. Ou seja, o voto partidário seria a forma adotada pelos parlamentares brasileiros para sobreviver politicamente. (MOISÉS, 2011, p.25)

Por fim, com relação à segunda das três perguntas-guia, optamos por trabalhá-la melhor no

item seguinte.

Conclusão e Considerações Gerais

O Presidencialismo de Coalizão brasileiro e sua íntima relação com o Poder de Agenda do

Executivo figuram um contexto singular ao funcionamento do Sistema Legislativo. Logo, os

Congressistas atuarão sempre em relação a este contexto, e não fora dele. E como

pudemos notar, são várias as relações entre o Presidencialismo de Coalizão, o Sistema

Legislativo e o comportamento parlamentar das Bancadas.

Um dos destaques que podemos fazer, com relação ao funcionamento do Sistema

Legislativo brasileiro no contexto de um Presidencialismo de Coalizão, é o fato de o

comportamento parlamentar – no geral – ser extremamente previsível, e a disciplina

partidária muito alta. Não obstante, sugerimos que há uma relação dialética entre o Poder

Executivo e Legislativo o que garante um cenário específico para a operacionalização do

Presidencialismo de Coalizão, no qual não é um poder ou outro que determina e define este

cenário, bem como não é a “competição” ou controle entre os dois Poderes que o

caracteriza. Mas sim, sua literal relação (dialética). Dessa forma, compreendemos, também,

que a arquitetura institucional do Estado brasileiro influencia e é influenciada por esta

“dialética organizacional” entre o poder Executivo e o poder Legislativo, concebendo o

contexto da relação entre o Presidencialismo de Coalizão, o Poder de Agenda do Executivo

e o Sistema Legislativo a partir de todos estes fatores.

Entretanto, é possível notar que encontramos muitas reflexões possíveis com relação às

Bancadas Partidárias, todavia, ao buscar identificar como se movimentam as Bancadas de

Interesse notamos que há um grande vazio informacional e metodológico com relação à

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análise destas Bancadas. Como pudemos observar, há um campo relativamente vasto com

relação a dados, banco de dados, metodologias, índices, pesquisas, produção acadêmica e

etc. para analisar o comportamento parlamentar das Bancadas Partidárias, e até mesmo

das Coalizões Parlamentares do Governo. O que não é o caso das Bancadas de Interesse.

No entanto, se tomarmos friamente como “verdade” as conclusões dessa pesquisa,

poderemos incorrer no equívoco de encerrar a discussão acerca das Bancadas de

Interesse, entendendo que a relação predominante será sempre a das Bancadas Partidárias

e Coalizões Parlamentares do Governo. Mas em todo o sistema aqui estudado, fica a

questão de como atuam as Bancadas de Interesse. Por exemplo, como atua na prática a

Bancada Ruralista para garantir seus interesses com relação a “não-efetivação” da política

de Reforma Agrária? Ou ainda, como atua na prática a Bancada Evangélica para garantir

seus interesses com relação ao “não-avanço” de políticas voltadas ao direito LGBT?

Estas questões não puderam ser respondidas nessa pesquisa por diversas razões, mas, em

especial, pelo fato de não haverem dados para identificar essa movimentação. É evidente

que as Bancadas de Interesse existem e atuam no processo legislativo. Mas em matérias

específicas em que o projeto a ser votado caminha no “sentido contrário” de um

determinado Congressista ou Bancada de Interesse, como estes atuam? Como eles

“conseguem garantir” o funcionamento do Presidencialismo de Coalizão, sem dissidiar de

sua Bancada Partidária, mas atuando pela Bancada de Interesse? O que prevalecerá nessa

relação: a determinação da Bancada Partidária ou a articulação da Bancada de Interesse?

Estas questões puderam ser levantadas a partir do desenvolvimento da presente pesquisa,

e, afora as conclusões alcançadas já indicadas acima, elas nos parecem ser extremamente

importantes e relevantes, indicando o caminho e o sentido da pesquisa acadêmica que

trilharemos no futuro. Pois questões centrais precisam ainda ser estudadas.

Dessa forma, a questão relativa ao como se relacionam as Bancadas Partidárias e de

Interesse, fica em aberto. E, a despeito do futuro, estas reflexões apontam para os

desdobramentos que a presente pesquisa certamente nos levará.

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