Készítette: Stevanyik István

Rövid áttekintés

Az írott jogszabályok mellett nagy szerep jut a kevésbé hivatalos, íratlan „szokásjognak” is a költségvetés tervezésében és elfogadásában:

- hagyományos többpártrendszerű politikai berendezés - koalíciós kormányok - megegyezésen alapuló döntések előnyben részesítése - jogszabályok megfogalmazása lazábban értelmezhető - jogszabály inkább a formát, mint a tartalmat írja elő - pragmatizmus a „kőbe vésett” szabályok követése helyett Az alkotmányok nevezik meg a költségvetési eljárásban főszerepet

játszó intézményeket – a parlament, illetve a parlament által kijelölt tagságú számvevőszék hatáskörét és felelősségét (ahol létezik ilyen).

A parlamentek eljárási szabályai is említenek ilyen intézményeket, elsősorban a parlamenti bizottságokat (Svédországban rájuk is törvény vonatkozik). Továbbá a helyi önkormányzatok is részt vesznek a költségvetés megvalósításában.

A költségvetést szabályozó jogforrások

A négy ország közös szabályozásai:- írott alkotmányok- számvevőszéki törvény (nemrég újították meg őket)- helyi önkormányzati rendelkezések

Dánia:- a Pénzügyminisztérium által kiadott „iránymutatások”- a Parlament házszabálya

Finnország:- az 1988-as Állami Költségvetési Törvény és kiegészítései- a Parlament eljárási szabályai

Norvégia:- a Parlament által kiadott, 1959-es Költségvetési Szabályzat és kiegészítései- a Parlament eljárási szabályai- a király, illetve a kormány által kiadott, 2002-es Pénzügyek Intézésének Szabályzata

Svédország:- az 1974-es Parlamenti Törvény- az 1996-os Állami Költségvetési Törvény- az 1998-as, Állami Kölcsönökről és Adósságokról szóló Törvény

A jogi keretek változása

Dánia Finnország

Pénzügyminisztérium rendelkezéseinek módosítása, új törvények elfogadása nélkül (az utóbbi 20 évben)

Gazdasági fellendülés, korábbi költségvetési hiány és államadósság lefaragása

Könyvelési törvény: 1984

Alkotmány módosítása, állami költségvetési törvény létrejötte

1999-ben új alkotmány (három évtizedes vitát követően) – számtalan költségvetéssel kapcsolatos előírás került bele

Hagyományosan centralizált eljárások a költségvetésben is – a 80-as évek végének „kulturális forradalmáig”

Könyvelési szabályok: az állami költségvetési törvényben

A jogi keretek változása

Norvégia Svédország

Parlament rendelkezéseinek módosítása, új törvények elfogadása nélkül (az utóbbi 20 évben)

Fontos bevételi forrás a kőolaj - 1990–es Kormányzati Kőolaj Alap, melyből a költségvetés is részesedik (nem megújuló erőforrás)

Alkotmány és a parlamenti törvény módosítása, állami költségvetési törvény létrejötte

Az 1996-os új költségvetési törvény egyik fő célja: pénzügyi fegyelem erősítése

Kétszintű költségvetési rendszer, parlament állapítja meg a kormányra nézve kötelező korlátokat

Hagyományos decentralizáció: minisztériumok alá tartozó, többé-kevésbé független intézmények látják el az alsóbb szintű feladatokat

Könyvelési szabályok: az állami költségvetési törvényben (időbeli elhatároláson alapuló könyvelés a jellemző)

27 állami kiadási terület (törvényben)

Általánosan jellemző:

A rugalmasságra kerül a hangsúly (különböző költségvetési keretek – ezek némelyikét „mozgatható” a pénzügyi évek között).

Nem léteznek pénzügyi felelősségre vonatkozó törvények, amelyek világos jelentési kötelezettséget írnának elő a kormány részére (az angolszász országok többségével ellentétben).

A változások többnyire új törvények elfogadása nélkül mentek végbe.

Költségvetési alapelvek A költségvetés egy pénzügyi évre szól (rugalmas keretek miatt eltérés lehetséges)A költségvetés egységes, kiadási és bevételi oldalból állA kiadási területek megnevezése és elhatárolása kötelező (hangsúly a bemenetről a kimenetre tolódott az utóbbi években – a kiadási keret törvénybe foglalva megváltoztatható)Átláthatóság, elszámoltathatóság (parlament), dokumentumok hozzáférhetősége – hagyományos alapelvekNincs szigorú szerződéses viszony a költségvetés kidolgozó és végrehajtói között Dánia

kormányhivatalok: kiterjedt tevékenységi körAz egységesség elve nincs törvénybe foglalva

FinnországBecsült kiadások, bevételek, valamint ezek keretei kötelező elemek az éves állami költségvetésben (alkotmány)

NorvégiaAz egységesség elve nincs törvénybe foglalva

SvédországA parlamenti elé kerülő tervezetben kötelező elem: az összes, államot érintő bevétel, kiadás és kifizetés (törvény)

Az alkotmány

Terjedelme nem arányos a benne foglalt költségvetési rendelkezésekkel

Svéd, dán, norvég nagyjából egyforma mennyiségűFinnben kétszer annyi - egész fejezet szól az állami

pénzügyekrőlA kormány a fontos dokumentumokat a parlament

rendelkezésére bocsátja, felvilágosítást ad képviselőknek (finnben költségvetés előkészítőiről nem)

A miniszterek felelősek a parlamentnek (kivéve norvég)Adók kivetése, kiadások és előirányzatok tervezése csak

jogszabályi alapon történhet

A parlament és parlamenti bizottságok Legmagasabb szintű hatásköre a költségvetési eljárásban alkotmányos alapelv (népszuverenitás) Bizottságok ülései többnyire nem nyilvánosak, csak a jegyzőkönyv Dánia

egykamarás parlament (Folketing)a Folketing nevesít 24 bizottságot, hatáskörüket a Parlamenti Házszabály Bizottság dolgozza kialsóbb szintű pénzügyek – Helyi Önkormányzatok Bizottságanincs Pénzügyi Bizottság

Finnországegykamarás parlamentaz alkotmány rendelkezik a bizottságokról, egyik pénzügyekkel foglalkozikKormányzati Pénzügyi Bizottság – miniszterelnök, pénzügyminiszter, koalíciós pártok egy-egy minisztere – 5 millió euró fölött minden kiadási tételről döntenek

Norvégiakétkamarás parlament (Storting: Lagting és Odelsting)költségvetést, és a kapcsolódó jogszabályokat a Storting (egész parlament) fogadja el, ez nincs törvénybe foglalvaa parlament eljárási szabálya nevesíti 12 bizottságot, alkotmányban nincseneknincs Pénzügyi Bizottság

Svédország egykamarás parlament (Riksdag)a Parlamenti Törvény nevesít 16 bizottságota Pénzügyi Bizottság kulcsszerepe – 27 állami kiadási és bevételi terület korlátainak megalkotása (tartalmukat 16 szakbizottság határozza meg)dönt a helyi önkormányzatok pénzügyeiről Alkotmányos Bizottság ellenőrzi a miniszterek tevékenységét

A végrehajtó hatalmi ág, kormány, minisztériumok

Dániaalkotmányos monarchiaPénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásrapénzügyminiszter és államtitkára kiemelkedő súlya a kormányon belülPénzügyminiszter (a megfelelő bizottsággal együtt) költségvetési irányelveket ad ki

Finnországfélprezidenciális köztársaságkormány/miniszteri bizottságok kulcsszereplők a költségvetés tervezetének elfogadásában

Norvégiaalkotmányos monarchiaPénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásra

Svédországalkotmányos monarchiakormány kulcsszereplő a költségvetés tervezetének elfogadásábanPénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásrakülönösen jellemzők az alsóbb szintű intézmények a minisztériumok alatt (alkotmány)

Helyi önkormányzatok

Helyi szintű költségvetési feladatok átruházása alacsonyabb szintekre - decentralizáció

Legmagasabb szint a megye (régió), legalacsonyabb a község

Kivéve Svédország – regionális szint helyett kétféle községtípus

Egységállamok – de még a szövetségi államoknál (pl.: Németország, USA) is erősebb a decentralizáció

Helyi adók kivetésében jelentős hatáskör (kivéve Norvégia)Bevételi források: központi kormányzattal közös adók,

kormány juttatásai

A parlament alkotmányos hatásköre D F N SA parlament dönt az állami pénzügyekben x xAdót csak törvénnyel szabad kivetni, módosítani, illetve visszavonni x x x

Az adók kivetésének joga csupán 12 hónapra szól – a hatáskört évente meg kell újítani x

Adón kívüli típusú állami bevételeket is megállapíthat a törvény x xAz uralkodónak áldását kell adnia a parlament által kivetett adókra és más közterhekre x

Nem lehet adót kivetni, amíg a parlament el nem fogadta a költségvetést x

Egyes kiadási tételeket csak akkor lehet kifizetni, ha valamilyen költségvetéssel kapcsolatos jogszabályban is szerepelnek x

A parlament különíti el a kormányzati kiadásokhoz szükséges pénzösszeget x

Állami alapokkal csak a parlament előírásai értelmében szabad gazdálkodni x

A költségvetésnek kiegyensúlyozottnak kell lennie xKözterheket csak a parlament hozzájárulásával, törvényi formában szabad emelni x x x x

Parlament dönt az államadósság felső korlátjáról xAz uralkodó gondoskodik róla, hogy az állami vagyont a parlament előírásainak megfelelően, és a közjó érdekében használják

x

A parlament engedélyezhet kiegészítő kiadási célokat x x x

Dánia: 1993-as államadóssági törvény - felhatalmazza a pénzügyminisztert, hogy a központi kormányzat érdekében, egy bizonyos határon belül megemelje a kormányzati kölcsönöket.Parlament ad felhatalmazást a költségvetéshez szükséges összegek kölcsönzésére.

Svédország: Államadóssági törvény nem írja elő a kölcsönök felső határát.Parlament döntéseinek kivitelezéséhez szükséges pénzt a kormány kölcsönzi évente, felhatalmazás alapján.

Finnország: egyensúlyi szabály az alkotmányban – a tervezett bevételeknek fedezniük kell a tervezett kiadásokat.Kormány megalakulását követően egyből benyújtja a programját – ez határozza majd meg költségvetési politikájának fő irány vonalát (jogilag nem kötelező).A parlament megbízottakat rendel a társadalombiztosítási intézményekhez.Az állami vállalatok célkitűzései is részei a költségvetésnek.A parlament abszolút többsége szükséges költségvetési alap létrehozásához.Norvégia: Államadósság és vagyon szempontjából kiemelkedő a kőolajalap – fedez más típusú kiadásokat is.

A költségvetési tervezet benyújtása

Dánia: négy hónappal a pénzügyi év kezdete előtt. Finnország: „jóval” a következő költségvetési év kezdete előtt

(nincs precíz dátum) – gyakorlatban szeptember elején, négy hónappal a pénzügyi év kezdete előtt.

Norvégia: a parlament őszi ülésszakának kezdetét (október első hétköznapja) követő hat napban.

Svédország: január 1-én kezdődik a pénzügy év –szeptember 20-ig nyújtják be a tervezetet (választások esetén november 15-ig).Az irányelveket áprilisig készítik el (kétszintű rendszer) – a kiadások mértékéről csak szeptemberben szavaznak a tervezet benyújtásakor (ne kelljen kétszer szavaznia a parlamentnek).

Ezen felül a kormányok magánügye a tervezet elkészítése.Pénzügyminisztérium irányelveket ad a többi minisztériumnak – a kész terveket a miniszterek tanácsa elé terjesztik elfogadásra.

Költségvetési előirányzatok fajtái (Svéd-, és Finnország,

költségvetési törvények)

-- előre meghatározott előirányzatok:

-- több évre szóló előirányzatok:

-- rugalmas előirányzatok (csak Svédország):

Kereteiket semmi esetre sem szabad túllépni, a költekezés felső határát jelentik.

Kereteiket nem szabad túllépni egy adott pénzügyi évben, azonban a fennmaradó rész átvihető az elkövetkező két-három éves időszak költségvetésébe.

Kereteik a parlament jóváhagyása nélkül is túlléphetőek, legfeljebb 10%-al, a következő költségvetés terhére. Váratlanul felmerült, elsősorban jóléti kiadások érdekében használhatóak, fennmaradó részeik szintén átvihetőek.

A tervezet elutasítása

Általában véve ritkán fordul elő (már ismert okok).Ha mégis megtörténik:

Dániában ideiglenes költségvetési törvény kerül a Folketing elé.

Finnországban ideiglenesen a tervezet kerül felhasználásra, a parlament által meghatározott módon.

Norvégiában nincs szabályozás erre nézve.Svédországban az elfogadásig ideiglenes előirányzatokat

alkalmaznak (Pénzügyi Bizottság).

Eljárás a parlamentben és a bizottságokban

A pénzügyi bizottságok kulcsszerepet játszanak – megvizsgálják a tervezetet, aztán kerül a törvényhozás egésze elé (törvényben csak Svéd-, és Finnországban)

A parlament bármennyi kiegészítést fűzhet a tervezetekhez – ezt ki is használják (Finnországban a képviselők is indítványozhatnak, az elnök pedig egyszer megvétózhatja a kész költségvetést)

A parlament többnyire hajlik a kormány tervezetének elfogadására

Kiegészítő költségvetés benyújtására is lehetőség van (Svédország – gyakori, nem törvény, Dánia – kormány kéréseiből lesz év végére, nem igazán alkotmányos, Norvégia – nincs róla rendelkezés)

A tervezet tartalmának két legfőbb eleme: éves pénzügyi terv, illetve az előirányzatok szétosztása az egyes kiadási területek között

A költségvetési tervezethez csatolható egyéb dokumentumok

-- középtávú makrogazdasági keretek és pénzügyi stratégia:

-- új és a már létező kiadási programok összehasonlítása:

-- a teljesítéssel kapcsolatos információk:

-- egyéb, törvényben előírt közlési kötelezettségek:

Mind a négy országra jellemzőek (Norvégára 2005 óta), Svéd-, és Finnország – törvényi szabályozás. Svédország - a kormány egy pénzügyi évnél hosszabb időszakra is meghatározhatja a kiadási kereteket.

Bár törvény nem írja elő - mégis minden jelentősebb változtatást bemutatnak a parlamentnek.

A teljesítésszemléletű költségvetést részesítik előnyben - törvényi előírások nem léteznek közlésükről. Svédország - a célkitűzésekről, illetve az elért célokról jelent a kormány a parlamentnek.

Éves irányelvek az államadósság kezelésével kapcsolatban (Svédország)

Lehetséges kockázatokról szóló jelentés – főként makrogazdasági jellegű kockázatok (Finnország, Norvégia)

Eljárás a parlamentben és a bizottságokban

Norvégiában a parlament eljárási szabályai rendelkeznek róla – a pénzügyi és gazdasági bizottság hatáskörei: gazdasági ügyek, pénzügyi politikák, adók és más közterhek kivetése, társadalombiztosítási kiadások, állami garanciák, országos szintű és egyes szervek költségvetése.

Az egyes minisztériumok költségvetési kereteit, továbbá a helyi önkormányzatok által kivethető adókat november 20-ig határozza meg a bizottság.

A parlament is megállapítja az egyes területekre (összesen 21) vonatkozó korlátokat.

A korlátokon belül újabb változtatásokat javasolhatnak a bizottságok. Ez a második szakasz november végén kezdődik, és december 15-ig kell

befejeződnie. Végül a parlament elfogadja a végleges költségvetési tételeket. Külső szakértők bevonása előfordulhat a bizottságok munkájába. Svédországban az állami kiadások korlátait tavasszal kell megállapítani. A parlament ősszel tárgyal a tervezetről, dönt a kiadási területekre szánt

pénzekről, megbecsüli a várható állami bevételeket (november 20-ig). Szakbizottságok tárgyalnak az előirányzatok és pénzeszközök kiadási

területek közötti felosztásáról (korlátokat tilos túllépni, csak az előirányzatokkal lehet variálni).

A kész felosztások ismét a parlament elé kerülnek –végső döntés december közepén.

Ez az „oda-vissza” módszer” főleg a (kisebbségi) kormányoknak kedvez.

A költségvetés kivitelezése

Kiadási hatáskörök felosztása, kiadások év közbeni ellenőrzése, pénzgazdálkodás, könyvelés – köztisztviselői kar – kevés és nem részletes a törvényben a szabályozás – Finnországban a legszigorúbb (állami kiadások ellenőrzése)

Hatáskörök alsóbb szintre helyezése jellemzőbb Vannak tartalékalapok is Svédországban visszatartható az előirányzatok felhasználása a kormány

által – Norvégiában kötelező a kijelölt pénzek elköltése Könyvelés, mérleg

Az éves államháztartási mérleget hat hónappal a költségvetési év zárása után nyújtják be a számvevőszéknek (Dánia, Norvégia).

Svédországban április 15-ig nyújtja be a két lépcsőből (először kiadások-bevételek, aztán végső mérleg) álló jelentést a kormány a parlamentnek (költségvetési törvény) Részei: pénzügyi események leírása, könyvviteli mérleg, pénzmozgás-kimutatások.

A legtöbb mérleg időbeli elhatároláson alapul – Svédország a kivétel, ahol inkább módosított pénzeszköz az alap (néhány tranzakció másik országokban is ilyen).

Eljárási szabályzatok tartalmazzák a részletesebb szabályokat, Finnországban a költségvetési törvény.

Egyéb jelentési kötelezettségek: középtávú pénzügyi stratégia márciusban (Finnország), negyedévenkénti jelentés, elsősorban a becsült és valódi eredmények közti eltérésről (Svédország).

A számvevőszék intézményének alkotmányos szabályozása

D F N S

A parlament ellenőrzi az állami pénzügyek kezelését, illetve a költségvetés végrehajtását x

Létezik önálló számvevőszéki szerv az országban x xA parlament nevezi ki bizonyos mennyiségű számvevőt x x xSzámvevőszék gyanánt szakértőkből álló testületet nevez ki a parlament x

A számvételi szabályokat jogszabályban kell rögzíteni x x xA számvevőszék (vagy a feladatát ellátó szerv) funkcióit világosan rögzítik x x x

A számvételt végző szervek vagy személyek jogosultak hozzáférni valamennyi szükséges dokumentumhoz x x

A számvételi jelentések döntés céljából a parlament elé kerülnek x

Számvevőszéki törvény mindhárom országban létezik, nemrég lettek újak elfogadva (kivéve Dánia).

Fő célok: a parlament ellenőrző szerepének, illetve a számvevők függetlenségének a növelése, a gazdaság hatékonyabbá tétele – a számvevők kikerültek a parlament és a pénzügyi bizottság felügyelete alól.

- A parlament választja a számvevőket tagjai közül, nem a végrehajtó hatalom (Norvégiában például ötöt – alkotmány szerint).

- Illetékesség: állami számvitel (számlák), minisztériumok és más központi kormányzati intézmények, független közigazgatási szervek, állami tulajdonú vállalatok (vagy amelyek részesednek állami pénzből), állami bank számvitele (Svédország, Norvégia) esetleg a parlament számvitele, uniós pénzmozgások (Finnország) - helyi önkormányzatok nem tartoznak bele.

- Általában két számvevő testületet választanak: az egyik a parlament tagjaiból és az intézmény felügyelete alatt áll, a másikat független szakértőkből alkotják.

- A számvevő szervek testületi alapon működnek, a pénzügyek mellett nagy hangsúly kerül a költségvetés teljesítésének ellenőrzésére (eltérés az átlagtól).

- A számvevők széles jogköre: fontos dokumentumokhoz való hozzáférés, jelentés kérése állami tisztviselőktől, vizsgálat lefolytatása, megállapításainak parlament elé terjesztése, megállapításai kötelező erejűek.

- A számvevőszék elnöke különösen befolyásos.

- A jelentések évente (Norvégia), illetve 30 nappal az adott intézmény éves jelentése után készülnek, az állam egészére vonatkozó pedig május 15-ig kerül a kormány és a parlament elé (Svédország).

ÉrdekességekÉrdekességek

Kivételesnek számít az OECD országok között, hogy Dániában és Norvégiában nincs kifejezett költségvetési törvény (és Svédországban is csak 1996-ban fogadták el).

Az alkotmányokat nehéz megváltoztatni (két egymást követő parlament, abszolút többség) – sok idejétmúlt rendelkezést tartalmaznak, norvégban a parlamentarizmus alapelvei sincsenek benne.

Költségvetési többlet jelentkezhet (Norvégia – 15%) ezeknél az államoknál –ez ritka az OECD országok közt.