Skýrsla starfhóps um endurskoðun á lögum um stjórn fiskveiðaÁlitamál, greiningar, skýrslur og valkostir við breytingar á stjórn fiskveiða

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið

September 2010

Skýrslan með öllum fylgiskjölum er aðgengileg

á vefsíðunni www.sjavarutvegsraduneyti.is

Efnisyfirlit Skipan starfshópsins 4

Tafir á starfi hópsins 5 Starf starfshópsins 5

Lög um stjórn fiskveiða - álitaefni 5 Fjárhagsleg staða sjávarútvegsins og úthlutun aflaheimilda 6 Nýting sjávarauðlinda og annarra náttúruauðlinda 6 Úthlutun aflaheimilda 6 Ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum í stjórnarskrá 6

Markmið vinnunnar 7 Niðurstöður og álit fyrri nefnda um fiskveiðistjórnunarkerfið 7

„Tvíhöfðanefndin“ (1993) 8 Auðlindanefnd (2000) 9 „Endurskoðunarnefndin“ (2001) 10

Helstu niðurstöður 12 Auðlindir og stjórnarskráin 14 Samræmd auðlindastefna fyrir allar náttúruauðlindir „auðlindaleið“ 15 Lögfræðileg álit 18

Álit Sigurðar Líndals og Þorgeirs Örlygssonar 18 Álitsgerð dr. Guðrúnar Gauksdóttur 20

Úthlutun aflaheimilda 22 Efni unnið fyrir starfshópinn 23

Skýrsla Rannsóknarstofnunar Háskólans á Akureyri (RHA) 24 Skýrsla Daða Más Kristóferssonar 24 Umsagnir Jóns Steinssonar 25 Skýrsla Deloitte fyrir LÍÚ 26 Minnisblað Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar - Samningaleið 27 Tilboðsleið - Greinargerð Þorkels Helgasonar og Jóns Steinssonar 27

Ólíkar leiðir að útfærslum 28 Fyrningarleið (innköllun aflaheimilda) 29 Samningaleið 30 Pottarnir – flokkar aflaheimilda 31

Einstakir þættir fiskveiðistjórnunar 34 Úthlutun á grundvelli aflareynslu 35

Lög um veiðar utan lögsögu 37 Þorskígildisstuðlar 38 Hámark á handhöfn aflaheimilda 39 Framsal aflaheimilda, veiðiskylda og veiðigeta 41

Framsal aflahlutdeilda 42 Framsal aflamarks (árlegra aflaheimilda) og „veiðiskylda“ 43

„Geymsluréttur“ (flutningur á milli ára) 46 Tegundatilfærsla 48 VS-afli 50 „Bætur“ og ívilnanir 53 Vigtun, endurvigtun erlendis og verðmyndun 58

Allur afli á fiskmarkað 61 Skiptahlutur sjómanna og Verðlagsstofa 62

Opinberar upplýsingar 63 Aflaregla 64 Fjárhagslegur aðskilnaður veiða og vinnslu 65

Sjónarmið Samtaka eigenda sjávarjarða 66 Auðlindasjóður 67

Álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna 68 Álit í máli Mannréttindadómstóls Evrópu nr. 40169/05 69

Niðurlag 70 Heimildaskrá 71 Bókun stjórnarflokkana við lokaafgreiðslu skýrslu samstarfshóps um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða 72 Bókun um fyrirvara Lilju Rafneyjar Magnúsdóttur við samningaleið við lokaafgreiðslu á skýrslu samstarfshóps um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða. 74 Bókun fulltrúa Samtaka fiskvinnslustöðva í nefnd um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða 75 Sérálit fulltrúa Borgarahreyfingarinnar/Hreyfingarinnar 77 Bókun fulltrúa Landssambands íslenskra útvegsmanna í nefnd um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða 79 Bókun fulltrúa Framsóknarflokksins 81 Sameiginleg bókun Farmanna og fiskimannasambands Íslands, Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda, Sjómannasambands Íslands og VM – Félags vélstjóra og málmtæknimanna. 83 Bókun Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda. 84 Bókun Starfsgreinasamband Íslands 85 Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins, Einars K. Guðfinnssonar. 87 Bókun Landssambands smábátaeigenda 89 Bókun stjórnar Samtaka eigenda sjávarjarða 90 Viðaukar Fylgiskjal 1 Skipunarbréf starfshópsins.

Fylgiskjal 2 Beiðni til aðila um skipun í starfshóp.

Fylgiskjal 3 Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi. Minnisblað Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar.

Fylgiskjal 4 Áhrif innköllunar aflaheimilda á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Skýrsla RHA - Rannsókna- og þróunarmiðstöð Háskólans á Akureyri.

Fylgiskjal 5 Áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja. Greinagerð Daða Más Kristóferssonar.

Fylgiskjal 6 Umsögn um greinagerð Daða Más Kristóferssonar um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðafyrirtækja. Jón Steinsson.

Fylgiskjal 7 Umsögn um greinagerð Háskólans á Akureyri um áhrif fyrningarleiðar á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Jón Steinsson.

Fylgiskjal 8 Tilboðsleið: Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og tilboðsmarkaðar. Þorkell Helgason og Jón Steinsson.

Fylgiskjal 9 Kvótaþing.

Fylgiskjal 10 Fjárhagslegur aðskilnaður veiða og vinnslu.

4

Skipan starfshópsins Í júlí 2009 skipaði Jón Bjarnason, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, starfshóp um endurskoðun laga um

fiskveiðistjórnun. Starfshópurinn var skipaður með erindisbréfi og vísan í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar

Samfylkingar og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs en þar er ítarlegur kafli um fiskveiðar, sem skiptist í

kafla um þjóðareign og mannréttindi, brýnar aðgerðir, vistvænar veiðar – rannsóknir o.fl. og endurskoðun laga

um fiskveiðar. Í kaflanum um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða kemur m.a. fram að lögin skuli endurskoðuð

í heild með það að markmiði að:

1. Stuðla að vernd fiskistofna

2. Stuðla að hagkvæmri nýtingu auðlinda sjávar

3. Treysta atvinnu

4. Efla byggð í landinu

5. Skapa sátt meðal þjóðarinnar um eignarhald og nýtingu auðlinda sjávar

6. Leggja grunn að innköllun og endurráðstöfun aflaheimilda á 20 ára tímabili í samræmi við stefnu

beggja flokka

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 4. júní 2009, þar sem hann gaf tilteknum aðilum kost á að

tilnefna fulltrúa í starfshópinn, segir um verkefni hópsins: „Gert er ráð fyrir að vinna starfshópsins felist í að

skilgreina álitaefni, sem fyrir hendi eru í fiskveiðistjórnuninni og lýsa þeim. Hann láti vinna nauðsynlegar

greiningar og setji að því loknu fram valkosti um leiðir til úrbóta þannig að greininni séu sköpuð góð

rekstrarskilyrði til langs tíma, en jafnframt að sátt náist um stjórn fiskveiða. Starfshópnum er gert að hafa sem

víðtækast samráð við aðra aðila, t.d. með viðtölum, viðtöku álitsgerða og á veraldarvefnum. Honum er gert að

skila af sér álitsgerð fyrir 1. nóvember n.k. Á grundvelli vinnu starfshópsins og þeirra valkosta hann bendir á,

mun ráðherra ákveða frekari tilhögun við endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar.“ Frestur starfshópsins til að skila

álitsgerð var síðar lengdur. Skipunarbréfið í heild sinni má finna í fylgiskjali 1 með skýrslunni.

Í starfshópinn voru eftirfarandi aðilar tilnefndir: Guðbjartur Hannesson, formaður hópsins, og Svanfríður

Jónasdóttir af hálfu Samfylkingarinnar, Björn Valur Gíslason, varaformaður hópsins, og Lilja Rafney

Magnúsdóttir af hálfu Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Einar Kristinn Guðfinnsson af hálfu

Sjálfstæðisflokksins, Gunnar Bragi Sveinsson af hálfu Framsóknarflokksins, Finnbogi Vikar Guðmundsson af

hálfu Borgarahreyfingarinnar (seinna Hreyfingarinnar), Friðrik Jón Arngrímsson og Adolf Guðmundsson af

hálfu Landssambands íslenskra útvegsmanna, Arthur Bogason af hálfu Landssambands smábátaeigenda, Árni

Bjarnason af hálfu Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Sævar Gunnarsson af hálfu Sjómannasambands

Íslands, Erla Kristinsdóttir en síðar Arnar Sigurmundsson af hálfu Samtaka fiskvinnslustöðva, Jón Steinn

Elíasson en síðar Elín Björg Ragnarsdóttir framkvæmdastjóri af hálfu Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda

(SFÚ), Sigrún Björk Jakobsdóttir af hálfu Sambands íslenskra sveitarfélaga, Aðalsteinn Árni Baldursson af hálfu

Starfsgreinasambands Íslands, Guðmundur Ragnarsson af hálfu VM – Félags vélstjóra og málmtæknimanna,

Sesselja Bjarnadóttir af hálfu umhverfisráðuneytisins og Björn Erlendsson af hálfu Samtaka eigenda sjávarjarða.

Sesselja var skipuð í hópinn í lok september 2009 og Björn í byrjun árs 2010 og var í starfshópnum frá og með 6.

fundi hans.

5

Starfsmenn hópsins voru Helga Sigurrós Valgeirsdóttir, forstöðumaður upplýsingasviðs Fiskistofu, og Kristján

Freyr Helgason, sérfræðingur á auðlindaskrifstofu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.

Tafir á starfi hópsins Fyrsti fundur starfshópsins var 2. október 2009 og haldnir voru alls 24 fundir. Fram til áramóta voru haldnir 5

fundir. Margt varð til að tefja störf starfshópsins. Í byrjun nóvember lagði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

fram frumvarp á Alþingi um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða en þar voru lagðar til allmargar breytingar á

atriðum, sem starfshópurinn hafði þegar tekið til skoðunar. Að auki var í frumvarpinu lögð til sú

grundvallarbreyting á stjórnkerfi fiskveiða að ráðherra skyldi heimilt að ákveða aflamark í kvótabundinni tegund

án tillits til aflahlutdeilda og skyldi gjald vegna þessa renna í ríkissjóð. Þegar hér var komið sögu höfðu verið

haldnir þrír fundir í starfshópnum en nú tilkynntu fulltrúar Landssambands íslenskra útvegsmanna að þeir væru

hættir að sækja fundi í starfshópnum. Þetta gerðu þeir þó án þess að segja sig formlega frá starfi starfshópsins við

ráðherra. Af hálfu Samtaka fiskvinnslustöðva var áframhaldandi þátttaka í störfum starfshópsins sögð til

skoðunar. Viðbrögð LÍÚ og Samtaka fiskvinnslustöðva við fyrrnefndu frumvarpi setti því starf hópsins í nokkurt

uppnám um skeið og létu sumir þeirra sem sátu í starfshópnum í ljós það álit að það samræmdist illa að hópnum

væri falið að fjalla um efnisatriði fiskveiðistjórnunarlaga á sama tíma og ráðherra lagði fram stjórnarfrumvarp til

breytinga á fiskveiðilöggjöfinni. Einnig fór fram nokkur opinber umræða um þetta og hótuðu m.a. Samtök

atvinnulífsins að segja upp þeim stöðugleikasáttmála sem gerður var milli ríkisvaldsins, atvinnulífsins og

samtaka launþega fyrr á árinu 2009. Þá hafði það nokkur áhrif á störf starfshópsins að ekki færri en 5

alþingismenn starfa í hópnum og formaður og varaformaður nefndarinnar eru einnig formaður og varaformaður

fjárlaganefndar þingsins. Þingmennirnir voru því önnum kafnir sumar- og haustmánuðina 2009 og í desember og

janúar sl. vegna starfa sinna á Alþingi. Því hóf starfshópurinn ekki störf fyrr en í október 2009 og fyrsti fundur

ársins 2010 var ekki haldinn fyrr en í byrjun febrúar. Einnig tafði það störf starfshópsins að hagtölur sjávarútvegs

fyrir árið 2008 lágu ekki fyrir fyrr en í mars 2010, en þær voru taldar mikilvægt innlegg í skýrslur sem hópurinn

lét vinna. Tafði þetta úttektir og skýrslugerð um stöðu sjávarútvegsins. Í vinnu hópsins komu einnig fram óskir

um skoðun einstakra leiða við úthlutun aflaheimilda og tók sú vinna sinn tíma.

Í byrjun mars, eða eftir sjö fundi í starfshópnum, greindi fulltrúi SF frá þeirri ákvörðun samtakanna að hætta að

sækja fundi starfshópsins. Aðrir fulltrúar í starfshópnum tóku ákvörðun um að halda áfram starfinu þrátt fyrir

umræddar ákvarðanir LÍÚ og SF.

Starf starfshópsins

Lög um stjórn fiskveiða - álitaefni Á fyrsta fundi starfshópsins var kallað eftir afstöðu fulltrúa allra hagsmunaaðila og stjórnmálaflokka í hópnum til

ákveðinna þátta núverandi fiskveiðistjórnunarkerfis, hverju þyrfti helst að breyta og hvað mætti vera óbreytt.

Strax í upphafi kom fram að allir fulltrúar í hópnum töldu réttast að byggja á aflamarks- eða aflahlutdeildarkerfi,

með líkum hætti og nú er, en rétt væri að skoða einstaka þætti kerfisins nánar. Í sérstökum kafla í skýrslunni er

fjallað um álitamál sem því tengjast og rædd voru í starfshópnum. Í tengslum við þessa vinnu var haldinn

sérstakur fundur með Hafrannsóknastofnuninni og Fiskistofu þar sem fulltrúar þessara stofnana lýstu sinni sýn á

núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi.

6

Fjárhagsleg staða sjávarútvegsins og úthlutun aflaheimilda Nokkur tími starfshópsins fór í samskipti við banka og gagna- og upplýsingaöflun frá þeim hvað varðar

skuldastöðu íslenskra útgerða í kjölfar bankahrunsins. Staða sjávarútvegsins að þessu leyti var talin mikilvæg

forsenda í umræðunni um breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu og ekki hvað síst varðandi hugmyndir um

innköllun og endurúthlutun aflaheimilda. Þá var rætt við fulltrúa bankanna um afdrif aflahlutdeildar þeirra

útgerða sem ættu í erfiðleikum og lentu í þroti. Í því samhengi var skoðað hvort mögulegt væri að „innkalla“

aflaheimildir þessara fyrirtækja og endurúthluta þeim. Jafnframt var kynnt niðurstaða skýrslu

endurskoðunarfyrirtækisins Deloitte sem unnin var fyrir LÍÚ um áhrif fyrningarleiðar á hag

sjávarútvegsfyrirtækja. Fulltrúar bankanna komu á fund starfshópsins, lögðu fram gögn, auk þess sem

bréfaskriftir og aðrar leiðir voru nýttar til að ná fram nothæfum upplýsingum sem gætu gagnast við úttekt á

áhrifum og mögulegum kostum og göllum innköllunar aflaheimilda. Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri

var falið að meta stöðu útgerðarinnar m.t.t. mögulegrar innköllunar og endurúthlutunar aflaheimilda. Einnig vann

Daði Már Kristófersson, hagfræðingur hjá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, skýrslu fyrir nefndina um sama efni

og hugsanlega gjaldtöku og áhrif hennar á aðra kynslóð kvótahafa. Þá vann Jón Steinsson hagfræðingur

greinargerð fyrir formann nefndarinnar þar sem skýrslur RHA og Daða Más Kristóferssonar voru rýndar.

Nýting sjávarauðlinda og annarra náttúruauðlinda Starfshópurinn ákvað að skoða hugsanlega tengingu nýtingar sjávarauðlinda við nýtingu annarra

náttúruauðlinda. Lögð var fram og kynnt skýrsla sem ber heitið: „Fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og

jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins. Skýrsla nefndar forsætisráðherra sem skipuð var samkvæmt III.

bráðabirgðaákvæði laga nr. 58/2008“. Skýrslan var lögð fram í mars 2010, en formaður nefndarinnar var Karl

Axelsson.

Úthlutun aflaheimilda Skoðaðar voru tvær meginleiðir varðandi innköllun og endurúthlutun aflaheimilda. Annars vegar var skoðuð

„innköllunarleið“, þar sem er m.v. 5% línulega eða hlutfallslega innköllun aflaheimilda og endurúthlutun á

markaði. Í tengslum við þá leið var skoðuð tillaga auðlindanefndar frá árinu 2000 um fyrningarleið. Hins vegar

var skoðuð „auðlinda- og samningaleið“, reynt var að leggja mat á hvort fella mætti nýtingu sjávarauðlindanna

undir sambærilegan ramma eða grundvallarreglur og lagt er til að gildi um aðrar náttúruauðlindir. Sérstakur kafli

er um þessar leiðir í skýrslunni, en í fylgiskjölum eru þær skýrslur sem unnar voru fyrir starfshópinn.

Ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum í stjórnarskrá Þá ræddi starfshópurinn um að skýrt ákvæði um eignarhald náttúruauðlinda kæmi inn í stjórnarskrá og var í því

sambandi skipaður undirhópur undir forystu Einars K. Guðfinnssonar alþingismanns og fyrrverandi

sjávarútvegsráðherra. Sér kafli er um niðurstöðu þess hóps.

Margvísleg gögn voru lögð fram í starfshópnum og fylgja þau ýmist með sem fylgiskjöl eða er getið í

heimildaskrá. Gestir á fundi nefndarinnar voru Árni Múli Jónasson fiskistofustjóri, Jóhann Sigurjónsson forstjóri

Hafrannsóknastofnunarinnar, Ari Wendel o.fl. frá Landsbankanum, Atli Rafn Björnsson o.fl. frá Íslandsbanka,

Sveinn Gíslason frá Arionbanka og Þorvarður Gunnarsson frá Deloitte. Arnór Snæbjörnsson frá sjávarútvegs- og

landbúnaðarráðuneytinu og Daði Már Kristófersson frá Háskóla Íslands komu á fund starfshópsins sem fulltrúar

nefndar um breytingu á lögum á auðlindaorkusviði. Hreiðar Þór Valtýsson, Steinar Rafn Beck, Hörður

7

Sævaldsson og Stefán B. Gunnlaugsson frá Háskólanum á Akureyri komu á fund starfshópsins vegna vinnu

þeirra við úttekt fyrir hópinn. Eiríkur Tómasson prófessor og Lúðvík Bergvinsson komu og ræddu samræmda

auðlindalöggjöf og jafnframt kom Karl Axelsson og ræddi skýrslu nefndar sem hann var formaður í og fjallaði

um fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins. Jón Steinsson kom og

rökstuddi álit sín á skýrslum RHA og Daða Más. Sveinn Agnarsson kom og kynnti skýrslu Hagfræðistofnunar

Háskóla Íslands um skilvirkni markaðar fyrir aflaheimildir á Íslandi, en sú skýrsla var unnin fyrir sjávarútvegs-

og landbúnaðarráðuneytið. Þorkell Helgason kom og kynnti skýrslu hans og Jóns Steinssonar um tilboðsleiðina

svokölluðu.

Markmið vinnunnar Umræða um stjórn fiskveiða hefur verið mikil í íslensku samfélagi á liðnum árum og mikill ágreiningur verið um

fiskveiðistjórnunarkerfið og einstaka þætti þess. Úthlutun aflaheimilda eða aflamarkskerfið í heild hefur verið

tilefni umræðna og deilna meðal almennings, hagsmunaaðila og stjórnmálamanna í liðnum alþingiskosningum

og verið fyrirferðarmikið málefni í þjóðfélagsumræðunni almennt. Hávær umræða hefur verið um eignarhald og

nýtingarrétt sjávarauðlindarinnar, framsal aflaheimilda, óbeina veðsetningu aflaheimilda, atvinnuréttindi og

jafnræði varðandi nýtingu sjávarauðlinda sem og nýliðun í sjávarútvegi. Þá hafa byggðasjónarmið verið mikið til

umræðu í þessu sambandi, ekki síst m.t.t. þess, sem margir hafa bent á og gagnrýnt, að flutningur fyrirtækja og

aflaheimilda frá byggðarlögum geti haft neikvæð áhrif á byggðarlag. Jafnframt hefur verið mikil óánægja með að

útgerðarmenn „geti selt sig út úr“ aflamarkskerfinu, þar sem ágóði sölunnar byggist fyrst og fremst á verðmæti

sem fæst af aflaheimildum, en skuldirnar verða eftir hjá fyrirtækjunum. Reglulega koma upp ágreiningsmál um

einstaka þætti kerfisins, innbyggða sveigjanleika þess og framkvæmd fiskveiðistjórnunar. Loks má nefna

gagnrýni á að þeir sem ekki fá úthlutað aflamarki geta einungis fengið það frá þeim sem hafa úthlutunarréttinn

og fyrirtæki og einstaklingar sem ráða yfir aflamarki geta þannig hagnast á því að „leigja“ öðrum aðgang að

auðlindinni.

Á hinn bóginn var bent á það að langstærstur hluti aflahlutdeildanna hefur verið keyptur af þeim sem nú eiga

sjávarútvegsfyrirtækin og að útgerðir hafa lagt í mikinn kostnað við að vinna sér og Íslandi rétt til veiða í

deilistofnum og stofnum sem alfarið eru utan íslenskrar lögsögu. Þrátt fyrir þá vankanta á kerfinu sem hér hafa

verið útlistaðir þá þykir ljóst að aflamarkskerfið hefur ýmsa kosti og hefur m.a. verið litið til Íslands m.t.t.

fiskveiðistjórnar á alþjóðavettvangi.

Niðurstöður og álit fyrri nefnda um fiskveiðistjórnunarkerfið

Áður hafa í það minnsta þrjár nefndir fjallað ítarlega um fiskveiðistjórnunarkerfið, þ.e. svokölluð

„tvíhöfðanefnd“ sem skilaði skýrslu 1993, auðlindanefnd sem skilaði skýrslu 2000 og „endurskoðunarnefndin“

sem fjallaði mikið um niðurstöður auðlindanefndar og mögulegar útfærslur á þeim og skilaði tillögum 2001.

Eftir að þessar nefndir höfðu skilað skýrslum sínum voru samin og lögð fyrir Alþingi umfangsmikil

lagafrumvörp um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða. Í greinargerð þessa starfshóps verður ekki farið

ítarlega yfir sögu stjórnar fiskveiða fyrir setningu laga nr. 38 frá 1990 heldur er vísað til þess sem er rakið í

framannefndum skýrslum. Hér verður þróunin frá aflahámarkskerfum og sóknardagakerfum yfir í krókaaflamark

ekki heldur rakin. Í þessari skýrslu verður fjallað um þróun einstakra tæknilegra atriða í

fiskveiðistjórnunarkerfinu sem þýðingu hafa fyrir endurskoðun kerfisins. Rétt þykir þó að halda til haga helstu

niðurstöðum fyrri nefnda sem fjallað hafa um fiskveiðistjórnunarkerfið.

8

„Tvíhöfðanefndin“ (1993) Nefndin var skipuð af sjávarútvegsráðherra í ágúst 1991 og skilaði tillögum sínum í apríl 1993. Í skýrslu

nefndarinnar segir að nefndin hafi sett sér leiðarljós við gerð tillagna að mótun sjávarútvegsstefnu. Þau séu m.a.

að tryggja uppbyggingu fiskistofna m.t.t. hámarksafraksturs, hámarka arð af auðlindinni í hafinu en tryggja um

leið rekstraröryggi sjávarútvegsins, að starfsfólki í greininni séu boðin eftirsóknarverð kjör og að sátt náist meðal

þjóðarinnar um meginstefnuna í sjávarútvegsmálum.

Meginniðurstöður nefndarinnar voru þær að aflamarkskerfið ætti að festa í sessi og aflamark þyrfti að setja í

keilu, löngu, lúðu, steinbít og blálöngu. Meirihluti nefndarinnar lagði til að allir smábátar yrðu teknir inn í

aflamarkskerfið 1993, að línutvöföldun yrði lögð af og aflahlutdeildum úthlutað til þeirra sem hana nýttu í

staðinn.

Nefndin lagði til að heimilt yrði að framselja aflahlutdeild báts yfir á fiskvinnslustöð að því marki sem svaraði

eðlilegri vinnslugetu stöðvarinnar og að ákvæði um framsal skipa og veiðiheimilda milli byggðarlaga yrði

óbreytt frá þeim sem giltu á þessum tíma. Hvatt var til þess að sameiningu sveitarfélaga og atvinnusvæða yrði

hraðað. Nefndin gerði jafnframt tillögur um auknar heimildir til sameiningar veiðileyfa, þ.e. fyrir

„Desemberdóminn“ svokallaða miðuðu reglur um veitingu og flutning veiðileyfa að því að koma í veg fyrir

stækkun fiskiskipaflotans.

Nefndin áréttaði að tryggja þyrfti að lög um stjórn fiskveiða og önnur lög hömluðu ekki tímabundnum veiðum

íslenskra skipa í lögsögum annarra ríkja. Jafnframt var lagt til að úrtaksvigtun yrði heimiluð við löndun úr

íslenskum skipum á viðurkenndum mörkuðum erlendis en leitast ætti við að flytja viðskipti með ferskan fisk inn

í landið og að útgerðarmenn gæfu upp raunhæft lágmarksverð þegar sótt væri um leyfi til útflutnings á fiski í

gámum og leyfi til útflutnings skyldi ekki veitt ef tilboð fengist fyrir aflann yfir þessu lágmarki. Nefndin lét í ljós

það álit að hlutverk íslenskra stjórnvalda í markaðsmálum ætti að snúa að því að gera samninga sem tryggðu

aðgang íslenskra afurða að mörkuðum erlendis.

Nefndin lagði jafnframt til að rannsóknir yrðu efldar á lífríki hafsins og í fiskeldi og varaði við að hið opinbera

mismunaði landvinnslu og sjóvinnslu. Nefndin varar við kröfum til sjóvinnslu um óhagkvæmar fjárfestingar og

rekstur. Lagt var til að heimildir erlendra aðila til fjárfestinga í íslenskum sjávarútvegi yrðu rýmkaðar, frelsi

íslenskra skipa til að landa afla í erlendum höfnum yrði aukið og að óheimilt yrði að fyrna kaupverð varanlegra

aflahlutdeilda sem eigendaskipti yrðu á.

Að lokum benti nefndin á að hún teldi að með því samkomulagi sem náðist á starfstíma nefndarinnar um að

stofna Þróunarsjóð sjávarútvegsins hefði verið leitt til lykta eitt mikilvægasta viðfangsefni nefndarinnar, þ.e.

gjaldtaka fyrir veiðiheimildir.1 Að öðru leyti vísast til skýrslu nefndarinnar sem ber heitið „Skýrsla til

sjávarútvegsráðherra, nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu“, Reykjavík, 2. apríl 1993. Skýrsluna er að finna á

rafrænu formi á vef sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.

1 Skýrsla til sjávarútvegsráðherra, nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu. Reykjavík. Apríl 1993.

9

Auðlindanefnd (2000) Nefndin var kosin á Alþingi í júní 1998 og var fyrsti fundur hennar í sama mánuði. Nefndin skilaði

áfangaskýrslu í febrúar 1999 og lokaskýrslu í september 2000. Nefndinni var falið að fjalla um auðlindir sem

voru eða kynnu að verða í þjóðareign. Sérkafli er í skýrslu nefndarinnar um fiskveiðiauðlindir og verður fjallað

um hann hér. Í skýrslunni er fjallað nokkuð ítarlega um fiskveiðiauðlindir, atvinnurétt, eignarrétt og

stjórnarskrána og verður sú umfjöllun ekki rakin eða endurtekin hér, enda má finna hana í skýrslu

auðlindanefndar. Auðlindanefnd fjallaði sérstaklega um hvernig afnotarétti af sjávarauðlindinni skyldi ráðstafað

og gerði tillögur í þeim efnum sem lesa má um í skýrslunni. Nefndin er þeirrar skoðunar „að rétt sé að stefna að

greiðslu fyrir afnotarétt af öllum auðlindum sem eru í eigu ríkis eða þjóðar af tvennum ástæðum: annars vegar

til að greiða kostnað ríkisins af stjórn og eftirliti með viðkomandi auðlind, hins vegar til að tryggja þjóðinni í

heild sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting hennar skapar“2

Starfshópurinn fékk í hendur skýrslu auðlindanefndar sem og álitsgerð sem lagaprófessorarnir Sigurður Líndal

og Þorgeir Örlygsson unnu fyrir hana „Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra.“ Í skýrslu

auðlindanefndar kemur fram það álit Sigurðar og Þorgeirs að ætla megi að afnám fiskveiðistjórnunarkerfsins þar

sem veiðar yrðu gefnar frjálsar eða veiðiheimildum úthlutað fyrirvaralítið eða fyrirvaralaust til annarra aðila

myndi líklegast leiða til bótaskyldu ríkisins gagnvart þeim sem hafa þegar atvinnuréttindi af greininni. Á hinn

bóginn væri hægt að innkalla úthlutaðar veiðiheimildir í áföngum á lengra tímabili og endurúthluta gegn gjaldi

þar sem allir ættu jafnan rétt á að bjóða í þær. Grundvallarsjónarmiðið sem gæta þurfi að sé að þeir sem hafa

fengið úthlutað veiðiheimildum í núverandi kerfi fái sanngjarnan og hæfilegan frest til þess að laga rekstur sinn

að breyttu umhverfi.

Auðlindanefnd skoðaði tvær mögulegar leiðir varðandi gjaldtöku fyrir afnot af auðlindinni. Fyrri leiðin sem

nefndin skoðaði, þ.e. fyrningarleiðin, byggðist á því að allar aflahlutdeildir yrðu skertar árlega um fast hlutfall

sem síðan yrði endurselt á markaði eða uppboði. Hin leiðin sem nefndin fjallaði um, þ.e. veiðigjaldsleiðin, fólst í

beinni gjaldtöku og ákvæði um að breytingar á aflahlutdeildum krefðust lágmarksaðdraganda. Í skýrslu

auðlindanefndar eru leiðirnar tvær bornar ítarlega saman, sem og líkleg áhrif á aflahlutdeildir og tekjur ríkissjóðs

af hvorri leið fyrir sig. Nefndin skiptist í afstöðu til þess hvora leiðina ætti að velja og setti hluti hennar sig

alfarið gegn fyrningarleiðinni.

Auðlindanefnd skoðaði jafnframt einstaka þætti í stjórn fiskveiða. Þegar nefndin starfaði hafði kvótakerfi í

fiskveiðum verið við lýði í 6 ár og aflaheimildir bundnar við skip. Hvað varðar umræðuna um hvort rétt kynni að

vera að úthluta vinnslustöðvum hluta aflaheimilda, þá var það mat nefndarinnar að ef óeðlileg mismunun væri

talin felast í því að aflaheimildir séu einvörðungu bundnar við skip, þá sé það rökréttast að heimila öllum að eiga

aflahlutdeildir þótt þær verði að sjálfsögðu aðeins nýttar af skipum. Varðandi samþjöppun aflaheimilda er bent á

að sett hafi verið hámörk hvað varði yfirráð einstakra fyrirtækja yfir hlutdeildum en jafnframt er bent á að í

alþjóðlegu samhengi séu íslensku fyrirtækin ekki stór og þau séu í harðri samkeppni á alþjóðlegum mörkuðum.

Nefndin telur því að varlega beri að stíga til jarðar í þessum efnum. Nefndin lagði til að allir krókabátar yrðu

felldir undir eitt kerfi, krókaaflamarkskerfi, með framseljanlegum aflaheimildum, og að skoðað yrði hvort ekki

2 Auðlindanefnd, álitsgerð með fylgiskjölum. September 2000. Bls 42.

10

væri rétt að rýmka þau stærðarmörk sem þá giltu um krókabáta. Að auki fjallaði nefndin um hagnað af sölu

aflaheimilda og skattlagningu hans og komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri á þeim tíma æskilegt að fara í

sérstaka skattlagningu vegna sölu aflaheimilda og benti í því sambandi á að auðlindagjald það, sem nefndin gerði

tillögu að, muni að einhverju leyti koma í hennar stað. Nefndin taldi jafnframt æskilegt að farið yrði í frekari

rannsóknir á brottkasti og að kanna þyrfti hvernig hægt væri að hvetja útgerðir til þess að koma með allan

nýtanlegan afla að landi með hagrænum aðgerðum. Að lokum lagði nefndin til að auknar yrðu verulega

rannsóknir á valhæfni veiðarfæra og áhrifum þeirra á búsvæði og lífríki á sjávarbotni við Ísland.

Rétt er að vekja athygli á að í niðurstöðum nefndarinnar um auðlindir í heild segir: „Nefndin telur brýnt að

mótuð verði samræmd stefna um stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi sem skapi heilsteyptan lagaramma

um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráðstöfun og nýtingu náttúruauðlinda. Reynt verði eftir föngum að beita

hagrænum stjórntækjum á grundvelli vel skilgreinds eignar- eða afnotaréttar þar sem því verður við komið

ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við.“ 3

Að öðru leyti skal hér vísað til skýrslu nefndarinnar sem ber heitið „Auðlindanefnd, álitsgerð með fylgiskjölum

og er gefin út í september 2000“. Skýrsluna er að finna á rafrænu formi á vef forsætisráðuneytisins.

„Endurskoðunarnefndin“ (2001) Hér var um að ræða nefnd skipaða af sjávarútvegsráðherra sem var falið að vinna tillögur að breytingum á lögum

um stjórn fiskveiða og taka í því sambandi tillit til hagsmuna sjávarútvegsins, byggðanna og almennings í

landinu. Nefndin tók til starfa 1999 og skilaði tillögum seinni hluta árs 2001.

Nefndin sem skipuð var 7 mönnum auk eins starfsmanns skilaði meirihlutaáliti og þremur sérálitum sem fylgja

með skýrslu hennar. Í meirihlutaáliti nefndarinnar er lagt til að aflamarkskerfið verði áfram meginaðferð við

stjórn fiskveiða í landinu þar sem aflamarkskerfið hafi í meginatriðum náð því markmiði að stuðla að

hagkvæmum fiskveiðum og því hafi framleiðni aukist verulega í fiskveiðum frá því 1983, meira en í öðrum

atvinnuvegum. Meirihluti nefndarinnar taldi að með því að tryggja hámarksafrakstur nytjastofnanna til langs

tíma með lágmarkstilkostnaði geti sjávarútvegurinn lagt sitt af mörkum til að skapa traustar forsendur fyrir

atvinnu og byggð í landinu. Þá taldi nefndin nauðsynlegt að ná betri stjórn á veiðum krókabáta, þó þannig að

útgerð innan þess kerfis verði leyft að dafna og lagði hún til að stærðarmörk krókabáta verði færð úr 6

brúttótonnum í 15 brúttótonn.

Nefndin fjallaði um afnotarétt af auðlindinni og gjaldtökur fyrir hann. Meirihlutinn taldi æskilegt að skýra betur

þau réttindi sem veiðiheimildirnar fælu í sér. Nefndin skoðaði ítarlega þá leið að gerðir yrðu nýtingarsamningar

við rétthafa, sem og veiðigjaldsleiðina og fyrningarleiðina sem áður hefur verið lýst. Niðurstaða meirihlutans var

að leggja til að niðurstöðum auðlindanefndar yrði fylgt og að mörkuð yrði stefna fyrir greiðslu fyrir afnotaréttinn

með hliðsjón af afkomu fiskveiða. Nefndin lagði til að veiðigjaldsleiðin yrði farin og jafnframt yrðu önnur gjöld

á útgerðir felld niður. Nefndin lagði til að veiðigjaldið yrði tvískipt, annars vegar fastur hluti sem tæki mið af

kostnaði ríkisins vegna stjórnar fiskveiða og hins vegar breytilegur hluti sem réðist af afkomu greinarinnar og er

3Auðlindanefnd, álitsgerð með fylgiskjölum. September 2000. Bls. 11.

11

þetta ítarlega útfært í skýrslu nefndarinnar. Nefndin leggur jafnframt til að fjórðungur veiðigjalds umfram einn

milljarð renni til almennrar styrkingar sveitarfélaga sem treysta á sjávarútveg í samræmi við uppruna

greiðslnanna, þ.e. veiðigjalds vegna þeirra heimilda sem bundnar eru við skip í sveitarfélaginu. Nefndin telur

jafnframt æskilegt að tekið verði mið af verði aflamarks við útreikning veiðigjalds og að bæta þurfi opinbera

skráningu á viðskiptum með aflamark.

Nefndin fjallaði sérstaklega um byggðamál. Auk þess sem að framan er nefnt í umfjöllun um veiðigjald leggur

hún til sérstaka fjárstyrkingu til atvinnuuppbyggingar í sjávarbyggðum. Nefndin bendir á að vanda sumra

sveitarfélaga megi rekja til veikrar stöðu fiskvinnslunnar þar og leggur meirihluti nefndarinnar til að heimilt

verði að framselja aflahlutdeild frá fiskiskipi til fiskvinnslustöðvar og verði þar miðað við hámark þeirrar vinnslu

sem fer fram í viðkomandi fiskvinnslustöð.

Þá fjallar nefndin um nauðsyn þess að koma í veg fyrir brottkast afla og þörf á aukinni hvatningu til þess að

koma með allan afla að landi. Jafnframt leggur nefndin til að reglur um hámarkshlutdeild einstakra aðila verði

rýmkaðar verulega og tekur það mið af tillögum nefndarinnar um veiðigjald og miðar að því að

sjávarútvegsfyrirtækjum verði gert kleift að bæta stöðu sína með auknu frjálsræði í greininni. Meirihluti

nefndarinnar telur mikilvægt að rýmka heimildir til framsals aflaheimilda og að draga eigi úr svonefndri

veiðiskyldu þannig að hún verði ekki 50% á tveimur árum heldur 25%.4

4 Nefnd um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða. Nafnlaus skýrsla. Reykjavík. 2001.

12

Helstu niðurstöður Starfshópnum var ætlað að skilgreina helstu álitaefni sem fyrir hendi eru í löggjöfinni um stjórn fiskveiða og lýsa

þeim. Honum var sömuleiðis ætlað að láta vinna nauðsynlegar greiningar og setja fram valkosti um leiðir til

úrbóta þannig að greininni verði sköpuð góð rekstrarskilyrði til langs tíma, en jafnframt að sátt náist um stjórn

fiskveiða. Þá er í skipunarbréfinu kveðið skýrt á um að ráðherra muni ákveða frekari tilhögun við endurskoðun

löggjafar um stjórn fiskveiða á grundvelli tillagna starfshópsins og þeirra valkosta sem hann vísar til.

Starfshópurinn hefur farið ítarlega yfir einstaka þætti núverandi laga um fiskveiðistjórnun og dregur fram í

skýrslunni álitaefni og afstöðu hópsins til einstakra atriða. Þá er gerð grein fyrir afstöðu meirihluta starfshópsins

til mála og eins ef afstaða hópsins er ekki skýr til einstakra mála eða skoðanir skiptar. Almennt er ekki gerð grein

fyrir afstöðu hvers og eins fulltrúa í hópnum heldur reynt að draga fram álit meirihluta fulltrúa eftir því sem við

á.

Helstu niðurstöður starfshópsins Einstök atriði núgildandi laga - álitamál

Í skýrslunni er fjallað um helstu álitaefni við stjórn fiskveiða og gerðar tillögur til úrbóta á þeim flestum.

Starfshópurinn mælir með því að áfram verði stuðst við aflamarkskerfi við stjórn fiskveiða. Meirihluti hópsins er

þeirrar skoðunar að mikilvægt sé að takmarka hámarkshandhöfn aflaheimilda eins og gert hefur verið. Hann telur

að gera beri frekari úttekt á tengslum fyrirtækja í sjávarútvegi og setja skýrar reglur um innbyrðis tengsl

fyrirtækja. Það er álit meirihluta hópsins að þrengja beri heimild til framsals aflaheimilda en leyft verði að skipta

á jöfnu á aflaheimildum og að færa aflaheimildir milli skipa innan sömu útgerðar. Það er og álit meirihluta

hópsins að þau viðskipti sem leyfð verða með aflaheimildir skuli fara fram í gegnum opinberan markað og gjald

af nýtingu á auðlindum sjávar renni í sameiginlegan sjóð landsmanna. Þá er það mat hópsins að rétt sé að fela

sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að vinna frekari greiningu á málefnum eigenda sjávarjarða.

Auðlindaákvæði í stjórnarskrá

Starfshópurinn, að undanskildum fulltrúum LÍÚ, telur nauðsynlegt að skýrt ákvæði um þjóðareign á

náttúruauðlindum, þ.m.t. auðlindum sjávar, komi í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins. Hópurinn leggur til að

sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sendi erindi þar að lútandi til nýskipaðrar stjórnlaganefndar sem er að

undirbúa þjóðfund og stjórnlagaþing.

Úthlutun aflaheimilda

Starfshópurinn skoðaði ítarlega með hvaða hætti væri réttlátast og hagkvæmast að haga úthlutun aflaheimilda.

Starfshópurinn leggur áherslu á að við ákvörðun um úthlutun aflaheimilda skuli gæta þjóðhagslegrar

hagkvæmni, langtímasjónarmiða til að tryggja afkomu sjávarútvegsins, að hámarka afrakstur auðlindarinnar og

tryggja sjálfbæra nýtingu fiskistofna við landið. Þá skal að mati hópsins gæta jafnræðis við úthlutun

veiðiheimilda og atvinnufrelsis, m.a. í samræmi við álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna.

Starfshópurinn leggur áherslu á að hagsmunaaðilar fái eðlilega aðlögun að breyttu fyrirkomulagi þannig að þeir

sem fyrir eru í greininni hafi tóm til að aðlaga sig breyttum aðstæðum í samræmi við væntanlegar breytingar á

lögum um stjórn fiskveiða.

13

Byggðasjónarmið komu sterkt fram í umræðu innan hópsins og sú skoðun að viðhalda beri þeim markmiðum 1.

gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 að tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu.

Markmiðið með vinnu starfshópsins var að leggja fram tillögur sem leiði til meiri stöðugleika og festu í greininni

til langs tíma, setja reglur um réttindi og skyldur þeirra sem nýta auðlindina og gæta jafnræðis við úthlutun nýrra

aflaheimilda. Áfram verði unnið að fyrirhuguðum breytingum í sem mestri sátt við alla aðila í atvinnugreininni

og þjóðina í heild.

Í umræðum um útfærslu á úthlutun aflaheimilda voru unnar og lagðar fram nokkrar tillögur í starfshópnum og

þær skoðaðar. Þær helstu voru:

• Tilboðsleið, þ.e. hlutfallsleg innköllun aflaheimilda um t.d. 5 - 8% á ári með endurúthlutun þessa

hlutfalls á tilboðsmarkaði.

• Samningaleið, með samningum um afnotarétt og endurúthlutun með tilvísun í almennar reglur um

meðferð og nýtingu náttúruauðlinda.

• „Pottaleið“, þar sem aflahlutdeildum er skipt með ákveðnum hætti sem föstu hlutfalli af útgefnum

veiðiheimildum.

Útfærslur á þessum tillögum eru ýmist í fylgiskjölum með skýrslunni eða fjallað um þær með beinum hætti í

skýrslunni sjálfri.

Meirihluti starfshópsins telur að með tilliti til settra markmiða og kröfu um jafnræði og meðalhóf sé rétt að

endurskoða fiskveiðistjórnunarkerfið með sjálfstæðri löggjöf sem taki hliðsjón af auðlindastefnu almennt er

byggist á hugmyndum um samningaleið. Meirihluti starfshópsins telur rétt að gerðir verði samningar um nýtingu

aflaheimilda og þannig gengið formlega frá því að auðlindinni sé ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að

eignarréttur ríkisins sé skýr. Samningarnir skulu m.a. fela í sér ákvæði um réttindi og skyldur samningsaðila,

kröfur til þeirra sem fá slíka samninga, tímalengd og framlengingu samninga, gjaldtöku, aðilaskipti, ráðstöfun

aflahlutdeilda sem ekki eru nýttar, meðferð sjávarafla o.fl. Mismunandi skoðanir voru innan hópsins um útfærslu

á einstökum atriðum slíkra samninga.

Meirihluti starfshópsins er sammála um að mæla með að aflaheimildum verði skipt í „potta“ þar sem annars

vegar eru aflahlutdeildir og hins vegar bætur og ívilnanir, s.s. byggðakvóti, strandveiðar og aðrar sérstakar

ráðstafanir. Gæta skal jafnræðis við úthlutun nýrra aflaheimilda eða heimilda sem komi til endurúthlutunar með

opinberum markaði.

Meirihluti starfshópsins telur að þær tillögur sem hópurinn gerir nú til breytinga og endurskoðunar á lögum um

stjórn fiskveiða sé grunnur að lausn þeirra stóru ágreiningsefna sem verið hafa uppi hér á landi um langt skeið.

14

Auðlindir og stjórnarskráin Mikil þróun hefur orðið varðandi umræðu um stjórnarskrárákvæðin sem snúa að fiskveiðiauðlindinni. Nú má

heita að það sé almenn skoðun að slíkt ákvæði eigi ekki að ná eingöngu til fiskveiðiauðlindarinnar. Þetta þurfi að

vera allsherjarákvæði sem nái til fleiri auðlinda. Mikil þróun hefur orðið í umræðu um auðlindir og ákvæði

stjórnarskrár og er það útbreidd skoðun að allar auðlindir þurfi í stjórnarskrá að teljast þjóðareign.

Mikilvægt er að ákvæði stjórnarskrár séu skýr og valdi ekki deilum. Það hugtak sem er notað í gildandi lögum

um stjórn fiskveiða er ekki tækt í stjórnarskrá. Þar eru fiskimiðin sögð sameign íslensku þjóðarinnar. Það hugtak

hefur í besta falli óljósa merkingu og sumir fræðimenn hafa jafnvel gengið svo langt að segja það

merkingarlaust.

Mikið hefur verið unnið í þessum málum á undangengnum árum. Í fyrsta lagi má nefna auðlindanefndina sem

lauk störfum í september 2000. Sú nefnd lagði til að eignarréttarleg staða náttúruauðlinda, sem nú séu taldar í

þjóðareign, verði samræmd með þeim hætti að tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá þar sem þær verði lýstar

þjóðareign eftir því sem nánar verði ákveðið í lögum. Veita megi einstaklingum og lögaðilum heimild til afnota

af þessum náttúruauðlindum gegn gjaldi að því tilskildu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með

hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar væri ákveðið í lögum. Slík afnotaheimild njóti verndar sem óbein

eignarréttindi.

Frá því að þessi orð voru sett á blað hafa einnig verið unnar tillögur á vettvangi stjórnarskrárnefnda sem Alþingi

hefur kjörið. Þrátt fyrir mikið starf á þessum vettvangi er þeirri vinnu ekki lokið. Ljóst er þó að málin hafa skýrst

mikið í því starfi. Til dæmis liggur fyrir að ætíð hefur verið lagt upp með hin síðari ár að stjórnarskrárákvæðin

eigi að ná til allra náttúruauðlinda í samræmi við það sem auðlindanefndin ræddi.

Á þessum grundvelli leggur því undirnefnd endurskoðunarnefndar um fiskveiðilöggjöfina það til að þessi mál

verði áfram unnin á þeim vettvangi sem Alþingi hefur ákveðið varðandi endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þar sem

um er að ræða mál er varða mikla hagsmuni þjóðarinnar og um vandaverk er að ræða, er mjög brýnt að til þess

verks, að semja tillögu að stjórnarskrárákvæði er nái almennt til auðlinda, verði fengnir sérfróðir aðilar.

Grundvöllur starfs þeirra verði hins vegar það sem undirstrikað hefur verið hér að framan og auðlindanefndin frá

árinu 2000 lagði til auk frumvarps um auðlindaákvæði sem lagt var fram á Alþingi árið 2009 en ekki var lokið

umræðu um, þ.e. að tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá þar sem þær náttúruauðlindir sem nú eru taldar

þjóðareign, þ.m.t. fiskistofnar í íslenskri lögsögu, verði í stjórnarskrá lýstar þjóðareign eftir því sem nánar verði

ákveðið í lögum. Veita megi einstaklingum og lögaðilum heimild til afnota á þessum náttúruauðlindum gegn

gjaldi að því tilskildu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar

væri ákveðið í lögum. Slík afnotaheimild njóti verndar sem óbein eignarréttindi.

Meirihluti starfshópsins mælir með því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra vísi því áfram til skipuleggjenda

stjórnlagaþings að ákvæði um náttúruauðlindir í þjóðareign verði skilgreint og fái stað í stjórnarskrá lýðveldisins.

15

Samræmd auðlindastefna fyrir allar náttúruauðlindir „auðlindaleið“

Ein þeirra leiða sem farið hefur verið yfir í vinnu starfshópsins er svokölluð auðlindaleið. Er þá horft til þess að

fella nýtingu sjávarauðlindarinnar og starfsumhverfi þeirra fyrirtækja sem nýta hana að þeirri umgjörð sem þróuð

hefur verið á undanförnum árum varðandi nýtingu annarra náttúruauðlinda í þjóðareign/ríkisforsjá og að þannig

verði til samræmd auðlindastefna.

Til að ræða þessa hugmynd komu á fundi starfshópsins lögfræðingarnir Eiríkur Tómasson, Lúðvík Bergvinsson

og Karl Axelsson, en þeir hafa á undanförnum árum allir komið að vinnu við smíði álitsgerða og lagafrumvarpa

um auðlindamál.

Ræddar voru tvær mögulegar leiðir við endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar, þ.e. sú leið að vinna áfram með

sérlög um stjórn fiskveiða, en hafa til hliðsjónar lög um aðrar auðlindir, eða að ríkisstjórnin setti af stað vinnu

við samræmingu löggjafar fyrir nýtingu allra náttúruauðlinda, þ.m.t. sjávarauðlinda.

Í þeirri fyrri fælist að smíða frumvarp til nýrra laga um stjórn fiskveiða sem byggist á eða væri unnið með

hliðsjón af annarri auðlindalöggjöf. Það sem m.a. þyrfti að líta til við gerð slíks frumvarps eru þættir eins og:

• Eignarhald náttúruauðlindar og nýtingarfyrirtækja. Í auðlindageiranum eru lög (t.d. lög nr. 58/2008

um breytingu á nokkrum lögum á orku- og auðlindasviði) sem banna sölu á auðlindinni sjálfri til

annarra en opinberra aðila til að tryggja opinbera eigu, eða þjóðareign. Nýtingarrétturinn má hinsvegar

vera hjá einkaaðilum og hefur verið uppi það sjónarmið að afmarka það við meirihlutaeign innlendra

aðila. Í umræðum innan hópsins var ljóst að ekki er samkomulag um lengd nýtingarréttartímans og

tekur starfshópurinn ekki afstöðu til þess hver lengd hans eigi að vera. Margir í hópnum voru á því að

hann þyrfti að vera ótímabundinn eða til langs tíma (20 ára eða lengur) með skýrum ákvæðum um

endurnýjunarrétt til þess að gera útgerðum kleift að skipuleggja rekstur sinn og hafa aðgang að

fjármagni. Hluti nefndarmanna vildi hafa tímann styttri, t.a.m. 10 ár, með ákvæðum varðandi

endurúthlutun aflaheimilda.

• Rannsóknir. Hér er átt við atriði eins og það hver rannsakar auðlindina, hver kostar rannsóknir, hvort

rannsóknir veita rétt til nýtingar o.s.frv. Þegar um orkuauðlindir er að ræða eru gefin út rannsóknarleyfi

sem geta veitt forgang varðandi nýtingu (sbr. t.d. aflareynslu þegar um fiskveiðar er að ræða).

Orkugeirinn greiðir hinsvegar sjálfur fyrir rannsóknir sem tengjast beinum hagsmunum einstakra

fyrirtækja.

• Nýting náttúruauðlindar og samningar um nýtingu. Innihald og lengd samninga og lagaleg staða

þeirra, aðferðir við úthlutun nýtingarréttar, gjald fyrir nýtingu náttúruauðlindar, fjárhagslegt bolmagn

þess sem leyfið fær, framsal réttinda, endurnýjun samninga (að réttur samningshafa til nýtingar tiltekin

ár fram í tímann sé alltaf skýr) o.s.frv. Um þetta er nánar fjallað í kafla um samningaleið síðar

skýrslunni.

Í auðlindageiranum þekkjast nýtingarsamningar til margra ára. Þessir samningar veita ákveðið öryggi varðandi

fjárfestingar og rekstur. Nýverið skilaði nefnd sem var að skoða úthlutunarreglur og gjald á auðlindasviðinu áliti

sem gæti verið gagnlegt til leiðbeiningar eða hliðsjónar, en sú nefnd var undir formennsku Karls Axelssonar hrl.

Í samningum um orkunýtingu er einnig litið til þess hvort aðilar hafi fjárhagslegt bolmagn til að takast á við

16

verkefnið áður en þeim er veittur réttur. Skoða þyrfti sérstaklega hvort slík ákvæði væru eðlileg og æskileg við

stjórn fiskveiða.

Framsal réttinda samkvæmt nýtingarsamningi þarf að skoða í samhengi við heimildir til framsals réttinda af

þessum toga almennt.

Til að gera nýtingarsamninga um sjávarauðlindina hliðstæða þeim sem gerðir eru um orku, kolvetni og vatn,

þyrfti líklega að innkalla aflaheimildir hvers fyrirtækis (skips) og endurúthluta síðan með leigu- eða

nýtingarsamningi með tilteknum skilyrðum/ákvæðum. Nokkuð er rætt um þetta í skýrslunni þar sem fjallað er

um úthlutun aflaheimilda, sérstaklega í kafla sem fjallar um samningaleið og svokallaða pottaleið sem gerir ráð

fyrir að nýtingarsamningar séu gerðir við aflaheimildarétthafa, óháð því hvort auðlindaleiðin verði farin eða

ekki.

Stjórnsýslan þarf að vera skýr, þ.e. hvaða aðili sér um úthlutun réttinda og hefur eftirlit með nýtingu þeirra.

Orkustofnun hefur meginhlutverk í orkugeiranum varðandi eftirlit með því hvort farið er að ákvæðum

nýtingarsamninga (virkjunarleyfa). Orkustofnun kaupir líka grunnrannsóknir af öðrum rannsóknarfyrirtækjum.

Innan starfshópsins fóru fram nokkrar umræður um stofnun Auðlindasjóðs og hlutverk hans.

Mikilvægt er að skoða hvort heimildir til viðskipta með leigu- eða nýtingarsamningi geti verið sambærilegar

innan allra auðlindagreina eða hvort slíkt þyrfti að vera útfært í sérlögum fyrir hverja grein, þ.m.t.

sjávarútveginn. Langtímasamningar og uppboðs- eða tilboðsmarkaðir hafa helst verið nefndir í þessu sambandi.

Við orkunýtingu er hinsvegar hefð fyrir því að stórnotendur geri langtímasamninga við ákveðin orkufyrirtæki,

langtímasamningar fiskvinnsla við kaupendur hafa hingað til tíðkast í sjávarútvegi, þ.e. að einstakar fiskvinnslur

geri samninga við kaupendur um tiltekið magn á tilteknu tímabili, á föstum verðum. Raforkulögin frá 2003 setja

mönnum samkeppnisskorður sem komu til umræðu innan hópsins og þyrfti það að skoðast betur.

Hin nálgunin væri að ríkisstjórnin ákvæði að öll lög um auðlindir og auðlindanýtingu væru endurskoðuð

samhliða og samræmd að því marki sem það er hægt. Sú leið mundi skila samræmdri auðlindastefnu sem tæki

einnig til þeirra atriða sem talin eru upp hér að ofan. Þessi leið væri hins vegar mun tímafrekari sem er e.t.v.

óheppilegt fyrir sjávarútveginn þar sem ná þarf niðurstöðu sem fyrst svo að vinnufriður skapist í greininni. Í

umræðum starfshópsins var það almennt álitið að þrátt fyrir að samræmdur lagarammi yrði til fyrir allar

náttúruauðlindir og nýtingu þeirra, þá væri samt sem áður mikilvægt að hafa sérlög um stjórn fiskveiða með

tæknilegar útfærslur fiskveiðistjórnar.

Kostirnir við það að fara „auðlindaleið“ geta verið margir fyrir sjávarútveginn. Að mati meirihluta starfshópsins

er sanngjarnt og eðlilegt og í anda jafnræðis að meðhöndla nýtingu allra náttúruauðlinda með eins líkum hætti og

unnt er. Með því að spegla umgjörð sjávarauðlindarinnar í ákvæðum sem gilda um aðrar auðlindir fæst betri sýn

á þau viðfangsefni sem við er að glíma og svör við ýmsum spurningum og gagnrýni. Það er til þess fallið að

skapa meiri frið um nýtingu þessarar mikilvægu auðlindar og meira öryggi fyrir það fólk sem vinnur í

sjávarútvegi. Í umræðu sem þessari um auðlindaleið er jafnframt bent á það að í núverandi lagaumhverfi er

17

sjávarútvegurinn eina auðlindin sem greiðir sérstaka skatta eða gjald, þ.e. veiðigjald, af nýtingu sinni og fram

kom það sjónarmið að eigi að vinna að samræmdum auðlindaákvæðum þá væri eðlilegt að afnema veiðigjald

sem sérstaka gjaldtöku af sjávarútvegi á meðan sú vinna færi fram.

Hugmyndir hafa verið uppi um að arður af auðlindum renni í sérstakan auðlinda- eða þjóðarsjóð. Að mati

hópsins væri eðlilegt að ráðstöfun gjalda af nýtingu sameiginlegra auðlinda þjóðarinnar væri með samræmdum

hætti og sjávarútvegurinn ekki tekinn þar út fyrir sviga. Veiðigjaldið í dag er vísir að slíku og gæti þá komið á

móti annars konar gjaldi. Fram kom sú skoðun í starfshópnum að hluti samræmdrar auðlindastefnu yrði

samræmdur auðlindaarður þar sem arður af öllum auðlindum í þjóðareign/ríkisforsjá gengi í einn

auðlindasjóð/þjóðarsjóð sem styddi við efnahagslífið.

Mikilvægur þáttur þessarar vinnu er ákvörðun þess hvernig ákvæði um eignarhald á auðlindum verður komið

fyrir í stjórnarskrá og löggjöf, en öll vinna starfshópsins grundvallast á því að skýrt ákvæði um þjóðareign á

náttúruauðlindum, þ.m.t. sjávarauðlindum, komi í stjórnarskrá.

Allnokkuð er til af rituðu efni á þessu sviði. Má þar nefna frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 57/1998

um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum (lagt fyrir Alþingi á 133. löggjafarþingi,

2006–2007). Þar er gott yfirlit yfir orkumálin og þá hugsun sem þar er að þróast. Einnig má benda á nýtt

frumvarp til vatnalaga sem er í skoðun í stjórnarráðinu. Í mars sl. kom út skýrsla nefndar forsætisráðherra sem

ber heitið: Fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins. Auk þessa má

benda á ýmis lög á auðlindasviði sem líta mætti til, eins og lög nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka

eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, vatnalög nr. 15/1923, lög nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að

auðlindum hafsbotnsins, lög nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu auðlinda í jörðu, lög nr. 13/2001, um leit,

rannsóknir og vinnslu kolvetnis, raforkulög, nr. 65/2003, og lög nr. 58/2008 um breytingu á nokkrum lögum á

auðlinda- og orkusviði.

Fjallað verður sérstaklega um samningaleið í sjávarútvegi síðar í skýrslunni en sú leið tekur mið af umræðum um

samræmd ákvæði fyrir allar auðlindir.

18

Lögfræðileg álit Hér á eftir verða reifuð lauslega álit lögfræðinganna Sigurðar Líndals og Þorgeirs Örlygssonar sem og álit

Guðrúnar Gauksdóttur sem hafa verið unnin á undanförnum árum og er sérstaklega fjallað um eignarrétt

aflaheimilda og möguleg áhrif eða rétt til breytinga á fyrirkomulagi við úthlutun þeirra. Auk þessara álita sem

hér er farið yfir má benda á umfjöllun um atvinnuréttindi útgerðarmanna og stöðu aflaheimilda m.t.t.

eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar í minnisblaði Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar sem er í

fylgiskjali „Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og

jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins.“

Álit Sigurðar Líndals og Þorgeirs Örlygssonar Í umræðum um mögulega innköllun og endurúthlutun aflaheimilda og við mat á þeim leiðum sem skoðaðar voru

var í meginatriðum stuðst við álit þeirra Sigurðar Líndals og Þorgeirs Örlygssonar „Um nýtingu fiskistofna og

töku gjalds fyrir nýtingu þeirra“. Álitið var unnið árið 2000 fyrir auðlindanefnd. Auðlindanefnd spurði hvaða

þýðingu hið almenna ákvæði 1. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða hefði, að nytjastofnar á Íslandsmiðum

væru sameign íslensku þjóðarinnar og úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða

óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir heimildunum. Jafnframt var spurt hvort heimilt væri með lögum að

takmarka hámarkshandhöfn yfir aflaheimildum, hvort mismuna mætti eftir ólíkum stærðum og gerðum skipa eða

veiðarfæra við úthlutun á veiðiheimildum án þess að ríkið yrði bótaskylt, hvort mæla mætti fyrir um sérstakt

veiðigjald í lögum, hvort svipta mætti aðila sem hefur fengið úthlutað veiðiheimildum á síðustu árum þeim

heimildum bótalaust með því að bjóða þær upp og úthluta til hæstbjóðanda og að lokum hvort heimilt væri að

minnka hlutdeild þeirra aðila í heildarafla sem fengið hafa úthlutað veiðiheimildum á síðustu árum, bótalaust

með því að viðbótaraflaheimildum verði úthlutað til annarra eða þær boðnar upp.

Í áliti þeirra Sigurðar og Þorgeirs er auk svara við framangreindum spurningum gerð grein fyrir hugtökunum

aflahæfi, atvinnufrelsi og atvinnuréttindi í íslenskum rétti og þar er einnig gerð grein fyrir helstu sjónarmiðum

samkvæmt íslenskum rétti sem varða takmörkun á stjórnskipulegri vernd eignarréttinda. Jafnframt er gerð grein

fyrir helstu sjónarmiðum í Evrópurétti sem varða eignarréttarvernd atvinnuréttinda. Þeir komast að þeirri

niðurstöðu „…að í þeim orðum 1. gr. laga nr. 38/1990, að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku

þjóðarinnar felist ekki yfirlýsing um réttindi þjóðarinnar, sem jafna megi til hefðbundins einkaeignarréttar yfir

nytjastofnum. Hér er að okkar áliti um almenna stefnu- og markmiðsyfirlýsingu að ræða, sem felur í sér, að

hagnýta beri nytjastofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Í öðru lagi er í 1. gr. laganna að finna fyrirvara um

rétt löggjafans til breytinga á núverandi kerfi. Fyrirvari þessi er hvorki skilgreindur í lögunum sjálfum né heldur

þeim stjórnvaldsleyfum, sem út eru gefin á grundvelli laganna. Það veitir löggjafanum þó ekki frjálsar hendur

um framkvæmd breytinga, heldur er hann í þeim efnum bundinn af almennum mannréttindareglum. Í þriðja lagi

teljum við, að hið almenna ákvæði 1. gr. laganna, sem ekki hefur stöðu stjórnskipunarlaga heldur stöðu

almennra laga, setji löggjafanum ekki aðrar og frekari skorður en ákvæði 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar gera,

þegar settur eru reglur um úthlutun veiðiheimilda.“

Í álitsgerðinni er farið nokkuð ítarlega yfir 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. 75. gr. stjórnarskrárinnar veitir

atvinnufrelsinu ákveðna vernd en þar kemur fram sú grundvallarregla að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu

19

sem þeir kjósa, því frelsi megi þó setja skorður með lögum krefjist almannaheill þess. Sá skilningur er að jafnaði

lagður í hugtakið að í því felist heimild til að velja sér það starf sem einstaklingi stendur helst hugur til. Með því

að hagnýta sér atvinnufrelsið öðlast menn atvinnuréttindi. Atvinnuréttindi kunna að byggjast á sérstöku leyfi eða

samningi við hið opinbera og teljast þá almennt til eignarréttinda og njóta verndar skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Í álitinu eru atvinnuréttindi skýrð sem „heimildir manna til að stunda áfram þau störf, sem þeir hafa fengið

sérstakt leyfi eða löggildingu stjórnvalda til að stunda.“ Skilgreind eru tvenns konar atvinnuréttindi, réttindi sem

í felast einkaheimild til ákveðinnar starfsemi eða athafna, „…geta haft verulega þýðingu fyrir rétthafann, og

auðvelt er að meta þau til fjár, þótt aðilaskipti að réttindunum geti eftir atvikum verið takmörkuð. Er

ágreiningslaust að slík atvinnuréttindi njóti verndar eignarréttarákvæðis stjskr.“ Hér er t.d. átt við sérleyfi eins

og einkaréttindi til ákveðinnar starfsemi í tiltekinn tíma. Hins vegar „atvinnuréttindi, þar sem ekki er um neinar

einkaheimildir að ræða, heldur eru öðrum mönnum heimilar samskonar athafnir, fleiri mönnum eða færri eftir

því hvers konar atvinnuréttindi eiga í hlut. Að því er þessi réttindi [þessa tegund atvinnuréttinda] varðar ber að

hafa í huga, að sjálft frelsið til að velja sér atvinnu, nýtur ekki verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr., en þegar

menn eru farnir að stunda tiltekna atvinnu eða hafa fengið til þess leyfi stjórnvalda, getur slík vernd komið til

álita. Þegar svo hagar til, fer heimildin að hafa fjárhagslegt gildi fyrir rétthafann, og eiga menn þá, sérstaklega

þegar tímar líða, fjárhagslegt öryggi sitt undir þessari heimild. Mæla margvísleg rök með því, að slík

atvinnuréttindi njóti einnig verndar eignarréttarákvæðis stjskr., a.m.k. þegar menn hafa stundað slíka atvinnu

um nokkurn tíma.“ Ítarlega og frá fleiri sjónarmiðum er fjallað um atvinnuréttindi og almennar takmarkanir á

þeim í álitsgerð lagaprófessoranna.

Að auki er vísað til niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 12/2000 þar sem Hæstiréttur skýrir fyrirvara 1. gr. laga um

stjórn fiskveiða. Þar segir að með vísan til þess að í greininni segi að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki

eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim séu aflaheimildir aðeins varanlegar í þeim

skilningi að þær verði hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Alþingi geti því í skjóli valdheimilda

sinna kveðið nánar um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann gjald. Auðlindanefnd

telur að með skírskotun til þessa leiki ekki vafi á því að unnt sé með lögum að afnema eða breyta núverandi

fiskveiðistjórnunarkerfi. Sigurður og Þorgeir telja vafasamt að gera slíkt í einu vetfangi án þess að til bótaskyldu

stofnaðist á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, vegna þeirrar röskunar sem yrði á atvinnuréttindum í

greininni. Þeir telja hinsvegar ekkert því til fyrirstöðu að innkalla úthlutaðar veiðiheimildir í áföngum á lengra

tímabili og endurúthluta þeim gegn gjaldi, tímabundið eftir atvikum, þar sem allir hefðu jafnan rétt á að bjóða í

þær. Grundvallarsjónarmið við slíka framkvæmd hljóti þó að vera þau að þeir sem hafa fengið úthlutað

veiðiheimildum í núverandi kerfi og þar með öðlast atvinnuéttindi fái sanngjarnan og hæfilegan frest til að laga

rekstur sinn að breytingunum sem verða gerðar. 5

Starfshópurinn byggði sína umfjöllun og tillögur á þessum meginsjónarmiðum Sigurðar Líndals og Þorgeirs

Örlygssonar sem birtast í áliti þeirra í Auðlindaskýrslu 2000.

5 Sigurður Líndal og Þorgeir Örlygsson. Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra. Reykjavík. 2000.

20

Álitsgerð dr. Guðrúnar Gauksdóttur Innan starfshópsins var ekki eining um það að álit þeirra Sigurðar og Þorgeirs ætti að vera þau meginsjónarmið

sem starfshópurinn ynni eftir. Bent var á að fleiri fræðimenn hafa fjallað um eignarrétt og aflaheimildir og þess

óskað sérstaklega að það yrði tekið til skoðunar. Dr. Guðrún Gauksdóttir skrifaði árið 2005 álitsgerð „Eru

aflaheimildir „eign“ í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar“, nánar tiltekið aflaheimildir sem fengnar hafa verið

fyrir framsal í samræmi við lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Í álitsgerð sinni kemst hún að þeirri niðurstöðu

að aflaheimildir út af fyrir sig teljist í núverandi réttarstöðu eign í skilningi eignarréttarákvæðis 72. gr. stjskr. Í

ágripi með álitsgerðinni segir „Aflaheimildir hafa öll einkenni eignarréttinda og er það í raun ekki umdeilt meðal

fræðimanna. Aflaheimildir út af fyrir sig eru andlag lögskipta, þ.e. í kaupum og sölu og leigu, og eru, þótt með

óbeinum hætti sé, grundvöllur veðsetningar. Aflaheimildir ganga að erfðum og af þeim er goldinn

erfðafjárskattur sem reiknaður er út á grundvelli markaðsvirðis þeirra í samræmi við ákvæði laga. Aðkeypt

aflahlutdeild telst eign í skilningi skattalaga og af henni er greiddur skattur. Einstaklingar og lögpersónur hafa

gengist undir umtalsverðar fjárskuldbindingar í trausti varanleika aflaheimildanna. Aflaheimildir eru

grundvöllur lánstrausts.“

Í álitsgerðinni er hugtakið „eign“ reifað, í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu.

Guðrún bendir á Mannréttindadómstóll Evrópu hafi skýrt hugtakið eign þannig að þar hafi fleiri sjónarmið

þýðingu en í íslenskum rétti og samkvæmt eignarréttarákvæði Mannréttindasáttmálans eru eignir manna

verndaðar. Bent er á að íslenskir fræðimenn og dómstólar hafi talið að stjórnarskráin noti orðið eign í mjög

víðtækri merkingu. Þeir hafi talið að 72. gr. nái til verðmætra réttinda sem metin verða á peningalegan eða

fjárhagslegan mælikvarða. Guðrún tekur undir þau sjónarmið Sigurðar og Þorgeirs að skýrt sé að

eignarréttarákvæði taki til eignaréttinda sem á hvíla einkaréttarheimild en að ekki sé það jafn skýrt hvað varðar

réttindi sem eru opinbers eðlis og geti ýmis takmörkuð tilvik komið upp. Bent er á að við skýringu hugtaksins

eign í 72. gr. beri að hafa í huga þann tilgang ákvæðisins að stuðla að réttaröryggi og nauðsyn verndar hverju

sinni. Viðhorf íslenskra fræðimanna til stjórnskipulegrar verndar aflaheimilda eru reifuð. Þar er vísað til

álitsgerðar Sigurðar Líndals og Tryggva Gunnarssonar frá 1990 sem samin var við frumvarpsgerð

fiskveiðistjórnunarlaganna. Niðurstaða þeirra er „að einstaklingar hafi helgað sér atvinnuréttindi á sviði

fiskveiða sem séu eignarréttindi í merkingu 72. gr. stjskr. Hins vegar segja þeir að það séu ýmis álitaefni um

inntak og afmörkun þessara réttinda. Einnig segja þeir að óljóst sé hvernig reyna kann á þessa vernd og hversu

rík hún sé í raun.“ Höfundar álykta í lokin að þau atvinnuréttindi sem um ræði í 1. gr. frumvarps til laga um

stjórn fiskveiða feli ekki í sér neinn einkarétt ef svo kynni að fara að takmarkanir á fiskveiðum yrðu felldar niður

að einhverju eða öllu leyti. Vitnað er í grein Skúla Magnússonar frá 1997 þar sem hann kemst að þeirri

niðurstöðu að aflaheimildir hafi öll mikilvægustu einkenni eignarréttinda og ef ekki kæmi til áskilnaðar

löggjafans í aðra átt þætti óhætt að fullyrða að aflaheimildir nytu verndar 72. gr. stjórnarskrár. Vitnað er til álits

Sigurðar og Þorgeirs sem fjallað er um hér að framan og verður því ekki farið sérstaklega í það, auk þeirra er

vitnað til greinar eftir Ágúst Geir Ágústsson og greinar eftir Jón Steinar Gunnlaugsson. Guðrún kemst að þeirri

niðurstöðu að fræðimenn telji almennt „að eignarráð handhafa aflaheimilda beri með sér að um eignarrétt yfir

þeim sé að ræða í skilningi 72. gr. Það sé hins vegar útilokað vegna fyrirvara 3. málsliðar 1. gr. að um

hefðbundinn eignarrétt geti verið að ræða yfir aflaheimildum. Þó hefur það viðhorf komið fram að á einhverju

tímamarki geti þetta breyst.“ Guðrún varar jafnframt við því að draga of víðtæka ályktun af dómum Hæstaréttar

þar sem í engum þeirra hefur verið beinlínis byggt á 72. gr. stjskr. þar sem aðilar færa rök og gagnrök fyrir því

21

hvernig beri að skilja hugtakið. Guðrún bendir á að hennar niðurstaða fjallar ekki um stöðu fiskveiðiréttinda,

þ.m.t. aflaheimilda sem atvinnuréttinda, líkt og aðrir fræðimenn fjalla gjarnan um, heldur sé þar talið að eðli

aflaheimilda kalli á sjálfstæða athugun að því er tekur til stjórnskipulegrar eignarverndar óháð vernd þeirra sem

hluta af atvinnuréttindum einstaklinga.

Í ljósi þeirrar niðurstöðu sinnar að aflaheimildir teljist eign fjallar Guðrún í álitsgerð sinni um skerðingar á

aflaheimildum. Að mati Guðrúnar þarf í hverju tilviki fyrir sig að leysa úr því hvort skerðing aflaheimilda sé

eignarnám eða almenn takmörkun á eignarrétti. Ef um almenna takmörkun er að ræða þá, eins og hún er skýrð í

ljósi Mannréttindasáttmálans, þarf hún að uppfylla skilyrði um meðalhóf og jafnræðissjónarmið. Sé um að ræða

sviptingu eigna þarf skerðingin að eiga sér stoð í lögum, þjóna almannahagsmunum og fullar bætur þurfa að

koma fyrir. 6 Sjá jafnframt minnisblað Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar, sjá fylgiskjal.

6 Dr. Guðrún Gauksdóttir. Álitsgerð – Eru aflaheimildir „eign” í skilningi 72. gr. stjskr. Rannsóknastofnun í auðlindarétti. 2005.

22

Úthlutun aflaheimilda Á fyrsta fundi starfshópsins fór formaður yfir ákvæði samstarfsyfirlýsingar ríkisstjórnar Samfylkingar og VG frá

2009 og ákvæði sem þar er að finna um innköllun og endurúthlutun aflaheimilda. Í samstarfsyfirlýsingunni

stendur m.a.: „Að leggja grunn að innköllun og endurráðstöfun aflaheimilda á 20 ára tímabili í samræmi við

stefnu beggja flokka. Endurskoðunin mun verða unnin í samráði við hagsmunaaðila í sjávarútvegi og miðað við

að áætlun um innköllun og endurráðstöfun taki gildi í upphafi fiskveiðiárs 1. september 2010.“ Í þessum hluta

verður farið yfir þær hugmyndir sem skoðaðar voru innan starfshópsins og möguleika á útfærslum. Skýrslur og

álit sem vitnað er til er ýmist að finna í fylgiskjölum eða nánar um í heimildaskrá. Þegar orðalagið innköllun og

endurúthlutun aflaheimilda er notað er átt við endurráðstöfun ríkisins á aflaheimildum sem þegar hefur verið

úthlutað til einstakra aðila eða lögaðila þeim til ráðstöfunar, til núverandi handhafa aflaheimilda eða annarra.

Starfshópurinn leggur áherslu á að við ákvörðun um úthlutun aflaheimilda skuli gæta þjóðhagslegrar

hagkvæmni, langtímasjónarmiða til að tryggja afkomu sjávarútvegsins, að hámarka afrakstur auðlindanna og

tryggja sjálfbæra nýtingu fiskistofna við landið. Þá skal gæta jafnræðis við úthlutun veiðiheimilda og

atvinnufrelsis og skapa betri grundvöll fyrir eðlilegri nýliðun í greininni. Í þessu tilliti vekur meirihluti

starfshópsins athygli á áliti mannréttindanefndar SÞ og niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu sem fjallað er

um síðar í þessari skýrslu. Jafnframt kom sterkt fram í umræðunni að viðhalda bæri þeim markmiðum 1. gr. laga

um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 að tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu.

Það er mat meirihluta starfshópsins að eftirfarandi meginmarkmið eigi að hafa til hliðsjónar við úthlutun

aflaheimilda:

• Treysta í sessi varanlegt eignarhald og fullt forræði þjóðarinnar yfir auðlindum hafsins.

• Tryggja þjóðhagslega hagkvæmni og sjálfbæra nýtingu fiskistofnanna við landið.

• Tryggja jafnræði gagnvart úthlutun aflaheimilda og verndun atvinnufrelsis þannig að eðlileg endurnýjun

geti átt sér stað í greininni.

• Tryggja þarf að þjóðin njóti arðs af auðlindinni og skapa þannig meiri sátt um fiskveiðistjórnunarkerfið.

• Stuðlað sé að sem mestri hagkvæmni í útgerð og óvissu eytt um afkomuhorfur, rekstrarskilyrði,

fjárfestingagetu og markaði með afurðir.

• Gæta að atvinnu- og byggðamálum.

• Eðlileg aðlögun að breyttu fyrirkomulagi þannig að þeir sem fyrir eru í rúmi hafi tóm til að aðlaga sig

breyttum aðstæðum í samræmi við breytingar á stjórn fiskveiða.

• Vinna að fyrirhuguðum breytingum í sem mestri sátt við alla aðila í atvinnugreininni og þjóðina í heild.

• Markmiðið er að skapa stöðugleika og festu í greininni til langs tíma með skýrum hætti, setja reglur um

réttindi og skyldur þeirra sem nýta auðlindina og gæta jafnræðis við úthlutun nýrra aflaheimilda.

Sú skoðun kom fram í umræðum um úthlutun aflaheimilda að þau markmið sem hér eru skilgreind séu ein og sér

velflest göfug en erfitt gæti reynst í raun að samræma þau í framkvæmd.

23

Efni unnið fyrir starfshópinn Í upphafi starfsins var kallað eftir útfærslu á „fyrningu“ aflaheimilda eða á innköllun og endurúthlutun

aflaheimilda eins og talað er um í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Talið var mikilvægt að byggja

umræður og greiningu á valkostum varðandi innköllun og endurúthlutun aflaheimilda á þeim markmiðum sem

tilgreind eru í inngangi þessa kafla og áhrifum á rekstrarafkomu og fjárhagsstöðu útgerðarfyrirtækja. Gagnrýni

kom fram um það síðar er skýrslur lágu fyrir að leita hefði þurft eftir skýrslum og úttektum á afkomu

sjávarútvegsins í heild, þ.e. bæði veiðum og vinnslu og áhrifum á þjóðarafkomu í heild sem og um atvinnu- og

byggðamál.

Valið var að kalla eftir upplýsingum um fjárhagsstöðu sjávarútvegsfyrirtækja hjá bönkunum og aflað upplýsinga

um hvernig farið væri með aflaheimildir ef til gjaldþrota kæmi. Þá var rætt hvort hægt væri að innkalla kvóta

fyrirtækja sem færu í þrot. Samkvæmt upplýsingum frá lögfræðingi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins

hefur ríkið ekki lagaheimild til þess að innkalla kvóta fyrirtækja sem fara í þrot.7

Mikið var rætt um áhrif innköllunar aflaheimilda á afkomu sjávarútvegsins, einkum útgerðarinnar. Fyrir lá

niðurstaða úr skýrslu Deloitte, sem unnin var fyrir LÍÚ, en þar var fullyrt að útgerðarfyrirtæki myndu flest verða

gjaldþrota ef „fyrningarleið“ yrði farin. Rétt þótti að leita álits fleiri aðila og var ákveðið að leita til

Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri til að meta áhrif innköllunarleiðar, sem felst í hægfara innköllun

aflaheimilda, á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Jafnframt var samþykkt tillaga um að leita til Daða Más

Kristóferssonar um úttekt á kostnaðarlegum áhrifum innköllunar aflaheimilda og gjaldtöku á útgerð í landinu og

ekki hvað síst áhrif á þær útgerðir sem keypt hafa aflaheimildir og draga þannig fram muninn á stöðu fyrstu og

annarrar kynslóðar kvótahafa. Þessu til viðbótar var óskað skoðunar á því „hversu hátt gjald útgerðin í landinu

geti mögulega greitt í auðlindaarð ef allur kvótinn yrði innkallaður í einu og úthlutað strax til baka með 20 ára

afnotasamningi, og hvort sá samningstími geti dugað útgerðinni þannig að hún eigi þess kost að standa við

skuldbindingar sínar að viðbættum auðlindaarði eða hversu langur afnotasamningurinn þyrfti að vera til þess

að útgerðin geti staðið undir skuldbindingum sínum, yrði þess leið valin“. Daði Már hafði komið á fund

starfshópsins og m.a. fjallað um gjaldtöku af nýtingu auðlinda og auðlindarentu í tengslum við vinnu

áðurnefndrar nefndar Karls Axelssonar. Jón Steinsson var fenginn til að skila áliti á skýrslum RHA og Daða

Más. Að lokinni umfjöllun um framangreindar skýrslur og í ljósi þróunar í umræðum innan starfshópsins var

ákveðið að leita til Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar eftir áliti á mögulegum útfærslum á svokallaðri

samningaleið sem starfshópurinn hafði í nokkurn tíma verið að ræða sig í átt að. Í verkbeiðni til þeirra eru þeir

m.a. beðnir að búa til tillögu að texta að forsendum lagatexta fyrir stjórn fiskveiða með hliðsjón af þeirri þróun

og fyrirkomulagi sem unnið er með í tengslum við lög varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu

íslenska ríkisins. Auk þess voru þeir beðnir að leggja mat á kosti og galla þess að fara samningaleiðina

svonefndu og hvers þyrfti sérstaklega að gæta en jafnframt leggja mat á ýmis útfærsluatriði. Auk þessara

skýrslna var lögð fram og kynnt skýrsla, sem formaður starfshópsins hafði óskað eftir, unnin af Þorkeli

Helgasyni og Jóni Steinssyni „Tilboðsleið: Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og

tilboðsmarkaðar“.

7 Sigríður Norðmann. Tölvupóstur – Aðkoma ríkisins að gjaldþrotum einstaklinga og fyrirtækja vegna aflaheimilda. 5. júlí 2010.

24

Hér verður fjallað í stuttu máli um helstu efnistök hverrar skýrslu fyrir sig. Skýrslurnar í heild sinni fylgja með í

fylgiskjölum.

Auk ofannefndra skýrslna og greinargerða sem unnar voru fyrir starfshópinn, voru lagðar fram fjölmargar

skýrslur, tillögur og lagabreytingar sem gerðar hafa verið á liðnum árum og áratugum, sjá heimildalista.

Skýrsla Rannsóknarstofnunar Háskólans á Akureyri (RHA) Markmið skýrslu RHA, „Áhrif innköllunar aflaheimilda á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja“, er að leggja

mat á áhrif hægfara innköllunar aflaheimilda á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Áhrif innköllunar á

fjárhagsstöðu stærstu fyrirtækjanna eru rannsökuð auk þess sem lagt er mat á áhrif innköllunar aflaheimilda á

stöðu greinarinnar í heild.

RHA kemst að því að 8-12% aflaheimilda séu í handhöfn fyrirtækja sem séu í óviðráðanlegri skuldastöðu og 40-

50% í handhöfn fyrirtækja í erfiðri stöðu. Áætlað er að fyrirtæki í góðri stöðu ráði yfir 30-35% af heimildunum

og nánast skuldlaus félög séu með 8-12%.

Í niðurstöðum RHA kemur fram að ætla megi að línuleg innköllun aflaheimilda á 20 árum leiði til gjaldþrots

sjávarútvegsfyrirtækja sem ráði yfir 40-50% aflaheimilda í dag, þessi félög séu í dag í erfiðri stöðu en eigi

sæmilegan möguleika á að standa undir núverandi skuldum. Fyrirtæki sem ráða yfir 8-12% af kvótanum eru

þegar í vonlausri stöðu og standa ekki undir skuldbindingum en ætla má að aðrir ráði við innköllun á 20 ára

tímabili.

RHA skoðaði jafnframt línulega innköllun allra heimilda og endurúthlutun gegn gjaldi til núverandi handhafa.

Niðurstaðan er sú að sjávarútvegsfyrirtæki ráði almennt við gjaldtöku upp að 20 kr. á hvert þorskígildiskíló en

ráði illa við gjald sem er 50 kr. eða hærra. Eins eru skoðuð áætluð áhrif mismunandi innköllunarhlutfalla á 20

stærstu sjávarútvegsfyrirtækin miðað við endurúthlutun að fullu eða hluta og gegn mismunandi greiðslum og

skuldastöðu sjávarútvegsfyrirtækja eftir hlutfalli aflaheimilda.8 Skýrsla RHA í heild sinni er í fylgiskjali.

Skýrsla Daða Más Kristóferssonar Daði Már var beðinn að meta kostnaðarleg áhrif af innköllun aflaheimilda á útgerðir í landinu og sérstaklega þau

áhrif sem aðgerðin hefði á þær útgerðir sem hafa keypt til sín aflaheimildir en fengu ekki úthlutað í fyrstu

úthlutun, þ.e. annarrar kynslóðar kvótahafa. Hann var beðinn að skoða hve háar álögur innköllun mundi leggja á

rekstur útgerðarfyrirtækja til dæmis í samanburði við veiðigjald og almenna tekjuskatta. Daði var beðinn að meta

sérstaklega fjárhagslegar byrðar þess sem innköllun aflaheimilda á bilinu 1-5% legði á rekstur útgerðarfyrirtækja

og hversu hátt gjald útgerðin geti greitt í auðlindaarð ef allur kvóti yrði innkallaður í einu og úthlutað strax til

baka með 20 ára afnotasamningi og hvort sá samningstími dygði útgerðum til þess að standa við skuldbindingar

sínar.

8 Stefán B. Gunnlaugsson, Ögmundur Knútsson og Jón Þorvaldur Heiðarsson. Áhrif innköllunar aflaheimilda á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri. Maí 2010.

25

Í skýrslu sinni. „Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja“ fer Daði Már

ítarlega yfir þær mismunandi leiðir sem hann var beðinn um að skoða útfrá línulegri innköllun og þeirri

fullyrðingu að flestar aflahlutdeildir hafa skipt um hendur frá upphafsúthlutun þeirra og eru því til umráða hjá

svokölluðum annarrar kynslóðar kvótahöfum. Um þessar útfærslur má lesa nánar í skýrslu hans. Í ljósi þess að

flestar aflaheimildir hafi skipt um hendur hafi sá umframhagnaður sem aflamarkskerfið skapaði verið að mestu

fjarlægður út úr fyrirtækjunum með sölu aflaheimildanna. Þetta takmarki því mjög tækifæri ríkisins til að auka

gjaldtöku af útgerðinni án þess að í því felist eignaupptaka sem hafi neikvæð áhrif á rekstrarskilyrði

útgerðarinnar.

Niðurstöður, segir Daði Már, benda til þess að línuleg innköllun umfram 0,5% á ári mundi þurrka út hagnað

útgerðarinnar og 1% línuleg innköllun á ári mundi eyða að fullu eigin fé útgerðarinnar. Daði kemst að þeirri

niðurstöðu að neikvæð áhrif þess að takmarka tímalengd heimilda t.d. við 20 ár séu minni en áhrif af innköllun

en vekur athygli á þeim áhrifum sem slík tímatakmörkun geti haft á umgengni um auðlindina. Líklegt sé að í lok

leigutímans muni skammtímanýtingarsjónarmið vega þyngra en hagkvæmari langtímasjónarmið. Í niðurstöðum

sínum bendir Daði jafnframt á þrjú atriði sem ætla má að innköllun heimilda hefði neikvæð áhrif á. Í fyrsta lagi

bendir hann á að þær álögur sem innköllun muni valda útgerðinni dreifist ekki jafnt á landsbyggðina og muni

leggjast þyngra á sjávarþorp þar sem útgerð er umfangsmikill hluti atvinnulífs. Í öðru lagi muni innköllun

veiðiheimilda draga úr hvata til góðrar umgengni um auðlindina þar sem hagsmunir komi til með að snúast

frekar um skammtímagróða. Í þriðja lagi fjarlægi innköllun fjármagn úr virkri nýtingu hjá útgerðarfyrirtækjum til

ríkisins, þar sem arðsemi er oft mun minni.9 Skýrsla Daða Más er í fylgiskjali.

Umsagnir Jóns Steinssonar Jón Steinsson, lektor í hagfræði við Columbia-háskóla í New York, var fenginn til þess að gefa umsagnir um

greinargerð Daða Más og skýrslu RHA.

Jón setur út á það að í greinargerð Daða sé ekki gerður greinarmunur á áhrifum innköllunar aflahlutdeilda á

eiginfjárstöðu fyrirtækja miðað við núverandi skuldastöðu annarsvegar og áhrif hennar á rekstrargrundvöll

fyrirtækjanna til frambúðar hins vegar. Jón bendir á það að með uppboði á aflaheimildum í framtíðinni muni

verðið sem útgerðir greiði fyrir heimildirnar ráðast af greiðslugetu þeirra. Uppboð á aflaheimildum tryggi þannig

að auðlindagjaldið verði hvorki „of hátt“ né „of lágt“ og tryggi því framtíðarrekstrargrundvöll útgerðarfyrirtækja.

Hann telur því að þótt skuldastaða margra sjávarútvegsfyrirtækja sé slæm í dag og muni versna við innköllun

aflaheimilda eigi það ekki að þurfa að hafa veruleg áhrif á rekstur þeirra í framtíð og þá atvinnu sem fyrirtækin

veita. Góður framtíðarrekstrargrundvöllur þýði að það sé hagur allra sem eiga hagsmuna að gæta að fjárhagsleg

endurskipulagning fyrirtækjanna gangi hratt fyrir sig og án þess að rekstur fyrirtækjanna raskist.

Jón fer í skýrslu sinni ítarlega yfir þau atriði sem Daði fjallar um. Skýrslu Jóns er að finna í fylgiskjali. Jón

dregur í efa mat Daða á upphæð auðlindarentunnar. Hann bendir á að mat Daða á auðlindarentunni sé nálægt því

að vera jafnt allri meðaltalsframlegð sjávarútvegsfyrirtækja síðasta áratuginn, en framlegð hennar þarf að standa

9 Daði Már Kristófersson. Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja. Hagfræðideild Háskóla Íslands. Mars 2010.

26

straum af arði af ekki aðeins aflaheimildum heldur einnig skipum, frystihúsum og öðrum eignum

sjávarútvegsfyrirtækja. Jón setur fram sitt eigið mat á auðlindarentunni. Hann byggir það mat á framlegð

sjávarútvegsfyrirtækja síðasta áratuginn og fær út að árleg auðlindarenta sé um 14 ma.kr. Það jafngildir 28 kr. á

þorskígildiskílógramm miðað við að heildarúthlutun aflaheimilda sé um 500.000 þorskígildistonn.

Jón bendir á að hlutfallsleg innköllun aflaheimilda um 5% á ári muni skilja um 60% af núvirtum framtíðararði af

auðlindinni eftir hjá núverandi handhöfum aflaheimilda en flytja um 40% til þjóðarinnar. Þetta myndi þýða um

76 ma.kr. rýrnun á verðmæti útgerðarfyrirtækja. Hann telur að erfitt sé að henda reiður á því hvort þau ráði öll

við þetta eða ekki án þess að þau þurfi að ganga í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu. Jón fellst ekki á

röksemd Daða þess efnis að það að stór hluti aflaheimilda hafi skipt um hendur takmarki tækifæri ríkisins til þess

að innheimta auðlindagjald eða innkalla aflaheimildir. Hann bendir á að þeir sem keyptu aflaheimildir hafi vitað

fullvel hvað stæði í 1. grein laga um stjórn fiskveiða og hafi því verið að taka verulega áhættu með kaupum

sínum.

Jón bendir á að hlutfallsleg innköllun með áframhaldandi innköllun endurúthlutaðra aflahlutdeilda hafi verulega

kosti fram yfir línulega innköllun og úthlutun til tiltekins árafjölda hvað varðar „leigjendavandann“ sem Daði

fjallar um. Í slíku kerfi myndi sú staða aldrei koma upp að stór hluti aflahlutdeilda einhvers fyrirtækis rynni út

innan fárra ára. Jón leggur til að endurúthlutun fari fram með uppboði sem muni að öllum líkindum leiða til þess

að kvótamarkaður verði skilvirkari og bendir á að auðlindagjöld séu langhagkvæmasta leiðin sem ríkið hefur til

að afla tekna.10

Umsögn Jóns varðandi skýrslu RHA er að mörgu leyti samhljóða umsögn hans um skýrslu Daða Más. Hann

setur út á það að í báðum tilvikum gefi höfundar sér það að hægt sé að fara með aflaheimildir sem varanlega eign

og að úttektirnar geri ekki ráð fyrir hlutfallslegri fyrningu.11

Skýrsla Deloitte fyrir LÍÚ Áður en starfshópurinn tók til starfa hafði LÍÚ fengið endurskoðunarfyrirtækið Deloitte til þess að gera fyrir sig

úttekt á áhrifum af fyrningu aflaheimilda. Þorvarður Gunnarsson kom og kynnti skýrsluna, „Mat á áhrifum

fyrningarleiðar á stöðu sjávarútvegs á Íslandi“, fyrir starfshópnum.

Meginniðurstaða Deloitte er sú að verði svokölluð fyrningarleið farin muni það setja flest núverandi

sjávarútvegsfélög í þrot og hafa veruleg áhrif fyrir bankakerfið. Fjárhæð afskrifta fari þó eftir því hvernig verði

staðið að endurúthlutun aflaheimilda. Skoðuð eru ólík áhrif af 100% endurleigu til núverandi handhafa á 10 kr.

þorskígildiskílóið og 50% endurleigu á sama verði. Miðað er við að aflaheimildir verði innkallaðar um 5% á ári á

20 árum.

10 Jón Steinsson. Umsögn um greinargerð Daða Más Kristóferssonar um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja. Columbia, Bandaríkin. 2010. 11 Jón Steinsson. Umsögn um greinargerð Háskólans á Akureyri um áhrif fyrningarleiðar á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Columbia, Bandaríkin. 2010.

27

Minnisblað Karls Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar - Samningaleið Í minnisblaði sínu „Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og

jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi“ fjalla þeir Karl og Lúðvík um

lagalegt umhverfi fiskveiðistjórnunar, þróun löggjafar kvótakerfisins og dóma sem hafa fallið um einstaka þætti

fiskveiðistjórnunarkerfisins. Eins og áður segir fjalla þeir nokkuð ítarlega um atvinnuréttindi útgerðarmanna og

stöðu aflaheimilda m.t.t. eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar og mikilvægi þess að setja skýrt ákvæði um

þjóðareign á náttúruauðlindum í stjórnarskrá og gera tillögu þar um. Í umfjöllun þeirra um heimildir löggjafans

til breytinga á stjórn fiskveiða er fjallað nokkuð ítarlega um dómsorð Hæstaréttar í Vatneyrardómnum um

grundvöll fiskveiðistjórnunarkerfisins, forsendur fyrir lögmæti þess og þá niðurstöðu að þeir telja ótvírætt að það

falli innan valdheimilda löggjafans að gera breytingar á núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi. Auk þessa fara þeir

yfir helstu atriði, sjónarmið og meginreglur nefndar um nýtingu vatns- og jarðhitaréttinda í eigu ríkisins, fjalla að

lokum um tillögu að svokallaða samningaleið. í sjávarútvegi.

Í minnisblaði þeirra Karls og Lúðvíks, þar sem fjallað er um mögulega yfirfærslu hugmynda nefndar um nýtingu

vatns- og jarðhitaréttinda á fiskveiðistjórnun, segir m.a.: „Framangreindar hugmyndir [úr skýrslu nefndar um

nýtingu vatns- og jarðhitaréttinda] taka hins vegar fremur mið af þeirri stöðu þegar um ráðstöfun ónýttrar

auðlindar er að ræða. Engu að síður má líta til ýmissa þátta sem geta átt við um báðar auðlindirnar. Að

sjálfsögðu er svo ekki útilokað að nýta megi hugmyndirnar í ríkari mæli komi til ráðstöfunar nýtingarheimilda á

nýjum eða áður ónýttum fiskistofnum.“

Þar sem nánar verður fjallað um samningaleiðina í kaflanum „Ólíkar leiðir að útfærslum“ verður hér eingöngu

farið yfir nokkur atriði sem fjallað er um í minnisblaðinu. Meginatriði leiðarinnar er að gerðir verðir tímabundnir

samningar við rétthafa um leigu- eða afnotarétt, þar sem rétthafi greiðir auðlindarentu fyrir afnot af auðlindinni

og skuldbindur sig til að umgangast auðlindina í samræmi við reglur þar að lútandi. Í meginatriðum byggist

samningaleið á aflamarkskerfi og að breyta núverandi aflahlutdeild í samningsbundin leigu- eða afnotaréttindi en

um leið verði skilgreint hve stórum hluta aflaheimilda eigi að úthluta samkvæmt samningum og hver stórum

hluta til ýmissa bóta og ívilnana, byggðakvóta, strandveiða o.s.frv.

Höfundar tíunda kosti og galla samningaleiðar og undirstrika að hér er aðeins um að ræða útlínur eða ramma að

lausn varðandi úthlutun aflaheimilda, en útfæra þarf tillöguna betur. Skýrsla þeirra Karls og Lúðvíks fylgir í

heild sinni sem fylgiskjal.

Tilboðsleið - Greinargerð Þorkels Helgasonar og Jóns Steinssonar Að ósk formanns starfshópsins unnu og kynntu þeir Þorkell og Jón fyrir starfshópnum greinargerð sína

„Tilboðsleið: Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og tilboðsmarkaðar.“ Grunnhugmyndir

leiðarinnar eru þær að aflahlutdeildum verði endurúthlutað hlutfallslega við lok hvers fiskveiðiárs í ákveðnu

hlutfalli (þeirra úttekt skoðar 92 hundraðshluta), og hlutfallið sem þannig fellur til ríkis (þá 8%) fari á opinberan

tilboðsmarkað fyrir aflaheimildir. Fyrir lok hvers fiskveiðiárs sé haldinn opinber tilboðsmarkaður fyrir þær

aflaheimildir sem losna á þennan hátt og andvirði af leigu á rétti til nýtingar þeirra renni í sérstakan auðlindasjóð.

Reiknað er með að boðið verði upp á margar hrinur tilboða og mörg tilboð sömu aðila og gefst aðilum tækifæri á

að hækka tilboð sín eða setja inn ný tilboð á meðan tilboðsmarkaðurinn er opinn. Verð tilboða á markaðnum

28

ræður því hvaða tilboðum er tekið. „Jaðarverð“, eða það tilboð sem er lægst þeirra tilboða sem tekin eru, myndar

einingarverð fyrir aflaheimildir allra þeirra tilboða sem fallist er á.

Í greinargerðinni er bent á að kostir þessarar aðferðar séu m.a. einfaldleiki, þ.e. að núverandi aflaheimildir og

þær heimildir sem fengnar eru á tilboðsmarkaði myndi eina heild og eru óaðskiljanlegar eftir að kerfinu er komið

á. Leiðin felur í sér rúma aðlögun þar sem stærstum hluta aflaheimilda frá fyrra ári er endurúthlutað án gjalds.

Gjaldið fyrir nýtingu auðlindarinnar er það verð sem fæst fyrir aflaheimildir á tilboðsmarkaðnum. Í

fyrirkomulaginu felist sú festa að eldri og nýrri aflahlutdeildir séu einsleitar og dragi það úr líkum þess að

hróflað verði við kerfinu. Bent er á að leigugjaldið sem greitt er fyrir hlutdeildir á opinberum tilboðsmarkaði

sveiflist með arðsemi veiða og gjaldið byggist því ekki á matskenndum ákvörðunum heldur því gjaldi sem

útgerðirnar sem bjóða í heimildir treysta sér til að greiða fyrir leigu- eða afnotarétt af auðlindinni. Þá telja

höfundar að þessi leið muni auka þjóðhagslega hagkvæmni og viðhalda öllum grunnþáttum aflamarkskerfisins

um leið og það ætti að skapa meiri sátt meðal þjóðarinnar, þar sem um er að ræða skýrt eignarhald þjóðarinnar á

auðlindinni og auðlindagjald í formi tilboðsverðs á leigu- eða nýtingarrétti aflaheimilda.

Jafnframt kemur fram að ýmis tilbrigði séu möguleg við þessa lei, m.a. varðandi gjaldtökur, svo sem árleg leiga

af aflahlutdeildum sem fást í gegnum tilboðsmarkaðinn í stað eingreiðslna í byrjun sem og að láta ákveðið

grunngjald koma að hluta í stað tilboðanna til þess að lækka stofnkostnaðinn. Samhliða væri hægt að gera

sérstaka nýtingarsamninga um ákveðnar aflaheimildir og endurúthlutunarhlutfallið gæti verið breytilegt eftir

leyfilegum heildarafla hverju sinni. Hægt er að takmarka framsal á aflamarki (árlegum aflaheimildum úthlutað á

grundvelli aflahlutdeildar) en höfundar telja það þó ekki nauðsynlegt, hægt er að aðgreina ákveðinn hluta

aflahlutdeilda vegna sérþarfa (pottar) og hægt væri að standa fyrir ákveðinni forleigu til smábátaútgerða í stað

þess að þær taki þátt í tilboðsmarkaðinum með stærri útgerðum. Eins getur byggðatenging, til dæmis með

löndunar- eða vinnsluskyldu, rúmast innan leiðarinnar.12

Í greinargerðinni er farið ítarlega yfir mögulegar útfærslur á leiðinni og helstu álitamál um hana. Greinagerðina í

heild sinni er að finna í fylgiskjali.

Ólíkar leiðir að útfærslum Líkt og tæpt er á hér að framan, þar sem skýrslurnar sem unnar voru fyrir starfshópinn eru kynntar, voru

skoðaðar ólíkar útfærslur að mögulegum leiðum til innköllunar og endurúthlutunar aflaheimilda og

skilgreiningar á afnotarétti af auðlindum sjávar. Leiðirnar sem helst voru skoðaðar eru fyrningarleið, tilboðsleið

og samningaleið. Jafnframt var mikið rætt um skiptingu aflaheimilda í tvo til þrjá potta til ólíkra ráðstafana, leið

sem getur átt við báðar leiðirnar. Ítarlega umfjöllun má lesa um áhrif línulegrar fyrningar um 5%, tilboðsleiðina

og samningaleið í framangreindum skýrslum, sjá fylgiskjöl. Í þessum kafla verður fjallað sérstaklega um þessar

þrjár leiðir, misítarlega þó. Aðrar leiðir bar á góma, svo sem að auðlindasjóður kaupi inn allan kvótann á

matsverði m.v. raungreiðslur fyrir kvótakaup að teknu tilliti til eðlilegra afskrifta af verðmæti kvótans. Aflamarki

12 Jón Steinsson og Þorkell Helgason. Tilboðsleið: Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og tilboðsmarkaðar. Reykjavík. Ágúst 2010.

29

yrði síðan úthlutað á markað. Þessi tillaga hlaut ekki frekari skoðun vegna umfangs og kostnaðar með tilheyrandi

lántökum fyrir auðlindasjóð í upphafi.13

Strax á fyrstu fundum starfshópsins kom fram mikil andstaða flestra hagsmunaaðila og nokkurra fulltrúa

stjórnmálaflokka við fyrningarleið, án þess að sú leið hefði verið skýrð ítarlega. Ákveðið var þó að gera þær

úttektir sem gerðar voru og komast að mögulegum áhrifum af þeim leiðum sem til umræðu komu. Eftir ítarlegar

umræður innan starfshópsins, kynningar á þeim skýrslum og greinargerðum sem unnar voru og yfirferð yfir eldra

efni var mikill meirihluti hópsins sammála um það að mæla með þeirri leið sem hér er nefnd samningaleið og að

aflaheimildum yrði skipt upp í hluta eða potta til ólíkra ráðstafana.

Hér á eftir verður tæpt á öllum leiðunum sem komu til umfjöllunar í starfshópnum..

Fyrningarleið (innköllun aflaheimilda) Ræddar voru hugmyndir um 5% línulega eða hlutfallslega innköllun aflaheimilda og gerðar úttektir og fengin álit

á ólíkum útfærslum til þess og hugsanlegum áhrifum. Um línulega innköllun aflaheimilda á 20 árum og

endurúthlutun á markaði og fjárhagsleg áhrif þess er fjallað í skýrslum RHA og Daða Más. Um hlutfallslega

innköllun aflaheimilda og endurúthlutun í gegnum tilboðsmarkað er fjallað í greinargerð þeirra Þorkels og Jóns.

Auk þessa voru tillögur auðlindanefndar, frá árinu 2000, um fyrningu skoðaðar.

Í umræðum innan starfshópsins komu fram mjög ólíkar skoðanir um þessar leiðir. Eins og fyrr segir voru flest

hagsmunasamtök mótfallin þeim hugmyndum sem lagðar voru fram um hvers kyns fyrningar og bentu á að

fulltrúar frá öllum bönkum hefðu lýst yfir áhyggjum af stöðu sjávarútvegsfyrirtækja ef aflaheimildir yrðu

innkallaðar, þar sem eiginfjárstaða útgerðarfyrirtækja versnaði við slíka breytingu. Auk þessa var komið inn á

það að auðlindin þætti vel nýtt nú þegar og vandséð væri hvernig það að bjóða aflaheimildir til afnota annarra en

þeirra sem nýta þær í dag yrði til þess að hámarka arð af auðlindinni. Fram komu þau sjónarmið að hafa yrði í

heiðri lög um atvinnu- og eignarrétt en ítarlega er fjallað um þau mál í öðrum köflum þessarar skýrslu.

Á móti var bent á það að óeðlilegt væri að aðgangur að sameiginlegri auðlind, og arður af henni, rynni í vasa

útvaldra einstaklinga. Mikilvægt væri að brjóta upp þá hefð sem hefur skapast í meðferð aflaheimilda, að á þær

sé litið sem einkaeign og nýtanlegar til arðsemi handhafa þeirra með öðru en veiðum og vinnslu (framsali og

óbeinni veðsetningu). Á einhvern hátt þyrfti að tryggja það að umframarður af auðlindinni rynni til ríkisins og

þar með þjóðarinnar og að aldrei megi skapast einkaeignarréttur á aflaheimildum, sem eru og eiga að vera í

þjóðareign. Með innköllun aflaheimilda yrði það fyrirkomulag sem fest hefur í sessi brotið upp, nýjum sem

núverandi handhöfum aflaheimilda gefinn kostur á rýmra aðgengi að auðlindinni og almenningi tryggður sá

arður sem hann teldi sig eiga rétt á.

Eftir kynningar og umtalsverðar umræður var niðurstaða meirihluta starfshópsins að sú leið sem væri helst

möguleg til að ná frekari sátt um stjórn fiskveiða væri samningaleið, þ.e. samningar um leigu- eða afnotarétt af

aflaheimildum eftir vel skilgreindum reglum um réttindi og skyldur viðkomandi, skiptingu aflaheimilda í potta

13 Sigurvin Guðfinnsson, Hannes Friðriksson og Kristján Þ. Davíðsson: Sáttaleið í sjávarútvegi. Fréttablaðið 23. janúar 2010.

30

og breytingar á einstökum atriðum fiskveiðistjórnunarkerfisins sem lýst verður nánar í síðari köflum. Rétt er að

taka fram að sú skoðun kom fram að nýta mætti hugmyndir úr fleiri leiðum.

Samningaleið Í umfjöllun um samningaleið verður stuðst við umræður um útfærslur sem áttu sér stað innan starfshópsins auk

þess sem höfð er hliðsjón af tilteknum grunnhugmyndum sem settar eru fram í minnisblaði þeirra Karls

Axelssonar og Lúðvíks Bergvinssonar.14 Í minnisblaðinu kemur fram að forsenda þessarar leiðar sé að skýrt

ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum komi inn í stjórnarskrá og gera þeir tillögu um orðalag slíks ákvæðis.

Meginatriði leiðarinnar felast í því að leggja til að gerðir verði tímabundnir samningar við rétthafa á nýtingu

aflaheimilda um afnotaréttinn. Settar eru fram m.a. sex grundvallarforsendur sem horfa þarf til við útfærslu

leiðarinnar, svo skapast megi sátt um fiskveiðistjórnunarkerfið. Þær eru í fyrsta lagi að útgerð og fiskvinnsla séu

undirstaða byggðar víða um landið og svo eigi að vera áfram. Í öðru lagi að sjávarútvegur verði að vera rekinn á

eins hagkvæman máta og við eins stöðug rekstrarskilyrði og unnt er til þess að hann þrífist sem sjálfbær

atvinnugrein til lengri tíma. Í þriðja lagi beri að hafa umhverfissjónarmið í huga og vernd fiskistofna. Í fjórða

lagi er tekið fram að það skipti máli að þjóðin fái eðlilegan arð, sem skilgreindur er sem renta, af auðlindinni. Í

fimmta lagi þurfi eðlileg nýliðun að eiga sér stað í greininni og í sjötta lagi þarf að vera hafið yfir allan vafa að

verðmyndun afnotaréttar sé með eðlilegum og skilvirkum hætti.15

Í meginatriðum byggist samningaleið á aflamarkskerfi og að breyta núverandi aflahlutdeild aðila að tilteknu

hlutfalli aflahlutdeilda í samningsbundin réttindi.

Útlínur samningaleiðar samkvæmt minnisblaðinu eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi að aflaheimildum verði skipt milli

tveggja flokka, þannig að tilteknu hlutfalli verði úthlutað með samningum og að tilteknu hlutfalli skuli úthlutað á

annan hátt. Þannig verði til a.m.k. 2 „pottar“ aflaheimilda. Ákveða þarf hlutfall milli slíkra flokka. Í öðru lagi

þarf að taka afstöðu til hverjir eigi rétt á samningi og tilgreina réttindi og skyldur sem felast í samningunum.

Ákveða þarf lengd samningstíma, gjaldtöku og ýmis skilyrði, svo sem veiðiskyldu, forleigurétt, framlengingu og

uppsögn samninga. Þá þarf að taka afstöðu til veiðiheimilda í nýjum stofnum, veiðiheimilda sem falla til ríkisins

vegna vanefndra samninga og fleira.

Við gerð samninga þyrfti að taka tillit til þess að afnotarétti á aflaheimildum hefur þegar verið ráðstafað og verða

þau réttindi ekki tekin af þeim sem þau hafa í einni svipan ef gæta á meðalhófs og eðlilegrar aðlögunar við

breytingu á kerfinu. Samningar yrðu tímabundnir en afnota- eða leigurétturinn yrði áfram verðmæti í höndum

þeirra sem hans njóta en um hann giltu þó almennar reglur fiskveiðistjórnunarlöggjafarinnar.

Lagt er til að samningarnir yrðu gerðir til tiltekins tíma í senn með mögulegum rétti til framlengingar. Í

minnisblaði þeirra Karls og Lúðvíks er ekki mælt með tiltekinni tímalengd en tekið fram að samningarnir geti

14 Karl Axelsson og Lúðvík Bergvinsson. Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi. Reykjavík. Ágúst 2010. Bls. 27-40. 15 Karl Axelsson og Lúðvík Bergvinsson. Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi. Reykjavík. Ágúst 2010.

31

ekki verið til of skamms tíma sé markmiðið að auðlindarenta (umfram hagnaður) útgerðar myndist og renni til

ríkisins. Fram kemur sú skoðun að ekki sé óeðlilegt að horfa til þess að samningstíminn yrði á bilinu 15-30 ár

með framlengingarrétti. Með þessu skv. þeim Karli og Lúðvíki „næst að skilgreina réttindin sem opinbers eðlis

og stöðva tiltekna þróun. Þannig er óvissu gagnvart stjórnvöldum eytt en jafnframt er gætt að réttindum þeirra

sem nú fara með aflaheimildir.“ 16 Rétt er að taka fram að í umræðum innan starfshópsins kom fram mikill

ágreiningur um lengd samningstímans.

Karl og Lúðvík leiða líkur að því að ein meginforsenda deilna um fiskveiðistjórnunarkerfið eða úthlutun

aflaheimilda sé deila um skiptingu auðlindarentu, eða þann hagnað umfram það sem eðlilegt má telja að

heilbrigður rekstur skili til viðkomandi eiganda eða handhafa. Benda þeir á að með samningum væri hægt að

útfæra gjaldtöku á þann hátt að innheimta grunngjald við samningsgerð, þ.e. lágmarksgjald. Að auki yrði

auðlindarenta skilgreind og rynni ákveðið hlutfall hennar í ríkissjóð og ákveðið hlutfall til rétthafa.

Líkt og fram hefur komið er meirihluti starfshópsins sammála um að byggðarsjónarmið verði að vera til

hliðsjónar við þær breytingar sem lagðar eru til á fiskveiðistjórnunarkerfinu. Bent er á að með samningaleið er

hægt að setja það skilyrði að sveitarfélög hefðu forleigurétt á samningi og þar með þeim aflaheimildum sem í

honum felast.

Verði samningaleið farin er mikilvægt að útfæra hvernig farið skuli með veiðiheimildir í nýjum stofnum eða

veiðiheimildir sem falla til ríkisins af einhverjum ástæðum.

Meirihluti starfshópsins mælir með því að samningaleið verði farin og felst á þau sjónarmið sem sett eru fram af

Karli og Lúðvíki að með þessu sé stigið skref í þá átt að samræma reglur um ráðstöfun auðlinda í eigu ríkisins en

jafnframt tekið tillit til þeirra aðila sem til lengri tíma hafa nýtt auðlindina. Verði samningaleið farin samhliða

pottatillögunni, sem reifuð verður í næsta kafla, á að vera unnt að mæta þeim atvinnufrelsis-, byggða- og

nýliðunarsjónarmiðum sem hafa verið títt rædd innan starfshópsins sem og í pólitískri umræðu og

fjölmiðlaumræðu. Þessi leið miðar jafnframt að því að treysta í sessi þjóðareign á sjávarauðlindum og að þeim

verði aðeins ráðstafað til leigu- eða afnota til tilgreinds tíma og gegn gjaldi. Þá gæti ríkið fengið aukna

möguleika í gegnum samninga til þess að fylgja eftir skyldum og réttindum, sem og að umgengni um auðlindina

sé skv. settum reglum. Setja þarf ákvæði um viðurlög ef aðilar standa ekki við samninga. Gjald yrði greitt fyrir

afnotin sem renna mun til ríkisins og þar með nýtast í þágu almennings.

Pottarnir – flokkar aflaheimilda Líkt og fjallað er betur um í öðrum köflum þessarar skýrslu er hluta leyfilegs heildarafla ráðstafað til ólíkra bóta

og ívilnana, s.s. byggðakvóta, strandveiða, línuívilnunar, skel- og rækjubóta o.fl. Leynt og ljóst eru markmið

þessara ívilnana að styðja við útgerð í þeim sjávarbyggðum sem á stuðningi þurfa að halda, styðja við

smábátaútgerð, styðja við útgerðir sem orðið hafa fyrir aflabresti tiltekinna tegunda o.þ.h. Þessar aflaheimildir

16 Karl Axelsson og Lúðvík Bergvinsson. Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi. Reykjavík. Ágúst 2010. Bls. 33.

32

eru í flestum tilvikum dregnar frá leyfilegum heildarafla áður en kemur til úthlutunar á grundvelli aflamarks til

skipa (sjá nánar í kaflanum „Bætur og ívilnanir“).

Í umræðum innan starfshópsins voru ólíkar skoðanir á ágæti þessara ólíku kerfa. Allir voru þó sammála um það

að byggðamál tengd sjávarútveginum væru mikilvægt úrlausnarefni en um leið flókið og erfitt. M.a. var rætt

hvort rétt væri að nota byggðakvóta eða ákvæði í lögum um stjórn fiskveiða til að rétta hlut ákveðinna

byggðarlaga, fremur en að styðja beint fjárhagslega þau byggðarlög sem verða fyrir búsifjum vegna flutnings

aflaheimilda á milli svæða. Nýta mætti hluta auðlindarðsins í þessu sambandi. Rétt er að benda á nýsamþykkt lög

nr. 74/2010 um heimildir til að grípa inn í ef ákveðið hlutfall kvóta er á leið úr byggðarlagi. Þá er rétt að benda

jafnframt á að í minnisblaði um samningaleið er bent á möguleikann á virkum forkaupsrétti sveitarfélaga við

sömu aðstæður.

Hópurinn var sammála um það, með hliðsjón af gildandi fyrirkomulagi, að eðlilegt væri að skýra betur og ná

samkomulagi um þá skiptingu sem fyrir er á aflaheimildum, þ.e. skiptingu á milli þeirra sem úthlutað fá á

grundvelli aflahlutdeilda og þess hluta leyfilegs heildarafla sem nýttur er í byggða-, félags- og atvinnuskyni. Var

þessi leið í umræðum kölluð „pottaleiðin“. Voru þeir Karl og Lúðvík beðnir um að skoða sérstaklega mögulegar

útfærslur á þessu m.t.t. umræðna hópsins um mögulega skiptingu aflaheimilda í tvo til þrjá potta.17

Almennt var rætt um tvo flokka eða potta. Aflaheimildir sem gerðir yrðu samningar um, þ.e. heimildum úthlutað

á grundvelli hlutdeilda, líkt og fjallað er um í kaflanum hér að framan, yrði stærri potturinn. Hins vegar yrði

eitthvað minni pottur sem rúmaði þær aflaheimildir sem ætti að nýta á annan hátt en til úthlutunar á grundvelli

aflahlutdeilda. Hlutfallsskipting þessara potta yrði skilgreind í lögum og réðist því magn í hvorum potti fyrir sig

af leyfilegum heildarafla hverju sinni og breytingar á honum hefðu því sömu áhrif á báða pottana. Ekki var tekin

afstaða til stærðar pottanna innan starfshópsins enda ljóst að ekki væri samstaða um það. Í umræðum sem og í

minnisblaði Karls og Lúðvíks var nefnt að minni potturinn gæti verið á bilinu 5-20%. Ráðstöfun aflaheimilda úr

minni pottinum væri því sveigjanlegri en áður og sá pottur hugsaður fyrir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

til að bregðast við þörfum hverju sinni. Auk þessa var rætt um mögulegan þriðja pott sem tæki á aflaheimildum

sem af einhverjum sökum kynnu að falla til ríkisins. Þeim réttindum væri til dæmis hægt að ráðstafa í gegnum

opinberan uppboðs- eða tilboðsmarkað fyrir aflaheimildir. Jafnframt væri hægt að hugsa sér að hluti heimildanna

sem ætlaðar eru í minni pottinn færu á slíkan markað, og þar færu einnig fram viðskipti með aflamark til eins árs.

Starfshópurinn er sammála um að mæla með slíkri skiptingu aflaheimilda í potta, þar sem hlutfall milli þeirra er

ákvarðað í lögum. Ákveðið var, m.a. í ljósi þess að ekki var um það samstaða, að mæla ekki með tiltekinni

hlutfallsskiptingu milli pottanna eða taka afstöðu til þess hvort þeir eiga að vera tveir eða þrír, þar sem gildi þess

kann að ráðast af því hvort farið verði í breytingar á einstökum þáttum laga um stjórn fiskveiða. Hérna er t.d. átt

við hvort gerðar verði breytingar á lögunum sem kunna að leiða til þess að aflaheimildir falli til ríkisins, hvort

framsal verði heimilað eða ekki og þá hvort það fer í gegnum opinberan uppboðs- eða tilboðsmarkað o.þ.h.

17 Karl Axelsson og Lúðvík Bergvinsson. Hugmyndir um fiskveiðistjórnun sem taka mið af tillögum varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, svokölluð samningaleið í sjávarútvegi. Reykjavík. Ágúst 2010. Bls. 33

33

Rétt er að benda á að flokkun aflaheimilda, eða „pottaleið“, kemur til greina í báðum þeim megintillögum sem

lagðar hafa verið fram.

34

Einstakir þættir fiskveiðistjórnunar Aflamarkskerfið, eins og það er í dag, var staðfest með samþykkt laga nr. 38/1990. Árið 1984 hafði verið tekið

upp aflamarkskerfi í helstu botnfisktegundum, áður hafði nokkrum tegundum verið stýrt með aflaheimildum

bundnum við einstök skip, en með lögunum frá 1990 var tekið upp samræmt aflamarkskerfi í svo til öllum

fisktegundum sem veiddar eru við strendur landsins. Með þeirri lagasetningu var skipum úthlutað aflamarki í

leyfilegum heildarafla sem úthlutað er árlega á grundvelli aflahlutdeilda og heimilt er að framselja milli skipa án

verulegra takmarkana. Yfir 30 breytingar hafa verið gerðar á lögum um stjórn fiskveiða frá setningu þeirra 1990,

breytingarnar eru þó misjafnlega efnismiklar, en af þessu má vera ljóst að einstök atriði fiskveiðistjórnunar eru

oft til umræðu.

Eitt af meginmarkmiðum aflamarkskerfisins er að koma í veg fyrir ofveiði á fiskistofnum og að veiði sé í

samræmi við vísindalega ráðgjöf hverju sinni. Samkvæmt lögunum er það ráðherra sem ákvarðar leyfilegan

heildarafla að fenginni ráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar og í samræmi við þau markmið sem stjórnvöld setja

sér í þeim efnum. Hverju skipi sem uppfyllir skilyrði um úthlutun, er úthlutað ákveðinni hlutdeild þegar tegund

sætir ákvörðun um leyfilegan heildarafla, á grundvelli veiðireynslu. Af heildarverðmæti aflamarks í

þorskígildum talið mega einstök útvegsfyrirtæki ekki ráða yfir aflamarki sem er meira en 12% og ekki meira en

frá 12% til 35% af verðmæti heildaraflans af einstökum tegundum.

Um sérstaka þætti fiskveiðistjórnunar eins og framsal veiðiheimilda, hámarkshlutdeild einstakra útgerða, bætur

og ívilnanir o.fl. er fjallað í þessum kafla skýrslunnar. Kerfisbundið var kallað eftir afstöðu nefndarmanna til

þessara atriða, þau rædd í þaula og er gerð grein fyrir þessu. Í þessum efnistökum eru lagagreinar þeirra atriða

sem fjallað er um tilgreindar og gerð grein fyrir þróun þeirra og breytingasögu frá setningu. Rétt er að árétta hér

að umræðan tók mið af gildandi löggjöf um stjórn fiskveiða og þær tillögur sem gerðar eru eða vangaveltur sem

settar eru fram eru ekki unnar með hliðsjón af þeim breytingum sem kunna að eiga sér stað á kerfinu, þó að í

mörgum tilvikum gætu þær samt gengið upp samhliða ólíkum uppstillingum. Reynt er að orða tillögur til

skoðunar eða breytingar á einstökum þáttum, þar sem því var komið við, í samræmi við þær breytingar sem

lagðar eru til í öðrum köflum skýrslunnar.

Aflamarkskerfið getur að mati meirihluta starfshópsins verið góð leið til að stýra veiðum á fiskistofnum við

strendur landsins ásamt því að hámarka arðinn af nýtingu fiskistofna. Með því má með skilvirkum hætti stýra

veiðum í samræmi við veiðiþol einstakra fiskistofna og sömuleiðis hafa áhrif á veiðistýringu í tiltekna stofna.

Með aflamarkskerfinu er hægt að taka tillit til veiðireynslu skipa í einstökum tegundum við úthlutun heimilda og

sömuleiðis má beita því í þeim tilgangi að ná fram markmiðum laga um stjórn fiskveiða um byggða- og

atvinnumál.

Það er mat starfshópsins að rétt sé að styðjast áfram við aflamarkskerfið eins og það er í dag, þ.e. að takmarka veiðar í samræmi við ráðgjöf og skipta veiðiheimildum upp í grunninn samkvæmt aflareynslu. Það er mat starfshópsins að eðlilegt sé að byggja ráðgjöf og ákvarðanir um leyfilegan heildarafla á ráðgjöf og rannsóknum ólíkra aðila. Því þótti rétt að taka þá þætti kerfisins til endurskoðunar sem verið hafa í umræðu eða var sérstaklega óskað eftir að yrðu ræddir af fulltrúum starfshópsins. Þannig töldu sumir í starfshópnum að hluti aflaheimilda ætti í ríkari mæli að vera tengdur við byggðarlög, umfram það sem er í dag.

35

Úthlutun á grundvelli aflareynslu

Í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða segir m.a.:

„Verði veiðar takmarkaðar skv. 3. gr. á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður

verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skal aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu

þriggja veiðitímabila.“

Þessi lagagrein hefur verið óbreytt frá fyrstu lögum um stjórn fiskveiða. Hér á eftir verður lauslega reifað

hvernig staðið hefur verið að úthlutun aflahlutdeilda í einstökum tegundum frá árinu 1984. Rétt er að taka fram

að ekki er farið aftar í tíma þar sem til eru ýmsar skýrslur og úttektir um upphaf kvótakerfisins og óþarfi að

endurtaka efni þeirra hér. Eins hafa margar og margvíslegar breytingar verið gerðar á lagaákvæðum varðandi

smábáta og þeir með breytingum á lögum um stjórn fiskveiða verið færðir úr aflahámarkskerfum og

sóknardagakerfum yfir í aflamarkskerfi. Ekki verður sú saga rakin hér, heldur eingöngu hvernig kvótasetning á

nýjum tegundum hefur verið framkvæmd. Markmiðið með þessari yfirferð er að draga fram hvernig

framkvæmdin hefur verið m.t.t. nefndrar lagagreinar.

• 1984: Aflamark ákvarðað fyrir hvert skip 10 brl. og stærra út frá aflaverðmæti og magni (almennt

miðað við tímabilið 1. nóvember 1980 til 31. október 1983) og sérstökum reiknireglum sem er að finna

í reglugerð nr. 44/1984 um stjórn botnfiskveiða. Skip sem höfðu verið skemur að veiðum en 12 mánuði

á þessu tímabili gátu valið að fá sóknarmark með úthaldsdögum. Aflamarki var úthlutað í þorski, ýsu,

ufsa, karfa, skarkola, grálúðu og steinbít. Viðmiðun fyrir aflahámark eftir tímabilum og tegundum var

sett fyrir báta minni en 10 brl. Frá 1981 var reynt að stýra þorskveiðum með svokölluðu skrapdagakerfi.

Umfjöllun um það má finna í skýrslu svokallaðrar „tvíhöfðanefndar“ sem vitnað er til framar í þessari

skýrslu. Áður höfðu verið settar takmarkanir á humar-, skel- og rækju-, loðnu- og síldveiðar ýmist með

aflahámörkum eða á aflamarki á skip.

• 1985: Aflamarki úthlutað í þorski, ýsu, ufsa, karfa og grálúðu með sömu reikniaðferðum og 1984.

• 1988: Úthafsrækju skipt á milli skipa, hægt að velja á milli aflamarks eða sóknarmarks, aflamark

ákveðið fyrir skip eftir stærðarflokkum. Rækjuveiðar á Dohrnbanka voru undanskildar. Skip sem höfðu

botnfiskaflamark máttu velja hvort þau héldu því eða ekki. Ef valið var eingöngu úthafsrækjuleyfi þá

fengu hlutaðeigandi skip viðbótaraflamark í úthafsrækju sem nam fjórföldu botnfiskaflamarki. Héldi

skip botnfiskaflamarksleyfi fengu þau aflamark sem nam 90% af meðalafla tveggja bestu áranna 1985-

1987 þó aldrei hærra en 250 lestir á skip. Nánari útfærslur á stærðarflokkum og útreikningum er að

finna í reglugerð nr. 18/1988 um veiðar á úthafsrækju 1988.

• 1989: Aflamarki í úthafsrækju úthlutað til skipa eftir stærðarflokkum og aflahámarki á flokk líkt og á

fyrra ári, en þó þannig að aflamark yrði aldrei lægra en 75% af rækjuaflamarki sama skips árið 1988.

Sérhæfðum rækjuveiðiskipum var jafnframt úthlutað hluta af botnfiskaflamarki. Þau skip sem árið áður

höfðu valið að halda öllum botnfiskveiðiheimildum fengu úthlutað 60% af þeim rækjuheimildum sem

þau fengu 1988. Skip sem komu ný inn 1988 fengu 60% af því sem hærra reyndist; reiknuðu aflamarki

ársins 1988 eða afla skipsins það ár. Sjá nánar reglugerð nr. 553/1988 um veiðar á úthafsrækju 1989.

• 1990: Loðnuskip á úthafsrækjuveiðum þurftu að velja á milli botnfiskveiðileyfis með aflamarki eða

rækjuveiðileyfis. Veldu þau rækjuveiðileyfi fékk skipið sömu úthlutun og 1989 auk 90 lesta af þorski.

36

Að auki var hér fjallað sérstaklega um hvernig sérhæfð rækjuskip skiptust í flokka og hvaða

rækjuhámark gengi til hvers flokk og hverjar heimildir hans í botnfiski yrðu.

• 1991: Lög nr. 38 frá 1990, um stjórn fiskveiða, taka gildi. Í nýjum tegundum sem bundnar eru aflamarki

á að úthluta aflahlutdeild sem byggist á aflareynslu síðustu þriggja ára. Sé aflaeynsla ekki til staðar í

tegundinni skal ráðherra ákveða skiptingu. Við ákvörðun á aflahlutdeild í botnfisktegundum sem áður

lutu takmörkunum og úthafsrækju var byggt á úthlutun í aflamarki á fyrri árum. Aflahlutdeild smábáta

undir 10 brl. í aflahámarki sem byggðist á eigin aflareynslu átti að byggja á veiðiheimild frá 1990. Hjá

öðrum smábátum skyldi aflahlutdeild reiknast af aflareynslu 1987-1989, tekið meðaltal af tveim bestu

árunum. Bátar undir 6 brl. gátu valið að vera í sóknarkerfi í stað aflahlutdeildar. Skarkoli var á ný

bundinn aflamarki og úthlutað aflahlutdeild í honum.

• 1996: Steinbítur og langlúra sett undir aflamark og var úthlutað bráðabirgðaaflahlutdeild í þessum

tegundum á grundvelli aflareynslu á tímabilinu 1. júní 1993 til 31. maí 1996.

• 1997: Veiðar á sandkola og skrápflúru á tilteknum veiðisvæðum bundnar aflamarki og byggist

aflahlutdeildin á aflareynslu á tímabilinu 1. júní 1994 til 31. maí 1997. Aflahlutdeild í steinbít og

langlúru fest að úthlutun 1996/1997. Skipting aflahlutdeildar samkvæmt þessu fest fiskveiðiárið á eftir.

• 1999: Þykkvalúra bundin aflamarki.

• 2001: Keila, langa og skötuselur bundin aflamarki, aflahlutdeild reiknuð út frá aflareynslu á tímabilinu

1. júní 1998 til 31. maí 2001.

Meirihluti starfshópsins var sammála um að byggja skuli á aflamarkskerfi og að byggja úthlutun aflahlutdeilda á

aflareynslu sé sanngjarnasta aðferðin. Nokkur umræða varð hins vegar um það hvort aflahlutdeildunum eigi að

úthluta varanlega til skipa eða ekki. Í umræðum kom fram sú skoðun að eðlilegra væri að úthluta aflaheimildum í

einstökum tegundum eftir skipaflokkum og þá til þeirra skipa sem eru búin til veiðanna. Allnokkuð var rætt um

kosti og galla byggðatengingar aflaheimilda og hvort aflaheimildir ættu almennt að vera tengdar við byggðir

frekar en við skip eða hvort heimildir til framsals aflaheimilda ættu að einhverju leyti að taka mið af

byggðasjónarmiðum. Sérstaklega verður fjallað um framsal aflaheimilda og mögulegar byggðatengingar í þeim

efnum í öðrum kafla í skýrslunni. Vert er að benda sérstaklega á að sú umræða sem fram fór um úthlutun

aflahlutdeilda á grundvelli aflareynslu tók mið af gildandi lögum um stjórn fiskveiða og var í því sambandi ekki

tekið sérstakt tillit til þeirra mögulegra breytinga sem kunna að felast í endurskoðum fiskveiðistjórnunarkerfisins.

Það er mat meirihluta starfshópsins að:

• Almennt eigi að úthluta aflamarki á grundvelli aflahlutdeilda. Þegar nýjar tegundir eru felldar inn í

aflamarkskerfið eigi að byggja úthlutun aflahlutdeilda á aflareynslu. Eins og kemur fram bæði hér að

framan og síðar þurfi þó að líta sérstaklega til hugsanlegra áhrifa af breytingum á

fiskveiðistjórnunarlöggjöfinni og hvernig þær samræmast ákvæðum um úthlutun á grundvelli

aflareynslu.

• Æskilegt væri að skoða hvort aflareynsla gæti ákvarðast út frá tveimur þáttum, þ.e. magni og

aflaverðmæti. Með því að aflaverðmæti hafi áhrif á aflareynslu má ætla að frekar verði leitast við að

hámarka verðmæti af veiðunum þrátt fyrir að aflaheimildum hafi ekki verið úthlutað til skipa á

37

grundvelli aflahlutdeilda. Hópurinn telur að þannig megi frekar koma í veg fyrir að sókn í fiskistofna

snúist of mikið um magn en síður um að hámarka verðmæti

• Þegar veiðar eru takmarkaðar með einhverjum hætti án þess að úthlutað sé aflahlutdeild sé mikilvægt að

skilgreina vel hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að geta sótt um heimild til veiðanna.

Lög um veiðar utan lögsögu Hér verður sérstaklega fjallað um úthlutun aflaheimilda í stofnum sem veiðast bæði innan og utan íslenskrar

lögsögu, þ.e. deilistofnum, og stofnum sem veiðast eingöngu utan lögsögu. Fulltrúar LÍÚ bentu í upphafi

starfsins á að skoða þyrfti sérstaklega ákvæði um úthlutun á grundvelli aflareynslu með tilliti til samræmis á milli

laga um stjórn fiskveiða og laga um veiðar utan lögsögu. Í 5. gr. laga nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu,

með síðari breytingum, segir m.a.:

„Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum stofni [deilistofni] sem samfelld veiðireynsla er á skal

aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á

undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðreynsla telst samfell samkvæmt lögum þessum hafi ársafli íslenskra

skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess

heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.“

Jafnframt segir í greininni að sé ekki fyrir hendi samfelld aflareynsla úr viðkomandi stofni skuli ráðherra ákveða

aflahlutdeild einstakra skipa og að hann skuli við þá ákvörðun m.a. taka mið af fyrri veiðum skips og að hann

geti tekið mið af stærð skips, gerð skips, búnaði eða öðru sem kann að skipta máli. Viðurlagaákvæði laganna

hafa breyst frá setningu þeirra en að öðru leyti hafa lögin staðið nánast óbreytt nema að við þau hefur verið bætt

bráðabirgðaákvæði um norsk-íslenska síld. Hér verður rakin þróun í úthlutun veiðiheimilda í deilistofnum frá

setningu laganna.

Þróun í skiptingu aflaheimilda og úthlutun í norsk íslenskri síld:

• 1995: Þegar 49 þúsund lestir voru eftir af heildarmagni Íslands samkvæmt samkomulagi um heildarafla

sem gert hafði verið við Færeyinga voru veiðarnar takmarkaðar við þau skip sem þegar höfðu stundað

þær á vertíðinni. Magninu var skipt á milli skipa að hálfu jafnt og að hálfu eftir stærð skipanna.

• 1996: Var leyfilegum heildarafla skipt á milli skipa að hálfu jafnt og að hálfu eftir stærð.

• 1997: Voru veiðarnar leyfisbundnar og leyfin felld niður þegar leyfilegum heildarafla var náð.

• 1998: Voru samþykkt lög sem giltu fyrir árin 1998 til 2001 þar sem veiðiskipum var skipt upp í tvo

hópa eftir því hvort þau höfðu stundað veiðar á árunum 1995-97 eður ei. Skip sem höfðu stundað veiðar

á tímabilinu fengu úthlutað 90% af heildarkvótanum en þau sem ekki höfðu verið á veiðum á þeim tíma

fengu 10% kvótans. 60% var skipt jafnt milli skipa innan hvors flokks en 40% var skipt á grundvelli

burðargetu. Jafnframt var meðaltalsaflahámark eftir flokkum (sjá nánari útfærslu í lögum nr. 38/1998,

um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum).

• 2002: Var samþykkt bráðabirgðaákvæði við lög um veiðar utan lögsögu. Þar er ákveðið að úthluta

einstökum skipum aflahlutdeild í norsk íslenskri síld á grundvelli aflareynslu þeirra á árunum 1994-

2001 að báðum árum meðtöldum. Hefði skip endurnýjast á tímanum fluttist rétturinn til nýja skipsins.

38

Þróun í skiptingu og úthlutun aflaheimilda í úthafskarfa:

• 1996: Veiðarnar leyfisbundnar. Hlutur Íslands af heildarmagni var 45 þúsund lestir. Veiðarnar voru

stöðvaðar þegar því marki náð.

• 1997: Skipum úthlutað aflahlutdeild á grundvelli þriggja bestu áranna á tímabilinu 1991 til 1996 í

samræmi við ákvæði laga um veiðar utan lögsögu sem tóku gildi árið áður. Þó var 5% af

heildarkvótanum úthlutað til skipa sem stunduðu veiðar á árunum 1989 til 1991. Úthlutunin var bundin

því skilyrði að skerðing yrði á aflahlutdeild skipanna í öðrum tegundum upp á 8%. Ef þau höfðu ekki

aflahlutdeildir í öðrum tegundum þá varð 8% skerðing á úthafskarfahlutdeild þeirra.

Þróun í skiptingu og úthlutun aflaheimilda í kolmunna:

• 2002: Einhliða ákvörðun Íslendinga um takmarkanir á kolmunnaveiðum og í samræmi við ákvæði laga

um veiðar utan lögsögu var úthlutað aflahlutdeild til skipa. Hlutdeildin var ákvörðuð af þremur bestu

veiðiárum á almanaksárunum 1996 til 2001.

Eins og sjá má hefur úthlutun veiði- og aflaheimilda í þessum deilistofnum verið ólíkt háttað. Áhrif voru höfð á

möguleika til aflareynslu með takmörkunum í norsk-íslenskri síld, þ.e. að tilteknum skipum var veittur réttur til

veiðanna, en þær takmarkanir sem settar voru, voru settar fyrir gildistöku laga nr. 151/1996 um veiðar utan

lögsögu og kemur fram í athugasemdum með frumvarpi þeirra laga að þær sérráðstafanir sem gerðar hafi verið í

norsk-íslensku síldinni eigi að standa þrátt fyrir gildistöku laga nr. 151/1996. Við úthlutun aflahlutdeilda í

úthafskarfa og kolmunna var ákvæðum laganna fylgt og um leið og takmörkun var sett á heildarafla tegundanna,

þ.e. leyfilegur hámarksafli, var aflahlutdeild úthlutað til þeirra skipa sem rétt áttu á henni. Makríll sem nú veiðist

í íslenskri lögsögu gæti að óbreyttum lögum orðið næsta tegund sem kemur til athugunar og úthlutunar

samkvæmt umræddum lögum. Nú þegar hafa verið settar takmarkanir á heildarafla á grundvelli einhliða

ákvörðunar Íslands og skipum sett ákveðin takmörk í sókn sinni þó svo að aflahlutdeild hafi ekki verið úthlutað

til einstakra skipa með varanlegum hætti.

Það er mat meirihluta starfshópsins:

• Vakin er athygli á þeim mun sem er á ákvæðum varðandi aflareynslu, sérstaklega þegar um er að ræða

deilistofna sem veiddir eru innan lögsögu.

• Verði aflareynsla að einhverju leyti skilgreind sem sambland af aflaverðmæti og magni í lögum um

stjórn fiskveiða þarf að huga að því hvort sambærileg breyting ætti við á lögum um veiðar utan lögsögu.

Sjá umfjöllun um úthlutun á grundvelli aflareynslu hér að framan.

• Það sama á við ef sérstaklega verður skilgreint hvaða skilyrði þarf að uppfylla til að geta sótt um leyfi

til veiða sem eru takmarkaðar með einhverjum hætti, sbr. umfjöllun í kaflanum um úthlutun á

grundvelli aflareynslu hér að framan.

Þorskígildisstuðlar Þorskígildisstuðlar eru notaðir til margs konar útreikninga í fiskveiðistjórnunarkerfinu, til dæmis hvað varðar

framsalsheimildir, tegundatilfærslu, hámark á yfirráð yfir aflahlutdeildum o. fl. og eru reiknaðir og ákveðnir á

hverju ári af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu. Ákvæði um þorskígildisstuðla og útreikninga þeirra er að

finna í 19. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og hljóðar það svo:

39

„Þorskígildi skulu reiknuð sem hlutfall verðmætis einstakra tegunda sem sæta ákvörðun um stjórn veiða af

verðmæti slægðs þorsks. Til grundvallar verðmætaútreikningi skal leggja heildaraflamagn og heildarverðmæti

þessara tegunda samkvæmt upplýsingum Fiskistofu þar um. Þegar fiskur er seldur ferskur erlendis skal miða við

88% af söluverðmæti hans.“

Ákvæði um útreikning þorskígilda var fyrst í lögum um veiðieftirlitsgjald og var það ákvæði að mestu samhljóða

ofangreindu ákvæði í lögum um stjórn fiskveiða. Ákvæðið var fært yfir í lög um stjórn fiskveiða árið 2002 en

fram að því hafði á ýmsum stöðum í lögum þar sem kveðið var á um framsal aflamarks, tegundatilfærslu o.fl.

verið útlistað hverju sinni að útreikningar skyldu byggjast á sömu atriðum og þorskígildisútreikningarnir gera.

Því má segja ákvæðið hafi gilt frá upphafi núverandi fiskveiðistjórnunarkerfis en verið að finna innan ólíkra laga.

Flestir í starfshópnum voru sáttir við ákvæði um þorskígildisstuðla og telja þá mikilvægan þátt í

fiskveiðistjórnunarkerfinu. Fram komu þær skoðanir að erfitt væri að finna aðra og betri aðferð en nú er höfð en

sumum finnst að stuðlarnir mættu vera meira „fljótandi“, þ.e. reiknaðir oftar og þar með í meira samræmi við

verðmæti á hverjum tíma. Þá var nefnt að skoða mætti sérstaklega ákvæði um söluverðmæti erlendis við

útreikning stuðlanna og sérstaklega hvað sé endanlegt söluverðmæti erlendis. Jafnframt kom fram sú skoðun að

tenging reglna og atriða í fiskveiðistjórnunarkerfinu við þorskígildisstuðla væri í einhverjum tilvikum orðin of

mikil og tegundir sem hefðu háa stuðla væru lítið veiddar en samt ekki fáanlegar á markaði fyrir aflaheimildir

þar sem þeir sem yfir þeim réðu notuðu þær sem „skiptimynt“ til nota eða aðgerða í kerfinu, s.s.

tegundatilfærslu, framsals aflamarks o.fl. Í þessum tilvikum væri athugandi að aftengja stuðla þeirra tegunda sem

um ræðir frá heildarheimildum, þ.e. kanna hvort tilefni sé til þess að veita heimild til þess að koma í veg fyrir

notkun tiltekinna fisktegunda í framsalstilgangi eða tegundatilfærslu með það að markmiði að hvetja til aukinnar

nýtingar tegundarinnar með veiðum. Þannig megi mögulega koma í veg fyrir að einstakar útgerðir haldi hjá sér

aflaheimildum tiltekinna tegunda sem aðrir kynnu að hafa áhuga á að nýta til veiða, í þeim tilgangi einum að

nýta þær til viðskipta með aðrar fisktegundir.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Þrátt fyrir ákveðna vankanta eins og bent er á hér þá sér meirihlutinn ekki heppilegri leið til stýringar en

að byggja á þorskígildisstuðlum og leggur því ekki til sérstakar breytingar í þeim efnum. Meirihlutinn

leggur til að farið verði ítarlega yfir forsendur við útreikninga þorskígildisstuðla og skoðaðir möguleikar

til breytinga á þeim.

Hámark á handhöfn aflaheimilda

13. og 14. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða fjalla um hámarkshandhöfn aflahlutdeilda, leyfileg tengsl

eigenda fyrirtækja án þess að aflahlutdeildir fyrirtækja teljist saman í þessu samhengi og viðbrögð við því þegar

samanlögð aflahlutdeild aðila fer yfir þau mörk sem sett eru í lögunum. Auk þess er skilgreind sérstaklega heimil

hámarkshandhöfn aflaheimilda í þorski, ýsu, ufsa, karfa grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju. Í 13. gr. segir m.a.:

40

„Þá má samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra

aðila ekki nema meira en 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfðan

heildarafla samkvæmt lögum þessum og 5. gr. laga nr. 151/1996 eða meira en 5% af heildarverðmæti

krókaaflahlutdeildar.“

Fiskistofa hefur eftirlit með þessum ákvæðum laganna og fram kom í máli fiskistofustjóra þegar hann ræddi við

starfshópinn að erfitt væri að ná utan um raunveruleg tengsl aðila, sem jafnvel væru flestum kunn, þar sem

lagaskilgreiningin tæki ekki á ýmsum venslum, eins og til dæmis systkinatengslum. Þar af leiðandi hefur ekki í

mörgum tilvikum reynt á að kalla inn aflahlutdeildir á grundvelli þess að hámarkseign sé yfir mörkum, og í þeim

tilvikum sem einstakir aðilar hafa reiknast of stórir hafa þeir flutt frá sér hlutdeildir, jafnvel til fyrirtækja sem í

raun eru tengd, en ekki í skilningi laganna. Ákvæði greinanna hafa aðeins breyst frá því þær komu fyrst inn í

lögin.

• 1998: Hér kemur ákvæðið fyrst inn í lög og var þá hámark sett sem hlutfall af heildarafla hjá hverjum

einstökum aðila. Ekki er fjallað sérstaklega um krókaaflamark hér enda kerfið ekki verið fest í sessi. Í

athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að ákvæðin séu sett vegna þeirrar miklu samþjöppunar

sem orðið hafi á veiðiheimildum í hagræðiskyni fram til þessa og þörf sé að stemma stigu við því að

aflaheimildir safnist á of fáar hendur. Áður hafði starfshópur skipaður af sjávarútvegsráðherra farið yfir

samþjöppun aflaheimilda og unnið tillögur þess efnis að sett yrði hámörk á handhöfn. Starfshópurinn

lagði til að hámarkið af heildinni yrði 8% sem af varð og hámark tengdra fyrirtækja 10% og hljóðaði

frumvarpið til laga þannig en að breytingartillögu sjávarútvegsnefndar, í ljósi þess að oft sé um

hlutafélög og mikið tengd félög að ræða, er hámark þeirra hækkað í 12% og samþykkt þannig.

• 2002: Í kjölfar skýrslu auðlindanefndar sem í áliti sínu er fylgjandi ákvæðum um hámarkshlutdeild en

telur að þau megi rýmka er hámarkið fært úr 10% upp í 12% fyrir alla aðila.

• 2006: Ákvæðið gildir bæði fyrir aflamarksbáta og krókaaflamarksbáta en með breytingu í júní 2006 er

sett sérákvæði fyrir krókaaflamarksbáta þar sem hámarkshlutdeild er ákvörðuð 4% af þorski og 5% af

ýsu. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að þetta sé vegna mikilla sameininga sem orðið hafi

í krókakerfinu og ástæða þyki til að setja frekari takmarkanir þannig að krókaaflahlutdeild dreifist á

fleiri fyrirtæki og þar með sjávarbyggðir. Í bráðabirgðaákvæði er tekið fram að aðilar sem séu yfir

mörkum hafi fram til 1. september 2009 til þess að bregðast við þeirri stöðu.

• 2009: Frestur krókabáta til þess að færa sig undir mörk er færður til 1. september 2012. Í athugasemdum

kemur fram að þetta sé gert vegna ástands í efnahagslífinu og lítill markaður sé fyrir krókaheimildir og

því erfitt fyrir fyrirtækin að framselja varanlegar heimildir til þess að færa sig undir tilgreind mörk.

Starfshópurinn telur mikilvægt að handhöfn sé ljós og þannig hvar handhöfn aflaheimilda raunverulega liggur.

Jafnframt kom fram sú skoðun að ákvæði um samþjöppun eigi að einhverju leyti að taka til byggðamála, þ.e. að

þau samræmist byggðasjónarmiðum og að heimildir liggi ekki allar í sömu landshlutunum. Einstök sjónarmið

eins og það að leyfilegt hámark einstakra tegunda ætti að vera lægra þar sem það er í mörgum tilvikum ekki

nálægt því að vera fullnýtt voru viðruð, þannig yrði komið í veg fyrir frekari samþjöppun og mögulega fákeppni.

Eins kom sú skoðun fram að setja ætti hámark fyrir allar tegundir og þá sérstaklega að bæta löngu, keilu og

skötusel undir hámark, þó svo að verðmæti tegundanna af heild sé ekki komið upp fyrir þau mörk sem skilgreind

41

eru í lögunum. Jafnframt var nokkuð rætt um það hvort eftirlit með samþjöppun aflaheimilda ætti betur heima

hjá Samkeppnisstofnun en Fiskistofu. Þar lægi sérþekking á málaflokknum og mætti hugsa sér hagræði í því að

öll slík mál væru undir þeirra eftirliti. Á sama hátt var bent á að upplýsingar um tengsl við sjávarútvegsfyrirtæki

og hvernig eignarhaldi þeirra væri háttað væru líklegri til að vera til staðar hjá Fiskistofu en Samkeppnisstofnun.

Verður ekki tekin sérstök afstaða til þessa en bent á að tilefni gæti verið til að skoða það hvar eftirlit með

málaflokknum liggur.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Mikilvægt er að hafa takmörk á hámarkshandhöfn aflaheimilda. Ekki er gerð sérstök athugasemd við

það hámark sem sett er í dag. Meirihluti starfshópsins telur æskilegt að gerð verði sérstök skoðun á því

hámarki sem um ræðir þegar skýrari skilgreiningar á tengslum liggja fyrir og hægt er að leggja raunhæft

mat á raunverulega handhöfn hvers fyrirtækis og tengdra aðila.

• Markmið ákvæða um tengsl þurfa að vera skýr og eftirlitsstofnunum gefið rými til þess að taka á því

sem teljast megi raunveruleg tengsl. Hugtakið tengsl þurfi að vera skýrt skilgreint.

• Æskilegt er að ákvæði um tengsl, raunveruleg tengsl og raunveruleg yfirráð séu sambærileg í þeim

lögum í íslenskri stjórnsýslu sem fjalla um slík mál. Þannig geti stofnanir, sem málið varðar (t.d.

Fiskistofa, Fjármálaeftirlitið, Samkeppnisstofnun), samræmt eftirlitsferla sína við mat á tengslum.

• Æskilegt er að ákvæði um samþjöppun aflaheimilda styðji við ákvæði um veiðiskyldu, framsalsrétt og

geymslurétt og ekki verði auðveldlega komist hjá þeim með stofnun dótturfélaga og breytingu á

rekstraraðila.

Framsal aflaheimilda, veiðiskylda og veiðigeta Um tvenns konar framsal aflaheimilda getur verið að ræða. Framsal hlutdeilda, oft nefnt varanlegt framsal, og

framsal aflamarks eða aflaheimilda innan árs sem oft er kallað leiguframsal. Fjallað verður á aðskilinn hátt um

hvora tegund framsals fyrir sig í þessari skýrslu þó að niðurstöður og ályktanir kunni í mörgum tilvikum að eiga

við um þær báðar.

Bent er á að í skýrslu „tvíhöfðanefndarinnar“ eru settar fram tillögur um að aflahlutdeildir verði framseljanlegar

eða millifæranlegar á fiskvinnsluhús sem hafi sérstök útflutningsleyfi en reglur um framsal skipa og

veiðiheimilda á milli byggðarlaga verði óbreyttar frá því sem þá var. Nefndin lagði til að hætt yrði að binda

aflahlutdeildir eingöngu við skip heldur yrði heimilt að binda þær einnig við fiskvinnsluhús eða

sjávarútvegsfyrirtæki m.a. í því skyni að auka svigrúm byggða til þess að bregðast við sölu skipa og aflaheimilda

sem bundnar hafi verið við skip í byggðarlaginu. Ekki virðist hafa verið sérstaklega tekið á þessari tillögu

nefndarinnar við úrvinnslu tillagna hennar en hér skal þó ekkert um það fullyrt hvort eða hvaða umræðu hún

fékk. Í skýrslu auðlindanefndar er tekið fram að þetta þurfi að skoða en ekki eru þar gerðar sérstakar tillögur að

útfærslu. Í skýrslu endurskoðunarnefndar var lagt til að heimilt yrði að binda aflaheimildir við fiskvinnsluhús. Af

þessu má vera ljóst að umræða um forkaupsrétt sveitarfélaga og tengingu aflaheimilda við skip hefur átt sér stað

áður.

42

Framsal aflahlutdeilda Í 12. gr. laga nr. 116/2006, m.s.br., segir m.a.:

„Eigi að selja fiskiskip, sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni, til útgerðar sem heimilisfesti hefur í öðru

sveitarfélagi en seljandi á sveitarstjórn í sveitarfélagi seljanda forkaupsrétt að skipinu“

Þetta ákvæði hefur staðið óbreytt í lögum frá 1990. Það er mat meirihluta starfshópsins að í rauninni sé ákvæðið

tilgangslítið eins og það stendur. Ákvæðið á við skipið en ekki aflaheimildirnar sem við það eru bundnar. Útgerð

skips getur því framselt aflaheimildirnar án þess að sveitarstjórn hafi forkaupsrétt að þeim. Vilji útgerð hins

vegar selja skip með þeim aflaheimildum sem við það eru bundnar getur sveitarstjórn neytt forkaupsréttar að

skipinu ef önnur skilyrði þess eru uppfyllt og fær þá einnig yfirráð þeirra aflaheimilda sem við það eru bundnar.

Væri sveitarfélögum gert mögulegt að fá handhöfn yfir aflahlutdeildunum án þess að þurfa jafnframt að kaupa

skipið sem þær eru bundnar, kynnu þau að nýta forkaupsrétt sinn oftar.

Í sömu grein segir jafnframt:

„Heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til

þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.“

Í umsögn um greinina í frumvarpi til laga 1989 kemur fram að meginmarkmið hennar sé að gefa færi á

sameiningu aflaheimilda til þess að fækka fiskiskipum. Jafnframt kemur fram að mat á veiðigetu sé í höndum

sjávarútvegsráðuneytisins og ekki sé til þess ætlast að strangt sé farið í sakirnar að því leyti. Greininni hefur

verið breytt í þrígang frá 1990:

• 1999: Bætt inn ákvæði sem skilur á milli heimildar til flutninga á aflahlutdeild og krókaaflahlutdeild.

• 2001: Ákvæði um að krókaaflahlutdeild verði aðeins flutt til báts sem er undir 6 brúttórúmlestum eða 6

brúttótonnum.

• 2005: Breyting á orðalagi greinarinnar.

• 2010: Bætt er bráðabirgðaákvæði við lög nr. 116/2006. Í því felst að frá miðjum júní 2010 og til loka

fiskveiðiársins 2011/2012 geti sjávarútvegsráðherra bundið meðferð aflaheimilda þeim skilyrðum að

þær megi ekki framselja eða ráðstafa úr einstökum byggðarlögum eða sveitarfélögum, nema að fenginni

heimild ráðherra, sé um að ræða ráðstöfun meira en fimmtungs aflaheimilda sem bundnar eru við skip á

staðnum. Þetta á við bæði um aflamark og aflahlutdeildir. Ákvarði ráðherra að framsalið eða önnur

ráðstöfun sé óheimil skal það tilkynnt handhafa aflaheimildarinnar innan tveggja mánaða frá því að

tilkynning um flutninginn barst. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að ákvæðið sé sett til

þess að koma í veg fyrir ráðstöfun aflaheimilda úr byggðum við gjaldþrot fyrirtækja, og ætla má að

gjörningurinn hafi veruleg áhrif á atvinnu og byggð á viðkomandi svæði.

43

Í umræðum starfshópsins kom fram að vegna ofangreinds skilyrðis um að forkaupsrétturinn nái til skipsins sé

ákvæðið í 12. gr. gagnslaust eins og það stendur og megi að ósekju fella það niður. Það var aftur á móti mat

meirihluta starfshópsins að byggðarlögum yrði að einhverju leyti að vera tryggður aðgangur að aflaheimildum

með tilliti til atvinnu og uppbyggingar byggða. Á því er hins vegar vafi hvort sveitarfélög ein og sér hafi

fjárhagslegt bolmagn til að standa straum af kaupum aflaheimilda. Ýmsar hugmyndir voru ræddar í þessu

sambandi, einkum sú að skipta aflaheimildum upp samkvæmt svokallaðri „pottaleið“ sem fjallað er um í sérkafla

í skýrslunni. Umræðan um byggðatengingu aflaheimilda blandaðist líka nokkuð umræðunni um bætur og

ívilnanir sem sérstaklega er fjallað um annars staðar í skýrslunni, og þó að viðfangsefnin séu tengd, þá snerta

ívilnanir ekki beint byggðatengingu aflahlutdeilda. Jafnframt var rætt hvort eðlilegt væri að lög um stjórn

fiskveiða hefðu það hlutverk að styðja við byggðir sérstaklega og þá hvort eðlilegra væri að styrkja frekar

byggðarlög fjárhagslega með arði af nýtingu sjávarauðlinda fremur en með fiskveiðistjórnunarlegum aðferðum.

Þau sjónarmið komu einnig fram að aflaheimildir eru að stærstum hluta bundnar við skip útgerða á

landsbyggðinni. Gríðarlegar tækniframfarir hafa leitt til þess að færra fólk þarf til að veiða og vinna fiskinn,

þannig að ekki er tilflutningi aflaheimilda einum um að kenna þar sem röskun hefur orðið á byggðarlögum vegna

breytinga í útgerð. Því sé mikilvægt að annar öflugur atvinnurekstur sé á landsbyggðinni en sjávarútvegur, sem

og sameiningar sveitarfélaga og úrbætur í samgöngum. Þá kom fram sú skoðun að ekki ætti að vera heimilt að

flytja aflaheimildir á milli aflamarkskerfis („stóra kerfisins“) og krókaaflamarkskerfisins.

Í umræðum um framsal komu þau sjónarmið fram að verðmyndun á aflahlutdeildum væri ekki gagnsæ og

mikilvægt væri að tryggja það að viðskipti með aflahlutdeildir fari fram á opinberum vettvangi. Leiddar eru líkur

að því að það auki jafnræði í möguleikum aðila sem áhuga hafa á því að kaupa aflahlutdeild að sala þeirra fari

fram á opinberum markaði. Verði orðið við þessum sjónarmiðum er mikilvægt að það byggðarlag eða

atvinnusvæði sem aflahlutdeildin hefur legið innan hafi forkaupsrétt að heimildinni á markaði. Ekki er tekin

endanleg afstaða til þess á hvaða formi slíkur markaður ætti að vera en líta má til framkvæmdar í átt að

Kvótaþingi sem var og hét og má finna umfjöllun um í fylgiskjali eða að slíkur markaður færi fram á vegum

auðlindasjóðs komi til stofnunar hans.

Það er mat meirihluta starfshópsins:

• Að aflahlutdeildir eða tryggur aðgangur að aflaheimildum þurfi upp að einhverju tilteknu marki að vera

tengdur við byggðir til þess að tryggja atvinnu innan byggðarlaga.

• Að hugtakið veiðigetu þurfi að skilgreina betur.

• Að þær aflahlutdeildir sem kunna að falla niður vegna svonefndra veiðiskylduákvæða renni til ríkisins

upp að 5% marki í hverri fisktegund, í stað þess að vera úthlutað til þeirra sem hafa aflahlutdeildir í

viðkomandi tegundum. Ríkið hefur þar með það aflamark sem úthlutað er árlega á grundvelli þessara

hlutdeilda til ráðstöfunar í gegnum uppboðs- eða tilboðsmarkað.

Framsal aflamarks (árlegra aflaheimilda) og „veiðiskylda“ Það voru skiptar skoðanir innan hópsins um það hvort framsal aflamarks ætti að vera heimilt og þá upp að hvaða

marki og áhrif svonefndrar veiðiskyldu á framsalið. Í 15. gr. laga um stjórn fiskveiða segir m.a.:

44

„Þegar fiskiskipi hefur verið úthlutað aflamarki er heimilt að flytja aflamarkið milli skipa enda leiði

flutningurinn ekki til þess að veiðiheimildir skipsins verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.“

Í greininni segir einnig:

„Veiði fiskiskip minna en 50% af samanlögðu aflamarki sínu í þorskígildum talið tvö fiskveiðiár í röð fellur

aflahlutdeild þess niður...“ (Athygli er vakin á því að þessu ákvæði var breytt, þannig að veiðiskyldan er nú 50%

á hverju fiskveiðiári og tekur það ákvæði gildi 1. september 2010, eftir að um þetta var fjallað í starfshópnum og

þetta ritað)

Ákvæði um framsal og veiðiskyldu hafa verið í fiskveiðistjórnunarlögunum frá 1990 og segir í athugasemdum í

lagafrumvarpi sem varð að þeim lögum að heimildin hafi verið í eldri lögum um stjórn fiskveiða og þótt gefa

góða raun. Hún hefur þó tekið breytingum:

• 1990: Heimilt að færa aflamark á milli skipa sömu útgerðar og skipa sem gerð eru út frá sömu verstöð

sé aflahlutdeild í tegundinni bundin við skipið sem fært er til. Heimilt að skipta á aflamarki á milli skipa

á ólíkum verstöðvum séu skiptin jöfn. Séu minna en 25% af aflamarki skipa nýtt tvö fiskveiðiár í röð

fellur aflahlutdeild þeirra niður.

• 1994: Var lagt fram frumvarp sem heimilaði flutning aflahlutdeilda til fiskvinnslustöðva. Það aflamark

sem fengist á grundvelli slíkra úthlutana yrði ekki framseljanlegt á milli fiskvinnslustöðva en yrði

flytjanlegt til skipa. Eftir fyrstu umræðu um frumvarpið á þingi var með nefndaráliti frá meirihluta

sjávarútvegsnefndar ákveðið að falla frá umræddum lagabreytingum. Miklar umræður urðu um

frumvarpið í þinginu og sjávarútvegsnefnd var klofin í afstöðu sinni. Niðurstaðan varð sú að við lögin

bættist ákvæði um að óheimilt væri að flytja samanlagt meira aflamark til skips á hverju fiskveiðiári en

nemur aflamarki því sem skipinu hefði verið úthlutað í upphafi árs á grundvelli aflahlutdeildar.

• 1995: „Tvöföldunar“ framsalstakmörkunin frá 1994 var felld niður en hún hafði enn ekki tekið gildi. Í

athugasemdum með því breytingalagafrumvarpi kemur fram að ljóst þætti að slík takmörkun mundi

fyrst og fremst koma niður á útgerðum sem eingöngu væru með einn bát í rekstri og skerti möguleika

þeirra.

• 1996: Fellt inn í lögin ákvæði um að frátafir vegna tjóns eða meiriháttar bilana í 6 mánuði eða lengur

leiddi til þess að aflahlutdeild þess félli ekki niður þó að það uppfyllti ekki veiðiskylduna.

• 1998: Hér var veiðiskylda aukin upp í 50% á tveggja ára tímabili. Upphaflega var lagt til að

veiðiskyldan yrði árlega 50% og í athugasemdum með lagafrumvarpi var tekið fram að tilgangurinn

væri að tryggja að aflaheimildir væru nýttar af þeim skipum sem þær voru bundnar við, en greinin tók

breytingum eftir umræður á þingi og í nefnd. Lög um Kvótaþing höfðu verið sett og hér var lögum um

stjórn fiskveiða breytt þannig að skylda var að viðskipti með aflamark færu fram í gegnum Kvótaþing

nema ráðherra ákvæði annað með reglugerð. Felld var burt sú takmörkun að eingöngu mætti eiga

viðskipti með aflaheimildir á milli skipa innan sömu verstöðvar. Jafnframt var felld niður sú takmörkun

að skip þyrfti að hafa aflahlutdeild í þeirri tegund sem flutt væri til þess. Í athugasemdum í

lagafrumvarpinu kemur fram að það sé vegna fjölda undanþága sem eiga sér stað frá þessu. Sett var inn

ákvæði um að á hverju fiskveiðiári væri einungis heimilt að flytja af fiskiskipi aflamark, umfram

45

aflamark sem flutt væri til skips, sem næmi 50% af úthlutun á grundvelli aflahlutdeildar í upphafi

fiskveiðiárs. Samkvæmt athugasemdum í lagafrumvarpi er þetta sett inn í stað ákvæðis um að

veiðiskylda væri 50% árlega.

• 1999: Hér hafði „Desemberdómurinn“ svokallaði fallið í Hæstarétti. Aðalatriðið í dómnum var að ekki

væri lögmætt það skilyrði í lögum að skip gæti einungis fengið leyfi til veiða í atvinnuskyni að annað

eða önnur nægilega stór skip í brúttótonnum talið létu veiðileyfi í þess stað. Dómurinn taldi að sú

afkastatakmörkun sem væri fólgin í takmörkuðum aflaheimildum væri nægileg til að tryggja það sem að

væri stefnt, þ.e. vernd fiskistofna og hagkvæma nýtingu, og því væri óheimilt að binda veiðileyfi við

skip með aflahlutdeildir og þar með þótti ekki rétt að takmarka flutning aflamarksheimilda á milli skipa

með aflahlutdeildir. Því var felld út heimild ráðherra að geta með reglugerð takmarkað flutning

aflamarks tiltekinna tegunda við flutning á milli skipa með aflahlutdeild. Ennfremur var talið að setja

þyrfti takmörk á flutning aflaheimilda úr krókakerfi til aflamarkskerfisins og með þeim hætti reyna að

hindra að auknar aflaheimildir sem fallið höfðu í skaut krókabáta á undangengnum árum gengju til baka

þar sem þær þykja hafa eflt smábátaútgerð sem væri undirstaða atvinnulífs á ýmsum smærri stöðum.

• 2001: Kvótaþing lagt niður í verkfalli sjómanna.

• 2006: Rafrænar millifærslur aflamarks milli skipa sömu útgerðar heimilaðar.

• 2007: Ákvæði um staðfestingu Verðlagsstofu skiptaverðs um að fyrir liggi samningur milli útgerðar og

áhafnar um fiskverð til viðmiðunar í hlutaskiptum til þess að Fiskistofa samþykki flutning aflamarks til

hlutaðeigandi skips.

• 2010: Veiðiskyldan aukin á þann hátt að fiskiskip þurfa að veiða 50% eða meira af úthlutuðu aflamarki

og því sem flutt er á milli fiskveiðiára, að öðrum kosti falli aflahlutdeild þess niður. Undanþáguákvæði

um frátafir vegna tjóns var breytt þannig að miðað er við 5 mánuði samfellt í stað 6 mánaða innan sama

fiskveiðiárs. Jafnframt er gerð sú breyting að óheimilt er að flytja af skipi meira en helming aflamarks í

þeim tegundum sem skipi hefur verið úthlutað á grundvelli aflahlutdeildar. Samkvæmt athugasemdum í

lagafrumvarpi er það gert til þess að útgerðir geti ekki flutt til skipa sinna verðminni aflaheimildir til

þess að auka framsalsmöguleika í verðmeiri aflaheimildum.

Af þessari upptalningu má vera ljóst að nokkrar breytingar og miklar umræður hafa átt sér stað varðandi reglur

um framsal aflaheimilda og veiðiskyldu í gegnum tíðina. Eins og fram hefur komið voru skiptar skoðanir innan

hópsins varðandi heimildir til framsals. Á meðan starfshópurinn var að störfum, en eftir að umræður höfðu farið

fram innan hópsins, hafði lagaákvæðinu verið breytt. Meirihluti starfshópsins er þeirrar skoðunar að heimild til

framsals aflamarks þurfi að þrengja frá því sem nú gildir, afnema eða eingöngu heimila skipti á aflaheimildum. Í

umræðum kom fram sú skoðun að koma þurfi í veg fyrir að aflaheimildir séu fénýttar á annan hátt en með

veiðum og að ónýttum aflaheimildum eigi að endurúthluta til annarra útgerða skipa í gegnum markað fyrir

aflaheimildir og tryggja þurfi að tilfærsla aflaheimilda samræmist byggðasjónarmiðum. Rétt er að taka fram að

þetta er ekki einróma mat hópsins og minnihluti innan hans er fylgjandi núverandi fyrirkomulagi á framsali

aflaheimilda.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Veiðigetu þarf að skilgreina í lögum.

46

• Fyrirbyggja þarf „Kínaleiðir“ (tilfærslur á milli skipa o.þ.h.) við framsal aflaheimilda og uppfyllingu

ákvæða um veiðigetu. Þekkt er að aflaheimildir hafi verið færðar á milli skipa í skamman tíma til

„geymslu“ til þess að auka framsalsmöguleika á heimildum bundnum við skipið, auka geymslurétt á

milli fiskveiðiára o.fl. Fylgja þarf eftir hvort það náist að koma í veg fyrir þær með breytingunni sem

gerð er á ákvæðinu 2010. Þó þarf að vera unnt að flytja aflamark á milli skipa þegar um leigu á

fiskiskipum er að ræða vegna tjóns, tafa eða annarra ófyrirsjáanlegra aðstæðna sem koma í veg fyrir að

skipið sem heimildirnar voru bundnar við geti sótt þær, og skipið sem flutt er til á sannarlega gera út til

fiskveiða.

• Ef framsal verður heimilt að einhverju leyti þá fari uppboð og sala aflamarks fram á vegum ríkisins þar

sem verðmyndun miði að tilboðum og aðgangur þeirra sem áhuga hafa á heimildum verði jafn. Í

þessum efnum má líta til framkvæmdar eins og hún var á Kvótaþingi á tíunda áratug síðustu aldar.

• Útgerðum verði heimilt að skipta á jöfnu á aflamarki.

• Útgerðum verði heimilt að færa aflamark á milli eigin skipa.

• Þær breytingar sem verða gerðar í þessa átt eigi sér stað á lengri tíma þannig að útgerðir fái tækifæri til

þess að laga rekstrarhætti sína að þeim.

„Geymsluréttur“ (flutningur á milli ára)

Heimilt er að flytja tiltekinn hluta aflamarks fiskiskips á milli fiskveiðiára. Ákvæði um þetta er að finna í 11. gr.

laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og hljóðar það svo:

„Heimilt er að flytja allt að 15% af aflamarki hverrar botnfisktegundar og aflamarki úthafsrækju, humars og

síldar, 10% af aflamarki hörpudisks og 5% af aflamarki innfjarðarrækju frá einu fiskveiðiári og yfir á það

næsta. Ráðherra getur að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar hækkað fyrrgreint hlutfall aflamarks í

einstökum tegundum telji hann slíkt stuðla að betri nýtingu tegundarinnar.“

Geymsluréttur skips við fiskveiðiáramót reiknast miðað við þá hlutdeild sem þá er bundin við skipið og hversu

mikið aflamark sú hlutdeild hefði gefið í úthlutun á fiskveiðiárinu, þ.e. upphafsúthlutun og viðbótarúthlutanir eða

skerðingar ef þeim hefur verið til að dreifa. Geymslurétturinn breytist því ef aflahlutdeild er flutt til eða frá skipi.

Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á geymsluréttinum í gegnum tíðina og til glöggvunar og samhengisins

vegna er rétt að fara stuttlega yfir þær breytingar sem gerðar hafa verið á honum og gera svolitla grein fyrir

tilgangi þeirra og rökum fyrir þeim þar sem við á.

• 1986: Heimild til flutnings á milli fiskveiðiára fyrst sett í lög en áður hafði skort lagaheimild til að

verða við ítrekuðum óskum útgerðarmanna um að fá að flytja aflamark á milli fiskveiðiára. Heimilt var

að flytja 10% af úthlutuðu aflamarki og 10% af þorskaflahámarki.

• 1990: Heimilt að flytja 20% af botnfiskaflamarki og aflamarki í úthafsrækju frá einu fiskveiðiári og yfir

á það næsta og 10% af humri og síld. Aukningin er ekki rökstudd í lagafrumvarpi því sem kvað á um

hana en vísað til þess að á sama tíma sé verið að takmarka tegundatilfærslu (heimild til að breyta

aflamarki í einni tegund í aflamark í annarri tegund).

47

• 1994: Heimild til flutnings á humri og síld milli fiskveiðiára aukin í 20%. Í lagafrumvarpi þar sem

kveðið var á um aukninguna var upphaflega lagt til að geymslurétturinn yrði þrengdur í 10% fyrir allar

tegundir enda sýndu útreikningar að það rými ætti að nægja fyllilega til þess að reglan þjónaði þeim

sveigjanleika sem henni væri ætlað. Sagt er að 20% geymsluréttur sé óheppilega mikill og skapi meiri

óvissu um árlegan heildarafla en forsvaranlegt sé. Að fengnu nefndaráliti sjávarútvegsnefndar og

meðferð þingsins varð niðurstaðan sú að heimilað var að flytja allt að 20% af botnfiskaflmarki,

úthafsrækju, síld og humri á milli fiskveiðiára.

• 2008: Heimild til flutnings á milli ára aukin í 33%. Rökin fyrir breytingunni m.a. voru óskir frá

útgerðum stærri og smærri skipa þess efnis að þeim yrði gert kleift að geta í auknum mæli stýrt veiðum

til samræmis við ráðgjöf og geta mætt fyrirséðum samdrætti í úthlutuðum aflaheimildum á næsta ári.

• 2010: Heimildin þrengd í 15%. Í athugasemdum með lagafrumvarpinu þar sem mælt var fyrir um þessa

breytingu kemur fram að þetta hlutfall ætti að vera ásættanlegt til að ná sem bestri nýtingu fiskistofna

og veita nauðsynlegan sveigjanleika sem æskilegur sé í kerfinu. Auk þess var sett í lög heimild fyrir

ráðherra til að auka geymsluréttinn gerist þess þörf. Með bráðabirgðaákvæði í sömu breytingalögum er

heimildin þrengd enn frekar eða í 10% fyrir fiskveiðiárið 2009/10. Í athugasemdum með frumvarpinu

kemur fram að þetta sé gert í ljósi aðstæðna og að mikilvægt sé að veiða sem mestan afla þessa

fiskveiðiárs strax.

Meðan starfshópurinn var að störfum var geymsluréttinum breytt úr 33% í 15%. Sú breyting hafði þó ekki verið

gerð þegar fyrsta umræða um geymsluréttinn fór fram í hópnum. Skiptar skoðanir voru innan hópsins. Nokkur

hluti fulltrúa þar taldi ákvæðið mjög nauðsynlegt fyrir útgerðir til þess að skipuleggja veiðar og geta betur tekist

á við samdrátt í aflaheimildum og því ætti heimildin að vera rúm eins og hún var. Aðrir töldu að 33%

geymsluréttur væri of rúmur og leggja ætti til þrengingu þar sem ákvæðið gengi gegn því að afli yrði í samræmi

við ráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar. Einnig kom fram sú skoðun að heimila ætti flutning á milli ára á

„leiguheimildum“, þ.e. ónýttu aflamarki við lok fiskveiðiárs sem flutt hefur verið til skips en geymsluréttur er

ekki til staðar fyrir þá heimild vegna þess að aflahlutdeild í tegundinni er ekki bundin við skipið eða ekki

nægilega mikil hlutdeild til að allt aflamarkið verði flutt milli ára. Í þessu sambandi var bent á að þó að aflamark

væri flutt frá skipi þá væri rétturinn til flutnings á milli ára (sem reiknaður er í þorskígildum) eftir sem áður hjá

handhafa heimildarinnar, þó að hann nýtti hana ekki sjálfur.

Fulltrúar í starfshópnum voru sammála um að sveigjanleikinn sem í ákvæðinu fælist sé útgerðum nauðsynlegur,

sérstaklega í ljósi þess að starfshópurinn leggur til þrengingar á nokkrum öðrum ákvæðum sem hafa auðveldað

útgerðum að skipuleggja veiðar eftir aðstæðum. Þá taldi hluti hópsins mikilvægt að hafa í huga að fiskvinnslan

gerir í áætlunum sínum ráð fyrir ákveðnu hráefnismagni til vinnslu og miðar við úthlutaðan heildarafla. Því megi

svigrúm í kerfinu ekki vera svo mikið að það hafi veruleg áhrif á aflamagn á einstökum fiskveiðiárum með of

miklum flutningi á milli ára. Starfshópurinn gerir ekki sérstaka tillögu að breytingum á ákvæðinu frá því sem nú

er en að mati meirihluta hópsins er ekki æskilegt að geymslurétturinn sé minni en 15% og bendir á að sátt hafi

ríkt um 20% geymslurétt í 14 ár, þ.e. frá árinu 1994 til ársins 2008.

48

Tegundatilfærsla

Ákvæði um tegundatilfærslu hafa verið við lýði frá fyrstu reglugerð eftir úthlutun heildaraflamarks til skipa,

reglugerð nr. 44/1984 um stjórn botnfiskveiða árið 1984. Ferli heimildarinnar verður rakið hér:

• 1984: Heimilt er að veiða umfram aflamark af einni tegund sem nemur allt að 10% af

heildarbotnfiskaflamarki m.v. gildandi fiskverð og skerðist aflamark í öðrum tegundum samsvarandi.

Heimildin er óháð tegundum.

• 1985: Heimildin enn 10% en 10% hámarkið gildir ekki um tilfærslu á þorski og yfir í aðrar tegundir.

• 1986: Heimildin færð niður í 5% en ótakmarkað úr þorski, breytt með lögum um stjórn botnfiskveiða

1986-1987. Í athugasemdum kemur fram að ástæður skerðingarinnar séu þær að heimildin hafi að miklu

leyti verið nýtt einhliða til þess að auka þorskafla en jafnframt kemur fram það álit að hún þyki

mikilvæg í ljósi sveigjanleika.

• 1990: Heimildin áfram 5% en felld niður takmarkalaus heimild til þess að breyta þorskaflamarki í aðrar

tegundir og sett inn að óheimilt sé að veiða umfram aflamark í þorski og leiðrétta það með

tegundatilfærslu. Ástæður þessarar breytingar eru skýrðar í athugasemdum með ótæpilegum flutningi

heimilda á milli báta til þess að spila sem best á sveigjanleika kerfisins þegar kemur að flutningi

aflaheimilda á milli fiskveiðiára og þykir ljóst að tegundatilfærsla sé að einhverju leyti nýtt í þeim

tilgangi.

• 2001: Sett er inn sú takmörkun að aldrei verði heimilt að breyta meira en nemi 2% af

heildarbotnfiskkvótanum í hverri tegund þar sem ljóst þyki að heimildin hafi fyrst og fremst verið nýtt

til að auka afla í eftirsóknarverðari tegundum og draga úr veiðum í öðrum.

• 2003: Lögfest sú breyting að ráðherra sé með reglugerð heimilt að ákveða hærra verðmætahlutfall en

2% enda geti það talist nauðsynlegt á tilteknum veiðum á tilteknum tíma með það að markmiði að halda

í þann sveigjanleika sem reglunni er ætlað að stuðla að.

Ákvæði um tegundatilfærslu er nú að finna í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða: “Heimilt er að

veiða umfram aflamark í einstökum botnfisktegundum, enda skerðist aflamark annarra botnfisktegunda

hlutfallslega í samræmi við verðmætahlutföll einstakra tegunda, sbr. 19. gr. Heimild þessi takmarkast við 5% af

heildarverðmæti botnfiskaflamarks en umframafli í hverri botnfisktegund má þó ekki vera meiri en sem nemur

2% af heildarverðmæti botnfiskaflamarks. Heimild þessarar málsgreinar nær þó ekki til veiða umfram aflamark

í þorski. Ráðherra er heimilt í reglugerð að ákveða að takmörkun á heimild skv. 2. málsl. skuli í ákveðnum

fisktegundum miðast við hærri viðmiðun en 2% af heildaraflaverðmæti botnfiskaflamarks.”

Flestir fulltrúar starfshópsins sem tjáðu sig um ákvæði um tegundatilfærslu voru þeirrar skoðunar að ákvæðið

mætti endurskoða. Í umræðum komu þó fram þær skoðanir að ákvæðið mætti að ósekju standa óbreytt sem og sú

skoðun að heimildin væri nýtt til veiða umfram ráðgjöf Hafró og sökum þess óeðlilegur sveigjanleiki. Meirihluti

starfshópsins var sammála um að heimildin fæli í sér mikilvægan sveigjanleika en mætti endurskoða m.a. í þá átt

að tryggt sé að tilfærslan sé ekki öll í sömu átt og mikil ofveiði umfram leyfilegan heildarafla einstakra tegunda

eigi sér stað vegna tegundatilfærsl. Ákveðið var að gera úttekt á tegundatilfærslu sl. fimm fiskveiðiár, sjá töflu

hér á eftir. Þar kemur bersýnilega í ljós að meirihluti aflaheimilda í tilteknum tegundum er nýttur til

tegundatilfærslu en ekki til veiða.

49

Úthlutun miðar við upphafsúthlutun hver fiskveiðiár. „Hlutfall úr“ er hlutfall af upphafsúthlutun sem nýtt var í tegundatilfærslu í aðrar tegundir. „Hlutfall í“ er hlutfall af upphafsúthlutun sem nýtt var í tegundatiflræsur úr tegundinni og í aðrar tegundir (negatív tala).

Úthlutun Hlutfall úr Hlutfall í Úthlutun Hlutfall úr Hlutfall í ÞORSKUR SKÖTUSELUR

2004/05 161.870.205 -0,06% 2004/05 1.799.556 -1,15% 16,05% 2005/06 156.301.723 -0,03% 2005/06 2.700.002 -3,56% 6,00% 2006/07 154.755.464 -0,02% 2006/07 2.699.790 -8,67% 4,19% 2007/08 103.018.807 -0,02% 2007/08 2.250.003 -1,20% 9,89% 2008/09 128.150.984 -0,04% 2008/09 2.700.001 -18,76% 12,49%

ÝSA GRÁLÚÐA 2004/05 72.290.521 -0,31% 7,07% 2004/05 13.799.999 -25,38% 0,03% 2005/06 84.267.237 -1,53% 2,60% 2005/06 13.800.002 -15,86% 0,04% 2006/07 84.237.604 -2,01% 1,98% 2006/07 13.800.000 -18,47% 0,00% 2007/08 79.968.002 -0,37% 4,66% 2007/08 13.799.994 -18,28% 0,00% 2008/09 74.329.920 -4,52% 1,72% 2008/09 13.800.000 -5,06% 2,37%

UFSI SKARKOLI 2004/05 56.940.150 -2,91% 8,03% 2004/05 4.600.000 -2,97% 26,60% 2005/06 65.243.286 -3,92% 6,67% 2005/06 4.600.000 -3,03% 17,46% 2006/07 65.282.181 -5,85% 1,24% 2006/07 5.520.001 -1,50% 11,66% 2007/08 61.060.429 -6,49% 1,39% 2007/08 5.979.995 -2,60% 6,95% 2008/09 52.890.518 -14,39% 2,39% 2008/09 5.980.000 -14,75% 4,03%

KARFI ÞYKKVALÚRA 2004/05 57.002.117 -2,66% 3,36% 2004/05 1.671.986 -0,68% 44,90% 2005/06 57.000.101 -1,63% 4,04% 2005/06 1.656.000 -0,83% 46,60% 2006/07 56.999.743 -0,64% 5,31% 2006/07 1.840.000 -0,31% 55,88% 2007/08 56.999.998 -3,52% 2,17% 2007/08 2.023.984 -1,89% 27,86% 2008/09 50.000.001 -0,11% 12,17% 2008/09 2.024.001 -4,25% 19,68%

LANGA LANGLÚRA 2004/05 3.199.015 -13,40% 27,79% 2004/05 1.840.000 -2,15% 14,09% 2005/06 4.000.134 -4,73% 22,76% 2005/06 2.208.001 -11,09% 5,13% 2006/07 3.999.782 -0,94% 40,17% 2006/07 2.208.000 -6,72% 6,05% 2007/08 5.600.000 -5,17% 8,81% 2007/08 2.208.002 -15,52% 2,04% 2008/09 5.600.000 -4,06% 24,91% 2008/09 2.024.001 -32,80% 5,16%

KEILA SANDKOLI 2004/05 3.150.223 -22,01% 18,13% 2004/05 4.600.000 -53,98% 0,13% 2005/06 3.150.091 -3,07% 32,12% 2005/06 3.680.000 -63,25% 0,11% 2006/07 4.499.871 -0,62% 33,51% 2006/07 1.840.000 -52,80% 0,04% 2007/08 4.949.998 -2,07% 15,53% 2007/08 1.379.996 -43,63% 0,22% 2008/09 4.950.000 -5,71% 28,05% 2008/09 920.001 -52,72% 6,73%

STEINBÍTUR SKRÁPFLÚRA 2004/2005 10.390.244 -2,96% 14,06% 2004/2005 4.600.000 -71,71% 0,47% 2005/2006 10.565.174 -0,22% 27,56% 2005/2006 3.220.000 -76,55% 0,50% 2006/2007 10.561.428 -0,07% 31,97% 2006/2007 1.380.000 -72,03% 1,38% 2007/2008 10.098.897 -0,11% 28,99% 2007/2008 919.997 -54,60% 2,42% 2008/2009 10.703.699 -1,20% 20,62% 2008/2009 920.001 -83,19% 2,15%

Takmörkunin sem sett er á heimildina miðast við að ekki sé “breytt meira í” hverja tegund en sem nemur 2% af

heildarþorskígildum hverrar tegundar sem bundin eru við hvert skip eða 5% af heildarþorskígildum hvers skips.

Þar sem takmörkunin miðar að einstökum skipum hefur hún ekki áhrif ef allir eru að breyta í sömu átt og veiðar

verulega umfram aflamark einstakra tegunda geta átt sér stað eins og hefur verið raunin til dæmis með löngu og

keilu. Engin takmörkun gildir um það hversu miklu er “breytt úr” einstökum tegundum. Væri sett takmörkun á

50

það hversu hátt hlutfall af verðmætum einstakra tegunda mætti nýta til þess að “breyta úr” má ætla að það skerði

möguleika útgerða til þess að liggja með tegundir sem eru háar í þorskígildisstuðlum og nýtast því vel við

tilfærslur en ekki stendur til að veiða. Þannig ættu þessar heimildir sem ekki stendur til að veiða að skila sér á

markað fyrir aflaheimildir og auka aðgengi þeirra að þeim sem hafa hug á að veiða tegundina. Ætla má að þessi

takmörkun takmarkaði um leið möguleika til tegundatilfærslu almennt og minnkaði hættuna á ofveiðum af

heimildarinnar völdum í einstökum tegundum án þess þó að afnema þennan sveigjanleika algjörlega, sem að

mati starfshópsins er mikilvægur til þess að spyrna á móti brottkasti og gera útgerðum kleift að mæta meðafla að

einhverju leyti í blönduðum veiðum.

Það er mat meirihluta starfshópsins að heimild til tegundatilfærslu beri að þrengja af tveimur ástæðum:

• Að útgerðir liggi ekki á aflaheimildum verðmætamikilla þorskígildistegunda til þess að nýta í tilfærslur

eingöngu.

• Reynt verði að stuðla að því að ákvæði um tegundatilfærslu verði ekki til ofveiða í einstökum

tegundum.

• Með það að markmiði að koma í veg fyrir framangreint leggur starfshópurinn til að heimild til

tegundatilfærslu verði endurskoðuð og sett verði takmörk á það hversu hátt hlutfall af aflamarki

einstakra skipa í einstökum tegundum, í þorskígildum talið, megi nota til þess að breyta í aðrar tegundir

með tegundatilfærslu.

VS-afli Árið 2001 var sett heimild til að landa svokölluðum „Hafró-afla“ þar sem verðmæti aflans rann að stærstum

hluta til starfsemi Hafrannsóknastofnunarinnar en seinna meir var ákveðið að þessir fjármunir rynnu til

Verkefnasjóðs sjávarútvegsins og heimildin því kölluð VS-heimild. Í umræðum innan starfshópsins kom fram

ákveðin óánægja, sérstaklega á meðal fulltrúa sjómanna, með nýtingu ákvæðisins og því var ákveðið að skoða

það frekar. Á fundi með fulltrúum fiskistofustjóra kom fram að starfsmenn stofnunarinnar teldu ákvæðið

mikilvægt tæki í baráttunni gegn brottkasti.

Gildandi ákvæði um VS-afla er að finna í 9. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Þar segir m.a.:

„Skipstjóra fiskiskips er heimilt að ákveða að hluti af afla skipsins reiknist ekki til aflamarks þess. Sá hluti sem

þannig reiknast ekki til aflamarks skipsins skal þó aldrei nema meira en 0,5% af uppsjávarafla og 5% af öðrum

sjávarafla sem hlutaðeigandi skip veiðir á hverju fiskveiðiári.“ Jafnframt segir í greininni: „Sé heimild í 9. mgr.

nýtt skulu forráðamenn uppboðsmarkaðarins þar sem aflinn er seldur standa skila á andivirði hins selda afla að

frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboðið. Þá skal útgerð skipsins fá 20% af andvirði selds afla sem

skiptist milli útgerðar og áhafnar samkvæmt samningum þar um.“

Í lagagreininni eru að auki talin upp skilyrði við löndun og sölu aflans. Andvirði af sölu aflans rennur í

Verkefnasjóð sjávarútvegsins en þeim sjóði er ætlað að styrkja rannsóknir, eftirlit og nýsköpun í sjávarútvegi.

Þróun í VS-afla ákvæðinu hefur verið á þessa leið:

51

• 2001: Samþykkt bráðabirgðaákvæði þess efnis að á tímabilinu 1. febrúar 2002 til 31. ágúst 2002 og á

fiskveiðiárinu 2002/2003 sé skipstjóra heimilt að ákveða að allt að 5% heildarafla hvors tímabils í

botnfiski reiknist ekki til aflamarks skipsins og að andvirði þess afla renni til

Hafrannsóknastofnunarinnar að undanskildum 20% sem renni til útgerðar til skiptingar á milli hennar

og áhafnar samkvæmt samningi þar um. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að ákvæðinu sé

ætlað að verða til þess að skipstjórar velji að koma með afla að landi frekar en að kasta honum í hafið

aftur. Frumvarpið tók breytingum í meðförum þingsins, upphaflega var ætlað að andvirði rynni til Hafró

að frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboð aflans auk þess sem 10 kr. fyrir hvert kg rynnu til

útgerðar og sjómanna til skipta samkvæmt samningi sem og að heimilt væri að landa 5% í hverri

veiðiferð í stað hvers fiskveiðiárs. Nefndarálit meirihluta sjávarútvegsnefndar taldi ákvæðið líklegra til

að þjóna tilgangi sínum væri miðað við hlutfall af kostnaði og hlutfall magns á fiskveiðiári en ekki í

veiðiferð, enda kæmi það aflalega út á sama hátt. 1. minnihluti sjávarútvegsnefndar studdi jafnframt

þetta ákvæði frumvarpsins og fagnaði því sérstaklega að fallið hafi verið frá 5% í hverri veiðiferð og

ákvæðið haft opið að veiðitímabilum enda geti verðminni og fisktegundir þar sem hætt er við brottkasti

verið veiddar með sveiflukenndum hætti yfir veiðitímabil.

• 2003: Ákvæðið framlengt út fiskveiðiárið 2004/05 og heimild til löndunar á 0,5% af uppsjávarafla sem

VS-afla. Í umsögn um frumvarpið kemur fram að heimildin hafi verið nýtt af 250 skipum á fyrsta

tímabili og 70 milljónir runnið til Hafrannsóknastofnunarinnar og því eðlilegt að tilraunin haldi áfram

og að ákvæðinu um uppsjávarafla verði bætt við þar sem botnfiskur geti slæðst sem meðafli á

uppsjávarveiðum.

• 2005: Ákvæðið fellt inn í lögin varanlega og bráðabirgðaákvæði fellt niður.

Í umræðum innan starfshópsins voru meðlimir ýmist á því að ákvæðið þyrfti að afnema að fullu eða endurskoða í

það að vilja aukna möguleika til að landa VS-afla. Þeir sem mest voru á móti ákvæðinu bentu á þá umræðu að

útgerðir væru í lok fiskveiðiárs, þegar orðnar kvótalitlar, að gera út á veiðar á VS-afla og kæmi það verulega

niður á hlut sjómanna, þ.e. að ákvæðið væri ekki nýtt í eiginlegum tilgangi.

Í töflunni hér að neðan má sjá magn (kg) af lönduðum VS-afla eftir mánuðum og fiskveiðiárum. Eins og sjá má

er mikil aukning í nýtingu heimildarinnar fiskveiðiárin 2007/2008 og 2008/2009.

Fiskveiðiár Jan. Feb. Mars Apríl Maí Júní Júlí Ágúst Sept. Okt. Nóv. Des. Samtals

2004/2005 114.239 320.738 478.228 338.350 212.972 96.434 79.295 133.442 80.039 90.562 121.690 72.902 2.138.891

2005/2006 97.001 177.282 319.759 144.992 302.971 150.143 103.246 122.786 67.596 67.868 119.178 76.946 1.749.768

2006/2007 85.050 204.529 353.546 253.265 432.162 198.014 118.772 46.083 76.882 64.987 81.897 49.761 1.964.948

2007/2008 108.809 174.541 515.968 485.269 661.874 242.116 214.496 277.182 43.742 97.790 136.014 72.906 3.030.707

2008/2009 264.605 408.920 641.220 475.209 777.461 475.592 367.406 229.226 160.821 186.489 155.064 112.396 4.254.409

Í næstu töflu má sjá að frá fiskveiðiárinu 2004/2005 hefur jafnt og þétt aukist nýtingin á heimildinni sem hlutfall

af lönduðum botnfiskafla. Meira er landað af VS-afla seinnipart fiskveiðiárs en í byrjun.

52

VS afli sem hlutfall af botnfiskafla 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 september 0,22% 0,19% 0,22% 0,17% 0,51% október 0,21% 0,17% 0,17% 0,27% 0,48% nóvember 0,27% 0,27% 0,23% 0,40% 0,40% desember 0,20% 0,22% 0,16% 0,31% 0,35% janúar 0,34% 0,31% 0,26% 0,41% 0,80% febrúar 0,65% 0,38% 0,47% 0,44% 0,98% mars 0,80% 0,51% 0,67% 0,97% 1,07% apríl 0,64% 0,31% 0,50% 0,98% 1,16% maí 0,52% 0,63% 0,92% 1,55% 2,04% júní 0,32% 0,51% 0,64% 1,00% 1,37% júlí 0,27% 0,29% 0,39% 0,72% 1,39% ágúst 0,40% 0,34% 0,12% 0,82% 0,85%

Heimildin í heild sinni er þó hvergi nærri fullnýtt. Niðurstöðurnar gefa þó til kynna að æ fleiri skip séu að

fullnýta heimildina þar sem einhver kunna að landa engum VS-afla og eru með í hlutfallsreikningi á meðan

önnur fullnýta heimildina. Smábátar undir 15 BT nýta hlutfallslega meira af VS-afla heimildinni en stærri skip

þegar litið var til hlutfalls eftir útgerðarflokkum og lönduðum afla í hverjum flokki.

Það var niðurstaða auðlindanefndar á sínum tíma að mikilvægt væri að koma á ákvæði sem kynni að koma í veg

fyrir brottkast og í kjölfarið verður VS-afla ákvæðið til. Þegar ákvæðið er upphaflega sett er almennt

samkomulag og ánægja með það innan sitjandi sjávarútvegsnefndar þingsins. Starfsmenn Fiskistofu telja

ákvæðið þjóna tilgangi í baráttunni gegn brottkasti. Það má þó ekki líta fram hjá þeirri umræðu að einhverjar

útgerðir geri út á ákvæðið og að sjómenn fái ekki eðlilegan hlut á slíkum veiðum. Innan starfshópsins voru

miklar umræður um réttindamál sjómanna með tilliti til VS-afla. Í umræðum kom fram að afar óeðlilegt þætti að

sjómenn fengju ekki greitt fyrir vinnu sína hvort sem veitt væri á grundvelli aflamarks, VS-afla eða annars. Við

skoðun á VS-afla ákvæðinu væri því mjög mikilvægt að hafa í huga kjör sjómanna og hvernig leiða megi sem

bestar líkur að því að þeir fái sinn hlut fyrir vinnu sína við að koma aflanum að landi. Meðal annars voru ræddar

þær hugmyndir að aðrir en útgerðaraðilar sæju um uppgjör til sjómanna vegna VS-afla eða jafnvel að hluturinn

rynni að fullu til sjómanna og rannsókna í stað útgerða.

Tillögur starfshópsins eru eftirfarandi:

• Að VS-afla heimildin verði bundin við mánuði eða veiðiferð sé hún lengri en mánuður en ekki

heildarveiðitímabil. Þannig verði innan hvers mánaðar heimilt að landa tilteknum hluta af lönduðum

afla í VS og reynt að hvetja til þess að allur afli komi að landi allan ársins hring en heimildin ekki opin

til nýtingar öll í einu. Þannig sé lokað á þann möguleika að gera út eingöngu á VS-afla heimild í lok

fiskveiðiárs.

• Verði veitt umfram þau 5% sem heimil eru mánaðarlega í VS dragist það af aflamarki skipsins. Sé

aflamark ekki til staðar á skipinu komi til álagningar vegna ólögmæts sjávarafla í lok fiskveiðiárs.

• Að öðrum kosti leggur meirihluti starfshópsins til að gerð verði ítarleg úttekt á nýtingu VS- afla

heimildarinnar eftir einstaka skipum og lagðar fram tillögur að úrbótum komi í ljós að bersýnilega sé

gert út á heimildina í einhverjum tilvikum.

53

„Bætur“ og ívilnanir Í lögum um stjórn fiskveiða er að finna nokkur ákvæði sem fjalla um svokallaðar bætur eða kvótaívilnanir.

Nokkuð var fjallað um slík ákvæði innan starfshópsins, hvenær og hvers vegna einstök ákvæði voru sett í lög og

hvaða áhrif það hefur fyrir handhafa aflahlutdeilda að aflamark er tekið til hliðar og úthlutað til annarra

samkvæmt þessum ákvæðum. Þau atriði sem sérstaklega voru tekin fyrir og rædd í þessu sambandi voru

byggðakvóti, línuívilnun, undirmálsheimild og á meðan hópurinn var að störfum voru ákvæði um strandveiðar

lögfest og verða þær því teknar með í þessa umfjöllun.

Samhengisins vegna og til glöggvunar er rétt að skoða þróun fiskveiðistjórnunarlaganna frá 1990 með tilliti til

þessa.

• 1990: Við setningu laga nr. 38 frá 1990, um stjórn fiskveiða, telst línufiskur sem veiðist í janúar,

febrúar, nóvember og desember eingöngu að hálfu til aflamarks. Skv. athugasemdum í lagafrumvarpi er

varð að þeim lögum er með þessu verið að hvetja til línuveiða sem þykja skila góðu hráefni sem og að

beina veiðum á þann tíma sem hættast er við hráefnisskorti í fiskvinnslum. Í athugasemdunum kemur

jafnframt fram að með þessu sé vikið frá meginreglu frumvarpsins um sem allra fæstar undantekningar

frá aflamarki en þessi niðurstaða sé fengin eftir 48. fiskiþing sem og fundi með flestum

hagsmunasamtökum í sjávarútvegi. Jafnframt er gert ráð fyrir að ráðherra geti skert eða aukið

botnfiskaflamark tímabundið vegna verulegra breytinga á aflatekjum milli veiðitímabila í öðrum

tegundum en botnfiski og úthafsrækju.

• 1994: Bætt inn í lögin að áætlaður línuafli í þorski og ýsu sem fenginn er á þessu tímabili skuli dreginn

frá heildarafla áður en úthlutað er á grundvelli hlutdeilda. Jafnframt var sett inn ákvæði um 12.000 lestir

sem dregnar skuli frá leyfilegum heildarafla fyrir úthlutun sem ætlað er að vera til ráðstöfunar til að

mæta áföllum af verulegum breytingum í stjórnkerfinu. Sé þeim aflaheimildum ekki ráðstafað á þann

hátt skal þeim úthlutað á grundvelli hlutdeildar. Heimild ráðherra til tímabundinnar aukningar eða

skerðingar á botnfiskaflamarki vegna breytinga á aflatekjum er á sama tíma felld úr gildi.

• 1995: Ákvæði um „jöfnunarsjóð“ sett inn sem bráðabirgðaákvæði. 5.000 lestum af þorski skal ráðstafað

til jöfnunar á fiskveiðiárunum 1995/96 til og með 1998/99 og skulu þær dregnar frá leyfilegum

heildarafla fyrir úthlutun á grundvelli hlutdeilda sem og 500 lestir sem úthlutað er af Byggðastofnun

inni í þorskaflahámarkskerfinu á sama tímabili.

• 1996: Línutvöföldun frá nóvember til febrúar felld niður. Þeim skipum sem stunduðu þessar línuveiðar

reiknuð sérstök viðbótaraflahlutdeild skv. sérstökum reiknireglum sem er að finna í bráðabirgðaákvæði

II í lögum nr. 105/1996.

• 1997: 500 lestirnar sem Byggðastofnun hafði úthlutað frá árinu 1995 úthlutað til þorskaflahámarksbáta

og báta undir 10 brúttólestum.

• 1999: Ákvæði um 4.000 lestir af þorski sem árlega, fiskveiðiárin 1999/00 til 2005/06, skuli úthluta til

báta minni en 200 brúttótonn eftir ákveðnum reglum. Þetta magn skal dregið af leyfilegum heildarafla

áður en að úthlutun á grundvelli aflahlutdeilda fer fram. 1.500 þorskígildislestir miðað við óslægðan

fisk jafnframt teknar fyrir Byggðastofnun til úthlutunar fiskveiðiárin 1999/00 til 2005/06 til að styðja

við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Tveimur mánuðum seinna var

54

fyrri heimildin með öðrum lögum lækkuð niður í 3.000 lestir af þorski. Í báðum tilvikum var um

bráðabirgðaákvæði að ræða.

• 2001: Fellt inn í lög að ráðherra sé heimilt að ráðstafa allt að 1.000 lestum af ýsu, 1.000 lestum af

steinbít og 300 lestum af ufsa til krókaaflamarksbáta sem gerðir eru út frá sjávarbyggðum sem eru

verulega háðar veiðum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að þessu séu ætlað að mæta

tjóni sem kunni að hafa orðið við yfirfærslu í krókaaflamarkskerfi úr sóknardögum.

• 2002: Hér eru gerðar nokkuð miklar breytingar á lögunum samkvæmt tillögum endurskoðunarnefndar

sem falið var að endurskoða lögin með það að markmiði að ná sátt um fiskveiðistjórnunarkerfið. Áfram

hefur ráðherra 12.000 lestir til ráðstöfunar til að mæta áföllum einstakra byggðarlaga en því breytt að

þær reiknist jafnt af öllum tegundum og getur ráðherra nú ákveðið með reglugerð hvaða tegundir verði

nýttar til þessa. Af þessum 12.000 lestum fær Byggðastofnun 1.500 lestir til stuðnings byggðarlögum

sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Jafnframt skal samkvæmt þessum lögum úthluta

3.000 lestum af þorski til báta minni en 200 brúttótonn sem höfðu aflahlutdeild og lönduðu þorski

fiskveiðiárin 1996/97 til 1997/98. Það magn skal í báðum tilfellum dregið frá leyfilegum heildarafla

áður en úthlutað er á grundvelli aflahlutdeilda. Ákvæði til bráðabirgða frá 1999 um úthlutun 3.000 lesta

af þorski til báta undir 200 brúttótonnum var á sama tíma fellt niður. Sett var inn bráðabirgðaákvæði

sem heimilaði ráðstöfun á 500 tonnum af þorski til tilrauna í áframeldi allt til 2005/2006. Ekki er

sérstaklega tekið fram að þau skuli dregin frá heildarafla fyrir úthlutun. Í lok árs 2002 var samþykkt nýtt

ákvæði til bráðabirgða sem heimilaði að ónýttar „áframeldisheimildir“ flytjist á milli fiskveiðiára.

• 2003: Línuívilnun fyrir landbeitta línu samþykkt á ný. 3.375 lestir af óslægðum þorski má nýta til

hennar og skiptast þau á fjögur tímabil innan ársins. Magnið dregst frá leyfilegum heildarafla áður en

úthlutað er á grundvelli aflahlutdeildar.

• 2003: Breyting gerð á magninu sem Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar frá árinu 1999 þannig að á

fiskveiðiárinu 2004/2005 hefur stofnunin 750 þorskígildislestir til ráðstöfunar í stað 1.500 áður og á

fiskveiðiárinu 2005/2006 alls 375 þorskígildislestir. Fellt út að ráðherra skuli í lok fiskveiðiárs

2005/2006 sjá um úthlutun þessara „bóta“ heldur skuli þær felldar niður. Á sama tíma er sett inn ákvæði

sem „seytlar út“ heimild ráðherra frá 2001 til sérstakra úthlutana vegna krókabáta. Í athugasemdum

kemur fram að markmiðið sé að rýmka möguleika til þess að nota „jöfnunarheimildirnar“ fyrir

byggðarlög í stað þess að heimildin sé bráðabirgðaákvæði bundið hámarksmagni sem ráðstafað skuli á

þennan hátt.

• 2003: Bráðabirgðaákvæði um heimild til flutnings ónýttra þorskeldisheimilda á milli fiskveiðiára.

• 2005: Bráðabirgðaákvæði varðandi þorskeldisheimildir framlengt út fiskveiðiárið 2009/10.

• 2006: 3.000 lestirnar frá 2002 felldar út og skipum sem áttu rétt á þeim úthlutað aflahlutdeild eftir

reiknireglum sem er að finna í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 41/2006.

• 2007: 12.000 tonna potturinn betur skilgreindur og hvernig aflaheimildum úr honum skuli úthlutað

vegna verulegra breytinga í aflamarki einstakra tegunda eða til stuðnings byggðarlögum. Ráðherra

ákveður nánar í reglugerð um framkvæmd úthlutunar þessara bóta. Aflaheimildir samkvæmt þessari

grein eiga að skiptast milli tegunda í hlutfalli við leyfilegt heildarmagn í tegundunum og skulu þær

dregnar frá því áður en leyfilegum heildarafla er úthlutað á grundvelli hlutdeilda.

55

• 2009: Þorskeldisheimildir framlengdar til 2014/2015 með bráðabirgðaákvæði. Í öðru

bráðabirgðaákvæði eru heimilaðar strandveiðar á sumarvertíð 2009 á allt að 3.955 lestum af óslægðum

þorski.

• 2010: Á meðan starfshópurinn var að störfum var heimild til línuívilnunar rýmkuð upp í 20% auk þess

sem dagróðrabátum með línu stokkaða upp í landi var veitt 15% ívilnun. Magnið helst þó óbreytt í

þorski. Í ákvæðum til bráðabirgða er veitt heimild til aukaúthlutunar á allt að 2.000 lestum af skötusel á

fiskveiðiárunum 2009/2010 og 2010/2011 óháð aflahlutdeild gegn greiðslu ákveðins gjalds fyrir

heimildirnar. Ekki er gert ráð fyrir að magnið sé dregið af leyfilegum heildarafla fyrir úthlutun á

grundvelli hlutdeilda. Á sama tímabili hefur ráðherra 200 lestir af þorski til ráðstöfunar til

frístundaveiða gegn greiðslu sérstaks gjalds. Ekki er gert ráð fyrir að þær heimildir séu dregnar frá

leyfilegum heildarafla. Með staðfestingu annars frumvarps voru strandveiðar lögfestar en þær höfðu

áður verið heimilaðar með bráðabirgðaákvæði árið 2009. Til þeirra skal ráðstafa allt að 6.000 lestum af

óslægðum botnfiski sem dregst frá leyfilegum heildarafla fyrir úthlutun á grundvelli aflahlutdeilda.

Eins og við var að búast í stórum starfshópi voru menn ekki á einu máli þegar fjallað var um bætur og

kvótaívilnanir. Þess má þó geta að hér er ekki farið sérstaklega yfir breytingar á undirmálsheimild sem ekki eru

margar og almenn sátt virtist vera innan hópsins um ágæti þeirrar heimildar. Afli sem reiknast sem undirmál er

ekki dreginn frá leyfilegum heildarafla fyrir úthlutun á grundvelli hlutdeilda. Fulltrúar stjórnmálaflokkanna bentu

á það að byggðakvóti ætti að einhverju leyti að byggðatengja aflaheimildir og með strandveiðum væri að

einhverju leyti brugðist við áliti Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 2007 um aðgang að auðlindinni.

Ekki verður fjölyrt um afstöðu einstakra hópa í þessum efnum en ákveðið var að gera úttekt á því hvernig

„bótapottar“ koma út sem hlutfall af heildarafla á ákveðnu tímabili, sjá meðfylgjandi töflu, magn er í tonnum

Aftast í þessum kafla má sjá sundurliðun eftir pottum.

% af heild % af heild % af heild % af heild % af heild % af heild % af heild

2009 - 2010 2008 - 2009 2007 - 2008 2006 - 2007 2005 - 2006 2004 - 2005 2003 - 2004 Þorskur 5,3% 5,7% 5,7% 4,6% 6,0% 6,1% 5,2%

Ýsa 6,3% 4,9% 4,8% 4,5% 4,5% 4,4% 4,1%

Ufsi 3,0% 3,1% 3,1% 2,9% 2,9% 3,2% 3,4%

Steinb. 8,8% 8,5% 10,2% 9,7% 9,7% 13,8% 9,0%

2009 - 2010 2008 - 2009 2007 - 2008 2006 - 2007 2005 - 2006 2004 - 2005 2003 - 2004

Þorskur 7.888 7.444 7.378 8.879 11.959 12.503 10.924

Ýsa 3.996 4.512 4.800 4.717 4.682 3.941 3.089

Ufsi 1.504 2.035 2.309 2.282 2.331 2.242 1.694

Steinb. 1.061 1.107 1.279 1.265 1.261 1.789 1.445

Bætur alls Bætur alls Bætur alls Bætur alls Bætur alls Bætur alls Bætur alls

56

Bætur og ívilnanir eru almennt festar í lögum sem magn sem dregst frá heildarafla áður en úthlutað er á

grundvelli hlutdeilda. Ráðstöfun til strandveiða sumrin 2009 og 2010 var hrein viðbót og reiknaðist ekki frá

heildarafla fyrir úthlutun. Eins og sjá má í lagabreytingunni 2010 verður það magn sem er til ráðstöfunar í

strandveiðum frá og með fiskveiðiárinu 2010/11 dregið frá heildarafla fyrir úthlutun og kemur þá til með að hafa

áhrif á það hlutfall sem fer til potta upp frá því.

Það er mat meirihluta starfshópsins:

• Að endurskoða eigi lagaákvæði um bætur og festa þær í lögum sem hlutfall af heildarafla í stað

magntalna líkt og gert er nú. Með þessu móti verði betur tryggt að þegar um samdrátt í heildarafla er að

ræða komi hann jafnt niður á þeim sem bæturnar fá sem og handhöfum aflahlutdeilda sama hvoru

aflamarkskerfinu þeir eru í.

• Lagt er til að heildarafla verði skipt á milli tveggja „potta“ þar sem aflamarki verður úthlutað á

grundvelli aflahlutdeildar til aflamarksskipa annarsvegar og hinsvegar í ívilnanapott til ráðstöfunar

hverju sinni. Að innan þessa ívilnanapotts verði atvinnu-, félags- og byggðatengd úrræði útfærð, þ.e.

ívilnanir eða bætur sem að öðrum kosti hefðu áhrif á aflaheimildir þeirra sem fá úthlutað á grundvelli

aflahlutdeilda. Þannig verði í lögum fast hlutfall sem ráðstafað er til þessara þátta og fast hlutfall til

aflamarkskerfisins.

• Ef byggðakvóti verður áfram í núverandi mynd, þá verði hann endurskoðaður og metinn út frá árangri,

umfangi og umsýslu. Kannaðar verði leiðir til ívilnunar fyrir löndun innan byggðarlaga eða aðrar leiðir

sem kunna að einfalda framkvæmd byggðakvóta og auka um leið skilvirkni hans.

• Að bætur vegna aflabrests í einstökum tegundum eigi rétt á sér enda verði slíkar bætur tímabundnar og

aðlögunartími skilgreindur. Skoðað verði sérstaklega hvernig hlutdeildir allra tegunda geti lagt til vegna

þessa enda geti bætur komið til í öllum fiskistofnum, komi til viðkomubrests og veiðibanns.

• Að við útfærslu „pottaleiðarinnar“ verði skoðað sérstaklega hvernig bætur og ívilnanir geti komið til

með jafnri skerðingu af öllum fisktegundum og hlutfall þess sem fer í „ívilnanapottinn“ reiknist af

heildarþorskígildum í stað þess að þetta sé einvörðungu tekið af þeim tegundum sem bætur og ívilnanir

eru greiddar út í. Um þetta atriði var flutt þingmál á núverandi þingi (þskj. 808, 468. mál 138.

löggjafarþings) og er meirihluti fulltrúa í starfshópnum sammála því meginsjónarmiði sem þar kemur

fram.

Meðfylgjandi töflur miða við magn og úthlutun á fiskveiðiáramótum og sýna skiptingu bóta og ívilnana sem

hlutfall af heildarafla eftir fisktegund og potti. Úthlutun eða skipting bóta kann að hafa tekið breytingum innan

hvers fiskveiðiárs. Sérstök athygli er vakin á því að strandveiðar eru ekki lögfestar á þeim fiskveiðiárum sem

skoðuð eru en þær munu hafa umtalsverð áhrif á aflaheimildir sem úthlutað er til hliðar við aflahlutdeildir.

57

2009 - 2010 Tegund Leyfilegur heildarafli Skel&rækja Byggðakvóti Línuívlinun til úthlutunar Bætur alls % af heild 1. Þorskur 150.000 1516 2997 3375 142.112 7888 5,3% 2. Ýsa 63.000 637 1259 2100 59.004 3996 6,3% 3. Ufsi 50.000 505 999 48.496 1504 3,0% 4. Steinbítur 12.000 121 240 700 10.939 1061 8,8% 5. Karfi 50.000 50.000 6. Grálúða 12.000 12.000 7. Sandkoli 1.000 1.000 8. Skrápflúra 1.000 1.000 9. Skarkoli 6.500 6.500 10. Þykkvalúra 2.200 2.200 11. Langlúra 2.200 2.200 12. Keila 5.500 5.500 13. Langa 7.000 7.000 14. Skötuselur 2.500 2.500

2008 - 2009 Leyfilegur heildarafli Skel&rækja Byggðakvóti Línuívlinun til úthlutunar Bætur alls % af heild 1. Þorskur 130.000 1423 2646 3375 122.556 7444 5,7% 2. Ýsa 93.000 1018 1893 1601 88.488 4512 4,9% 3. Ufsi 65.000 712 1323 62.965 2035 3,1% 4. Steinbítur 13.000 142 265 700 11.893 1107 8,5% 5. Karfi 50.000 50.000 6. Grálúða 15.000 15.000 7. Sandkoli 1.000 1.000 8. Skrápflúra 1.000 1.000 9. Skarkoli 6.500 6.500 10. Þykkvalúra 2.200 2.200 11. Langlúra 2.200 2.200 12. Keila 5.500 5.500 13. Langa 7.000 7.000 14. Skötuselur 3.000 3.000

2007 - 2008 Leyfilegur heildarafli Skel&rækja Byggðakvóti Línuívlinun til úthlutunar Bætur alls % af heild 1. Þorskur 130.000 1324 2679 3375 122.622 7378 5,7% 2. Ýsa 100.000 1018 2060 1722 95.200 4800 4,8% 3. Ufsi 75.000 764 1545 72.691 2309 3,1% 4. Steinbítur 12.500 127 258 894 11.221 1279 10,2% 5. Karfi 57.000 57.000 6. Grálúða 15.000 15.000 7. Sandkoli 1.500 1.500 8. Skrápflúra 1.000 1.000 9. Skarkoli 6.500 6.500 10. Þykkvalúra 2.200 2.200 11. Langlúra 2.400 2.400 12. Keila 5.500 5.500 13. Langa 7.000 7.000 14. Skötuselur 2.500 2.500

2006 - 2007 Leyfilegur heildarafli Skel&rækja Byggðakvóti Línuívlinun til úthlutunar Bætur alls % af heild 1. Þorskur 193.000 2371 3133 3375 184.121 8879 4,6% 2. Ýsa 105.000 1290 1705 1722 100.283 4717 4,5% 3. Ufsi 80.000 983 1299 77.718 2282 2,9% 4. Steinbítur 13.000 160 211 894 11.735 1265 9,7% 5. Karfi 57.000 57.000 6. Grálúða 15.000 15.000 7. Sandkoli 2.000 2.000 8. Skrápflúra 1.500 1.500 9. Skarkoli 6.000 6.000 10. Þykkvalúra 2.000 2.000 11. Langlúra 2.400 2.400 12. Keila 5.000 5.000 13. Langa 5.000 5.000 14. Skötuselur 3.000 3.000

58

Vigtun, endurvigtun erlendis og verðmyndun

Í lögum nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum, segir m.a.:

„Öllum afla, sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti halda sig í efnahagslögsögu Íslands,

skal landað innan lands og hann veginn í innlendri höfn. Ráðherra getur með reglugerð heimilað að ísfiski sé

landað í erlendum höfnum eða hann fluttur úr landi án þess að hafa verið endanlega veginn, enda sé fiskurinn

seldur á opinberum fiskmarkaði sem hefur hlotið hefur leyfi Fiskistofu.“

Í reglugerð nr. 224/2006, um vigtun og skráningu sjávarafla, með síðari breytingum, sem hefur lagastoð í

fyrrgreindum umgengnislögum, segir m.a.:

Vigtun á hafnarvog: „Allur afli skal veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skal vigtun

afla vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Skal við vigtunina nota löggilta vog í eigu

viðkomandi hafnar. Vigtun skal framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hefur til þess löggildingu.“

Endurvigtun: „Heimilt er Fiskistofu að veita leyfi til að ísaður afli sem vigtaður hefur verið á hafnarvog sé

endurvigtaður. Leyfi til endurvigtunar er veitt til heilvigtunar og úrtaksvigtunar afla svo sem nánar er kveðið á

um í reglugerð þessari.“

Heimavigtun: „Fiskistofu er heimilt að veita undanþágu frá vigtun á hafnarvog að uppfylltum skilyrðum kafla

þessa enda verði til þess notuð sjálfvirk vog sem vigtar afla með samfelldum hætti. Auk þessa skal vigta hvern

fisk sérstaklega þegar um er að ræða bolfisk. Heimilt er að vigta fisk eftir hausun og skal þá vigta hvern búk

sérstaklega auk þess sem vigta ber hausa. Þá skal vigtunarbúnaður skrá og geyma upplýsingar um vigtaðan afla

síðastliðna tólf mánuði.“

Vigtun eftir slægingu í landi: „Fiskistofu er heimilt að veita vigtunarleyfishafa leyfi til að vigta þorsk, ýsu eða

ufsa eftir slægingu í landi enda verði til þess notuð sjálfvirk vog sem vigtar afla með samfelldum hætti fyrir og

eftir slægingu. Vigtunarbúnaður skal skrá og geyma upplýsingar um vigtaðan afla síðastliðna tólf mánuði.“

Vigtun sjálfstæðs aðila: „Fiskistofa getur veitt sjálfstæðum aðilum heimild til að annast vigtun á afla við löndun

enda sé hún undir eftirliti og á ábyrgð viðkomandi hafnaryfirvalda.“

Skip er vinna afla um borð: „Skipstjórar skipa er vinna afla um borð frekar en að blóðga, slægja og ísa, skulu

strax þegar veiðum er hætt tilkynna Fiskistofu í símskeyti, eða með öðrum hætti sem Fiskistofa viðurkennir, um

áætlað magn hverrar afurðar eins nákvæmlega og unnt er ásamt fyrirhuguðum löndunardegi og löndunarstað.

Er þeim skylt að landa afurðum sínum á Íslandi. Þá skulu skipstjórar í lok hverrar veiðiferðar og áður en löndun

hefst tilkynna viðkomandi löndunarhöfn skriflega og á því formi sem Fiskistofa ákveður, um áætlaðan fjölda

eininga (t.d. kassa og/eða pakkninga) sem landað er af hverri afurð og þunga umbúða hverrar einingar. Í

tilkynningunni skal einnig geta þess hvort einstakar afurðir, aðrar en flök, eru íshúðaðar sérstaklega.“

59

Hafnaryfirvöld: „Hafnaryfirvöld á hverjum löndunarstað skulu hafa umsjón með vigtun afla og söfnun

upplýsinga um landaðan afla. Hafnaryfirvöld skulu hafa umsjón með að þeim reglum sem settar hafa verið um

vigtun á hverjum löndunarstað sé framfylgt. Starfsmenn hafnarvoga skulu sannreyna að uppgefin tegund vigtaðs

afla sé rétt, m.a. með beinni skoðun úrtaks úr lönduðum afla eftir því sem við á. Sama á við varðandi afla sem

gefinn er upp sem undirmálsafli. Verði hafnaryfirvöld vör við að brotið sé gegn ákvæðum reglugerðar þessarar

skulu þau tilkynna það Fiskistofu.“

Í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða segir m.a.:

„Þá getur ráðherra ákveðið að afli á ákveðnum fisktegundum, sem fluttur er óunninn á erlendan markað, skuli

reiknaður með álagi þegar metið er hversu miklu af aflamarki skips er náð hverju sinni. Skal álagið vera allt að

20% á þorsk og ýsu en allt að 15% á aðrar tegundir.“

Í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, var þetta ákvæði nákvæmlega eins en í lögunum þar á undan, sem voru

lög nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, var orðalagið hið sama en þar var hámarkið miðað við 15% álag á

ákveðnar fisktegundir. Þessi ákvæði fela í sér reglugerðarheimild fyrir ráðherra að ákveða álagið upp að

hámarksheimild og að velja þær fisktegundir sem álagið skyldu fá.

Frá upphafi hefur útflutningsálag í reglugerð um stjórn fiskveiða verið sem hér segir:

• 1988-1990: Lagt var 15% álag á allar fisktegundir.

• 1991/1992: Lagt var 20% álag á þorsk, 15% á ufsa, karfa og grálúðu en 10% á skarkola.

• 1992/1993 – 1995/1996: Lagt var 20% álag á þorsk en 15% á allar aðrar tegundir.

• 1996/1997: Lagt var 20% álag á þorsk og ýsu, 15% á ufsa, karfa og grálúðu en 10% á skarkola, steinbít

og langlúru.

• 1997/1998 – 1998/1999: Lagt var 20% álag á þorsk, 15% á ýsu, ufsa, karfa og grálúðu en 10% á

skarkola, steinbít og langlúru, skrápflúru og sandkola.

• 1999/2000: Lagt var 20% álag á þorsk, 15% á ýsu, ufsa, karfa og grálúðu en 10% á skarkola, steinbít og

langlúru, skrápflúru og sandkola og þykkvalúru.

• 2000/2001: Lagt var á 15% álag á þorsk en 10% á allar aðrar tegundir.

• 2001/2002 – 2006/2007: Lagt var á 10% álag á allar tegundir. Á fiskveiðiárinu 2006/2007 var þó fiskur

fluttur til Færeyja undanskilinn álagi.

• 2007/2008: Útflutningsálag á óunninn ferskan fisk afnumið 1. september 2007. Í kjölfar þess að

útflutningsálagið var afnumið skipaði sjávarútvegsráðherra starfshóp sem samkvæmt skipunarbréfi

dags. 27. apríl 2007 hafði það hlutverk að skila tillögum um hvernig fiskkaupendum hérlendis verði

best tryggður möguleiki á að bjóða í þann fisk sem er ófullvigtaður og skráður úr landi áður en hann fer

í flutningsfar. Hópurinn var skipaður einum fulltrúa seljenda og einum frá kaupendum auk oddamanns

ráðherra. Hópurinn skilaði skýrslu til ráðherra í apríl 2008. Skemmst er frá því að segja að

starfshópurinn skilaði þrískiptu áliti og einkum greindi kaupendur og seljendur á um uppboðsskilyrði,

s.s. lágmarksverð, framkvæmd og skilgreiningu þess hvenær viðskipti komast á. Á haustþingi 2008 var

svo lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, breytt á þá vegu að undanþága þess efnis

60

að mega flytja fisk ófullvigtaðan og skráðan frá Íslandi var bundin þeim skilyrðum að bjóða skyldi

fiskinn upp á opnum uppboðsvef uppboðsmarkaðar og þar ætti útgerð að upplýsa hvaða lágmarksverðs

væri krafist fyrir aflann. Það var síðan lagt í hendur ráðherra að kveða á um uppboðsskilmála í

reglugerð. Þann 1. febrúar 2009 tók svo gildi breyting á reglugerð nr. 224/2006, um vigtun og skráningu

sjávarafla, þar sem fjölmörgum greinum IX. kafla reglugerðarinnar, um vigtun og skýrslugjöf vegna

afla sem fluttur er óunninn á markað erlendis, var breytt. Allt frá upphafi hefur þetta atriði verið mikið

deilumál og mikil vinna verið unnin og margir fundir haldnir með aðilum málsins án þess að víðtæk sátt

hafi náðst. Með frétt á heimasíðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins boðaði ráðherra breytingar

á reglum sem varða útflutning á óvigtuðum afla íslenskra skipa ásamt breyttri framkvæmd

úrtaksvigtunar við endurvigtun sjávarafla. Boðað var að heimild til vigtunar á afla íslenskra skipa á

markaði erlendis yrði felld niður frá og með 1. febrúar 2010 en um leið gætu endurvigtunarleyfishafar

valið milli tveggja leiða við úrtaksvigtun. Þarna var verið að segja að allan afla ætti að fullvigta og skrá

á Íslandi en nýjar leiðir að því ættu að auðvelda framkvæmd. Þetta kallaði fram sterk viðbrögð

hagsmunaaðila og þá einkum þeirra sem hafa hag af því að flytja út óunninn afla en einnig bárust

ráðuneytinu viðbrögð frá fiskmörkuðum í Englandi. Einnig þótti ekki tryggt að aðgengi innlendra

kaupenda að aflanum yrði betra sem var þó markmiðið með þessum fyrirhuguðu breytingum. Með frétt

á heimasíðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins þann 8. desember 2009 var því tilkynnt að fallið

hefði verið frá áður boðuðum breytingum en um leið boðað að 5% álag yrði tekið upp á allan útfluttan

fisk frá og með 1. febrúar 2010 ásamt því að gerðar yrðu breytingar sem væru betur til þess fallnar að

hvetja til viðskipta með þann fisk sem fluttur er, óvigtaður, ófullskráður og óunninn úr landi.

• 2009/2010: Lagt var á 5% útflutningsálag á allar tegundir frá 1. febrúar 2010.

Starfshópurinn er skipaður fulltrúum allra stjórnmálaflokka og margra hagsmunasamtaka sem tengjast

sjávarútvegi. Í umræðum voru ekki allir sammála um þá framkvæmd sem er í dag við vigtun og útflutning á

óunnum afla eða þær tillögur sem gerðar yrðu. Allir voru sammála um að rétt vigtun væri mikilvæg og markmið

í umræðu um reglur ættu að snúa að því. Bent var á að slægingarstuðlar hafa áhrif á niðurstöður vigtunar og ekki

eru allir sammála um að þeir séu réttir. Ekki er vigtað inn á vinnslulínur vinnsluskipa, við löndun er afurð

reiknuð til afla á nýtingarstuðlum og kom fram sú skoðun að eðlilegra væri að vigta beint inn í vinnslur

fullvinnsluskipa. Nýlega tók til starfa nefnd á vegum sjávarútvegsráðherra þar sem m.a. fjallað er um þessi mál. Í

þessari umræðu var jafnframt vísað til skýrslu starfshóps sem var skilað 2001 til sjávarútvegsráðherra og fjallaði

um samanburð á þáverandi aðstöðumuni landvinnslu og sjóvinnslu.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Skoðanir og hagsmunir eru ólíkir og starfshópurinn sem slíkur gerir ekki eina tillögu eða bendir á eina

leið í málinu. Allir fulltrúar starfshópsins voru sammála um að lykilatriðið sé að rétt sé vigtað.

• Lagt er til að skoðaðir verði ítarlega möguleikar og áhrif þess að allur afli verði fullvigtaður innanlands

og skráður til aflamarks. Þetta ætti m.a. að skoðast í samhengi og með tilliti til mögulegra áhrifa á

umræðu um viðmiðunarverð úrskurðarnefndar, sem fjallað er um síðar í þessum kafla. Eins er bent á að

mikilvægt sé að hafa í huga áhrif verði niðurstaðan sú að allur fiskur verði boðinn til kaups á íslenskum

fiskmarkaði.

61

• Fullvigtun og skráning afla til aflamarks á Íslandi er líkleg til að eyða umræðu um ójafnræði í vigtun

hérlendis og erlendis. Jafnframt veltir starfshópurinn því upp hvort með fullvigtun og skráningu afla til

aflamarks á Íslandi megi einfalda regluverk um vigtun sjávarafla og þannig leggist af útflutningsálag á

óunninn fisk sem annars er endurvigtaður erlendis. Líklegt þykir að framkvæmd með þessum hætti auki

aðgengi innlendra kaupenda að íslenskum fiski, og með þessu móti sé hægt að fella úr gildi núgildandi

reglur, sem hafa illa virkað, um uppboð fyrir útflutning á ísuðum og óunnum fiski og geti á þann hátt

e.t.v. verið mikilvægt til eflingar fiskvinnslu með auknu framboði af hráefni.

• Huga þarf að vigtunarmálum vinnsluskipa þannig að öll fiskvinnsla, jafnt á sjó sem og landi, búi við

sambærileg starfsskilyrði m.t.t. vigtunar inn til vinnslu.

• Mikilvægt er að skoða þær kvaðir varðandi vigtun og eftirlit við vigtun, og eðlilegar greiðslur fyrir

hana, sem í lögum eru sett á hafnaryfirvöld um vigtun sjávarafla. Eðlilegt er að fulltrúi frá

sveitarfélögum eða hafnaryfirvöldum komi að málum þegar reglur um vigtun eru skoðaðar.

• Huga þarf að þeim refsiramma sem gildir um brot á reglum um vigtun sjávarafla.

Allur afli á fiskmarkað Á fundum hópsins var mikið rætt um framboð af fiski á mörkuðum og hvort allan fisk ætti að bjóða upp á

fiskmarkaði. Ítrekað komu þessi mál upp í umræðum um vigtun. Það hefur lengi verið krafa frá samtökum

sjómanna, fiskvinnslu án útgerðar og fleiri að allur botnfiskur sem landað er á Íslandi sé seldur í gegnum

fiskmarkað. Óskuðu fulltrúar framangreindra aðila eftir því að þessi mál væru tekin til sérstakrar umræðu í

starfshópnum þar sem úrlausn þeirra hefði mikil áhrif á viðhorf þeirra til þess að sátt sé um sjávarútveg.

Í gildandi lögum er aflaheimildum úthlutað til skipa til veiða og ráðstöfunar eigenda þeirra. Í umræðum innan

hópsins kom fram það mat hjá hluta nefndarmanna að nokkuð hafi hallað á rétt landvinnslunnar gagnvart

nýtingarrétti auðlinda sjávar samanborið við rétt og hagsmuni útgerða skipa. Afleiðingin hafi að einhverju leyti

verið sú að hráefni til fiskvinnslu hafi takmarkast og má leiða líkur að því að það orsakist af aflamarkskerfinu

upp að einhverju marki. Að mati nokkurra fulltrúa í hópnum kom einnig fram að þeim þykir of hátt hlutfall afla

flutt óunnið á erlenda fiskmarkaði án þess að fiskvinnslur á Íslandi hafi raunverulegan möguleika til að nálgast

það hráefni til vinnslu. Líkt og rakið er í fyrri kafla afa ýmis tæknileg úrræði verið leidd inn í reglur með það að

markmiði að bæta aðgengi íslenskrar fiskvinnslu að hráefni sem annars er flutt til endurvigtunar en þau þykja

ekki hafa skilað tilætluðum árangri. Ekki er gerð sérstök krafa um uppboð á fiski hérlendis sem er endanlega

vigtaður á Íslandi en fluttur óunninn til kaupenda erlendis. Á sama hátt var það rætt að vinnslur sem eru í eigu

útgerða kunni að hafa betri aðgang að hráefni en vinnslur sem ekki eru tengdar skipum í núverandi kerfi. Rætt

var hvort kerfi þar sem allir hefðu aðgang að hráefninu á opnum fiskmarkaði kæmi til með að vinna á þessum

mismun. Á móti kemur að bent hefur verið á að fyrirtæki með útgerð og vinnslu á sömu hendi hafa keypt sér

aflaheimildir gagngert til þess að tryggja sér aðgang að hráefni til fiskvinnslu. Eins var komið á framfæri

sjónarmiðum sem lúta að kjaramálum fiskvinnslufólks. Horft var til skýrslu RHA þar sem nokkuð er fjallað um

fiskvinnslur og líkur leiddar að því að fiskvinnslufólk hafi í kjörum sínum ekki notið þeirrar hagræðingar sem

orðið hefur í greininni. Á undanförnum árum hefur orðið framleiðniaukning innan fiskvinnslunnar á meðan

launakostnaður hefur lækkað sem hlutfall af tekjum. Þannig sé mikilvægt að horfa til hagsmuna fiskverkafólks

og ræða hvernig ákvarðanir geti haft áhrif á kjör þess. Bent var á, með tilliti til þessarar umræðu, að kjör

fiskverkafólks væru einna best þar sem útgerðir með fiskvinnslu hefðu fasta samninga við tiltekna kaupendur.

62

Því verði ekki séð hvernig krafa um allan fisk á markað nýtist fiskverkafólki í heild sinni til kjarabóta þó að ljóst

sé að það að fiskur sem annars færi óunninn úr landi færi á markað yrði líklegast til bóta. Því skal þó haldið til

haga að útflutningur á ísfiski er mikilvægur fyrir marga útgerðarstaði á landsbyggðinni og ýtrasta krafa í þessa

átt hefði því nokkur áhrif þar á.

Nokkuð var að auki rætt um mikilvægi þess að væri allur afli seldur á markaði yrði til verðmyndun á hráefni sem

væri rétt og í takt við greiðslugetu greinarinnar. Ef raunverð fyrir allan afla skráist á fiskmarkaði myndar það

jafnframt grunn að skiptaverði til sjómanna á grundvelli raunverðs, en nánar verður farið yfir þau atriði í öðrum

kafla. Auk þessa kunni að skapast aukið jafnræði þar sem aðilum fiskvinnsla með og án útgerðar og fiskmarkaðir

erlendis hefðu jafnan kost á kaupum á afla á verðum sem myndast á uppboði. Með þessu lægju verð til

grundvallar skiptahlut sjómanna fyrir hverju sinni. Þessi atriði þurfa að skoðast í samhengi við reglur um vigtun

og þá hvort aflinn þyrfti að vera endanlega vigtaður fyrir uppboð, hvar endanleg vigtun sé skilgreind eða hvort

aðilum verði gert kleift að ljúka endurvigtun eftir kaup.

Á hinn bóginn var farið yfir mikilvægi hagkvæmni í sjávarútveginum og hvernig virðiskeðja einstakra fyrirtækja

frá veiðum og til markaðar leiði til hagkvæmni í rekstri. Það sé mikilvægt fyrir fyrirtæki að geta gert

langtímasamninga um sölu á afurðum við skipulagningu á rekstri sínum m.t.t. veiða og vinnslu. Þannig t.d. sé

veiðum stýrt betur yfir árið. Þetta sé mikilvægur hluti af arðsemi greinarinnar og því beri í þessari umræðu að

halda til haga þjóðhagslegu mikilvægi þess að markaðir séu opnir og sem mest virði fáist fyrir hvern fisk á öllum

stigum virðiskeðjunnar. Að þessu sögðu verði ekki litið fram hjá því að horfa til efnahagslegra sjónarmiða og

mögulegra áhrifa sem verða af því að allur fiskur fari á fiskmarkað á Íslandi og áhrifa á það sem þykir góður og

stöðugur kaupaedamarkaður erlendis. Þeir sem voru fylgjandi þessari skoðun voru eindregið á móti því að

starfshópurinn gerði tillögur um að allur fiskur fari á íslenskan fiskmarkað.

Með vísan til umræðu um tengsl útgerða og vinnslu var bent á það að ekki eru sérstök ákvæði um leyfileg tengsl

útgerða og fiskmarkaða og í einhverjum tilvikum landa útgerðaraðilar afla inn á eigin fiskmarkaði, og getur það

haft áhrif á kostnaðarliði á hverjum markaði og þannig staðsetningu þess markaðar sem valinn er hverju sinni.

Skoða þarf ítarlega hvort unnt sé á hagkvæman hátt að bjóða allan fisk til kaups á íslenskum fiskmarkaði áður en

hann fer til vinnslu. Mikilvægt er við slíka úttekt eða í umræðum sem þessum að leggja mat á þjóðhagslega

hagkvæmni fiskveiða og áhrifanna sem breyting sem þessi kynni að hafa á hana og byggja ákvarðanir á

niðurstöðum slíkra úttekta eða rannsókna.

Skiptahlutur sjómanna og Verðlagsstofa Verðlagsstofa skiptaverðs starfar eftir lögum nr. 13/1998 um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd

sjómanna og útvegsmanna. Um hlutverk Verðlagsstofu segir í 1. gr. laganna:

„Hlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs er að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að

réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum.“

Mánaðarlega hittist úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna með fulltrúa Verðlagsstofu þar sem

viðmiðunarfiskverð fyrir næsta mánuð eru ákveðin og þau gefin út af Verðlagsstofu og er þetta hluti af þeim

63

kjarasamningi sem gildir á milli sjómanna og útvegsmanna. Í þeim tilvikum þar sem útgerð landar afla inn til

eigin fiskvinnslu er ekki heimilt að miða uppgjör við áhafnir skipa undir þessum viðmiðunarverðum, hér eftir

nefnd lágmarksverð, en af því ræðst skiptahlutur sjómanna. Líkur leiða að því að þetta lágmarksverð sé það sem

nánast undantekningarlaust sé notað í viðskiptum á milli útgerðar og vinnslu í eigu sama aðila. Lágmarksverðin

eru umtalsvert undir þeim verðum sem almennt gilda á opnum uppboðsmörkuðum.

Starfshópurinn ræddi um lágmarksverð og Verðlagsstofu og fundi úrskurðarnefndar að beiðni fulltrúa

sjómannasamtakanna og fiskvinnslu án útgerðar. Þessi umræða var að mestu samhangandi með umræðunni um

allan afla á fiskmarkað og vigtun sjávarafla og því eru umræðunni gerð skil hér samhangandi með vigtarmálum.

Það kom jafnframt fram í umræðum um framsal aflaheimilda að ekki yrði litið fram hjá því að sjómenn hafa

þurft að taka þátt í fjármögnun aflaheimilda hjá þeim bátum sem leigja aflamark og hefur það haft áhrif á hlut

þeirra og er þetta ólöglegt. Rætt var að finna þurfi leiðir til þess að tryggja það að skiptahlutur sjómanna

ákvarðist út frá fiskverði, réttu fiskverði, þannig að jafnræði ríki í kjörum þeirra hvort sem starfað er fyrir útgerð

með fiskvinnslu, útgerð sem er handhafi aflaheimilda eða útgerð sem gerir út á leiguheimildum. Sú skoðun kom

fram að verðlagning sem ákvörðuð er af úrskurðarnefnd og staðfest af Verðlagsstofu kunni að vera brot á

jafnræðisreglu stjórnarskrár og andstæð markmiðum samkeppnislaga nr. 44/2005. Um þetta voru þó skiptar

skoðanir.

Mikilvægt er að tryggja rétt og eðlileg kjör sjómanna en ekki eru allir á því að lágmarksverð Verðlagsstofu séu

liður í því. Verði niðurstaðan sú að allur fiskur fari á fiskmarkað skapast verð sem skiptahlutur ræðst af sem háð

er verðmyndun á markaði og þar með þyrfti ekki lengur að ákvarða lágmarksverð af úrskurðarnefnd. Verði ekki

farin sú leið er mikilvægt að endurskoða framkvæmd og heimildir við ákvörðun á verðmæti afla skipa sem landa

til eigin vinnslu. Viðraðar voru hugmyndir þess efnis hvort hægt væri að nota meðalverð tegundar á markaði

tilgreint tímabil fyrir löndun inn til vinnslu, þó svo að fiskurinn færi ekki allur á markað. Þannig gætu

fiskvinnslur áfram staðið við sína langtímasamninga sem annars gæti reynst erfitt fari allur fiskur á markað.

Verði framsal aflaheimilda áfram heimilt er mikilvægt að koma í veg fyrir að sjómenn greiði fyrir leigu á

aflaheimildum. Verði sú leið farin að allur fiskur fari á markað, eða tryggt að markaðsverð sé notað við

útreikninga á skiptahlut, þá kom fram í máli fulltrúa sjómanna að ekki væri lengur baráttumál sjómanna að koma

í veg fyrir leiguframsal þar sem deilur um hlutaskipti sjómanna yrðu leystar með markaðsverðum til grundvallar

uppgjörs.

Fulltrúi Samtaka fiskvinnslustöðva bendir á að í því verklagi sem felst í verðákvörðun sjávarafla í gegnum

Verðlagsstofu skiptaverðs séu það útvegsmenn og sjómenn sem um þetta fjalli án þess að sá aðili sem kaupir

fiskinn, þ.e. fiskvinnslan, hafi þar fulltrúa og þannig aðkomu að málinu.

Opinberar upplýsingar

Á fyrsta fundi starfshópsins var athygli starfshópsins beint að 22. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar en

þar segir:

64

„Upplýsingar um aflahlutdeild einstakra skipa, úthlutun aflamarks til þeirra, afla einstakra skipa og ráðstöfun

aflaheimilda eru opinberar upplýsingar sem öllum er heimill aðgangur að.“

Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að ákvæðið sé byggt á því sjónarmiði að almenningur skuli að

öðru jöfnu eiga aðgang að upplýsingum í stjórnsýslunni auk þeirrar þarfar að flestir eigi þess kost að fylgjast

með framkvæmd laga á þessu sviði en með því móti megi fremur búast við að brot á lögunum upplýsist.

Lagagreinin hefur staðið óbreytt frá setningu hennar.

Þeir fulltrúar starfshópsins sem komu sérstaklega á framfæri áliti sínu um þetta ákvæði voru allir sammála því að

þessar upplýsingar ættu að vera opinberar. Hér er eingöngu um að ræða upplýsingar um aflamark og nýtingu

þess en ekki verðmætaupplýsingar eftir skipum sem varðar eru með upplýsingalögum. Bent var á að ákvæðið

eins og það hljóðar og ákvæði persónuverndarlaga fara ekki að fullu saman. Þannig hefur Fiskistofu ekki verið

heimilt að gefa sambærilegar upplýsingar um veiðileyfi, skráningar og annað sem viðkemur skipum sem skráð

eru á einstaklinga ólíkt skipum sem skráð eru á fyrirtæki.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Allar upplýsingar sem tengjast auðlindanýtingu úr sjó eiga að vera aðgengilegar og opinberar, enda sé

um nýtingu á sameiginlegri auðlind að ræða.

• Þess vegna eigi, óháð upplýsinga- og persónuverndarlögum, að veita lagaheimild til að gefa meiri

upplýsingar en gert er nú. Upplýsingar um afla, viðskipti með afla (verðmæti, magn og ráðstöfun),

veiðileyfi, viðskipti með aflamark og aflahlutdeildir og verðmæti þar á bak við – eftir skipum, eiga að

vera opinberar upplýsingar sem öllum er heimill aðgangur að.

• Bregðast á við tillögum Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um sundurliðun og birtingu upplýsinga hjá

Fiskistofu varðandi viðskipti með aflaheimildir. Tillögurnar snúa að sundurliðun upplýsinga um

millifærslur aflamarks eftir því hvort um beina sölu er að ræða eða skipti á aflaheimildum sem og

skráningu á söluverði í viðskiptum með aflahlutdeildir. Tillögurnar er að finna í skýrslu um skilvirkni

markaðar fyrir aflaheimildir, sem skrifuð var fyrir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið í maí 2010.

Aflaregla Árið 2007 var sett aflaregla sem kveður á um að veiðar á þorski skuli ekki fara fram úr 20% af ætlaðri stofnstærð

þorsks samkvæmt niðurstöðum Hafrannsóknastofnunarinnar og hefur verið stuðst við þá viðmiðun síðan þá.

Aflaregla í þorski var fyrst tekin upp fiskveiðiárið 1995/1996 og var þá 25% af veiðistofni en þó þannig að afli

færi aldrei niður fyrir 155.000 tonn. Á árinu 2000 var reglunni breytt á þann hátt að lágmarkið var afnumið en

ákveðið að sveiflur yrðu ekki meiri en 30.000 tonn í báðar áttir. Á árinu 2006 var reglunni breytt í annað sinn og

ákveðið að miða heildaraflamark við 25% af meðaltali aflamarks síðasta fiskveiðiárs og hlutfall af

viðmiðunarstofni í upphafi úttektar. Á árinu 2009 er ákveðið að auka þorskveiðar á miðju fiskveiðiári um 30.000

lestir. Í fréttatilkynningu ráðuneytisins segir að þrátt fyrir að uppbygging viðmiðunar- og hrygningarstofns

þorsks verði hægari en fyrirhugað var, sé þessi ákvörðun í samræmi við yfirlýst markmið um sjálfbærar veiðar á

þorski sem og öðrum nytjastofnum hér við land. Með aflareglu sem tekur mið af stofnstærð er talið að ná megi

betri árangri í að efla og stækka fiskistofnana við landið en tekist hefur til þessa.

65

Aflareglan hefur ekki verið lögfest heldur er það ákvörðun stjórnvalda hverju sinni að ákvarða hana og hvort

farið sé eftir henni. Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs

frá árinu 2009 segir um þetta: „Veiðiheimildir skulu ákvarðast af nýtingarstefnu sem byggist á aflareglu hverju

sinni.“ Aflareglu hefur ekki verið beitt með sama hætti í öðrum tegundum en þorski, þó er aflaregla í gildi

varðandi veiðar á loðnu sem kveður á um að árlega verði ávallt skilin eftir a.m.k. 400 þúsund tonn til hrygningar.

Það er íslensku þjóðinni afar mikilvægt að fiskistofnar séu nýttir með þeim hætti að ekki sé gengið meira á

stofnstærð þeirra en svo að þeir geti viðhaldið sér. Illa hefur gengið að uppfylla það markmið laga um stjórn

fiskveiða að vernda fiskistofna og því nauðsynlegt að grípa til öflugri aðgerða í þeim tilgangi en gert hefur verið

hingað til. Með skynsamlegri og aðhaldssamri fiskveiðistefnu aukast líkur á því að takist að byggja upp

fiskistofna og þar með líkurnar á því að hægt sé að ná því markmiði að styrkja atvinnulíf og byggð í landinu.

Mat meirihluta starfshópsins:

• Ekki er rétt að lögfesta aflareglu í þorski eða öðrum tegundum en mikilvægt er að hafa aflareglu og/eða

nýtingarstefnu til að vinna eftir. Sveigjanleiki slíkra viðmiðana þarf að vera allnokkur.

• Þessi viðmið ber að skoða með öðrum atriðum í fiskveiðistjórnuninni, s.s. flutningi aflamarks á milli

ára.

• Nauðsynlegt kann að reynast að fylgja alþjóðlegum viðmiðunum og horfa til markaðsástands hverju

sinni.

Fjárhagslegur aðskilnaður veiða og vinnslu Innan starfshópsins komu fram óskir um að ræddir væru möguleikar á fjárhagslegum aðskilnaði veiða og vinnslu

en á móti kom fram það sjónarmið að slíkur aðskilnaður væri til staðar nú þegar. Ákveðið var að taka ekki

sérstaka afstöðu til málsins og ljóst að hluti starfshópsins væri mjög á móti sérstökum tillögum í þessa átt en rök

þeirra sem fylgjandi eru fjárhagslegum aðskilnaði veiða og vinnslu er að finna í fylgiskjali.

66

Sjónarmið Samtaka eigenda sjávarjarða Í ársbyrjun 2010 fjölgaði í starfshópnum þegar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra skipaði Björn Erlendsson

sem fulltrúa Samtaka eigenda sjávarjarða (SES) og tók hann þátt í starfi hópsins frá og með 6. fundi hans. Fyrir

tilstilli Björns var ýmsum gögnum sem varða málstað samtakanna dreift á fundum starfshópsins. Ljóst var frá

upphafi að áherslur og málflutningur Björns, fyrir hönd Samtaka eigenda sjávarjarða,var sjálfstætt mál sem

þarfnaðist sérstakrar umfjöllunar og afgreiðslu. Á fundi þann 16. apríl 2010 lagði Björn Erlendsson fram tillögu,

þar sem óskað var eftir því að skipuð yrði sérstök nefnd sem fengi það verkefni að komast að samkomulagi og

skýra betur hver lögvarinn réttur sjávarjarða er m.t.t. eignarhalds á sjávarauðlindinni. Áður höfðu samtökin

fundað með ráðherra og formanni starfshópsins vegna sama máls. Þessi beiðni var síðan ítrekuð með bréfi til

ráðherra þann 8. júlí 2010.

Áhersluatriði sem samþykkt voru á aðalfundi SES eru eftirfarandi:

• Að fá útræðisrétt sjávarjarða virtan á ný og staðfestan í núgildandi lögum um stjórn fiskveiða.

• Að vinna að því að eignarréttindi sjávarjarða innan netlaga, sem og tiltöluleg eignarhlutdeild í

sjávarauðlindinni í heild, verði virt og í heiðri höfð.

Stjórn SES óskar hér með eftir því að skipuð verði nefnd til að skoða lögvarða eignarréttarlega stöðu

sjávarjárða í sjávarauðlindinni. Það er álit stjórnar SES að hlutverk hennar verði að komast að samkomulagi og

skýra betur hver þessi lögvarði réttur er, þannig að niðurstaðan nýtist við endurskoðun laga um

fiskveiðistjórnunina. Ef ekki næst samkomulag um málið í nefndinni verði gerðardómur fenginn til að skera úr

álitamálum.

Það er sjónarmið eigenda sjávarjarða að þeir séu einu aðilarnir sem eiga lögvarinn eignarrétt í sjávarauðlindinni

samkvæmt lögum frá Alþingi og að sá réttur hafi verið staðfestur í áliti Mannréttindadómstóls Evrópu. Fram

kemur í áliti Mannréttindadómstóls Evrópu að það sé niðurstaða dómsins að réttur kæranda til þess að stunda

fiskveiðar í netlögum úti fyrir sjávarjörðinni sem um ræðir hafi lögformlega stofnað til „eignar“ í skilningi 1. gr.

samningsviðauka 1.

Það er mat meirihluta starfshópsins að skynsamlegt og gagnlegt gæti reynst að sjávarútvegs- og

landbúnaðarráðherra skipaði slíka nefnd sem fengi það eina hlutverk að draga fram öll þau gögn sem kunna að

varða þetta einstaka en um leið flókna mál, og vinna með þau á þann hátt að komast megi nær niðurstöðu í

málinu. Tekið verði tillit til þeirrar niðurstöðu sem fæst við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.

Starfshópurinn taldi málefnið of sérhæft og umfangsmikið til að leiða það til lykta innan þessa hóps.

67

Auðlindasjóður Umræða um auðlindasjóð er almenns eðlis og ljóst er að komi til stofnunar sjóðsins þá ráðast útfærslur af því

hvaða leið verður farin við fiskveiðistjórnun og þá sérstaklega úthlutun aflaheimilda.

Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs segir undir liðnum

„brýnar aðgerðir“: „Stofna auðlindasjóð sem fer með ráðstöfun fiskveiðiréttinda í eigu þjóðarinnar. Arður af

rekstri sjóðsins renni til atvinnuuppbyggingar“.

Fram kom að sjóðnum þyrfti að vera heimilt að eiga aflaheimildir og úthluta eftir sérstökum reglum.

Hugmyndin með stofnun sjóðsins er að arður af öllum auðlindum í þjóðareign, þ.m.t. sjávarauðlindum, gangi í

einn auðlindasjóð/þjóðarsjóð sem hefði það hlutverk að styðja við ríkissjóð og efnahagslífið. Starfshópurinn

útfærði ekki nánar hugmyndir um hlutverk sjóðsins og vísar því til áframhaldandi vinnu við endurskoðun laga

um stjórn fiskveiða.

68

Álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna

Þann 13. desember 2007 var íslenska ríkinu birt álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október

sama ár í tilefni af kæru tveggja Íslendinga frá 15. september 2003 um brot gegn rétti þeirra til jafnræðis sem

tryggður er með 26. gr. alþjóðlegs samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi (SBSR).

Áliti Mannréttindanefndarinnar, minnisblaði skrifuðu af lögfræðingunum Björgu Thorarensen, Karli Axelssyni

og Arnari Þór Stefánssyni um álitið og tillögur að mögulegum viðbrögðum við því, auk svars Einars K.

Guðfinnssonar þáverandi sjávarútvegsráðherra fyrir hönd ríkisstjórnar Íslands til Mannréttindanefndarinnar var

dreift til meðlima starfshópsins í upphafi starfs.

Kæran laut að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu og þeim afleiðingum sem kærendur töldu það hafa fyrir sig.

Þeir töldu sig hafa verið fórnarlömb brots gegn jafnræðisreglu 26. gr. SBSR þar sem þeir þyrftu lögum

samkvæmt að greiða tilteknum hópi samborgara sinna fé til þess að geta haft atvinnu af fiskveiðum . Kærendur

fóru fram á að vera veittur möguleiki til að stunda þá atvinnu sem þeir helst kjósa án þess að þurfa fyrst að

yfirstíga hindrun sem í væru fólgin forréttindi fyrir aðra og vísuðu þar til grundvallarreglna um atvinnufrelsi og

jafnræði. Þeir fóru jafnframt fram á greiðslu bóta vegna þess tjóns sem þeir hefðu orðið fyrir vegna íslenska

fiskveiðistjórnunarkerfisins. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að í lögum um stjórn fiskveiða sé annars vegar

kveðið á um að það að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar, en hins vegar hafi

aðgreiningin sem sett var fram, með vísan til framkvæmdar á þeim tíma sem er til umfjöllunar í kærunni

(úthlutun aflahlutdeilda til einstaklinga og lögaðila), með sömu lögum verið gerð að varanlegum grundvelli

eignarréttar að kvóta. Með því hafi rétti til að hagnýta sameign íslensku þjóðarinnar verið breytt í eignarrétt

einstakra aðila. Þannig geti þeir sem upprunalega fengu úthlutað kvóta selt hann eða leigt á markaðsverði hverju

sinni hafi þeir ekki hug á að hagnýta hann sjálfir í stað að honum sé skilað aftur til ríkisins til endurúthlutunar.

Nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að þessi varanlegi einkaeignarréttur á kvóta til ákveðinna einstaklinga,

kærendum til tjóns, sé ekki byggður á sanngjörnum forsendum og að um brot á ofangreindu ákvæði SBSR sé að

ræða. Nefndin kemst jafnframt að þeirri niðurstöðu að íslenska ríkinu sé skylt að ábyrgjast að kærendur fái

raunhæfar úrbætur, þar á meðal fullnægjandi skaðabætur sem og að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið verði

endurskoðað. Nánar um málsatvik, kæruna sjálfa og meðferð hennar og úrskurð má lesa í áliti

Mannréttindanefndar, erindi nr. 1306/2004.

Í minnisblaði Bjargar, Karls og Arnars Þórs er fjallað nokkuð ítarlega um atvinnurétt og eignaréttarákvæði

stjórnarskráarinnar (72. og 75. gr.) sem og íslenska dóma sem fallið hafa um fiskveiðistjórnunarkerfið. Þar

kemur m.a. fram að álit mannréttindanefndar SÞ gangi gegn niðurstöðum landsréttar í öðrum málum. Íslensk

stjórnvöld svöruðu áliti nefndarinnar þann 6. júní 2008, þar eru rakin viðhorf og viðbrögð íslenska ríkisins við

álitinu. Þar kemur fram og er rökstudd sú afstaða að kærendum verði ekki greiddar skaðabætur né

fiskveiðistjórnunarkerfinu umbylt í einum vettvangi en boðað að kerfið verið tekið til allsherjarskoðunar í náinni

framtíð þannig að komið verði til móts við kröfur nefndarinnar, eftir því sem unnt er. Nefndin svarar þessu í

ágúst sama ár og fagnar því að kerfið verði tekið til skoðunar og lítur svo á að ferillinn sé opinn og málinu

ólokið. Íslensk stjórnvöld svara aftur, í bréfi dagsettu 26. febrúar 2009, undirrituðu af þáverandi sjávarútvegs- og

landbúnaðarráðherra Steingrími J. Sigfússyni þar sem útskýrðar eru tafir á gangi mála og óskað skilnings í þeim

69

efnum og jafnframt kemur fram að sitjandi stjórnvöld hafi óskað eftir skoðun á stjórnarskrá lýðveldisins þar sem

m.a. verði skilgreint að auðlindir sjávar séu eign þjóðarinnar.

Samkvæmt upplýsingum frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu er nú unnið að greinargerð til þess að

svara mannréttindanefnd SÞ. Í þeirri greinargerð er lögfesting á strandveiðum kynnt og þar með bent á ákveðna

opnun sem orðið hefur í íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu sem bjóði uppá aðgang annarra en handhafa

aflaheimilda að auðlindinni.

Sjónarmið fulltrúa LÍÚ hvað varðar álitið er að það sé með öllu óskuldbindandi fyrir Ísland og taki ekki mið af

íslenskum veruleika. Hæstiréttur Íslands hafi þegar dæmt um þau álitaefni sem mannréttindanefndin fjallaði um

og hann hafi endanlegt dómsvald í þessum efnum. Í málflutningi þeirra aðila, að mati fulltrúa LÍÚ, sem vilja gera

mikið úr meirihlutaáliti mannréttindanefndarinnar, sé að finna þversagnir þar sem sami meirihluti nefndarinnar

kemst að þeirri skoðun í álitinu að aflaheimildir séu einkaeign útgerðarinnar.

Mikið var rætt um álitið innan starfshópsins og mat flestra fulltrúa hans að það bæri að hafa til hliðsjónar og taka

til ítarlegrar skoðunar.

Álit í máli Mannréttindadómstóls Evrópu nr. 40169/05 Í kjölfar álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðarinnar kærði annar Íslendingur úrskurð íslenskra dómsvalda

til Mannréttindadómstóls Evrópu. Sá hafði verið sakfelldur fyrir Hæstarétti Íslands fyrir fiskveiðibrot vegna

veiða á grásleppu á óskráðum báti sínum í fiskveiðilandhelgi Íslands, án almenns leyfis til veiða í atvinnuskyni

eða grásleppuveiða. Maðurinn kvaðst hafa róið í netlögum tiltekinnar jarðar með leyfi landeiganda og taldi sig

þess vegna hafa heimild til veiðanna. Niðurstaða héraðsdóms, síðar staðfest í Hæstarétti, var sú að löggjafanum

væri heimilt að vernda nytjastofna í fiskveiðilandhelginni og stuðla að hagkvæmri nýtingu þeirra með því að

banna landeigendum veiðar úr nytjastofnum innan netlaga sem og utan nema með fyrrgreindum sérstöku leyfum.

Grundvöllur kæranda var sá að með dómi Hæstaréttar hefði verið brotið gegn friðhelgi eignarréttar hans til slíkra

veiða, sem varinn er með 1. gr. 1. viðauka SBSR. Mannréttindadómstólinn vísaði málinu frá án athugasemda við

íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið þar sem málið var álitið illa grundað af íslenska aðilanum og ekki tækt til

endanlegrar meðferðar hjá dómstólnum. Fallist er á röksemdir íslenskra stjórnvalda að heimilt hafi verið að refsa

fyrir brotið og einnig að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið feli ekki í sér takmarkanir sem brjóti gegn

mannréttindum. Dómstóllinn hafnar því jafnframt að niðurstaða álitsins sem fjallað er um hér á undan hafi

nokkur áhrif á þetta seinna mál en kærandi hafði sent það álit sem innlegg til að styðja kröfur sínar.

70

Niðurlag Þó svo að fiskveiðum við Íslandsstrendur hafi um langa hríð verið stjórnað með takmörkunum í formi leyfilegs

heildarafla, með sóknarstýringu og aflamarki, þá er réttur sérhvers Íslendings til að draga fisk úr sjó bundinn í

fiskveiðilöggjöf. Þannig kveður 6. gr. núverandi fiskveiðilöggjafar á um að heimilt sé án sérstaks leyfis að stunda

fiskveiðar í frístundum til eigin neyslu. Þó er áskilið að slíkar veiðar megi einungis stunda með sjóstöng og

handfærum án sjálfvirknibúnaðar. Afla sem veiddur er samkvæmt heimild í þessari málsgrein er einungis heimilt

að hafa til eigin neyslu og er óheimilt að selja eða fénýta hann á annan hátt.

Starfshópurinn telur mikilvægt í skýrslu sem þessari að ofangreindu lagaákvæði sé haldið til haga.

Skýrslu þessari er skilað til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, Jóns Bjarnasonar, 7. september 2010 bæði á

rafrænu formi til frekari dreifingar sem og útprentaðri með fylgiskjölum og bókunum.

71

Heimildaskrá

Alþingi – Lagasafn. Ýmis lög, lagafrumvörp, umsagnir og tillögur. http://www.althingi.is/vefur/lagasafn.html.

Daði Már Kristófersson (2010). Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja.

Unnið að beiðni starfshóps um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu. Hagfræðideild Háskóla Íslands.

Deloitte (2009). Mat á áhrifum fyrinignarleiðar á stöðu sjávarútvegs á Íslandi. Reykjavík: Deloitte.

Forsætisráðuneytið (2000). Auðlindanefnd. Álitsgerð. Reykjavík: Forsætisráðuneytið.

Guðrún Gauksdóttir ( 2006). Eru aflaheimildir eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar? Í Pétur Kr. Hafstein

(ritstj.) Guðrúnarbók. Guðrún Erlendsdóttir sjötug 3. maí 2006. Reykjavík. Hið íslenska bókmenntafélag 2006.

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (2010). Skilvirkni markaða fyrir aflaheimildir. Reykjavík: Hagfræðistofnun.

Jón Steinsson (2010). Umsögn um greinargerð Daða Más Kristóferssonar um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og

rekstur útgerðarfyrirtækja. Bandaríkin.

Jón Steinsson (2010). Umsögn um greinargerð Háskólans á Akureyri á áhrifum fyrningarleiðar á stöðu íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja. Bandaríkin.

Nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu (1993). Skýrsla til sjávarútvegsráðherra. Drög. Reykjavík:

Sjávarútvegsráðuneytið.

Sigríður Norðmann. Tölvupóstur – Aðkoma ríkisins að gjaldþrotum einstaklinga og fyrirtækja vegna

aflaheimilda. 5. júlí. 2010.

Sigurður Líndal og Þorgeir Örlygsson (2000). Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra.

Sigurvin Guðfinnsson, Hannes Friðriksson og Kristján Þ. Davíðsson: Sáttaleið í sjávarútvegi. Fréttablaðið 23.

janúar 2010.

Sjávarútvegsráðuneytið (2001). Niðurstöður nefndar umendurskoðun laga um stjórnun fiskveiða ásamt

fylgiskjölum. Reykjavík: Sjávarútvegsráðuneytið.

Stefán B. Gunnlaugsson, Ögmundur Knútsson & Jón Þorvarður Hreiðarsson (2010). Áhrif innköllunar

aflaheimilda á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Akureyri: Rannsókna- og þróunarmiðstöð Háskólans á

Akureyri.

72

Bókun stjórnarflokkana við lokaafgreiðslu skýrslu samstarfshóps um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða

Í júní 2009 skipaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra okkur fjögur í starfshóp til að endurskoða lög um stjórn fiskveiða. Starfshópnum var ætlað að skilgreina álitaefni og lýsa þeim. Hann átti að láta vinna nauðsynlegar greiningar og setja að lokum fram valkosti um leiðir til úrbóta. Hafa skyldi í huga að skapa greininni góð rekstarskilyrði til langs tíma en jafnframt reyna að ná sátt um stjórn fiskveiða. Allt þetta teljum við að starfshópurinn hafi gert.

Fulltrúar Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar - græns framboðs hafa haft að leiðarljósi samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar þessarar flokka frá því í júní 2009 við vinnuna í starfshópnum. Í störfum okkar í starfshópnum höfum við horft til þess að leita leiða til að uppfylla þau markmið yfirlýsingarinnar að fiskveiðar umhverfis landið verði „hagkvæmar og skapi verðmæti og störf“ og séu sjálfbærar. Við höfum horft til þess að “skapa greininni bestu rekstrarskilyrði sem völ er á og treysta þannig rekstrargrundvöllinn til langs tíma“. Þá höfum við haft í huga að „jafnframt verði leitað sátta um stjórn fiskveiða“ meðal þjóðarinnar, eiganda auðlindarinnar.

Fagna ber að starfshópurinn tekur undir þá kröfu samstarfsyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar að sett verði sérstakt ákvæði í stjórnarskrá, um náttúruauðlindir, ákvæði sem undirstrikar að fiskistofnarnir umhverfis landið eru sameign þjóðarinnar og þess gætt að úthlutun aflaheimilda sé tímabundinn afnotaréttur.

Í starfi hópsins var mikið fjallað um innköllun og endurúthlutun aflaheimilda sbr. samstarfsyfirlýsingu. Nauðsynlegt er að við innköllun og endurúthlutun aflaheimilda sé tryggt að ríkið sé ávallt handhafi aflaheimilda og ráðstafi þeim aðeins tímabundið til leigu eða afnota.

Ein leið til innköllunar og úthlutunar aflaheimilda var kynnt undir heitinu „Tilboðsleið“. Sú leið gæti að mati okkar uppfyllt þau atriði sem samstarfsyfirlýsing ríkisstjórnarinnar fjallar um en þó aðeins með mun vandaðri útfærslum og sértækum lausnum. Engin sátt var hinsvegar um þá leið í starfshópnum.

Önnur leið að sama marki, sk. samningaleið, var einnig mikið rædd og felst í að innkalla aflaheimildir og úthluta þeim aftur með leigu- eða afnotasamningum. Ákveðnum hluta aflaheimilda yrði ráðstafað með slíkum samningum til núverandi handhafa aflamarks til ákveðins tíma. Jafnframt verði sérstakur „pottur“ fyrir ýmsar ívilnanir og bætur, sem og tengingu aflaheimilda við ákveðnar byggðir eða svæði, strandveiðar og fleira þess háttar. Ef eitthvert framsal verður leyft er heimilt að binda það skilyrðum og það fari fram á opinberum markaði. Þannig yrði framsal aflamarks, leiguframsal, í núverandi mynd stöðvað. Með þessum hætti verði m.a. brugðist við áliti Mannréttindanefndar SÞ.

Verði samningaleið farin þarf að setja skýr lög um réttindi og skyldur samningsaðila sem tryggðu að jafnræðis yrði gætt við úthlutun nýrra heimilda, aukningar, ráðstöfun nýrra tegunda eða heimilda sem falla til með einhverjum hætti. Ekki er gerð tillaga um ákveðna hlutfallsskiptingu á milli aflamarksheimilda í svokallaða potta en það er álit okkar að sá hluti sem fer í jöfnunarúrræði verði að tryggja rétt byggða eða svæða, s.s. með því að skilyrða að ákveðinn hluti aflaheimilda verði byggða- eða svæða tengdur og horfa verði til hagsmuna

73

fiskvinnslu, eins og skýrt kemur fram í skýrslunni. Skoða þarf vel fleiri skilyrði sem setja mætti fyrir samningum um leigu eða afnotarétt s.s. veðsetningu og að viðkomandi útgerðir starfi eftir gildandi kjarasamningum.

Ljóst er að í samstarfshópnum er mestur stuðningur við gerð leigu- eða afnotasamninga og að skilgreind verði í lögum skipting á milli samningsbundinna aflaheimilda og jöfnunarúrræða. Við teljum þess virði að fara þessa leið ef hún má verða til frekari sáttar meðal þjóðarinnar og hagsmunaaðila um fiskveiðistjórnunarkerfið. Slík leið sem og aðrar sem kynntar hafa verið í starfshópnum eru háðar frekari og ítarlegri útfærslu og ítrekum við að í áframhaldandi vinnu verði hvergi kvikað frá þeim grundvallaratriðum að auðlindir sjávar séu þjóðareign, þeim sé útlutað með leigu- eða afnotarétti, gegn gjaldi, og að gætt verði jafnræðis við úthlutun leigu- eða afnotaréttar við nýtingu auðlindarinnar.

Í skýrslunni eru gerðar ýmsar tillögur til úrlausnar á álitaefnum sem uppi hafa verið við stjórn fiskveiða á undanförnum árum. Sömuleiðis stillir starfshópurinn upp ýmsum valkostum sem rétt þykir að hafa í huga við framtíðarskipan laga um stjórn fiskveiða. Í þeim efnum teljum við fulltrúar stjórnarflokkanna, að nýta þurfi það besta úr fyrirliggjandi hugmyndum til að ná megi fram markmiðum stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar, um betra fiskveiðistjórnunarkerfi. Björn Valur Gíslason Guðbjartur Hannesson Lilja Rafney Magnúsdóttir Svanfríður Jónasdóttir

74

Bókun um fyrirvara Lilju Rafneyjar Magnúsdóttur við samningaleið við lokaafgreiðslu á skýrslu samstarfshóps um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða. Starfshópur um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða hefur nú skilað af sér skýrslu og er mestur stuðningur af hálfu hópsins við svokallaða samningaleið. Í skýrslunni kemur hins vegar hvergi fram nein endanleg útfærsla um samningsákvæði svo sem um skilyrði um meðferð aflaheimilda. Undirrituð telur því brýnt að í slíkum samningum við opinbera aðila séu m.a. lögð til grundvallar eftirfarandi atriði:

• Aðframsalséóheimiltnemameðsamþykkibeggjasamningsaðilaogaðuppfylltumákveðnumskilyrðumsemm.a.tryggjaaðhugsanlegurágóðirennitilríkisins.

• Framsalverðiekkiheimilaðhafiþaðíförmeðsérbyggðaröskun.Ákvæðiverðisettísamningaumbyggðatenginguaflaheimildatilaðstyrkjabúsetuskilyrðiíbúannaogtilaðkomaívegfyrirbyggðaröskunogfrekarisamþjöppunaflaheimilda.

• Skýrákvæðiséusettumveðsetningusamningasemháðséusamþykkibeggjasamningsaðila.Efveðsetningverðurheimiluðáannaðborðþáverðihúntakmörkuðviðþarfirsjávarútvegsins.

• Aðviðinnköllunallraaflaheimildaáeinubrettiogendurúthlutunarágrundvellinýtingarsamningsgegngjaldiverðibyggtájafnræðissjónarmiðum.

• Aðísamningumverðileiguframsalafnumiðogtryggðuropinberleigumarkaðurmeðaflaheimildirsemnýtastm.a.tilnýliðunar.

• Settverðiáaukinveiðiskyldahandhafaveiðiheimildaþótakmörkuðtegundatilfærslaverðiheimiluðeftirsemáður.

• Aðráðstöfunáaukninguaflaheimildakomiekkisjálfkrafainnágildandisamningaoggetiaukninginþvínýsttilnýliðunarogbyggðatengdraaðgerðaásamtþvíaðaflaheimildirnarverðisettaráopinberanleigumarkað.

• Aðtryggtséaðhandhafiaflaheimildasamkvæmtsamningistarfieftirgildumkjarasamningiogbrotgetiþýttriftunsamninga.

• Setjaverðuralmennskilyrðifyrirgerðsamningssvosemumtilskilinrekstrarleyfisemfelam.a.ísérskiláopinberumgjöldum.Ásamaháttverðisettákvæðiumriftunefsamningsaðilibrýturþauákvæðisemsetteru.

Virðingarfyllst, Lilja Rafney Magnúsdóttir

75

Bókun fulltrúa Samtaka fiskvinnslustöðva í nefnd um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra frá 4. júní 2009 var Samtökum fiskvinnslustöðva boðið að tilnefna fulltrúa í starfshóp um endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar. Í bréfinu kemur fram í hverju vinna starfshópsins skuli felast og þar segir að settir skuli fram valkostir um leiðir til úrbóta þannig að sjávarútveginum verði sköpuð góð rekstrarskilyrði til langs tíma, en jafnframt að sátt náist um stjórn fiskveiða. Samtök fiskvinnslustöðva hefur þá skýru afstöðu að byggja skuli fiskveiðistjórn á fyrirkomulagi framseljanlegra aflaheimilda (aflahlutdeild og aflamark) þar sem rétthafar aflaheimilda hafa vel skilgreindan, varanlegan og tryggan rétt. Með því er best tryggt að rekinn sé sjálfbær og arðbær sjávarútvegur sem skilar þeim sem hann stunda og þeim sem byggja á honum með óbeinum hætti s.s. þjónustuaðilum, lánardrottnum og samfélaginu öllu mestum arði. Það er ekki einungis að öruggt lagaumhverfi tryggi rekstur sjávarútvegsfyrirtækjanna heldur skiptir það sköpum að þeir sem nýta fiskistofnana hafi að leiðarljósi langtímamarkmið um uppbyggingu og viðgang þeirra. Mikilvægt er að missa ekki sjónar á þessum grundvallaratriðum við umfjöllun um fiskveiðistjórnun. Það eru ekki eingöngu Íslendingar sem hafa séð mikilvægi þessara sjónarmiða varðandi fiskveiðistjórnun heldur eru þau viðurkennd um allan heim. Það lá ljóst fyrir í upphafi að starfshópurinn var að taka að sér afar vandasamt verkefni. Meginatriðið sem fulltrúar Samtaka fiskvinnslustöðva hafa unnið eftir var að ná sátt um leiðir sem munu leiða til þess að markmiðið um góð rekstrarskilyrði til langs tíma og sátt um stjórn fiskveiða nái fram að ganga. Miklu skiptir að möguleikar til hráefnisöflunar og atvinnuöryggi starfsfólks sé áfram tryggt með beinum viðskiptun útgerðar og fiskvinnslu og á fiskmörkuðum. Vægi sjávarútvegsins í þjóðarbúskapnum hefur aukist mjög í kjölfar efnahags- og bankahrunsins og hefði hugmyndir um innköllun aflaheimilda náð fram að ganga haft gríðarleg áhrif á stöðu sjávarútvegsfyrirtækja og svipt eina af meginstoðum atvinnulífisins rekstargrundvelli, þegar þjóðin þarf á öllu sínu að halda. Fjarvera fulltrúa SF í starfshópnum frá mars til loka júní á þessu ári í kjölfar samþykktar frumvarps landbúnaðar- og sjávarútvegsráðherra var til að undirstrika mikilvægi þess að starfshópurinn gæti unnið sín mikilvægu störf, án þess að sífellt væri gripið inn í verkefnið með lagasetningu sem raskaði tilganginum með starfi hópsins. Tímabundin fjarvera okkar úr nefndarstarfinu hafði þau áhrif að við tókum ekki þátt í fundum hópsins, en höfðum aðgang að flestum fundargögnum sem þar voru lögð fram , að frátöldu 2-3 vikna tímabili í júní sl. Sá háttur sem viðhafður var við ritun skýrslunnar að geta þess að meirihluti starfshópsins sé sammála um ákveðna hluti, eða leggi þá til, án þess að tilgreina um hverja er að ræða gerir skýrsluna ómarkvissari en ella væri. Mikilvægt er að hafa í huga að fjölmargir aðilar skipuðu fulltrúa í starfshópinn til að sem flest sjónarmið fengju að koma fram. Fulltrúi SF í starfshópnum lagði fram heilstæðar tillögur í janúar 2010 sem vörðuðu nokkur meginatriði við stjórn fiskveiða, svo sem samningum um nýtingarrétt sjávarútvegsfyrirtækja til langs tíma og endurnýjun og framlengingu þeirra á samningstímabilinu og að aflaheimildir verði framseljanlegar. Þetta var gert með það fyrir augum að leggja grunninn að víðtækri sátt innan starfshópsins til þeirra valkosta sem starfshópurinn tæki afstöðu til. Skýrsla starfshópsins með fylgiskjölum er æði viðamikil og þar koma fyrir mörg álitamál sem fengu umfjöllum í hópnum. Skiptar skoðanir innan hópsins til álitaefna í sjávarútvegi koma engum á óvart. Í þessari bókun fulltrúa SF verður að endingu vikið að tveimur mikilvægum málum sem starfshópurinn ræddi og náði að lokum víðtækri sátt um. Í fyrsta lagi náðist sátt um að fara svokallaða Samningaleið er varðar samninga sjávarútvegsfyrirtækja um langtíma nýtingu

76

aflaheimilda og endurúthlutun en einstaka nefndarmenn hafa fyrirvara um ákveðin atriði. Í annan stað að mæla með því að áfram verði byggt á aflamarkskerfi við stjórn fiskveiða. Það er mikilvægt fyrir langt og strangt nefndarstarf að það skilaði að lokum þeirri niðurstöðu að hópurinn náði saman um þessi tvö grundvallaratriði um stjórn fiskveiða. Samtök fiskvinnslustöðva leggja til í framhaldi af þessari skýrslu að farið verði í þá vinnu að útfæra nánar Samningaleiðina og að verkið verði unnið í sátt við hagsmunaðila í sjávarútvegi. Þetta er lagt til þrátt fyrir að samningaleið muni skerða núverandi rétt sjávarútvegsfyrirtækja. Við teljum það skipta miklu fyrir sjávarútveginn að tryggja stöðugleika í lagaumhverfi greinarinnar til langs tíma og um leið langtímahagsmuni í rekstri fyrirtækjanna í þessari mikilvægu atvinnugrein. Þessi skoðun helgast að því að með því verði sköpuð víðtæk sátt um fiskveiðistjórnunina. Það er einnig forsenda af okkar hálfu að ásættanleg niðurstaða náist um Samningaleiðina í framhaldi af starfi starfshópsins m.a. um samningstíma, framlengingar samningstíma, framsal veiðiheimilda sem styrkir m.a. grundvöll smærri sjávarútvegsfyrirtækja. Þá er mjög mikilvægt að sátt náist um þann hluta aflaheimilda sem verði ráðstafað framhjá aflahlutdeild aflamarksskipa í sérstakan „pott“ sem inniheldur ýmsar ívilnanir sem fyrir eru og stjórnvöld hafa ákveðið á hverjum tíma með lagasetningu. Reykjavík, 6. september 2010 Arnar Sigurmundsson

77

Sérálit fulltrúa Borgarahreyfingarinnar/Hreyfingarinnar Undirritaður telur að skipun þessarar sáttanefndar hafi verið mistök og illa ígrunduð vegna þess að í þessari

nefnd, svokallaðri „sáttanefnd“, var hagsmunaaðilum með sína vel launuðu starfsmenn att saman og með

stjórnmálafólki í einn hrærigraut til að gera tilraun um finna lausn á kvótadeilunni. Undirritaður var óvænt

tilnefndur í nefndina af Borgarahreyfingunni/Hreyfingunni þrátt fyrir engin stjórnmálatengsl við

Borgarahreyfinguna/Hreyfinguna og því leit undirritaður ekki á sig sem pólitíkus í þessari nefnd heldur sem

fulltrúa almennings og með hagsmuni almennings á Íslandi að leiðarljósi í nefndarstarfinu.

Skipun nefndarinnar eru eins og áður sagði mistök vegna þess að ljóst var frá upphafi hver niðurstaðan yrði hjá

meirihluta nefndarinnar. Það þarf ekki annað en að skoða hvaða hagsmunir eru að baki nefndarmanna og ljóst er

að flestir fulltrúar launþegasamtaka og vinnandi fólks í þessu landi hafa fyrir löngu stillt sér upp með fulltrúum

stærstu samtaka atvinnurekenda í þessu landi eftir að hrunið varð haustið 2008 gegn hagsmunum almennings á

Íslandi. Saman mynda þessir aðilar öfluga valdablokk sem ræður miklu í okkar samfélagi með digra

ólýðræðislega lífeyrissjóðina sem öfluga kjölfestu í sínu bandalagi.

Það er með ólíkindum að engin krafa skuli verða gerð til stjórnmálaflokka og stjórnmálamanna í þessari nefnd að

þeir upplýsi um peningalega styrki til sín frá hagsmunaaðilum í sjávarútvegi á liðnum árum. Þá er undirritaður að

tala um styrki vegna prófkjörs nefndarmanna og flokkssjóði stjórnmálaflokkanna. Þessi nefnd er ekki skipuð

með hagsmuni almennings í huga og því verður að meta niðurstöðu meirihlutans með ofangreind atriði í huga

því þetta er endurómur frá gamla Íslandi sem féll og almenningur í landinu er látinn borga brúsann.

Hagsmunaaðilarnir eru komnir saman í nefndina fyrir til tilstuðlan „Fjórflokksins“ að vinna starf pólitíkusanna á

Alþingi sem eru ófærir um að taka á vandanum og standa í fæturna gagnvart peningaöflunum í landinu og verja

hagsmuni almennings.

Undirritaður vill sjá breytingar til hins betra í fiskveiðistjórn Íslendinga, en ekki til hins verra. Tvær leiðir hafa

verið mest til umfjöllunar á lokaspretti nefndarinnar. Samningaleið og tilboðsleið. Undirritaður telur rétt og

nauðsynlegt að tilboðsleiðin verði fyrir valinu enda stuðlar leiðin að bættu viðskipta- og samkeppnisumhverfi í

sjávarútvegi og ekki síst að bættum sjálfsögðum mannréttindum almennings þar sem aðgengi að veiðiheimildum

verður á jafnréttisgrundvelli. Þó lengra mætti ganga, þá telur undirritaður að tilboðsleiðin sé í það minnsta nálægt

því að uppfylla þær ströngu kröfur sem Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna hefur gert. Þær kröfur er ekki

hægt að virða að vettugi, líkt og bersýnilega er gert með samningsleiðinni.

Samningaleiðin er versta mögulega útkoman sem nefndin getur lagt til þegar hagsmunir almennings eru hafðir í

huga. Þetta er með svikayfirbragði sem felur í sér að kvótinn er í raun innkallaður og úthlutaður aftur til

núverandi kvótahafa til „eignar“ næstu 15-30 árin með framlengingar ákvæðum. Þetta þýðir í raun óbreytt

fiskveiðistjórnunarkerfi sem er að mati undirritaðs algjörlega óásættanleg niðurstaða fyrir almenning í þessu

landi. Þrátt fyrir að ákveðnu magni/hlutfalli sé haldið í pottum eins og byggðkvóti, línuívilnun, strandveiðar og

fleira, þá er þetta óbreytt kerfi og það sem verra er, það er fest í þessi með öllum þeim ókostum og skaðsemi fyrir

hagsmuni almennings. Samningaleiðin skapa LÍÚ og SF fyrirtækjum fyrst og fremst einokunaraðstöðu í

sjávarútvegi, bæði í veiðum og vinnslu sem bitnar á almenningi þar sem traðkað er á mannréttindum og réttur

útgerðarmanna til að selja sig út úr greininni og þar með að skuldsetja þá sem vilja starfa í greininni er í hávegum

hafður af stjórnmálamönnum þessa lands á kostnað hins almenna borgara.

Undirritaður telur að stjórnmálastéttin séu með óbreyttu kerfi að reyna að endurreisa fallið bankakerfi þar

sjávarútvegur á Íslandi er skuldsettur við bankakerfið upp 500-600 milljarða króna. Það vekur furðu undirritaðs

78

að stjórnmálastéttin á Íslandi vilji viðhalda fiskveiðistjórnunarkerfi sem hefur komið sjávarútvegi í nánast

óviðráðanlega skuldastöðu því það ætti að vera öllum ljóst að skuldsettur sjávarútvegur er kominn til þess að

vera í óbreyttu kerfi. Það þýðir að megnið af afrakstri sjávarútvegs endar í vasa bankanna í formi vaxta og

afborgana. Þá er verið tala um tugi milljarða árlega, en afraksturinn rennur ekki til almennings í formi skatta,

launa eða eyðslu útgerðarmanna. Það verður ekkert að ráði eftir af rekstarhagnaði útgerða þegar búið er að greiða

vexti og afborganir. Það er undirrituðum hulin ráðgáta hvers vegna stjórnmálastéttin vill verja hagsmuni

bankanna, fjármagnseigenda og erlendra kröfuhafa föllnu bankana með því að gefa útgerðarmönnum kvótann.

Það virðist vera tilhneiging til að líta ekki á veiðiheimildir sem tækifæri til að afla tekna fyrir útgerðarrekstur

heldur hefur viðhorfið verið að veiðiheimildir gegni einskonar hlutverki eignarhluta í auðlind. Það eitt, að

afhenda tiltölulega fámennum hóp fiskveiðiauðlindir á silfurfati er aðför að lýðræðnu í landinu, enda löngu ljóst

að íslenskur almenningur sættir sig ekki við slíkt fyrirkomulag. Sá eða hópur fólks sem ræður yfir auðlind sem

gefur af sér megnið af útflutningstekjum þjóðarinnar og er með mikið sjóðstreymi þrátt fyrir skuldsetningu er

valdamesti hópurinn í landinu í krafti þess valds sem auðurinn færir þeim.

Nefndin hefur rætt um ímyndaða nauðsyn þess að samræma lagaumhverfi nýtingu náttúruauðlinda en það er

hornsteinn samningaleiðarinnar. Það er algjör óþarfi að mati undirritaðs vegna þess að stunda fiskveiðar eru

mannréttindi íbúa strandbyggða þessa lands og í raun frumbyggjaréttur strandbyggðanna að nýta aðlæg fiskimið.

Það eru ekki mannréttindi að byggja nýja Kárahnjúka eða reisa nýja Hellisheiðarvirkjun.

Undirritaður styður sem fyrr segir tilboðsleiðina og vill ennfremur að megnið af þeim fiskiafla sem veiddur er

innan íslenskrar lögsögu fari á innlendan fiskmarkað eða er seldur í beinum viðskiptum milli útgerðar og

fiskvinnslu á innlendu markaðsvirði. Undirritaður telur að vafasamt að nefndin setji fram tillögur varðandi

stjórnarskrárákvæði þar sem nefndin hefur sýnt fram á vanhæfni sína til að gæta hagsmuna almennings í þessum

málaflokki.

Verði samningaleiðin farin mun það þýða í raun að afnota-/nýtingarréttur fiskveiðiauðlindarinnar verður í raun

einkavæddur og gefinn til núverandi kvótahafa. Undirritaður getur ekki lagt nafn sitt undir svo

andþjóðfélagslegan gjörning.

Starf nefndarinnar hefur eingöngu miðað að því að ná sáttum við hagsmunaaðila um nýtingu nytjastofnanna, en

markmiðið hefði í raun átt að vera að ná um það sáttum við þjóðina. Undirritaður telur því að það væri í anda

góðs lýðræðis að leggja tillögur nefndarinnar fyrir þjóðaratkvæði, vilji stjórnvöld raunverulega fara að vilja

þjóðarinnar um það með hvaða hætti þessi stærsta sameiginlega auðlind Íslendinga er nýtt.

Undirritaður vill þakka starfsfólki sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins fyrir góð kynni og gott samstarf.

__________________________________

Finnbogi Vikar

79

Bókun fulltrúa Landssambands íslenskra útvegsmanna í nefnd um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða Landssamband íslenskra útvegsmanna hefur þá skýru afstöðu að byggja skuli fiskveiðistjórn á fyrirkomulagi framseljanlegra aflaheimilda (aflahlutdeild og aflamark) þar sem rétthafar aflaheimildanna hafa vel skilgreindan, varanlegan og tryggan rétt. Með því er best tryggt að rekinn sé sjálfbær og arðbær sjávarútvegur sem skilar þeim sem sem byggja á honum með með beinum og óbeinum hætti og samfélaginu öllu mestum arði. Það er ekki einungis að öruggt lagaumhverfi tryggi rekstur sjávarútvegsfyrirtækjanna heldur skiptir það sköpum að þeir sem nýta fiskistofnana hafi að leiðarljósi langtímamarkmið um uppbyggingu og viðgang þeirra. Þá er nauðsynlegt að jafnræði sé haft í heiðri innan atvinnugreinarinnar. Mikilvægt er að missa ekki sjónar á þessum grundvallaratriðum við umfjöllun um fiskveiðistjórnun. Íslendingar hafa ekki einir séð mikilvægi þessara sjónarmiða heldur eru þau viðurkennd um allan heim. Margir starfshópar hafa verið skipaðir á undanförnum áratugum til að fjalla um fiskveiðistjórnun. Óhætt er segja að rauði þráðurinn í niðurstöðum þeirra sé í takti við það sem að ofan er lýst. Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra frá 4. júní 2009 var Landssambandi íslenskra útvegsmanna boðið að tilnefna aðila í starfshóp um endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar. Í bréfinu kemur fram í hverju vinna starfshópsins skuli felast og þar segir að settir skuli fram valkostir um leiðir til úrbóta þannig að sjávarútveginum verði sköpuð góð rekstrarskilyrði til langs tíma, en jafnframt að sátt náist um stjórn fiskveiða. Við upphaf starfsins gerðum við grein fyrir því að markmið um góð rekstrarskilyrði til langs tíma og sátt um stjórn fiskveiða nást ekki með upptöku og uppboði á aflaheimildum sjávarútvegsfyrirtækjanna. Þvert á móti leiðir það til þess að flest sjávarútvegsfyrirtæki verða gjaldþrota með tilheyrandi afleiðingum fyrir efnahagslíf okkar Íslendinga. Þau augljósu sannindi að ef tekjur fyrirtækjanna eru frá þeim teknar leiði til ófarnaðar voru studd skýrslu Deloitte um áhrif fyrningarleiðar á íslenskan sjávarútveg og skýrðust enn betur eftir því sem starfi nefndarinnar vatt fram. Strax í upphafi vinnu starfshópsins var ljóst að nefndarmenn voru meðvitaðir um þetta og því eru það vonbrigði að á lokastigum vinnunnar skyldi formaður nefndarinnar láta vinna fyrir sig tillögur um útfærslu á fyrningarleiðinni svokölluðu sem nú var kölluð „tilboðsleið“. Eins og rakið er í skýrslu starfshópsins þá hurfum við tímabundið frá störfum hans. Ástæða þess var sú að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lagði fram svokallað „skötuselsfrumvarp“. Í frumvarpinu var gert ráð fyrir heimild ráðherra til að ákveða veiði á skötusel til viðbótar útgefnu aflamarki sem nam allt að 80% umfram veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar. Með því var grafið undan starfi hópsins og forsendum fyrir þátttöku okkar. Eftir fundi okkar með forsætisráðherra, fjármálaráðherra, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, formanni og varaformanni starfshópsins í sumar var ákveðið að láta reyna á nýja nálgun í starfi starfshópsins og tókum við þá á ný þátt í starfi hans. Fjarvera okkar úr starfshópnum markar aðkomu okkar að starfi hans og skýrslu þessari. Sá háttur sem viðhafður er við ritun skýrslunnar að geta þess að meirihluti starfshópsins sé sammála um ákveðna hluti eða leggi þá til án þess að tilgreina um hverja er að ræða í einstökum tilvikum gerir skýrsluna ómarkvissari en ella væri. Mikilvægt er að hafa í huga að fjölmargir aðilar skipuðu fulltrúa í starfshópinn til að sem flest sjónarmið fengju að koma fram, en ekki var valið í hann m.t.t. þess að þar myndaðist meiri- eða minnihluti sem réði afstöðu hópsins. Starfshópurinn tók til umfjöllunar fjölmörg álitaefni. Í bókun sem þessari er ekki unnt að tilgreina hvaða tillögum hans við erum hlynntir eða mótfallnir og því munum við gera það á

80

öðrum vettvangi. Við gerðum fjölmargar athugasemdir við efni skýrslunnar sem ekki komust þar að. Við teljum rétt að gera hér grein fyrir nokkrum atriðum: Í skýrslunni er vitnað til álits meirihluta Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Í því sambandi er rétt að taka fram að álit meirihluta nefndarinnar er ekki skuldbindandi fyrir Ísland. Hæstiréttur Íslands sem hefur hið endanlega dómsvald hefur dæmt að lög um stjórn fiskveiða standist ákvæði stjórnarskrárinnar um jafnræði og atvinnufrelsi. Dómar hans gengu eftir að mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar voru endurskoðuð með með hliðsjón af ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu. Í skýrslu Rannsókna- og þróunarmiðstöðvar Háskólans á Akureyri (RHA) er ekkert fjallað um áhrif hugsanlegrar aukinnar gjaldtöku af sjávarútvegsfyrirtækjunum á íslenskan sjávarútveg, þá sem á honum byggja eða samfélagið í heild. Varðandi gjaldtöku af sjávarútveginum er einnig mikilvægt að hafa í huga að samkvæmt rannsókn Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands á sambandinu á milli auðlindagjalds og skatttekna hins opinbera eru verulegar líkur á því að aukin gjaldtaka leiði til minni heildarskatttekna hins opinbera þegar fram í sækir. Í skýrslu RHA er því haldið fram að hluti sjávarútvegsfyrirtækja þoli fyrningarleiðina svokölluðu en þá er gert ráð fyrir því að þau hætti starfssemi, selji eignir og greiði skuldir. Það er ekki markmið reksturs sjávarútvegsfyrirtækja frekar en annarra fyrirtækja að hætta starfsemi. Varðandi hugmyndir um stjórnarskrárákvæði bendum við á að íslenska ríkið hefur í krafti fullveldisréttar síns allar heimildir sem það þarf til að setja lög og reglur um stjórn fiskveiða. Við teljum að hugtakið „þjóðareign“, sem ekki er til í lögfræðilegum skilningi, sé ómarkvisst og einungis til þess fallið að skapa rugling og réttaróvissu. Í minnisblaði um „samningaleiðina“ er m.a. fjallað um að hluta aflaheimilda verði ráðstafað framhjá aflahlutdeild. Við teljum að í kynningu höfunda minnisblaðsins á efni þess hafi komið fram misskilningur á því hversu stórum hluta aflaheimilda hefur verið ráðstafað með þessum hætti á undanförnum árum. Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu var á bilinu1,03% til 3,05% af heildarþorskígildum ráðstafað á þennan hátt á fiskveiðiárunum 2000/2001 – 2009/2010 Eins og fram kemur í skýrslu starfshópsins leggur allur starfshópurinn nema fulltrúi Borgara-hreyfingarinnar og fulltrúi samtaka fiskvinnslu án útgerðar til að svokölluð samningaleið verði farin. Í þessu sambandi er rétt að minna á að réttur sjávarútvegsfyrirtækja til aflaheimilda sinna er varinn af ákvæðum 72. greinar stjórnarskrárinnar hvort sem um beinan eignarrétt eða atvinnurétt er að ræða. Breytingar á lögum eða stjórnarskrá verða ekki gerðar nema að gættum þessum rétti hvort sem hann er tilkominn með veiðireynslu innan eða utan lögsögu eða kaupum á aflahlutdeild. Þrátt fyrir að samningaleið kunni í einhverjum tilvikum að skerða núverandi rétt sjávarútvegsfyrirtækja leggjum við til að sú leið verði farin þar sem breið samstaða náðist um hana í starfshópnum. Forsendan er sú að með því verði sköpuð víðtæk sátt um fiskveiðistjórnina. Það er einnig forsenda af okkar hálfu, þar sem starfshópurinn gerir ekki tillögu um einstök efnisatriði samningaleiðarinnar, að ásættanleg niðurstaða náist í framhaldi af starfi starfshópsins um samningstíma, skýrleika á framlengingu samningstíma, hversu stórum hluta aflaheimila verður ráðstafað framhjá aflahlutdeild og önnur atriði sem skipta máli. Með vísan til framangreinds mun Landssamband íslenskra útvegsmanna áfram vinna með stjórnvöldum að útfærslu á samningaleiðinni.

81

Bókun fulltrúa Framsóknarflokksins Sjávarútvegurerundirstöðuatvinnugreinþjóðarinnarogmikilvægurhlutisjálfstæðislandsinsvegnaefnahagslegsmikilvægisogfæðuöryggis.TugþúsundirÍslendingahafaframfæriafsjávarútvegiogafleiddumstörfumogundirstrikarþaðmikilvægigreinarinnar.Umsvomikilvægaatvinnugreinþarfaðríkjasemmestsáttþósvofullkominsáttmunlíklegaaldreinástfremurenímörgumöðrumatvinnugreinum.Afarmikilvægteraðgreininbúiviðstöðugleikaoggetigertáætlanirtilframtíðar.Ekkisíðurermikilvægtaðumgengniumauðlindirsjávar,líktogaðraraðlindir,sémeðþeimhættiaðþarséekkiógnaðframtíðarnýtinguoguppbygginguauðlindarinnar.Tilaðnám.a.þessummarkmiðumermikilvægtaðumnýtinguauðlindarinnargildiskýrarreglurogerþaðeittmeginhlutverkfiskveiðistjórnunar.Þaðkerfisemnúerviðlýðinærþessuaðmikluleitiþarsemsóknítakmarkaðaauðlinderstjórnaðogreyntaðhámarkaframlegðþjóðarinnarúrauðlindinni.Áeinfaldanháttmáskiptadeilumumauðlindinaíþrennt:1.Hverjirmeganýtaauðlindina.2.Hvernigþaðergert.3.Hversumikiðáaðnýta.Deilurnareruvitanlegaflóknarienþettaerumeginlínurnar.Súnefndernúlíkurstörfumhefurreyntaðfinnaleiðirtilaðjafnaþessardeiluroghefurtekistaðleggjaframhugmyndirsemnýtastmunutilaðnásáttumstærstudeilumálin.Sk.fyrningaleiðerekkifærleiðogvarþeimhugmyndumíraunhafnaðáfyrstumánuðumnefndarinnar.Aðrarleiðirvoruræddarogvarðáendanumljóstaðsk.samningaleiðvarlíklegusttilsátta.Telurundirritaðuraðfaraeigiþáleiðenviltakaframaðgildistímisamningaumnýtingaréttverðuraðverahæfilegalangur20–40ár.Endurnýjunsamningsinsskiptirmestuþvíánhennargetaþeirsemígreininnistarfaekkigertáætlanirtilframtíðar.Fjárfestingarífiskvinnslu,tækjumogtólum,bátuppá30milljónireðatogarauppá5milljarðakrónaeruekkiteknarnemaframtíðarsýninséljós.Afarmikilvægteraðekkiverðidregiðúrtækifærumtiltækniþróunar,endurnýjunarbúnaðar,aukinnarverðmætasköpunaros.frv.Skýrákvæðiumendurnýjunsamningserulykilatriðiogtelurundirritaðuraðendurnýjunsamningsverðiaðtakatila.m.k.20áraísenn.Réttindiogskyldurhandhafaveiðiréttarsemogríkisvaldsinsverðaaðveraskýrísamningnum.Meginatriðisamningaleiðarinnarfelastþvíísamningiviðrétthafaumafnotaréttaðauðlindinni.þágerirsamningaleiðinjafnframtráðfyriraðmeðskýrarihættisékveðiðáumaðauðlindinersameignþjóðarinnarogtelégréttaðístjórnarskráeigiaðsetjaskýrtákvæðiumþjóðareign.Ídagergreittafnotagjaldafauðlindinnisk.veiðigjald.Telégeðlilegtaðsamningarumnýtingugeriráðfyriraðáframverðigreitthóflegtgjald.Ekkihafakomiðframröksemaðmatiundirritaðsmælameðþvíaðhorfiðverðifráaflamarkskerfiviðúthlutunaflaheimildaogþvískynsamlegtaðtakaafallanvafaumaðáframverðiþaðviðhaft.Undirritaðurtekurundirtillöguumaðinnanaflamarkskerfisinsverðitveirpottarþarsemhlutverkminnipottsinsverðurfyrstogfremstaðhaldautanumbæturogívilnanirsemtaldarerunauðsynlegarm.a.tilaðbregðastviðbyggðasjónarmiðum.Mábendaáþannmöguleikaaðinnanminnipottsinsverðibyggðakvótioglínuívilnunsameinuðuídagróðrarívilnunþarsemhvatinnverðuraðlandatilvinnsluíviðkomandibyggðalagi.Mikilvægteraðstærðpottannaverðiákveðinílögumogþeirfylgitiljafnssveiflumíaflamarki.Aflahlutdeildáaðveragrunnuraðúthlutunaflamarksogþegarúthlutaðerínýjumtegundumerréttasthorfatilveiðireynsluendavandséðhvaðleiðerréttlátari.Hinsvegarertekiðundirþaðaðæskilegtværiaðnásamspilireynsluogverðmætisaflaenþannigmættibúatilhvatatilhámörkunarverðmæta.

82

Framsalaflahlutdeildar(varanlegtframsal)ogaflamarks(innanfiskveiðiársins)hefurkostioggalla.Ljósteraðframsalhefurstuðlaðaðhagkvæmarisjávarútvegioggertsmáumsemstórumfyrirtækjummögulegtaðbætasinnreksturogskilameiriverðmætumíþjóðarbúið.Hinsvegarhefurframsaleinnigleitttildeilnaumfjármunisemteknirhafaveriðútúrgreninniviðsöluaflahlutdeildar.Langstærsturhlutiaflahlutdeildar(kvóta)hefurskiptumhendurfráþvífyrstvarúthlutað.Flestirsemhaldaáheimildumídaghafakeyptþærinnalagarammasemþeimvarsettur.Mikilvægteraðframsalréttindaverðitilþessaðaukahagkvæmnisjávarútvegsins,skapaatvinnuogþannigaukaviðtekjurþjóðarbúsins.Þóheimildtilframsalsverðiþrengdfráþvísemnúerþáerframsalíeinhverrimyndnauðsynlegtsvomarkmiðumumhagkvæmni,endurnýjunogatvinnuverðináð.Umaðferðirerumennekkisammálaenmikilvægtaðundirstrikaaðverðmyndunheimildaþarfaðveraljós.Hafaverðuríhugaaðaukinveiðiskyldageturleitttilþessaðdragaúrframboðiáleigumarkaði,hækkaðverðogtakamarkaðmöguleikaþeirrasemhafaleigtséraflaheimildir.Markaðurmeðleiguheimildirþarsemverðmyndunergagnsæogsanngjörngeturýttundirendurnýjunogfjölbreytniígreininni.Geymslurétturogtegundatilfærslaeruhlutiafþvíaðrekaeinshagkvæmansjávarútvegoghægterhverjusinni.Breytingaráþessumatriðumþarfaðskoðameðþaðaðleiðarljósi.Hagsmunaðilarísjávarútvegierugríðarmargir.Sjómenn,útgerðamenn,fiskverkendur,þjónustuaðilar,landverkfólk,sveitarfélög,iðnfyrirtækiofl.ofl.Þessiraðilarverðaaðtakahöndumsamanumaðaukaveggreinarinnar.þaðeruþeirrahagsmunirogallraÍslendinga.Umeinstakaaðraþættiverðurekkifjallaðíþessaribókun.Hvaðsemumstörfþessararnefndarverðursagtþáerþaðmatundirritaðsaðmeginniðurstöðurnefndarinnarskiptimiklu.Ífyrstalagierþaðskoðunmeirihlutanefndarmannaaðskýrtþurfiaðkveðaáístjórnarskráumþjóðareignáauðlindinniogerþaðlagttil.Þettaþýðiraðaflahlutdeildverðurnýtingarétturenekkieign.Íöðrulagierlagttilaðfarinverðisamningaleiðumúthlutunnýtingaréttarins.Langtímahagsmunirþjóðarinnareruþeiraðhámarkaafraksturgreinarinnarþannigaðhúngetifjárfestoggreittsanngjarnarentutilþjóðarinnar.ÍþriðjalagimunsamningaleiðýtaundiraðumauðlindirÍslandsgildisvipaðarreglurhvortsemumeraðræðasjó,landeðavatn.Meirihlutinefndarinnarleggurtilsamningaleiðmeðþaðaðleiðarljósiaðreynaaðkomaásáttumfiskveiðistjórnunarkerfið.Sáttinbyggirásamningumviðríkisvaldiðumnýtingarétt.Þaðerþvíóskiljanlegtaðforsætisráðherra,fulltrúiannarsaðilasamnings,skulihótaþjóðaratkvæðagreiðsluum„kvótann“þegarhyllirundirleiðtilsátta.Erþaðetv.þannigaðforsætisráðherrahafialdreiætlaðséraðnásáttheldurnáframeiginhugmyndumsamahvaðþaðkostar?OrðforsætisráðherraerutilþessfallinaðhaldaviðósættiogskapaáframhaldandióvissuumstörftugþúsundaÍslendinga,slíkteróábyrgtogsýnirlítinnsáttahug.Aðlokumþakkaégsamnefndarmönnum,starfsmönnumráðuneytisogfiskistofufyrirsamstarfið.GunnarBragiSveinsson.

83

Sameiginleg bókun Farmanna og fiskimannasambands Íslands, Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda, Sjómannasambands Íslands og VM – Félags vélstjóra og málmtæknimanna.

Eins og skýrsla starfshópsins um endurskoðun laganna um stjórn fiskveiðanna ber með sér eru mismunandi skoðanir uppi innan hópsins varðandi einstaka þætti um stjórn veiðanna. Því vilja undirritaðir fulltrúar í starfshópnum ítreka afstöðu þeirra samtaka sem þeir eru fulltrúar fyrir varðandi þá þætti í stjórn fiskveiðanna sem samtökin telja mikilvægt að tekið verði á við endurskoðun laganna. Undirritaðir að undanskildum fulltrúa Samtaka fiskframleiðanda og útflytjenda (SFÚ), fallast á að í grunninn verði svokölluð samningaleið farin, þar sem samið verði við útgerðir til um það bil 15 ára um nýtingarétt á auðlindinni. Samningaleiðin breytir þó ekki því að allir undirritaðir fulltrúar, f.h. samtaka sinna, vilja sjá ákveðnar breytingar á ýmsum atriðum varðandi framkvæmd fiskveiðistjórnunarinnar og leggja því áherslu á eftirfarandi: - að ákvæði komi inn í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins um þjóðareign á auðlindinni. - að veiðiheimildir verði bundnar við skip. - Að framsal á veiðiheimildum frá skipi verði bannað. Geti útgerð ekki nýtt veiðirétt sinn

sjálf beri að skila umframrétti til ríkisins, sem síðan endurúthlutar réttinum til annarra eftir fyrirfram ákveðnum reglum. Þó verði útgerð heimilt að flytja veiðiheimildir milli eigin skipa og útgerð verði einnig heimilt að skipta við aðrar útgerðir á veiðiheimildum í einstaka tegundum, enda sé um jöfn skipti að ræða miðað við þorskígildisstuðla sem gefnir verða út opinberlega.

- að allur óunninn afli sem landað er verði seldur á markaði eða markaðsverð á innlendum fiskmörkuðum verði látið ráða í beinum viðskiptum.

- að í lög verði sett ákvæði um fjárhagslegan aðskilnað milli veiða og vinnslu, á hliðstæðan hátt og kveðið er á um í raforkulögum nr. 65/2003. Þar sem óheimilt verði, út frá samkeppnissjónarmiðum, að fénýta aflaheimildir til niðurgreiðslu á hráefni í eigin vinnslur.

Að öðru leyti er vísað til skýrslunnar sjálfrar.

Reykjavík 6. september 2010. f.h Farmanna- og fiskimannasambands Íslands f.h. Sjómannasambands Íslands ______________________________________ ______________________________ Árni Bjarnason Sævar Gunnarsson f.h. VM – Félags vélstjóra og málmtæknimanna f.h. Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda

______________________________________ ______________________________ Guðmundur Ragnarsson Jón Steinn Elíasson

84

Bókun Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda. Samtök fiskframleiðenda og útflytjenda, SFÚ, lýsa yfir eindregnum stuðningi við tilboðsleiðina sem þeir Þorkell Helgason og Jón Steinsson lögðu fram. Í huga SFÚ er tilboðsleiðin eina leiðin sem gæti verið grunnurinn að sátt við þjóðina, eiganda auðlindarinnar, auk þess sem sú leið er sú eina sem fallið getur að stjórnarsáttmála stjórnarflokkana. Samningaleiðin telst í raun nýtt orðalag á sömu aðferðafræði sem mun loka kerfinu enn frekar en nú er í stað þess að opna það eins og eðlilegt væri. SFÚ skorar á stjórnvöld að stuðla að gegnsæjum og eðlilegum viðskiptum með aflaheimildir og er krafa SFÚ að öll viðskipti með aflaheimildir fari í gegnum opinberan markað. Verði samningaleiðin engu að síður farin er það skoðun SFÚ að einungis skuli samið við þá aðila sem hafa fjárhagslega burði til að stunda rekstur áfram, útgerðarfyrirtæki verði því að standast greiðslumat áður en til úthlutunar komi. Áður en ákvörðun er tekin um hvaða leið verður farin, leggur SFÚ til að eftirfarandi óháðar athuganir verði gerðar:

• Hvaða þjóðhagsleg áhrif hvor leið fyrir sig hefur, þ.m.t. hvaða áhrif þær hafa á tekjur ríkissjóðs.

• þjóðhagsleg áhrif þess að bannað verði að senda óunninn og óvigtaðan fisk úr landi óseldan en allur afli verði þess í stað seldur á innlendum fiskmarkaði þar sem erlendir aðilar geta stofnað ábyrgðir og keypt fisk í raunverulegri samkeppni við innlenda aðila.

• Hvaða áhrif það hefði á rekstur útgerða ef verðlagsstofa yrði lögð niður og markaðsverð sem skapast á opnum og frjálsum fiskmarkaði yrði látið ráða í beinum viðskiptum með fisk.

Eitt af þeim atriðum sem lögð var áhersla á í skipunarbréfi starfshópsins var að finna leið til að ná þjóðarsátt um breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu. SFÚ skorar á stjórnvöld að leggja samningaleiðina og tilboðsleiðina fyrir þjóðina í þjóðaratkvæðagreiðslu, á annan hátt telja SFÚ að örðugt verði að ná sátt við þjóðina um breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu. Jafnframt ítrekar SFÚ þá afstöðu sína að við endurskoðun laga um fiskveiðistjórnun verði nauðsynlegt að líta til samkeppnissjónarmiða í fiskvinnslu og komið verði í veg fyrir þá samkeppnislegu mismunun sem innbyggð er í núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi þar sem útgerðir geta fénýtt aflaheimildir sínar til að niðurgreiða hráefni í sínar eigin vinnslur. Að öðru leiti er vísað í sameiginlega bókun Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Samtaka fiskframleiðenda og útflytjenda, Sjómannasambands íslands og VM – Félags vélstjóra og málmtæknimanna, svo og umræður í skýrslunni sjálfri. Bókun þessi var samþykkt á stjórnarfundi SFÚ þann 1. september 2010 Reykjavík 6. sept. 2010 F.h. SFÚ __________________________ Jón Steinn Elíasson

85

Bókun Starfsgreinasamband Íslands Við lokaafgreiðslu skýrslu starfshóps um endurskoðun laga um

stjórn fiskveiða Fulltrúi Starfsgreinasambands Íslands í endurskoðunarhópi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um breytingar á lögum um fiskveiðistjórnun telur að með tillögum starfshópsins sé verið að leggja ákveðinn grunn að sátt um fiskveiðistjórnunarkerfið. Tillögurnar taki mið af grundvallarsjónarmiðum og áherslum Starfsgreinasambandsins í sjávarútvegsmálum. Vissulega hefði undirritaður viljað sjá að starfshópurinn legði fram ákveðnari tillögur um innköllun aflaheimilda, enda um skýlausa þjóðareign að ræða. Með tillögum hópsins eru hins vegar stigin ákveðin skref í þá átt að sætta ólík sjónarmið hagsmunaaðila og skapa þar með stöðugleika og festu í greininni, þ.m.t. ráðstöfun veiðiheimilda á nýjum grundvelli sem stjórnarskrárbundinni þjóðareign. Undirritaður telur eðlilegt að áfram verði stuðst við aflamarkskerfið við stjórn fiskveiða og hámarkshandhöfn aflaheimilda verði takmörkuð. Til að sátt náist um fiskveiðistjórnunarkerfið er jafnframt afar mikilvægt að skýrt ákvæði um þjóðareign á auðlindum sjávar komi inn í stjórnarskrá íslenska lýðveldisins. Öðruvísi verður aldrei sátt meðal þjóðarinnar í þessu mikilvæga máli enda fullkomlega eðlilegt að eignarhald og forræði sé í höndum þjóðarinnar. Undirritaður er jafnframt þeirrar skoðunar að farsælast sé fyrir íslenskan sjávarútveg að fara svokallaða samningaleið þar sem aflaheimildum verði skipt upp í potta með ákveðnum hætti sem föstu hlutfalli af útgefnum veiðiheimildum. Þannig verði m.a. tryggt að ákveðnu hlutfalli aflaheimilda verði veitt til byggðatengdra aðgerða og félagslegra þátta. Samningaleiðin fæli í sér að gerður yrði tímabundinn samningur við útgerðaraðila um nýtingu aflaheimilda þar sem auðlindinni væri ráðstafað af ríkinu gegn eðlilegu gjaldi. Ein af niðurstöðum meirihluta starfshópsins er að við úthlutun veiðiheimilda sé mikilvægt að gætt verði byggðasjónarmiða, jafnræðis og atvinnufrelsis í samræmi við álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Markmiðið verði að hámarka afrakstur auðlindanna og tryggja sjálfbæra nýtingu fiskistofna við Ísland með hagsæld sjávarbyggða og þjóðarbúsins að leiðarljósi. Þannig að allir, ekki bara sumir, fái eðlilegt afgjald af auðlindinni. Starfsgreinasamband Íslands hefur lengi haft sterkar skoðanir á stjórnun fiskveiða enda með fiskvinnslufólk innan sinna raða. Meðal áhersluatriða í stefnu sambandsins er að spornað verði gegn útflutningi á óunnum fiski veiddum í íslenskri landhelgi. Þess í stað verði aflinn boðinn upp á íslenskum mörkuðum þannig að íslensk fiskvinnsla geti keppt við erlenda fiskverkendur um hráefnið. Þá verði útgerðarmönnum gert að veiða þær heimildir sem þeir hafa afnotarétt yfir á hverjum tíma. Framsal veiðiheimilda verði lagt af eða hert til muna. Settar verði reglur um ábyrgð kvótahafa gagnvart starfsmönnum, viðkomandi byggðalögum og samfélagslegi ábyrgð sem fylgir því að hafa með ráðstöfun sameinginlegra auðlinda þjóðarinnar að gera. Starfsgreinasambandið styður áframhaldandi strandveiðar, byggðakvóta og línuívilnanir enda verði settar skýrar reglur um slíkar veiðar og afnotarétt með það að markmiði að efla sjávarbyggðir landsins. Starfsgreinasambandið hefur einnig bent á mikilvægi starfsmenntunar og nýsköpunar í sjávarútvegi jafnhliða því að eðlileg endurnýjun eigi sér stað í greininni. Þá er það skýlaus krafa sambandsins að fiskvinnslufólk fái notið arðsins í greininni með sama hætti og aðrir sem byggja afkomu sína á sjávarútvegi. Undirritaður telur það umhugsunarefni að þrátt fyrir að gerðar hafi verið ákveðnar lagfæringar á fiskveiðilöggjöfinni á undanförnum árum, virðist sem ákveðnir aðilar í sjávarútvegi leitist sífellt við að finna leiðir til að komast fram hjá þeim. Þannig hefur þeim tekist að skapa deilur og koma óorði á íslenskan sjávarútveg. Því er ekki síst mikilvægt að vanda vel til verka í

86

öllum breytingum er viðkoma endurskoðun á fiskveiðilöggjöfinni og tryggja sem best að slíkir aðilar komist ekki upp með að setja sín fingraför á fiskveiðistjórnunarkerfið. Það er skoðun mín að þær tillögur og valkostir sem settir eru fram í skýrslu starfshópsins séu vel til þess fallnar að leiða mörg deilumál í sjávarútvegi til lykta og skapa nauðsynlega sátt um stjórn fiskveiða til framtíðar. Aðalsteinn Á. Baldursson, Fulltrúi Starfsgreinasamband Íslands í nefnd um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu

87

Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins, Einars K. Guðfinnssonar. Meginniðurstaða Endurskoðunarnefndarinnar kemur fram í eftirfarandi orðum í niðurstöðukafla skýrslunnar: „Meirihluti starfshópsins telur rétt að gerðir verði samningar um nýtingu aflaheimilda og þannig gengið formlega frá því að auðlindinni sé ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að eignarréttur ríkisins sé skýr. Samningarnir skulu m.a. fela í sér ákvæði um réttindi og skyldur samningsaðila, kröfur til þeirra sem fá slíka samninga, tímalengd og framlengingu samninga, gjaldtöku, aðilaskipti, ráðstöfun, aflahlutdeilda sem ekki eru nýttar, meðferð sjávarafla o.fl..“ Hér er skýrt kveðið að orði. Starfshópurinn gerir það að tillögu sinni að byggt verði á aflamarks og aflahlutdeildarkerfi og að aflaheimildum sé ráðstafað með formlegum samningi til langs tíma, þar sem gert sé ráð fyrir að samningarnir verði framlengdir, nema því aðeins að um skýlaus samningsbrot verði að ræða. Þessi leið sem varð ofan á, var borin saman við aðra kosti sem hafa verið nefndir í umræðunni. Jafn skjótt og samningaleiðin varð niðurstaðan, var öðrum leiðum, þ.m.t. fyrningarleiðinni í ýmsum útfærslum, hafnað. Það leiðir af eðli málsins, að um leið og ein leið er valin, eins og í þessu tilfelli, er verið að hafna öðrum. Mjög mikilvægt er að þetta verði lagt til grundvallar á komandi mánuðum. Samningaleiðin er niðurstaða nær allra nefndarmanna, eftir að hafa farið yfir ýmsa þá kosti við fiskveiðistjórnun sem hafa verið ræddir. Til grundvallar liggja vandaðar úttektir sem meðal annars leiða í ljós með óyggjandi hætti að fyrning aflaheimilda muni hafa gríðarlega alvarlegar afleiðingar fyrir sjávarútveg okkar og þar með samfélagið. Það er þess vegna mjög þýðingarmikið að málin hafa skýrst að þessu leyti. Langtímasamningar um fiskveiðiréttindi, þar sem byggt er á aflahlutdeildum, ættu að skila þeim árangri að unnt verði að marka sjávarútveginum öruggt rekstrarumhverfi til langs tíma. Þessi leið sem niðurstaða hefur orðið um í nefndinni er í samræmi við leikreglur þær sem gilda munu við nýtingu annarra auðlinda, þ.e. leigu á vatns og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins. Þar er gert ráð fyrir nýtingarsamningum til langs tíma með endurnýjunarákvæðum. Tvennt þarf að leggja sérstaka áherslu á. 1. Úthlutun aflaheimilda samkvæmt samningaleiðinni verður til þeirra sem í dag hafa fiskveiðiréttindin. Mjög mikilvægt er að samningarnir verði til langs tíma, rétt eins og gilda mun við nýtingu orkuauðlinda sem ekki eru í einkaeigu. Samningstími í tilviki orkuauðlinda er miðaður við afskriftartíma orkumannvirkjanna og með skýru framlengingarákvæði. Miðað við þær forsendur má ætla að samningarnir í sjávarútvegsmálum taki mið af afskriftartíma og verði til langs tíma. Jafnframt að skýrt sé kveðið á um endurnýjun samninganna. Framundan er margs konar fjárfestingarþörf í sjávarútveginum. Ljóst er að ef einhver óvissa verður varðandi tímalengd samninganna um fiskveiðiréttinn eða endurnýjun þeirra, mun það bitna harðast á nýliðum og veikari fyrirtækjum, draga mjög úr vilja til fjárfestinga og þar með framförum. Slíkt rýrir og vilja og getu undirstöðuatvinnuvegar okkar til þess að taka þátt í uppbyggingu efnahagslífsins. 2. Gert er ráð fyrir í tillögum starfshópsins að lítill hluti af heildarúthlutun aflamarks fari til ráðstöfunar í byggðalegum, félagslegum og atvinnulegum tilgangi. Kveðið verður á um að sú úthlutun verði fest við tiltekna hlutdeild af heildarúthlutuninni. Nokkrum hluta aflamarksins hefur á undanförnum árum verið deilt út á þessum grunni, svo ekki er um stefnubreytingu að ræða. Niðurstaða nefndarinnar er á hinn bóginn að festa þessa hlutdeild, þannig að hún verði ætíð sama hlutfallið af úthlutuðum heildarkvóta. Það er mjög til bóta og í raun ein forsenda þeirrar niðurstöðu sem fengist hefur. Eðlilegast er að þessi úthlutun sé sama hlutfall af heildarúthlutun og fer núna til byggðakvóta, rækju- og skelbóta, línuívilnunar og strandveiða.

88

Verði um aukningu að ræða frá því hlutfalli má segja að verið sé að fyrna veiðirétt, sem er algjörlega óviðunandi og gengi þvert á anda þess samkomulags sem náðist í nefndinni. Nú þegar þverpólitísk endurskoðunarnefnd, skipuð fulltrúum hagsmunasamtaka í sjávarútvegi hefur skilað af sér nær samhljóða áliti um meginatriði fiskveiðistjórnarinnar, er lögð mikil ábyrgð á herðar ríkisstjórnarinnar. Það verður í verkahring hennar að leggja fram frumvarp sem byggir á niðurstöðu nefndarinnar. Það frumvarp verður vitaskuld að fylgja þeirri meginlínu sem nefndin markaði og hér hefur verið lýst. Nefndarmenn tóku þátt í starfinu af fullri einurð og heilindum. Það var leitað málamiðlana og samkomulags í erfiðum úrlausnarefnum. Þegar því verki er lokið þá verður að ætlast til þess að ríkisstjórnin virði þann vilja og þá niðurstöðu sem þannig var fundin. Tilraunir til þess að víkja frá þeim meginsjónarmiðum sem liggja til grundvallar nær einróma niðurstöðu fjölskipaðrar nefndar ólíkra hagsmunahópa og stjórnmálaflokka, væri bara hægt að túlka sem rof á samkomulagi sem menn gerðu í góðri trú. Fyrirfram verður það hvorki ætlað né því trúað að tilraun verði gerð til slíks. Í trausti þess stendur undirritaður, fulltrúi Sjálfstæðisflokksins í endurskoðunarnefndinni, að þessari niðurstöðu sem finna má í áliti nefndarinnar. Um ýmis álitamál varðandi tilteknar útfærslur sem ekki lúta að þessum megindráttum, varð ekki samstaða. Stjórnmálaflokkarnir og hagsmunasamtökin munu væntanlega kunngera afstöðu sína í þeim efnum, þegar tilefni er til. Afstaða mín og Sjálfstæðisflokksins mun mótast af því leiðarljósi sem við viljum fylgja varðandi breytingar á fiskveiðistjórnuninni. Við teljum afar brýnt að ætíð sé þess gætt að lög um fiskveiðimál tryggi sjávarútveginum gott rekstrarumhverfi, sveigjanleika og svigrúm til hagræðingar. Þess vegna á almenna fiskveiðilöggjöfin að stuðla að slíku. Vegna sérstöðu sjávarútvegsins er réttlætanlegt að ráðstafa litlum hluta fiskveiðiréttarins í öðrum tilgangi, svo sem nú er gert og flokkurinn hefur staðið að. Við styðjum að lög gildi um kvótahámark, teljum að breytingar sem dragi úr framsalsmöguleikum eigi að gerast á lengri tíma, svo sem áréttað er í niðurstöðu nefndarinnar. Algjört grundvallaratriði er að hver útgerð hafi ráðstöfunarrétt yfir sínum aflaheimildum og tryggt verði að virðiskeðjan frá veiðum til markaðar sé órofin. Þannig geta fyrirtækin skipulagt markaðsstarf sitt út frá öruggri vitneskju um aflahlutdeild sína. Undirritaður fagnar því að niðurstaða sé fengin í erfiðu deilumáli. Til þess að það tækist, þurftu allir að sýna mikinn samstarfsvilja og sveigja frá ítrustu sjónarmiðum. Þessa niðurstöðu eiga stjórnvöld að virða og standa að því samkomulagi sem náðist með þessum hætti í nefndinni.

89

Bókun Landssambands smábátaeigenda

90

Bókun stjórnar Samtaka eigenda sjávarjarða Heimasíða eigenda sjávarjarða er www.ses.is og eru þar ýmsar upplýsingar um Samtök eigenda sjávarjarða. Samkvæmt beiðni starfshópsins hafa Samtök eigenda sjávarjarða komið á framfæri við starfshópinn hugmyndum þeirra um framtíðar fiskveiðistjórnunarkerfi, sbr. skjal, dags. 19. febrúar 2010 sem dreift var á fundi starfhópsins. Þar er í meginatriðum lýst yfir því hvernig samtökin vilja sjá fiskveiðistjórnunarkerfið í framtíðinni. Í fyrsta lagi, að eigendur sjávarjarða fái úthlutun á aflaheimildum í samræmi við eignarhlutdeild sína í auðlindinni. Í öðru lagi þá fái eigendur sjávarjarða að öðrum kosti hlutdeild í auðlindagjaldi í samræmi við eignarhlutdeild sína í auðlindinni að því tilskyldu að auðlindagjaldið sé fullt verð fyrir eignina í samræmi við stjórnarskrána.

Ennfremur hefur stjórnin upplýst um auglýsingu, dags. 3. október 2003, um lögvarða einkaeign sjávarjarða á hafsvæðinu í netlögum og að sjávarjörðum fylgir eignarhlutdeild í sjávarauðlindinni í heild, sem einnig var dreift á fundi starfshópsins.

Fulltrúi Samtaka eigenda sjávarjarða í starfshópnum var engu að síður sammála mörgum í starfshópnum um að farsælast væri ef samningar gætu náðst um nýtt fiskveiðistjórnunarkerfi. Tillögur höfu komið fram um hugmyndir um slíkar samningarleiðir í minnisblaði Lúðvíks Bergvinssonar og Karls Axelssonar, dags. 17. ágúst 2010. Í minnsblaðinu er aðeins um hugmyndir að ræða en ekki samningsdrög og fékkst það staðfest hjá Sigurvini Ólafssyni hjá lögfræðistofu Lúðvíks. Allir eigendur sjávarauðlindarinnar þurfa að koma að samningum um ráðstöfun hennar þ.m.t. eigendur sjávarjarða sem eiga netlögin. Að öðru leyti væru samningar marklausir. Undirnefnd starfshópsins hafði það hlutverk að koma með tillögu að kafla í stjórnarskrána. Eftirfarandi bréf var skrifað af því tilefni og óskar stjórn Samtaka eigenda sjávarjarða eftir því að það fylgi bókun: Hr. Einar K. Guðfinnsson, alþingismaður. Starfshópur um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.

einarg@althingi.is Reykjavík, 27. ágúst 2010. Sæll Einar.

Þakka þér fyrir skjalið Tillaga að kafla um Stjórnarskrána.

Mér finnst tillagan góð en óska að gera athugasemdir við eftirfarandi mgr. í tillögu þinni sérstaklega það sem er feitletrað:

Þá segir enn fremur í minnisblaðinu: „Undirritaðir eru þeirrar skoðunar að meginreglur um auðlindir, eignarhald þeirra, vernd og nýtingu eigi að réttu heima í stjórnarskrá. Þar yrði markaður sá rammi sem gilti um allar þær auðlindir sem ríkið á eða hefur forræði yfir og eftir atvikum mætti skilgreina sem þjóðareign eða sameign þjóðar á grundvelli tillagna Auðlindanefndar. Um einstakar auðlindir og nýtingu þeirra yrðu síðan í hverju tilviki sétt sérstök lög sem tækju tillit til séreðlis og breytileika hverrar auðlindar, ávallt innan þess

91

ramma sem stjórnarskráin markaði almennt um auðlindir. Fiskistofnar í sjó teljast til slíkra auðlinda og yrðu þar með verndarandlag slíks stjórnarskrárákvæðis“.

Engu er líkara en að í minnisblaðinu sé verið að gefa í skyn að fiskistofnar í sjó teljist til þeirra auðlinda að vera þjóðareign eða sameign þjóðarinnar og ríkið hefði forræði yfir þeim, en svo er ekki. Nú er það svo að hluti sjávarins, svo nefnd netlög eru í einkaeign, samkvæmt lagafyrirmælum Jónsbókar og síðar frá Alþingi Íslendinga og eru netlögin einn verðmætasti hluti sjávarins. Sjórinn og sjávarbotninn í netlögum er víða mikilvæg uppeldisstöð og þar er oft mikil fiskgengd. Lífríkið og sjórinn innan og utan netlaga er ein hreyfanleg og óskipt heild. Fiskveiðilandhelgi Íslands, sem miðast út frá landi, víðast út frá landi sem er í einkaeign, nær einnig yfir netlög og er því þessi séreignarréttur hluti af landhelginni. Hafið og lífríkið í netlögum, ásamt öllum gögnum og gæðum, fylgir sjávarjörðum og er eign eigenda sjávarjarða. Einn frjósamasti hluti hafsins er í netlögum og er lífríkið ásamt sjónum sjálfum á hreyfingu milli netlaga í einkaeign og ytra svæðis þar sem ríkið fer með umráð. Auðlindin er því óskipt sameign. Einnig er vísað til nýlegs álits Mannréttindadómstóls Evrópu nr. 40169/05 hvað viðvíkur eignarrétti sjávarjarðar en þar segir: „Ennfremur er það niðurstaða dómsins að réttur kæranda til þess að stunda fiskveiðar í netlögum úti fyrir sjávarjörðinni sem um ræðir hafi lögformlega stofnað til „eignar“ í skilningi 1. gr. samningsviðauka 1.“

Hér er augljóslega ekki farið með rétt mál í þessu minnisblaði og finnst mér því að sleppa ætti allri þessari mgr. um tilvitnun í það.

Bestu kveðjur

Björn Erlendsson, í starfshópi um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða f.h. Samtaka eigenda sjávarjarða. Stjórn samtakanna óskar einnig eftir því að í bókun komi fram það sem haft var eftir Eiríki Tómassyni, prófessor í lögum við Háskóla Íslands á 7. fundi nefndar um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu, 19. febrúar 2010:

“Formaður (Guðbjartur Hannesson, innskot skýrsluritara) spyr hvernig langtímaafnotaréttur hefur verið skilgreindur og hvort hugmyndir úr annarri auðlindalöggjöf séu yfirfæranlegar á fiskveiðilöggjöfina m.t.t. afnotaréttar. Fram kom að eigendur sjávarjarða hafa réttinda að gæta. ET sagði netlög skapa eignarrétt, en ríkið má samt sem áður setja skilyrði um veiðar innan þeirra. Ef þessi réttur yrði innkallaður til ríkisins þyrfti að greiða bætur fyrir. Rætt var um hversu vandasamt það er að skilgreina eign og afnot og þá sérstaklega að teknu tilliti til þess atvinnuréttar sem getur skapast af eignarrétti eða afnotarétti”. Þessum atriðum er ekki hægt að líta framhjá við endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið | Skúlagata 4, 150 Reykjavík

Sími 545 8300 | Bréfasími 552 1160 | www.sjavarutvegsraduneyti.is

Með vísan til stefnuyfirlýsingar núverandi ríkisstjórnar Samfylkingar og

Vinstrihreyfingarinnar græns framboðs um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða, hefur

sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra ákveðið að skipa starfshóp um endurskoðun

fiskveiðilöggjafarinnar og er eftirtöldum aðilum boðið að tilnefna fulltrúa í starfshópinn:

Vinstrihreyfingunni grænu framboði tvo fulltrúa, Samfylkingunni tvo fulltrúa,

Borgarahreyfingunni einn fulltrúa, Framsóknarflokki einn fulltrúa, Sjálfstæðisflokki einn

fulltrúa, Landssambandi íslenskra útvegsmanna einn fulltrúa, Landsambandi

smábátaeigenda einn fulltrúa, Sambandi íslenskra sveitarfélaga einn fulltrúa, Samtökum

fiskvinnslustöðva einn fulltrúa, Starfsgreinasambandi Íslands - matvælasviði einn

fulltrúa og Sjómannasambandi Íslands, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands og

VM, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, einn fulltrúa sameiginlega.

Gert er ráð fyrir að vinna starfshópsins felist í að skilgreina helstu álitaefni, sem fyrir

hendi eru í fiskveiðistjórnuninni og lýsa þeim. Hann láti vinna nauðsynlegar greiningar

og setji að því loknu fram valkosti um leiðir til úrbóta þannig að greininni séu sköpuð góð

rekstrarskilyrði til langs tíma, en jafnframt að sátt náist um stjórn fiskveiða.

Starfshópnum er gert að hafa sem víðtækast samráð við aðra aðila, t.d. með viðtölum,

viðtöku álitsgerða og á veraldarvefnum. Honum er gert að skila af sér álitsgerð fyrir 1.

nóvember n.k. Á grundvelli vinnu starfshópsins og þeirra valkosta sem hann bendir á,

mun ráðherra ákveða frekari tilhögun við endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar.

Ráðherra mun ráða verkefnisstjóra, er vinni fyrir starfshópinn, og kosta hann. Ráðuneytið

stendur einnig undir kostnaði við starf hópsins hvað varðar greiningar og aðra vinnu, en

eftir atvikum verður reynt að veita sem mest af aðstoð beint frá ráðuneytinu. Gert er ráð

fyrir að hver tilnefningaraðili beri kostnað af sínum fulltrúa. Starfshópurinn skal í upphafi

gera kostnaðarmat vegna nauðsynlegrar gagnaöflunar og aðfenginnar sérfræðivinnu.

Kostnaðarmat þetta þarf að rúmast innan þeirra fjárheimilda sem ráðuneytið fær til

verksins.

Þess er hér með farið á leit að Samfylkingin tilnefni tvo fulltrúa í starfshópinn.

Með vísan í 15. grein laga um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna nr. 10/2008 er

mælst til þess að tilnefndir verði tveir fulltrúar, karl og kona, sem ráðherra geti valið á

milli til að gæta jafnvægis kynjanna í starfshópnum í samræmi við lögin.

Þess er óskað að tilnefningunni verði flýtt svo sem kostur er.

Borgum við Norðurslóð 600 Akureyri Sími 460-8900 Fax 460-8919 rha@unak.is http://www.rha.is

ÁÁHHRRIIFF IINNNNKKÖÖLLLLUUNNAARR AAFFLLAAHHEEIIMMIILLDDAA

ÁÁ SSTTÖÖÐÐUU

ÍÍSSLLEENNSSKKRRAA SSJJÁÁVVAARRÚÚTTVVEEGGSSFFYYRRIIRRTTÆÆKKJJAA

MMaaíí 22001100

Stefán B. Gunnlaugsson Ögmundur Knútsson

Jón Þorvaldur Heiðarsson

R09042SJA

SSkkýýrrssllaa uunnnniinn ffyyrriirr ssttaarrffsshhóópp sseemm sskkiippaaððuurr vvaarr aaff

ssjjáávvaarrúúttvveeggss-- oogg llaannddbbúúnnaaððaarrrrááððhheerrrraa ttiill aaðð eenndduurrsskkooððaa

ffyyrriirrkkoommuullaagg ffiisskkvveeiiððiissttjjóórrnnuunnaarr

Maí 2010 bls. 1

EFNISYFIRLIT

Bls. 1. HELSTU NIÐURSTÖÐUR .................................................................................. 4

2. INNGANGUR ........................................................................................................ 5

3. VIÐSKIPTAUMHVERFIÐ .................................................................................. 6

3.1. ÞRÓUN AFLA ............................................................................................................ 6

3.2. ÞRÓUN AFLAVERÐS ................................................................................................. 9

3.3. ÞRÓUN Á VERÐMÆTI ÚTFLUTTRA SJÁVARAFURÐA ............................................... 10

3.4. ÞRÓUN Á FJÖLDA STARFA ...................................................................................... 11

3.5. STÆRÐ FLOTANS .................................................................................................... 12

3.6. ÞRÓUN Á GENGI ..................................................................................................... 13

3.7. MARKAÐSTENGSL OG VERÐMÆTASKÖPUN ........................................................... 14

3.8. ÞRÓUN Á KVÓTAVERÐI .......................................................................................... 17

4. ÞRÓUN Á REKSTRI OG EFNAHAG .............................................................. 18

4.1. REKSTRARYFIRLIT FISKVEIÐA ............................................................................... 18

4.2. REKSTRARYFIRLIT FISKVINNSLU ........................................................................... 19

4.3. DREIFING HAGNAÐARHLUTFALLS ......................................................................... 21

4.4. ÞRÓUN EFNAHAGS ................................................................................................. 22

4.5. ÞRÓUN Á SKULDASTÖÐU ....................................................................................... 25

4.6. SKULDASTAÐA STÆRSTU FYRIRTÆKJANNA .......................................................... 27

4.7. GETA GREINARINNAR TIL AÐ STANDA UNDIR SKULDUM....................................... 28

5. ÁHRIF INNKÖLLUNARLEIÐARINNAR ...................................................... 32

5.1. SVIÐSMYND A, ALLUR INNKALLAÐUR KVÓTI SETTUR Á UPPBOÐ ......................... 32

5.2. SVIÐSMYND B OG C............................................................................................... 37

5.3. SVIÐSMYND D ....................................................................................................... 39

5.4. ÁHRIF INNKÖLLUNAR Á FÉLÖG Í ERFIÐRI STÖÐU .................................................. 40

5.5. HÆGARI INNKÖLLUN ............................................................................................. 41

5.6. ÓVISSA OG ANNMARKAR ....................................................................................... 41

6. NIÐURSTÖÐUR ................................................................................................. 43

HEIMILDIR .......................................................................................................................... 45

Maí 2010 bls. 2

MYNDIR

Bls. Mynd 1. Þróun heildarafla íslenskra fiskiskipa 1991-2008. (Heimild: Hagstofan og Fiskistofa)

........................................................................................................................................... 6

Mynd 2. Þróun heildarafla íslenskra fiskiskipa í þorskígildum 1991-2008. (Heimild:

Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri) .................................................................... 8

Mynd 3. Þróun afla íslenskra fiskiskipa í þorskígildum þegar honum er skipt eftir helstu

flokkum fisktegunda. (Heimild: Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri) ................ 8

Mynd 4. Þróun afurðaverðs sjávarafurða í SDR 1991-2009. (Heimild: Hagstofan) ............... 9

Mynd 5. Þróun á verðmæti útfluttra sjávarafurða í SDR 1991-2008. (Heimild: Hagstofan) 10

Mynd 6. Þróun á fjölda ársverka í íslenskum sjávarútvegi 1991-2008. (Heimild: Hagstofan)

......................................................................................................................................... 11

Mynd 7. Þróun á veiddum þorskígildum á hvert starf 1991-2008. (Heimild: Hagstofan og

Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri) .................................................................. 12

Mynd 8. Þróun á stærð skipaflotans samanlagt í brúttótonnum og afli aðalvéla í kW 1999-

2009. (Heimild: Hagstofan) ............................................................................................ 13

Mynd 9. Þróun á raungengi íslensku krónunnar 1991-2009. (Heimild: Seðlabankinn) ........ 14

Mynd 10. Virðiskeðja þorsksveiða, -vinnslu og markaðssetningar ........................................ 15

Mynd 11. Þróun á verði aflahlutdeildar þorsks 1995-2010. (Heimild: Sjávarútvegsmiðstöð

Háskólans á Akureyri) ..................................................................................................... 17

Mynd 12. Þróun á EBITDA- og hagnaðarhlutfalli íslenskra fiskveiða 1997-2008. (Heimild:

Hagstofan) ....................................................................................................................... 19

Mynd 13. Þróun á EBITDA- og hagnaðarhlutfalli íslenskrar fiskvinnslu 1997-2008.

(Heimild: Hagstofan) ....................................................................................................... 21

Mynd 14. Þróun á helstu skuldakennitölum íslensks sjávarútvegs 1997-2008. (Heimild:

Hagstofan) ....................................................................................................................... 25

Mynd 15. Nettóskuldir/EBITDA nokkurra fyrirtækja og íslensks sjávarútvegs. (Heimildir:

Heimasíður fyrirtækjanna, Kauphöll Íslands og Hagstofan) ........................................... 27

Mynd 16. Virði kvóta og innköllunarhlutfall þegar núvirt er með 7% ávöxtunarkröfu. ......... 33

Mynd 17. Þróun á „auðlindagjaldi“ við 20 ára innköllun og mismundandi „auðlindagjald“. 38

Maí 2010 bls. 3

TÖFLUR

Bls. Tafla 1. Þróun helstu stærða rekstrarreiknings fiskveiða 1997-2008 í millj. SDR á meðalgengi

hvers árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn) ....................................................... 18

Tafla 2. Þróun helstu stærða rekstrarreiknings fiskvinnslu 1997-2008 í millj. SDR á

meðalgengi hvers árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn) .................................... 20

Tafla 3. Dreifing hagnaðarhlutfalls íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja eftir tekjum

fyrirtækjanna 2001-2008. (Heimild. Hagstofan) ........................................................... 22

Tafla 4. Þróun helstu stærða efnahagsreiknings íslensks sjávarútvegs 1997-2008 í millj. SDR

á árslokagengi hvers árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn) ............................... 23

Tafla 5. Dreifing eiginfjárhlutfalls íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja í árslok 2008. (Heimild:

Hagstofan) ....................................................................................................................... 25

Tafla 6. Skuldastaða tuttugu stærstu íslensku sjávarútvegsfélaganna og mat okkar á getu

þeirra til að standa undir núverandi skuldastöðu. ............................................................ 28

Tafla 7. Yfirlit yfir fjárhagsstöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja........................................ 31

Tafla 8. Yfirlit yfir áhrif 5% innköllunar á efnahagsreiknings dæmigerðs félags í góðri stöðu.

......................................................................................................................................... 33

Tafla 9. Yfirlit yfir áhrif 5% innköllunar á efnahagsreikning dæmigerðs félags í erfiðri stöðu.

......................................................................................................................................... 35

Tafla 10. Áhrif 20 ára innköllun á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi

skuldum. .......................................................................................................................... 36

Tafla 11. Áhrif 20 ára innköllunar á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi

skuldum ef kvótanum er endurúthlutað á 20 kr./þíg eða 50 kr./þíg. ................................ 39

Tafla 12. Áhrif 20 ára innköllunar á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi

skuldum ef helmingur af kvótanum er settur á uppboð en afgangur boðinn núverandi

kvótahöfum á 20 kr./þíg .................................................................................................. 40

Tafla 13. Yfirlit yfir áhrif mismunandi sviðsmynda á þau sjávarútvegsfyrirtæki sem flokkast í

erfiðri stöðu. .................................................................................................................... 41

Maí 2010 bls. 4

1. HELSTU NIÐURSTÖÐUR

Skuldir íslenska sjávarútvegsfyrirtækja hafa aukist mikið síðustu ár. Í árslok 1997

voru nettóskuldir íslensks sjávarútvegs samkvæmt tölum Hagstofunnar 892 millj.

SDR sem þá var 87 ma. ISK. Í árslok 2008 voru nettóskuldir íslensks sjávarútvegs

samkvæmt sömu heimildum 2.473 millj. SDR sem þá var 465 ma. ISK. Þetta er því

437% hækkun eða rúmlega 5 földun á skuldum í ISK en 177% hækkun í SDR. Því er

ljóst að efnahagsleg staða greinarinnar hefur stórversnað á þessu tímabili. Við

áætlum að 8%-12% af aflaheimildum (og þá tekjum) sé nú hjá félögum sem eru í

óviðráðanlegri skuldastöðu. Félög í erfiðri stöðu áætlum við að hafi 45%-50% af

aflaheimildum. Félög í góðri stöðu áætlum við að séu með 30%-35% af

aflaheimildum og skuldlaus félög, þ.e. félög sem hafa engar nettóskuldir, teljum við

að þau séu með 8%-12% af aflaheimildum.

Innköllun aflaheimilda hefur mikil áhrif á rekstur og efnahag íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja. Það er niðurstaða okkar að innköllun aflaheimilda á 20 árum

leiði til gjaldþrots sjávarútvegsfyrirtækja sem ráða yfir 40%-50% af aflaheimildum og

eru þau samsvarandi hlutfall af tekjum greinarinnar. Þessi félög eru í dag í erfiðri

stöðu en eiga sæmilega möguleika á að standa undir núverandi skuldum. Staða

þeirra verður hins vegar vonlaus strax og innköllunarleiðin er farin. Hins vegar þola

sjávarútvegsfyrirtæki sem ráða yfir 38%-45% aflaheimilda 20 ára innköllun.

Efnahagsleg staða þeirra er það sterk að þau þola að núverandi aflaheimildir séu

innkallaðar á 20 árum. Það sem eftir stendur af íslenskum sjávarútvegi 8%-12% af

aflheimildum og tekjum greinarinnar er núna í óviðráðanlegri stöðu. Þau verða

áfram í óviðráðanlegri stöðu, reyndar verri við 5% árlega lækkun núverandi

aflaheimilda.

Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki þola það almennt ef innköllun aflaheimilda er útfærð

þannig að innkallaður kvóti verði seldur á 20 kr. hvert þorskígildi til núverandi

handhafa fiskveiðiheimildanna. Vegna eðlis innköllunarinnar er þessi gjaldtaka lítil til

að byrja með en eykst eftir því sem tíminn líður. Hins vegar þolir greinin illa ef þetta

gjald er 50 kr. á hvert þorskígildi af innkölluðum kvóta. Félög í erfiðri stöðu ráða

yfirleitt ekki við svo hátt gjald og leiðir það til gjaldþrots þeirra.

Maí 2010 bls. 5

2. INNGANGUR

Þessi greinargerð er unnin fyrir starfshóp sem skipaður var af sjávarútvegsráðherra

til að endurskoða fyrirkomulag fiskveiðistjórnunarinnar. Aðalhöfundur

greinargerðarinnar er Stefán Bjarni Gunnlaugsson en meðhöfundar eru dr.

Ögmundur Knútsson og Jón Þorvaldur Heiðarsson. Allir eru höfundar lektorar við

viðskiptadeild Háskólans á Akureyri en Jón er einnig sérfræðingur á RHA.

Markmið þessarar greinargerðar er að leggja mat á áhrif hinnar svokölluðu

innköllunarleiðar, sem felst í hægfara innköllun núverandi aflaheimilda, á stöðu

íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Áhrif innköllunarleiðarinnar á fjárhagstöðu stærstu

fyrirtækjanna er rannsökuð auk þess sem lagt er mat á áhrif innköllunar aflaheimilda

á stöðu greinarinnar í heild.

Maí 2010 bls. 6

3. VIÐSKIPTAUMHVERFIÐ

3.1. Þróun afla

Fiskafli íslenskra skipa hefur farið minnkandi síðustu áratugina. Þetta sést vel á

mynd 1 en hún sýnir þróun á afla íslenskra fiskiskipa frá 1991-2008. Myndin sýnir að

aflinn var mestur árin 1996, 1997 og 2002 en þá fór aflinn yfir 2 millj. tonna.

Minnstur var aflinn 1991 þegar hann var einungis rétt rúmlega 1 millj. tonn og 2008

þegar hann var rúmlega 1,2 millj. tonna. Sveiflur í heildarafla hafa að mestu verið

vegna mikilla sveiflna í loðnuafla. Mestur loðnuafli var þau ár sem heildarafli var

mestur, en þau ár fór loðnuaflinn yfir 1 millj. tonna.

Mynd 1. Þróun heildarafla íslenskra fiskiskipa 1991-2008. (Heimild: Hagstofan og Fiskistofa)

Það er alvarlegt að þorskaflinn – sem er mikilvægasti fiskistofninn – hefur farið jafnt

og þétt minnkandi. Árið 1991 var þorskafli Íslendinga 306 þúsund tonn en hann

hefur minnkað nokkuð stöðugt síðan. Aflinn var minnstur 2008 þegar hann var

einungis 151 þúsund tonn. Afli annarra mikilvægra botnfisktegunda (ýsu, ufsa og

karfa) hefur ekki náð að vega upp minni þorskafla. Veiðar Íslendinga á ýsu hafa

aukist verulega en þær voru aðeins 53 þúsund tonn 1991 en voru komnar í 102

þúsund tonn 2008. Hins vegar hafa veiðar á karfa og ufsa minnkað verulega en

samtals veiddu Íslendingar 203 þúsund tonn af þessum tveimur fisktegundum 1991

en einungis 146 þúsund tonn 2008. Því hefur íslenskur sjávarútvegur ekki náð að

bæta sér upp minni þorskafla með meiri veiðum af öðrum botnfisktegundum.

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

Tonn

Heildarafli

Þorskur

Ýsa

Ufsi

Karfi

Síld

Loðna

Krabbadýr

Annar afli

Maí 2010 bls. 7

Afli af grálúðu sem er mikilvæg fisktegund vegna verðmætis hennar hefur farið

minnkandi. Aflinn var 35 þúsund tonn 1991 en var einungis 12 þúsund tonn 2008.

Gífurlegur samdráttur hefur verið í rækjuveiðum. Árið 1991 voru rækjuveiðar

íslenskra skipa 38 þúsund tonn, en þær náðu síðan hámarki 1995 þegar þær voru 76

þúsund tonn. Frá þeim tíma hefur orðið algjört hrun og voru veiðar á rækju á

Íslandsmiðum einungis 2 þúsund tonn árið 2008. Alverst hefur þó þróunin verið í

veiðum á hörpudiski. Þær voru 10 þúsund tonn 1991 en frá árinu 2003 hafa engar

veiðar verið á hörpudiski.

Það hefur vegið nokkuð á móti miklum samdrætti í veiðum á loðnu, þorski og rækju

að veiðar hafa hafist á nýjum fisktegundum. Veiðar á kolmunna hófust aftur eftir

langt hlé 1995. Þær náðu hámarki 2003 þegar íslensk fiskiskip veiddu 501 þúsund

tonn af kolmunna. Árið 2008 veiddu þau síðan 164 þúsund tonn. Veiðar á makríl

hófust að einhverju marki 2008 en þá var aflinn 112 þúsund tonn. Mikil aukning

hefur verið í síldveiðum en endurkoma norsk-íslensku síldarinnar hefur aukið

síldarafla. Árið 1991 var afli íslenskra skipa af síld 78 þúsund tonn en hann var 370

þúsund tonn 2008.

Mynd 2 sýnir þróun á afla í þorskígildum. Þorskígildi er góður mælikvarði á

verðmæti mismunandi fisktegunda enda er verðmæti einstakra tegunda sett í

samræmi við verðmæti þorsks. Sem dæmi til útskýringar má nefna að

þorskígildisstuðull ufsa er nú 0,49. Það þýðir að 2,04 tonn af ufsa (1/0,49) samsvara

einu tonni af þorski. Þorskígildi er því einna besti mælikvarðinn á verðmæti aflans.

Myndin sýnir þróun á afla í þorskígildum 1991-2008. Hún sýnir aflann bæði með

nýjustu þorskígildisstuðlunum og stuðlum hvers árs – en stuðlarnir breytast á hverju

ári í takt við mismunandi verðþróun fisktegundanna. Ljóst er að jafn og stöðugur

samdráttur hefur verið í afla allt þetta tímabil. Mestur var aflinn 1991 en þá var

hann 692 þúsund þorskígildi. Aflinn var minnstur 2008 og var þá einungis 468

þúsund þorskígildi sem er tæplega þriðjungs samdráttur á þessu tímabili.

Maí 2010 bls. 8

Mynd 2. Þróun heildarafla íslenskra fiskiskipa í þorskígildum 1991-2008. (Heimild:

Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri)

Á mynd 3 er sýnd þróun á heildarafla íslenskra fiskiskipa eftir helstu flokkum

fisktegunda. Þorskurinn er þó tekinn sérstaklega fyrir vegna mikilvægis hans.

Myndin sýnir að stærstur hluti lækkunar aflans í þorskígildum er vegna minnkunar á

þorskveiðum. Auk þessa minnkar aflinn mældur í þorskígildum vegna hruns í afla í

hryggleysingjum þ.e. á rækju og hörpudiski.

Mynd 3. Þróun afla íslenskra fiskiskipa í þorskígildum þegar honum er skipt eftir helstu

flokkum fisktegunda. (Heimild: Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri)

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Heildarþorskígildisstuðlar (gildi hvers árs)

Aukategundir

Heildarþorskígildisstuðlar (nýjasta gildi)

Hei

ldar

afli

íþor

skíg

ildum

(t)

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Tonn

Hryggleysingjar FlatfiskarUppsjávarfiskar Aðrir botnfiskarÞorskur

Maí 2010 bls. 9

Hins vegar er afli annarra botnfiska en þorsks nokkuð stöðugur þetta tímabil. Afli

þeirra var mestur árið 1991 var þá 201 þúsund þíg., náði lágmarki 2001 þegar hann

var 137 þús. þíg. og var kominn í 193 þús. þorskígildi 2008.

3.2. Þróun aflaverðs

Almennt má segja að verð sjávarafurða hafi heldur hækkað síðustu áratugi að

nafnvirði en það hefur ekki hækkað að raunvirði. Þetta sést þegar mynd 4 er skoðuð

en hún sýnir þróun á afurðaverði 1991-2009 í SDR að nafnvirði. SDR er skammstöfun

á reiknieiningu sem Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn notar. Vægi einstakra mynta í SDR

er nú þannig að USD er 45%, EUR 29%, JPY 15% og GBP 11%. Mest hefur verð mjöls

og lýsis hækkað en verð þess hefur hækkað um 194% á þessu tímabili. Miklar

sveiflur hafa verið í þróun verðs á mjöli og lýsi, verðið hækkaði mikið 1996-1998, en

þá hækkaði það tæplega 60%. Lækkaði síðan mikið en hefur farið mjög hækkandi

síðustu ár, en frá árinu 2006 hefur það hækkað um 40%. Ástæður meiri hækkana

þessa flokks afurða en annarra eru einkum aukin eftirspurn eftir mjöli og lýsi í fóður í

fiskeldi.

Mynd 4. Þróun afurðaverðs sjávarafurða í SDR 1991-2009. (Heimild: Hagstofan)

Þróun á verði rækjuafurða sker sig nokkuð úr en rækjuafurðir er eini flokkur

sjávarafurða sem hefur lækkað í verði. Frá árinu 1991 til ársins 2009 lækkaði verð

þeirra um 13% í SDR. Ástæður þessa eru meiri veiðar og aukning á rækjueldi. Því

hefur framboð rækju aukist mun meira en annarra sjávarafurða sem leitt hefur til

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

300,0

350,0

1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

Ver

ðvís

ital

aíS

DR

Öll greinin

Botnfiskur

Rækja

Mjöl og lýsi

Maí 2010 bls. 10

verðlækkana. Verð á botnfiski hækkaði á þessu tímabili um 5% að nafnvirði. Verð

botnfisks náði hámarki 2008 en lækkaði síðan nokkuð á síðasta ári. Í heildina hefur

verð íslenskra sjávarafurða hækkað um 14% í SDR frá árinu 1991 til ársins 2009 að

nafnverði. Við áætlum að það samsvari um 20% lækkun að raunvirði þegar tekið er

tillit til verðlagshækkana sem hafa verið um 2% á ári á SDR reiknieiningunni

3.3. Þróun á verðmæti útfluttra sjávarafurða

Þrátt fyrir mikinn samdrátt í afla hefur verðmæti útfluttra sjávarafurða minnkað lítið.

Því hafa nokkrar verðhækkanir afurða að nafnvirði og bætt framleiðslustýring náð að

vega upp þriðjungs minnkun á afla. Mynd 5 sýnir þróun á verðmæti útfluttra

sjávarafurða í SDR 1991-2008. Á þessu tímabili jókst heildarverðmæti útfluttra

sjávarafurða um 34% mælt í SDR. Á þessu tímabili hækkaði verðlag u.þ.b. 40% í SDR

þannig að raunlækkun á verðmæti útflutnings er 4%.

Mynd 5. Þróun á verðmæti útfluttra sjávarafurða í SDR 1991-2008. (Heimild: Hagstofan)

Mest aukning hefur verið í útflutningsverðmæti mjöls og lýsis. Ástæður þessa eru

þær miklu verðhækkanir sem verið hafa á þessum afurðum. Lítil aukning hefur orðið

í vermæti frystra afurða og lítilsháttar minnkun í verðmæti saltaðra afurða.

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

Mill

j.SD

R

Alls Fryst

Saltað Ísað

Mjöl/lýsi

Maí 2010 bls. 11

3.4. Þróun á fjölda starfa

Mikil og samfelld fækkun hefur verið á fjölda starfa í íslenskum sjávarútvegi. Þetta

sést vel á mynd 6 en hún sýnir þróun á fjölda ársverka í greininni. Í árbyrjun 1991

unnu 14.200 manns í atvinnugreininni og voru 6.200 starfandi við fiskveiðar og 8.000

við fiskvinnslu. Við sjávarútveg störfuðu þá 10,4% af íslensku vinnuafli. Fjöldi starfa

náði hámarki árin 1995-1996 þegar 16.000 ársverk voru unnin í greininni. Árið 2008

unnu einungis 7.300 manns í íslenskum sjávarútvegi og störfuðu þá einungs 4,1% af

íslensku vinnuafli í greininni. Starfandi fólki í atvinnugreininni hefur því fækkað um

49% á þessu tímabili, 61% fækkun hefur verið í fiskvinnslu en 32% fækkun á

sjómönnum.

Mynd 6. Þróun á fjölda ársverka í íslenskum sjávarútvegi 1991-2008. (Heimild: Hagstofan)

Ljóst er að mikil framleiðniaukning hefur orðið í íslenskum sjávarútvegi. Meðan afli

hefur minnkað um tæplega þriðjung í þorskígildum hefur störfum í greininni fækkað

um helming. Athyglisvert er því að skoða einfaldan mælikvarða á þróun á framleiðni

atvinnugreinarinnar. Sá mælikvarði sem við skoðum er þróun afla í þorskígildum á

hvert starf. Þróun þessa sést á mynd 7. Myndin sýnir að veruleg framleiðniaukning

hefur verið í vinnslunni en engin í veiðunum. Árið 1991 var aflinn 112 tonn af

þorskígildum á hvert starf við fiskveiðar en árið 2008 var aflinn 111 tonn af

þorskígildum á hvert starf við veiðar. Þetta vekur þá spurningu hvort

hagræðingarmöguleikar séu til staðar í veiðum.

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

Fjöl

dist

arfa

Fiskveiðar

Fiskvinnsla

Samtals

Maí 2010 bls. 12

Mynd 7. Þróun á veiddum þorskígildum á hvert starf 1991-2008. (Heimild: Hagstofan og

Sjávarútvegsmiðstöð Háskólans á Akureyri)

Allt önnur þróun hefur verið í fiskvinnslu. Myndin bendir til þess að mikil

framleiðniaukning hafi verið í vinnslunni. Árið 1991 var aflinn 87 þorskígildistonn á

starf í vinnslunni en var kominn í 151 tonn á hvert starf 2008. Því hefur vinnslan

betur náð að bregðast við samdrætti í veiðum en tækninýjungar og fækkun

vinnslustöðva hafa stuðlað að þessari miklu framleiðniaukningu.

Enn betri mælikvarði á framleiðniaukningu er verðmæti útfluttra sjávarafurða á

hvert starf í sjávarútvegi. Árið 1991 var útflutningsverðmæti á hvert starf um 65

þúsund SDR en árið 2008 var sama tala 170 þúsund SDR. Því hefur framleiðni

íslensks sjávarútveg aukist um 160% ef horft er á þennan mælikvarða þetta tímabil

sem samsvarar um 86% raunaukningu þegar tekið er tillit til verðlagshækkana.

3.5. Stærð flotans

Afli íslenskra fiskiskipa hefur farið minnkandi og því má gera ráð fyrir að stærð

fiskiskipaflotans hafi minnkað. Sú hefur líka verið raunin eins og sést á mynd 8 en

hún sýnir þróun á stærð skipaflotans 1999-2009. Myndin sýnir að á þessum tíma

hefur stærð skipastólsins mæld í brúttótonnum minnkað um 13% en 7% ef

samanlagt afl aðalvéla er tekið saman. Fjöldi fiskiskipa var 1976 árið 1999 en var

kominn niður í 1582 árið 2009 sem gerir 20% fækkun fiskiskipa.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Þors

kígi

ldi(

tonn

)ást

arf

Fiskveiðar

Fiskvinnsla

Samtals fiskveiðar og fiskvinnsla

Maí 2010 bls. 13

Minnkun fiskiskipaflotans hefur ekki verið hraðari en minnkun á afla. Árið 1999 var

afli í þorskígildum á hvert brúttótonn fiskiskipastólsins 3,52 tonn en árið 2008 var

þessi tala komin niður í 2,93 tonn. Því hefur orðið meiri samdráttur í afla en

minnkun á stærð fiskiskipastólsins.

Mynd 8. Þróun á stærð skipaflotans samanlagt í brúttótonnum og afli aðalvéla í kW 1999-

2009. (Heimild: Hagstofan)

3.6. Þróun á gengi

Miklar sveiflur hafa verið á gengi íslensku krónunnar. Gengi hennar hefur mikil áhrif

á afkomu greinarinnar. Þegar krónan veikist þá færist mikið gengistap í

rekstrareikningi enda reikningar flestra félaga í íslenskum krónum en skuldir í

erlendum gjaldmiðlum. Hækkun eða lækkun skulda í íslenskum krónum færist því í

rekstrarreikning. Auk þessa hafa sveiflur á gengi áhrif á framlegð (EBITDA) íslenskra

sjávarúrvegsfyrirtækja. Allar tekjur eru í erlendum gjaldmiðlum en hluti gjalda í

íslenskum krónum. Því eykst framlegð nokkuð þegar krónan veikist.

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Brúttótonn Afl aðalvéla kW

Maí 2010 bls. 14

Mynd 9. Þróun á raungengi íslensku krónunnar 1991-2009. (Heimild: Seðlabankinn)

Mynd 9 sýnir þróun á raungengi íslensku krónunnar. Þegar raungengið lækkar

veikist krónan. Sjávarútvegurinn bókar þá gengistap en framlegð og

samkeppnisstaða batnar. Raungengið lækkaði nokkuð 1993-1994 en á þessum tíma

voru litlar launahækkanir auk þess að gripið var til gengisfellingar.

Gengi íslensku krónunnar var látið fljóta í mars 2001. Hún veiktist þá verulega og

lækkaði raungengið nokkuð. Síðan verður kollsteypa árið 2008 þegar gengi

krónunnar hrynur og mikil lækkun verður á raungengi. Því er raungengi krónunnar

nú mjög lágt og samkeppnistaða og framlegð íslensks sjávarútvegs góð.

3.7. Markaðstengsl og verðmætasköpun

Áhugavert er að skoða þróun sjávarútvegs síðan settur var á framseljanlegur kvóti

árið 1991. Mikil samþjöppun hefur átt sér stað í sjávarútvegi bæði í veiðum og

vinnslu. Í veiðum hefur togurum fækkað um 44% frá 1992 til 2007 og skipum með

96% kvóta hefur fækkað um 2/3 á sama tíma. Mesta samþjöppun í veiðum má sjá

hjá 5 stærstu kvótahöfum en þeir höfðu 17% af heildarkvóta 1995 en 34% af kvóta

2007.

Mikil fjölgun varð á smábátum frá 1992 til 1995 er smábátum fjölgaði úr 427 í 1408

báta. Síðan þá hefur smábátum aftur fækkað verulega. Þessi fjölgun smábáta gerir

það að verkum að skipum með kvóta hefur ekki fækkað um nema 186 frá 1992 til

2007. Svipaða sögu má sjá í vinnslu. Ef vinnsluleyfi eru borin saman þá hefur þeim

fækkað mikið frá 1992 eða frá því að vera 402 í að vera 275 árið 2007. Á þessum

0

20

40

60

80

100

120

Hlutfallsleg neysluverð

Hlutfallslegur launakostnaður

Maí 2010 bls. 15

tíma hefur leyfum til saltfiskvinnslu fækkað um 97, í frystingu um 46, í sjófrystingu

um 58 en aukning hefur orðið á leyfum til að vinna ferskan fisk eða um 27. Í

mörgum tilfellum hefur samþjöppun orðið meiri í vinnslunni en þessar tölur gefa til

kynna þar sem stuðst er við vinnsluleyfi og sum fyrirtæki hafa mörg vinnsluleyfi.

Þessari samþjöppun hafa einnig fylgt breytingar í virðiskeðju sjávarútvegs þar sem

fyrirtækin eru orðinn stærri og meira um að fyrirtæki nái yfir öll þrep í virðiskeðjunni

þ.e. veiðar, vinnslu og markaðssetningu. Afnám útflutningsleyfa á níunda

áratugnum (þau síðustu 1997) ásamt stærri fyrirtækjum ýtti undir þróun þess efnis

að sjávarútvegsfyrirtæki sæju sjálf um sölu á sínum afurðum í stað stóru

sölusamtakanna. Dæmi um þetta er að af 10 stærstu sjávarútvegsfyrirtækjunum

sem hafa 51,7% af heildar kvóta eru öll lóðrétt samþætt þ.e. þau spanna allt frá

veiðum til markaðssetningar.

Mynd 10. Virðiskeðja þorsksveiða, -vinnslu og markaðssetningar

Í rannsókn sem gerð var við Háskólann á Akureyri af Ögmundi Knútssyni, Helga

Gestssyni og Ólafi Klemenssyni árin 2008 og 2009 á skipulagsgerð og

verðmætasköpun í sjávarútvegi 2008-2009 var þróun sjávarútvegs skoðuð síðustu

tvo áratugina. Þar var skoðað hvernig þróun á verðmætasköpun miðað við

hráefniskostnað hefur breyst miðað við CIF útflutningsverð á Bretlandsmarkað. Þar

komu í ljós nokkuð miklar breytingar sérstaklega varðandi fersk þorskflök þar sem

verðmætaaukning á tímabilinu 1992-95 til 2000-05 var 92,4%. Einnig var

verðmætaaukning mikil við sjófrystingu.

Annað sem vekur athygli við að skoða verðmætasköpun í íslenskum sjávarútvegi er

samanburður á hvað mikið af verðmætasköpuninni verður til á Íslandi og hvað mikið

Maí 2010 bls. 16

erlendis. Samanburður við eldri rannsóknir sýnir vísbendingu um að meira sé að

verða eftir á Íslandi en áður var. Samanburður þessi er þó erfiður sökum lítilla

rannsókna sem hafa verið gerðar á þessum vettvangi. Þessa þróun má meðal annars

rekja til breytinga í virðiskeðjunni sem orðið hefur á síðustu þremur áratugum. Fram

til ársins 1997 er hægt að lýsa virðiskeðjunni sem framleiðsludrifinni þar sem veiðar

stýrðu meira og minna hvað var framaleitt og selt. Síðan stóru

sjávarútvegsfyrirtækin tóku markaðsmál meira í sínar hendur hefur þetta snúist við

og vísbendingar eru um að virðiskeðjan sé mun markaðsdrifnari í dag, en áður var,

þar sem aðstæður á markaði hafa meira um það að segja hvernig veiðum og vinnslu

er háttað. Ástæður fyrir þessu má að einhverju leyti rekja til þeirrar lóðréttu

samþættingar sem á sér stað í virðiskeðjunni með því að fyrirtæki stjórna öllum

þrepum í keðjunni þ.e. veiðum vinnslu og markaðsmálum. Þetta gerir fyrirtækjum

kleift að bregðast hraðar við breytingum sem verða hvort sem þær eru á markaði

eða vegna minnkandi kvóta eins og verið hefur. Þessi samþætting gerir fyrirtækjum

kleift að hagræða í rekstri t.d. leggja skipum eða selja er kvóti minnkar.

Í fyrrnefndri rannsókn sem framkvæmd var við Háskólann á Akureyri á þróun í

íslenskum sjávarútvegi og breytingum í virðiskeðjunni kom í ljós að hún hefur breyst

mikið á síðustu 20 árum. Megin breyting er að lóðrétt samþætt fyrirtæki stjórna nú

meira af virðiskeðjunni en áður með því að vera búin að yfirtaka fleiri þætti í

keðjunni svo sem markaðsþáttinn. Samþjöppun í iðnaðinum gerir það að verkum að

færri aðilar stjórna verðmætasköpuninni en áður. Eftir að útflutningsleyfi voru gefin

frjáls og stóru sölusamtökin afnámu skilaskildu á framleiðslu kom fram tímabundin

aukning í skammtímasölum þar sem seljendur leituðu eftir hæsta verði. Á síðustu

árum hafa framleiðendur hins vegar forðast skammtímamarkaði. Í stað þess hafa

þeir í flestum tilfellum komið sér upp langtíma samböndum við kaupendur sem

byggja á samstarfi og trausti í beinum viðskiptum.

Fyrir 1997 er ljóst að íslenskur sjávarútvegur var drifinn áfram af veiðum og

sölusamtökum í gegnum útflutningsleyfi. Í dag er atvinnugreinin markaðsdrifin og

byggir hún á beinum tengslum framleiðenda við kaupendur. Þetta hefur aukið mikið

á verðmætasköpun og opnað leið inn á nýja markaði, sérstaklega í Evrópu.

Markaðstengsl eru því í auknum mæli farin að verða lykilatriði í að ná árangri í

íslenskum sjávarútvegi.

Maí 2010 bls. 17

3.8. Þróun á kvótaverði

Verð á aflahlutdeild (varanlegum kvóta) hefur mikil áhrif á efnahagslega stöðu

íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Mynd 11 sýnir verðþróun á aflahlutdeild á þorski.

Myndin sýnir að verðið hækkaði nær stöðugt allt frá ársbyrjun 1995 þegar verðið var

260 kr./kg. til júní 2008 þegar verðið náði hámarki í 3.800 kr./kg Frá toppi hefur

verðið fallið mikið og er nú um 1.800 kr./kg og virðist hafa náð botni.

Hörður Sævaldsson (2007) greindi m.a. áhrifaþætti verðþróunar á aflhlutdeild. Hans

niðurstöður voru að ástæður hækkana á verði aflahlutdeildar 1995-2001 hefði verið

bætt afkoma fyrirtækjanna og breytingar á úthlutun heildarafla. Ástæður hækkunar

á verði 2002-2007 hafi síðan verið vegna bætts aðgengis að lánsfé og ódýrara

fjármagns. Í samræmi við þetta nær verð aflahlutdeildar hámarki um mitt ár 2008

en fellur mikið í kjölfar bankahrunsins. Verð aflahlutdeildarinnar lækkar seinni part

ársins 2008 þrátt fyrir gengishrun krónunnar og aukna framlegð sem hefði undir

eðlilegum kringumstæðum átt að leiða til hækkunar. Því hefur aðgengi að fjármagni

verið lykilþáttur síðustu árin í þróun á verði aflahlutdeildar. Auk þessa er líklegt að

óvissa um framtíð núverandi kvótakerfis hafi leitt til lækkana á verði aflahlutdeildar

frá árinu 2008.

Mynd 11. Þróun á verði aflahlutdeildar þorsks 1995-2010. (Heimild: Sjávarútvegsmiðstöð

Háskólans á Akureyri)

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

kr/k

g

Maí 2010 bls. 18

4. ÞRÓUN Á REKSTRI OG EFNAHAG

4.1. Rekstraryfirlit fiskveiða

Yfirleitt hefur verið hagnaður af íslenskum fiskveiðum. Þetta sést í töflu 1 en hún

sýnir þróun helstu stærða úr rekstrareikningum fiskveiða 1997-2008. Þó skera

nokkur ár sig úr, en nokkurt tap var árin 1997, 2000 og 2001. Ástæður fyrir tapi

2000-2001 eru einkum gengistap af langtímaskuldum í erlendri mynt sem í töflunni

færist ásamt fleiru undir liðnum verðbreytingarfærsla og vextir. Verulegt tap var

árið 2006 sem var vegna gengistaps en árið 2006 veiktist íslenska krónan um 15%.

Síðan verður gríðarlegt tap 2008 sem enn og aftur er vegna gengistaps en árið 2008

veiktist íslenska krónan um 45%.

Tafla 1. Þróun helstu stærða rekstrarreiknings fiskveiða 1997-2008 í millj. SDR á meðalgengi hvers

árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Tekjur alls 611 651 647 602 611 699 656 688 804 793 872 746

Gjöld alls -508 -522 -527 -485 -462 -535 -516 -570 -647 -601 -685 -560

Framlegð (EBITDA) 104 128 120 117 149 164 140 118 157 193 187 187

Afskriftir -82 -100 -99 -87 -70 -100 -115 -113 -97 -81 -74 -56

Verðbreytingarfærsla og vextir -32 -36 -20 -76 -92 46 -1 21 34 -211 15 -917

Hreinn hagnaður (EBT) -11 7 1 -46 -13 110 23 26 93 -100 128 -785

Þrátt fyrir miklar sveiflur í hagnaði vegna sveiflna á gegni íslensku krónunnar þá

hefur framlegð útgerðarinnar verið nokkuð stöðug. Þetta sést vel á EBITDA

hlutfallinu en það er sýnt ásamt hagnaðarhlutfallinu á mynd 12. Árið 1997 var

EBITDA hlutfallið 17% en það var hæst árið 2008 25%. Þetta hlutfall mælir hversu

hátt hlutfall tekna er eftir til að mæta afskriftum, vöxtum og skattgreiðslum.

Athyglisvert er að íslensk útgerð hefur náð að hækka þetta hlutfall þrátt fyrir að einn

helsti kostnaðarliðurinn, olía, hefur hækkað mikið. Árið 1997 var meðalverð olíu um

19 USD á tunnu en árið 2008 var það 91 USD. Þetta er gríðarmikil hækkun eða

378%. Árið 1997 var olíukostnaður 8,1% af rekstrartekjum en þetta hlutfall var

12,3% árið 2008.

Launakostnaður útgerðarinnar er mjög stöðugur enda eru laun sjómanna að mestu

ákveðið hlutfall af aflaverðmæti. Samt hefur launahlutfallið, þ.e. launakostnaður í

hlutfalli við rekstrartekjur, lækkað nokkuð. Þetta hlutfall var 39,7% 1997 en var

Maí 2010 bls. 19

komið niður í 35,4% 2008. Útgerðin hefur náð að lækka annan kostnað eins og

veiðafærakostnað, viðhaldskostnað o.fl. nokkuð samfellt frá árinu 1997.

Mynd 12. Þróun á EBITDA- og hagnaðarhlutfalli íslenskra fiskveiða 1997-2008. (Heimild:

Hagstofan)

Hið gífurlega tap sem varð 2008 vekur athygli. Þetta ár veiktist krónan gífurlega eða

um 45% og olli það gífurlegu gengistapi. Því voru gjaldfærðir fjármagnsliðir 123% af

rekstrartekjum! Hagnaðarhlutfall þetta ár var því mjög slakt enda var tap

útgerðarinnar 105% af tekjum ársins 2008 eins og sést á mynd 12. Hins vegar hefur

EBITDA hlutfall aldrei verið eins hátt hjá útgerðinni og árið 2008 þegar það var 25%.

4.2. Rekstraryfirlit fiskvinnslu

Rekstur íslenskrar fiskvinnslu hefur gegnið vel undanfarið. Undantekningin er árið

2008 en þá er mikið tap vegna gríðarlegs gengistaps. Í töflu 2 er sýnt yfirlit yfir þróun

helstu stærða úr rekstrareikningi vinnslunnar. Almennt er tap á rekstri vinnslunnar

sömu ár og tap var á útgerðinni. Líkt og þar hafa sveiflur á gengi krónunnar mikil

áhrif.

Tekjur vinnslunnar hafa hækkað nokkuð. Árið 1997 voru þær 808 millj. SDR en náðu

síðan hámarki 2007 þegar þær voru 963 millj. SDR. Árið 2008 voru þær síðan 924

millj. SDR. Hækkun tekna á þessu tímabili er því 14,3%. Miklar sveiflur hafa verið í

fjármagnsliðum en þessar sveiflur eru vegna gengistaps og gengishagnaðar á

erlendum lánum greinarinnar. Líkt og hjá útgerðinni er gífurlegt gengistap árið 2008

enda eru fjármagnsliðir (verðbreytingafærsla og vextir) um 52% af tekjum

vinnslunnar.

-120%

-100%

-80%

-60%

-40%

-20%

0%

20%

40%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

EBITDA sem hlutfall af tekjum, %

Hreinn hagnaður sem hlutfall af tekjum, %

Maí 2010 bls. 20

Tafla 2. Þróun helstu stærða rekstrarreiknings fiskvinnslu 1997-2008 í millj. SDR á meðalgengi hvers

árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Tekjur alls 808 810 748 668 749 824 803 896 862 880 963 924

Gjöld alls -743 -731 -700 -612 -604 -759 -733 -831 -799 -762 -897 -767

Framlegð (EBITDA) 65 79 48 57 145 65 70 65 63 118 65 157

Afskriftir -39 -37 -46 -44 -21 -24 -23 -29 -25 -22 -27 -28

Verðbreytingarfærsla og vextir -20 -17 -15 -43 -60 47 8 16 1 -119 20 -476

Hreinn hagnaður (EBT) 6 26 -13 -30 64 88 55 52 39 -23 58 -347

Eins og hjá útgerðinni þá hefur rekstur fiskvinnslunnar verið sæmilega stöðugur þrátt

fyrir miklar sveiflur í hreinum hagnaði (EBT) sem verið hafa vegna gengissveiflna.

Þessi stöðugleiki sést á EBITDA hlutfallinu sem er einna besti mælikvarðinn á

árangurinn í rekstri. Þetta hlutfall mælir hversu hátt hlutfall tekna er eftir til að

mæta afskriftum, vöxtum og skattgreiðslum. Hæst var þetta hlutfall 2001 en þá var

það 19%. Það ár var gegni krónunnar veikt, veiðar miklar og verð sjávarafurða

fremur hátt. Allt stuðlaði að góðum rekstri og háu EBITDA hlutfalli. Lægst var þetta

hlutfall árið 1999 þegar það var einungis 6%. Þá voru veiðar litlar, sérstaklega

loðnuveiðar, en EBITDA hlutfall loðnubræðslna er hærra en annarra greina

fiskvinnslunnar.Verð sjávarafurða var einnig lágt.

Stærsti kostnaðarliður fiskvinnslunnar eru kaup á hráefni. Hið svokallaða

hráefnishlutfall segir hversu hátt hlutfall kaup á hráefni séu af tekjum

fiskvinnslunnar. Þetta hlutfall hefur sveiflast nokkuð þetta tímabil. Það var 53%

1997, fór hæst í 63% 2002, en var síðan komið niður í 55% 2008. Veruleg lækkun á

launakostnaði hefur orðið hjá fiskvinnslunni. Launkostnaður var 16% af tekjum

vinnslunnar 1997. Fór hæst í 20% af tekjum 2005 en var komið niður í 12% af tekjum

2008. Þessi lækkun hefur orðið vegna hagræðingar sem leitt hefur til aukinna

afkasta og fækkunar á störfum. Auk þessa leiðir mikil lækkun á gengi krónunnar árið

2008 til lækkunar þessa hlutfalls.

Maí 2010 bls. 21

Mynd 13. Þróun á EBITDA- og hagnaðarhlutfalli íslenskrar fiskvinnslu 1997-2008. (Heimild:

Hagstofan)

Á mynd 13 er sýnd þróun á EBITDA og hagnaðarhlutfalli vinnslunnar. Þessi mynd er

um margt lík samsvarandi mynd (mynd 12) þar sem þróun sömu hlutfalla var rakin

hjá útgerðinni. Samt vekur athygli að minni sveiflur virðast vera í afkomu

vinnslunnar en afkomu útgerðarinnar. Ef þetta er skoðað nánar þá er staðalfrávik

hagnaðarhlutfalls útgerðarinnar þetta tímabil 32% sem er gríðarlega hátt en

staðalfrávik hagnaðarhlutfalls vinnslunnar er 13%. Líklegasta skýringin er sú að

útgerðin sé hlutfalllega skuldsettari og því hafi gengisbreytingar hlutfallslega meiri

áhrif á afkomu og fjármagnsliði hennar.

4.3. Dreifing hagnaðarhlutfalls

Tafla 3 sýnir dreifingu hagnaðarhlutfalls eftir tekjum fyrirtækjanna. Öll þessi ár hefur

meirihluti fyrirtækjanna (mælt eftir tekjum) verið rekinn með hagnaði nema árin

2006 og 2008. Yfirgnæfandi hluti íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja, um 80,5%, mælt

með tekjum var rekinn með tapi árið 2008. Hins vegar var reksturinn bestur árið

2002 enda voru þá um 90,4% af sjávarútvegsfyrirtækjum rekinn með hagnaði.

-40%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

EBITDA sem hlutfall af tekjum, %

Hreinn hagnaður sem hlutfall af tekjum, %

Maí 2010 bls. 22

Tafla 3. Dreifing hagnaðarhlutfalls íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja eftir tekjum

fyrirtækjanna 2001-2008. (Heimild. Hagstofan)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

< -10% 3,3% 2,4% 0,8% 4,1% 6,5% 33,3% 5,3% 73,4%

-10 - (-5%) 6,4% 2,8% 0,1% 1,3% 6,7% 23,1% 4,4% 5,9%

-5 - 0% 29,8% 4,4% 11,2% 11,6% 10,0% 16,5% 6,2% 1,2%

0 - 5% 32,4% 16,7% 31,4% 28,4% 19,5% 11,2% 11,9% 13,8%

5 - 10% 22,6% 3,6% 40,8% 17,3% 30,5% 9,3% 4,4% 1,1%

10 - 15% 2,2% 14,4% 4,7% 27,6% 11,9% 2,7% 37,4% 1,9%

15 - 20% 1,1% 12,7% 6,1% 7,5% 5,6% 1,0% 17,0% 0,2%

20 - 25% 0,5% 32,2% 4,1% 1,4% 3,2% 0,5% 7,7% 0,1%

> 25% 1,7% 10,8% 0,8% 0,9% 6,1% 2,3% 5,8% 2,4%

4.4. Þróun efnahags

Í töflu 4 er yfirlit yfir þróun á helstu tölum efnahagsreiknings íslensks sjávarútvegs

1997-2008. Vegna þess að yfirgnæfandi hluti skulda sjávarútvegsins er í erlendum

myntum (um 90-93%). Tekjur greinarinnar eru nær allar í erlendri mynt og vegna

þess að gífurlegar sveiflur hafa verið í gengi íslensku krónunnar, þá telja höfundar

skýrslunnar eðlilegast að skoða þróun efnahagsreikningsins í SDR.

Í töflunni sést að efnahagsreikningur íslensks sjávarútvegs hefur stækkað mikið,

eignir hafa hækkað og skuldir hafa aukist. Aukning skulda hefur verið meiri en eigna

og því hefur bókfært eigið fé greinarinnar þurrkast út. Í heildina hefur

efnahagreikningur íslensks sjávarútvegs stækkað um 55% árin 1997-2008 ef stærð

hans er mæld í SDR. Hins vegar hefur stærð efnahagsreikningsins hækkað um 201%,

sem sagt rúmlega þrefaldast ef stærð hans er mæld í ISK.

Stækkun efnahagsreikningsins í SDR verður vegna fjárfestinga. Mest aukning er í

öðrum eignum en þær hækka um 507% á þessu tímabili (1997-2008) mælt í SDR en

um 1075% ef hækkunin er mældi í ISK. Undir öðrum eignum eru aflaheimildir þannig

að hækkun þessa liðar hefur einkum verið vegna fjárfestinga í aflaheimildum.

Athyglisvert er að varanlegir rekstrarfjármunir hækka ekki á þessum tímabili. Til

varanlegra rekstrarfjármuna teljast meðal annars skip, tæki og hús. Mælt í SDR

lækkar þessi liður um 46% en hækkar einungis um 4% mælt í ISK. Því hefur stækkun

Maí 2010 bls. 23

efnahagsreiknings og aukin skuldsetning íslensks sjávarútvegs ekki verið vegna

fjárfestinga í varanlegum rekstrarfjármunum.

Tafla 4. Þróun helstu stærða efnahagsreiknings íslensks sjávarútvegs 1997-2008 í millj. SDR

á árslokagengi hvers árs. (Heimildir: Hagstofan og Seðlabankinn)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

1. Veltufjármunir 379 370 520 374 424 441 537 693 672 635 795 524

1.1 Sjóður og bankainnistæður 59 65 63 51 55 58 112 188 182 191 271 150

1.2 Viðskiptakröfur og víxlar 156 161 216 123 208 206 257 345 269 242 247 194

1.3 Birgðir 141 122 133 162 140 143 148 154 162 141 163 140

1.4 Aðrir veltufjármunir 24 22 109 37 21 34 20 7 60 61 114 40

2. Fastafjármunir 1.346 1.501 1.687 1.573 1.440 1.652 1.843 2.401 3.221 3.066 3.633 2.155

2.1 Áhættufjárm. og langtímakröfur 201 197 290 272 264 365 439 453 740 764 1.021 661

2.2 Varanlegir rekstrarfjármunir 986 1.070 1.116 948 846 872 863 1.023 1.105 875 911 530

2.3 Aðrar eignir 159 234 280 353 329 415 541 925 1.376 1.427 1.702 963

3. Eignir = Skuldir + Eigið fé 1.725 1.871 2.207 1.947 1.864 2.093 2.380 3.094 3.893 3.701 4.429 2.679

4. Skuldir 1.271 1.430 1.611 1.481 1.411 1.439 1.671 2.162 2.748 2.778 3.308 2.997

4.1 Skammtímaskuldir 405 426 492 455 443 474 549 561 735 583 803 671

4.2 Langtímaskuldir 866 1.004 1.119 1.026 968 966 1.122 1.601 2.013 2.195 2.506 2.326

5. Eigið fé 454 441 596 466 453 654 709 931 1.145 923 1.120 -318

Nettóskuldir (heildarskuldir-veltufjármunir) 892 1.060 1.091 1.107 987 998 1.134 1.469 2.076 2.143 2.513 2.473

Það verkur athygli að bókfært eigið fé íslensks sjávarútvegs þurrkast út árið 2008. Í

árslok 2007 var það um 1.120 millj. SDR en er orðið neikvætt um 318 millj. SDR í

árslok 2008. Ástæður þessa er hrun krónunnar en 45% lækkun á gengi hennar leiddi

til mikilla hækkana á skuldum meðan að virði eigna í íslenskum krónum var óbreytt.

Við athugun á töflu 4 vekur athygli sú mikla aukning skulda sjávararútvegsins sem

taflan sýnir. Best er að skoða skuldir greinarinnar með því að athuga þróun á

nettóskuldum. Nettóskuldir eru heildarskuldir að frádregnum veltufjármunum.

Nettóskuldir leiðrétta því fyrir sveiflum á skuldsetningu sem verður t.d. vegna

birgðasöfnunar. Í árslok 1997 voru nettóskuldir íslensks sjávarútvegs samkvæmt

tölum Hagstofunnar 892 millj. SDR sem þá var 87 ma. ISK. Í árslok 2008 voru

nettóskuldir íslensks sjávarútvegs samkvæmt sömu heimildum 2.473 millj. SDR sem

þá var 465 ma. ISK. Þetta er því 437% hækkun eða rúmlega 5 földun á skuldum í ISK

Maí 2010 bls. 24

en 177% hækkun í SDR. Því er ljóst að efnahagsleg staða greinarinnar hefur

stórversnað á þessu tímabili.

Þegar rýnt er í töfluna kemur í ljós að árið 2003 verða kaflaskil. Árin þar á undan var

lítil breyting á heildarskuldum íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja. Ákveðin umpólun

veður svo árið 2003 við einkavæðingu stórs hluta íslenska bankakerfisins. Aðgengi

íslenskra fyritækja að lánsfé eykst og í framhaldi vex skuldsetning þeirra. Sú þróun

verður síðan í íslenskum sjávarútvegi líkt og öðrum greinum íslensks atvinnulífs að

skuldsetning eykst mikið. Erfitt er að meta nákvæmlega í hvaða fjárfestingar þessi

mikla skuldaaukning hefur farið frá árinu 2003. Mat eins banka var að hækkun

skulda (sem ekki varð vegna gengishrunsins 2008) síðustu ár hafi verið 60% vegna

kaupa á veiðiheimildum. Um 30% vegna fjárfestinga í varanlegum

rekstrarfjármunum, 5% vegna fjárfestinga í ótengdum rekstri og 5% vegna taps á

gjaldeyris- og afleiðuviðskipum. Annar banki taldi að ástæður yfirskuldsetningar

sjávarútvegsfyrirtækja væri 54% vegna kaupa á aflaheimildum. Um 31% væri vegna

fjárfestinga í ótengdum rekstri en 15% vegna taps á gjaldeyris- og afleiðuviðskiptum.

Okkar niðurstaða er sú að hækkun skulda frá 2003, sem ekki er vegna gengishruns

krónunnar 2008, hafi verið 50-60% vegna kaupa á aflaheimildum. Við áætlum að 20-

30% hafi verið vegna fjárfestinga í ótengdum rekstri og afgangurinn 10-15% vegna

taps á gjaldeyris- og afleiðuviðskiptum. Þar sem varanlegir rekstrarfjármunir hækka

ekki á þessum tíma í SDR þá er það mat okkar að þær fjárfestingar hafi ekki hækkað

skuldir íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja frá árinu 2003.

Áhugavert er að skoða dreifingu eiginfjárhlutfalls. Eiginfjárhlutfall er kennitalan eigið

fé/heildareignir. Því sýnir hún fjármögnun fyrirtækja og hversu mikil hún sé með

eigin fé. Athygli vekur þegar taflan er skoðuð að stór hluti íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja er með neikvætt eiginfjárhlutfall, þ.e. eigið fé er neikvætt og

eru því bókfærðar eignir minni en skuldir. Tafla 5 sýnir dreifingu eiginfjárhlutfalls

eftir fjölda og tekjum. Taflan bendir til þess að stærstu félögin séu með

eiginfjárhlutfall sem þarna er flokkað í meðalstöðu. Það sést á því að stærstur hluti

tekna flokkast í meðalstöðu. Meiri dreifing er á fjölda eftir flokkun á

eiginfjárhlutfalli. Það bendir til þess að staða minni sjávarútvegsfyrirtækja sé mjög

breytileg. Afar slæm hjá mörgum en einnig góð hjá allnokkrum.

Maí 2010 bls. 25

Tafla 5. Dreifing eiginfjárhlutfalls íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja í árslok 2008. (Heimild:

Hagstofan)

Hlutfall af fjölda Hlutfall af tekjum

Í verstu stöðu (eiginfjárhlutfall lægra en -50%) 31,87% 13,90%

Í meðalstöðu (á bilinu -50% til 25%) 30,04% 61,60%

Í bestu stöðu (eiginfjárhlutfall hærra en 25%) 38,10% 24,60%

4.5. Þróun á skuldastöðu

Til þess að átta sig betur á skuldastöðu íslensks sjávarútvegs er eðlilegt að setja

skuldir í samhengi við tölur úr rekstrarreikningi. Þá sjást skuldir í betra samhengi við

umfang rekstrar, breytingar vegna gengisbreytinga leiðréttast að nokkru og því

verður myndin skýrari. Þegar nettóskuldir (heildarskuldir-veltufjármunir) eru settar í

samanburð við heildartekjur (ekki er leiðrétt fyrir innlögðum eigin afla) og

útflutningsverðmæti kemur sláandi þróun í ljós. Nettóskuldir íslensks sjávarútvegs

voru 90% af útflutningstekjum ársins 1997 en voru komnar í 272% af

útflutningstekjum árið 2008. Þessi þróun sést vel á mynd 14.

Mynd 14. Þróun á helstu skuldakennitölum íslensks sjávarútvegs 1997-2008. (Heimild:

Hagstofan)

0

2

4

6

8

10

12

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Nettóskuldir/EBITDA

Nettóskuldir/Tekjur

Nettóskudlir/Útflutningsverðmæti

Maí 2010 bls. 26

Sú kennitala sem er mest notuð, og segir skýrustu sögu um þróun á skuldastöðu

greinarinnar er kennitalan nettóskuldir/EBITDA. Þessi kennitala segir okkur því gróft

til tekið hversu mörg ár félagið væri að greiða uppi skuldir ef allir fjármunir sem

reksturinn byggi til færi til greiðslu skulda og engar vaxtagreiðslur væri. Almennt er

talið að hjá góðum fyrirtækjum með traustan fjárhag þá sé þessi kennitala undir 4,0

en ef hún sé komin yfir 10,0 þá sé skuldastaðan óviðráðanleg. Misjafnt er þó eftir

atvinnugreinum hversu há þessi kennitala má vera þar sem lítil endurfjárfestingaþörf

er og félög búa við lágan fjármagnskostnað þá má þessi kennitala vera hærri.

Hvorugt á nú við um íslenskan sjávarútveg og því eru þessi mörk sem áður voru

nefnd vel við hæfi. Árið 1997 voru nettóskuldir/EBITDA 5,2 en þessi kennitala var

síðan hagstæðust árið 2001 þegar hún var 3,6. Í árlok 2008 var þessi kennitala síðan

komin í 9,8 og skuldastaða greinarinnar í heild mjög slæm.

Áhugavert er að bera skuldastöðu sjávarútvegsins saman við skuldastöðu annarra

fyrirtækja í öðrum atvinnugreinum. Á mynd 15 er sýndur samanburður á

skuldastöðu sjávarútvegsins við fimm þekkt fyrirtæki. Myndin sýnir kennitöluna

nettóskuldir/EBITDA og bendir myndin til þess að staða orkufyrirtækjanna sé verst.

Þó ber að taka fram að orkufyrirtækin tvö þ.e., Landsvirkjun og Orkuveita

Reykjavíkur, eru ekki fyllilega samanburðarhæf þegar þessi kennitala er skoðuð.

Orkufyrirtækin þola meiri skuldsetningu en önnur fyrirtæki í þessum samanburði

vegna hlutfallslega minni endurfjárfestingarþarfar og mun lægri fjármagnskostnaðar.

Þau eru samt mjög skuldug, sérstaklega Orkuveita Reykjavíkur, en staða hennar er

orðin slæm.

Maí 2010 bls. 27

Mynd 15. Nettóskuldir/EBITDA nokkurra fyrirtækja og íslensks sjávarútvegs. (Heimildir:

Heimasíður fyrirtækjanna, Kauphöll Íslands og Hagstofan)

Þau þrjú rekstrarfélög (Marel, Össur og Bakkavör) sem sýnd eru á myndinni eru

fyllilega sambærileg við sjávarútveginn við mat á skuldastöðu. Hjá slakasta

rekstrarfélaginu Bakkavör var skuldastaðan örlítið lakari en hjá 20 stærstu

sjávarútvegs fyrirtækjunum. Hins vegar var staðan verri hjá sjávarútveginum í heild

en hjá Bakkavör ef eingöngu er horft á kennitöluna í samanburðinum. Aðeins tvö

íslensk sjávarútvegsfyrirtæki þ.e. Vinnslustöðin og HB-Grandi birta opinberlega

uppgjör á heimasíðum sínum. Staða þeirra er góð í þessum samanburði, en hún er

mun betri en meðaltal greinarinnar.

4.6. Skuldastaða stærstu fyrirtækjanna

Tuttugu stærstu íslensku sjávarútvegsfyrirtækin ráða yfir 67,2% af heildarkvóta

íslensks sjávarútvegs. Við fórum yfir nýjustu ársskýrslur þeirra og mátum í framhaldi

getu þeirra til að standa undir núverandi skuldum. Við fórum yfir helstu kennitölur

og mátum hvort fjármunamyndun rekstrarins stæði undir skuldunum. Auk þessa

fórum við yfir styrk efnahags þeirra þ.e. hvort raunverulegt eigið fé væri til staðar hjá

félögunum. Það fólst aðallega í því að endurreikna eigið fé og kanna hvert eigið fé

væri þegar veiðiheimildir væru færðar til áætlaðs markaðsverðs.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Net

tósk

uldi

r/EB

ITD

A

Maí 2010 bls. 28

Staða félaganna er mjög mismundandi en helstu niðurstöður sjást í töflu 6. Tvö

þessara tuttugu félaga eru í raun skuldlaus. Hjá þeim voru veltufjármunir hærri en

heildarskuldir. Þau eru því í mjög góðri fjárhagsstöðu. Hins vegar eru þrjú þessara

tuttugu félaga að okkar dómi nú í óviðráðanlegri skuldastöðu. Þau hafa um 5,3% af

heildarkvóta íslensk sjávarútvegs sem er 7,9% af kvóta 20 stærstu fyrirtækjanna. Hjá

þeim þarf að koma til verulegrar endurskipulagningar efnahagsreiknings og afskrifta

skulda ef rekstur þeirra á að halda áfram. Í heildina benda okkar athuganir til að

einungis sé góð staða (góð eða skuldlaus) hjá 40% af fjölda 20 stærstu félaganna og

þessi félög séu með 44,6% af kvóta stærstu félaganna.

Tafla 6. Skuldastaða tuttugu stærstu íslensku sjávarútvegsfélaganna og mat okkar á getu

þeirra til að standa undir núverandi skuldastöðu.

Skuldastaða

Hlutfall af

fjölda félaga

Hlutfall af

kvóta 20 stærstu

Skuldlaus 10% 8,8%

Góð staða 30% 35,8%

Erfið staða 45% 47,5%

Óviðráðanleg staða 15% 7,9%

Samtals 100% 100%

Bankarnir hafa einnig lagt mat á stöðu íslenskra sjávarútvegsfélaga. Í heildina má

segja að þeirra mat sé að af 50 stærstu félögunum séu um 24% af fjölda þeirra með

óviðráðanlega fjárhagsstöðu og stefni í gjaldþrot. Hins vegar séu þessi félög ekki

með nema um 10% af heildarkvótanum. Aftur á móti séu um 34% af fjölda 50

stærstu sjávarútvegsfyrirtækjanna í góðri stöðu en þessi félög eru með um 54% af

heildarkvótanum.

Þessar niðurstöður benda til erfiðrar stöðu stórs hluta stærstu fyrirtækjanna. Einnig

benda upplýsingar frá bönkunum til að staða smærri fyrirtækja sé slæm, líklega

heldur verri en stærstu fyrirtækjanna.

4.7. Geta greinarinnar til að standa undir skuldum

Áhugavert er að setja íslenskan sjávarútveg upp sem eina heild og skoða getu hans

til að standa undir núverandi skuldum. Við göngum út frá svipuðum

rekstrarforsendum og voru árið 2008. Það á við um að helstu áhrifaþættir á afkomu

verði svipaðir og þá var. Miðað er við eftirfarandi forsendur:

Maí 2010 bls. 29

• Ekki er gert ráð fyrir gengisbreytingum og verðlagshækkanir eru ekki inni í

útreikningum. Gengi krónunnar er nú veikt og bendir margt til þess að það

verði það áfram. Ef gengið styrkist þá lækkar framlegð (EBITDA) greinarinnar

sem skerðir getu hennar til að greiða af skuldir. Hins vegar lækka skuldirnar

við styrkingu krónunnar og vegur það nokkuð á móti. Ekki er hægt að spá

fyrir um gengi gjaldmiðla og því verður gengið út frá óbreyttu gengi.

• EBITDA árið 2008 var samtals hjá fiskveiðum og –vinnslu 47,5 ma. kr. Þetta

er hæsta EBITDA sem verið hefur síðustu ár. Gert er ráð fyrir að

atvinnugreinin nái sömu EBITDA (í upphæð) næstu árin. Þetta er raunhæf

forsenda að okkar mati. Fiskverð náði botni seinni hluta ársins 2008 en var

hátt fyrri þess árs. Því er eðlilegt að gera ráð fyrir svipuðu verði áfram og var

2008. Líklegt er að afli mikilvægra fiskistofna eins og t.d. afli á þorski sé nú í

lágmarki og því þurfi ekki að gera ráð fyrir áframhaldi aflasamdrætti. Hins

vegar gæti íslenska krónan styrkst og það valdið lækkun á EBITDA en ekki er

hægt að spá fyrir um þróun gjaldmiðla og því verður ekki gert ráð fyrir

styrkingu krónunnar hér.

• Gert er ráð fyrir að fjármagnskostnaður íslensks sjávarútvegs fari hækkandi.

Við áætlum að raunvextir lána atvinnugreinarinnar séu nú um 2%. Við

gerum ráð fyrir að raunvextirnir verði komnir í 7% eftir sjö ár og verði það

áfram árin þar á eftir. Til samanburðar þá er ávöxtunarkrafa verðtryggðra

íslenskra ríkisskuldabréfa núna 3,6%. Íslenskur sjávarútvegur hefur líkt og

annað íslenskt atvinnulíf búið við mjög lágan fjármagnskostnað.

Atvinnugreinin hefur tekið erlend lán með breytilegum vöxtum. Þessir vextir

eru nú í lágmarki og líklegt að þeir fari hækkandi. Auk þess er öruggt að

vaxtaálag íslenskra fyrirtækja hækki og verði ekki það sama og það var áður í

náinni framtíð. Næstu árin greiða íslensk sjávarútvegsfyrirtæki af lánum,

taka ný lán og endursemja um lán í vanskilum. Því mun fjármagnskostnaður

þeirra, þ.e. raunvextir, fara hækkandi.

• Árleg endurfjárfestingarþörf er áætluð 13 ma. kr. Afskriftir eru góður

mælikvarði á endurfjárfestingaþörf. Frá árinu 2005 hafa aflaheimildir

almennt ekki verið afskrifaðar í reikninum sjávarútvegsfyrirtækja og því hafa

afskriftir frá þeim tíma verið vegna fastafjármuna. Að meðaltali voru

afskriftir 10,8 ma. kr. 2005-2008. Við metum endurfjárfestingaþörf nokkru

hærri en afskrifir síðustu ára. Ástæður þessa eru gengisfall krónunnar en fall

Maí 2010 bls. 30

hennar veldur því að núverandi afskriftir eru ekki í samræmi við kostnað við

endurnýjun skipa, tækja og búnaðar.

• Nettóskuldir sjávarútvegsins eru áætlaðar 465 ma. kr. Þetta er sú tala sem

var í árslok 2008 samkvæmt gögnum Hagstofunnar. Frá þeim tíma hafa litlar

breytingar verið á gengi íslensku krónunnar, hún er nú um 2,5% veikari en

hún var þá. Vegna þess að yfir 90% af skuldunum er í erlendum gjaldmiðlum

er nær öruggt að skuldir atvinnugreinarinnar eru nú nálægt 465 ma. kr.

• Ekki er gert ráð fyrir neinum sköttum og arðgreiðslum til eiganda fyrirtækjanna.

Auk þess að skoða sjávarútveginn í heild gerðum við sömu útreikninga á tuttugu

stærstu sjávarútvegsfyrirtækjunum. Kannað var hversu lengi félögin væru að greiða

upp allar skuldir miðað við áðurgreindar forsendur. Félögin eru flokkuð í fjóra flokka

þ.e. skuldlaus félög, félög í góðri stöðu, félög í erfiðri stöðu og félög í vonlausri stöðu.

Notaðar eru sömu forsendur og áður um EBITDA, fjármagnskostnað og o.fl. og eru

niðurstöðurnar sýndar í töflu 7.

Mismundandi staða sést vel í töflu 7. Af 20 stærstu félögunum eru félögin í góðri

stöðu að meðaltali 4,4 ár að greiða upp skuldir miðað við áðurnefndar forsendur um

EBITDA, fjármagnskostnað og endurfjárfestingu. Í þessum flokki er 30% af fjölda

stærstu félaganna og þau hafa um 35,8% af kvóta stærstu félaganna. Hins vegar er

skuldastaða félaganna sem flokkuð eru í erfiðri stöðu slæm. Þau eru að meðaltali

18,8 ár að greiða upp skuldir. Í þessum flokki eru 9 af 20 stærstu félögunum, þ.e.

45% í fjölda, og hafa þau 47,5% af aflaheimildum stærstu félaganna til umráða.

Félög í óviðráðanlegri stöðu ná aldrei að greiða upp núverandi skuldir miðað við

áðurnefndar forsendur – enda er skuldastaða þeirra ósjálfbær. Í þessum flokki eru

15% af fjölda 20 stærstu félaganna, þ.e. þrjú félög, og hafa þau 7,9% af kvóta þeirra

stærstu.

Áhugavert er að bera saman 20 stærstu félögin og sjávarútveginn í heild. Þau

stærstu eru samkvæmt töflunni 14,3 ár að meðaltali að greiða upp skuldir en

sjávarútvegurinn í heild 25,9 ár. Þar sem 20 stærstu félögin eru með 67,2%

aflaheimilda og eru leiðandi í rekstri alls sjávarútvegsins þá er ljóst að staða minni

félaga er mun lakari en þeirra stærri. Einnig er ljóst að stærri félögin eru flest í erfiðri

stöðu og skuldastaða sjávarútvegsins í heild er mjög slæm.

Í samræmi við greiningu okkar á stærstu fyrirtækjunum og mat frá bönkunum höfum

við flokkað íslensk sjávarútvegsfyrirtæki í fjóra flokka. Við áætlum að 8%-12% af

Maí 2010 bls. 31

aflaheimildum sé nú hjá félaglögum sem eru í óviðráðanlegri stöðu. Félög í erfiðri

stöðu áætlum við að hafi 45%-50% af aflaheimildum. Félög í góðri stöðu áætlum við

að séu með 30%-35% af aflaheimildum og skuldlaus félög, þ.e. félög sem hafa engar

nettóskuldir, teljum við að séu með 8%-10% af aflaheimildum.

Tafla 7. Yfirlit yfir fjárhagsstöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja.

Skuldastaða

félaganna

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir í núverandi kerfi

Áætlað hlutfall

fjölda félaga (20 stærstu)

Áætlað hlutfall

kvóta (20 stærstu)

Áætlað hlutfall kvóta (Allur sjávar-útvegurinn)

Skuldlaus 0 10,0% 8,8% 8%-10%

Góð staða 4,4 30,0% 35,8% 30%-35%

Erfið staða 18,8 45,0% 47,5% 45%-50%

Óviðráðanleg staða Aldrei 15,0% 7,9% 8%-12%

Tuttugu stærstu félögin 14,3

Allur sjávarútvegurinn 25,9

Maí 2010 bls. 32

5. ÁHRIF INNKÖLLUNARLEIÐARINNAR

Hægt er að útfæra innköllun aflaheimilda íslenskra útgerðarfyrirtækja á ýmsan hátt.

Hún getur verið mishröð en einnig línuleg eða „geometrísk“. Við könnum áhrif 5%

árlegrar innköllunar á kvóta á stöðu íslensks sjávarútvegs. Innköllunin er línuleg en

þá er hún hlutfallslega meiri af því sem eftir er seinni part tímans. Settar voru upp

fjórar sviðsmyndir varðandi endurúthlutun þess kvóta sem er innkallaður.

• Sviðmynd A. Allur innkallaður kvóti er settur á uppboð og boðinn

hæstbjóðanda.

• Sviðsmynd B. Allur innkallaður kvóti boðinn núverandi kvótahöfum til

endurleigu á háu leiguverði, sem hér er 50 krónur á kíló af þorskígildi.

• Sviðsmynd C. Allur innkallaður kvóti boðinn núverandi kvótahöfum til

endurleigu á hóflegu leiguverði, sem hér er 20 krónur á kíló á þorskígildi.

• Sviðsmynd D. Helmingurinn af innkölluðum kvóta er settur á uppboð og

boðinn hæstbjóðanda en afgangurinn boðinn núverandi kvótahöfum til

endurleigu á hóflegu leiguverði, þ.e. 20 krónur á kíló.

5.1. Sviðsmynd A, allur innkallaður kvóti settur á uppboð

Áhrif á efnahag

Eðlilegt er byrja að skoða áhrif þessarar útfærslu innköllunarleiðarinnar á stöðu

efnahags fyrirtækjanna. Í gögnum Hagstofunnar kemur fram að meirihluti íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja sé nú með neikvætt bókfært eigið fé. Hins vegar er

raunverulegt eigið fé félaganna yfirleitt jákvætt en ástæða þessa eru sú að

fiskveiðiheimildir hafa gengið kaupum og sölum og hafa því ákveðið markaðsvirði.

Verðmæti þeirra er lágt í bókum félaganna. Því áætlum við að enn séu flest íslensk

sjávarútvegsfyrirtæki með jákvætt eigið fé þ.e. eignir þeirra, sem einkum felast í

veiðiheimildum, séu hærri en virði skulda þegar eignir eru metnar á markaðsverði.

Innköllun hefur veruleg áhrif á verðmæti veiðiheimilda. Mynd 16 sýnir samhengi

vísitölu verðs aflaheimilda og innköllunarhlutfalls. Ef kvóti er ekki innkallaður heldur

eilíf eign hefur vísitala á virði kvóta gildið 1,0. Hins vegar við 5% árlega innköllun

hefur vísitalan gildið 0,43 þegar núvirt er með 7% ávöxtunarkröfu. Þetta þýðir að

kvóti sem hefur virðið 1000 kr. /kg. fyrir innköllun á að lækka strax í 430 kr./kg. þegar

ákveðið er að innkalla núverandi kvóta á 20 árum. Ef innköllun er 10% þ.e. kvótinn

Maí 2010 bls. 33

er innkallaður á 10 árum er vísitalan 0,25 þ.e. 75% af verðmætum kvótans hverfa

strax við ákvörðunina.

Mynd 16. Virði kvóta og innköllunarhlutfall þegar núvirt er með 7% ávöxtunarkröfu.

Hér má nefna að samfara innköllun mætti hugsa sér að rýmka reglur um hver má

eiga fiskveiðikvóta. Ef fiskvinnslur, sveitarfélög og fleiri íslenskir aðilar mættu eiga

kvóta myndi það líklega gera virði hans eitthvað meira. Hversu mikið er erfitt að

segja og er það ekki metið hér.

Áhrif innköllunar eru nú skoðuð hjá einstökum félögum. Tekin eru tvö raunveruleg

félög og áhrif 5% árlegrar innköllunar á efnahag þeirra skoðuð. Annað félagið

flokkast sem gott, þ.e. skuldastaða þess er góð og félagið á nokkuð auðveldlega að

geta staðið undir núverandi skuldastöðu í núverandi kerfi. Staða félagsins er aðeins

verri en meðaltal þeirra félaga sem flokkuð eru í góðri stöðu af 20 stærstu

félögunum.

Tafla 8. Yfirlit yfir áhrif 5% innköllunar á efnahagsreiknings dæmigerðs félags í góðri stöðu.

(í milljónum kr.) Bókfært EndurmetiðVirði eftir innköllun

Varanlegar fiskveiðiheimildir 3.613 23.427 10.144

Aðrir fastafjármunir 3.245 3.245 3.245

Samtals fastafjármunir 6.858 26.672 13.389

Veltufjármunir 2.751 2.751 2.751

Samtals eignir 9.609 29.423 16.140

Samtals skuldir 11.486 11.486 11.486

Eigið fé -1.877 17.937 4.654

Eiginfjárhlutfall -19,5% 61,0% 28,8%

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16%

Vir

ðikv

óta

(vís

ital

a)

Innköllunarhlutfall á ári

Maí 2010 bls. 34

Taflan 8 sýnir áhrif innköllunar á efnahag félags sem flokkað er í góðri stöðu. Taflan

sýnir að félagið er nú með neikvætt bókfært eigið fé. Hins vegar þegar aflaheimildir

eru endurmetnar til áætlaðs markaðsverðs breytist það. Við mat á virði kvóta var

miðað við þorskígildiskvóta félaganna á öllum aflaheimildum. Miðað var við að verð

kvóta í þorskígildum væri 15% lægra en áætlað verð þorskkvóta en verð þorskkvóta

hefur verið heldur hærra en annarra tegunda. Þorskígildið var því metið á 1.530 kr. á

kg. Allur kvóti var metinn sem eign, þ.e. veiðiheimildir innan og utan

efnahaglögsögunnar voru metnar til verðmæta. Eftir endurmatið er félagið með

endurmetið eiginfjárhlutfall uppá 61,0% og efnahagur þess er þá orðinn sterkur.

Þetta félag þolir innköllunina, þ.e. það er ennþá með jákvætt eigið fé þegar virði

aflaheimilda er fært niður um 57% sem gerist strax við innköllunina.

Framkvæmt var samskonar endurmat og sýnt eru í töflu 8 á önnur félög sem flokkuð

eru í góðri stöðu af 20 stærstu sjávarútvegsfélögunum. Niðurstaðan var svipuð hjá

þeim öllum. Öll réðu við 20 ára innköllun aflaheimilda. Lægst var endurmetið

eiginfjárhlutfall eftir innköllun 10,9% hjá einstöku félagi en hæst 47,8%. Því þolir

efnahagur félaga í þessum flokki 5% árlega innköllun.

Í framhaldi var staða þeirra félaga sem flokkuð eru í erfiðri stöðu athuguð.

Dæmigert félag í erfiðri stöðu var skoðað og sýnir tafla 9 þær niðurstöður. Taflan

sýnir að félagið er með miklar skuldir en eiginfjárhlutfall er nú neikvætt um 53,3%.

Hins vegar þegar aflaheimildir eru endurmetnar til áætlaðs markaðsverð lagst staðan

verulega og eigið fé þá áætlað 30,7%. Þetta er ein ástæða þess að þetta félag telst

rekstrarhæft og bankar virðast tilbúnir til að fjármagna rekstur þess áfram. Hins

vegar verður endurmetið eigið fé félagsins neikvætt við 20 ára innköllun

aflaheimilda. Þá má gera ráð fyrir að bankar hætti að fjármagna fyrirtækið, enda

eignir orðnar minni en skuldir við tilkomu innköllunarleiðarinnar og rekstur félagsins

stöðvist.

Maí 2010 bls. 35

Tafla 9. Yfirlit yfir áhrif 5% innköllunar á efnahagsreikning dæmigerðs félags í erfiðri stöðu.

(í milljónum kr.) Bókfært EndurmetiðVirði eftir

fyrningu

Varanlegar fiskveiðiheimildir 3.819 13.287 5.753

Aðrir fastafjármunir 2.689 2.689 2.689

Samtals fastafjármunir 6.508 15.976 8.442

Veltufjármunir 1.306 1.306 1.306

Samtals eignir 7.814 17.282 9.748

Samtals skuldir 11.978 11.978 11.978

Eigið fé -4.164 5.304 -2.230

Eiginfjárhlutfall -53,3% 30,7% -22,9%

Við athuguðum í framhaldi öll félög af tuttugu stærstu sem við skilgreindum í erfiðri

skuldastöðu. Af þeim níu félögum sem við skilgreindum í erfiðri skuldastöðu er

einungis eitt þar sem efnahagurinn þolir 5% innköllun. Það félag var með

endurmetið eiginfjárhlutfall eftir innköllun uppá 32,2%. Öll önnur átta félögin voru

með neikvætt endurmetið eigið fé og því órekstrarhæf eftir innköllun aflaheimilda.

Það er niðurstaða okkar að efnahagur félaga sem flokkast sem skuldlaus eða í góðri

stöðu þoli 20 ára innköllun. Í þessum flokki eru um 38%-45% af íslenskum

sjávarútvegi (mælt í tekjum og aflaheimildum). Hins vegar er það skoðun okkar að

efnahagur félaga sem flokkuð eru í erfiðri stöðu þoli ekki 20 ára innköllun

aflaheimilda nema í undantekningatilfellum. Í þessum flokki eru 40-50% af

íslenskum sjávarútvegi. Það sem eftir stendur af greininni eru 8-12% sem eru nú

þegar í óviðráðanlegri stöðu og verða áfram og við 5% árlega innköllun.

Áhrif á rekstur

Kannað var hversu lengi félögin væru að greiða upp skuldir miðað við 20 ára

innköllun. Ekki var gert ráð fyrir neinum kaupum á innkölluðum kvóta í þessum

samanburði. Líkt og áður var sjávarútvegurinn flokkaður í fjóra flokka þ.e. skuldlaus

félög, félög í góðri stöðu, félög í erfiðri stöðu og félög í óviðráðanlegri stöðu.

Notaðar eru sömu forsendur og hér áður voru raktar um fjármagnskostnað, skatta

og o.fl. Þó eru tvær mikilvægar breytingar en þær snúast um árlega

endurfjárfestingarþörf og framlegð (EBITDA). Vegna þess að kvóti er innkallaður þá

minnkar árleg endurfjárfestingarþörf. Félögin geta frestað fjárfestingu og jafnvel selt

Maí 2010 bls. 36

frá sér varanlega rekstrarfjármuni. Gengið er út frá því að árleg

endurfjárfestingarþörf sé helmingi minni en í núverandi kerfi í þessu tilfelli. Við

skerðingu aflaheimilda lækkar EBITDA. Við gerum ráð fyrir línulegri lækkun EBITDA

þ.e. að hún lækki um 5% á ári. Í raun gæti lækkun EBITDA orðið hraðari en

fyrningarprósentan vegna þess að ákveðin rök eru fyrir því að meiri framlegð sé af

seinasta þorskinum, sem skipið veiðir, en þeim fyrsta.

Tafla 10. Áhrif 20 ára innköllun á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi skuldum.

Skuldastaða

félaganna Fjöldi ára að greiða upp

skuldir í núverandi kerfi

Áætlað hlutfall

fjöldafélaga (20 stærstu)

Áætlað hlutfall

kvóta (20 stærstu)

Áætlað hlutfall kvóta (Allur sjávar-útvegurinn)

Sviðmynd A.

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (innköllun og ekkert keypt)

Skuldlaus 0 10,0% 8,8% 8%-10% <0

Góð staða 4,4 30,0% 35,8% 30%-35% 4,6

Erfið staða 18,8 45,0% 47,5% 45%-50% Aldrei

Óviðráðanleg staða Aldrei 15,0% 7,9% 8%-12% Aldrei

Tuttugu stærstu félögin 14,3 Aldrei

Allur sjávarútvegurinn 25,9 Aldrei

Niðurstöðurnar sjást í töflu 10. Hún sýnar að félag í erfiðri stöðu nær aldrei að

greiða upp skuldir sína við 20 ára innköllun kvóta. Skuldirnar fara vaxandi og félögin

fara í þrot. Hins vegar ráða félögin í góðri stöðu við 20 ára innköllun. Ekki er mikill

munur á þeim árafjölda sem þau þurfa til að greiða upp skuldir en ástæða þessa er

sú að minni endurfjárfestingarþörf kemur þeim til góða. Félög í óviðráðanlegri stöðu

eru dauðadæmd í dag og verða það að sjálfsögðu áfram við 20 ára innköllun.

Niðurstaða sviðsmynd A

Það er niðurstaða okkar að 20 ára innköllun leiði til gjaldþrots sjávarútvegsfyrirtækja

sem ráða yfir 40%-50% af aflaheimildum og eru samsvarandi hlutfall af tekjum

greinarinnar. Þessi félög eiga í dag sæmilega möguleika á að standa undir núverandi

skuldum en staða þeirra verður vonlaus strax og innköllunarleiðin er farin. Hins

vegar þola 38%-45% af íslenskum sjávarútvegsfyrirtækjum 20 ára innköllun.

Efnahagsleg staða þeirra er það sterk að þau þola að núverandi aflaheimildir séu

innkallaðar á 20 árum.

Maí 2010 bls. 37

Eins og tekið er fram er hér ekki gert ráð fyrir neinum kaupum á innkölluðum kvóta.

Það er í sjálfu sér líklegt að fyrirtækin geti aukið framlegð sína eitthvað með því að

hafa aðgang að kvóta á uppboðsmarkaði. Er þá miðað við að allur innkallaður kvóti

sé boðinn upp á hverju ári eða eitthvað í þeim dúr. Þannig geta

sjávarútvegsfyrirtækin stillt kvóta sinn betur að afkastagetu þeirra varanlegu

rekstrarfjármuna (skipa, tækja og húsa) sem þau hafa til umráða. Með öðrum

orðum er líklegt að jaðarábati af keyptum kvóta verði meiri en verð hans í

einhverjum tilfellum, sérstaklega á fyrstu tonnunum. Ef kvóti á uppboði er

hlutfallslega lítill verður þessi hagnaður þó lítill því verðið á kvótanum mun ráðast af

því að margir hafa mikinn hag af því að bæta aðeins meiru við sig. Verðið verður þá

hátt og hagnaðurinn lítill. Með meira magni af kvóta á uppboðsmarkaði verður

verðið líklega lægra og útgerðir sem hafa aukalega afkastagetu munu hafa

jaðarábata umfram kostnað af því að bæta við sig einhverju takmörkuðu magni af

kvóta. Frekari rannsóknir þarf til að meta þessi áhrif og rúmast þær ekki innan

vinnunnar við þessa skýrslu.

Hins vegar er það niðurstaða okkar að fyrirtæki sem við flokkum í erfiðri stöðu eigi

litla möguleika á því að keppa á frjálsum markaði um endurúthlutaðan kvóta. Því

ráði þau ekki við þessa útfærslu innköllunarleiðarinnar og fari í þrot.

5.2. Sviðsmynd B og C

Þessi sviðsmynd flest í því að allur kvóti er innkallaður línulega um 5% á ári. Í þessum

sviðsmyndum gerum við ráð fyrir að innkölluðum kvóta sé úthlutað til núverandi

handhafa aflaheimildanna. Kvótaverð er hátt, þ.e. 50 kr. á þorskígildi í sviðsmynd B

en lægra, þ.e 20 kr. á þorskígildi í sviðsmynd C. Þessi sviðsmynd er ákveðin útfærsla

innköllunarleiðarinnar en virkar eins og ákveðið form af auðlindagjaldi. Við gerum

ráð fyrir að 80% af gjaldinu komi til lækkunar á EBITDA en 20% tækju fyrirtækin á sig

í formi aukinnar hagræðingar. Þetta hlutfall er mjög óvisst en líklegt er að með

þrengri rekstrarskilyrðum yrði skilningur allra aðila meiri á enn frekari hagræðingu í

greininni. Hagræðingu sem nú nýtur ekki skilnings vegna þess að litið er svo á að

útgerðin hafi efni á hinu og þessu. Einnig má hugsa sér að samfara innköllun yrði

dregið úr stýringu á því hvernig leyfður afli er veiddur. Það eitt og sér gæti leitt til

hagræðingar í veiðum.

Áhugavert er að skoða þróun á gjaldinu miðað við þessar forsendur. Mynd 17 sýnir

hvernig þetta gjald þróast við 5% árlega innköllun. Það er lægst í byrjun en verður

Maí 2010 bls. 38

komið í 5 ma. kr. eftir 10 ár ef gjaldið er 20 kr. á þíg en nær 5 ma. kr. eftir 4 ár ef

gjaldið er 50 kr. á þíg. Til að átta sig á umfangi gjaldsins má nefna að afli Íslendinga

var 468 þús. tonn í þorskígildum árið 2008. Það ár var samtals EBITDA íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja 47,5 ma. kr. Því var EBITDA á þorskígildiskíló 101,5 kr. Því

væri 20 kr. gjald um 20% af framlegð (EBITDA) greinarinnar eftir 20 ár og 50 kr. gjald

á þorskígildi um 50% af núverandi framlegð greinarinnar.

Mynd 17. Þróun á „auðlindagjaldi“ við 20 ára innköllun og mismundandi „auðlindagjald“.

Niðurstöður þessarar sviðmyndar er að greinin virðist almennt þola að kaupa

innkallaðan kvóta á 20 kr. hvert þorskígildi. Félögin í erfiðri stöðu rétt ráða við þetta

gjald en sá tími sem þau þurfa til að greiða upp allar skuldir eykst úr 18,8 árum í 23,7

ár. Gjaldið er mjög lítið til að byrja með, einungis 468 millj. kr. fyrsta árið en eftir 5

ár er það komið í 2.340 millj. kr. hjá allri atvinnugreininni. Þetta verð (20 kr. á

þorskígildi) leiðir ekki til kollsteypu á efnahag. Kvótaverð á að lækka við þessa

stigvaxandi gjaldtöku um 11,2% ef gert er ráð fyrir 7% ávöxtunarkröfu.

Hins vegar þolir greinin ekki 50 kr. gjald á innkallað þorskígildi. Félögin sem eru í

erfiðri stöðu mundu yfirleitt ekki ráða við þetta gjald og ekki ráða við skuldir. Skuldir

mundu hlaðast upp og þau færu í gjaldþrot. Þetta verð (50. kr. á þorskígildi) leiðir til

verulegrar rýrnunar á verðmæti kvóta en kvótaverð ætti strax að lækka um 27,9%

við þetta gjald. Því færi nokkur hluti félaga í erfiðri stöðu strax í þrot. Þessi

sviðsmynd leiðir því til svipaðra áhrifa og sviðmynd A, þ.e. hún leiðir til gjaldþrots

40%-50% íslensks sjávarútvegs að okkar mati.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Mill

j.kr

.

20 kr/þíg50 kr/þíg

Maí 2010 bls. 39

Tafla 11. Áhrif 20 ára innköllunar á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi

skuldum ef kvótanum er endurúthlutað á 20 kr./þíg eða 50 kr./þíg.

Skuldastaða

félaganna

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir í núverandi

kerfi

Sviðsmyn C.

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (20 kr.

endurleiga)

Sviðsmynd B.

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (50 kr.

endurleiga)

Áætlað hlutfall félaga

(20 stærstu)

Áætlað hlutfall

kvóta (20 stærstu)

Skuldlaus 0 0 0 10,0% 8,8%

Góð staða 4,4 4,6 4,9 30,0% 35,8%

Erfið staða 18,8 23,7 Aldrei 45,0% 47,5%

Óviðráðanleg staða Aldrei Aldrei Aldrei 15,0% 7,9%

Tuttugu stærstu félögin 14,3 16,5 27,2

Allur sjávarútvegurinn 25,9 40,8 Aldrei

5.3. Sviðsmynd D

Þessi sviðsmynd felst í því að kvótinn er innkallaður á 20 árum. Helmingurinn af

innkölluðum kvóta er settur á uppboð og boðinn hæstbjóðanda en afgangurinn er

boðinn núverandi kvótahöfum til endurleigu á hóflegu verði sem í þessu tilfelli er 20

krónur á þorskígildiskíló. Ekki var gert ráð fyrir neinum kaupum á kvóta á markaði í

þessum samanburði.

Niðurstöður hér eru svipaðar og áður, félögin í góðri stöðu ráða við þessa útfærslu.

Hins vegar ráða félögin í erfiðri stöðu ekki við hana.

Maí 2010 bls. 40

Tafla 12. Áhrif 20 ára innköllunar á getu íslenskra félaga til að standa undir núverandi

skuldum ef helmingur af kvótanum er settur á uppboð en afgangur boðinn núverandi

kvótahöfum á 20 kr./þíg

Skuldastaða

félaganna

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir í núverandi

kerfi

Sviðsmynd D.

Fjöldi ára að greiða upp skuldir

(innköllun ekkert keypt og helmingi

endurúthlutað á 20 kr.)

Áætlað hlutfall

félaga (20 stærstu)

Áætlað hlutfall

kvóta (20 stærstu)

Skuldlaus 0 0 10,0% 8,8%

Góð staða 4,4 4,6 30,0% 35,8%

Erfið staða 18,8 Aldrei 45,0% 47,5%

Óviðráðanleg staða Aldrei Aldrei 15,0% 7,9%

Tuttugu stærstu félögin 14,3 Aldrei

Allur sjávarútvegurinn 25,9 Aldrei

5.4. Áhrif innköllunar á félög í erfiðri stöðu

Okkar niðurstöður sýna að innköllun aflaheimilda hefur mest áhrif á félög sem

flokkuð eru í erfiðri stöðu. Því er ástæða að skoða hvert og eitt þessara níu félaga

sem eru í þeim flokki af tuttugu stærstu félögunum. Í töflu 13 er yfirlit yfir áhrif

mismundi sviðsmynda á öll félögin.

Taflan sýnir að öll þessi níu félög eiga einhverja möguleika á að standa undir

núverandi skuldum. Staðan er þó erfið hjá þeim flestum. Hins vegar ræður ekkert

þeirra við sviðsmynd A sem felst í 20 ára innköllun og uppboði á innkölluðum

aflaheimildum. Einungis tvö ráða við sviðmynd B og sömu félög ráða við sviðsmynd

D. Flest ráða hins vegar við sviðsmynd C sem felst í 20 kr. gjaldi á endurúthlutaðar

aflaheimildir.

Maí 2010 bls. 41

Tafla 13. Yfirlit yfir áhrif mismunandi sviðsmynda á þau sjávarútvegsfyrirtæki sem flokkast

í erfiðri stöðu.

Fjöldi ára að greiða

upp skuldir í

núverandi kerfi

A

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (innköllun og ekkert

keypt)

B

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (50 kr.

endurleiga)

C

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (20 kr.

endurleiga)

D

Fjöldi ára að greiða upp

skuldir (fyrning ekkert keypt og

helmingi endurúthlutað

á 20 kr.)

Fyrirtæki 1 11,7 Aldrei 17,0 13,0 18,1

Fyrirtæki 2 13,1 Aldrei 25,5 16,1 32,6

Fyrirtæki 3 24,7 Aldrei Aldrei 36,7 Aldrei

Fyrirtæki 4 25,1 Aldrei Aldrei 37,5 Aldrei

Fyrirtæki 5 26,4 Aldrei Aldrei 42,8 Aldrei

Fyrirtæki 6 26,7 Aldrei Aldrei 43,2 Aldrei

Fyrirtæki 7 35,6 Aldrei Aldrei Aldrei Aldrei

Fyrirtæki 8 35,8 Aldrei Aldrei Aldrei Aldrei

Fyrirtæki 9 36,2 Aldrei Aldrei Aldrei Aldrei

5.5. Hægari innköllun

Við könnuðum áhrif hægari innköllunar þ.e. við skoðum áhrif 40 ára innköllunar á

núverandi aflaheimildum. Við notuðum sömu forsendur og við mat á 20 ára

innkölluninni, nema endurfjárfestingarþörf var hækkuð nokkuð vegna hægari

innköllunar auk þess sem lækkun EBITDA var hægari. Niðurstaða okkar er sú að

félag í erfiðri stöðu nær að meðaltali ekki að greiða upp skuldir við svo langa

innköllun. Hins vegar eru áhrifin af svo hægri innköllun mjög óljós og áhrif á efnahag

fremur lítil.

5.6. Óvissa og annmarkar

Hafa verður í huga að þegar útreikningar eru gerðir eins og í þessari skýrslu þá geta

þeir aðeins sýnt áætlun á raunverulegu ástandi og horfum. Óvissan er að sjálfsögðu

mikil, sérstaklega þegar verið er að reyna að áætlað áhrif langt fram í tímann, jafnvel

áratugi. Reynslan hefur sýnt að sveigjanleiki og aðlögunarhæfni íslensks

sjavarútvegs er mikil. Líklegt má telja að ef reikningar um rekstrarhorfur

sjávarútvegsins hefðu verið gerðir fyrir áratug eða svo og settar inn þær forsendur

Maí 2010 bls. 42

að eftir nokkur ár myndi þorskkvóti fara lægst niður í 130 þús tonn samfara því að

olíuverð færi upp í 140 USD/tunnu þá hefðu þeir reikningar sýnt fjöldagjaldþrot í

greininni og nánast sviðna jörð. Það gerðist hins vegar ekki. Greininni tókst furðu

vel að aðlaga sig nýjum aðstæðum.

Maí 2010 bls. 43

6. NIÐURSTÖÐUR

Íslenskur sjávarútvegur hefur þurft að taka á sig verulega aflaminnkun síðustu

áratugi. Frá árinu 1991 hefur afli minnkað um þriðjung í þorskígildum. Á sama tíma

hefur verð sjávarafurða í raun staðið í stað eða lækkað að raungildi. Þrátt fyrir það

hefur verðmæti útfluttra sjávarafurða lítið dregist saman að raunvirði. Mikil

hagræðing hefur orðið í greininni. Sérstaklega í vinnslunni en mikil fækkun hefur

verið á vinnsluleyfum og fjölda starfsfólks. Minni hagræðing hefur verið í útgerðinni.

Mikil samþjöppun hefur verið í aflaheimildum og hefur fyrirtækjum því fækkað og

þau stækkað.

Fyrir 1997 var íslenskur sjávarútvegur drifinn áfram af veiðum og sölusamtökum í

gegnum útflutningsleyfi. Í dag er atvinnugreinin markaðsdrifin sem byggir á beinum

tengslum framleiðenda við kaupendur. Þetta hefur aukið mikið verðmætasköpun og

opnað leið inn á nýja markaði. Markaðstengsl eru því í auknum mæli farin að verða

lykilatriði í að ná árangri í íslenskum sjávarútvegi. Mikilvægt er að horft sé til þessara

markaðstengsla við mögulega útfærslu fyrirningarleiðar og hún skerði ekki þá stöðu

sem fyrirtæki hafa náð hvað þetta varðar.

Yfirleitt hefur verið hagnaður af íslenskum sjávarútvegi. Þó skera nokkur ár sig úr.

Verulegt tap var árið 2006 sem var vegna gengistaps en árið 2006 veiktist íslenska

krónan um 15%. Síðan verður gríðarlegt tap 2008 sem enn og aftur er vegna

gengistaps en árið 2008 veiktist íslenska krónan um 45%. Hins vegar hefur framlegð

(EBITDA) greinarinnar verið stöðug og farið vaxandi. Hæst var framlegð greinarinnar

árið 2008 síðustu tvo áratugi.

Skuldir íslenska sjávarútvegsfyrirtækja hafa aukist mikið síðustu ár. Í árslok 1997

voru nettóskuldir íslensks sjávarútvegs samkvæmt tölum Hagstofunnar 892 millj.

SDR sem þá var 87 ma. ISK. Í árslok 2008 voru nettóskuldir íslensks sjávarútvegs

samkvæmt sömu heimildum 2.473 millj. SDR sem þá var 465 ma. ISK. Þetta er því

437% hækkun eða rúmlega 5 földun á skuldum í ISK en 177% hækkun í SDR. Því er

ljóst að efnahagsleg staða greinarinnar hefur stórversnað á þessu tímabili. Við

áætlum að 8%-12% af aflaheimildum (og þá tekjum) sé nú hjá félaglögum sem eru í

óviðráðanlegri skuldastöðu. Félög í erfiðri stöðu áætlum við að hafi 45%-50% af

aflaheimildum. Félög í góðri stöðu áætlum við að séu með 30%-35% af

aflaheimildum og skuldlaus félög, þ.e. félög sem hafa engar nettóskuldir, telja

höfundar skýrslunnar að séu með 8%-12% af aflaheimildum.

Maí 2010 bls. 44

Innköllun aflaheimilda hefur mikil áhrif á rekstur og efnahag íslenskra

sjávarútvegsfyrirtækja. Það er niðurstaða okkar að 20 ára innköllun fiskveiðiheimilda

leiði til gjaldþrots sjávarútvegsfyrirtækja sem ráða yfir 40%-50% af aflaheimildum og

eru þau samsvarandi hlutfall af tekjum greinarinnar. Þessi félög eru í dag í erfiðri

stöðu en eiga sæmilega möguleika á að standa undir núverandi skuldum. Staða

þeirra verður hins vegar vonlaus strax og innköllunarleiðin er farin. Hins vegar þola

sjávarútvegsfyrirtæki sem ráða yfir 38%-45% aflaheimilda 20 ára innköllun.

Efnahagsleg staða þeirra er það sterk að þau þola að núverandi aflaheimildir séu

innkallaðar á 20 árum. Það sem eftir stendur af greininni eru 8-12% sem eru nú

þegar í óviðráðanlegri stöðu og verða áfram og við 5% árlega innköllun.

Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki þola það almennt ef innköllunarleiðin er útfærð þannig

að innkallaður kvóti verði seldur á 20 kr. hvert þorskígildi til núverandi handhafa

fiskveiðiheimildanna. Vegna eðlis innköllunarinnar er þessi gjaldtaka lítil til að byrja

með en eykst eftir því sem tíminn líður. Hins vegar þolir greinin illa ef þetta gjald er

50 kr. á hvert þorskígildi af innkölluðum kvóta. Félög í erfiðri stöðu ráða yfirleitt ekki

við svo hátt gjald og leiðir það til gjaldþrots þeirra.

Maí 2010 bls. 45

HEIMILDIR

Ársreikningaskrá (2009). Ársskýrslur 20 stærstu sjávarútvegsfyrirtækjanna.

Bakkavör (2009). Ársskýrsla 2009. Sótt 12. apríl 2009 af: www.bakkavor.com

Fiskistofa (2009). Tölur um afla og kvóta. Sótt af: www.fiskistofa.is

Hagstofan (2009). Tölur um afkomu, afla, verðþróun o.fl. Sótt af: www.hagstofan.is

HB-Grandi (2008). Ársskýrsla 2008. Sótt 12. apríl 2009 af: www.hbgrandi.is

Hörður Sævaldsson (2007). Áhrifaþættir á verð þorskaflaheimilda. Óbirt handrit, sótt 20. apríl 2009 af: http://hdl.handle.net/1946/815

Knútsson, Ö., Klemensson, Ó. And Gestsson, H (2009) Changes in strategic positioning in the Icelandic fish industry´s value chain. Ingjaldur Hannibalsson (eds.): Rannsóknir í félagsvísindum X (Researches in the Social Sciences X). Reykjavík: Institute of Social Sciences.

Landsvirkjun (2009). Ársskýrsla 2009. Sótt 12. apríl 2009 af: www.landsvirkjun.is

Marel (2009). Ársskýrsla 2009. Sótt 12. apríl 2009 af: www.marel.is

Orkuveita Reykjavíkur (2009). Ársskýrsla 2009. Sótt 20. apríl 2009 af: www.or.is

Seðlabanki Íslands (2009). Gengisþróun, raungengi o.fl. Sótt af: www.sedlabanki.is

Vinnslustöðin (2008). Ársskýrsla 2008. Sótt 20. apríl 2009 af: www.vsv.is

Össur (2009). Ársskýrsla 2009. Sótt 12. apríl 2009 af: www.ossur.com

Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og

rekstur útgerðarfyrirtækja

Unnið að beiðni starfshóps um endurskoðun á

fiskveiðistjórnunarkerfinu

Maí 2010

Daði Már Kristófersson

Hagfræðideild Háskóla Íslands

Oddi v/Sturlugötu

Sími: 525-4553

Tölvufang: dmk@hi.is

Beiðni frá starfshópi um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu.

Vísað er til 5. fundar starfshópsins sem haldinn var þann 27. nóvember s.l. Á

þann fund kom Daði Már Kristófersson hagfræðingur og lektor við Háskóla

Íslands, sem sérhæft hefur sig á sviði náttúruauðlindahagfræði. Daði Már vinnur

nú að skýrslu um fyrirkomulag vegna úthlutunar réttinda og gjaldtöku vegna

þeirra á auðlindaorkusviði.

Það er mat starfshópsins að í máli hans hafi komið fram afar athyglisverðir

þættir sem nauðsynlegt er að varpa frekari ljósi á og lúta að þeim spurningum

sem hópurinn vinnur nú að. Í kjölfar þessa var lögð fram sú tillaga að þess verði

óskað við Daða Má Kristófersson að hann vinni stutta greinargerð fyrir

starfshópinn þar sem fram komi þau viðhorf sem hann gerði grein fyrir á

fyrrnefndum fundi. Á 6. fundi starfshópsins var samþykkt að leita til Daða Más

með þessa ósk.

Þess er óskað að í greinagerðinni verði sérstaklega gerð grein fyrir mati Daða

Más á kostnaðarlegum áhrifum af innköllun aflaheimilda á útgerðir í landinu.

Einkanlega verði skoðuð áhrifin á þær útgerðir sem ekki fengu úthlutað

aflaheimildum heldur hafa keypt sér þær og þannig dreginn fram munurinn

aðstæðum 1. og 2. kynslóðar kvótahafa og þessu stillt upp með dæmum.

Í því sambandi er óskað að skoðað verði hve háar álögur innköllun leggur á

rekstur útgerðarfyrirtækja, til dæmis í samanburði við veiðigjald og almenna

tekjuskatta. Sérstaklega er óskað eftir mati á fjárhagslegar byrðar þess sem

innköllun aflaheimilda á bilinu 1 til 5 % leggur á rekstur útgerðarfyrirtækja og

þær bornar saman við aðrar álögur, svo sem veiðigjald og almenna tekjuskatta.

Að endingu verði með sambærilegum hætti skoðað hversu hátt gjald útgerðin í

landinu geti mögulega greitt í auðlindaarð ef allur kvótinn yrði innkallaður í einu

og úthlutað strax til baka með 20 ára afnotasamningi, og hvort sá samningstími

geti dugað útgerðinni þannig að hún eigi þess kost að standa við skuldbindingar

sínar að viðbættum auðlindaarði eða hversu langur afnotasamningurinn þyrfti að

vera til þess að útgerðin geti staðið undir skuldbindingum sínum, yrði þess leið

valin.

F.h. Guðbjarts Hannessonar formanns starfshóps um endurskoðun

fiskveiðistjórnunarkerfisins.

Helga Sigurrós Valgeirsdóttir og Kristján Freyr Helgason

Greinargerð:

Inngangur

Alkunn er sú tilhneiging að stjórnlaus nýting endurnýjanlegra náttúruauðlinda leiði til

ofnýtingar. Fiskveiðar er gott dæmi um auðlind sem er þessu marki brennd. Ekki nægir hins

vegar að takmarka heildarnýtinguna eina. Þó svo slík takmörkun geti komið í veg fyrir

ósjálfbæra nýtingu þá glatast arðurinn af bættri meðferð auðlindarinnar í samkeppni milli

aðila um sem stærstan hluta af leyfilegri heildarnýtingu. Þekkt dæmi eru til um sóun í slíkum

kerfum þar sem sjómenn keppast um að ná sem stærstum hluta af leyfilegum heildarafla.

Fræðileg líkön jafnt sem praktísk reynsla hefur sýnt að kerfi sem byggja á einhvers konar

eignar- eða notendaréttarfyrirkomulagi gefast best til að hámarka virði slíkra auðlinda.

Íslenska aflamarkskerfið tilheyrir þessum flokki stjórnunarkerfa. Meginkostir

aflamarkskerfisins eru einkum tveir. Í fyrsta lagi er auðveldara að öðru jöfnu að halda afla

innan þeirra marka sem sett eru. Ef heildaraflamark er ákvarðað á skynsamlegan hátt má því

gera ráð fyrir að hægt verði að nýta viðkomandi stofna á sjálfbæran hátt. Í öðru lagi leiðir

aflamarkskerfi með framseljanlegum veiðiheimildum til þess að hagkvæmni í greininni eykst.

Þeir sem geta stundað útgerð á hagkvæmastan máta kaupa út þá sem ekki reka

jafnhagkvæma útgerð. Að auki má búast við að virði afurða hækki1. Reynsla undangenginna

ára bendir eindregið til þess að aflamarkskerfið hafi verið afar vel heppnað í þessu samhengi.

Kerfið hefur leitt til hagræðingar í veiðum, bættrar umgengni um auðlindina, meiri

stöðugleika í rekstri fyrirtækja og bættrar aðstöðu til markaðssetningar á gæðavöru, s.s.

ferskvöru sem krefst mikils stöðugleika í framboði. Þessi hagræðing hefur endurspeglast í

hækkandi verði aflaheimilda. Mynd 1 sýnir þróun verðs á aflamarki í þorski á föstu verðlagi

ársins 2009.

1 Rannsókn á lúðuveiðum í Kanada og Alaska, þar sem beitt var kvótakerfi annarsvegar og sóknarstýringu hins

vegar, leiddi í ljós að þessi munur nam alls um 30%. Sjá Herrmann M., 2000. Individual vessel quota price-

induced effects for Canadian Pacific halibut: Before and after Alaska IFQs Canadian Journal of Agricultural

Economics, 48(2): 195-210

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

1990 1995 2000 2005 2010

Ár

Ve

rð á

afl

am

ark

i í þ

ors

ki, k

r/k

g (

ve

rðla

g 2

00

9)

(Heimild: Seðlabanki Íslands)

Mynd 1. Verð á aflamarki í þorski frá 1992 til 2009 á föstu verðlagi 2009.

Eins og sjá má hefur leiguverð á þorskaflamarki aukist jafnt og þétt frá því aflamarkskerfið

var tekið upp. Sama á við um aðrar tegundir sem stýrt er með aflamarki. Leiguverð á

aflamarki má nota sem vísbendingu um þann heildararð sem auðlindin skapar umfram

kostnað, svokallaða auðlindarentu. Markaður fyrir aflamark hefur verið mjög virkur hér á

landi og verð á aflamarki gefur því góða vísbendingu um þá auðlindarentu sem veiðarnar

skapa. Ætla má að hagnaður útgerðar sem velur að nýta eigin aflamark sé að minnsta kosti

jafn hátt og leiguverð. Annars myndi útgerðin velja að leigja út aflamarkið og auka hagnað

sinn. Að sama skapi má ætla að útgerð sem leigir til sín aflamark hafi af því hagnað sem er

hærri en leiguverðið. Þróunin á leiguverði aflamarks er því mælikvarði á hve vel

aflamarkskerfið hefur gefist með tilliti til þess að hagræða og auka tekjur. Þessa rentu sem

auðlindin skapar má nýta til fjárfestinga og uppbyggingar. Hún er því mikilvæg undirstaða

hagvaxtar.

Fiskistofa hefur haldið utanum leigumarkaðinn fyrir veiðiheimildir frá árinu 2002 og skráð

alla leigu og verð. Útfrá þessum gögnum má meta heildarauðlindarentu sem útgerðin skapar

á ári hverju. Mynd 2 sýnir heildarrentu í fiskveiðum metið með þeim hætti sem greint var frá

hér að framan.

-

20

40

60

80

100

120

2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09

Fiskveiðiár

Millja

rða

r k

rón

a

Heildarvirði aflaheimilda

Aflaverðmæti

(Heimild: Fiskistofa, Hagstofa Íslands)

Mynd 2. Heildarvirði úthlutaðs aflamarks (vegna hlutdeildar, allar tegundir innan kvóta – þar með talinn uppsjáfarfiskur) miðað við meðalleiguverð sem mælikvarði á árlega heildar auðlindarenta sem veiðarnar skapa. Til samanburðar er heildarverðmæti landaðs afla.

Miðað við tölurnar á mynd 2 má ætla að árleg auðlindarenta, þ.e. hreinn hagnaður af veiðum

umfram kostnað og eðlilegan hagnað í rekstri, sé 35 milljarðar króna, af heildaraflaverðmæti

sem nam um 120 milljörðum fiskveiðiárið 2008/09, eða um 30%. Rentan af veiðunum er

mikil og eðlilega hafa skapast deilur um hver á að njóta þeirra. Þessar deilur hafa litast

nokkuð af því að varanlegu veiðiheimildunum, hlutdeildinni í heildaraflamarkinu, var

úthlutað í upphafi endurgjaldslaust. Mikið hefur borið á umræðu um að fiskveiðiauðlindin sé

sameign þjóðarinnar og því sé eðlilegt að þjóðin njóti hagnaðarins af auðlindinni með

beinum hætti. Ein af þeim leiðum sem hafa verið til umfjöllunar er svokölluð fyrningarleið,

þ.e. að afturkalla varanlegu veiðiheimildirnar á ákveðnum tíma. Hér verður fjallað um

nokkrar af afleiðingum slíkrar fyrningarleiðar og vikið að nokkrum atriðum sem hafa ber í

huga varðandi útfærslu og beitingu hennar.

Framsal aflaheimilda og afleiðingar fyrningarleiðar

Mikilvæg forsenda þess að aflamarkskerfi skili tilætluðum árangri er sú að aflaheimildir séu

framseljanlegar. Annars munu hagkvæmu útgerðirnar ekki getað keypt út þær óhagkvæmu

og ekkert verður af þeirri umbreytingu innan greinarinnar sem nauðsynleg er til að auka

hagkvæmni og hagnað. Framsal hefur um árabil verið leyfilegt innan aflamarkskerfisins hér á

landi. Þegar varanlegar veiðiheimildir skipta um hendur gerir eigandi þeirra kröfu um að fá

greitt fyrir þær í samræmi við virði þeirra tekna sem hann gæti haft af þeim nú og um alla

framtíð. Bjóði kaupandi lægra verð velur seljandi einfaldlega frekar að eiga hlutdeildina

sjálfur og leigja út aflamarkið. Verð á hlutdeild endurspeglar því að núvirtar tekjur sem

eigandi getur haft af eigninni um fyrirsjáanlega framtíð. Hagnaður nýs eiganda er að jafnaði

ekki meiri en eðlilegur hagnaður af rekstri að teknu tilliti til óvissu um t.d. þróun kostnaðar,

verðs og heildar aflamarks. Þetta er afar mikilvægt atriði. Hægt er að halda því fram að aðili

sem fékk úthlutað hlutdeild í heildar aflamarki í upphafi hafi hagnast á innleiðingu

aflamarkskerfisins. Hann fékk vissulega eitthvað án þess að greiða fyrir það með öðru en

þátttöku í atvinnugreininni þegar kerfisbreytingin átti sér stað. Sá sem kaupir varanlegar

veiðiheimildir er hins vegar í allt öðrum sporum. Hann þarf að greiða fyrri eiganda út allan

umframhagnað sem eignin tryggir. Hann hagnast ekki meira en ásættanlegt er miðað við

áhættu fjárfestingarinnar2. Fyrning kemur því afar ólíkt við þessa aðila. Því er nauðsynlegt að

velta því fyrir sér hve mikill hluti varanlegu aflaheimildanna hefur skipt um hendur hér á

landi. Þetta er þó ekki einfalt. Nálgast má nákvæmar upplýsingar um eigendaskipti að

aflahlutdeild hjá Fiskistofu. Mynd 3 sýnir árleg eigendaskipti hlutdeildar í heildaraflamarki

fyrir þorsk, ýsu og ufsa.

2 Þessi eiginleiki pólitískt ákvarðaðra kerfa er vel þekktur í hagfræði, sbr. Tullock, G., 1975. The Transitional

Gains Trap. Bell Journal of Economics. Vol. 6, 671-678.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1991

-199

2

1993

-199

4

1995

-199

6

1997

-199

8

1999

-200

0

2001

-200

2

2003

-200

4

2005

-200

6

2007

-200

8

Fiskveiðiár

Hlu

tfa

ll h

lutd

eild

ar

se

m s

kip

t h

efu

r u

m h

en

du

r, %

Ufsi

Ýsa

Þorskur

(Heimild: Fiskistofa)

Mynd 3. Árleg eigendaskipti hlutdeildar í heildaraflamarki fyrir þorsk, ýsu og ufsa.

Þó svo gögnin sem koma fram á mynd 3 séu gagnleg þá veita þau ekki fullkomlega rétta

mynd af því hve mikill hluti heildar hlutdeildarinnar hefur skipt um hendur. Í fyrsta lagi þarf

að taka tillit til þess að sama hlutdeild getur verið seld ítrekað. Í öðru lagi þarf að taka tillit til

þess að sama fyrirtæki getur selt á einum tíma og keypt aftur síðar. Í þriðja lagi eru

sameiningar fyrirtækja flokkaðar sem sala ef sameinað fyrirtæki ber nýja kennitölu. Í fjórða

lagi geta nýir eigendur eignast hlutdeild án þess að eigendaskipti séu skráð hjá Fiskistofu

þegar hlutdeild er seld með fyrirtæki, t.d. í hlutabréfaviðskiptum. Ef litið er til þriggja

mikilvægustu botnfisktegundanna hér á landi, þorsks, ýsu og ufsa, nema samanlögð

eigendaskipti frá 1991 vel yfir 100% í öllum tilfellum. Ef miðað er við að jafn líklegt sé að öll

hlutdeild sé endurseld þá er hlutfall hlutdeildar í upprunalegri eigu komið niður í 17% í þorski

og ýsu og 24% í ufsa. Óvíst er um hin sönnu hlutföll. Aðilaskipti vegna sameiningar félaga

ofáætla hlutfall eigendaskipta meðan vantalin aðilaskipti vegna sölu fyrirtækja vanáætla það.

Ljóst er þó að minnihluti hlutdeildarinnar er í eigu upprunalegra aðila í dag. Skiljanlega lítur

fyrningarleiðin út sem hrein eignaupptaka séð frá bæjardyrum þeirra aðila sem greitt hafa

sína aflahlutdeild fullu verði. Í þeim dæmum sem hér fara á eftir er því miðað við að

meginhluti hlutdeildar í heildaraflamarki hafi skipt um hendur og mikill minnihluti

aflaheimilda sé í eigu sömu aðila og fengu þeim úthlutað í upphafi.

Áhrif fyrningar á eignir og afkomu útgerðarinnar

Lítum á hvaða áhrif fyrningarleið hefur á tekjur og eignir útgerðarinnar. Ef gert er ráð fyrir því

að samkeppni ríki á markaði fyrir aflaheimildir má ætla að verðlagning varanlegra

veiðiheimilda, hlutdeildarinnar, taki mið að núvirtum hagnaði af veiðum. Samkvæmt

kenningum um verðlagningu á markaði má á einfaldan hátt segja að núvirtur

framtíðarhagnaður af veiðum tengi saman verð á hlutdeild og aflamarki. Að því gefnu að

markaðurinn sé skilvirkur, eignin sé trygg um alla framtíð og árlegur hagnaður af veiðum

stöðugur má setja þetta samhengi fram á eftirfarandi hátt:

0

0

rtV e dtr

þar sem 0V er virði á einni einingu af aflahlutdeild, er hagnaður sem þessi eining af

aflahlutdeild skilar (jafnt leiguverði) og r er ávöxtunarkrafa. Stuðullinn rte er afvöxtun í

samfelldum tíma. Táknið táknar óendanlegt, þ.e. reiknað er með að eignin gefi af sér arð

um alla framtíð. Eins og sést er þetta umtalsverð einföldun þar sem hér er litið framhjá

atriðum eins og afurðaverði, sóknarkostnaði, breytingum á úthlutuðu aflamarki,

framtíðarhorfum auðlindarinnar og svo framvegis. Breytist þessar stærðir mun árlegur

hagnaður einnig breytast og þar af leiðandi virði hlutdeildarinnar. Ef fyrning er kynnt inn í

slíkt kerfi hefur hún áhrif á árlegar tekjur af hlutdeildinni og þarmeð virði hennar. Það má

hugsa sér tvær mismunandi útgáfur af fyrningu. Í fyrsta lagi má beita hlutfallslegri fyrningu,

þar sem fast hlutfall af heildar hlutdeildinni er fyrndur á hverju ári. Slík leið mundi fyrna

stöðugt minni hluta upprunalegu hlutdeildanna á hverju ári og gæti haldið áfram um alla

eilífð. Hafi eigandi hlutdeildar átt eina einingu í upphafi mun hann eiga te eftir t tímabil,

þar sem er fyrningarhlutfallið3. Í öðru lagi má beita línulegri fyrningu, þar sem fast hlutfall

ófyrndrar hlutdeildar er fyrnt árlega. Hafi eigandi hlutdeildar átt eina einingu í upphafi mun

hann eiga 1 t eftir t tímabil, og fyrningu mun ljúka á tímabili 1/ . Mynd 4 sýnir þróun á

aflahlutdeild fyrir ólíkar fyrningarleiðir miðað við 5% árlega fyrningu.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

0 5 10 15 20 25 30

Ár

Hlu

tfa

ll u

pp

ha

fle

gra

r e

ign

ar

Línuleg fyrning

Hlutfallsleg fyrning

Mynd 4. Þróun á aflahlutdeild fyrir ólíkar fyrningarleiðir miðað við 5% árlega fyrningu.

Niðurstöður fyrir virði hlutdeildar verða miðað við fasta árlega rentu verða þá:

0

rt t

AV e e dtr

(hlutfallsleg fyrning)

1

2

0

1r

rt

BV t e dt r er

(línuleg fyrning)

Í báðum tilfellum rýrnar virði hlutdeildarinnar fyrir > 0 samanborið við virði án fyrningar.

Jafnframt er ljóst að virðisrýrnunin er háð ávöxtunarkröfunni. Ef litið er til leiguverðs

aflamarks og verðs á hlutdeild fyrir þorsk sýna gögn undanfarinna ára að 3 Betur þekkt er útgáfa þessarar líkingar í strjálum tíma, (1- )

t. Hér er stuðst við samfelldan tíma til

hægðarauka, en munurinn á niðurstöðunum er óverulegur.

meðaltalsávöxtunarkrafan hefur verið 8,9%. Ljóst er að þessi meðaltals ávöxtunarkrafa

útgerðarinnar hvað varðar fjárfestingar í aflahlutdeild inniheldur þætti sem varða væntingar

til þróunar fiskistofna, áhættuálag o.s.fr. til viðbótar við hrein ávöxtunarkröfu. Ekki er því

fyllilega ljóst hver hrein ávöxtunarkrafa útgerðarinnar er, en hún gæti verið á bilinu 5 til 10%.

Mynd 5 sýnir áhrif ólíks fyrningarhlutfalls á hlutfallslegt virði hlutdeildar af virði fyrir fyrningu,

miðað við annars vegar 5% og hins vegar 10% ávöxtunarkröfu.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

Fyrningarhlutfall

Hlu

tfa

lls

leg

t v

rið

i m

.v. fy

rir

fyrn

ing

u

Línuleg (5%)

Línuleg (10%)

Hlutfallsleg (5%)

Hlutfallsleg (10%)

Mynd 5. Hlutfallslegt virði hlutdeildar samanborið við án fyrningar miðað við ólíkar fyrningarleiðir, fyrningarhlutföll og ávöxtunarkröfu.

Mynd 5 sýnir glögglega hve mikið fyrning dregur úr virði hlutdeildarinnar. Sem dæmi þá

rýrnar virði hlutdeildarinnar um milli 10% (10% ávöxtunarkrafa) og 20% (5% ávöxtunarkrafa)

við 1% línulega fyrningu og um milli 43% og 63% við 5% línulega fyrningu. Eins og sjá má eru

áhrif lágrar hlutfallslegrar fyrningar mjög mikil á virði eigna útgerðarinnar. Taka verður tillit

til að fyrningarleið mun að miklu leiti bitna á aðilum sem keyptu sína hlutdeild í

heildaraflamarki fullu verði og njóta ekki betri afkomu en annar rekstur með sambærilegri

áhættu hefði tryggt, samanber niðurstöður hér að ofan. Þessir aðilar munu verða fyrir

eignaskerðingu sem nemur verulegu hlutfalli af eignum þeirra vegna þeirrar tekjuskerðingar

sem fyrningin skapar.

Þó dæmið hér að framan lýsi ágætlega áhrifum fyrningar á virði eigna er ekki hægt að

fullyrða hvaða áhrif hún mun hafa á efnahag íslenskra útgerða, enda er raunverulegt virði

veiðiheimilda óvíst. Samkvæmt tölum Hagstofu Íslands hefur eiginfjárhlutfall útgerðarinnar

verið milli 25 og 30% að meðaltali árin 1997 til 20074. Að öllum líkindum hefur þetta hlutfall

fallið hjá útgerðarfyrirtækjum jafnt og öðrum fyrirtækjum eftir hrun gengis krónunnar. Ef

gert er ráð fyrir eðlilegt eiginfjárhlutfall útgerðarfyrirtækja sé um 25%5 og að hlutdeild í

aflamarki sé helmingur6 af eignum útgerðarinnar þá mundi 6% fyrning þurrka alfarið upp allt

eigið fé útgerðarinnar miðað við 10% ávöxtunarkröfu en 3% fyrning þurrkar það upp miðað

við 5% ávöxtunarkröfu. Önnur leið að sama marki er að meta umfang fjárfestingar í hlutdeild

að frádreginni þeirri auðlindarentu sem eigandi hennar hefur hlotið og að teknu tilliti til

ávöxtunarkröfu hans. Mynd 6 sýnir þessa uppsöfnuðu fjárfestingu miðað við tölur Fiskistofu

um aðilaskipti að hlutdeild í aflamarki fyrir þorsk, ýsu og ufsa. Miðað er við 7%

raunávöxtunarkröfu við útreikningana.

4 Eiginfjárhlutfall útgerðarinnar var–11% árið 2008 samkvæmt Hagstofu Íslands. Þessi tala ber hruninu glögg

merki. Ekki er eðlilegt að miða við þetta eiginfjárhlutfall. Fjárhagsleg endurskipulagning, s.s. niðurfellingar, yfirtökur og endursölur fyrirtækja, mun færa kennitölur rekstrarins aftur til langtímajafnvægis.

5 Þetta er afar varlega áætlað. Staðan árið 2008 var neikvæð um 11% og hefur lítið skánað síðan, enda hafa

skuldir mældar í íslenskum krónum vaxið mjög mikið meðan eignaverð hefur staðið í stað. Líklegt að er að fjárhagsleg endurskipulagning leiði aftur til raunhæfrar fjármögnunar rekstrarins.

6 Eignir útgerðarinnar voru um 500 milljarðar árið 2007. Sama ár var heildarvirði allrar aflahlutdeildar kringum

400 milljarðar miðað við verð á aflamarki og 9% ávöxtunarkröfu. Þetta er því varlega áætlað.

0

50

100

150

200

250

300

1991

/92

1992

/93

1993

/94

1994

/95

1995

/96

1996

/97

1997

/98

1998

/99

1999

/00

2000

/01

2001

/02

2002

/03

2003

/04

2004

/05

2005

/06

2006

/07

2007

/08

2008

/09

Fiskveiðiár

He

ild

arf

járm

ag

n b

un

dið

í h

lutd

eild

, m

illja

rða

r Ýsa Ufsi Þorskur

(Heimild: Fiskistofa, Hagstofa Íslands, DMK)

Mynd 6. Heildar fjármagnsbinding vegna kaupa á hlutdeild í heildarafla fyrir þorsk ýsu og ufsa.

Mund 6 gefur til kynna að heildar fjármagnsbinding í hlutdeild vegna þorsk, ýsu og ufsa hafi

verið um 250 milljarðar króna fiskveiðiárið 2008/09. Virði aflahlutdeilda í þorski, ýsu og ufsa

eru um 80% af heildavirði aflahlutdeilda. Að auki er hlutfall hlutdeildar sem liggja að baki

tölunum um 90% af heildarhlutdeild þessara tegunda. Ef gert er ráð fyrir að svipaða sögu

megi segja um aðrar tegundir má ætla að rúmlega 350 milljarðar króna séu bundnir vegna

viðskipta með hlutdeild.

Vikjum nú að rekstrarforsendunum. Mynd 7 sýnir tekjur útgerðarinnar á undanförnum árum,

samkvæmt tölum Hagstofu Íslands.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Te

kju

r a

f ú

tge

rð, m

illja

rða

r k

rón

a

(Heimild: Hagstofa Íslands)

Mynd 7. Tekjur útgerðarinnar á undanförnum árum í milljörðum króna.

Útgerðarfyrirtæki greiða tekjuskatt og að auki er lagt á þau veiðigjald, en lög um upptöku

veiðigjalds voru sett á Alþingi 2002. Útgerðinni var veittur aðlögunartími þannig að

veiðigjaldi yrði komið á í jöfnum þrepum frá 2004 til 2009, 6% árið 2004 og hækki síðan

árlega í 9,5% 2009. Veiðigjaldið var hins vegar lækkað vegna erfiðra aðstæðna 2007 og 2008

og nam þá ekki nema 4,8%. Tafla 1 sýnir álagningu veiðigjalds undanfarin ár.

Tafla 1. Heildarálagning veiðigjalds

Ár Álagning

2004 695 2005 756 2006 421 2007 425 2008 180 2009 1.015*

*Áætlun

Heimild: Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið (2010)

Ætla má að samanlagðar tekjuskatts- og veiðigjaldsgreiðslur útgerðarinnar muni nema um 3

milljörðum króna á komandi árum. Þegar árleg byrgði fyrningarleiðar er metin þarf að taka

tillit til þess að eftir því sem meira af hlutdeildinni er fyrnt því stærri hluti heildarrentunnar

rennur til ríkisins. Í upphafi nýtur ríkið einungis tekna af þeim hluta sem fyrnist fyrsta árið.

Tekjurnar smá aukast síðan eftir því sem stærri hluti heildar hlutdeildarinnar hefur verið

fyrndur. Í ljósi þess að ríkið á þá hlutdeild sem fyrnd er á ekki að skipta máli með tillitil til

tekna ríkisins hvort það velur að selja fyrnda hlutdeild eða leigja þær út. Að lokum, þegar öll

hlutdeild er fullfyrnd, mun öll renta renna til ríkisins. Hér er farin sú leið að nálga árlega

meðalgjaldtöku af útgerðinni með því árlega gjaldi sem gæfi ríkinu sömu núvirtar tekjur og

fyrning gefur. Þetta má reikna sem:

0 Ar V V (fyrir hlutfallslega fyrningu)

0 Br V V (línuleg fyrning)

þar sem V0, VA og VB eru virði hlutdeildar samkvæmt skilgreiningunum hér að ofan og r er

ávöxtunarkrafan. Mynd 8 sýnir metna árlega gjaldtöku að jafnaði ef gert er ráð fyrir árlegri

heildarrentu upp á 35 milljarða og sömu forsendur um ávöxtunarkröfu og áður.

0

5

10

15

20

25

30

35

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

Fyrningarhlutfall

Gja

ldta

ka

af

útg

erð

me

ð f

yri

nin

gu

, m

illja

rða

r k

rón

a

Línuleg (10%)

Línuleg (5%)

Hlutfallsleg (10%)

Hlutfallsleg (5%)

Mynd 8. Áætluð árleg gjaldtaka miðað við 35 milljarða árlegra rentu.

Samkvæmt þessum forsendum má ætla að beinar álögur sem samsvara 1% línulegri fyrningu

séu á bilinu 3,5 og 7 milljarðar að jafnaði miðað við 5 til 10% ávöxtunarkröfu og um 15 til 22

milljaðar miðað við 5% línulega fyrningu, ef fyrning hæfist nú. Þetta gefur vísbendingar um

áhrifin á rekstur fyrirtækja sem keypt hafa sína hlutdeild fullu verði, og geta því skoðast sem

efri mörk. Á hinn bóginn mætti velta því fyrir áhrifunum á útgerðina í heild, sé hún skoðuð

sem ein samfeld eining. Lykilatriði er að leggja mat á hve mikið hefur verið fjárfest í hlutdeild

að teknu tillitil til tekna af þeirri eign og endurtekinni sölu, eins og gert var hér að ofan og

sýnt er á mynd 6. Miða við að heildarverðmæti hlutdeildarinnar sé um 350 milljarðar fást

eftirfarandi niðurstöður.

0

5

10

15

20

25

30

35

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

Fyrningarhlutfall

Gja

ldta

ka

af

útg

erð

me

ð f

yri

nin

gu

, m

illja

rða

r k

rón

a

Línuleg (10%)

Línuleg (5%)

Hlutfallsleg (10%)

Hlutfallsleg (5%)

Mynd 9. Áætluð árleg gjaldtaka miðað við að heildarfjábinding í hlutdeild sé um 350 milljarðar.7

Mynd 9 sýnir að svo lengi sem ávöxtunarkrafa útgerðarinnar er lág (<5%) þá fer virði

aflaheimildanna ekki upp fyrir bundið fjármagn fyrr en í um 2% fyrningu. Sé ávöxtunarkrafan

há (>10%) er bundið fjármagn (350 milljarðar) meira en núvirði rentu (35 milljarðar á ári) svo

niðurstaðan um áhrif gjaldtöku verða þau sömu og á mynd 8. Samkvæmt mynd 9 má ætla að

beinar álögur sem samsvara 1% línulegri fyrningu séu á bilinu 0 og 3,5 milljarðar að jafnaði

miðað við 5 til 10% ávöxtunarkröfu og 4,6 til 15 milljaðar miðað við 5% línulega fyrningu, ef

fyrning hæfist nú. Rétt er að undirstrika að þessir útreikningar taka ekki tillit til mismunandi

skuldsetningar útgerðarfyrirtækja.

Mynd 10 sýnir hreinan hagnað (EBT) útgerðarinnar á undanförnum árum í milljörðum króna.

7 Vert er að benda á að þessi aðferð gerir ráð fyrir að virði fjárfestingarinnar sé metið einhliða útfrá því

fjármagni sem fjárfestingin hefur bundið, og litið framhjá raunverulegu virði hennar.

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Millja

rða

r k

rón

a

Hreinn hagnaður (EBT)

Verg hlutdeild fjármagns (EBITDA)-109

-110-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Millja

rða

r k

rón

a

Hreinn hagnaður (EBT)

Verg hlutdeild fjármagns (EBITDA)-109

-110

(Heimild: Hagstofa Íslands)

Mynd 10. Verg hlutdeild fjármagns (EBITDA) og hreinn hagnaður (EBT) útgerðarinnar á undanförnum árum í milljörðum króna.

Eins og sést á tölunum fyrir 2008 hafði hrunið mikil áhrif á rekstur útgerðarfyrirtækjanna.

Tapið skýrist hins vegar eingöngu af gengistapi, sem sést best á því að verg hlutdeild

fjármagns er óbreytt. Þegar reynt er að skoða áhrif fyrningarleiðar á langtímaafkomu er því

eðlilegt að miða við vanalegan rekstur í útgerð. Meðaltal hreins hagnaðar áranna 1997 til

2007 var um 2 milljarðar króna. Ekki er óeðlilegt að miða við að þessi hagnaður sé nothæfur

mælikvarði á langtímahagnað útgerðarfyrirtækja. Samkvæmt niðurstöðunum á mynd 8

mundi þessi hagnaður útgerðarinnar þurrkast algerlega út ef fyrningin færi yfir 0,5-1% á ári,

miðað við línulega fyrningu.

Útgerð á Íslandi fer að mestu fram á landsbyggðinni. Þannig er um 9% heildar hlutdeildar

allra tegunda skráð á Vestfjörðum þó svo einungis 2% landsmanna búi þar. Á hinn bóginn er

um 14% hlutdeildar skráð í Reykjavík, þar sem búa um 37% þjóðarinnar. Rétt er að benda á

að gjaldtaka sem beinist sérstaklega að útgerð fellur með mjög ólíkum hætti á ólík

byggðarlög og byrðin sem hún skapar verður því þyngri eftir því sem hlutur byggðarlagsins í

heildaraflamarki er meiri. Sem dæmi jafngildir gjaldtakan sem fylgir 5% línuleg fyrningu um

170-260 þús. krónum á íbúa á Vestfjörðum á ári en einungis um 18-26 þús krónum á íbúa á

ári í Reykjavík, miðað við þær niðurstöður sem fram koma í mynd 6.

Tímabundin úthlutun

Sérstaklega var beðið um greiningu á tímabundinni úthlutun. Spurningin sem taka þarf á er

hve mikið tap útgerðarinnar verði ef í stað fyrningar verði beitt þeirri aðferð að takmarka

tímalengd úthlutunar aflaheimilda við ákveðið tímabil, t.d. 20 ár, og fyrna á allar heimildir að

fullu. Ljóst er að slík leið er útgerðinni mun léttbærari en þær fyrningarleiðir sem ræddar

hafa verið hér að framan. Mynd 11 sýnir eignarýrnun hlutdeildar samanborið við upphaflega

eign að gefnum ólíkum forsendum um úthlutunartíma veiðiheimilda.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0 5 10 15 20 25 30

Úthlutunartími, ár

Eig

na

rýrn

un

, h

lutf

all u

pp

ha

fle

gra

r e

ign

ar

Ávöxtunarkrafa 5%

Ávöxtunarkrafa 10%

Mynd 11. Eignarýrnun hlutdeildar samanborið við upphaflega eign að gefnum ólíkum forsendum um úthlutunartíma veiðiheimilda.

Eins og sjá má er eignarýrnunin um 14 til 37% miðað við endurúthlutun til 20 ára og milli 5 og

10% ávöxtunarkröfu. Það samsvarar eignarýrnuninni sem 1 til 4% línuleg fyrning veldur

miðað við 5 og 10% ávöxtunarkröfu. Þannig veldur þessi aðferð útgerðinni mun búsifjum en

línuleg fyrning. Á hin bóginn er ekki auðvelt að fullyrða hvort 14 til 37% eignarýrnun er meira

eða minna en útgerðin getur tekist á við, enda fer það eftir aðstæðum, þróun annarra

rekstrarskilyrða o.s.fr. Að auki er rétt að benda á að svokallaður leigjendavandi er alþekkt

vandamál í tímabundnum leigusamningum um nýtingu auðlinda. Ef nýtingarrétturinn er

takmarkaður að lengd skapast hvati fyrir leigjanda réttindanna til að hámarka rentu til

skamms tíma á kostnað landtímarentunnar, enda er óvíst um hver öðlast nýtingaréttinn til

lengri tíma. Leigjandinn mun því ekki búa í haginn fyrir framtíðina. Erfitt er að útbúa

efnahagslega hvata í leigusamningnum þannig að þeir samræmi hagsmuni leigjanda og

eiganda á sama hátt og ef eigandinn nýtir auðlindina sjálfur. Eigandinn vill nýta auðlindina á

hagkvæman hátt svo lengi sem hún er við lýði, sem í tilviki fiskveiða getur verið um alla

framtíð, en leigjandinn hefur það fyrst og fremst í huga að ná sem mestum arði af nýtingu

auðlindarinnar á leigutímanum. Þegar líður að lokum leigutímans mun leigjandinn ekki huga

að því að leggja í kostnað við að viðhalda auðlindinni ef það skilar aðeins hagnaði til langs

tíma litið; a.m.k. standa efnahagslegir hvatar hans ekki til þess. Leigjandinn hefur ekki heldur

efnahagslega hvata til að nýta auðlindina á sjálfbæran hátt. Þetta stuðlar að verri umgengni

um auðlindina. Á hinn bóginn verður það hagkvæmast fyrir nýtingaraðila að taka tillit til

langtímarentu ef leigusamningurinn er ekki tímabundinn. Ekki er því hægt að mæla með

þessari lausn því hún veitir ríkinu óverulegar tekjur á kostnað verulega bjagaðra hvata fyrir

útgerðina til hagkvæmrar langtímanýtingar auðlindarinnar.

Samantekt og niðurlag

Aflamarkskerfið hefur skapað mikil verðmæti gegnum hagræðingu og verðmætari afurðir.

Stærstur hluti hlutdeildarinnar í heildaraflamarki, varanlegu veiðiheimildanna, hefur skipt um

eigendur síðan kerfinu var komið á. Sá umframhagnaður sem aflamarkskerfið skapaði hefur

því þegar verið fjarlægður að mestu úr fyrirtækjunum með sölu aflaheimildanna. Nýir

eigendur aflaheimilda hagnast ekki meira en eðlilegt er miðað við áhættuna í rekstri

útgerðarfyrirtækja. Þetta takmarkar mjög tækifæri ríkisins til að auka gjaldtöku á útgerðinni

án þess að það feli í sér eignaupptöku og hafi veruleg neikvæð áhrif á rekstrarskilyrði hennar.

Fyrning aflaheimilda felur í sér mjög mikil neikvæð áhrif bæði á efnahag og rekstur

útgerðarfyrirtækja. Það sem að óathuguðu máli gæti litið út fyrir að vera óveruleg fyrning

hefur í raun afar mikil neikvæð áhrif, enda er verið að svipta útgerðarfyrirtækin lykileignum

með varanlegum hætti. Niðurstöður þessarar greinargerðar benda til þess að línuleg fyrning

umfram 0,5% á ári mundi þurrka út hagnað útgerðarinnar. Fyrning umfram það er líkleg til

þess að valda viðvarandi taprekstri. Slík lág fyrning mun einnig draga verulega úr eigin fé

útgerðarfyrirtækjanna. Samkvæmt þessari greiningu mundi um 1% línuleg fyrning á ári eyða

að fullu eigin fé útgerðarinnar.

Önnur leið er að takmarka tímalengd núverandi heimilda við ákveðið tímabil, t.d. 20 ár.

Neikvæð áhrif slíkrar aðgerðar eru minni en af þeim hugmyndum um fyrningarhlutföll sem

verið hafa í umræðunni. Á hinn bóginn fylgja þeim sömu gallar og öðrum tímatakmörkunum

á eignarrétti, þ.e. frávik í hvötum leigjanda frá hagsmunum eiganda auðlindar.

Skammtímanýtingarsjónarmið vega þyngra en hagkvæmari langtímasjónarmið þegar líður að

lokum leigutímans.

Að fleiru þarf að huga en fyrningarhlutfalli og fyrningarleið. Fyrning aflaheimilda hefur ýmis

neikvæð áhrif umfram bein áhrif á rekstarafkomu, sem koma fram óháð því hvort útgerðir

fengu aflaheimildum úthlutað eða keyptu þær. Í fyrsta lagi er á það bent að álögur á

útgerðina dreifast ekki jafnt á byggðir landsins heldur leggjast mun þyngra á svæði þar sem

útgerðin er umfangsmikill hluti atvinnulífs. Þetta á fyrst og fremst við um sjávarþorpin. Í öðru

lagi dregur fyrning úr hvata útgerðarinnar til góðara umgengni um auðlindina, því hagsmunir

hennar snúast ekki lengur um hámörkun langtímavirðis veiðanna heldur hámörkun

skammtímagróða. Í þriðja lagi fjarlægir fyrning fjármagn úr virkri nýtingu hjá

útgerðarfyrirtækjum til ríkisins, þar sem arðsemi er oft mun minni.

Að síðustu er nauðsynlegt að árétta hve mikilvægt það er fyrir verðmætasköpun

útgerðarinnar að fyrirtækin eigi rétt til að veiða til lengri tíma. Ef fyrirtæki í útgerð og

fiskvinnslu hafa ekki tryggan aðgang að hráefni hverfur hvatinn til að fjárfesta í vöruþróun,

s.s. sókn inn á markaði fyrir hágæðavöru. Langtímasamningar eru almennt mikilvægir í

rekstri svo draga megi úr áhættu. Nægir í því sambandi að nefna aðgang að

langtímafjármögnun, langtíma ráðningarsamningar starfsmanna, o.s.fr. Í nýlegri könnun

starfsmanna hagfræðistofnunar Háskóla Íslands meðal fiskvinnslufyrirtækja sem stunda

útflutning á ferskum þorski kom skírt fram að helsta forsenda þess að fyrirtækin hafa fjárfest

í vöruvöndun og markaðsstarfi er að fyrirtækjunum er kleift vegna aflamarkskerfisins að

tryggja framboð á hráefni til langs tíma8. Ef ekki er hægt að tryggja slíkt dregur mjög úr

líkunum á því að markaðsstarf skili nægilegum árangri. Staðreyndin er sú að sífellt hærra

hlutfall af fiskneyslu í heiminum kemur frá fiskeldi, þar sem auðvelt er að tryggja stöðugt

framboð á fiski með staðlaða eiginleika. Veiðar standa höllum fæti gagnvart eldi hvað þetta

varðar. Aflamarkskerfi þar sem útgerðir eiga varnanlega hlutdeild er besti leiðin til að

auðvelda veiðum þessa samkeppni. Varlega verður að fara í að hrófla við því forskoti sem

aflamarkskerfið hefur veitt íslenskum útgerðarfyrirtækjum í samkeppninni á

alþjóðamörkuðum nú á þessum tíma, þegar þjóðin þarf mest á því að halda að auka

verðmætasköpun.

8 Daði M Kristófersson og Valur Þráinsson, 2009. Virðiskeðjur fyrir ferskan þorsk. Skýrsla unnin fyrir háskólann í

Stavanger

1

19. maí, 2010

Umsögn um greinargerð Daða Más Kristóferssonar um áhrif fyrningarleiðar

á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja1

Jón Steinsson, Columbia University

Meginniðurstaða Daða er „línuleg fyrning umfram 0,5% á ári mundi þurrka út hagnað

útgerðarinnar. Fyrning umfram það er líkleg til þess að valda viðvarandi taprekstri.“ Þessi

niðurstaða byggir á hæpnum forsendum. Daði gefur sér að leiguverð á kvótamarkaði gefi góða

mynd af þeim heildararði sem auðlindin skapar umfram kostnað, svokallaðri auðlindarentu. Þar

sem leiguverð á kvótamarkaði hefur verið gríðarhátt leiðir þessi aðferðafræði til þess að mat

Daða á árlegri auðlindarentu er um 35 ma.kr sem jafngildir því að núvirtur heildararður um alla

framtíð sé 470 ma.kr ef miðað er við 8% ávöxtunarkröfu.

Þetta mat Daða á auðlindarentunni jafngildir allri framlegð sjávarútvegsfyrirtækja á Íslandi. En

framlegð þessara fyrirtækja þarf að standa undir arði af ekki einungis veiðiheimildum heldur

einnig skipum, frystihúsum og öðrum eignum. Það er því hæpið að halda því fram að

auðlindarentan sé jöfn allri framlegð sjávarútvegsins. Nær væri að draga frá eðlilegan arð af

skipum, frystihúsum og öðrum eignum. Hér að neðan met ég auðlindarentuna með þessum hætti.

Mat mitt er að auðlindarentan sé um 14 ma.kr á ári.

Fyrning aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði kemur illa við núverandi eigendur

útgerðarfyrirtækja sem hafa hingað til fengið þessi verðmæti úthlutuð án endurgjalds. Í þessu

sambandi er hins vegar mikilvægt að skýr greinarmunur sé gerður á áhrifum fyrningar

aflahlutdeilda annars vegar á eiginfjárstöðu fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og

hins vegar áhrif hennar á rekstrargrundvöll fyrirtækjanna til frambúðar. Enginn greinarmunur er

gerður á þessu tvennu í greinargerð Daða.

Uppboði á veiðiheimildum tryggir að auðlindagjöld munu ekki raska framtíðarrekstrargrundvelli

útgerðarinnar þar sem verðið sem útgerðin þarf að greiða fyrir afnotarétt af auðlindinni mun þá

ráðast af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Himinháar skuldir sumra útgerða í dag munu

kalla á fjárhagslega endurskipulagningu þeirra fyrirtækja. En þar sem útgerð verður áfram

arðbær á Íslandi er það hagur allra að slík endurskipulagning eigi sér stað án þess að starfsemi

fyrirtækjanna raskist.

Hér að neðan er fjallað ítarlegar um einstaka þætti í greinargerð Daða. Þar að auki fjalla ég um

nokkur atriði varðandi fyrningu og uppboð á veiðiheimildum sem Daði kemur ekki inn á í

greinargerð sinni. Ég fjalla meðal annars um þrenn hagkvæmnisrök fyrir innköllun aflahlutdeilda

og endurúthlutun skýrt skilgreinds afnotaréttar með uppboði.

1 Þessi umsögn er skrifuð að beiðni Guðbjarts Hannessonar, formanns starfshóps um endurskoðun á

fyrirkomulagi fiskveiðistjórnunar. Ég vil þakka Daða Má Kristóferssyni, Gyðu Þórðardóttur, Magnúsi

Jónssyni, Þorkatli Helgasyni og Þórólfi Matthíassyni fyrir gagnlegar athugasemdir við vinnslu

umsagnarinnar.

2

Skipting framtíðararðs af veiðiheimildum við fyrningu

Fyrning aflahlutdeilda felur í sér að framtíðararði af aflahlutdeildunum er skipt milli ríkisins og

núverandi handhafa aflahlutdeilda. Ef fyrnt er línulega um til dæmis 10% á ári þýðir það að 90%

af arði næsta árs verður eftir hjá núverandi handhöfum aflahlutdeilda en 10% af þeim arði flyst

til ríkisins, 80% af arði ársins þar á eftir verður eftir hjá núverandi handhöfum aflahlutdeilda en

20% af þeim arði flyst til ríkisins og svo framvegis.

Þeim mun lægra sem fyrningarhlutfallið er þeim mun stærri hlutur situr eftir hjá núverandi

handhöfum. Daði fjallar skilmerkilega um þessa skiptingu í greinargerð sinni (sjá t.d. mynd 5). Í

þessu sambandi segir Daði: „sem dæmi rýrnar virði hlutdeildarinnar [þ.e. hlutdeildar

útgerðarinnar] um ... milli 43% og 63% við 5% línulega fyrningu.“ Sömu upplýsingar má setja

fram á annan hátt: 5% línuleg fyrning skilur milli 37% og 57% af framtíðararðinum eftir í

höndum útgerðarinnar en flytur milli 43% og 63% til ríkisins.

Hlutfallsleg fyrning er mun minna íþyngjandi fyrir eigendur útgerðarfyrirtækja. Hlutfallsleg

fyrning gengur þannig fyrir sig að t.d. 5% aflahlutdeilda eru innkallaðar fyrsta árið, 5% af þeims

sem eftir er árið þar á eftir og svo framvegis. Hlutfallsleg fyrning um 5% á ári skilur um 60% af

framtíðararðinum eftir í höndum núverandi handhafa miðað við 8% ávöxtunarkröfu. Einungis

um 40% flytjast til ríkisins.

Verðmæti auðlindarentunnar

Eins og fyrr segir byggir Daði mat sitt á auðlindarentunni á leiguverði á kvótamarkaði. Þessi

aðferðafræði leiðir til þess að Daði metur verðmæti árlegrar auðlindarentu upp á um 35 ma.kr.

Daði rökstyður aðferðafræði sína með eftirfarandi hætti:

„Leiguverð á aflamarki má nota sem vísbendingu um þann heildararð sem auðlindin skapar

umfram kostnað, svokallaða auðlindarentu. Markaður fyrir aflamark hefur verið mjög virkur hér

á landi og verð á aflamarki gefur því góða vísbendingu um þá auðlindarentu sem veiðarnar

skapa. Ætla má að hagnaður útgerðar sem velur að nýta eigin aflamark sé að minnsta kosti jafn

hátt og leiguverð. Annars myndi útgerðin velja að leigja út aflamarkið og auka hagnað sinn. Að

sama skapi má ætla að útgerð sem leigir til sín aflamark hafi af því hagnað sem er hærri en

leiguverðið.”

Hér „ætlar“ Daði að „hagnaður útgerðar sem velur að nýta eigin aflamark sé að minnsta kosti

jafn hátt og leiguverð“. Það þarf ekki að ætla neitt hvað þetta varðar. Bæði leiguverðið og

framlegð sjávarútvegsfyrirtækja eru aðgengilegar upplýsingar. Framlegð sjávarútvegsfyrirtækja

þarf að dekka arð af bæði auðlindinni og skipum, frystihúsum og öðrum eignum þessara

fyrirtækja. Hún er því algert hámark á auðlindarentuna.

Daði birtir upplýsingar um leiguverð í greinargerð sinni. Það hefur verið í kringum 35 ma.kr á ári

síðasta áratuginn. Tölur um framlegð sjávarútvegsfyrirtækja eru aðgengilegar á vef Hagstofu

Íslands. Meðaltalsframlegð áranna 1997 til 2008 á verðlagi ársins 2009 var um 37 ma.kr á ári.

Mat Daða felur því í sér að arður af öllum skipum, frystihúsum og öðrum eignum

3

sjávarútvegsfyrirtækja hafi verið aðeins 2 ma.kr ár ári. En bókfært virði þessara eigna árið 2008

var í kringum 320 ma.kr. Það verður að teljast ansi hæpið að þetta standist.

Nær væri að gera ráð fyrir eðlilegum arði af skipum, frystihúsum og öðrum eignum

sjávarútvegsfyrirtækja. Ef við gerum ráð fyrir að skip, frystihús og aðrar eignir

sjávarútvegsfyrirtækja skili árlega arði sem jafngildir 8% af bókfærðu verðmæti þeirra og

drögum það frá framlegð sjávarútvegsfyrirtækja standa 14 ma.kr eftir sem mat á meðaltals

auðlindarentu áranna 1997-2008.2 Þetta jafngildir um 28 kr á þorskígildiskílógram ef

heildarúthlutun aflaheimilda er um 500.000 þorskígildistonn. Og miðað við 8% ávöxtunarkröfu

þýðir þetta að núvirt framtíðarauðlindarenta sé u.þ.b. 190 ma.kr.

Ef kvótamarkaður og fjármálamarkaðir á Íslandi hefðu virkað eðlilega undanfarinn áratug væri

röksemdafærsla Daða um það að leiguverð á kvóta gæfi góða mynd af auðarentunni réttmæt. En

því miður hafa verið veruleg brögð að því að þessir markaðir hafi virkað óeðlilega. Augljósasta

vísbendingin um þetta er algjört hrun bankakerfisins árið 2008 og þær miklu upplýsingar um

annarlega viðskiptahætti sem koma fram í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis. En einnig má

líta til þróunar á verði á aflahlutdeild í þorski á kvótamarkaði. Verðið náði hámarki á árunum

2007 og 2008 og var þá tæpar 4.000 kr/kg. Það hafði þá margfaldast á nokkrum árum. Við hrun

bankakerfisins hrundi verð á aflahlutdeildum um meira en helming þrátt fyrir að mikil lækkun á

gengi krónunnar ætti að hafa gert aflahlutdeildir verðmeiri ef eitthvað er í krónum talið. Þessi

þróun virðist benda til þess að verð á aflahlutdeildum á kvótamarkaði hafi ráðist meira af

framboði á lánsfé í bankakerfinu en raunverulegu verðmæti aflahlutdeilda.

Óvissa um verðmæti auðlindarentunnar og kostir uppboðs við endurúthlutun

Mikilvægt praktískt vandamál við endurúthlutun aflahlutdeilda er sú óvissa sem er til staðar um

verðmæti auðlindarentunnar. Útreikningar mínir hér að ofan gefa einungis grófa mynd af því

hver auðlindarentan er. Einnig geta breyttar aðstæður í framtíðinni gert það að verkum að

auðlindarentan annað hvort eykst verulega eða minnkar verulega.

Þessi óvissa gerir það að verkum að uppboð á veiðiheimildum hefur mikilvæga kosti fram yfir

aðrar útfærslur á gjaldtöku við endurúthlutun. Ef uppboðsleiðin er farin verður „auðlindagjaldið“

sem útgerðin greiðir fyrir aflahlutdeildir ekki ákvarðað einhliða af stjórnvöldum heldur ræðst það

af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir framtíðarrekstrargrundvöll

útgerðarfyrirtækja. Þar sem verðið á aflahlutdeildum mun ráðast af boðum fyrirtækjanna sjálfra á

uppboðinu verður það ekki hærra en fyrirtækin ráða við að greiða—því varla fara þau að bjóða

hærra verð en þau ráða við að greiða.

Þessi kostur uppboðs er líklega ein megin skýringin á andstöðu útgerðarinnar við hugmyndum

um uppboð. Ef uppboðsleiðin er valin verður mun erfiðara fyrir útgerðina að sannfæra stjórnvöld

framtíðarinnar um að auðlindagjaldið sé „of hátt“ og þurfi að lækka. Ef auðlindagjaldið er

ákvarðað af stjórnvöldum mun útgerðin í sífellu pressa á stjórnvöld framtíðarinnar að lækka

gjaldið. Uppboð á veiðiheimildum hefur því mikilvæga kosti hvað það varðar að minnka hvata

útgerðarinnar til rentusóknar.

2 Við útreikning á arði af eignum útgerðarinnar er miðað við bókfært virði eigna að undanskildum „öðrum eignum“.

Með öðrum orðum, gert er ráð fyrir að „aðrar eignir“ séu bókfærðar aflahlutdeildir.

4

Áhrif fyrningar á efnahag útgerðarinnar

Gerum ráð fyrir að tekin verði upp 5% hlutfallsleg fyrning. Slíkt kerfi skilur um 60% af

framtíðarauðlindarentunni eftir í höndum útgerðarinnar. Hin 40 prósentin flytjast til ríkisins.

Verðmæti útgerðarfyrirtækja rýrnar því um 0.4*190 = 76 ma.kr.

Það er erfitt að átta sig á því hvort útgerðarfyrirtækin munu almennt þola þessa breytingu án þess

að þau þurfi að ganga í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu með einhverri niðurfellingu

skulda. Bókfært eigið fé sjávarútvegsfyrirtækja í lok árs 2007 var 110 ma.kr. Bókfært tap árið

2008 var verulegt vegna hruns krónunnar. En staða þessara fyrirtækja samkvæmt bókum þeirra

gefur líklega villandi mynd af raunverulegum efnahagslegum styrk þeirra við núverandi

aðstæður.

Hrun krónunnar hækkaði bókfærðar skuldir fyrirtækjanna mikið þar sem skuldir þeirra eru að

mestu í erlendri mynt. En hrun krónunnar hækkaði einnig framtíðartekjur fyrirtækjanna þar sem

þær eru einnig að mestu í erlendri mynt. Vandinn er að framtíðartekjur eru ekki bókfærðar. Því

virðist staða útgerðarfyrirtækja hafa versnað mun meira milli áranna 2007 og 2008 en raunin er.

Breyting á bókfærðu eiginfé frá 2007 til 2008 gefur því villandi mynd af breytingum á

raunverulegum efnahagslegum styrk félaganna. Líklega gefur þó bókfærð staða fyrirtækjanna í

lok ársins 2007 betri mynd af raunverulegum efnahagslegum styrk fyrirtækjanna en bókfærð

staða þeirra í lok árs 2008.

Áhrif fyrningar á framtíðarrekstur útgerðarfyrirtækja

Það segir sig sjálft að fyrning aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði kemur illa við

núverandi eigendur útgerðarfyrirtækja sem hafa hingað til fengið þessi verðmæti úthlutuð án

endurgjalds. Í einhverjum tilfellum—þar sem boginn var spenntur mjög hátt í því að veðsetja

kvótann—munu fyrirtæki ef til vill þurfa á fjárhagslegri endurskipulagningu að halda (þ.e. leita

nauðasamninga við kröfuhafa sína). Og flest útgerðarfyrirtæki verða líklega eftir þessa aðgerð

með mjög lágt eiginfjárhlutfall. Það mun án efa gera það að verkum að lánadrottnar þeirra munu

krefjast þess að þau leiti eftir auknu hlutafé.

Í þessu sambandi er mikilvægt að skýr greinarmunur sé gerður á áhrifum fyrningar aflahlutdeilda

annars vegar á eiginfjárstöðu fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og hins vegar áhrif

hennar á rekstrargrundvöll fyrirtækjanna til frambúðar. Að fyrirtæki gangi í gegnum

greiðslustöðvun og nauðasamninga þarf ekki að þýða að fyrirtækið hætti rekstri eða dragi úr

starfsemi sinni. Ef framtíðarrekstrargrundvöllur er góður þýðir slík einungis að eigendur

fyrirtækisins og að einhverju leyti kröfuhafar verða fyrir tapi. Slík fjárhagsleg endurskipulagning

á hins vegar að geta átt sér stað án þess að hún hafi teljandi áhrif á starfsemi fyrirtækisins og án

þess að almennir starfsmenn þess verði hennar varir.

Hagsmunagæslumenn útgerðarinnar hafa lengi varað við hruni ef fyrningarleiðin er farin og talað

um hana sem „gjaldþrotaleið“. Hér skortir á skilning þessara aðila á mismuninum á gjaldþroti

annars vegar og greiðslustöðvun og nauðasamningum hins vegar. Staða útgerðarinnar er ekki

ósvipuð þeirri stöðu sem flugfélög í Bandaríkjunum koma sér í af og til. Þau verða fyrir áfalli

5

(t.d. vegna eldgoss á Íslandi eða hryðjuverka í New York) og geta ekki lengur staðið undir þeim

skuldum sem þau hafa á bókum sínum. Þá leita þau eftir greiðslustöðvun og gera nauðasamninga

við kröfuhafa sína. Þetta ferli hefur engin áhrif á rekstur fyrirtækjanna. Þau halda áfram að fljúga

eins og ekkert hafi í skorist. Það er vegna þess að framtíðarrekstrargrundvöllur er fyrir hendi

þrátt fyrir skellinn sem átt hefur sér stað.

Það sama er upp á teningnum varðandi útgerð á Íslandi. Það er áfram arðbært að stunda útgerð á

Íslandi og þekkingin er öll hjá núverandi útgerðum. Það er því hagur allra að greiðslustöðvun og

nauðasamningar gangi hratt fyrir sig og án þess að starfsemi fyrirtækjanna raskist. Hvað þetta

varðar er lykilatriði að uppboð á veiðiheimildum tryggir að verðið sem útgerðin þarf að greiða

fyrir aflahlutdeildir ræðst af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir að það

verður hvorki „of hátt“ né „of lágt“ og tryggir þannig að rekstrargrundvöllur útgerðarfyrirtækja

verður blómlegur í framtíð. Hræðsla við hrun og atvinnuleysi í þessu sambandi á því ekki við rök

að styðjast.

Óvissa um eignarrétt yfir aflahlutdeildum og hagkvæmni í sjávarútvegi

Sú mikla óvissa sem hefur verið til staðar um framtíðareignarrétt yfir aflahlutdeildum allt frá því

kvótakerfið var sett á laggirnar hefur haft neikvæð áhrif á hagkvæmni sjávarútvegarins á Íslandi.

Hættan á því að aflahlutdeildir verði innkallaðar og endurúthlutað hefur brenglað ákvarðanatöku

í greininni og einnig brenglað samkeppnisstöðu mismunandi aðila.

Sú skoðun hefur verið útbreidd að ekki sé ráðlegt að fyrna aflahlutdeildir ef slík aðgerð myndi

leiða til „gjaldþrots“ útgerðarfyrirtækja.3 Útgerðir hafa því haft hvata til þess að veikja

efnahagsreikning sinn með því að taka fé út úr rekstrinum til að passa að efnahagur þeirra standi

nægilega tæpt til að stjórnvöld veigri sér við að innkalla aflahlutdeildir. Af einhverjum ástæðum

hafa kröfuhafar útgerðanna leyft útgerðum að leika þennan leik þrátt fyrir að slíkt skapi áhættu á

útlánatapi ef til innköllunar kemur. En þetta er víst ekki það eina sem orkaði tvímælis í rekstri

lánastofnana á Íslandi undanfarin ár.

Þar að auki hafa aðilar sem hafa sterk pólitísk ítök haft forskot fram yfir aðra varðandi það að

eiga útgerð þar sem þeir hafa betur getað tryggt áframhaldandi úthlutun aflahlutdeilda án

endurgjalds. Þetta hefur dregið úr hagræðingu í sjávarútvegi þar sem þeir sem hafa sterkustu

pólitísku tengslin eru ekki endilega þeir sömu og þeir sem hafa mesta hæfileika til þess að reka

útgerð.

Af þessum sökum er til mikils að vinna að óvissu um framtíðareignarrétt yfir aflahlutdeildum

verði eytt. Það eru einungis tvær leiðir til þess að eyða þessari óvissu. Önnur leiðin er innköllun

og endurúthlutun á skýrt skilgreindum afnotarétti gegn greiðslu markaðsverðs (sem mætti

ákvarða með því að halda uppboð). Hin leiðin er að breyta fyrstu grein laga nr. 116/2006 um

stjórn fiskveiða þannig að hún kveði á um að núverandi fyrirkomulag úthlutunar feli í sér

varanlegan eignarrétt.

3 Hér væri réttara að tala um greiðslustöðvun og nauðasamninga þar sem framtíðarrekstrargrundvöllur fyrirtækjanna

er sterkur og því eru það hagsmunir allra að fyrirtækin haldi áfram starfsemi eftir að samið hefur verið um

endurskipulagningu á skuldum og hlutafé.

6

Sá kostur að fresta því að gera nokkuð—t.d. vegna þess að skuldastaða útgerðarinnar er þess

eðlis að fyrning muni leiða til þess að einhver hluti útgerðarfyrirtækja þurfi að ganga í gegnum

fjárhagslega endurskipulagningu—er líklega verri kostur en að veita útgerðinni varanlegan

eignarrétt án endurgjalds. Ef ekkert er gert mun útgerðin halda áfram á sömu braut hvað það

varðar að skuldsetja sig upp í topp þar sem hún veit að það er eina leiðin til þess að halda í

endurgjaldslausa úthlutun aflahlutdeilda til frambúðar. Það mun veikja sjávarútveginn.

Leigjendavandi og kostir hlutfallslegrar fyrningar fram yfir línulega fyrningu

Í greinargerði sinni fjallar Daði um hinn svokallaða leigjendavanda. Í þessu sambandi segir hann:

“Ef nýtingarrétturinn er takmarkaður að lengd skapast hvati fyrir leigjanda réttindanna til að

hámarka rentu til skamms tíma á kostnað langtímarentunnar, enda er óvíst um hver öðlast

nýtingaréttinn til lengri tíma.”

Þetta vandamál bendir eindregið til þess að svokölluð hlutfallsleg fyrning með áframhaldandi

hlutfallslegri fyrningu endurúthlutaðra aflahlutdeilda hafi verulega kosti fram yfir línulega

fyrningu með 20 ára endurúthlutun. Hlutfallsleg fyrning með áframhaldandi hlutfallslegri

fyrningu endurúthlutaðra aflahlutdeilda gengur þannig fyrir sig að á hverju ári fyrnast

aflahlutdeildir um t.d. 5% og er endurúthlutað með þeim hætti að aflahlutdeildirnar sem

endurúthlutað er fyrnast einnig um sama hlutfall. Þannig fyrnast 5% af öllum aflahlutdeildum á

hverju ári hvenær svo sem þeim var úthlutað.

Þessi útfærsla fyrningarleiðarinnar lágmarkar leigendavandann og tryggir eins vel og unnt er að

allar útgerðir (hvenær sem þær keyptu síðast aflahlutdeildir) hafi langtímasjónarmið að

leiðarljósi þegar þær umgangast auðlindina. Það er vegna þess að þær vita að á næsta ári munu

þær ráða yfir 95% af þeim aflahlutdeildum sem þau ráða yfir í dag og 95% af þeim 95% sem

eftir eru árið þar á eftir og koll af kolli.

Línuleg fyrning með 20 ára endurúthlutun myndi leiða til þess að þegar fram líða stundi myndu á

hverjum tíma vera til staðar 20 gerðir af t.d. aflahlutdeildum í þorski, þ.e. aflahlutdeildum sem

úthlutað var fyrir einu ári og er því til 19 ára til viðbótar, aflahlutdeildum sem úthlutað var fyrir

tveimur árum og er því til 18 ára til viðbótar, og svo framvegis. Þessi útfærsla hefur þann ókost í

för með sér að sú staða getur komið upp að útgerð ráði yfir miklu magni af aflahlutdeildum sem

verður endurúthlutað innan fárra ára. Í því tilfelli er mun alvarlegri leigjendavandi til staðar en ef

hlutfallsleg fyrning verður fyrir valinu.

Stærsta skrefið í átt að betri umgengni um auðlindina væri hins vegar niðurfelling 13. greinar

laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða sem kveður á um hámarkseign hverrar útgerðar í

aflahlutdeildum. Stórar útgerðir hafa sterkari hvata til þess að fara vel með auðlindina en litlar

útgerðir. Það myndi því bæta umgengni um auðlindina meira en nokkuð annað ef allur kvótinn

færðist á fárra hendur. Önnur sjónarmið virðst hins vegar vega þyngra hvað þetta varðar frá

pólitísku sjónarmiði.

7

Hlutfallsleg fyrning og skilvirkur kvótamarkaður

Annar nátengdur kostur hlutfallslegrar fyrningar fram yfir línulega fyrningu er að allar

aflahlutdeildir í hverri tegund væru einsleitar. Þetta myndi hjálpa til við það að gera eftirmarkað

með aflahlutdeildir skilvirkan. Með 5% línulegri fyrningu og endurúthlutun til 20 ára væru eins

og fyrr segir til staðar 20 gerðir af aflahlutdeildum í þorski á hverjum tíma. Flestir

fjármálamarkaðir á Íslandi eru einstaklega grunnir og óskilvirkir. Það er líklegt að slíkt vandamál

muni hrjá eftirmarkað með aflahlutdeildir eins og aðra markaði á Íslandi. Það segir sig sjálft að

það er mun líklegra að einn eftirmarkaður með aflahlutdeildir í þorski verði skilvirkur en 20

slíkir eftirmarkaðir.

Hagkvæmnisrök fyrir fyrningu og endurúthlutun með uppboði

Talsmenn innköllunar aflahlutdeilda og endurúthlutunar gegn gjaldi hafa lagt mikla áherslu á

réttlætisrök fyrir slíkri stefnubreytingu. Réttlætisrökin fyrir slíkri aðgerð eru í stuttu máli þau að

auðlindin sé þjóðareign og því eigi þjóðin kröfu á því að fá þann arð sem auðlindin skilar. Eins

og gengur eru skiptar skoðanir varðandi þetta atriði.

Minni áhersla hefur verið lögð á hagkvæmnisrök fyrir innköllun aflahlutdeilda og endurúthlutun

gegn gjaldi. Að minnsta kosti þrenns konar rök benda til þess að fyrning aflahlutdeilda og

endurúthlutun með uppboði muni leiða til aukinnar hagkvæmni. Í fyrsta lagi mun slík aðgerð

eyða óvissu um framtíðareignarrétt yfir afnotarétti af auðlindinni. Eins og fjallað er um hér að

ofan hefur þessi óvissa líklega verið mikilvægur dragbítur á hagræðingu í sjávarútvegi.

Í öðru lagi mun endurúthlutun með uppboði að öllum líkindum leiða til þess að kvótamarkaður

verði skilvirkari sem mun ýta undir það að aflahlutdeildir leiti til þeirra sem geta búið til mest

verðmæti úr þeim með sem minnstum tilkostnaði. Hér að ofan fjalla ég um það að verð á

kvótamarkaði hefur lengi verið úr öllum tengslum við efnahagslegan raunveruleika í

sjávarútvegi. Verðið hefur verið svo hátt í meira en áratug að líklega hefðu allar útgerðir á

Íslandi alltaf gert betur ef þær hefðu hætt útgerð og leigt frá sér allan sinn kvóta. Hámarki náði

fáránleikinn á árunum 2007 til 2008 þegar verð á „varanlegu“ þorskígildi slagaði í 4.000 kr/kg.

Miðað við það verð var mat „markaðarins“ á framtíðarverðmæti auðlindarentunnar um 2.000

ma.kr. eða ríflega 50 sinnum hærra en öll framlegð greinarinnar. Uppboð þar sem 5% af öllum

aflahlutdeildum eru leigðar árlega til langs tíma mun án efa jarðtengja þennan markað mun betur

en verið hefur.

Í þriðja lagi eru auðlindagjöld langsamlega hagkvæmasta leiðin fyrir ríkið til þess að afla tekna.

Skattar á vinnu, neyslu og sparnað eru allir vinnuletjandi og draga því þrótt úr hagkerfinu.

Auðlindagjöld hafa ekki þessar neikvæðu aukaverkanir. Ef mat mitt á því að auðlindarentan sé

um 14 ma.kr á ári er nærri lagi væri unnt að lækka tekjuskatt og/eða virðisaukaskatt þó nokkuð

við upptöku uppboðs á veiðiheimildum eða að minnsta kosti draga úr þeim skattahækkunum sem

annars verða.4

4 Ef mat upp á 35 ma.kr er nær lagi er ávinningurinn hvað varðar hagkvæmari skattlagningu þeim mun meiri.

8

Tryggur aðgangur að hráefni og verðmætasköpun í sjávarútvegi

Undir lok greinargerðar sinnar segir Daði: „Að síðustu er nauðsynlegt að árétta hve mikilvægt

það er fyrir verðmætasköpun útgerðarinnar að fyrirtækin eigi rétt til að veiða til lengri tíma. Ef

fyrirtæki í útgerð og fiskvinnslu hafa ekki tryggan aðgang að hráefni hverfur hvatinn til að

fjárfesta í vöruþróun, s.s. sókn inn á markaði fyrir hágæðavöru.”

Þetta er röksemd sem útgerðarmenn hafa lagt mikla áherslu á í gegnum tíðina. Til þess að sjá

veikleika þessarar röksemdar er einfaldast að reyna að yfirfæra hana á aðra framleiðsluþætti sem

útgerðarfyrirtæki nota. Daði hefði getað sagt nákvæmlega það sama um fjármagn eða vinnuafl.

Flest fyrirtæki fjármagna talsverðan hluta af rekstri sínum með skammtímalánum. Hefur það þær

afleiðingar að „hvatinn til að fjárfesta í vöruþróun“ hverfur? Flest fyriræki geta ekki tryggt það

að lykilstarfsmenn haldi áfram að starfa hjá fyrirtækinu til lengri tíma. Hefur það þær afleiðingar

að „hvatinn til að fjárfesta í vöruþróun“ hverfur?

Svarið í báðum tilfellum er vitaskuld „nei“. Og það sama á við um aflahlutdeildir. Á alveg sama

hátt og með fjármagn og vinnuafl er eðlilegt að sjávarútvegsfyrirtæki þurfi að keppast um

aflahlutdeildir á frjálsum markaði. Það hefur ýmsa kosti að aflahlutdeildum sé endurúthlutað til

langs tíma (sjá t.d. grein mína í Fjármálatíðinum 2001). En útgerðir gætu gert langtímasamninga

um leigu á aflaheimildum á eftirmarkaði hvernig sem úthlutun væri háttað á sama hátt og þau

geta gert langtímasamninga um kaup á öðrum aðföngum.

Ef fyrningarleiðin verður farin er af þessum sökum (og öðrum) mikilvægt til staðar verði

eftirmarkaður með kvóta þar sem fyrirtæki sem tekst illa upp í uppboðinu eitt árið geta sótt sér

kvóta. Fyrning hefur vitaskuld ekki áhrif á heildarmagn kvóta. Ef eitt fyrirtæki endar með „of

lítinn“ kvóta hlýtur að vera til staðar fyrirtæki sem endar með „of mikinn“ kvóta. Í kerfi með

uppboði og eftirmarkaði væru útgerðir í nákvæmlega sömu stöðu hvað varðar kvóta og alla aðra

framleiðsluþætti sem þau þurfa að kaupa eða leigja á frjálsum markaði. Ef óvissan sem þessu

fylgir er óbærileg ætti óvissan sem fylgir fjármögnun og mannahaldi einnig að vera óbærileg. En

hún er það augljóslega ekki.

Tekjurferill ríkisins af uppboði á veiðiheimildum

Um tekjur ríkisins af uppboði á veiðiheimildum segir Daði: “Í upphafi nýtur ríkið einungis tekna

af þeim hluta sem fyrnist fyrsta árið. Tekjurnar smá aukast síðan eftir því sem stærri hluti heildar

hlutdeildarinnar hefur verið fyrndur.” Þessu ferli er betur lýst í mynd 7 í greinargerð Daða. Þessi

ferill tekna byggðir hins vegar á ákveðnum forsendum um það hvernig endurúthlutun væri

háttað. Ef 5% aflahlutdeilda væru innkallaðar hlutfallslega og endurúthlutað með áframhaldandi

5% fyrningu myndu tekjur ríkisins byrja af fullum krafti alveg frá byrjun. Hið sama væri upp á

teningnum ef 5% aflahlutdeilda væru innkallaðar línulega og þeim er endurúthlutað til 20 ára í

senn. Ferill Daða virðist gera ráð fyrir eins árs endurúthlutun aflahlutdeilda.

Fyrning aflahlutdeilda og byrði landsbyggðarinnar

Daði telur að gjaldtaka fyrir úthlutaðar aflahlutdeildir muni koma sérlega illa niður á

landsbyggðinni. Í þessu sambandi segir Daði: „Rétt er að benda á að gjaldtaka sem beinist

9

sérstaklega að útgerð fellur með mjög ólíkum hætti á ólík byggðarlög og byrðin sem hún skapar

verður því þyngri eftir því sem hlutur byggðarlagsins í heildaraflamarki er meiri.“ Þessi

röksemdafærsla er gölluð að því leyti að þeir sem bera byrðarnar af gjaldtökunni eru aðallega

eigendur útgerðarfyrirtækja. Þeir búa ekki endilega á sama stað og fyrirtækin eru rekin. Og þótt

þeir geri það er tapið þeirra en ekki venjulegs verkafólks á þessum stöðum.

Stór hluti aflahlutdeilda hefur skipt um hendur

Í greinargerð sinni leggur Daði áherslu á það að stór hluti aflahlutdeilda hafi skipt um hendur.

Leitast hann við að færa rök fyrir því að það hafi meiri neikvæðar afleiðingar að fyrna

aflahlutdeildir þeirra sem keypt hafa aflahlutdeildir á háu verði en þeirra sem átt hafa kvóta frá

upphafi kvótakerfisins. Í þessu sambandi segir Daði: “Stærstur hluti hlutdeildarinnar í

heildaraflamarki, varanlegu veiðiheimildanna, hefur skipt um eigendur síðan kerfinu var komið

á. Sá umframhagnaður sem aflamarkskerfið skapaði hefur því þegar verið fjarlægður að mestu úr

fyrirtækjunum með sölu aflahlutdeildanna. Nýir eigendur aflahlutdeilda hagnast ekki meira en

eðlilegt er miðað við áhættuna í rekstri útgerðarfyrirtækja. Þetta takmarkar mjög tækifæri ríkisins

til að auka gjaldtöku á útgerðinni án þess að það feli í sér eignaupptöku og hafi veruleg neikvæð

áhrif á rekstrarskilyrði hennar.”

Ég get ekki fallist á þessa röksemdafærslu. Þeir sem keyptu kvóta vissu fullvel að þeir voru að

kaupa eitthvað sem seljandinn átti ekki. Það stendur berum orðum í 1. grein laga nr. 116/2006

um stjórn fiskveiða að úthlutun aflahlutdeilda samkvæmt þeim lögum myndi ekki varanlegan

eignarétt. Þeir sem keyptu aflahlutdeildir á háu verði voru því að taka mikla áhættu. Það orkar í

það minnst tvímælis að halda því fram að það að kvótahafar hafi tekið að umgangast kvótann

sem eign sína (t.d. með því að selja hann og/eða veðsetja) hafi með einhverjum hætti gert

kvótann að eign þeirra. Að sama skapi orkar það tvímælis að halda því fram að það að einhver

hafi greitt hátt verð fyrir kvóta gefi honum tilkall til kvótans um ókomna tíð alveg óháð því sem

stendur í lögum.

Það eru falsrök að grundvallarmunur sé á þeim sem hafa átt kvótann frá upphafi og þeim sem

hafa keypt hann dýrum dómum þrátt fyrir ríkjandi lög í landinu. Þeir sem hafa átt kvótann frá

upphafi hefðu getað selt hann. Það er ansi öfugsnúið ef stefna stjórnvalda er í raun að innkalla

einungis kvóta ef enginn af þeim sem upphaflega fengu kvóta hefur selt sig út úr greininni. Slík

stefna skapar einmitt hvata til þess að menn selji sig út úr greininni. Stefna stjórnvalda á að

verðlauna góða hegðun ekki slæma hegðun. Þeir sem keyptu kvóta á háu verði þrátt fyrir 1. grein

laga um stjórn fiskveiða eiga ekkert meira tilkall til kvótans en hinir sem fengu hann upprunalega

og hafa ekki selt sig út. Stefna stjórnvalda á því ekki að taka mið af því hversu stór hluti kvótans

hefur skipt um hendur.

Lokaorð

Meginniðurstaða Daða byggir á þeirri forsendu að leiguverð á kvóta gefi góða mynd af

auðlindarentunni. Ég hef fært rök fyrir því að auðlindarentan sé í raun mun lægri. Í greinargerð

sinni gerir Daði ekki greinarmun á áhrifum fyrningar aflahlutdeilda annars vegar á eiginfjárstöðu

fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og hins vegar áhrif hennar á rekstrargrundvöll

10

fyrirtækjanna til frambúðar. Uppboð á veiðiheimildum hefur þann mikilvæga kost að

auðlindagjaldið sem útgerðin greiðir fyrir aflahlutdeildir ræðst af greiðslugetu

útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir að rekstrargrundvöllur útgerðarfyrirtækja verður

blómlegur í framtíð þrátt fyrir álagningu auðlindagjalds. Núverandi eigendur útgerðarfyrirtækja

munu tapa á innköllun aflahlutdeilda og í einhverjum tilfellum munu fyrirtæki þeirra líklega

þurfa að ganga í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu. En það er ekkert sem bendir til þess

að slíkt muni raska verulega starfsemi þessara fyrirtækja. Að minnsta kosti þrenns konar

hagkvæmnisrök styðja innköllun aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði. Í fyrsta lagi mun

slík aðgerð eyða óvissu um eignar- og afnotarétt yfir auðlindinni. Í öðru lagi mun hún jarðtengja

kvótamarkað og gera hann skilvirkari. Í þriðja lagi eru auðlindagjöld lang hagkvæmasta leiðin

sem ríkið hefur til þess að afla tekna.

Heimildir

Kristófersson, Daði Már (2010): „Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur

útgerðarfyrirtækja,“ greinargerð unnin fyrir starfshóp Alþingis um breytingar á

fiskveiðikerfinu.

Steinsson, Jón (2001): „Uppboð á veiðiheimildum,“ Fjármálatíðindi, janúar 2001.

1

19. maí, 2010

Umsögn um greinargerð Háskólans á Akureyri á áhrifum fyrningarleiðar á

stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja1

Jón Steinsson, Columbia University

Meginniðurstaða greinargerðar Rannsóknar- og þróunarmiðstöðvar Háskólans á Akureyri

(RÞHA) er að „20 ára fyrning fiskveiðiheimilda leiði til gjaldþrots sjávarútvegsfyrirtækja sem

ráða yfir 40%-50% af aflahlutdeildum“. Þessi niðurstaða RÞHA er byggð á forsendum sem

standast ekki skoðun. RÞHA byggir útreikninga sína á því að kvótaverð gefi góða mynd af þeim

heildararði sem auðlindin skapar umfram kostnað, svokallaðri auðlindarentu. Nánar til tekið

byggja útreikningar RÞHA á þeirri forsendu að framtíðararður á þorskígildi sé 1.530 kr/kg.

Samkvæmt þessu er framtíðarrentan um 750 ma.kr miðað við að rétt tæplega 500.000

þorskígildum sé úthlutað árlega. Þetta jafngildir því að árleg auðlindarenta sé um 55 ma.kr ef

miðað er við 8% ávöxtunarkröfu.

Þetta mat RÞHA á auðlindarentunni er mun hærra en öll framlegð sjávarútvegsfyrirtækja á

Íslandi. En framlegð þessara fyrirtækja þarf að standa undir arði af ekki einungis veiðiheimildum

heldur einnig skipum, frystihúsum og öðrum eignum. Mat RÞHA á auðlindarentunni er því

bersýnilega allt of hátt. Nær væri að byggja mat á auðlindarentunni á framlegð

sjávarútvegsfyrirtækja en draga frá henni eðlilegan arð af skipum, frystihúsum og öðrum eignum.

Hér að neðan met ég auðlindarentuna með þessum hætti. Mat mitt er að auðlindarentan sé um 14

ma.kr á ári.

Fyrning aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði kemur illa við núverandi eigendur

útgerðarfyrirtækja sem hafa hingað til fengið þessi verðmæti úthlutuð án endurgjalds. Í þessu

sambandi er hins vegar mikilvægt að skýr greinarmunur sé gerður á áhrifum fyrningar

aflahlutdeilda annars vegar á eiginfjárstöðu fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og

hins vegar áhrif hennar á rekstrargrundvöll fyrirtækjanna til frambúðar. Enginn greinarmunur er

gerður á þessu tvennu í greinargerð RÞHA.

Uppboði á veiðiheimildum tryggir að auðlindagjöld munu ekki raska framtíðarrekstrargrundvelli

útgerðarinnar þar sem verðið sem útgerðin þarf að greiða fyrir afnotarétt af auðlindinni mun þá

ráðast af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Himinháar skuldir sumra útgerða í dag munu

kalla á fjárhagslega endurskipulagningu þeirra fyrirtækja. En þar sem útgerð verður áfram

arðbær á Íslandi er það hagur allra að slík endurskipulagning eigi sér stað án þess að starfsemi

fyrirtækjanna raskist.

Hér að neðan er fjallað ítarlegar um einstaka þætti í greinargerð RÞHA. Þar að auki fjalla ég um

nokkur atriði varðandi fyrningu og uppboð á veiðiheimildum sem RÞHA kemur ekki inn á í

greinargerð sinni. Þessi umsögn er að stórum dráttum samhljóða köflum úr umsögn minni um

greinargerð Daða Más Kristóferssonar um sama efni þar sem niðurstöður og forsendur þessara

1 Þessi umsögn er skrifuð að beiðni Guðbjarts Hannessonar, formanns starfshóps um endurskoðun á fyrirkomulagi

fiskveiðistjórnunar. Ég vil þakka Daða Má Kristóferssyni, Gyðu Þórðardóttur, Magnúsi Jónssyni, Þorkatli Helgasyni

og Þórólfi Matthíassyni fyrir gagnlegar athugasemdir við vinnslu umsagnarinnar.

2

greinargerða eru mjög svipaðar. Umsögn mín um greinargerð Daða Más er þó nokkru ýtarlegri

en þessi umsögn.

Skipting framtíðararðs af veiðiheimildum við fyrningu

Fyrning aflahlutdeilda felur í sér að framtíðararði af aflahlutdeildum er skipt milli ríkisins og

núverandi handhafa aflahlutdeilda. Ef fyrnt er línulega um til dæmis 10% á ári þýðir það að 90%

af arði næsta árs verður eftir hjá núverandi handhöfum aflahlutdeilda en 10% af þeim arði flyst

til ríkisins, 80% af arði ársins þar á eftir verður eftir hjá núverandi handhöfum aflahlutdeilda en

20% af þeim arði flyst til ríkisins og svo framvegis.

Þeim mun lægra sem fyrningarhlutfallið er þeim mun stærri hlutur situr eftir hjá núverandi

handhöfum. RÞHA fjallar skilmerkilega um þessa skiptingu í greinargerð sinni (sjá t.d. mynd

16). Í þessu sambandi segir RÞHA: „Ef kvóti er ekki fyrndur heldur eilíf eign hefur vísitala á

virði kvóta gildið 1,0. Hins vegar við 5% árlega fyrningu hefur vísitalan gildið 0,43 þegar núvirt

er með 7% ávöxtunarkröfu. Þetta þýðir að kvóti sem hefur virðið 1000 kr. /kg. fyrir fyrningu á

að lækka strax í 430 kr./kg. þegar ákveðið er að fyrna núverandi kvóta á 20 árum. Ef fyrning er

10% þ.e. kvótinn er fyrndur á 10 árum er vísitalan 0,25 þ.e. 75% af verðmætum kvótans hverfa

strax við ákvörðunina.“ Sömu upplýsingar má setja fram á annan hátt: 5% línuleg fyrning skilur

43% af framtíðararðinum eftir í höndum útgerðarinnar en flytur 57% til ríkisins.

Útreikningar RÞHA byggja allir á því að fyrningin verði línuleg. Önnur útfærsla er að hafa

fyrninguna hlutfallslega. Þá væru t.d. 5% aflahlutdeilda innkallaðar fyrsta árið, 5% af því sem

eftir er árið þar á eftir og svo framvegis. Hlutfallsleg fyrning er mun minna íþyngjandi fyrir

eigendur útgerðarfyrirtækja. Hlutfallsleg fyrning um 5% á ári skilur um 60% af

framtíðararðinum eftir í höndum núverandi handhafa miðað við 8% ávöxtunarkröfu. Einungis

um 40% flytjast til ríkisins.

Verðmæti auðlindarentunnar

Eins og fyrr segir byggir RÞHA mat sitt á auðlindarentunni á kvótaverði á kvótamarkaði. Þessi

aðferðafræði leiðir til þess að RÞHA metur verðmæti árlegrar auðlindarentu upp á um 55 ma.kr.

RÞHA rökstyður ekki þá forsendu sína að miða við kvótaverð á kvótamarkaði við útreikning á

auðlindarentunni. Ef kvótamarkaður og fjármálamarkaðir á Íslandi hefðu virkað eðlilega

undanfarinn áratug væri þessi forsenda RÞHA eðlileg. En því miður hafa verið veruleg brögð að

því að þessir markaðir hafi virkað óeðlilega. Augljósasta vísbendingin um þetta er algjört hrun

bankakerfisins árið 2008 og þær miklu upplýsingar um annarlega viðskiptahætti sem koma fram

í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis. En einnig má líta til þróunar á verði á aflahlutdeild í

þorski á kvótamarkaði. Verðið náði hámarki á árunum 2007 og 2008 og var þá tæpar 4.000

kr/kg. Það hafði þá margfaldast á nokkrum árum. Við hrun bankakerfisins hrundi verð á

aflahlutdeildum um meira en helming þrátt fyrir að mikil lækkun á gengi krónunnar ætti að hafa

gert aflahlutdeildir verðmeiri ef eitthvað er í krónum talið. Þessi þróun virðist benda til þess að

verð á aflahlutdeildum á kvótamarkaði hafi ráðist meira af framboði á lánsfé í bankakerfinu en

raunverulegu verðmæti aflahlutdeilda.

3

Framlegð útgerðarinnar þarf að dekka arð af bæði auðlindinni og skipum, frystihúsum og öðrum

eignum. Hún er því algert hámark á auðlindarentuna. Tölur um framlegð sjávarútvegsfyrirtækja

eru aðgengilegar á vef Hagstofu Íslands. Meðaltalsframlegð áranna 1997 til 2008 á verðlagi

ársins 2009 var um 37 ma.kr á ári. Ef við gerum ráð fyrir að skip, frystihús og aðrar eignir

sjávarútvegsfyrirtækja skili árlega arði sem jafngildir 8% af bókfærðu verðmæti þeirra og

drögum það frá framlegð sjávarútvegsfyrirtækja standa 14 ma.kr eftir sem mat á meðaltals

auðlindarentu áranna 1997-2008.2 Þetta jafngildir um 28 kr á þorskígildiskílógram ef

heildarúthlutun aflaheimilda er um 500.000 þorskígildistonn. Og miðað við 8% ávöxtunarkröfu

þýðir þetta að núvirt framtíðarauðlindarenta sé u.þ.b. 190 ma.kr.

Óvissa um verðmæti auðlindarentunnar og kostir uppboðs við endurúthlutun

Mikilvægt praktískt vandamál við endurúthlutun aflahlutdeilda er sú óvissa sem er til staðar um

verðmæti auðlindarentunnar. Útreikningar mínir hér að ofan gefa einungis grófa mynd af því

hver auðlindarentan er. Einnig geta breyttar aðstæður í framtíðinni gert það að verkum að

auðlindarentan annað hvort eykst verulega eða minnkar verulega.

Þessi óvissa gerir það að verkum að uppboð á veiðiheimildum hefur mikilvæga kosti fram yfir

aðrar útfærslur á gjaldtöku við endurúthlutun. Ef uppboðsleiðin er farin verður „auðlindagjaldið“

sem útgerðin greiðir fyrir aflahlutdeildir ekki ákvarðað einhliða af stjórnvöldum heldur ræðst það

af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir framtíðarrekstrargrundvöll

útgerðarfyrirtækja. Þar sem verðið á aflahlutdeildum mun ráðast af boðum fyrirtækjanna sjálfra á

uppboðinu verður það ekki hærra en fyrirtækin ráða við að greiða—því varla fara þau að bjóða

hærra verð en þau ráða við að greiða.

Þessi kostur uppboðs er líklega ein megin skýringin á andstöðu útgerðarinnar við hugmyndum

um uppboð. Ef uppboðsleiðin er valin verður mun erfiðara fyrir útgerðina að sannfæra stjórnvöld

framtíðarinnar um að auðlindagjaldið sé „of hátt“ og þurfi að lækka. Ef auðlindagjaldið er

ákvarðað af stjórnvöldum mun útgerðin í sífellu pressa á stjórnvöld framtíðarinnar að lækka

gjaldið. Uppboð á veiðiheimildum hefur því mikilvæga kosti hvað það varðar að minnka hvata

útgerðarinnar til rentusóknar.

Áhrif fyrningar á efnahag útgerðarinnar

Gerum ráð fyrir að tekin verði upp 5% hlutfallsleg fyrning. Slíkt kerfi skilur um 60% af

framtíðarauðlindarentunni eftir í höndum útgerðarinnar. Hin 40 prósentin flytjast til ríkisins.

Verðmæti útgerðarfyrirtækja rýrnar því um 0.4*190 = 76 ma.kr.

Það er erfitt að átta sig á því hvort útgerðarfyrirtækin munu almennt þola þessa breytingu án þess

að þau þurfi að ganga í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu með einhverri niðurfellingu

skulda. Bókfært eigið fé sjávarútvegsfyrirtækja í lok árs 2007 var 110 ma.kr. Bókfært tap árið

2008 var verulegt vegna hruns krónunnar. En staða þessara fyrirtækja samkvæmt bókum þeirra

gefur líklega villandi mynd af raunverulegum efnahagslegum styrk þeirra við núverandi

aðstæður.

2 Við útreikning á arði af eignum útgerðarinnar er miðað við bókfært virði eigna að undanskildum „öðrum eignum“.

Með öðrum orðum, gert er ráð fyrir að „aðrar eignir“ séu bókfærðar aflahlutdeildir.

4

Hrun krónunnar hækkaði bókfærðar skuldir fyrirtækjanna mikið þar sem skuldir þeirra eru að

mestu í erlendri mynt. En hrun krónunnar hækkaði einnig framtíðartekjur fyrirtækjanna þar sem

þær eru einnig að mestu í erlendri mynt. Vandinn er að framtíðartekjur eru ekki bókfærðar. Því

virðist staða útgerðarfyrirtækja hafa versnað mun meira milli áranna 2007 og 2008 en raunin er.

Breyting á bókfærðu eiginfé frá 2007 til 2008 gefur því villandi mynd af breytingum á

raunverulegum efnahagslegum styrk félaganna. Líklega gefur þó bókfærð staða fyrirtækjanna í

lok ársins 2007 betri mynd af raunverulegum efnahagslegum styrk fyrirtækjanna en bókfærð

staða þeirra í lok árs 2008.

Áhrif fyrningar á framtíðarrekstur útgerðarfyrirtækja

Það segir sig sjálft að fyrning aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði kemur illa við

núverandi eigendur útgerðarfyrirtækja sem hafa hingað til fengið þessi verðmæti úthlutuð án

endurgjalds. Í einhverjum tilfellum—þar sem boginn var spenntur mjög hátt í því að veðsetja

kvótann—munu fyrirtæki ef til vill þurfa á fjárhagslegri endurskipulagningu að halda (þ.e. leita

nauðasamninga við kröfuhafa sína). Og flest útgerðarfyrirtæki verða líklega eftir þessa aðgerð

með mjög lágt eiginfjárhlutfall. Það mun án efa gera það að verkum að lánadrottnar þeirra munu

krefjast þess að þau leiti eftir auknu hlutafé.

Í þessu sambandi er mikilvægt að skýr greinarmunur sé gerður á áhrifum fyrningar aflahlutdeilda

annars vegar á eiginfjárstöðu fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og hins vegar áhrif

hennar á rekstrargrundvöll fyrirtækjanna til frambúðar. Að fyrirtæki gangi í gegnum

greiðslustöðvun og nauðasamninga þarf ekki að þýða að fyrirtækið hætti rekstri eða dragi úr

starfsemi sinni. Ef framtíðarrekstrargrundvöllur er góður þýðir slík einungis að eigendur

fyrirtækisins og að einhverju leyti kröfuhafar verða fyrir tapi. Slík fjárhagsleg endurskipulagning

á hins vegar að geta átt sér stað án þess að hún hafi teljandi áhrif á starfsemi fyrirtækisins og án

þess að almennir starfsmenn þess verði hennar varir.

Helsta niðurstaða RÞHA er eins og fyrr segir að „20 ára fyrning fiskveiðiheimilda leiði til

gjaldþrots sjávarútvegsfyrirtækja sem ráða yfir 40%-50% af aflahlutdeildum“. Málflutningur á

þessum nótum hefur verið áberandi hjá hagsmunagæslumönnum útgerðarinnar. Þeir hafa lengi

varað við hruni ef fyrningarleiðin er farin og talað um hana sem „gjaldþrotaleið“.

Hér skortir á skilning þessara aðila á mismuninum á gjaldþroti annars vegar og greiðslustöðvun

og nauðasamningum hins vegar. Staða útgerðarinnar er ekki ósvipuð þeirri stöðu sem flugfélög í

Bandaríkjunum koma sér í af og til. Þau verða fyrir áfalli (t.d. vegna eldgoss á Íslandi eða

hryðjuverka í New York) og geta ekki lengur staðið undir þeim skuldum sem þau hafa á bókum

sínum. Þá leita þau eftir greiðslustöðvun og gera nauðasamninga við kröfuhafa sína. Þetta ferli

hefur engin áhrif á rekstur fyrirtækjanna. Þau halda áfram að fljúga eins og ekkert hafi í skorist.

Það er vegna þess að framtíðarrekstrargrundvöllur er fyrir hendi þrátt fyrir skellinn sem átt hefur

sér stað.

Það sama er upp á teningnum varðandi útgerð á Íslandi. Það er áfram arðbært að stunda útgerð á

Íslandi og þekkingin er öll hjá núverandi útgerðum. Það er því hagur allra að greiðslustöðvun og

nauðasamningar gangi hratt fyrir sig og án þess að starfsemi fyrirtækjanna raskist. Hvað þetta

5

varðar er lykilatriði að uppboð á veiðiheimildum tryggir að verðið sem útgerðin þarf að greiða

fyrir aflahlutdeildir ræðst af greiðslugetu útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir að það

verður hvorki „of hátt“ né „of lágt“ og tryggir þannig að rekstrargrundvöllur útgerðarfyrirtækja

verður blómlegur í framtíð. Hræðsla við hrun og atvinnuleysi í þessu sambandi á því ekki við rök

að styðjast.

Óvissa um eignarrétt yfir aflahlutdeildum og hagkvæmni í sjávarútvegi

Sú mikla óvissa sem hefur verið til staðar um framtíðareignarrétt yfir aflahlutdeildum allt frá því

kvótakerfið var sett á laggirnar hefur haft neikvæð áhrif á hagkvæmni sjávarútvegarins á Íslandi.

Hættan á því að aflahlutdeildir verði innkallaðar og endurúthlutað hefur brenglað ákvarðanatöku

í greininni og einnig brenglað samkeppnisstöðu mismunandi aðila.

Sú skoðun hefur verið útbreidd að ekki sé ráðlegt að fyrna aflahlutdeildir ef slík aðgerð myndi

leiða til „gjaldþrots“ útgerðarfyrirtækja.3 Útgerðir hafa því haft hvata til þess að veikja

efnahagsreikning sinn með því að taka fé út úr rekstrinum til að passa að efnahagur þeirra standi

nægilega tæpt til að stjórnvöld veigri sér við að innkalla aflahlutdeildir. Af einhverjum ástæðum

hafa kröfuhafar útgerðanna leyft útgerðum að leika þennan leik þrátt fyrir að slíkt skapi áhættu á

útlánatapi ef til innköllunar kemur. En þetta er víst ekki það eina sem orkaði tvímælis í rekstri

lánastofnana á Íslandi undanfarin ár.

Þar að auki hafa aðilar sem hafa sterk pólitísk ítök haft forskot fram yfir aðra varðandi það að

eiga útgerð þar sem þeir hafa betur getað tryggt áframhaldandi úthlutun aflahlutdeilda án

endurgjalds. Þetta hefur dregið úr hagræðingu í sjávarútvegi þar sem þeir sem hafa sterkustu

pólitísku tengslin eru ekki endilega þeir sömu og þeir sem hafa mesta hæfileika til þess að reka

útgerð.

Af þessum sökum er til mikils að vinna að óvissu um framtíðareignarrétt yfir aflahlutdeildum

verði eytt. Það eru einungis tvær leiðir til þess að eyða þessari óvissu. Önnur leiðin er innköllun

og endurúthlutun á skýrt skilgreindum afnotarétti gegn greiðslu markaðsverðs (sem mætti

ákvarða með því að halda uppboð). Hin leiðin er að breyta fyrstu grein laga nr. 116/2006 um

stjórn fiskveiða þannig að hún kveði á um að núverandi fyrirkomulag úthlutunar feli í sér

varanlegan eignarrétt.

Sá kostur að fresta því að gera nokkuð—t.d. vegna þess að skuldastaða útgerðarinnar er þess

eðlis að fyrning muni leiða til þess að einhver hluti útgerðarfyrirtækja þurfi að ganga í gegnum

fjárhagslega endurskipulagningu—er líklega verri kostur en að veita útgerðinni varanlegan

eignarrétt án endurgjalds. Ef ekkert er gert mun útgerðin halda áfram á sömu braut hvað það

varðar að skuldsetja sig upp í topp þar sem hún veit að það er eina leiðin til þess að halda í

endurgjaldslausa úthlutun aflahlutdeilda til frambúðar. Það mun veikja sjávarútveginn.

3 Hér væri réttara að tala um greiðslustöðvun og nauðasamninga þar sem framtíðarrekstrargrundvöllur fyrirtækjanna

er sterkur og því eru það hagsmunir allra að fyrirtækin haldi áfram starfsemi eftir að samið hefur verið um

endurskipulagningu á skuldum og hlutafé.

6

Lokaorð

Meginniðurstaða RÞHA byggir á þeirri forsendu að kvótaverð á kvótamarkaði gefi góða mynd af

auðlindarentunni. Ég hef fært rök fyrir því að auðlindarentan sé í raun mun lægri. Í greinargerð

sinni gerir RÞHA ekki greinarmun á áhrifum fyrningar aflahlutdeilda annars vegar á

eiginfjárstöðu fyrirtækjanna miðað við núverandi skuldastöðu og hins vegar áhrif hennar á

rekstrargrundvöll fyrirtækjanna til frambúðar. Uppboð á veiðiheimildum hefur þann mikilvæga

kost að auðlindagjaldið sem útgerðin greiðir fyrir aflahlutdeildir ræðst af greiðslugetu

útgerðarfyrirtækjanna sjálfra. Þetta tryggir að rekstrargrundvöll útgerðarfyrirtækja verður

blómlegur í framtíð þrátt fyrir álagningu auðlindagjalds. Núverandi eigendur útgerðarfyrirtækja

munu tapa á innköllun aflahlutdeilda og í einhverjum tilfellum munu fyrirtæki þeirra líklega

þurfa að ganga í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu. En það er ekkert sem bendir til þess

að slíkt muni raska verulega starfsemi þessara fyrirtækja.

Í umsögn minni um greinargerð Daða Más Kristóferssonar fjalla ég ýtarlegar um hagkvæmnisrök

fyrir innköllun aflahlutdeilda og endurúthlutun með uppboði. Að minnsta kosti þrenns konar

hagkvæmnisrök styðja slíka aðgerð. Í fyrsta lagi mun slík aðgerð eyða óvissu um eignar- og

afnotarétt yfir auðlindinni. Í öðru lagi mun hún jarðtengja kvótamarkað og gera hann skilvirkari.

Í þriðja lagi eru auðlindagjöld lang hagkvæmasta leiðin sem ríkið hefur til þess að afla tekna.

Heimildir

Daði Már Kristófersson (2010): „Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur

útgerðarfyrirtækja,“ greinargerð unnin fyrir starfshóp Alþingis um breytingar á

fiskveiðikerfinu.

Stefán B. Gunnlaugsson, Ögmundur Knútsson og Jón Þ. Heiðarsson (2010): „Áhrif

fyrningarleiðar á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja,“ greinargerð unnin fyrir starfshóp

Alþingis um breytingar á fiskveiðikerfinu, Rannsóknar- og Þróunamiðstöð Háskólans á

Akureyri.

Fskj. 8 Bls. 1

Fylgiskjal 8 Tilboðsleið:

Ráðstöfun aflahlutdeilda með samþættingu endurúthlutunar og tilboðsmarkaðar

21. ágúst 2010

Þorkell Helgason1

Jón Steinsson2

Að ósk formanns Starfshóps um endurskoðun á lögum um fiskveiðistjórnun, Guðbjarts Hannessonar alþm., reifum við í greinargerð þessari leið um breytt fyrirkomulag fiskveiðistjórnunar sem grundvallast á hugmynd um innköllun aflahlutdeilda og endurúthlutun þeirra að stærstum hluta en endurráðstöfun þess sem inn er kallað á opinberum tilboðsmarkaði. Okkur er ekki ætlað það pólitíska hlutverk að velja leið og munum því að mjög litlu leyti bera þessa grunnleið saman við hugsanlegar aðrar leiðir. Á hinn bóginn reifum við möguleg afbrigði af grunnleiðinni m.a. með vísan til kosta hennar og galla. Ekki eru gerðar tillögur um lagabreytingar á þessu stigi enda þarf fyrst að ákvarða einstök útfærsluatriði.

Markmið

Að höfðu samráði við formann starfshópsins er gengið út frá því að meginmarkmiðin með endurskoðun fiskveiðistjórnunarkerfisins nú, með hliðsjón af samstarfslýsingu núverandi ríkisstjórnar, séu einkum þessi:

• Að tryggja varanlegt eignarhald og fullt forræði þjóðarinnar yfir auðlindum hafsins þ.a. arðurinn af auðlindinni renni að sanngjörnum hluta til eiganda hennar, þ.e. þjóðarinnar.

• Tryggja jafnræði gagnvart úthlutun aflaheimilda og verndun atvinnufrelsis sem gefi nýliðum í útgerð raunhæf tækifæri.

• Tryggja þjóðhagslega hagkvæmni og sjálfbæra nýtingu fiskistofnanna við landið.

• Stuðlað sé að sem mestri hagkvæmni í útgerð og óvissu eytt um rekstrarskilyrði og fjárfestingarþarfir.

Hliðarmarkmið, eða skilyrði, eru ýmis, en þar má ætla að þessi séu einna mikilvægust:

• Rúm aðlögun sé að breyttu fyrirkomulagi þannig að þeir sem fyrir eru hafi tóm til að aðlaga sig breyttum aðstæðum.

• Lausnin leiði til stöðugleika og festu í greininni, þ.e. að ekki sé tjaldað til einnar nætur heldur búið þannig um hnútana að leiðin sé skýr og bein og að sem minnstar líkur séu á meiriháttar breytingum á kerfinu í framtíðinni.

• Sneitt verði hjá matskenndum, pólitískum ákvörðunum eftir föngum við endurúthlutun aflahlutdeilda.

1 Fyrrv. prófessor í reiknifræði við Háskóla Íslands. 2 Lektor í hagfræði við Columbia-háskóla í New York.

Fskj. 8 Bls. 2

Óhjákvæmilega stangast þessi markmið og hliðarmarkmið að nokkru á þannig að fara verður meðalveg. Þannig er ekki unnt að skapa fullt jafnræði með nýliðum og þeim sem fyrir eru nema svipta þá síðarnefndu veiðiheimildum sínum strax að fullu og endurráðstafa heimildunum á jafnræðisgrundvelli. En það stangast á við það hliðarmarkmið að þeir sem fyrir eru hafi rúman aðlögunartíma. Með sama hætti rekst meginmarkmiðið um skil á auðlindaarði til þjóðarinnar einnig á við hliðarmarkmiðið um aðlögunartíma. Því hægar sem farið í breytingar þeim mun lægra hlutfall framtíðarauðlindaarðsins skilar sér til þjóðarinnar.

Grunnhugmyndin

Hér á eftir verður lýst einfaldri grunngerð endurúthlutunar - og tilboðsleiðarinnar („tilboðsleiðarinnar“) og kostir hennar og gallar tíundaðir jafnóðum með samanburði við markmiðin. Nokkur lykilatriði verða síðan ígrunduð frekar og að lokum verður rætt um tilbrigði sem gætu reynst gagnleg við að ná frekari hliðarmarkmiðum. Það skal strax lögð á það áhersla að allar stærðir sem koma við sögu í þessari lýsingu á tilboðsleiðinni, svo sem endurúthlutunarhlutfallið, eru engan vegin þær einu sem koma til álita. Þær verður að líta á sem umræðugrundvöll, ekkert annað. Það er ekki okkar hlutverk að taka ákvörðun um þessar stærðir. Það er viðfangsefni á hinum pólitíska vettvangi.

Grunnhugmyndin tilboðsleiðarinnar er þessi:

• Endurúthlutun: Aflahlutdeildum er endurúthlutað hlutfallslega við lok hvers fiskveiðiárs að 92 hundraðshlutum, en 8% aflahlutdeilda fara á tilboðsmarkað.3

• Tilboðsmarkaður: Fyrir lok hvers fiskveiðiárs skal haldinn opinber tilboðsmarkaður fyrir þær aflahlutdeildir sem þannig losna. Andvirðið rennur í sérstakan auðlindasjóð.

• Margar hrinur tilboða, mörg tilboð sama aðila: Hver aðili má skila inn fleiri en einu tilboði á mismunandi einingarverði. Bjóðendum gefst tækifæri til þess að hækka tilboð sín eða setja inn ný tilboð eftir að upphafleg boð hafa verið gerð opinber.

• Jaðarverð: Verð tilboða ræður því hvaða tilboðum er tekið. Það tilboð, sem lægst er þeirra sem tekið er, myndar einingarverðið sem allir greiða.4

Kostir þessarar aðferðar eru m.a.:

• Einfaldleiki. Núverandi aflahlutdeildir, sem og hlutdeildir fengnar á tilboðsmarkaði, mynda eina heild; þær eru óaðskiljanlegar eftir að kerfinu er komið á.

• Rúm aðlögun er að breyttu fyrirkomulagi. Aflahlutdeildum frá fyrra ári er að mestu endurúthlutað án gjalds.

3 Þessar hlutfallstölur ber aðeins að skoða sem dæmi. Síðar verður skýrt hví talan 92% er notuð sem

grunndæmi. Eins og fram kemur síðar koma aðrar hlutfallstölur endurúthlutunar, t.d. á bilinu 85%-95%, jafnt til álita. Aðferðafræðin er óháð þessum stærðum; þó má hlutfallið ekki vera of hátt, varla hærra en 95% eigi tilboðsmarkaður að vera virkur.

4 Greiðsla fyrir aflahlutdeildir geta ýmist verið eingreiðsla (og miðast grunngerð tillögurnar við það) eða árlegt leigugjald; sjá síðar.

Fskj. 8 Bls. 3

• Festa í fyrirkomulaginu. Einsleitni allra aflahlutdeilda dregur úr líkum á því að hróflað verði við fyrirkomulaginu. Leigugjaldið sem greitt er fyrir aflahlutdeildir sveiflast sjálfkrafa með arðsemi veiða. Þetta dregur úr líkum á pólitískum inngripum í framtíðinni.

• Upphæð leigugjalds byggir ekki á matskenndum ákvörðunum. Útgerðin ákvarðar sjálf það gjald sem hún telur sér fært að greiða fyrir aðgengi að fiskimiðunum með tilboðum á markaði. Kemur í veg fyrir meint brask, þ.e. óeðlilega ávinning af beinu eða óbeinu framsali á kvótum.

• Aukin þjóðhagsleg hagkvæmni. Tilboðsleiðin viðheldur öllum grunnþáttum aflamarkskerfisins og styrkir það með því að skapa um það meiri sátt meðal þjóðarinnar. Minni óvissa um pólitísk inngrip í framtíðinni styrkir því rekstrarumhverfi sjávarútvegarins. Svigrúmið innan kerfisins er aukið sem veitir best reknu fyrirtækjunum aukin tækifæri hvort sem þau eru gömul eða ný. Tilboðsmarkaðurinn jarðtengir verð á aflahlutdeildum sem ýtir undir það að þær færist til þeirra sem best geta nýtt þær. Auðlindagjöld eru hagkvæmari leið til þess að afla tekna fyrir ríkið en skattar á tekjur, neyslu og sparnað.

Ýmis tilbrigði eru möguleg við þessa lausn:

• Árleg leiga. Grunngerð tillögunnar miðast við eingreiðslu fyrir aflahlutdeildir fengnar á tilboðsmarkaði. Unnt er að útfæra þetta sem leigusamning til árs í senn.

• Grunngjald gæti að hluta komið í stað tilboðanna. Það lækkar eingreiðsluna, og lækkar um leið fjárbindingu útgerða í kvóta.

• Útgönguleið ætti að vera, þ.e. að unnt sé að skila kvótum, a.m.k. þeim sem aflað hefur verið á tilboðsmarkaðnum.

• Samningar. Eðlilegt er að útfæra fyrirkomulagið með samningum við hverja einstaka útgerð, bæði þær sem hafa kvóta fyrir svo og hina sem afla sér hlutdeilda á tilboðsmarkaðnum.

• Endurúthlutunarhlutfallið mætti vera breytilegt eftir leyfðum heildarafla hverju sinni. Við það deilist áhætta milli útgerðar og auðlindasjóðs.

• Takmörkun framsals sem þó er í raun óþörf innan fyrirkomulagsins.

• „Pottaskipting“ þ.e. aðgreining vissra aflahlutdeilda vegna ýmissa sérþarfa.

• Forleiguréttur smábátaútgerða. Smábátaútgerðum mætti vera gert kleift að skrá sig fyrir ákveðnum aflahlutdeildum í stað þess að taka þátt í tilboðsmarkaðnum gegn því að þær greiði sama jaðarverð og aðrir útgerðarmenn.

• Byggðatenging, þ.e. löndunar- eða vinnsluskylda, getur rúmast innan þessa kerfis.

Helstu álitamál við þessa leið eru:

• Skiptingu auðlindaarðsins milli þjóðarinnar og núv. kvótahafa má stýra með hlutfalli endurúthlutunarinnar. Tiltölulega hátt endurúthlutunarhlutfall (92%) gerir það að verkum að stór hluti af framtíðarauðlindaarði er í raun ráðstafað til núverandi handhafa. Þetta er afleiðing af kröfunni um rúma aðlögun.

• Fullt jafnræði milli núverandi handhafa kvóta og nýliða í útgerð næst ekki. Þetta er aftur óhjákvæmilegt eigi að vera aðlögun fyrir núverandi handhafa. Jafnframt verður að hafa í huga að meðal þeirra eru margir sem hafa þurft að kaupa sér kvóta.

Fskj. 8 Bls. 4

• Er tryggt að tilboðsmarkaðurinn með aflahlutdeild verði virkur þannig að það verð sem útgerðin greiðir endurspegli auðlindaarðinn og um leið greiðslugetu útgerðarinnar. Bæði skiptir máli að verðið verði ekki óeðlilega lágt, t.d. vegna samráðs um tilboð, en líka að útgerðarmenn reisi sér ekki hurðarás um öxl; að ekki myndist e.k. verðbóla um aflahlutdeildir. Að þessu er vikið í greinargerðinni.

• Er nægilegt öryggi í fyrirkomulaginu fyrir útgerð og fiskvinnslu? Útgerðarmaður sem vill viðhalda aflahlutdeild sinni þarf að árlega að tryggja sér 8% af kvóta sínum á tilboðsmarkarkaði eða á eftirmarkaði. Hvað ef hann missir af lestinni? Leitað er svara við þessu.

Endurúthlutun

Fyrsti liðurinn í grunngerð tilboðsleiðarinnar fjallar um innköllun allra aflaheimilda og endurúthlutun þeirra við hver fiskveiðiáramót til handhafa aflaheimilda að 92 hundraðshlutum (92%). Að öðru óbreyttu rýrna því hlutdeildirnar um 8% á ári. Rýrnunin nær til allra aflaheimilda hvort sem um er að ræða heimildir sem úthlutað hefur verið fyrir daga kerfisbreytingarinnar eða þær sem fengnar verða á tilboðsmarkaði eftir að hið nýja fyrirkomulag hefur tekið gildi.

Með slíkri endurúthlutunarleið má segja að farinn sé viss meðalvegur milli þess að aflaheimildir séu eignarígildi og þess að þeim sé ráðstafað til takmarkaðs tíma. Með háu endurúthlutunarhlutfalli helst að mestu sá hvati sem felst í eignarhugsuninni til að útgerðarmenn fari vel með auðlindina. En um leið er ljóst að kvótarnir eru viðvarandi eign þjóðarinnar í þeim skilningi að auðlindaarðurinn rennur til þjóðarinnar þegar til lengdar lætur. Hvor sem túlkunin er þykir rétt að kenna fyrirkomulagið fremur við leigu- og nýtingarrétt en eign.

Endurúthlutunaraðferðin er hlutfallsleg, þ.e. hún miðast við þann stofn aflahlutdeilda sem er fyrir hendi fyrir úthlutunina á hverju ári. Endurúthlutunin tekur einungis í byrjun mið af þeim stofni sem er við upphafsár kerfisbreytingarinnar. Þegar talað er um innköllun eða fyrningu kvóta á 20 árum er að jafnaði átt við að aflahlutdeildir rýrni í tuttugu jafnstórum skrefum. Slíkt fyrirkomulag kallast línulegt. Hlutfallsleg endurúthlutun hefur marga kosti umfram línulega fyrningu. Helsti kosturinn er sá að aflahlutdeildirnar haldast einsleitar við hlutfallslegu úthlutunarleiðina. Ekki skiptir máli hvenær aflahlutdeildar var aflað á tilboðsmarkaði eða hvort hún var þegar til við upptöku hins nýja kerfis. Séu aflahlutdeildir aftur á móti fyrndar og síðan boðnar upp, til dæmis til 20 ára, þarf að halda utan um 20 gerðir aflaheimilda í hverri fisktegund (t.d. aflahlutdeild sem úthlutað var fyrir 5 árum og er því til 15 ára í viðbót, aflahlutdeild sem boðin var upp fyrir 6 árum og er því til 14 ára til viðbótar, o.s.frv.). Öll umsýsla og viðskipti með aflahlutdeildir er því umtalsvert einfaldari við hlutfallslega en línulega endurúthlutun.

Lögð skal áhersla á að hlutfallsleiðin virkar með sama hætti á allar aflahlutdeildir. Þannig kemst kerfið þegar í upphafi á að fullu. Það verður engin breyting, hvað þá kollsteypa, að einhverjum innköllunartíma liðnum. Tryggt er að aldrei komi upp sú staða að fyrirtæki missi stóran hluta aflahlutdeilda sinna á einu og sama árinu. Slík staða getur komið upp þegar aflahlutdeildum er úthlutað til tiltekins tíma og fyrirtæki gæta þess ekki að láta aflaheimildir sínar renna út á mismunandi tímum. Með þessu er verulega komið til móts við markmiðið um stöðugleika og festu. Jafnframt leiðir hlutfallsleiðin til þess að sá auðlindaarður sem fæst í gegnum tilboðsmarkaðinn skilar sér strax að fullu og helst þannig, að öllu öðru óbreyttu.

Fskj. 8 Bls. 5

Ekki er unnt að nota sama hlutfallið við línulega og hlutfallslega endurúthlutun eigi útkoman að vera jafngild. Það fer eftir ávöxtunarkröfu á það fjármagn sem bundið er í aflaheimildum hvert samspilið er. Árleg meðalraunávöxtun hlutabréfa í heiminum síðustu 100 árin eða svo hefur verið u.þ.b. 8%.5 Ef við miðum við þá ávöxtunarkröfu, er núvirði aflaheimilda með 92% hlutfallslegri endurúthlutun, þ.e. 8% skerðingu, jafnt núvirði aflaheimilda með u.þ.b. 5% línulegri fyrningu, þ.e. heildarinnköllun á 20 árum. Sjá 1. mynd. Þessi samsvörun skýrir það hvers vegna valið er 92% hlutfall endurúthlutunar í grunngerð þessarar hugmyndar. Í samstarfslýsingu núverandi ríkisstjórnar segir um málaflokkinn endurskoðun laga um fiskveiðar að „leggja [skuli] grunn að innköllun og endurráðstöfun aflaheimilda á 20 ára tímabili í samræmi við stefnu beggja flokka.“ Þetta má einna helst túlka sem línulega innköllun á 20 árum. Þess vegna er hér valin jafngildið, 92% árleg endurúthlutun.

0 10 20 30 40 50

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40

Aflahlutdeild

Ár

5% línuleg árleg fyrning, þ.e. 20 ára jöfn innköllun

Aflahlutdeild sem skert er með línulegri fyrningu eða endurúthlutað hlutfallslega

Núvirði aflahlutdeildarferlanna er það sama (m.v. 8% ávöxtunarkröfu)

92% hlutfallsleg árleg endurúthlutun

1. mynd: Línuleg fyrning og hlutfallsleg endurúthlutun.

Þessa ferla (hvort sem er með 92% hlutfallslegri endurúthlutun eða 20 ára jafnri fyrningu) má bera saman við aflahlutdeild sem veitt er óskert til tiltekins tíma. Ferlarnir á myndinni svara til þess að aflahlutdeildir séu óskertar í 12,5 ár en síðan innkallaðar að fullu. Jafnframt má bera þetta saman við óskertar hlutdeildir til eilífðarnóns. Þá kemur í ljós að umræddar leiðir svara allar til þess að núverandi handhafar aflahlutdeildanna haldi eftir rúmlega helmingi af óskertu ígildi aflahlutdeilda. Markaðsverð aflahlutdeilda ætti þannig að verða helmingi lægri í slíku kerfi en í fyrirkomulagi þar sem aflahlutdeildum er úthlutað til eilífðarnóns á tryggan hátt.

5 Barro, R.J. og J.F. Ursua (2008): „Macroeconomic Crises since 1870“, Brookings Papers on

Economic Activity, 2008, 255-350.

Fskj. 8 Bls. 6

Endurúthlutunarhlutfallið er vitaskuld matsatriði. Á 2. mynd eru bornir saman þrír hlutfallslegir ferlar, einn með grunngildinu 92% endurúthlutun, eins og á 1. mynd (blái ferillinn). Eins og fyrr segir svarar þetta hlutfall til 20 ára línulegrar fyrningar. Annar ferillinn er með hraðari innköllun eða 85% endurúthlutun (græni ferillinn, en hann svarar til línulegrar fyrningar á 11 árum) og sá þriðji með hægari, 95% (sá rauði sem svarar til línulegra fyrningar á 30 árum). 6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

92%

95%

Aflahlutdeild

Ár

85%

2. mynd: Hlutfallsleg endurúthlutun með misháum hlutföllum.

Uppi eru þau sjónarmið að greiðsla fyrir auðlindanýtingu eigi að vera í formi árlegs leigugjalds, ekki e.k. ígildis kaupverðs eins og virðast kann að það sé þar sem verið er að greiða fyrir aflahlutdeild til óendanlegs tíma sem fer þó síminnkandi. Með fyrirkomulagi hlutfallslegrar endurúthlutunar má á hinn bóginn allt eins segja að greiðslan á tilboðsmarkaði fyrir þau 8%, sem afla þarf árlega til að halda hlut sínum, sé ígildi leigugjalds. Á hinn bóginn er vel unnt að útfæra greiðsluflæðið þannig að það sé raunverulega verið að greiða árlega leigu fyrir hverja þá aflahlutdeild sem fengin er 6 Aftur er þá miðað við 8% ávöxtunarkröfu.

Helmingunartími

Hlutfallsleg endurúthlutun hegðar sér með líkum hætti og mörg fyrirbæri í náttúrunni, svo sem styrkur geislavirkra efna eða áhrif lyfja. Hvort tveggja dvínar með sama hætti. Í því sambandi er talað um „helmingunartíma“. Það er sá tími líður þar til styrkurinn er orðinn helmingur þess sem hann er þegar spurt er.

Eins og lesa má út úr 2. mynd helmingast aflahlutdeild með 95% endurúthlutun á u.þ.b. þrettán og hálfu ári. Á 27 árum er hún þá kominn niður í fjórðung o.s.frv. Sé endurúthlutunin lægri t.d. 92% er helmingunartíminn auðvitað styttri eða um átta og hálft ár. Eftir þrjú helmingunartímabil, eða um 25 ár, er upphaflega aflahlutdeildin þá komin niður í 12,5%.

Fskj. 8 Bls. 7

á tilboðsmarkaðnum. Þetta fyrirkomulag eyðir alfarið þeim byrjunarkostnaði sem nýliðar verða fyrir; þeir greiða einfaldlega alltaf sama gjaldið frá ári til árs haldi þeir sínum hlut (og verðið á markaðnum haldist stöðugt). En markaðsverðið verður væntanlega að sama skapi hærra þar sem þeir losna við fjármagnskostnaðinn af byrjunarkostnaðinum. Fyrir þá sem eiga kvóta fyrir kemur þetta öðru vísi út. Þeir fá rúma aðlögun í tíma. Hinn árlegi kostnaður þeirra mun fara síhækkandi og að lokum ná því sama og á við um nýliðana. Þessi gerð er útfærð í smáatriðum í 1. viðauka.

Hlutfallslegar afskriftir eru ekki óþekktar í skattalögum enda þótt línulega leiðin sé vissulega algengari. Þannig er hlutfallsleg fyrning notuð við afskrift á verðmæti bifreiða í einkaeigu í gildandi lögum um tekju- og eignarskatt. Enn fremur má nefna að á níunda áratugnum hafði fjármálaráðherra í huga að innleiða hlutfallslegar afskriftir almennt í skattalög. Ávinningurinn hefði orðið talsverð einföldun þar sem ekki þyrfti lengur að halda utan um hverja einstaka eign heldur mætti slá þeim eignum saman í bókhaldinu sem bera sama fyrningarhlutfallið óháð aldri þeirra.

Í augum þeirra sem vilja innkalla núverandi aflahlutdeildir fyrir fullt og allt á fyrirsjáanlegum tíma kann hlutfallsleg innköllun með endurúthlutun ekki vera nægileg. Línuleg fyrning uppfyllir aftur á móti kröfu um endalok innköllunar. Þetta er þó bitamunur en ekki fjár þar sem hægt er að stilla innköllunarhlutföllin þannig af að þau séu fjárhagslega jafngild. Að mati höfunda þessarar greinargerðar er sá kostur við að nota sömu hlutfallslegu aðferð við endurúthlutun núverandi aflahlutdeilda og þeirra sem ráðstafað er með tilboðum, að þá renna þessar tvær tegundir kvóta saman í eina heild og verða óaðgreinanlegar. Karpi um fortíðina ætti þá að geta linnt.

Í augum annarra kann það aftur á móti að vera ókostur að þessum tveimur tegundum hlutdeilda sé ekki haldið aðskildum m.a. með það í huga að um þær ættu að gilda mismunandi framsalsheimildir.

Tilboðsmarkaður með aflahlutdeildir

Hlutfall endurúthlutunarinnar, t.d. 92%, ræður því hve mikið af aflahlutdeildum skila sér á hverju ári og má ráðstafa á ný. Í þessari tilboðsleið er gert ráð fyrir að ráðstöfunin fari fram með tilboðum og andvirðið skili sér til hins opinbera í auðlindasjóð.

Þeir sem hafa aflahlutdeildir fyrir þurfa því að afla sér sem svarar til 8% af aflahlutdeildum sínum á hverju ári vilji þeir halda hlut sínum. Nýliðar þurfa aftur á móti að leita eftir öllum þeim hlutdeildum sem þeir vilja hafa í upphafi útgerðarferils síns á tilboðsmarkaðnum og síðan 8% árlega eins og þeir sem fyrir eru.

Einn meginkosturinn við tilboðsleiðina er að atvinnugreinin, útvegurinn, ákvarðar sjálfur hvað greitt skuli í gjald fyrir að nýta fiskimiðin. Til þess þarf enga opinbera og um leið matskennda eða pólitíska ákvörðun. Væri gjaldið alfarið innheimt með fyrirfram ákveðnu gjaldi gæti það ýmist verið um of eða van. Sé gjaldið um of gæti það leitt til þess að afli dragist saman umfram það sem að var stefnt, þar sem of fáir treystu sér til að róa til fiskjar við hið háa auðlindagjald. Sé gjaldið vanáætlað skilar ekki nema hluti auðlindaarðsins til þjóðarinnar. Við tilboðsleiðina er tilboðum tekið allt þar til allar heimildir eru út gengnar. Það verður því enginn samdráttur í afla sökum fyrirkomulagsins sem slíks.

Tilboðsleiðin kemur í veg fyrir „brask“ og það strax frá upphafi. Með braski er hér átt við að óeðlilegur ávinningur sé af viðskiptum með aflahlutdeildir. Séu viðskipti með kvóta leyfð verða þau á sama eða mjög svipuðu verði og síðasta jaðarverð á

Fskj. 8 Bls. 8

tilboðsmarkaðnum. Sagt kann að vera að það megi betur koma í veg fyrir slíkt brask með því að banna það, þ.e. að banna viðskipti með kvóta. En slíkt verður aldri hægt að banna til fullnustu. Verðmæti kvóta mun ávallt skjóta upp kollinum með beinum eða óbeinum hætti, t.d. í verðmæti skipa sem hafa tilkall til kvóta. Með auðlindagjaldi á fastbundna kvóta, gjaldi sem fer stigvaxandi en nær seint eða aldrei markaðsvirði kvótanna, skapast gróðrarstía fyrir „brask“.

Hlutfallið 92% er engin óbrigðul tala. Hver hún er breytir ekki aðferðafræðinni. Hlutfallið ræður því að sjálfsögðu hve hratt núverandi aflahlutdeildir breytast í tilboðskvóta, sbr. það hliðarmarkmið að veita rúma aðlögun að breyttu fyrirkomulagi. Lægra hlutfall endurúthlutunar, hefur þrjá meginkosti. Sá fyrsti er að þeim mun lægra sem hlutfallið er þeim mun stærri hluti framtíðarauðlindarentu rennur til þjóðarinnar. Annar kosturinn er sá að þá er meira en ella á markaði og möguleikar nýliða og annarra sem vilja auka við sig því meiri. Þriðji kosturinn er að því lægra sem hlutfallið er þeim mun meira lækkar verð aflaheimilda. Með því móti lækkar fjárbinding í kvótum sem auðveldar nýliðum að hasla sér völl. Ókosturinn við lágt hlutfall er sá að þá verður aðlögun núverandi handhafa veiðiheimilda minni en ella, þ.e. þeir þurfa strax að afla sér stærri hluta sinna aflahlutdeilda á tilboðsmarkaðnum en ella og verðmæti aflahlutdeilda þeirra lækkar meira. Lágt endurúthlutunarhlutfall getur þannig strítt gegn því sjónarmiði að stuðla beri að sanngjarnri aðlögun.

Í þessu endurspeglast mótsögnin milli meginmarkmiðsins um jöfnuð og hliðarmarkmiðsins um aðlögun. Slíkur árekstur verður alltaf fyrir hendi. Það eru engar töfralausnir sem geta eytt þessu misræmi. Galdurinn er að fara réttan meðalveg.

Spyrja má hvort því fylgi ekki mikil áhætta fyrir útgerðarmenn að eiga það undir tilboðum hvort þeir haldi sínum kvótahlut. Hér er vert að hafa nokkur atriði í huga. Í fyrsta lagi tryggir hátt endurúthlutunarhlutfall, t.d. 92%, að aflahlutdeildir útgerðarmanna minnka einungis um 8% þótt engra aflahlutdeilda sé aflað eitt árið. Í öðru lagi verður til staðar eftirmarkaður (verði ekki settar skorður við honum; sjá síðar) þar sem þeir útgerðarmenn sem illa tekst upp á hinum opinbera tilboðsmarkaði geta rétt hlut sinn. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa hugfast að missi útgerðarmaður frá sér aflahlutdeildir hlýtur einhver annar að hafa komið inn eða bætt við sig. Því ætti að vera rúm fyrir viðskipti á eftirmarkaði. Í þriðja lagi er unnt að útfæra tilboðsmarkaðinn þannig að sérhvert útgerðarfyrirtæki eigi alltaf möguleika á að hækka boð sitt ef í ljós kemur að það hefur ekki aflað sér nægilegs magns aflahlutdeilda. Í fjórða lagi er lítill munur á þeirri óvissu sem útgerðin stendur frammi fyrir varðandi aflaheimildir í tilboðskerfinu og hún gerir varðandi mannahald, fjármögnun og kaup á öðrum aðföngum. Útgerðarfyrirtækin þurfa að keppast um að fá starfsmenn, fjármagn og önnur aðföng á markaði og búa við þá áhættu að þessir framleiðsluþættir gæti hækkað í verði. Það sama er upp á teningnum og með fyrirtæki í öðrum rekstri.

Jaðarverð við tilboðstöku

Tilboðsgerð samkvæmt grunnleiðinni skal háttað þannig að tilboðsgjafi tilgreini bæði það magn aflahlutdeilda sem hann vill taka á leigu svo og það verð sem hann er viljugur til að greiða fyrir þær. Tilboðum er raðað eftir einingarverði og gengið að þeim í þeirri röð allt þar til tiltækar aflahlutdeildir eru til þurrðar gengnar. Það tilboð sem lægst er þeirra sem tekið er, myndar einingarverðið sem allir greiða. Verði áfram lögbundið að hver útgerð megi að hámarki ráða yfir ákveðnu hlutfalli aflahlutdeilda í hverri tegund þarf áður en tilboðum er raðað að vinsa úr eða skerða þau tilboð sem

Fskj. 8 Bls. 9

myndu leiða til þess að viðkomandi útgerðarfyrirtæki færi yfir þetta hámark ef þeim væri tekið óbreyttum.

Á 3. mynd sést myndrænt hvað átt er við.

Jaðarverðsaðferðin hefur þann kost að allir sem fá aflaheimildir greiða sama verð. Það er verðið þar sem framboð og eftirspurn mætast. Aðferðin er sérstaklega vel til þess fallin að aflaheimildir leiti til þeirra sem best geta nýtt þær. Þar með eru þetta ákjósanleg aðferð til þess að ná fram meginmarkmiðinu um sem mesta hagkvæmni í útgerð.

Helsti ókostur jaðarverðsaðferðar er að nokkru meiri hætta er á samráði bjóðenda en yrði ef hver greiðir það verð sem hann býður. Ákvæði um hámarkshlutfall hvers útgerðarfyrirtækis dregur úr þessari hættu með því að tryggja að samþjöppun í útgerð verði ekki of mikil og því nægilega margir keppinautar. Miðað við núverandi lögbundið hámarkshlutfall má búast við að virkir bjóðendur í hverri tegund verði a.m.k. á annan tug. Reynsla frá öðrum tilboðsmörkuðum bendir til að samráð sé ekki verulegt vandamál við slíkar aðstæður.

3. mynd: Tilboðunum A, B, C og D er raðað frá vinstri til hægri eftir fallandi einingarverði. Breidd súlnanna sýnir það magn sem viðkomandi vill taka á leigu. Lóðrétta rauða línan sýnir heildarmagn aflahlutdeilda sem í boði eru. Þar sem tilboð C sker lóðréttu rauðu línuna er ekki unnt að verða við ósk þessa tilboðsgjafa að fullu. Verðtilboð hans myndar aftur á móti jaðarverðið, sem er það verð sem A og B greiða líka.

Fskj. 8 Bls. 10

Nokkuð erfitt er að spá um hvert jaðarverðið yrði. Útreikningar sýna að með 92% hlutfallslegri endurúthlutun skiptist núvirði aflahlutdeildanna til helminga milli núverandi kvótahafa og auðlindasjóðs og er þá miðað við 8% raunávöxtunarkröfu.7 En spurningin er hve raunhæft núverandi verð er. Það var tvímælalaust bólgið í sýndargóðæri liðinna ára og virðist í raun enn vera mun hærra en sem nemur auðlindarentunni. Annar höfunda þessarar greinargerðar hefur metið núvirði auðlindarentunnar út frá framlegð útgerðarinnar.8 Mat hans er að heildarauðlindarenta af fiskistofnunum sé u.þ.b. 190 milljarðar kr. eða um 14 ma. kr. á ári. Þetta jafngildir um 28 kr. á þorskígildiskílógram ef heildarúthlutun aflaheimilda er um 500.000 þorskígildistonn. Þessi útreikningur miðar við 8% ávöxtunarkröfu eins og gert er almennt í þessari greinargerð.

Daði Már Kristófersson9 og Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri (RHA)10 hafa sett fram útreikninga sem byggja á markaðsverði á aflaheimildum á undanförnum árum og fá út mun hærri auðlindarentu. Verð á „varanlegum“ þorskkvóta fór upp undir 4000 kr./kg í lok eignabólutímans (sjá skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands11) en er nú komið niður fyrir 2000 kr./kg. RHA telur að útgerðin ráði almennt við gjaldtöku upp að 20 kr. á hvert þorskígildiskíló en ráði illa við gjald sem er 50 kr. eða hærra. Seinni talan svarar til um 300 kr. á hvert kg. þorskígildishlutdeildar undir tilboðsleiðinni.12

Fyrir nýliða er lágt jaðarverð auðvitað af hinu góða. Fyrir núverandi handhafa og kröfuhafa þeirra þýðir lágt jaðarverð að verðmæti núverandi aflahlutdeilda rýrnar. En það er sama hvaða innköllunar- eða auðlindagjaldsleið farin er; það verður alltaf lækkun líka undir hreinni auðlindagjaldsleið þar sem hið frjálsa markaðsverð á kvótum mun lækka sem nemur auðlindagjaldinu. Ef auðlindaarðurinn á að færast í einhverjum mæli til þjóðarinnar hlýtur hann að færast frá núverandi handhöfum aflaheimilda. Það leiðir óhjákvæmilega til rýrnunar á verðmæti kvóta.

Stundum heyrist sá ótti við tilboðsleið að neyðin kunni að leiða útgerðarmenn til þess að gera tilboð langt umfram greiðslugetu. Þessi ótti virðist byggjast á því að stjórnendur útgerðarfyrirtækja séu óskynsamir og kunni ekki að reka fyrirtæki sín. Þó virðast þessir sömu stjórnendur ráða við að bjóða í alls kyns önnur aðföng og framleiðsluþætti án þess að reisa sér hurðarás um öxl. Vera má að einhverir kunni

7 Sanna má að sé skerðingin (hér 8%) jöfn ávöxtunarkröfunni (hér 8%) skiptist þetta alltaf jafnt á milli

auðlindasjóðsins og núverandi kvótahafa. Sjá einnig 3. viðauka. 8 Jón Steinsson (2010): „Umsögn um greinargerð Daða Más Kristóferssonar um áhrif fyrningarleiðar

á afkomu og rekstur sjávarútvegsfyrirtækja,“ skrifað að beiðni Starfshóps um endurskoðun á lögum um fiskveiðistjórnun, maí 2010.

9 Daði Már Kristófersson (2010): „Greinargerð um áhrif fyrningarleiðar á afkomu og rekstur útgerðarfyrirtækja“, greinargerð unnin að beiðni Starfshóps um endurskoðun á lögum um fiskveiðistjórnun.

10 Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri (2010): „Áhrif fyrningarleiðar á stöðu íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja“, greinargerð unnin að beiðni Starfshóps um endurskoðun á lögum um fiskveiðistjórnun.

11 Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (2010): „Skilvirkni markaða fyrir aflaheimildir“, skýrsla nr. C10:04, unnin fyrir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

12 Sé hið almenna endurúthlutunarhlutfall 92% svo og 8% ávöxtunarkrafa jafngildir það því að árlegt gjald fyrir aflamark eigi að vera um 16% af verðinu fyrir aflahlutdeild sem veitir í upphafi rétt til slíks aflamarks.

Fskj. 8 Bls. 11

ekki fótum sínum forráð í byrjun. En þeir munu fljótt læra af reynslunni á sama hátt og gerist á öðrum mörkuðum.

Þess má að lokum geta að jaðarverðstilboð eru t.d. almennt notuð á raforkumörkuðum Evrópu og víðar, en það eru trúlega stærstu tilboðsmarkaðirnir nú.

Margar hrinur tilboða og mörg tilboð sama aðila

Að ýmsu er að hyggja varðandi nákvæma útfærslu á tilboðsmarkaðnum. Mjög æskilegt er að hafa tilboðin í fleiri en í einni hrinu. Útgerðarfyrirtæki geta þá hækkað boð sín eða skilað inn nýjum tilboðum eftir að fyrsta hrina tilboða hefur verið gerð opinber. Kostur við þetta er að þá geta þeir útgerðarmenn bætt stöðu sína sem hafa misreiknað sig í fyrstu umferð. Þetta er einnig mikilvægt fyrir þau fyrirtæki sem bjóða í aflahlutdeildir í fleiri en einni tegund (t.d. síld, loðnu og makríl) og vilja geta tryggt að hlutfallið milli aflahlutdeilda í einstökum tegundum sé með þeim hætti að það henti skipakosti útgerðarinnar. Ámóta fyrirkomulag er algengt t.d. á tilboðsmörkuðum fyrir farsímarásir.

Einnig er æskilegt að sami tilboðsgjafinn hafi kost á því að leggja inn fleiri en eitt tilboð á mismunandi verði. Segjum til dæmis að útgerðarmaður sé tilbúinn að taka 100 tonn á leigu á 200 kr./kg. En sé verðið ekki nema 150 kr./kg hafi sá sami áhuga á því að fá til sín 150 tonn. Þá myndi þessi útgerðarmaður leggja inn tvö tilboð, eitt tilboð upp á 100 tonn á verðinu 200 kr. /kg og annað upp á 50 tonn á 150 kr./kg. Ef eftirspurn er lítil er báðum tilboðunum væntanlega tekið. Annars er einungis hærra tilboðinu tekið eða jafnvel hvorugu ef jaðarverðið á uppboðinu reynist enn hærra.

Ofangreind atriði eiga að tryggja að útgerð þurfi ekki að óttast að standa uppi tómhent að loknum tilboðsmarkaði. Skynsöm útgerð myndi skila inn mörgum tilboðum, sumum á háu einingarverði og öðrum á lægra einingarverði. Óvissan sem útgerðin býr við snýst því ekki um það hvort hún fær aflahlutdeildir á uppboðinu heldur nákvæmlega hve mikið hún fær. Útgerðin á að vera óhrædd við að bjóða hátt verð í hluta þeirra aflaheimilda sem hún hefur áhuga á að afla sér þar sem hún greiðir ekki það verð sem hún býður í hverju boði heldur jaðarverðið í uppboðinu fyrir allt sem hún fær. Þar að auki hefur útgerðin tækifæri til þess að hækka boð sín eftir að hún sér boð annarra ef ske kynni að hún hafi misreiknað sig í fyrstu umferð.

Aukin þjóðhagsleg hagkvæmni

Sú mikla óvissa sem hefur verið til staðar um framtíðarrétt yfir aflahlutdeildum allt frá því kvótakerfið var tekið upp hefur brenglað ákvarðanatöku í sjávarútvegi. Aðalvandinn er mikil óvissa um framtíð kerfisins. Segja má að þar takist á þau sjónarmið almennings að afturkalla beri kerfið að einhverju eða öllu leyti og hins vegar sjónarmið þeirra sem vilja festa eignarhald útgerðarmanna á kvótunum.

Af þessum sökum er til mikils að vinna að eyða óvissu um framtíðarfyrirkomulag fiskveiðistjórnunar um leið og pólitískum inngripum linni. Besta leiðin til þess er að taka upp úthlutunarkerfi á aflaheimildum sem byggir á þeirri málamiðlun að auðlindarentan skiptist á einhvern sanngjarnan hátt milli þjóðarinnar og þeirra sem hafa stundað útgerð undanfarið. Þetta verði gert þannig að það kalli ekki á póltíska stýringu heldur að kerfið byggi á hlutlausu og sjálfbæru fyrirkomulagi. Eina trúverðuga leiðin til þess er að gera útgerðarfyrirtækjum að bjóða í kvóta á markaði. Með því móti er tryggt að gjaldið sem útgerðin greiðir er hvorki „of lágt“ né „of hátt“ heldur nákvæmlega það sem útgerðir telur sjálf að hún hafi burði til þess að borga.

Fskj. 8 Bls. 12

Eins og fjallað er um hér að framar hefur verð á aflahlutdeildum á kvótamarkaði verið úr öllum tengslum við efnahagslegan raunveruleika í sjávarútvegi. Með tilkomu tilboðsmarkaðar mun verðmyndunin án efa verða mun betur jarðtengt en áður. Þetta mun stuðla að því að aflahlutdeildir færist til vel rekinna fyrirtækja frá þeim sem verr eru rekin og þannig auka hagkvæmni í sjávarútvegi.

Loks mun tilboðsleiðin auka þjóðhagslega hagkvæmni þar sem hún mun afla tekna fyrir ríkissjóð í formi auðlindagjalda. Auðlindagjöld er hagkvæmasta leiðin fyrir ríkið til þess að afla tekna þar sem slík skattheimta brenglar ekki ákvarðanatöku í atvinnugreininni. Skattar á vinnu, neyslu og sparnað eru allir vinnuletjandi og draga því þrótt úr hagkerfinu. Auðlindagjöld hafa ekki þessar neikvæðu aukaverkanir. Með innköllun auðlindarentunnar væri unnt að lækka skatta, t.d. tekjuskatt eða virðisaukaskatt þó nokkuð við upptöku uppboðs á veiðiheimildum eða í það minnsta draga úr þeim skattahækkunum sem annars verða taldar óhjákvæmilegar.

Afbrigði við grunnleiðina

Endurúthlutunar- og tilboðsleiðin er viss grunngerð sem prjóna má við sé það talið nauðsynlegt til að þjóna meintum hagsmunum. Meðal þess sem til álita kann að koma er eftirfarandi. Eru þá fyrst reifaðar einfaldar viðbætur við grunnleiðina eða atriði sem kann að þykja æskilegt að hafa í hvaða gerð nýs fyrirkomulags sem er:

• Samningar. Eðlilegt er að útfæra fyrirkomulagið með samningum við hverja einstaka útgerð, bæði þær sem hafa kvóta fyrir svo og hinar sem afla sér hlutdeilda á tilboðsmarkaðnum. Formlega séð þyrfti þá væntanlega að innkalla allar núverandi aflahlutdeildir en bjóða núverandi kvótahöfum samninga um 92% árlega endurúthlutun án gjalds. Með í þeim samningum kynnu að vera skilyrði svo sem um takmarkaðir framsalsheimildir o.fl. Slíkir samningar ættu að tryggja núv. handhöfum kvóta visst öryggi. Fyrir það sem keypt er á tilboðsmarkaðnum gilda væntanlega leigusamningar sem gerðir verða þegar tilboðum er tekið.

• Takmörkun framsals, hvort sem er á aflahlutdeildum eða aflamarki. Þetta rúmast innan aðferðafræðinnar. En spyrja má hvort þörf sé á slíkri takmörkun a.m.k. á viðskiptum með aflahlutdeildir, þar sem tilboðsmarkaðurinn gerir megnið af framsalinu óþarft og þar með skaðlaust enda mun markaðsverð við framsal ráðast af verðinu á tilboðsmarkaðnum. Einnig verður að hafa í huga að útgerðarmenn þurfa að geta losnað með einhverjum hætti við aflahlutdeildir ef þeir draga skyndilega saman seglin eða breyta rekstri sínum. Verði viðskipti með aflahlutdeildir hindraðar er mikilvægt að hafa upphaflega tilboðsferlið í tveimur eða fleiri hrinum eins og lýst er fyrr. Öðru máli kanna að gilda um framsal á aflamarki innan hvers árs. Þar ætti að vera þröngt verðbil sem ákvarðast af jaðarverðinu á aflahlutdeildarmarkaðnum. Á hinn bóginn kann mismunandi aðgengi að fjármagni að skapa gróðrarstíu fyrir okurviðskipti á þessum markaði. Því kann að vera æskilegt að afnema slík viðskipti en þá yrði auðlindasjóður að geta gripið inn í og tekið við aflamarki þeirra sem ekki ná að fullnýta það (t.d. vegna bilana í skipum) gegn eðlilegu endurgjaldi. Auðlindasjóður biði síðan slíkt aflamark upp jafnóðum. Allt þetta fellur reyndar betur að þeirri útfærslunni þar sem greiðsla er alfarið í formi árlegs leigugjalds, sjá 1. viðauka.

• Grunngjald. Sé talið æskilegt að halda verði á tilboðsmarkaðnum í skefjum má láta aflaheimildum sem teknar eru á leigu á tilboðsmarkaðnum, hinum

Fskj. 8 Bls. 13

nýjum heimildum, fylgja kvöð um greiðslu árlegs grunngjalds. Tilgangurinn væri tvíþættur; annars vegar að lækka aðgönguverðið fyrir nýliða og fjármögnunarþörf útgerðarfyrirtækja almennt og hins vegar að leggja áherslu á beint leigugjald en ekki aðeins greiðslu á tilboðsmarkaðnum. Einfaldast væri að grunngjaldið væri föst krónutala fyrir allar aflahlutdeildir sem fengnar eru á tilboðsmarkaði, t.d. 15 kr. á þorskígildiskílógram á ári. Vandamálið við þetta er þó einkum það að aðskilja yrði gamlar og nýjar aflaheimildir (sjá síðar í þessari upptalningu) því vart verður á núverandi handhafa aflaheimilda bæði lögð 8% árleg skerðing og grunngjald að auki. Á hinn bóginn má skerðingarhlutfallið trauðlega vera mikið lægra en 8% eigi að myndast einhver tilboðsmarkaður að gagni.

• Útgönguleið. Í grunngerð tilboðsleiðarinnar er látið liggja á milli hluta hvernig skila má aflahlutdeildum. Vitaskuld er það vart vandamál ef framsal er leyft. Ella eða jafnframt má hugsa sér að útgerð geti skilað aflahlutdeildum inn til auðlindasjóðs og á verði þær boðnar út ásamt öðrum aflahlutdeildum á næsta tilboðsmarkaði og leiguverðið renni þá til útgerðarinnar.

• „Pottaskipting“, þ.e. að aflahlutdeildum sé skipt upp í einhverjar séreiningar fyrir utan þá almennu. Standi vilji til að auka það magn aflahlutdeilda sem ráðstafað er með slíkum hætti svarar það til sérstakrar innköllunar heimildanna. Væntanlega yrði þá að taka tillit til þess við ákvörðun á hlutfalli endurúthlutunar. Væntanlega yrði að halda utan um hvern pottinn sem sérstaka tegund aflaheimilda og með sérstökum tilboðsmarkaði fyrir hverja tegund. Hlutföll endurúthlutunar þyrftu ekki að vera eins í öllum pottum. Jafnframt kæmi til álita að ráðstafa aflaheimildum í afmörkuðum pottum til skamms tíma, t.d. innan árs, án tilboða en þá gegn greiðslu sem ráðist af verðinu á hinum almenna tilboðsmarkaði.13

• Takmörkun á leigu- eða nýtingarrétti. Sé áhugi á að takmarka heildareign útgerðarfyrirtækja í aflahlutdeildum, líkt og nú er, eða takmarka það hvað hver einstök útgerð má afla sér af aflahlutdeildum á tilboðsmarkaðnum, þá getur það rúmast innan þessarar tilboðsleiðar.

• Forleiguréttur fyrri handhafa. Með þeirri samfelldu endurúthlutunarleið sem hér er reifuð þurfa þeir sem vilja viðhalda aflahlutdeild sinni að taka árlega þátt í tilboðsmarkaðnum. Falli ár úr rýrnar hlutdeild þeirra um 8%. Því mætti hugsa sér að handhafar aflaheimilda á hverjum tíma eigi forleigurétt, t.d. að helmingi skerðingarinnar, þ.e. að 4%. Verðið yrði það (jaðar)verð sem ákvarðast á tilboðsmarkaðnum. Einnig mætti hugsa sér að smábátar eða byggðarlög fengju forleigurétt; sjá hér á eftir. Gallinn við hvers kyns forleigurétt er aftur á móti sá að tilboðsmarkaðurinn skreppur saman sem þessu nemur og eðlileg verðmyndun yrði því ótryggari en ella og aukin hætta á samráði þar sem helmingur viðskiptanna ræðst í raun af því sem útgerðarmenn eru fúsir að greiða fyrir hinn helminginn.

• Byggðatenging. Sumir vilja e.k. löndunar- eða vinnsluskyldu tengda kvótakerfinu. Í sjálfu sér rúmast það innan þeirrar hugmyndar sem hér er reifuð einkum ef skyldan er almenn og gildir fyrir alla, jafnt gamla sem nýja handhafa veiðiheimilda.

13 Sjá 1. neðanmálsgr.

Fskj. 8 Bls. 14

• Forleiguréttur smábátaútgerða: Auðvelda mætti aðgengi smábátaútgerða að aflahlutdeildum með því að gefa þeim kost á því að skrá sig fyrir tilteknu magni aflahlutdeilda áður en tilboðsmarkaðurinn hefst í stað þess að taka þátt í markaðnum sjálfum. Eðlilegast væri að verðið sem þessar útgerðir greiddu fyrir þessar aflaheimildir væri jafnt jaðarverðinu á tilboðsmarkaðnum. Forleiguréttur af þessu tagi myndi gera það að verkum að smábátasjómenn gætu stundað útgerð án þess að þurfa að afla sér sérþekkingar á því hvernig tilboðsmarkaðurinn gengur fyrir sig.

• Gamlar og nýjar aflaheimildir aðskildar. Einfaldleiki umræddrar aðferðar felst ekki síst í því að núverandi aflahlutdeildir svo og aflahlutdeildir fengnir á tilboðsmarkaði eru eins og renna saman í eina heild. Engu að síðar kann að vera gagnrýnt að þeir séu ekki meðhöndlaðir með mismunandi hætti af ýmsum ástæðum sem sumar hafa verið reifaðir hér á undan. Þetta mætti gera, en það yrði á kostnað einfaldleikans; það yrðu tvær tegundir aflahlutdeilda í gangi fyrir hverja fisktegund, „gamlar“ og „nýjar“. Þá væri æskilegt að gömlu aflaheimildunum yrði endurúthlutað með þeim hætti að þær yrðu úr sögunni með tíð og tíma og kerfið aftur einsleitt. Það kemur lítt að sök að hafa t.d. línulega innköllun á gömlu aflahlutdeildunum, þar sem þeir verða allir jafngamlir og þar með einsleitir innbyrðis.

Með öðrum breytingum er gengið lengra:

• Endurúthlutun breytileg eftir leyfðum heildarafla. Rætt hefur verið um að vinda ofan af núverandi kvótakerfi meðal annars með því að láta aukningu á leyfðu heildaraflamarki ekki skila sér að fullu inn í aflahlutdeildirnar. Þessa hugsun má fella inn í það kerfi sem hér er reifað. Það er best gert í því formi að sjálft endurúthlutunarhlutfallið taki mið af leyfðu heildaraflamarki. Kosturinn við þá aðferð er sá að aflahlutdeildarkerfið heldur sér og þar með sá hvati sem útgerðin í heild hefur til að stuðla að viðgangi fiskistofnanna. Útfærslan gæti verið með ýmsum hætti, t.d. þannig að ákvarðað yrði viðmiðunaraflamark sem grunnhlutfallið (t.d. 90%) miðaðist við; síðan lækki hlutfallið eftir fyrirfram settum reglum fari leyfði aflinn upp fyrir viðmiðunarmarkið en hækki líka fari hann niður fyrir það. Auðlindasjóðurinn, sem stæði fyrir tilboðsmarkaðnum, tæki þá á sig hluta af áhættu útgerðarinnar af sveiflum í stofnstærðum. Slíku breytilegu kerfi er nánar lýst í 2. viðauka.

• Leiga til árs í senn. Grunngerð tillögunnar miðast við eingreiðslu fyrir aflahlutdeildir fengnar á tilboðsmarkaði. Unnt er að útfæra þetta sem leigusamning til árs í senn. Slíkt fyrirkomulag eyðir þá alfarið þeim byrjunarkostnaði sem nýliðar verða fyrir; þeir greiða einfaldlega alltaf sama gjaldið frá ári til árs haldi þeir sínum hlut (og verðið á markaðnum haldist stöðugt). En markaðsverðið verður væntanlega að sama skapi hærra þar sem þeir losna nú við fjármagnskostnaðinn af byrjunarkostnaðinum. Fyrir þá sem eiga kvóta fyrir kemur þetta öðru vísi út. Þeir fá rúma aðlögun í tíma. Þeirra árlegi kostnaður mun fara síhækkandi og að lokum ná því sama og á við um nýliðana. Þessi gerð er útfærð í smáatriðum í 1. viðauka.

Aðgengi nýliða að aflahlutdeildum og almennt aðgengi þeirra sem áhuga hafa á því að auka við sig er ótvírætt mun betra og viðráðanlegra samkvæmt tilboðsleiðinni en að óbreyttu kerfi. Engu að síður þurfa þeir að afla sér fullrar aflaheimildar í byrjun og síðan – eins og aðrir – að halda henni við með 8% árlegri viðbót. Þetta tvennt spilar þó saman; einmitt vegna skertrar endurúthlutunar verður markaðsverðið á

Fskj. 8 Bls. 15

tilboðsmarkaðnum um helmingi lægra en ella. Því er þegar búið að dreifa helmingnum af stofnverðinu á árin sem á eftir koma. Engu að síður mætti hugsa sér að veita þeim frekari greiðslufrest í formi lánafyrirgreiðslu. Slík lánafyrirgreiðsla er í sjálfu sér óháð því fyrirkomulagi sem hér er reifað, en gæti staðið til hliðar við það. Grunngjald (sem fjallað er um hér á undan) er önnur leið til þess að draga úr fjármögnunarþörf útgerða sem vilja auka sinn hlut; sjá umfjöllun hér að neðan. Á hitt verður líka að benda að það eru engar leiðir til sem jafna stöðu þeirra sem eiga aflaheimildir fyrir og nýliða. Ókeypis afhending á aflahlutdeildunum í upphafi kvótakerfisins veldur alltaf mismunun sem minnkar þó með árunum í því kerfi sem hér er lagt til. En jafnframt verður að hafa í huga að nú þegar eru í kerfinu „gamlir“ nýliðar sem hafa keypt allan sinn kvótarétt af öðrum. Að lokum skal vísað í ofangreinda umfjöllun um leigutilboðsleið en nánari útfærsla hennar er reifuð í 1. viðauka. Sú leið ætti að létta nýliðum róðurinn.

Uppskrift að endurúthlutunar- og tilboðsleið

Sé vilji til að fara endurúthlutunar- og tilboðsleiðina þarf að taka pólitíska afstöðu til nokkurra stærða og afbrigða við grunngerðina:

• Hlutfall endurúthlutunar. Í grunngerðinni er gert ráð fyrir að hlutfallið sé 92%, þ.e. að árlega séu 8% aflahlutdeilda innkallaðar, jafnt af núverandi aflahlutdeildum sem og þeim sem boðnar eru á tilboðsmarkaði. Lægra hlutfall ógnar virkni tilboðsmarkaðar, hærra rýrir stöðugleika útgerðarinnar. Ætla má á mörkin á skynsamlegu hlutfalli séu á bilinu 5-15%.

• Ársleiga í stað forgreiðslu á leigunni. Í grunngerðinni er strax greidd fyrirframleiga fyrir sídvínandi aflamarksferli. Þetta má útfæra sem árlegt leigugjald með kostum þess og göllum. Sjá 1. viðauka.

• Grunngjald. Mjög kemur til álita að leggja á árlegt grunngjald á allar aflahlutdeildir sem fengnar eru á tilboðsmarkaðnum einkum til að lækka fjárbindingu í kvótum. Taka þarf afstöðu til þessa og um leið hve gjaldið skuli vera hátt.

• Endurúthlutun háð stofnstærð. Hér er átt við það afbrigði sem fjallað er um í 2. viðauka, að hlutfall endurúthlutunar á hverjum tíma sé háð leyfilegu heildaraflamarki. Þegar vel árar skapast svigrúm til að innkalla meira en ella, en líka að innkalla minna þegar skerða þarf afla.

• Fyrirkomulag tilboðsmarkaðarins: Huga þarf að útfærslu tilboðsmarkaðarins í smáatriðum þannig að hann verði sem virkastur og tryggi að enginn sem vill afla sér kvóta þurfi að ganga þar slyppur frá borði. Framsal eða ekki. Hér er bæði átt við framsal á aflahlutdeildum og aflamarki. Hvorugt snertir í raun grunnhugmyndina og er því matsatriði af öðrum toga. Í þessu sambandi mætti íhuga opinberan tilboðsmarkað um árlegt aflamark („leigukvóta“) að takmörkuðu leyti.

• Sérpottar. Á að leggja eitthvað til hliðar vegna sérþarfa (byggðakvóta, strandveiða o.s.frv.)? Ef svo, hvernig á ráðstöfunin að vera? Með sjálfstæðum tilboðsmarkaði eða með vísun í verð á hinum almenna tilboðsmarkaði?

• Forleiguréttur. Eiga fyrri handhafar aflahlutdeilda að hafa forleigurétt á hluta af þeim aflahlutdeildum sem ekki er endurúthlutað? Einnig mætti hugsa sér forleigurétt smábáta til þess að þeir þurfi ekki að afla sér þeirrar sérþekkingar sem þarf til þess að taka þátt í tilboðsmarkaðnum. Forleiguréttur

Fskj. 8 Bls. 16

til byggðarlaga gæti hjálpað við að tryggja atvinnuöryggi í smærri byggðakjörnum.

Fskj. 8 Bls. 17

1. viðauki: Leigutilboðsleið

Í grunngerð þeirrar tilboðsleiðar sem fjallað í þessari greinargerð er gengið út frá því að þær aflahlutdeildir sem aflað er á tilboðsmarkaðnum séu á vissan hátt staðgreiddar. Það er sem sagt miðað við eingreiðslu eða forleigugreiðslu fyrir runu af sídvínandi aflamarki sem fæst árlega út á þann samning um aflamark sem tilboðið gengur út á (þ.e. með 92% endurúthlutun).

Þetta fyrirkomulag hefur ýmsa kosti einfaldleika; einkum þann að allar aflahlutdeildir eru eins. Það þarf ekki að halda sérstaklega utan um það hvort þær eru tilkomnar sem arfleifð frá fyrri tíma, þ.e. leifar af heimildum núv. kvótahafa eða hvort þeirra hefur verið aflað á tilboðsmarkaði og ekki heldur hvenær þeirra hefur verið aflað.

Öllu fylgja líka ókostir. Einfaldar lausnir eru auðvitað á kostnað viss sveigjanleika. Helsti ókostur grunngerðarinnar er að nýliðar eiga enn allerfitt uppdráttar. Þeir þurfa að afla sér allra sinna upphafsheimilda á tilboðsmarkaðnum og þá gegn eingreiðslu. Síðan þurfa þeir að halda sér við með því að afla sér 8% árlega á tilboðsmarkaðnum, en í þeim efnum eru þeir jafnsettir þeim sem fyrir eru. En það er upphafsgreiðslan sem skilur á milli þeirra sem eiga kvóta fyrir þegar kerfið tekur gildi og þeirra sem hasla sér völl síðar. Fjárhagslega er þessi munur helmingsmunur þar sem vaxtakostnaður af upphafskvótaöfluninni er jafnhár hinum árlega endurnýjunarkostnaði. Þetta endurspeglast að sjálfsögðu í því að núverandi kvótahafar halda eftir helmingnum af framtíðarauðlindarentu af kvótaeign sinni. Hinn meginókosturinn er óbein afleiðing af greiðslufyrirkomulaginu. Hann er sá að núverandi kvótahafar fá enga fjárhagslega aðlögun í tíma að breyttu fyrirkomulagi. Sá helmingur sem þeir halda af auðlindarentunni jafnast út yfir óendanlegan tíma, en ekki svo að þeim sé meira gefið í byrjun en síðan minna þegar frá líður.

Sumum kann einnig að þykja það vera ókostur að í grunnleiðinni er ekki gert ráð fyrir að útgerð geti skilað aflahlutdeildum sínum aftur til auðlindasjóðs. Ef útgerð vill draga saman seglin þarf hún að selja aflheimildir sínar á frjálsum markaði. Þar sem ekki er gert ráð fyrir skilarétti er frjálst framsal nauðsynlegt í grunnleiðinni. Því kann að vera gagnlegt að útfæra leið sem getur náð fram hagkvæmni til lengri tíma án þess að frjálst framsal þurfa að vera leyft.

Útfærslan sem reifuð er í þessum viðauka er frábrugðin grunnútfærslunni að tvennu leyti. Annars vegar er fyrir komulag greiðslna annað. Hins vegar er gert ráð fyrir því að útgerð geti skilað inn aflahlutdeildum í þessari útfærslu. Þessar breytingar kalla á nokkrar tæknilegar breytingar. Hugmyndin um leigutilboðsleiðina er þessi:

• Gamlar og nýjar aflahlutdeildir: Aflahlutdeildum verði skipt í tvo flokka, G- og L-flokk. Í G-flokki eru þær hlutdeildir sem í gildi eru við upptöku kerfisins og eftirstöðvar þeirra (sbr. næsta lið). Í L-flokki eru aflahlutdeildir sem eru á leigu á tilboðsmarkaði.

• Endurúthlutun G-aflahlutdeilda: Aflahlutdeildum í G-flokki verði árlega endurúthlutað að 92% hluta án endurgjalds allt eins og í grunngerðinni. Þannig dregst saman það magn aflahlutdeilda sem er í G-flokki um 8% á hverju ári. Þær aflahlutdeildir sem þannig losna færast yfir í L-flokk.

• Tilboðsleigumarkaður: Aflahlutdeildir í L-flokki sem lausar eru til útleigu við lok fiskveiðiárs verði leigðar á tilboðsmarkaði. Leiga á aflahlutdeild í L-flokki verði til eins árs. Það tilboð sem lægst er þeirra sem tekið er á tilboðsmarkaðnum, myndi leigueiningarverðið sem allir greiði

Fskj. 8 Bls. 18

(jaðarverðsuppboð). Þetta er efnislega óbreytt frá grunngerðinni nema hvað formlega séð er aðeins um ársleigu að ræða.

• Framlenging leigusamninga: Handhafar L-leiguhlutdeilda hafi heimild til að fá 92% hlutdeildanna endurleigðan við hver mót fiskveiðiára og helst þá sama leigueiningarverð áfram á þeim aflahlutdeildum sem leiga er framlengd á. Þetta er meginnýmælið, ekki endurnýjunin heldur það að leigan greiðist árlega.

Þetta fyrirkomulag hefur margt í för með sér. Fyrst hið jákvæða:

• Nýliðar þurfa ekki að reiða af höndum stofnfé til að komast inn. Hið árlega leigugjald verður sem því nemur hærra. Í 3. viðauka er reikningslega sýnt fram á að árlega leigugjaldið yrði um tvöfalt hærra en leigugjaldið samkvæmt grunngerðinni, en þessi hækkun svarar nákvæmlega til fjármagnskostnaðarins of „stofngjaldinu“.

• Fyrri kvótahafar fá greiðslulögun í tíma. Samkvæmt grunngerðinni hafa þeir árlega sama kostnað af viðhaldi aflahlutdeilda sinna (auðvitað að því gefnu að verðið á markaðnum sveiflist ekki). Samkvæmt þessari leigutilboðsleið fer hinn árlegi kostnaður þeirra vaxandi úr litlu og að lokum upp í það sama og hjá nýliðunum. En aftur er það ekki ókeypis. Þegar fram líður greiða þeir helmingi meira en eftir hinu útjafnaða ferli grunngerðarinnar. 3. viðauki og 1. mynd þessa viðauka sýnir þetta.

• Auðvelt er að hætta. Leigusamningarinnar eru aðeins til árs í senn. Það hefur engin eftirmál að sleppa því að þiggja ekki framlengingu á L-kvótum. Í grunngerðina má segja að það vanti slíkar útgöngudyr, enda þótt þær megi vel smíða. Útgöngudyr af þessum toga eru nauðsynlegar ef ætlunin er að setja verulegar skorður á frjálsu framsali aflahlutdeilda.

• Minni áhætta samfara leigu á aflahlutdeildum. Réttur útgerðar til þess að framlengja ekki leigusamninga sína felur í sér að auðlindasjóður er í raun að tryggja útgerðina fyrir verulegum áföllum hvað varðar verðmæti aflahlutdeilda. Ef t.d. stærð ákveðins stofns minnka verulega þannig að leiguverð á aflahlutdeild í þeim stofni fellur myndu útgerðir í auknum mæli kjósa að framlengja ekki þá leigusamninga sem þær hafa áður gert en skila þess í stað þeim aflahlutdeildum til auðlindasjóðs og bjóða síðan lægra verð í þær að nýju. Á móti kæmi að leiguverðið væri hærra þegar vel gengur (sem er í raun greiðsla fyrir trygginguna).

Eins og áður segir eru vissulega ágallar og sá helstur að einsleitni kvótanna hverfur. Fyrst er að nefna að í gangi verða tvenns konar kvótar, leifar þeirra gömlu (G-kvótar) og hinir nýju leigukvótar (L-kvótar). Jafnframt verða þeir síðarnefndu hver af sínum árgangi. Halda þarf utan þær aflahlutdeildir sem hver og einn hefur leigt sér á hverju ári. Innheimtan fyrir leigu, líka á hinu endurleigða, fer eftir hinu upphaflega tilboði. Útgerðarfyrirtæki, sem nú er með kvóta og heldur honum við með því að taka árlega nýja kvóta á leigu á tilboðsmarkaði og hefur framlengt alla leigusamninga sem það hefur gert, þarf á hverju ári eftir upptöku kerfisins að greiða leigu fyrir mismunandi kvóta hvern á sínu verði, jafnmörgum og nemur árafjöldanum. Þeir elstu verða að vísu orðnir harla lítilfjörlegir og leigugjaldið því lágt en hinir nýju verða á fullu verði. En allar aflahlutdeildirnar hafa þó það sameiginlegt að þær eru sams konar ávísanir á árlegt aflamark. Að því leyti helst einsleitnin.

Fskj. 8 Bls. 19

Þá eru álitamál um útfærsluna. Á að verðtryggja leigugreiðsluna með einhverjum hætti? Í framsetningunni hér á undan er þetta ekki nefnt og í raun gengið út frá nafnverði sem auðvitað grotnar niður í verðbólgu krónunnar. Bjóðendur í kvótana þurfa því að taka það með í reikninginn og tilboðin verða sem því nemur hærri. Ef verðtryggt yrði þarf að velja viðmiðið sem efalaust yrði síðan umdeilanlegt.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Ár frá upphafi kerfis

Árleg greiðsla nýliða við leigutilboðsleið

Árleg greiðsla nýliða við grunnleiðina (burtséð frá fyrsta árinu). Einnig árleg greiðsla núv. kvótahafa samkvæmt grunnleiðinni (líka fyrsta árið).

Árleg greiðsla núv. kvótahafa við leigutilboðsleið

1. mynd: Árleg greiðsla útgerðar sem vill halda kvótahlut sínum óbreyttum. Myndin miðast við 92% hlutfall endurnýjunar og 8% raunávöxtunarkröfu.

Myndin sýnir í fyrsta lagi árlega greiðslu núverandi kvótahafa (grænn bogferill) samkvæmt leigutilboðsleiðinni. Greiðslan fer vaxandi með tímanum og verður að lokum helmingi hærri en ígildi ársgreiðslu samkvæmt grunngerð tilboðsleiðarinnar (bláa lárétta línan).

Lárétta línan efst sýnir að auki árlega greiðslu nýliða sem vill halda föstum kvóta (efsta svarta línan). Samkvæmt grunngerðinni greiðir nýliðinn til auðlindasjóðsins samkvæmt bláu línunni eftir að hafa aflað sér upphafskvótans en ígildi hins helmingsins, þ.e. frá þeirri bláu að þeirri rauðu, svarar til fjármagnskostnaðar af upphafsgreiðslunni. Fyrir nýliðann kemur því dæmið óbreytt út, nema hvað hann greiðir annars vegar til auðlindasjóðs og hins vegar til banka (hafi hann tekið lán fyrir upphafskaupunum).

Gengið er út frá 92% hlutfalli endurúthlutunar eins og í grunngerðinni. Allt miðast þetta við að viðkomandi útgerðarmaður haldi sínum hlut og að verðið á tilboðsmarkaðnum sé stöðugt. Þá er og horft framhjá verðbólgu, sem ætti þó litlu að breyta í raun.

Fskj. 8 Bls. 20

2. viðauki: Endurúthlutun háð leyfðu heildaraflamarki

Uppi eru sjónarmið um breytta úthlutun aflaheimilda þannig að horfið verði að hluta frá því að þær séu aflahlutdeildir, þ.e. að láta árlegt aflamark hætta að taka fullt mið af aflahlutdeildum þegar vissum jafnstöðuafla er náð. Þetta má gera með mjög rökréttum hætti innan ramma tilboðsleiðarinnar, þ.e. að láta endurúthlutunina stýra þessu. Endurúthlutunarhlutfallið tæki þá mið af leyfðu heildaraflamarki. Kosturinn við þessa útfærslu er margvíslegur en aftur er einfaldleikinn í fyrirrúmi. Ekki er síður mikilvægt að það sem losnar af aflaheimildum við minnkandi endurúthlutun með hækkandi heildaraflamarki má bjóða upp sem aflahlutdeildir með óbreyttum skilmálum. Sé aftur á móti sjálft aflahlutdeildarhugtakið skert minnkar til muna hvati útgerðarinnar til að stuðla að sem mestum viðgangi fiskistofnanna. Þar að auki þarf að taka afstöðu til þess hvernig skerðingu skuli háttað ef heildaraflamark dregst saman. Ef innköllunin væri áfram með fullu skerðingarhlutfalli væri kerfið ósamhverft. Útgerðin myndi tapa aflaheimildum þegar heildaraflamark dregst saman en ekki fá það bætt þegar það eykst. Önnur leið væri að þær aflaheimildir sem síðast var úthlutað skerðist fyrst. Slíkt kerfi væri afskaplega flókið.

Því er hér horft til þess hvernig megi tengja innköllun aflahlutdeilda við leyfðan heildarafla. Slíka tengingu má útfæra með ýmsum hætti. Í þessum viðauka er reifuð einföld gerð þar sem þó er unnt að stilla tenginguna að ósk löggjafans allt frá fullri tengingu (sem ekki er ráðlegt) og niður í enga og allt þar á milli. Þetta skýrist nánar hér á eftir.

Segjum að vilji sé til að hafa endurúthlutunarhlutfallið jafnt og 0e þegar stofninn

leyfir vissan grunnafla, sem hér verður auðkenndur með 0A . T.d. gæti %900 =e þegar

aflinn 2000 =A þús. tonn. Hér er þorskstofninn hafður til hliðsjónar. Þetta hlutfall

svarar til þeirra 92% sem eru í grunnhugmyndinni við 150 þús. tonna aflamark eins og nú er; sjá síðar.

Síðan er hugmyndin að með auknum leyfðum afla skiptist ávinningurinn af aukningunni milli handhafa aflaheimildanna og auðlindasjóðs og öfugt fari leyfður afli undir grunnmörkin.

Til að skýra betur hvernig ávinningnum er ætlað að skiptast þarf að innleiða nokkur hugtök:

=N núvirðisgildi leigðrar aflahlutdeildar við stöðugt heildaraflamark A .

=0N núvirðisgildið við grunnaflamarkið 0A .

=p hlutfall (sem skal vera milli 0 og 1) sem tilgreinir hve mikið núvirðisgildið á að breytast

með breyttum heildarafla; ef =p 1 er aflahlutdeildin óbreytt, ef =p 0 er aflahlutdeildinni í

raun breytt í fast árlegt aflamark sem svarar til aflahlutdeildar af grunnaflamarkinu 0A .

Samkvæmt fyrrgreindri hugmynd á eftirfarandi samhengi að gilda; sjá líka 1. mynd:

)( 00

00 AA

A

NpNN −+= (1)

Fskj. 8 Bls. 21

Núvirði aflahlutdeilda

Grunnaflaviðmiðun

Leyfður heildarafli

Núvirði aflahlutdeildam.v. grunnafla

Núvirði aflahlutdeilda að gefnum leyfðum afla og með fastri hlutfallslegri endurúthlutun.

Núvirði aflahlutdeilda að gefnum leyfðum afla þar sem ávinningur (og tap) af auknum afla skiptist jafnt á milli útgerðar og auðlindasjóðs.

1. mynd: Samhengi núvirðis og leyfðs heildarafla.

Myndina (og þar með formúlu (1)) má skýra frekar:

• Óbreytt fyrirkomulag aflahlutdeildar hvort sem er í gildandi kvótakerfi eða samkvæmt grunngerð tilboðsleiðarinnar er sýnt með græna ferlinum. Tvöfaldist t.d. leyfður heildarafli fæst tvöfalt hærra árlegt aflamark út á sömu aflahlutdeildina.

• Lárétta rauða línan sýnir aftur á móti kerfi þar sem alfarið er búið að breyta aflahlutdeildum í fast árlegt aflamark.

• Hugmyndin í þessum viðauka er reifuð með bláu línunni. Hún tekur mið af tvennu. Annars vegar skal línan fara í gegnum skurðpunkt rauðu línanna, þ.e. gefa það aflamark sem svarar til aflahlutdeildar miðað við þann leyfða heildarafla sem er lagður til grundvallar sem viðmið. Hins vegar er bláa línan látin vera einhvers staða á milli grænu og láréttu rauðu línunnar. Segjum t.d. að hún liggi mitt á milli og að leyfður heildarafli sé orðinn 50% yfir viðmiðunarmörkunum (rauða lóðrétta línan). Þá segir bláa línan okkur að ávinningurinn af auknu aflamarki umfram viðmiðunarmörkin skuli aðeins skila sér að hálfu til handhafa aflahlutdeildanna. Árlegt aflamark þeirra liggur þá ekki 50% yfir viðmiðunaraflamarkinu heldur aðeins 25%. Ferilinn má strangt til tekið allt eins lesa þegar hann fer niður fyrir viðmiðunarmarkið. Þá snýst dæmið við: Sé leyfður heildarafli aðeins helmingur af viðmiðunarmarkinu skerðist aflahlutdeildin samt aðeins um fjórðung sé bláa ferlinum fylgt í blindni. Auðvitað gengur það ekki þar sem þá verður samtals útgefið meira af aflamarki en innistæða er fyrir að öðru óbreyttu. Því er blái ferillinn hafður endaslepptur í vinstri endann á myndinni.

Fskj. 8 Bls. 22

• Þeir sem tala fyrir að tempra kvótakerfið með því að láta aflahlutdeildir breytast í aflamark þegar vissum viðmiðunarmörkum í leyfðum heildarafla er náð eru að tala fyrir ferli sem fylgir grænu línunni frá vinstri að rauða skurðpunktinum en síðan þeirri láréttu rauðu þegar komið er hægra megin við skurðpunktinn. Það sem þá yrði afgangs, þ.e. munurinn á græna og rauða ferlinum má þá ráðstafa í potta eða til nýliða, en þó ekki sem aflahlutdeildir (nema annað komi til) þar sem leyfða aflamarkið gæti aftur hrokkið niður fyrir viðmiðunarmörkin.

En eins og fyrr segir má útfæra umræddan sveigjanleika aflahlutdeildarhugtaksins með afbrigði af tilboðsleiðinni.

Eftirfarandi formúla (2) sýnir hvert hlutfall endurúthlutunar skal vera til þess að samhengi núvirðis aflahlutdeilda og leyfðs heildaraflamarks sé eins og á 2. mynd, þ.e. samkvæmt formúlu (1). En fyrst þarf að innleiða tvær stærðir:

=v ávöxtunarkrafa á fjárbindingu í aflahlutdeildum.

=e hlutfall endurúthlutunar að teknu tilliti til heildaraflamarksAog ávöxtunarkröfu v .

Endurúthlutunarhlutfallið er þá þetta:

)()1(1

000 AApA

Aevve

−+−+−+= þó ekki hærra en 100%. (2)

Að sjálfsögðu má hlutfallið ekki fara yfir 100%. Það myndi merkja að úthlutað yrði fleiri aflahlutdeildum en til eru.

Til fróðleiks má geta þess að hlutfallið fer í 100% við það heildaraflamark sem fæst úr jöfnu (3):

)1()1()1(

00 epv

pvAA

−+−−= (3)

Samhengið í formúlu (2) má líka sjá á 2. mynd t.d. að því gefnu að =p 1/2 sem merkir að aukinn heildarafli skilar sér jafnt til handhafa aflahlutdeilda sem auðlindasjóðs og öfugt minnki heildaraflamarkið, sbr. bláu línuna á 1. mynd.

Fram kemur hvort sem er úr jöfnu (2) eða 2. mynd að endurúthlutunarhlutfallið er um 92% við 150 þús. tonna heildaraflamark sem er það ról sem þorskveiðarnar hafa verið á undanfarin ár. Hlutfallið fer í grunnviðmiðið, 90%, við viðmiðunarmarkið 200 þús. tonn en er komið jafnlangt niður í hina áttina, í 88%, við 250 þús. tonna heildaraflamark. Breytileikinn er því varfærnislega útfærður í þessu dæmi. Miðað við ofangreindar forsendur um grunnstærðir fer hlutfallið í 100% við tæplega 60 þús. tonna heildaraflamark samkvæmt jöfnu (3). Þá er aflahlutdeildum að fullu endurúthlutað; skerðing er engin.

Vitaskuld er ekkert ókeypis. Viðbótarskerðingin sem verður við aukið heildaraflamark gengur ekki til baka minnki aflamarkið aftur. Hin árlega skerðing hrekkur að vísu í fyrra horf en sú sem þegar er orðin helst áfram. Það er þetta sem gerir það kleift að úthluta þeim aflaheimildum sem losna sem nýjum aflahlutdeildum.

Fskj. 8 Bls. 23

80%

82%

84%

86%

88%

90%

92%

94%

96%

98%

100%

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Hlutfall endurúthlutunar (e)

Heildaraflamark

Grunnhlutfall

Grunnaflamark

2. mynd: Samhengi hlutfalls endurúthlutunar og leyfðs heildarafla.

Geta kvótahafar tapað á því að heildarafli aukist?

Svo er ekki enda byggir útleiðslan á því að núvirði kvótans hækki strax um helming af þeim verðmætisauka sem verður þegar heildaraflaheimildir eru auknar.

Taka má ýkt dæmi. Segjum að afli eitt árið megi fara í 300 þús. tonn. Samkvæmt því regluverki sem hér er lýst færi endurúthlutun það árið niður í 86,4% sem merkir að af þessum 300 þús. tonnum væri 260 þús. tonnum endurúthlutað, en ekki 270 þús. tonnum eins og yrði samkvæmt grunnviðmiðinu (90%).

Segjum síðan að aflinn hrökki niður í grunnviðmiðið, 200 þús. tonn á næsta ári og verði þar um ómælda tíð. Þá fer endurúthlutunarhlutfallið upp í 90% en eftir situr að búið var að skerða aflahlutdeildirnar um tæp 14% á árinu á undan. Spurningin er hvort kvótahafar hafa þá, ef á heildina er litið, notið aflakúfsins. Svarið er já. Séu aflaferlarnir sem fást fyrir hina upphaflega aflahlutdeild færðir til núvirðis að magni til (miðað við 8% ávöxtunarkröfu) gefur góðærið eina og það sem á eftir kemur alls um 1123 þús. tonn (að núvirðismagni) en ef góðærið hefði ekki komið, þ.e. ef aflinn fyrsta árið hefði verið 200 þús. tonn allt eins og öll árin á eftir, fengjust 1080 þús. tonn út úr dæminu. Því má segja að kvótahafar hafi fengið mismuninn, eða 43 þús. tonn, út á þetta eina góða ár eða tæplega helminginn af aflaaukningunni, en það er í raun eins og refirnir eru skornir með þessu rökfasta skerðingarkerfi.

Þetta má líka túlka með öðrum hætti. Ef aukaskerðingin hefði ekki komið til og endurúthlutunarhlutfallið verið áfram grunngildið, 90%, þegar aflakúfurinn kom, hefði núvirðismagn aflans orðið 1170 þús. tonn. Mismuninum á 1170 og 1123 eða 47 þús. tonn, sem auðlindasjóður fékk út úr góðærinu aukalega, er þá hægt að ráðstafa með aukalegu uppboði á aflahlutdeildum, hugsanlega til nýliða. Samkvæmt formúluverkinu er þetta aflhlutdeild sem svarar til mismunarins á 90% og 86,4% eða 2,6% aflahlutdeild.

Fskj. 8 Bls. 24

3. viðauki: Núvirði aflahlutdeildaruna

Í þessum viðauka er skýrt út hvernig bornir eru saman mismunandi tímaferlar af aflahlutdeildum, sem ýmist eru óskertar til eilífðarnóns, fyrndar, endurúthlutað með skerðingarákvæði eða úthlutað til takmarkaðs tíma. Jafnframt er fjallað um leigugreiðslur samkvæmt leigutilboðsleiðinni í 1. viðauka. Slíkur samanburður er notaður allvíða í þessari greinargerð og öðrum um kvótakerfið. Nauðsynlegt er að hafa þetta skýrt svo að ljóst sé hvenær aðferðir eru jafngildar og hvenær ekki.

Í eftirfarandi útreikningum er ávallt miðað við að leyfður heildarafli sé sá sami frá ári til árs. Vissulega má segja að raunhæfara væri að gera ráð fyrir nokkrum sveiflum í heildaraflamarkinu og bera saman mismunandi innköllunarferla á þeim grundvelli, en allar útleiðslur og skýringar verða þá mun flóknari en ávinningurinn hæpinn. Því verður stuðst við sama heildaraflamark frá ári til árs og af þeim sökum talað um aflamark hér á eftir fremur en aflahlutdeild.

Samanburður verður því gerður á grundvelli núvirðis aflamarksferla.

Grunngerð tilboðsleiðarinnar

Fyrst eru skoðaðar þær runur sem koma við sögu grunngerðarinnar. Þetta eru einkum þessar runur:

• Hlutfallsleg runa aflamarks: Fyrst (árið 0) er úthlutað aflamarki sem nemur einni einingu (t.d. tonni) og er einingunni síðan endurúthlutað í dvínandi mæli til frá ári til árs án tímatakmarkana með hlutfallinu esem liggur milli 0 og 1. Núvirði þessarar runu verður

táknað með NH . Þegar 1=e er endurúthlutunin óskert og því um e.k. eilífðarúthlutun að ræða. Þar sem þetta verður visst grunnviðmið er hentugt að gefa því núvirði sérstakt heiti: NO.

• Línulega skert runa aflamarks: Fyrst (árið 0) er úthlutað einni einingu af aflamarkinu en

hún síðan skert árlega um hlutinn n/1 , þ.e. á árinu k , talið frá upphafi, er endurúthlutað

aflamarkinu n

kn 1−−allt þar til ekkert er eftir árið 1−n . Núvirði rununnar verður táknað

með NL .

• Óskert runa aflamarks um takmarkaða hríð: Einni einingu af aflamarki er úthlutað óskertu á eftir ár frá fyrsta ári til þess að þessu er hætt eftir nár. Núvirðið verður táknað með

NT .

Til þess að reikna núvirðið þarf að ákvarða ávöxtunarkröfu:

• Ávöxtunarkrafa á fjármagn bundið í aflahlutdeildum: Allar runar fjárhagslegra stærða í tíma þarf að færa til núvirðis með því að taka tillit til raunvaxta eða réttara sagt ávöxtunarkröfu á fjármagn bundið í viðkomandi fjárfestingu, í þessu tilviki aflahlutdeildum. Táknum þessa ávöxtunarkröfu með v (sem er hugsað sem hlutfall, ekki prósenta, þ.e. 0,08 fyrir 8%).

Hefðbundnir núvirðisreikningar leiða til eftirfarandi niðurstöðu um núvirðismagn hverrar rununnar fyrir sig. (Ekki er enn farið að tala um verðmæti) :

evv

v

eNH

k

k −+=+

+=∑

∞

= 1

1)1(1

10

(1)

vv

vNO

k

k

1)1(1

1

1

0

=+

+=∑

∞

=

(2)

Fskj. 8 Bls. 25

)1(11

11

0

vvn

knNL

kn

k

+

+

−=∑−

=

(3)14

vv

vv

NT

n

kn

k

+−

=+

+=∑

−

=

1

11

)1(11

11

0

(4)

Deilingin með afvöxtunarstuðlinum )1( v+ er til þess að gera greiðsludagsetningar sambærilegar við þær um vexti sem koma síðar við sögu og eru að jafnaði greiddir eftir á. Um leið gerir þetta formúlurnar þjálli en ella.

Formúlurnar gera ýmislegt auðvelt eins og t.d.:

• Hvað er NH stórt hlutfall af NO, þ.e. hve stór hluti af auðlindaarðinum fer við hlutfallslega innköllun til núverandi kvótahafa og hve mikið í auðlindasjóð?

Svarið er ev

vNONH

−+=

1/ . T.d. er þetta hlutfall 50% þegar %92=e og %8=v .

• Hvaða línulegur innköllunartími svarar til gefinnar hlutfallslegrar endurúthlutunar?

Spurt er hvenær NHNL = . Ef %92=e og %8=v þessi árafjöldi, n jafn um 20 árum.

• Hvaða tímabundin föst runa aflamarks svarar til gefinnar hlutfallslegrar endurúthlutunar?

Spurt er hvenær NHNT = . Ef %92=e og %8=v þessi árafjöldi, n , jafn 9.

Enn fremur þarf að innleiða tákn fyrir verðið á aflahlutdeildareiningu :

• G sé verðið (jaðarverðið) á uppboðsmarkaðnum fyrir eina einingu aflamarks mælt t.d. í tonnum: Athuga verður að ein eining aflahlutdeildar mæld eins og hefðbundið er sem ein eining þess aflamarks sem hún er í upphafi ávísun á er í raun greiðsla fyrir jafnmargar einingar og felast í magninu sem formúla (1) tilgreinir.

Hugum nú að því hvernig má nota formúlurnar til að umreikna greiðslur fyrir aflahlutdeildir með hlutfallslegri endurúthlutun í e.k. árlega leigu. Setjum okkur í spor þess sem kaupir sér í upphafi eina aflahlutdeildareiningu á tilboðsmarkaðnum (þ.e. eina aflamarkseiningu með tilheyrandi runu endurúthlutana). Upphæðin fæst beint með því að margfalda útkomuna úr formúlu (1), NH ,með G . Í fyrsta lagi þarf hann að greiða vexti af þessari stofngreiðslu (eða missa af þeim vöxtum ef hann tekur féð af sjóðum sínum) þ.e.

ev

vGGNH

−+=•

1 (4)

Síðan þarf hann að halda aflamarkinu við með því að kaupa árlega það sem vantar upp á fulla endurúthlutun eða aflamarkið )1( e− með eftirfylgjandi endurúthlutun. Samkvæmt formúlu (1) þarf hann því að „greiða“ árlega sem nemur

ev

eG

−+−

1

1 (5)

til að halda aflamarkseiningunni við.

14 Ekki verður hirt um að tjá þessa summu algebraískt, þar sem hún er það flókin að hún útskýrir fátt.

Fskj. 8 Bls. 26

Til samans verður þá árlega greiðslan m.v. að upphafsgreiðslan sé aldrei greitt heldur einungis vaxtafærð:

Gev

evGAGH =

−+−+=

1

)1( (6)

þar sem

=AGH ígildi NH sem árlegrar greiðslu.

Samhengi þessara stærða er sýnt myndrænt á 1. mynd fyrir mismunandi hlutfall endurúthlutunar.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

100% 99% 98% 97% 96% 95% 94% 93% 92% 91% 90% 89% 88% 87% 86% 85%

Vextir af stofnkaupum Árleg kaup á móti skerðingu

Endurúthlutun (e)

Einingargjald

1. mynd: Skipting ígildis árlegs kostnaðar í vexti af stofnkaupum á aflahlutdeild (hjá þeim sem það á við) og árleg kaup á móti skerðingu við mismunandi hlutfall endurúthlutunar.

Niðurstaðan staðfestir það sem þegar hefur verið sagt að gagnvart nýliðum, sem þurfa að kaupa sér allar heimildirnar í upphafi og auk þess að halda þeim við með frekari kaupum, gildir einu hvert endurúthlutunarhlutfallið er. Á hinn bóginn er fjárbinding nýliðanna í upphafskvótakaupum afar mismunandi eftir því hvert hlutfallið er.

Gagnvart þeim sem eiga kvóta fyrir þegar kerfið tekur gildi skiptir endurúthlutunarhlutfallið aftur á móti höfuðmáli. Sé það 100% þá er kostnaður þeirra af viðhaldi kvóta sinna enginn. Ef hlutfallið er 0% eru þeir settir á bekk með nýliðunum. 92% hlutfall leiðir til helmingaskipta milli auðlindasjóðs og núv. kvótahafa eins og fyrr segir.

Formúlur (1) og (6) má tengja saman til að meta hvert er eðlileg greiðsla fyrir einskiptis aflamark þegar markaðsverðið sem greitt er á tilboðsmarkaðnum fyrir aflahlutdeildarrunu sem byrjar í einni aflamarkseiningu er þekkt en leitað er verðs á aflamarki t.d. vegna einhverra „sérpotta“.

Þetta má nálgast sem hlutfall AGH af NH (og enn er lítillega möndlað með fyrstu afvöxtunina, aftur í snyrtingarskyni):

Fskj. 8 Bls. 27

)1(1

1// ev

evGGNHAGH −+=

−+= (7)

Sem dæmi er þetta hlutfall 0,16 þegar %92=e og %8=v , þ.e. einskiptis aflamarkið ætti að vera 16% af verðinu á tilboðsmarkaðnum á aflahlutdeild (umreiknuð í aflamark þess árs) að öllu öðru óbreyttu.

Ársleigugerðar tilboðsleiðarinnar

Snúum okkur nú að leigutilboðsleiðinni.

Horfum þá fyrst til nýliða sem tekur eina aflamarkseiningu á leigu í upphafi, árið 0, og vill halda hlut sínum óbreyttum. Þegar komið er n -ta árið þarf hann að inna af hendi leigugreiðslu fyrir eftirfarandi samsafn aflamarka og endurúthlutun eftirfarandi runu

11

1)1(

)1()1(...)1(1

0

1

=−

−−+=

−+=−++−+= ∑−

=

−

e

eee

eeeeeeeA

nn

n

k

knnnn

(8)

Hann er sem sagt alltaf að greiða leigu fyrir eina einingum eins og vænta mátti! Staða nýliðans er alltaf eins frá ári til árs; t.d. greiðir hann ekkert meira í upphafi.

Táknum leiguverðið fyrir eina einingu aflamarks á þessum tilboðsmarkaði (sem gert er ráð fyrir að sé stöðugt í tímans rás) með L , sem er þá einingarverð á leigutilboðsmarkaðnum. Samanburður á formúlum (6) og (8) segir þá að GL = . Þá verður og að hafa í huga að greiðsla nýliðans í grunngerð tilboðsleiðarinnar samanstendur af greiðslu fyrir viðhald kvótans, sjá (formúla (5), auk vaxta af stofnfénu. Þessi viðhaldsgreiðsla er þá að sjálfsögðu lægri en ársleigugjaldið samkvæmt leigugerðinni, sbr. 1. mynd í 1. viðauka.

Horfum þá til útgerðarmanns sem á eina kvótaeiningu fyrir og vill halda henni óbreyttri. Hjá honum er árlega greiðslan sú sem fram kemur í formúlu (8) að slepptum fyrsta liðnum. Hann þarf því einungis að greiða n -ta árið upphæðina

)1( neL − (9)

Þetta greiðsluferli kemur fram á fyrrgreindri 1. mynd í 1. viðauka.

Kvótaþing

Kvótaþing Íslands var tilboðsmarkaður með aflamark sem starfræktur var frá 1998-2001. Hlutverk Kvótaþings

var m.a. að annast skráningu kaup- og sölutilboða á aflamarki og vera vettvangur viðskipta með aflamark, að

annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda aflamarks á Kvótaþingi og að miðla upplýsingum um viðskipti

á Kvótaþingi. Yfirumsjón með þinginu var hjá yfirstjórn þess, skipuð af sjávarútvegsráðherra, og þurftu

stjórnarmenn að uppfylla almenn hæfisskilyrði stjórnarmanna líkt og hjá Verðbréfaþingi Íslands og máttu ekki

eiga beina eignaraðild í útgerðarfyrirtæki eða sitja í stjórn þess. Fiskistofa sá um móttöku sölutilboða og flutning

aflamarks á milli skipa að sölu lokinni. Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafði eftirlit með því að lögum um

Kvótaþing nr. 11/1998 væri fylgt eftir.

Flutningur aflamarks milli eigin skipa án aðkomu Kvótaþings var heimill, eins gat stjórn Kvótaþings ákveðið að

ákveðnar tegundir sem lítil viðskipti væru með þyrftu ekki að fara í gegnum það. Heimilt var að skipta til jafns á

aflaheimildum, miðað við meðalskiptaverðmæti þeirra síðustu viku á undan á Kvótaþingi.

Lög um Kvótaþing voru sett í kjölfar úttektar þriggja manna nefndar sem sett var á eftir verkfall

fiskiskipaflotans. Nefndinni var falið að kanna verðmyndun á fiski og þá þætti sem hefðu áhrif á hana.

Þjóðhagsstofnun var fengin til þess að meta möguleg áhrif þess og taldi hún líklegt að til skemmri tíma mætti

gera ráð fyrir að fyrirkomulagið hækkaði laun sjómanna hjá útgerðum sem áður höfðu stundað tonn á móti tonni

viðskipti og eftirspurn eftir kvótum drægist saman og kvótaverð ætti því að lækka. Áhrif þessa til lengri tíma

væru þó óvissari. Hins vegar mundi kostnaður við viðskipti lækka og líklegt að viðskipti myndu aukast og óvíst

hvort verð myndi hækka eða lækka. Líklegt væri að minni fyrirhöfn og viðskiptakostnaður myndi fylgja því fyrir

kvótaminni útgerðir að útvega sér aflaheimildir.

Kvótaþingið starfaði frá 1998 til 2001. Árið 2000 gerði Birgir Þór Runólfsson úttekt á starfsemi og árangri af

Kvótaþingi. Hann kemst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir allt virðist svo að sjómenn og fiskvinnslur taki þátt í

fjármögnum á aflamarki. Um þetta vitni bæði fiskverð og aflamarksviðskipti einstakra skipa sem og ummæli

forystumanna hagsmunasamtaka. Því megi deila um gagnsemi Kvótaþings. Birgir bendir jafnframt á að þó að

upplýsingar um verð og magn í viðskiptum með aflaheimildir liggi fyrir þá vanti upplýsingar um hvaða aðilar

ættu hlut að máli. Kvótaþing var lagt niður með lögum um kjaramál fiskimanna og fleira árið 2001, kom þá fram

að starfsemin þætti ekki hafa skilað tilætluðum árangri.1

1

Fjárhagslegur aðskilnaður veiða og vinnslu

Fulltrúi samtaka fiskframleiðanda og útflytjenda lagði fram skjal til stuðnings málflutnings þeirra í starfshópnum

sem eru fylgjandi fjárhagslegum aðksilnaði veiða og vinnslu og fylgir það hér að neðan.

Rökin fyrir fjárhagslegum aðskilnaði veiða og vinnslu eru þau að útgerðarhluti fyrirtækjanna er rekinn í skjóli

nokkurskonar einkaleyfis eða verndar, þ.e. aðgangshindranir eru talsverðar að veiðunum á meðan vinnsluhluti

fyrirtækjanna er í frjálsri samkeppni. Færa má fyrir því rök að fyrirtæki sem stundar bæði veiðar og vinnslu hafi

ákveðið samkeppnisforskot á fyrirtæki sem einungis stundar vinnslu.

Fjárhagslegum aðskilnaði veiða og vinnslu er ætlað að koma í veg fyrir að fyrirtæki geti fénýtt sér aflaheimildir

til niðurgreiðslu hráefnis í vinnslu t.d. með tonn á móti tonni og leigu aflaheimilda og með því náð frekara

samkeppnisforskoti í skjóli aflaheimildanna.

Benda má á 14. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 er fjallar um fjárhagslegan aðskilnað, en hún hljóðar svo:

„Þegar um er að ræða opinbert fyrirtæki eða fyrirtæki sem starfar að einhverju leyti í skjóli

opinbers einkaleyfis eða verndar er Samkeppniseftirlitinu heimilt að mæla fyrir um

fjárhagslegan aðskilnað, annars vegar á milli þess hluta rekstrar fyrirtækisins sem nýtur

einkaleyfis eða verndar og hins vegar þess hluta rekstrar sem er í frjálsri samkeppni við aðra

aðila. Skal þess gætt að samkeppnisrekstur sé ekki niðurgreiddur af starfsemi sem nýtur

einkaleyfis eða verndar.”

Samkvæmt skilyrðum 14. gr. eru formskilyrði fjárhagslegs aðskilnaðar tvö. Þ.e. að annars vegar þarf fyrirtækið

að starfa í skjóli opinbers einkaleyfis eða verndar. Hins vegar þarf hluti rekstrarins að vera í frjálsri samkeppni.

Líta má svo á að útgerðarhluti fyrirtækja njóti opinbers einkaleyfis eða verndar er kemur að úthlutun

aflaheimilda, enda ekki öllum frjálst að sækja sér hráefni úr sjó. Vinnsluhluti fyrirtækjanna er hinsvegar í frjálsri

samkeppni. Því má færa fyrir því gild rök að skilyrðum 14. gr. sé fullnægt.

Jafnframt má benda á 4. gr. bókunar 9 við EES samninginn:

1. Aðstoð sem veitt er af ríkisfjármunum til sjávarútvegs og raskar samkeppni, skal afnumin.

2. Löggjöf varðandi markaðsskipulag sjávarútvegs skal breytt þannig að hún raski ekki

samkeppni.

Færa má fyrir því gild rök að úthlutun aflaheimilda án endurgjalds eða óverulegs endurgjalds sé ríkisstyrkur þar

sem um yfirfærslu verðmæta frá ríki til einkaaðila er að ræða og að úthlutunin sem slík raski samkeppni.

Þessum atriðum er ekki hægt að líta framhjá við endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu.