sl - european commissionec.europa.eu/transport/sites/transport/files/... · evropska komisija...
TRANSCRIPT
SL
EVROPSKA KOMISIJA
Neuradni prevod: ta dokument je samo informativne narave.
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE
Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu
2
KAZALO
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE NAČRT ZA ENOTNI EVROPSKI PROMETNI PROSTOR – NA POTI H KONKURENČNEMU IN Z VIRI GOSPODARNEMU PROMETNEMU SISTEMU......................................................1
Uvod 7
I – Sedanji trendi in prihodnji izzivi: zmanjšanje odvisnosti od nafte 9
1. PREGLED RAZVOJA ZADNJIH NEKAJ LET.........................................................9
1.1. Učinkovitejši, varnejši in zanesljivejši prevoz …..................................... ........9
1.2. … čeprav ni bila sprejeta nobena strukturna sprememba za zmanjšanje odvisnosti od nafte in emisij CO2 ....................................................................10
1.3. Spodbujanje nedavnega razvoja.......................................................................11
2. OCENA TRENDOV V PROMETU: DOSEDANJE RAVNANJE NI TRAJNOSTNO..........................................................................................................12
2.1. Naraščajoče cene nafte in trajna odvisnost od nafte ........................................12
2.2. Vedno večji zastoji oziroma preobremenjenost in slabša dostopnost..............12
2.3. Slabšanje stanja podnebja in lokalnega okolja ................................................14
3. PRIHODNJI IZZIVI IN OMEJITVE ........................................................................15
3.1. Vedno večja konkurenca na svetovnih prometnih trgih ..................................15
3.2. Majhen ogljični proračun za prometni sektor ..................................................17
3.3. Izrecne zahteve za naložbe v infrastrukturo ....................................................19
3.4. Potreba po novem pristopu k mobilnosti .........................................................20 II – Vizija za leto 2050: celostno, trajnostno in učinkovito omrežje za mobilnost 21
1. VELIKA PRILOŽNOST ...........................................................................................21
2. CELOSTNA VIZIJA ZA RAZLIČNE SEGMENTE PROMETA............................22
2.1. Vožnja s konvencionalnimi avtomobili in tovornjaki zunaj mest ...................22
2.2. Multimodalni medmestni promet.....................................................................26
2.3. Zeleno in učinkovito osrednje omrežje za tovorni promet ..............................28
2.4. Izboljšanje izkušnje od vrat do vrat pri potovanjih na dolge razdalje...... .......30
2.5. Enaki konkurenčni pogoji na svetovni ravni za medcelinski tovor .................31
3. POVZETEK: ZNAČILNOSTI IN PREDNOSTI NOVEGA KONCEPTA MOBILNOSTI...........................................................................................................32
III – Strategija: politike za usmerjenje spremembe 36
3
1. UČINKOVIT IN POVEZAN SISTEM MOBILNOSTI............................................36
1.1. Enotni evropski prometni prostor ....................................................................36
1.1.1. Resničen notranji trg železniških storitev..........................................37
1.1.2. Dokončna vzpostavitev evropskega letalskega sektorja....................40
1.1.3. Pomorski „modri pas“ in primeren okvir za notranjo plovbo............44
1.1.4. Izboljšanje povezanosti trga cestnega tovornega prometa.................47
1.1.5. Multimodalni prevoz tovora: razvoj e-tovora ....................................50
1.2. Spodbujanje kakovostnih delovnih mest in boljših delovnih pogojev.............51
1.2.1. Zakonik o socialni varnosti za vozno osebje v cestnem prometu......52
1.2.2. Socialna agenda za vodni promet ......................................................53
1.2.3. Socialno odgovoren letalski sektor ....................................................54
1.2.4. Ocena pristopa EU k delovnim mestom in delovnim pogojem pri posameznih načinih prevoza ..............................................................55
1.3. Varen promet ...................................................................................................57
1.3.1. Varnost tovora....................................................................................57
1.3.2. Visoka raven varnosti potnikov, nizka raven vznemirjanja...............59
1.3.3. Varnost kopenskega prometa.............................................................60
1.3.4. Varnost „od konca do konca“ ............................................................61
1.4. Z ukrepi za varen promet rešiti na tisoče življenj ............................................62
1.4.1. Uresničevanje „vizije nič“: nič smrtnih žrtev v cestnem prometu.....62
1.4.2. Evropska strategija za varnost civilnega letalstva..............................65
1.4.3. Varnejši ladijski promet.....................................................................67
1.4.4. Varnost železniškega prometa ...........................................................69
1.4.5. Prevoz nevarnega blaga .....................................................................70
1.5. Kakovost in zanesljivost storitev .....................................................................70
1.5.1. Boljše uveljavljanje pravic potnikov .................................................71
1.5.2. Neovirano multimodalno potovanje in enotna vozovnica .................72
1.5.3. Zagotavljanje neprekinjene mobilnosti po motnjah v prometnem sistemu ...............................................................................................73
2. INOVACIJE ZA PRIHODNOST: TEHNOLOGIJA IN OBNAŠANJE...................75
2.1. Raziskava evropskega prometa in politika inovacij ........................................75
2.1.1. Vozila za prihodnost ..........................................................................76
2.1.2. Celostna strategija za alternativna goriva ..........................................79
2.1.3. Prodiranje napredne informacijske tehnologije v prometni sistem ...81
2.2. Spodbujanje bolj trajnostnega obnašanja.........................................................87
2.2.1. Označevanje glede učinkovitosti goriv in vozil.................................88
4
2.2.2. Certificirano računalo ogljičnega odtisa ............................................88
2.2.3. Manjše hitrosti za čistejši in varnejši promet.....................................88
2.2.4. Usposabljanje in naprave za okolju prijazno vožnjo .........................89
2.3. Integrirana mobilnost v mestih ........................................................................90
2.3.1. Nova vrsta mobilnosti v mestih .........................................................90
3. MODERNA INFRASTRUKTURA IN PAMETNO FINANCIRANJE ...................96
3.1. Prometna infrastruktura, ozemeljska kohezija in gospodarska rast.................96
3.1.1. Izkoriščanje prednosti posameznih načinov prevoza.........................97
3.1.2. Pregled politike TEN-T: od posameznih projektov do integriranega evropskega omrežja ...................................................100
3.1.3. Predhodna ocena projektov..............................................................106
3.2. Okvir za dosledno financiranje ......................................................................108
3.2.1. Trendi financiranja prometne infrastrukture..... ...............................108
3.2.2. Finančne potrebe prometnega sektorja ............................................109
3.2.3. Nov okvir za financiranje prometne infrastrukture..........................110
3.2.4. Vključitev zasebnega sektorja .........................................................111
3.3. Zagotovitev ustreznih cen in preprečevanje izkrivljanj.................................113
3.3.1. Načelo „onesnaževalec plača“ zunanje stroške ...............................114
3.3.2. Načelo „uporabnik plača“ infrastrukturne stroške...........................120
3.3.3. Uskladitev obdavčenja s cilji prometne trajnosti...................... .......121
3.3.4. Prometna infrastruktura in prometne storitve: subvencije in državna pomoč .................................................................................123
4. ZUNANJA RAZSEŽNOST.....................................................................................126
4.1. Razširitev predpisov notranjega trga in okrepitev dialoga z glavnimi partnerji na področju prometa........................................................................126
4.2. Spodbujanje energetske učinkovitosti in podnebnih ciljev v okviru večstranskih forumov.....................................................................................126
4.3. Mednarodni dialog o prometni varnosti.........................................................126
4.4. Razširitev politike EU na področju prometa in infrastrukture na sosednje države.............................................................................................................127
4.5. Okrepitev sodelovanja za odpravo ovir v prometu........................................128
Seznam pobud
1. Resničen notranji trg železniških storitev ...................................................................................40
2. Dokončna vzpostavitev enotnega evropskega neba....................................................................42
3. Zmogljivost in kakovost letališč ...................................................................................................44
4. Pomorski „modri pas“ in liberalizacija dostopa do pristanišč..................................................46
5. Primeren okvir za notranjo plovbo .............................................................................................46
6. Cestni tovorni promet ...................................................................................................................49
7. Multimodalni prevoz tovora: e-tovor ..........................................................................................51
8. Zakonik o socialni varnosti za vozno osebje v cestnem prometu ..............................................53
9. Socialna agenda za pomorski promet ..........................................................................................54
10. Socialno odgovoren letalski sektor.............................................................................................55
11. Ocena pristopa EU k delovnim mestom in delovnim pogojem pri posameznih načinih prevoza.......................................................................................................................................56
12. Varnost tovora .............................................................................................................................59
13. Visoka raven varnosti potnikov s čim manj vznemirjanja ......................................................60
14. Varnost kopenskega prometa.....................................................................................................61
15. Varnost „od konca do konca“ ....................................................................................................62
16. Uresničevanje „vizije nič“: nič smrtnih žrtev v cestnem prometu..........................................65
17. Evropska strategija za varnost civilnega letalstva ...................................................................66
18. Varnejši ladijski promet .............................................................................................................69
19. Varnost železniškega prometa....................................................................................................70
20. Prevoz nevarnega blaga ..............................................................................................................70
21. Pravice potnikov ..........................................................................................................................72
22. Neovirana mobilnost od vrat do vrat.........................................................................................73
23. Načrti za ohranitev mobilnosti ...................................................................................................74
24. Tehnološki načrt .......................................................................................................................85
25. Strategija za inovacije in njihovo uporabo ...............................................................................86
26. Regulativni okvir za inovativen promet ....................................................................................86
27. Potovalne informacije .................................................................................................................87
28. Označevanje vozil glede emisij CO2 in učinkovitost goriv.......................................................88
6
29. Računala ogljičnega odtisa .........................................................................................................88
30. Okolju prijazna vožnja in omejitev hitrosti ..............................................................................89
31. Načrti za mobilnost v mestih ......................................................................................................93
32. Okvir EU za cestne pristojbine v mestih ...................................................................................94
33. Strategija za leto 2030 za mestno logistiko skoraj brez emisij ................................................95
34. Glavno omrežje evropske strateške infrastrukture – omrežje evropske mobilnosti...........103
35. Multimodalni tovorni koridorji za trajnostna prometna omrežja .......................................106
36. Merila za predhodno oceno projektov.....................................................................................108
37. Nov okvir za financiranje prometne infrastrukture ..............................................................111
38. Vključitev zasebnega sektorja ..................................................................................................112
39. Pametno določanje cen in pametno obdavčevanje .................................................................125
40. Promet v svetu: zunanja razsežnost.........................................................................................128
7
Uvod
Promet je temelj vsakega gospodarstva, ker je bistveni del dobavne verige. Brez dobrih prometnih omrežij je pravilno delovanje notranjega trga nemogoče. Naložbe v prometno infrastrukturo spodbujajo gospodarsko rast, ustvarjajo blaginjo ter krepijo trgovino, geografsko dostopnost in mobilnost ljudi. So zelo učinkovito sredstvo za ustvarjanje delovnih mest. Medtem ko druge svetovne regije začenjajo izvajati velike in ambiciozne programe za naložbe v infrastrukturo, je ključno, da Evropa ohrani svoj konkurenčni položaj.
Promet je prav tako ključni pogoj za zagotavljanje visoke kakovosti življenja, dostopnosti krajev in zbliževanje ljudi. Poleg tega, da ima prometna panoga vlogo spodbujevalca, sama po sebi predstavlja pomemben del gospodarstva, saj v EU neposredno zaposluje okoli 10 milijonov ljudi in predstavlja okoli 5 % BDP. Kar zadeva infrastrukturo, logistiko, sisteme za upravljanje prometa in proizvodnjo prometne opreme, je veliko evropskih družb v svetovnem vrhu.
Povezovanje trgov, gospodarska rast in prometna dejavnost so med seboj močno povezani. Učinkovite prometne povezave v EU so omogočile vzpostavitev in poglabljanje notranjega trga. Vsako širitev EU je spremljala velika rast prometne dejavnosti. Še vedno pa je treba narediti veliko za dejansko združitev prometnih sistemov vzhodnega in zahodnega dela Evrope ter zagotovitev, da bo širitev postala realnost tudi v praksi.
Povezava med notranjim trgom in prometom je jasno priznana že od začetka evropskega združevanja. Prometna politika je bila vključena v Rimsko pogodbo kot ena od skupnih politik. Politika vseevropskega omrežja je bila sprejeta z Maastrichtsko pogodbo leta 1992, da bi se prispevalo k doseganju ciljev notranjega trga EU in kohezije1.
Komisija je istega leta, tj. leta 1992, objavila belo knjigo o skupni prometni politiki, ki je bila namenjena zlasti odpiranju trga v skladu s prednostnimi nalogami v zadevnem obdobju. Skoraj desetletje pozneje je bila v beli knjigi iz leta 2001 poudarjena potreba po upravljanju rasti prometa z doseganjem bolj uravnotežene uporabe vseh načinov prevoza.
Ta bela knjiga ponovno obravnava razvoj prometnega sektorja s svetovnega vidika, njegove prihodnje izzive in pobude za politiko, ki jih je treba preučiti. Promet je še vedno bistveni element gospodarskega razvoja ter ozemeljske in socialne kohezije, vendar pa se mora spopadati z novimi izzivi:
• evropska prometna politika mora po zadnji širitvi zajemati skoraj vso celino in 500 milijonov državljanov;
• najti je treba izhod iz največje svetovne gospodarske krize od 30. let dvajsetega stoletja. Krizi je sledilo veliko povečanje cene nafte in drugega blaga, kar je bil znak vse večjih neravnotežij v uporabi svetovnih virov;
1 Zdaj prometno politiko urejajo določbe členov 90 do 100 naslova VI Pogodbe o delovanju Evropske
unije (PDEU).
8
• hkrati se mednarodna skupnost strinja, da je treba močno zmanjšati svetovne emisije toplogrednih plinov.
Izziv vzpostavitve gospodarstva, ki bi bilo bolj gospodarno z viri, je zlasti zahteven v prometnem sektorju, ki je še vedno skoraj v celoti odvisen od nafte, ki je leta 2008 povzročil 34 %2 več emisij toplogrednih plinov kot leta 1990 ter je še vedno pomemben povzročitelj hrupa in lokalnega onesnaževanja zraka.
Namen te bele knjige je spoprijeti se z izzivom temeljitega preoblikovanja prometnega sistema, spodbujati neodvisnost od nafte ter vzpostavitev sodobne infrastrukture in multimodalne mobilnosti, podprte s pametnimi upravljavskimi in informacijskimi sistemi. Predložena je bila skupaj s sporočilom o načrtu za prehod na gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050 in novim načrtom za energetsko učinkovitost 2011 ter je sestavni del pobude Komisije o učinkovitosti virov.
Dokument je razdeljen na tri glavne dele:
• „Del I – Sedanji trendi in prihodnji izzivi: zmanjšanje odvisnosti od nafte“ vsebuje opredelitev izzivov, s katerimi se bo v prihodnosti verjetno moral spopasti prometni sektor na podlagi ocene razvoja v zadnjih letih3 in ocene sedanjih trendov4. V tem delu so zlasti pojasnjene omejitve emisij toplogrednih plinov, ki jih bo treba upoštevati na področju prometa v okviru ukrepanja proti podnebnim spremembam.
• „Del II – Vizija za leto 2050: celostno, trajnostno in učinkovito omrežje za mobilnost“. Namen tega dela je vzpostaviti uresničljiv in zaželen način, s katerim bi se lahko prometni sistem do leta 2050 odzval na te izzive in zagotovil boljše storitve mobilnosti za državljane in podjetja. Ta vizija je podprta s cilji, ki so namenjeni usmerjanju političnega ukrepanja v naslednjem desetletju.
• „Del III – Strategija: politike za usmerjanje spremembe“ je operativni del bele knjige. V njem so opisane pobude, ki jih bo treba obravnavati v naslednjih desetih letih, da se bodo izpolnili cilji iz Dela I, ponovno vzpostavila trajnost prometnega sektorja in resničnost približala viziji.
2 Ta številka vključuje emisije iz mednarodnega letalskega in pomorskega prometa. 3 Podrobna analiza je v Prilogi 2: „Naknadno vrednotenje prometne politike 2001–2010“ ocene učinka
bele knjige „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“.
4 Opis možnega načina razvoja prometa do leta 2050, če ne bodo sprejete nove politike, s katerimi bi se spremenili trendi (referenčni scenarij), je v Prilogi 3: „Referenčni scenarij (2010–2050)“ ocene učinka bele knjige „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“.
9
I – Sedanji trendi in prihodnji izzivi: zmanjšanje odvisnosti od nafte
1. PREGLED RAZVOJA ZADNJIH NEKAJ LET
1.1. Učinkovitejši, varnejši in zanesljivejši prevoz …
1. Za zadnje desetletje sta značilni odločna prometna dejavnost in prav tako odločna prometna politična agenda. S širitvijo EU in vedno večjim povezovanjem svetovnih trgov se povečuje obseg tovornega prometa. Mobilnost Evropejcev se je prav tako povečala, čeprav je za veliko mest značilna visoka stopnja prometnih zastojev.
2. Prometna politika EU je prispevala k temu, da je promet postal učinkovitejši, varnejši in zanesljivejši. Odpiranje trga je bilo zlasti uspešno v cestnem prometu in, presenetljivo, v letalskem prometu, kjer sta se zaradi liberalizacije v 90. letih dvajsetega stoletja izjemno povečala število prepeljanih potnikov in število ponujenih letov znotraj EU.
3. Promet je postal veliko varnejši. Število smrtnih žrtev prometnih nesreč se je od leta 2001 do leta 2010 zmanjšalo za približno 40 %, čeprav ni bilo dosežen cilj 50-odstotnega zmanjšanja. Varnost pomorskega prometa se je prav tako izboljšala s postopno zakonodajo, ki je med drugim prepovedala uporabo tankerjev z enojnim trupom in uvedla vseevropski sistem spremljanja prometa. Nove posebne agencije na področju zračnega, železniškega in pomorskega prometa nadzirajo varnost prometa v EU.
4. Ljudje imajo osrednjo vlogo v prometni politiki EU. Za zagotavljanje visoke ravni kakovosti storitve in dobrih delovnih pogojev pravne zahteve določajo, da vedno večji konkurenčni pritisk na prometnih trgih ne sme negativno vplivati na potnike in delavce. EU je določila sklop pravic potnikov, in sicer najprej v zračnem prometu, nato pa še v železniškem, vodnem in avtobusnem prometu.
5. Varnost je postala vprašanje evropske prometne politike po 11. septembru 2001. Medtem so bili sprejeti predpisi EU o varnosti v zračnem in pomorskem prometu, ki zajemajo regulativne standarde in ureditve inšpekcijskih pregledov.
6. Pri nacionalni infrastrukturi se v preteklosti niso upoštevale potrebe notranjega trga EU. Zato je bila sprejeta politika TEN-T. Po širitvi EU leta 2004 je bilo prednostno obravnavanih 30 projektov. Nekateri od njih so bili dokončani, kar je zelo pozitivno vplivalo na zadevne regije. Evropsko železniško omrežje za visoke hitrosti se razvija in je izjemno uspešno pri nekaterih povezavah. Vendar se pri veliko projektih TEN-T pojavljajo zapleti z načrtovanjem in proračunske omejitve. Izkazalo se je, da finančna sredstva EU niso dovolj izkoriščena.
7. Mednarodne vezi so se okrepile. Sosednje države oblikujejo skupni zračni prostor. Z ZDA in Kanado so bili leta 2009 podpisani celoviti sporazumi o zračnem prometu. Sklenjena je bila pogodba o prometni skupnosti za
10
jugovzhodno Evropo. EU je dejavno podprla sprejetje Konvencije o delovnih standardih v pomorstvu v okviru Mednarodne organizacije dela iz leta 2006, tj. nove „listine pravic“ pomorščakov. Zastopanje Evrope v mednarodnih institucijah, kot sta Mednarodna pomorska organizacija (IMO) in Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO), bi bilo učinkovitejše, če bi EU nastopala enotno, vendar pa države članice ne želijo sprejeti takšnega pristopa.
1.2. … čeprav ni bila sprejeta nobena strukturna sprememba za zmanjšanje odvisnosti od nafte in emisij CO2
8. Viri energije v prometu so še vedno skoraj v celoti odvisni od fosilnih goriv. To je edini sektor, v katerem se emisije toplogrednih plinov v zadnjih 20 letih stalno povečujejo in so zdaj skoraj tretjino višje od ravni iz leta 1990. S tehničnim napredkom se je dosegla večja energetska učinkovitost, ki pa ni bila dovolj velika, da bi se izravnal vpliv vedno večjega obsega prometa.
9. S postopno poostritvijo standardov za emisije iz vozil (evrorazredi) in izboljšanjem kakovosti goriva so se znatno zmanjšale emisije onesnaževal in delcev, povezane s prometom. Kljub temu onesnaževanje na veliko mestnih in drugih občutljivih območjih še vedno presega pravne omejitve: potrebno je dodatno ukrepanje za izboljšanje kakovosti zraka.
10. Slaba okoljska učinkovitost prometnega sistema je povezana tudi s prometnimi modeli, pri katerih zdaj prevladuje cestni promet, in sicer za prevoz tovora in potnikov. Potencial učinkovitejšega in čistejšega železniškega in vodnega prometa ni bil izkoriščen na srednjih do dolgih razdaljah, ki predstavljajo dve tretjini prevoženih kilometrov in emisij. Nekateri dejavniki morda lahko pojasnijo neprivlačnost alternativ cestnemu prometu:
– naložbe v posodobitev železniškega omrežja in zmogljivosti za pretovarjanje ne zadostujejo za odpravo ozkih grl v multimodalnem prevozu. Modalna omrežja so med seboj slabo povezana. Za politiko TEN-T ni bilo namenjenih dovolj finančnih sredstev, poleg tega pa ni imela prave kontinentalne multimodalne perspektive;
– na začetku 21. stoletja so bile železnice edini način prevoza v EU, ki ni bil odprt za konkurenco. Zakonodaja, ki določa odprtje trga v železniškem tovornem prometu od leta 2007 in v mednarodnem železniškem potniškem prometu od leta 2010, je bila v večino držav članic prenesena počasi in le delno. Izvajanje je bilo nepopolno. Trgi nacionalnega potniškega prometa, ki predstavljajo največji del te dejavnosti, so večinoma še vedno zaprti. Pomanjkanje konkurence je zaviralo kakovost in učinkovitost storitve;
– za prevoz po morju na kratkih razdaljah so značilne večje upravne obremenitve v primerjavi s kopenskim prometom. Nacionalne meje so še naprej razlog za neučinkovitost in dodatne stroške v železniškem prometu;
– uporabnine ne zajemajo v celoti družbenih stroškov prometa. Poskusi internalizacije zunanjih učinkov prometa in odprave davčnih izkrivljanj do zdaj niso bili uspešni.
11
1.3. Spodbujanje nedavnega razvoja
11. Največ časa se je porabilo za opredelitev in sprejemanje nekaterih najučinkovitejših ukrepov za spodbujanje trajnosti prometnega sistema. Vendar je bilo sprejetih več pomembnih odločitev:
– leta 2009 si je EU v okviru paketa o podnebnih spremembah in energiji določila zavezujoči cilj, da bo do leta 2020 dosegla 10-odstotni delež obnovljive energije v prometu5 in da bo do leta 2020 za 6 % zmanjšala intenzivnost goriv glede toplogrednih plinov6;
– EU je leta 2009 sprejela uredbo o standardih emisij CO2 za nove osebne avtomobile7, decembra 2010 pa sta Evropski parlament in Svet sklenila dogovor o končnem besedilu uredbe o dostavnih vozilih. Učinek bo zelo velik, vendar bo v celoti jasen šele čez nekaj časa, ker je pogojen z zamenjavo sedanjega voznega parka. Z vključitvijo letalskega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) od leta 2012 naprej se bodo prav tako zagotovile spodbude za zmanjšanje emisij CO2, pri čemer naj bi se napovedana rast emisij izravnala z enakim zmanjšanjem v drugih sektorjih;
– Komisija je leta 2008 predlagala strategijo, ki zajema vse načine prevoza za internalizacijo najpomembnejših zunanjih stroškov, ki so zlasti povezani z zastoji oziroma preobremenjenostjo ter emisijami toplogrednih plinov in hrupa. Komisija je v zvezi s cestnim tovornim prometom predlagala spremembo direktive o pristojbinah za težka tovorna vozila, tako imenovano „direktivo o evrovinjeti“, da bi lahko države članice v pristojbine na podlagi razdalje vključile strošek onesnaževanja zraka in obremenitve s hrupom. Evropski parlament in Svet se zdaj dogovarjata o končni različici;
– EU je imela oktobra 2010 vodilno vlogo pri pripravi splošnega sporazuma v okviru ICAO, ki zajema 190 držav, da bi se zmanjšal vpliv letalskega prometa na okolje in uvedel okvir za tržne ukrepe.
12. Še vedno je prezgodaj, da bi se v celoti ocenil učinek teh ukrepov, vendar pa so ukrepi sprožili proces preoblikovanja v sektorju, ki se bo lahko zdaj še naprej razvijal, krepil in širil do leta 2050.
5 Direktiva 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe
energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, UL L 140, 5.6.2009, str. 16–62. Zavezujoči cilj je določen le za kopenski promet. Kljub temu lahko uporaba obnovljivih virov energije v letalskem in pomorskem prometu prostovoljno prispeva k doseganju cilja 10 %.
6 Direktiva 2009/30/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembah Direktive 98/70/ES glede specifikacij motornega bencina, dizelskega goriva in plinskega olja ter o uvedbi mehanizma za spremljanje in zmanjševanje emisij toplogrednih plinov ter o spremembi Direktive Sveta 1999/32/ES glede specifikacij goriva, ki ga uporabljajo plovila za plovbo po celinskih plovnih poteh, in o razveljavitvi Direktive 93/12/EGS.
7 Uredba (ES) št. 443/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o določitvi standardov emisijskih vrednosti za nove osebne avtomobile kot del celostnega pristopa Skupnosti za zmanjšanje emisij CO2 iz lahkih tovornih vozil (23. april 2009).
12
2. OCENA TRENDOV V PROMETU: DOSEDANJE RAVNANJE NI TRAJNOSTNO
13. S sedanjimi trendi se bodo verjetno dodatno zaostrile nekatere nerešene težave iz preteklosti. To je bilo ugotovljeno z analizo Komisije o mogočem prihodnjem razvoju glede na scenarij nespremenjenih politik („referenčni scenarij“ v priloženi oceni učinka8).
14. Pri tem scenariju se predvideva, da si bo gospodarstvo v obdobju 2010–2020 opomoglo od počasne rasti v prejšnjem desetletju in se ponovno vrnilo na preteklo povprečno stopnjo rasti (2,2 % na leto) zaradi višje rasti produktivnosti v državah članicah, ki poskušajo zmanjšati zaostanek. Vendar naj bi se stopnja rasti BDP po letu 2020 upočasnila na 1,6 % na leto zaradi demografskega staranja in s tem povezanega zmanjšanja števila delovno sposobnega prebivalstva9.
2.1. Naraščajoče cene nafte in trajna odvisnost od nafte
15. Naraščajoče povpraševanje in vedno višji stroški pridobivanja bodo vplivali na raven in nestanovitnost cen nafte. Svetovno povpraševanje po nafti naj bi se po mnenju Mednarodne agencije za energijo (IEA) do leta 2035 povečalo s 84 milijonov sodčkov na dan (mb/d) iz leta 2009 na približno 100 mb/d10. Prometni sektor predstavlja skoraj 90 % napovedanega povečanja porabe nafte, pri čemer bo samo Kitajska povzročila polovico svetovnega povečanja porabe nafte za promet. Pri referenčnem scenariju se predvideva okolje s sorazmerno visokimi cenami nafte v primerjavi s prejšnjimi napovedmi11 – 59 USD/sodček leta 2005, 106 USD/sodček leta 2030 in 127 USD/sodček leta 2050 (v vrednostih dolarja iz leta 2008)12.
16. V EU je približno 96 %13 potreb prometa po energiji14 odvisnih od nafte in naftnih proizvodov. V skladu z referenčnim scenarijem bodo naftni proizvodi leta 2030 še vedno predstavljali 90 % potreb prometnega sektorja EU, leta 2050 pa 89 %.
2.2. Vedno večji zastoji oziroma preobremenjenost in slabša dostopnost
17. Če se politika ne bo spremenila, se bo skupna prometna dejavnost po pričakovanjih še naprej povečevala v skladu z gospodarsko dejavnostjo.
8 Podrobnejši opis referenčnega scenarija je v Prilogi 3 ocene učinka bele knjige o prometu „Načrt za
enotni evropski prometni prostor“. 9 Evropska komisija, GD za gospodarske in finančne zadeve: Poročilo o staranju prebivalstva 2009:
Gospodarske in proračunske napovedi za države članice EU-27 (2008–2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. 10 Mednarodna agencija za energijo (2010), World Energy Outlook 2010. 11 Napovedi cen nafte temeljijo na modeliranju svetovne energije z naključnim modelom
PROMETHEUS za svetovno energijo, ki ga je razvila nacionalna tehniška univerza v Atenah (E3MLab).
12 Te napovedi so podobne napovedim IEA: IEA je v svojem dokumentu „Energy Technology Perspectives 2010“ predvidela, da bo cena nafte leta 2030 115 USD/sodček v cenah iz leta 2008, leta 2050 pa 120 USD/sodček.
13 Ustrezno število po svetu je zelo podobno: 95 %. 14 Evropska komisija, Statistični podatki o energiji in prometu v EU, 2010
http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm.
13
Dejavnost tovornega prometa naj bi se leta 2030 v primerjavi z letom 2005 povečala za približno 40 %, do leta 2050 pa za nekaj več kot 80 %15. Rast potniškega prometa naj bi bila nekoliko manjša od rasti tovornega prometa (34 % do leta 2030 in 51 % do leta 2050).
18. Če se politika ne bo znatno spremenila, se bodo na splošno ohranili sorazmerni deleži različnih načinov prevoza. Cestni promet naj bi ohranil svojo vodilno vlogo pri potniškem in tovornem prometu v EU, pri čemer naj bi osebni avtomobili leta 2050 še vedno predstavljali več kot dve tretjini skupnega potniškega prometa.
19. Visoke stopnje zastojev naj bi do leta 2030 resno vplivale na cestni promet v več državah članicah, če ne bodo sprejeti učinkoviti izravnalni ukrepi, kot so cestne pristojbine. Čeprav bodo zastoji v mestih odvisni zlasti od ravni lastništva avtomobilov, velikosti urbanih območij in stopnje dostopnosti javnega prometa, bodo zastoji v medmestnih omrežjih posledica naraščajoče dejavnosti tovornega prometa po določenih koridorjih, zlasti kadar ti koridorji prečkajo mestna območja z zelo gostim lokalnim prometom.
20. Stroški zastojev naj bi se v skladu z referenčnim scenarijem do leta 2050 povečali za približno 50 %, in sicer na skoraj 200 milijard EUR na leto.
21. Evropski zračni prostor in letališča bodo preobremenjeni. Letalski potniški promet naj bi se do leta 2020 povečal za več kot 50 %, letalski tovorni promet pa za 125 %.
22. Glede na sedanje stanje v smislu dostopnosti16 so prometna povezljivost in stroški v EU na osrednjih in obrobnih območjih zelo različni. Povprečni stroški prometa so višji na obrobnih območjih, kar ni le posledica daljših potovanj, ampak tudi dejstva, da so na voljo dražje in manj učinkovite prometne rešitve.
15 Dejavnost tovornega prometa vključuje mednarodni pomorski promet. 16 Dostopnost v tem primeru temelji na konceptu „morebitne dostopnosti“, pri kateri se domneva, da se
zanimanje za namembni kraj povečuje z njegovo velikostjo in manjša z njegovo oddaljenostjo, časom ali stroški potovanja. Dostopnost je natančneje opredeljena kot splošni stroški prevoza od območja i do območja j za segment r (vrste blaga ali namen potovanja) v letu t, ponderirani z obsegom prometa.
14
Opomba: Gibanje povprečnih stroškov prometa na območje NUTS 3 v primerjavi s povprečnimi stroški prometa na ravni EU. Vir: model TRANSTOOLS Slika 1: sprememba dostopnosti v referenčnem scenariju od leta 2005 do leta 2030
23. Verjetno povečanje stroškov goriva in ravni zastojev oziroma preobremenjenosti, navedeno zgoraj, bo povzročilo dodatne razlike v dostopnosti. Veliko obrobnih območij, zlasti v novih državah članicah, bo še naprej slabo povezanih z evropskim prometnim omrežjem. Zastoji in visoke cene goriva (glej Slika 1 spodaj) bodo nesorazmerno bolj vplivali na ta območja, ker so zelo odvisna od nekaj prometnih osi z majhno zmogljivostjo in regionalnih zračnih povezav. Nove države članice imajo zdaj dejansko le približno 4 500 km avtocest in nimajo železniških prog za visoke hitrosti, pri čemer so konvencionalne železniške proge pogosto v slabem stanju.
2.3. Slabšanje stanja podnebja in lokalnega okolja
24. V skladu z referenčnim scenarijem naj bi se delež emisij iz prometa EU kot odstotek vseh emisij EU še naprej povečeval, in sicer na 38 % do leta 2030 in skoraj na 50 % do leta 205017, zaradi sorazmerno manjšega zmanjšanja emisij CO2 iz prometa v primerjavi s sektorjem proizvodnje električne energije in
17 Emisije CO2 vključujejo mednarodni pomorski in zračni promet, izključujejo pa emisije iz izgorevanja
goriv iz cevovodnega transporta, zemeljskih dejavnosti na letališčih in v pristaniščih ter terenskih dejavnosti.
15
drugimi sektorji. Na splošno bi bile emisije CO2 iz prometa zaradi hitrega povečanja emisij iz prometa v 90. letih dvajsetega stoletja do leta 2030 še vedno za 31 % višje od ravni iz leta 1990, do leta 2050 pa za 35 %. Letalski in pomorski promet bi sčasoma prispevala vedno večji delež emisij.
25. Če ne bodo sprejete nove politike, se bo delež obnovljivih virov energije do leta 2050 povečal le na 13 %18, pri čemer električni pogon v cestnem prometu ne bo imel pomembnega vpliva19.
26. Zunanji stroški prometa se bodo še naprej povečevali. Zaradi povečanja prometa bi se zunanji stroški, povezani s hrupom, do leta 2050 povečali približno za 20 milijard EUR (+40 %), zunanji stroški zaradi nesreč pa za 60 milijard EUR (+35 %).
27. Emisije NOx in delcev bi se do leta 2030 zmanjšale za približno 40 % in 50 %, nato pa bi se načeloma stabilizirale. Zato bi se zunanji stroški, povezani z emisijami onesnaževal zraka, do leta 2050 zmanjšali za 60 %.
3. PRIHODNJI IZZIVI IN OMEJITVE
3.1. Vedno večja konkurenca na svetovnih prometnih trgih
28. Evropski gospodarski akterji se morajo spoprijemati z vedno večjim številom konkurentov na svetovni ravni. Svet napreduje na vseh področjih, pri čemer se temeljitih sprememb, predlaganih v tej beli knjigi, ne sme obravnavati le kot priložnosti za povečanje učinkovitosti, ampak tudi kot nujen pogoj za ohranjanje konkurenčnosti evropskega prometnega in logističnega sektorja, ki mora ostati eno od gonil evropske rasti.
29. Evropski proizvajalci prometne opreme so imeli dolgo veliko prednost pred ostalim svetom, pri čemer so si svetovne trge delili le z majhnim številom konkurentov, večinoma iz Združenih držav in Japonske. To je bilo mogoče, ker so imeli premoč na področju posebnih inženirskih tehnologij in stalnih naložb v infrastrukturo. Danes postopno izgubljajo svojo vodilno vlogo, ker druge države veliko vlagajo v raziskave in razvoj ter infrastrukturo. Poraba Kitajske za raziskave in razvoj se že več let povečuje z dvomestno vrednostjo, pri čemer se pričakuje, da bo Kitajska letos postala druga največja velesila na področju raziskav in razvoja na svetu, s čimer bo prehitela največje države članice EU. Medtem ko Kitajska dosega usklajen napredek na področju najobetavnejših vrhunskih tehnologij, so Evropska prizadevanja na področju raziskav še vedno razpršena.
30. Sistem zračnega prometa in njegova dobavna veriga, vključno z visokotehnološko letalsko industrijo, pomembno prispevajo k evropskemu
18 Pri navedenem deležu obnovljivih virov energije v prometu se upošteva opredelitev iz
Direktive 2009/28/ES. 19 Pri referenčnem scenariju, ki je bil dokončno oblikovan na začetku leta 2010, se ne upošteva ponovni
zagon (po sprejetju Sklepa Komisije 2010/C 280/08 z dne 14. oktobra 2010) pobude CARS 21 (Konkurenčen ureditveni sistem za avtomobilsko industrijo v 21. stoletju). Na podlagi te pobude bi se lahko bolj povečala uporaba vozil na električni pogon do leta 2050 kot na podlagi referenčnega scenarija, v okviru katerega se predvideva, da bo to povečanje zanemarljivo.
16
gospodarstvu in h konkurenčnosti Evrope kot regije20. Evropske letalske družbe in letališča ter evropska letalska industrija so med vodilnimi na svetu. Ohranjanje tega položaja na svetovnem trgu bo vedno bolj zahtevno zaradi omejitev zmogljivosti v Evropi in velikih naložb v zračno prometno infrastrukturo v drugih regijah. Ohranjanje konkurenčnega evropskega zračnega prometnega sistema in ključna vloga Evrope kot vozlišča za medcelinski zračni promet bosta imela večji pomen za evropsko gospodarstvo.
31. Na področju železniških prog za visoke hitrosti so Kitajci, ki so do zdaj uporabljali evropsko, kanadsko ali japonsko tehnologijo, razvili svoje vlake. EU mora slediti svetovnemu tehnološkemu razvoju in ohranjati svojo konkurenčno prednost v prometnih panogah z veliko dodano vrednostjo.
32. Čeprav je Kitajska že postala največja proizvajalka avtomobilov na svetu, so evropske družbe še vedno v svetovnem vrhu na področju proizvodnje konvencionalnih avtomobilov, tovornjakov in avtobusov. Poleg tega vlagajo v razvoj nadomestnih rešitev za gorivo in električnih avtomobilov. Na Kitajskem kupci električnih ali hibridnih vozil, ki se polnijo prek električne vtičnice, prejmejo precejšnje spodbude. Takšni ukrepi naj bi Kitajski pomagali doseči cilj, da bo od leta 2020 proizvedla milijon električnih vozil na leto. Brez ustreznih okvirnih pogojev, da bi postale inovativne rešitve ekonomsko upravičene, bodo morda začeli evropski proizvajalci zaostajati za svetovnimi konkurenti.
33. V ladjedelništvu imajo azijski udeleženci na trgu prevladujoč položaj pri proizvodnji tovornih plovil. Evropa ima vodilno vlogo na tehnološkem področju pri potniških ladjah, plovilih za posebne namene, kot so plavajoči bagri, in pri večjem delu svetovne industrije pomorske opreme. Ladjedelnice in dobavitelji opreme so nujen element za pomorski promet in logistiko. Hkrati zagotavljajo tehnološke rešitve za zelo potrebno zmanjšanje emisij toplogrednih in drugih plinov v ladijskem prometu. Zato je pomembno, da Evropa ohrani pristojnost in vsaj kritično maso ladjedelništva.
34. Evropska logistična podjetja, ki so zdaj nesporno v svetovnem vrhu, bi prav tako lahko izgubila svoje tržne deleže. Že več let imajo na voljo odlično infrastrukturo, prosto trgovino in malo birokracije na domačih tleh. Danes je evropska infrastruktura vedno bolj preobremenjena, pri čemer se drugod po svetu pojavljajo druge možnosti. Kitajska ima za primerjavo že največje železniško omrežje za visoke hitrosti na svetu, poleg tega pa so severnoafriška pristanišča, ki so bolj prilagodljiva kot evropska pristanišča, prevzela velik del dejavnosti pretovarjanja. Izmed 20 največjih letališč glede na število potnikov in količino tovora jih je samo šest oziroma štiri v Evropi. Azija postopno prevzema osrednjo vlogo na področju svetovne prometne infrastrukture. Potrebne so stalne naložbe v prometno infrastrukturo in poenostavitev upravnih postopkov, da se bo omejilo zmanjševanje pomena EU kot svetovne logistične platforme, brez katere bodo evropska logistična podjetja izgubila svoj vodilni položaj v svetu.
20 Dejstvo, da ima letalstvo ključni pomen za evropsko gospodarstvo in našo družbo, se je potrdilo
leta 2010, ko je aprila izbruhnil vulkan na Islandiji. Zaradi izbruha je bil evropski zračni prostor zaprt 5 dni, odpovedanih je bilo 100 000 letov, obtičalo je 2 milijona potnikov, poleg tega pa je imelo gospodarstvo več milijard izgub, s čimer se je izkazalo, da je Evropa močno odvisna od učinkovitega in dobro delujočega sektorja zračnega prometa.
17
3.2. Majhen ogljični proračun za prometni sektor
35. Evropski svet je oktobra 2009 podprl cilj zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v EU za 80 do 95 % do leta 2050 v primerjavi z ravnmi iz leta 199021. Komisija je analizirala globalne scenarije22, na podlagi katerih bi se cilj 2 ºC dosegel na stroškovno učinkovit način. Rezultati v skladu z delom IPCC kažejo, da bi prepolovitev svetovnih emisij do leta 2050 v primerjavi z letom 1990 pomenila zmanjšanje domačih emisij EU23 za približno 80 % do leta 2050 v primerjavi z letom 199024. Na podlagi tega cilja se določajo tudi omejitve za razvoj prometnega sektorja.
36. Analiza modelov je pokazala, da se mora prometni sektor pripraviti, da bo do leta 2050 zmanjšal emisije za približno 60 % v primerjavi z ravnmi iz leta 1990. To bi ustrezalo zmanjšanjem emisij za okoli 70 % pod današnjimi ravnmi.
Emisije toplogrednih plinov iz prometa v EU leta 200825
Prispevek različnih načinov prevoza k emisijam toplogrednih plinov je bil leta 2008 naslednji26: 71,3 % iz cestnega prometa, 13,5 % iz pomorskega prometa, 12,8 % iz letalskega prometa, 1,8 % iz notranje plovbe in 0,7 %27 iz železniškega prometa.
Čeprav ni v celoti zanesljivega podatka o razdelitvi skupnih emisij na potniški in tovorni promet, raziskave kažejo, da potniški promet predstavlja približno 60 % skupnega prometa28. Raziskave na področju potovanj kažejo, da pri veliki večini potovanj (97,5 %) gre za potovanja na „kratke“ razdalje (do 100 km). Vendar pa preostalega 2,5 % potovanj predstavlja več kot polovico (53 %) vseh potniških kilometrov (pkm)29. Kar zadeva ločevanje med mestnim in nemestnim prometom, ocene kažejo, da približno četrtina (23 %) emisij iz prometa nastane na mestnih območjih30,31.
21 Po mnenju Medvladnega foruma o podnebnih spremembah (IPCC) bodo morala razvita gospodarstva
do leta 2050 postati skoraj brezogljična, da se bodo preprečile uničujoče posledice emisij toplogrednih plinov na podnebje: B. Metz in drugi (ur.), Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007.
22 COM(2011) 112. Načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050 in priložena ocena učinka.
23 Seštevek emisij iz vseh sektorjev, razen mednarodnega pomorstva in rabe zemljišč. 24 Če bi želeli doseči tak cilj, bi se morale skupne emisije EU zmanjšati s približno 5 080 milijonov ton
ekvivalenta CO2 iz leta 2008 (razen goriva iz mednarodnih ladijskih rezervoarjev in LULUCF) na približno 1 120 milijonov ton ekviv. CO2 leta 2050.
25 Na svetovni ravni je leta 2008 v prometu nastalo 22 % svetovnih emisij CO2 (6604,7 milijona ton CO2), kar pomeni, da je to drugi največji sektor za sektorjem proizvodnje električne energije in toplote. Največji del emisij CO2 v prometu povzroči cestni promet, tj. približno 73 % emisij, sledita pa mu mednarodni pomorski (9 %) in zračni promet (7 %). Ostale emisije (približno 11 %) izvirajo iz notranjega ladijskega in letalskega prometa ter železniškega prometa in cevovodnega transporta. Vir: Mednarodna agencija za energijo (2010), CO2 Emissions from Fuel Combustion 2010, OECD/IEA, Pariz.
26 Te številke vključujejo mednarodni pomorski in zračni promet, izključujejo pa emisije iz izgorevanja goriv iz cevovodnega transporta, zemeljskih dejavnosti na letališčih in v pristaniščih ter terenskih dejavnosti.
27 Ta številka vključuje le emisije iz porabe dizelskega goriva, ne pa tudi iz porabe električne energije. Če se upošteva končna poraba energije glede na način prevoza, električna energija predstavlja približno 66 % porabe energije v železniškem prometu.
28 Vir: PRIMES-TREMOVE in prometni modeli TREMOVE. 29 Vir: model TRANSTOOLS. 30 Skupne emisije vključujejo gorivo iz mednarodnih ladijskih rezervoarjev.
18
Opredelijo se lahko približno naslednji deleži emisij toplogrednih plinov32:
(1) mestni potniški in tovorni promet: predstavlja ~23 % emisij, ki jih večinoma povzročijo avtomobili (16 % skupnih emisij iz prometa), sledijo avtobusi (0,5 %), motorna kolesa (0,5 %) in dostavna vozila (6 %). Kolesarjenje in hoja predstavljata 13 % mestnih pkm brez emisij;
(2) medmestna in regionalna potovanja (do 500 km): predstavljajo ~33 % emisij, ki jih večinoma povzročijo avtomobili (~29 % skupnih emisij iz prometa), letala (~2 %) in motorna kolesa (~1 %). Avtobusi, železnice in notranja plovba skupaj povzročijo približno 1 % emisij;
(3) tovorni promet v EU in regionalni tovorni promet (na dolge in srednje razdalje): povzročita ~23 % emisij, pri čemer se tovor večinoma prevaža po cestah (približno 19 % skupnih emisij iz prometa), morju (~2,5 %)33 ter notranjih plovnih poteh in železnici, ki skupaj prispevata približno 1,5 % emisij.
(4) medcelinska in mednarodna potovanja (nad 500 km): predstavljajo več kot 10 % emisij, zlasti iz letalskega prometa;
(5) medcelinski tovorni promet: predstavlja ~11 % emisij, pri čemer prevladuje pomorski promet.
Share intransportemissions
Urbantravel17%
Urbanfreight
6%
Inter-urbantravel33%
Inter-continentaltravel 10%
Inter-urbanfreight23%
Inter-continental
freight11%
Freight40%
Passengers60%
Opomba: Potniški promet (60 %); mestni potniški promet (17 %); medmestni potniški promet (33 %); medcelinski potniški promet (10 %); tovorni promet (40 %); mestni tovorni promet (6 %); medmestni tovorni promet (23 %); medcelinski tovorni promet (11 %).
31 Vir: PRIMES-TREMOVE in prometni modeli TREMOVE. 32 Za namene prepoznavanja možnosti za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov iz prometa je bil
prometni sistem razdeljen na pet širokih področij. Številke so grobe ocene (~), ker točni podatki za te kategorije niso vedno na voljo.
33 Ker ni dovolj statističnih podatkov, je razmejitev med emisijami CO2 iz pomorskega prometa znotraj EU in zunaj EU poskus ocene, ki je zelo nezanesljiva. Nedavni pregled CE Delft je pokazal, da bi lahko emisije CO2 iz pomorskega prometa znotraj EU predstavljale od 22 do 54 % skupnih emisij iz pomorskega prometa. (Vir: CE Delft (2009), Technical support for European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport).
19
Slika 2: Deleži emisij toplogrednih plinov iz prometa v EU leta 2008 (ocene)
37. Analiza podatkov o emisijah iz prometa kaže, da je največji vir emisij potniški promet, zlasti avtomobili, ki povzročijo približno dve tretjini emisij iz cestnega prometa. Medtem ko se emisije iz avtomobilov zmanjšujejo, se emisije iz cestnega tovornega prometa še vedno povečujejo. Dodaten izziv bolj v prihodnost usmerjene perspektive sta letalski in pomorski promet, ki naj bi imela najvišje stopnje rasti emisij (do leta 2050 150 % in 110 % nad ravnmi iz leta 1990 v primerjavi s 13 % za cestni promet v referenčnem scenariju).
38. Emisije iz prometa se lahko obravnavajo kot proizvod treh splošnih elementov: stopenj prometnih dejavnosti, energetske intenzivnosti prometne dejavnosti in intenzivnosti uporabljenega energijskega vira v prometu glede toplogrednih plinov. Za veliko zmanjšanje emisij bo potrebno ukrepanje glede vseh treh dejavnikov, saj je malo verjetno, da bi se do leta 2050 60-odstotno zmanjšanje doseglo le s tehnološkimi izboljšavami.
39. Najmočnejši dejavnik emisij iz prometa je obseg prometa. To je drug vidik povezovanja trgov in dobro delujočega prometnega sistema. Obseg prometa je mogoče zmanjšati z instrumenti za upravljanje povpraševanja, ki ne smejo postati ovira za gospodarsko učinkovitost, regionalno kohezijo ali svobodno potovanje, ampak morajo biti način za zagotavljanje pomembnih nadomestnih možnosti za mobilnost.
40. Element energetske učinkovitosti je mogoče izboljšati z uporabo najučinkovitejših načinov prevoza (njihove kombinacije) in izboljšanjem učinkovitosti posameznega načina prevoza: ta zamisel je vključena v koncept somodalnosti34. S povečanjem privlačnosti (in s tem deleža načinov prevoza) najučinkovitejših načinov prevoza, poglabljanjem modalne integracije in izboljševanjem faktorjev preobremenitve bi se zmanjšala poraba energije, vse to pa je v središču pobud za doseganje enotnega prometnega prostora iz dela III.
41. Tretji element zahteva ukrepanje na področju intenzivnosti uporabljenega energijskega vira v prometu glede toplogrednih plinov. Cilj standarda za goriva z nizko vsebnostjo ogljika iz direktive o kakovosti goriv je začetek izvajanja tega procesa. To lahko vključuje sprejemanje goriv z nižjo vsebnostjo ogljika pri obstoječih motorjih ali uvedbo novih vrst tehnologij motorjev, ki lahko uporabljajo energijo z nizko vsebnostjo ogljika. Zmanjšanje emisij ogljika je mogoče dokončno doseči le s splošno uporabo nadomestnih goriv z nizko vsebnostjo ogljika v vse bolj učinkovitih vozilih, skupaj z ustrezno infrastrukturo in sistemi.
3.3. Izrecne zahteve za naložbe v infrastrukturo
42. Stroški infrastrukture EU, ki bi bili potrebni za zadovoljitev povpraševanja po prevozu, so bili za obdobje 2010–2030 ocenjeni na 1,5 bilijona EUR. V
34 Ta koncept je bil uveden leta 2006 v dokumentu Komisije „Naj Evropa ostane v gibanju – Trajnostna
mobilnost za našo celino. Vmesni pregled Bele knjige Evropske komisije o prometu iz leta 2001“. SEC(2006) 768. Somodalnost je bila opredeljena kot učinkovita uporaba različnih načinov prevoza samostojno ali v kombinaciji.
20
naslednjih letih in desetletjih bo vedno težje najti sredstva za naložbe v prometno infrastrukturo:
– zaradi staranja prebivalstva se bo večji del sredstev porabil za izdatke za socialno varnost;
– gospodarska kriza v obdobju 2008–2009 je resno prizadela javne proračune in zasebno posojanje. Zato bo potreben dolgotrajen proces konsolidacije;
– zaradi uvedbe vozil na alternativna goriva in pogostejše uporabe javnega prometa se bodo zmanjšali prihodki iz trošarin za bencin in dizel.
43. S takšnim razvojem se bo okrepil trend vse manjšega financiranja prometne infrastrukture iz državnega proračuna, ki se je pred finančno krizo delno povrnil s povečanjem financiranja v zasebnem sektorju. Za odpravo vrzeli v financiranju si morajo skupaj prizadevati vlade, EU in finančne institucije, pri čemer se lahko ta vrzel odpravi tudi z novimi modeli kapitalskih trgov in novimi mehanizmi oblikovanja cen, kot so cene med prometnimi konicami. Celotni mehanizem financiranja se mora bolj usmeriti v načelo „uporabnik plača“.
44. Slaba prometna infrastruktura ovira gospodarstvo. Več študij potrjuje razmerje med geografsko dostopnostjo in gospodarsko rastjo. Zlasti nedavna študija35, ki temelji na primeru iz Nemčije, kaže, da povezava z železniškim omrežjem za visoke hitrosti bistveno povečuje stopnjo gospodarske rasti mest.
3.4. Potreba po novem pristopu k mobilnosti
45. Nazadnje, običajno ravnanje ni ustrezna izbira: vse večji stroški prevoza za podjetja bodo ovirali gospodarsko rast, stroga omejitev ogljika za gospodarstvo EU se ne bo ohranila, individualna mobilnost prebivalcev bo omejena, prebivalce pa bo prizadel tudi dražji dostop do blaga in storitev.
35 Ahlfeldt, Gabriel M. in Feddersen, Arne, From periphery to core: economic adjustments to high speed
rail, London School of Economics & University of Hamburg, 2010. (neobjavljeno), http://eprints.lse.ac.uk.
21
II – Vizija za leto 2050: celostno, trajnostno in učinkovito omrežje za mobilnost
1. VELIKA PRILOŽNOST
46. Za svetovno gospodarstvo je vse pogosteje značilen pojav novih vplivnih udeležencev. Prihodnji napredek naše celine bo odvisen od tega, ali bodo vse regije sposobne ostati v celoti vključene v svetovno gospodarstvo. Za uresničitev tega bodo ključne učinkovite prometne povezave. Omejevanje mobilnosti ne pride v poštev.
47. Mobilnost se bo lahko ohranila le, če bo trajnostna. Evropski prometni sistem se je razvil v okviru na splošno poceni nafte, razširjanja infrastrukture, vodilnega položaja na področju tehnologije in omejenih okoljskih ovir, vendar pa se zdaj mora prilagoditi različnim okvirnim pogojem. Načrtovana rast razvijajočih se gospodarstev in svetovnega prebivalstva obremenjuje naravne vire. Če ne bo sprejet noben ukrep, bo promet, kot je navedeno v Delu I, še naprej skoraj v celoti odvisen od nafte in izpostavljen zlasti dvema močnima dejavnikoma: vse večjemu neravnovesju med svetovnim povpraševanjem po nafti in njeni ponudbi ter potrebi po zmanjšanju emisij toplogrednih plinov.
48. Zmanjšanje odvisnosti od nafte bo neizogibno. To ni le velik izziv, ampak tudi priložnost za ponoven razmislek o načinu organizacije mobilnosti v naši družbi ter obravnavo več drugih resnih in še nerešenih vprašanj: velika stopnja prometnih zastojev, hrup in onesnaževanje zraka v mestih; več tisoč mrtvih in več milijonov ranjenih na evropskih cestah. Okrepila se bo tudi varnost Evrope, in sicer s preusmeritvijo z vse večje odvisnosti od oskrbe z nafto iz nestabilnih delov sveta.
49. Poleg tega zagotavlja tehnološki izziv veliko priložnost. S temeljitim preoblikovanjem se lahko doseže bistven napredek v prometnem sistemu, ki je sicer v najboljšem primeru usmerjen le v manjše izboljšave učinkovitosti. V primeru novih omejitev ravni storitev ne smejo biti ogrožene. S strukturnimi spremembami v prometu se lahko izboljša kakovost življenja in okolja, pri čemer se hkrati ohranita svobodno potovanje ljudi in konkurenčnost industrije EU.
50. Preoblikovanje prometa in povečanje njegove učinkovitosti, čistosti, varnosti in zanesljivosti ne bo mogoče le z majhnim številom izbranih ukrepov. Promet je zapleten sistem, ki temelji na medsebojnem delovanju infrastrukture, vozil, informacijske tehnologije, pravil in obnašanja. Vsi ti elementi morajo biti del skupne vizije za spremembo.
51. Rešitve, ki so neizvedljive ali imajo majhen učinek, če jih sprejme le nekaj posameznikov in izvajalcev dejavnosti, lahko postanejo učinkovite, če bodo imele osrednjo vlogo v novem sistemu: z množično proizvodnjo je mogoče zmanjšati strošek čistih tehnologij; uporaba in varnost javnega prometa se bosta povečali, če bo več uporabnikov; dovolj velike količine lahko upravičijo namenske koridorje za prevoz tovora, ki zagotavljajo zanesljivejši promet;
22
zaradi večjega števila koles in manjšega števila vozil na cestah bo kolesarjenje prijetnejše in manj nevarno.
52. Preoblikovanje prometa je tudi velika priložnost za avtomobilsko industrijo in industrijo za proizvodnjo opreme ter izvajalce logističnih dejavnosti, saj se bodo druge regije sveta srečevale s podobnimi omejitvami virov, medtem ko se bo svetovno povpraševanje po mobilnosti še naprej povečevalo. Najboljša tehnologija bo imela koristi od rastočega trga na področju trženja.
53. Mobilnost posameznikov in zlasti cestni promet sta svetovno vprašanje. Mednarodna agencija za energijo36 napoveduje, da se bo število avtomobilov na svetu do leta 2050 s sedanjih približno 750 milijonov povečalo na več kot 2,2 milijarde. Ti avtomobili bodo morali biti veliko čistejši in učinkovitejši kot danes. Kitajska je že zdaj največji avtomobilski trg, čeprav ima tudi program za velike naložbe v železnice. Sposobnost preskrbe teh mednarodnih trgov bo ključna za industrijo EU. Na drugi strani pa bi lahko prepozno ukrepanje in neodločno uvajanje novih tehnologij povzročila nepopravljivo škodo prometni panogi EU.
54. Na splošno bo zmožnost zmanjšanja uporabe nekdaj obilnih virov ključna za konkurenčnost v prihodnosti. V skladu z vodilno pobudo „Evropa, gospodarna z viri“, ki je bila določena v strategiji Evropa 202037, je glavni cilj evropske prometne politike pomoč pri vzpostavitvi sistema, ki ponuja visokokakovostne storitve mobilnosti z manjšo porabo virov. V praksi mora promet porabiti manj energije, čistejšo energijo in bolje izkoristiti sodobno infrastrukturo.
55. V naslednjih oddelkih je navedeno, kako se je treba spopasti s temi izzivi, hkrati pa ohraniti ravnovesje med gospodarskimi, socialnimi in okoljskimi vprašanji. Vizija je temelj strategije evropske prometne politike v naslednjih desetletjih in zagotavlja podlago za dejanske predloge za bližnjo prihodnost. Seveda temelji na trenutno dostopnih informacijah in razumevanju verjetnega tehnološkega razvoja. Čeprav se presenečenjem ne bo mogoče izogniti, bo treba v bližnji prihodnosti sprejeti veliko odločitev, tj. katero infrastrukturo graditi, v katero tehnologijo vlagati, kakšno opremo kupiti, kar bo imelo posledice za več prihodnjih desetletij in bo moralo temeljiti na viziji prihodnosti: pristopa „počakajmo in bomo videli“ si ne moremo privoščiti. Hkrati pa je ob upoštevanju negotovosti v prihodnosti pomembno zagotoviti, da je politika dovolj prilagodljiva in zanesljiva za obvladovanje nepričakovanega razvoja.
2. CELOSTNA VIZIJA ZA RAZLIČNE SEGMENTE PROMETA
2.1. Vožnja s konvencionalnimi avtomobili in tovornjaki zunaj mest
56. Mestna območja so največji izziv za trajnost prometa. Zdaj so največja težava v mestih zastoji, slaba kakovost zraka in izpostavljenost hrupu. Mestni promet je pomemben vir emisij iz prometa. V mestih se zgodi 69 % prometnih nesreč38.
36 Mednarodna agencija za energijo (2010), Energy Technology Perspectives 2010. 37 COM(2010) 2020, EVROPA 2020. Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast. 38 Vir: Evropski center za spremljanje prometne varnosti – Podatkovna zbirka Care – Podatki iz
leta 2009.
23
Hkrati je v skladu z načelom subsidiarnosti potreben preudaren pristop na evropski ravni.
57. Mestna razsežnost bo postala še pomembnejša, ker naj bi se delež Evropejcev, ki živijo na mestnih območjih, do leta 2050 povečal s sedanjih 74 % na približno 85 %39. Načrtovanje trajnostnih mest je eden od največjih izzivov oblikovalcev politike.
58. Na srečo ponuja mestno okolje veliko nadomestnih možnosti v smislu mobilnosti. Prehod na čistejšo energijo se spodbuja z manj strogimi zahtevami za zmogljivost vozil40. Obstaja več možnosti javnega prometa kakor tudi možnost hoje in kolesarjenja. Upravljanje povpraševanja in načrtovanje preudarne rabe zemljišč lahko prav tako znatno prispevata k zmanjšanju obsega prometa.
59. Danes so v Evropi avtomobili najbolj priljubljen način prevoza potnikov41. Uspeh avtomobilov izvira iz njihove večfunkcionalnosti: zagotavljajo prevoz od vrat do vrat, so vedno dostopni in neodvisni od vremena, poleg tega pa imajo dodatne prednosti v zvezi z zasebnostjo in zmožnostjo zagotavljanja prevoza na kratke in dolge razdalje. Kljub temu ima ta večfunkcionalnost veliko pomanjkljivost: osebni avtomobili so z vidika energetske učinkovitosti redko optimalno prevozno sredstvo. Po podatkih iz Združenega kraljestva42 ima 60 % avtomobilov na cesti le enega potnika. Pri dnevnih migracijah in poslovnih potovanjih se delež poveča na približno 85 %.
60. Zaradi pomanjkanja mestnega okolja ter vse večjih stroškov energije in uporabe infrastrukture potovanje v naslednjih desetletjih ne bo smelo več biti usmerjeno v večnamenska vozila, ki običajno niso dovolj izkoriščena. Verjetno bodo postala splošno razširjena manjša, lažja in bolj specializirana potniška vozila. Velika vozila ali vozila za dolge razdalje se bodo vse pogosteje uporabljala le, ko bodo te značilnosti potrebne.
61. Na mestnih območjih so hoja in kolesarjenje ter javni promet pogosto boljša možnost, ne le kar zadeva emisije, ampak tudi hitrost43: takoj lahko nadomestijo velik del potovanj, krajših od 5 km. Poleg zmanjševanja emisij toplogrednih plinov prinašajo glavne prednosti v smislu boljšega zdravja, manjšega onesnaževanja zraka in emisij hrupa, manjše potrebe po cestnem prostoru in manjše porabe energije. Zato bi moralo spodbujanje hoje in kolesarjenja postati sestavni del mobilnosti v mestih in načrtovanja infrastrukture.
39 Združeni narodi, enota za gospodarske in socialne zadeve/oddelek za prebivalstvo (2009), World
urbanisation prospects – The 2009 revision, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm. 40 Nedavno testiranje električnih vozil v Združenem kraljestvu je pokazalo, da vozniki povprečno
prevozijo 37 km na dan, http://www.cabled.org.uk/. 41 Osebni avtomobili opravijo 82 % vsega potniškega prometa po kopnem, merjeno v pkm. 42 Oddelek Združenega kraljestva za promet, 2008, Transport Trends: 2008 edition. 43 V nedavni študiji izvedljivosti za program izposoje koles v osrednjem Londonu je navedeno, da je
kolesarjenje časovno konkurenčno z vsemi drugimi načini prevoza za razdalje do 8 km. http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-
nov2008.pdf. S spletno količinsko študijo med kolesarji in nekolesarji, izvedeno leta 2006, je bilo tudi ugotovljeno,
da je hitrost ena od glavnih pozitivnih dejavnikov za kolesarjenje na delo v osrednjem Londonu. Vir: TfL, 2008, Cycling in London.
24
62. Delež javnega prometa v kombinaciji načinov prevoza se mora povečati, poleg tega pa mora javni promet postati enostavno dostopen za vsakogar in popolnoma vključen v nemotorizirane oblike prometa. Uporaba enotnih elektronskih vozovnic in pametnih kartic lahko prevoznikom v javnem prometu in organom zagotovijo statistične podatke o obnašanju uporabnikov v realnem času. Ob upoštevanju zakonodaje o varstvu osebnih podatkov se lahko ti podatki uporabijo za optimizacijo načrtovanja storitve in oblikovanje strategij trženja, katerih cilj je večja uporaba javnega prometa.
63. Uporaba javnega prometa se lahko poveča tudi s širšo ponudbo možnosti, od katerih nekatere temeljijo na obstoječih konceptih (trolejbusi) ali novih načinih opravljanja storitev (hitri avtobusni prevoz44; uporaba manjših avtobusov zunaj prometnih konic; „prevoz glede na povpraševanje“ na podlagi naprednih sistemov za rezervacije). Informacije o razpoložljivih izbirah in možnosti za nakup vozovnic so se močno spremenile z uporabo osebnih komunikacijskih mobilnih naprav. Pričakovane čakalne dobe45 je mogoče bistveno skrajšati, pri čemer se odpravita negotovost in skrb zaradi pomanjkanja podatkov o času prihoda naslednjega avtobusa ali vlaka. Z večjim deležem potovanj s kolektivnimi prevoznimi sredstvi se lahko omogočita večja zgoščenost in pogostost storitve ter izboljšanje povezav med mesti in podeželjem, s čimer se ustvari učinkovit krog za kolektivna prevozna sredstva.
64. V Evropi je pomemben dejavnik „staranje prebivalstva“, zaradi česar bodo potrebne prevozne storitve, prilagojene vse bolj starajočemu se prebivalstvu. Starejši ljudje nad 65 let bodo leta 2050 predstavljali 29 % skupnega prebivalstva v primerjavi s sedanjimi 17 %. V EU je približno vsaka šesta oseba invalidna4647. Kakovost, zanesljivost, varnost in dostopnost, zlasti za osebe z omejeno mobilnostjo, ter varnost javnega prometa bodo bistveni dejavniki za večjo uporabo javnega prevoza.
65. Za veliko oseb bo osebni prevoz vseeno še vedno edina možnost zaradi zapletenosti njihovih vsakodnevnih potovanj. Uporaba varčnejših vozil bo nujna. Zmanjševanje teže in velikosti avtomobilov bo ključno pri varčevanju z energijo pod prometnimi pogoji ustavljanja in speljevanja v mestih ter zaradi prostora, vendar pa lahko lahka manjša vozila sprožijo varnostna vprašanja o
44 Hitri avtobusni prevoz je storitev javnega prevoza, ki jo opravljajo avtobusi na namenskih progah z
zelo pogostimi vožnjami in daljšimi razmiki med postanki. 45 Raziskava kaže, da se potnikom zdijo čakalne dobe na postajališčih daljše od dejanskih čakalnih dob,
zato bi se lahko z informacijskimi sistemi za potnike v realnem času ob zagotavljanju točnih informacij potencialno zmanjšale zaznane čakalne dobe za avtobuse. Vir: Mishalani idr., Passenger Wait Time Perceptions at Bus Stops, Journal of Public Transportation. Zvezek 9, št. 2, 2006, str. 89–106.
46 Evropska komisija, GD za gospodarske in finančne zadeve: Poročilo o staranju prebivalstva 2009: Gospodarske in proračunske napovedi za države članice EU-27 (2008–2060). EUROPEAN ECONOMY 2|2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. Osnovni scenarij tega poročila sta oblikovala GD za gospodarske in finančne zadeve in Odbor za ekonomsko politiko s pomočjo strokovnjakov iz držav članic, podprl pa ga je Svet za ekonomske in finančne zadeve.
47 Evropska komisija, GD za zaposlovanje: Invalidi imajo enake pravice – Evropska strategija za invalide 2010–2020, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=sl&pubId=591&type=2&furtherPubs=no.
25
združljivosti z velikimi vozili, tako da bodo preprečevanje trčenja, sistemi vodenja in delno ločevanje nujni. To bo koristno tudi za starejše voznike.
66. Novi motorji, ki uporabljajo čistejše vire energije, morajo prispevati k zmanjševanju emisij toplogrednih plinov, in hkrati tudi k doseganju drugih ciljev. Dnevne migracije ali nakupovanja ne zahtevajo boljše zmogljivosti vozil, ki je nekatere nove tehnologije še vedno ne morejo zagotoviti, pri čemer so stoječe kolone mestnih avtobusov, taksijev in dostavnih vozil zlasti primerne za uvedbo alternativnih pogonskih sistemov in goriv. Ti sistemi bi lahko znatno prispevali k zmanjšanju intenzivnosti emisij ogljika v mestnem prometu, saj bi zagotavljali preskušanje novih tehnologij in možnost za zgodnjo uvedbo na trgu.
67. Nazadnje, načrtovanje mest, urejanje dostopa, vključno z območji z manjšimi emisijami, strožji nadzor nad parkiranjem, politika določanja cen in nadomestne oblike dostopnosti (e-uprava, delo na daljavo itd.) lahko bistveno vplivajo na izbiro mobilnosti. Bistvena sta načrtovanje mest in ustrezno upravljanje na ravni funkcionalnih mestnih območij. V zvezi s tem mora biti cilj ustvarjanje strnjenih mest, pri čemer se spodbuja dobro usklajevanje med načrtovanjem prometa, obnovo degradiranih območij in novimi naselji. Uporaba standardnih tehnologij (na primer elektronsko cestninjenje) in skupnih meril (na primer glede vrste vozil, ki se lahko vozijo na območjih z manjšimi emisijami) bi pripomogla k zmanjšanju proizvodnih stroškov in omogočila skladnost uporabnikov s predpisi.
68. Kar zadeva tovorni promet, bodo morala mesta bolje izkoristiti možnosti za optimizacijo mestne logistike. To se lahko doseže z drugačnim načrtovanjem in organizacijo mestnega prometnega sistema, širšo uporabo alternativnih vozil in pogonskih sistemov ter popolnega izkoristka možnosti sodobnih informacijskih tehnologij.
69. Povezava med prometom na dolge razdalje in prometom v zadnjem delu poti bi se lahko učinkoviteje organizirala z združitvijo tovora v multimodalnih logističnih centrih na obrobju mest, ki bi bili po možnosti povezani z distribucijskimi centri in zbirnimi točkami v mestu. Cilj je omejiti individualne dostave, tj. najbolj „neučinkovit“ del potovanja, na najkrajšo možno pot. Družbe bi morda morale združiti svoje tovore v prizadevanju za zmanjšanje praznih in neučinkovitih voženj. Informacijska tehnologija bi prispevala k podobnim praksam z boljšim načrtovanjem tovora in potovanja ter zmožnostjo sledenja.
70. Dostava v zadnjem delu poti bi se lahko opravila z manjšimi in čistejšimi tovornjaki. Uporaba novih motorjev in energetskih nosilcev, tj. električnih, vodikovih in hibridnih, bo nujen del strategije za zmanjšanje intenzivnosti emisij ogljika v mestni logistiki. Novi motorji bi imeli tudi prednost tihega delovanja, kar bi omogočilo, da bi se večji delež tovornega prometa na mestnih območjih opravil v nočnem času. To bi olajšalo problem cestnih zastojev v jutranjih in popoldanskih prometnih konicah.
71. Na splošno se mestni promet izvaja na območjih, kjer je največ možnosti za drugačno vrsto mobilnosti in zmanjšanje emisij. Po ocenah je mogoče emisije v
26
mestnem potniškem prometu zmanjšati do 88 %48 v primerjavi s scenarijem nespremenjenih politik na podlagi kombinacije ukrepov v zvezi s standardi učinkovitosti goriv (44-odstotno zmanjšanje), dekarbonizacijo oskrbe z energijo (42-odstotno zmanjšanje), prostorskim načrtovanjem in prehodom na počasne načine prevoza in javni promet (2-odstotno zmanjšanje).
72. Medtem ko bi vsako mesto imelo svojo prednostno strategijo za zamenjavo konvencionalnih bencinskih in dizelskih vozil z drugačnim poudarkom na okolju prijaznih načinih prevoza, javnem prometu in čistih vozilih, bo njihova postopna odprava in morebitna izločitev iz mestnega okolja nujen sestavni del vsake strategije s ciljem bistvenega zmanjšanja odvisnosti od nafte in emisij toplogrednih plinov. Interoperabilne tehnologije in tehnični standardi bodo potrebni za preprečevanje razdrobljenosti in izgube ekonomije obsega ob upoštevanju načela subsidiarnosti. Bistveno je ukrepanje na ravni držav članic in lokalni ravni.
2.2. Multimodalni medmestni promet
73. Približno 63 % emisij iz avtomobilov je povezanih z vožnjo po cestah zunaj mest in avtocestah, kar pomeni 73 % vožnje z avtomobili skupaj na potniški kilometer49. Pri vožnji po cestah zunaj mest se zgodi tudi največ nesreč s smrtnim izidom, tj. 61 % skupnega števila50. To je tudi glavni segment dejavnosti za železnice (konvencionalne in visokohitrostne) in avtobuse, s čimer se zagotavlja varnejši in čistejši način potovanja na srednjih in dolgih razdaljah.
74. V prihodnosti se bo z učinkovitejšimi vozili, novimi motorji in širšo uporabo obnovljive energije pri proizvodnji električne energije izboljšalo delovanje vseh načinov prevoza. Letalstvo se lahko izboljša s širšo uporabo nove generacije srednje velikih zrakoplovov za regionalne polete, boljšim upravljanjem zračnega prometa in morebitnimi biogorivi.
75. Tudi učinkovitost tirnih lokomotiv je mogoče izboljšati. Obravnavati bo treba nadaljnjo elektrifikacijo železniških prog. Zdaj je elektrificiranih 50 % železniškega omrežja EU in 80 % potniškega prevoza51. Če nadaljnja elektrifikacija ni gospodarsko upravičena, so lahko učinkovitejše lokomotive in druge možnosti namesto pogonskega dizla (npr. biogoriva, vodik) načini za zmanjševanje onesnaževal zraka in emisij toplogrednih plinov.
76. Pri cestnih vozilih vprašanje glede zmogljivosti vozil pomeni, da imajo nekatere nove tehnologije precej omejeno vlogo v tem segmentu. Kljub temu se ocenjuje, da se lahko s sedanjo tehnologijo doseže do 30-odstotno zmanjšanje emisij CO2 za osebne avtomobile in da obstaja večji potencial na podlagi nadaljnjega tehnološkega razvoja, vključno z večjo elektrifikacijo pogonskih sistemov. Zmanjšanje števila avtomobilov ima lahko prav tako pomembno vlogo pri zagotavljanju enake ravni mobilnosti v tem segmentu z manjšo porabo energije
48 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“. 49 Vir: PRIMES-TREMOVE in prometni modeli TREMOVE. 50 Vir: Evropski center za spremljanje prometne varnosti – Podatkovna zbirka Care – Podatki iz
leta 2009. 51 Skupnost evropskih železnic (2010), A closer look at the railways: Annual Report 2009–2010;
http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf.
27
in manjšimi emisijami toplogrednih plinov. Nazadnje, k boljši uporabi energije lahko prispeva tudi boljše upravljanje prometa.
77. S tehnološkim napredkom naj bi se do leta 2050 pri načinih prevoza v medmestnem in regionalnem prometu (do 500 km) privarčevala energija in do 90 % zmanjšale emisije na potniški kilometer52. Vendar se s tem ne bo rešilo vprašanje preobremenjenosti, ki bi se poslabšalo s porastom obsega prometa ne glede na uvedbo naprednih tehnologij upravljanja prometa.
78. Za bolj trajnosten in učinkovit medmestni promet je potrebna tudi sistematična izbira najučinkovitejšega načina prevoza med javnimi in zasebnimi prevoznimi sredstvi. Kljub napredku pri vseh načinih prevoza se njihov relativen položaj v smislu energetske učinkovitosti verjetno ne bo spremenil zaradi njihovih bistvenih značilnosti53, zato se bo moral za doseganje dodatnega varčevanja z energijo in zmanjševanja emisij v medmestnem potniškem prometu povečati delež avtobusov in železnic v prometu, in sicer delno z nadomeščanjem avtomobilov in letal. Oblikovanje enotnega evropskega železniškega območja je ključno za doseganje tega cilja.
79. Regionalni letalski promet bi bil še naprej smiselna možnost za obrobna območja, kjer je obseg prometa manjši ali ni drugih nadomestnih povezav, v drugih primerih pa bi bila železnica boljša izbira za potovanja, ki trajajo do 3 ali 4 ure. Pogostejša uporaba prog za visoke hitrosti pomeni, da mora biti železnica konkurenčna na veliko daljših razdaljah. Železniške proge za visoke hitrosti bodo lahko do leta 2050 opravile približno 176 milijard potniških kilometrov več kot leta 2005, kar presega povečanje v letalstvu (približno 67 milijard potniških kilometrov) za potovanja, krajša od 1 000 km54. Kljub temu so bistveni visoki faktorji preobremenitve: okoljska učinkovitost praznega vlaka je zelo slaba.
80. Za spodbujanje boljših izbir načinov prevoza bo potrebno večje povezovanje modalnih omrežij: letališča, pristanišča, železniške postaje, postaje podzemne železnice in avtobusne postaje, mesta za najem vozil in parkirišča je treba čim bolj združiti in zasnovati kot multimodalne povezovalne platforme za potnike.
81. Pri boljših izbirah načinov prevoza bo treba upoštevati cene, ki zajemajo vse stroške, povezane s prevozom. To je potreben razvoj tudi ob upoštevanju potreb po financiranju prevoza. Uporabniki cest se bodo morali navaditi na plačevanje za infrastrukturo, ki jo uporabljajo, in negativne zunanje učinke, ki jih ustvarjajo. Za interoperabilni sistem za elektronsko cestninjenje, ki je povezan z enotno odprto platformo v vozilu za vse aplikacije ali ki temelji na njej, bi bilo najustrezneje, da bi bil na voljo v vseh vozilih.
82. Priprava na pot bi bila lažja, hkrati pa bi bilo potovanje enostavnejše. Spletni načrtovalci poti lahko potnikom zagotavljajo popolne informacije od vrat do
52 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“. 53 Letala porabijo dodatno energijo, da se obdržijo v zraku. Avtomobili imajo večjo čelno površino na
osebo kot avtobusi, kar je pomembno na dolgih razdaljah, kjer se večina energije porabi za premagovanje zračnega upora. Vlaki imajo še manjšo čelno površino na osebo in dodatno prednost majhnega kotalnega upora.
54 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“.
28
vrat na jedrnat in razumljiv način. S spletnimi informacijami in sistemi rezervacij za potnike, vključno z elektronskim plačevanjem ter po možnosti enotno vozovnico ali plačilnimi sistemi za vse načine prevoza, se bodo olajšala potovanja, ki vključujejo različne načine prevoza. V primeru zamud ali motenj, ki naj bi se pojavile v preostalih delih potovanja, je mogoče takoj zagotoviti informacije v realnem času.
83. Starejše prebivalstvo bo povpraševalo po varnih, zanesljivih, udobnih in uporabnikom prijaznih prevoznih storitvah. V prometnem sistemu bo v prihodnosti mogoče zmanjšati število prometnih nesreč na skoraj nič. To je mogoče doseči z enotno uporabo pametnih prometnih sistemov, ki bodo omogočili vseprisotno komunikacijo med infrastrukturo in vozili ter med posameznimi vozili. Sistemi v vozilih za samodejno preprečevanje trčenja lahko zmanjšajo tudi možnost trčenja s pešci, kolesarji ali predmeti.
84. Državljani bi lahko med potovanjem po EU izkoristili prednost skupnih splošnih načel glede pravic potnikov, ki veljajo pri vseh načinih prevoza. Potniki lahko v primeru večjih zamud ali odpovedi potovanja uveljavljajo svoje pravice, vključno z ustreznimi nadomestili. Boljše in bolj integrirane izbire načinov prevoza ter pametni prometni sistemi bodo verjetno olajšali prenos in izmenjavo osebnih podatkov, povezanih s potniki. Zato bo treba zagotoviti varstvo podatkov in preglednost v zvezi s takšno obdelavo osebnih podatkov.
85. Nazadnje, obstaja veliko prostora za organizacijo varnejših in čistejših potovanj v EU (83-odstotno zmanjšanje emisij CO2 glede na scenarij po nespremenjenih politikah do leta 2050), predvsem z dekarbonizacijo oskrbe z energijo (45 %) in tehnologijami za varčevanje z energijo (35 %).
2.3. Zeleno in učinkovito osrednje omrežje za tovorni promet
86. Tovorni promet v EU predstavljajo zlasti tovornjaki (47,3 %), sledijo pa jim pomorski promet (37,8 %), železniški promet (11,2 %) in promet po celinskih plovnih poteh (3,7 %)55. Pri celinskem tovornem prometu v EU prevladujejo tovornjaki s 76,1-odstotnim deležem na tonske kilometre in približno 94 % emisij CO2. Delež obsega letalskega tovora je za primerjavo majhen, čeprav predstavlja pomemben delež vrednosti56.
87. Eden od velikih izzivov za promet je zmanjšanje vpliva tovornega prometa v EU na okolje, hkrati pa ohranjanje njegove učinkovitosti. Pri učinkovitem prevozu je ključno združevanje velikih obsegov za prevoz na dolge razdalje med prvim in zadnjim delom poti. Vodni in železniški promet sta še zlasti primerna za doseganje tega, kot je razvidno drugod po svetu. Medtem ko se spodbuja uporaba najučinkovitejše rešitve za vse razdalje, je treba za poti nad približno 300 km izvesti obsežno uravnoteženje, pri čemer naj bi se do leta 2030 30 % cestnega tovornega prometa preusmerilo na multimodalne rešitve, do leta 2050 pa več kot 50 %.
55 Za zrak in morje: vključen je le notranji promet in promet v EU-27 (Vir: Evropska komisija (2010),
Statistični podatki o energiji in prometu v EU). 56 Podatki o vrednosti blaga, prepeljanega po zraku, so na voljo le za izmenjavo s tretjimi državami, kjer
predstavlja letalstvo 0,6 % skupnega obsega, vendar 22 % skupne vrednosti.
29
88. Ta vozila za vožnjo na dolge razdalje lahko uporabljajo namenske koridorje za tovorni promet, ki so optimizirani glede porabe energije in emisij, hkrati pa privlačni za izvajalce dejavnosti zaradi zanesljivosti, omejenih zastojev ter nizkih operativnih in upravnih stroškov.
89. Ti koridorji bi predstavljali delež tovora v „osrednjem omrežju“ ali temelj prometnega sistema EU. Povezovali bi glavna mestna središča in pristanišča ter vključevali redne storitve po morju, na progah za železniški tovorni promet in celinskih plovnih poteh, poleg tega pa tudi cestni promet, podprt z orodji za upravljanje prometa, možnostjo za uporabo alternativnih goriv in multimodalnih vozlišč. Takšni koridorji bi morali zagotavljati poenostavitev upravnih postopkov, optimizacijo razporedov za sledenje tovora. Zato je treba bistveno zmanjšati upravno obremenitev, povezano z multimodalnim tovornim prometom. Formalnosti v zvezi s prevozom blaga bi se lahko opravile le enkrat in v elektronski obliki, ne glede na število pretovarjanj.
90. Učinkovitega upravljanja tokov tovornega prometa v EU ni mogoče v celoti doseči brez odprave upravnih ali regulativnih ovir. Poleg popolnega odprtja trga bi bilo treba zagotoviti enotno izvrševanje zakonodaje s področja skupne varnosti, zaščite in okolja ter socialne zakonodaje. Sistematična izmenjava informacij med nacionalnimi nadzornimi organi bi omogočila nemoteno spremljanje po ugotovitvi kršitve, pri čemer bi se zagotovila učinkovita, nediskriminatorna politika izvrševanja z odvračilnim učinkom na celotnem ozemlju EU.
91. Z odpravo ovir pri vstopu na trg in modalno integracijo bi se okrepila vloga večnacionalnih in multimodalnih izvajalcev logističnih dejavnosti. Uporabniki bi imeli večjo izbiro prevoznih storitev in njihovih ponudnikov.
92. Multimodalni prevoz bo imel večjo vlogo pri tovornem prometu na dolge razdalje (nad približno 300 km), večji del pošiljk na kratkih in srednje dolgih razdaljah57 pa se bo še naprej večinoma prevažal s tovornjaki. Glede na navedeno je pomembno, da se njihova učinkovitost izboljša, na primer z omogočanjem boljše aerodinamičnosti ter s spodbujanjem razvoja in uporabe novih motorjev in čistejših goriv.
93. Z uporabo trajnostnih biogoriv bi se zmanjšale emisije v cestnem tovornem prometu. Biogoriva bi lahko do leta 2050 predstavljala približno 40 % porabe energije v cestnem tovornem prometu na dolge razdalje, pri čemer ima elektrifikacija manjši potencial. Kljub temu je proizvodnja teh biogoriv za doseganje pomembnih ravni prihrankov emisij toplogrednih plinov še vedno izziv. Cestna infrastruktura bo lahko v prihodnosti opremljena s sistemi za samodejno vodenje. S to tehniko bi se prihranila energija ter zmanjšali zastoji in število nesreč.
94. Prevoz nekaterega blaga, ki se prevaža v kontejnerjih, bi bilo mogoče v primeru prostih zmogljivosti preusmeriti na celinske plovne poti in prevoz po morju na kratkih razdaljah. Tako bi se izboljšala energetska učinkovitost plovil. Prehod
57 Več kot polovica vsega blaga (glede na težo) v cestnem prometu se prevaža na razdalji manj kot
50 km in več kot tri četrtine na razdalji pod 150 km.
30
na alternativna goriva, kot je utekočinjeni zemeljski plin, omogoča zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in ima prednosti glede onesnaževanja zraka.
95. Potrebne bodo velike naložbe za povečanje zmogljivosti železniškega omrežja. Količina železniškega tovornega prometa se lahko do leta 2050 poveča za dodatnih 360 milijard tonskih kilometrov, kar je v primerjavi z letom 2005 87 -odstotno povečanje58. Namesto gradnje novih prog se lahko veliko doseže s posodobitvijo obstoječega omrežja, tako da se poveča hitrost (zlasti v vzhodnem delu EU), uvede evropski sistem za upravljanje železniškega prometa, zgradijo mestne obvoznice, vzpostavijo industrijski tiri in terminali, ki omogočajo vlake dolžine 1 000 m, ter razširi nakladalni profil na glavnih koridorjih. Postopno je treba uvesti nov železniški vozni park s tihimi zavorami in avtomatskimi spojnicami.
2.4. Izboljšanje izkušnje od vrat do vrat pri potovanjih na dolge razdalje
96. Zračni promet je edini način prevoza, ki lahko konkurira medcelinskemu potniškemu prometu. Trenutno praktično ni na voljo nobene druge možnosti za te dolge razdalje.
97. Evropske letalske družbe zdaj prepeljejo približno 30 % vseh svetovnih potnikov v zračnem prometu. Geografski položaj Evrope omogoča evropskemu zračnemu prometnemu sistemu, da povezuje državljane in podjetja v Evropi z ostalimi deli sveta ter je vozlišče zračnega prometa za prevoz med drugimi regijami sveta.
98. V prihodnosti se bo še naprej povečeval pomen zračnega prometa. Dejavnost zračnega prometa EU se bo med letoma 2005 in 2050 več kot podvojila (približno 120-odstotno povečanje). Za potovanja na srednje razdalje (manj kot 1 000 km) bodo železniške proge za visoke hitrosti vedno bolj konkurirale letalskemu prometu (čeprav lahko majhni zrakoplovi ohranijo prednost na medregionalnih poteh z majhnim obsegom prometa), zato bo skoraj celotno povečanje (90 % do leta 2050) dejavnosti zračnega prometa temeljilo na potovanjih, daljših od 1 000 km59.
99. Pri letalskem prometu se lahko povečanje prometa uskladi z ambicioznimi okoljskimi cilji z vključitvijo letalskega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami ter projekti enotnega evropskega neba, SESAR in čisto nebo.
100. Da se bo Evropa lahko uspešno zoperstavila vedno večji konkurenci in ohranila svoj položaj svetovne platforme za potniški in tovorni promet, bo morala vlagati v letališke in druge infrastrukturne zmogljivosti. Za povečanje letalske zmogljivosti in varnosti letov so predvidene sodobne tehnologije za kontrolo zračnega prometa. Infrastrukturo in tehnologijo obstoječih medcelinskih vozlišč je treba posodobiti, da bi se lahko pokrile potrebe veliko večjega obsega prometa v primerjavi z današnjim. Vsa velika letališča morajo biti povezana z železniškim omrežjem, po možnosti z omrežjem za visoke hitrosti. Učinkovita povezava z najbližjimi mestnimi središči mora biti zagotovljena z ustreznimi železniškimi in avtobusnimi storitvami. S povečanjem in razvojem varnosti
58 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“. 59 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“.
31
evropskega letalskega prometa bo letenje v Evropo, iz nje in prek nje še naprej privlačen sestavni del svetovnega potovanja z letalom.
101. Pri optimizaciji potovalnega časa je treba v prizadevanju za izboljšanje celotnega potovanja od vrat do vrat upoštevati tudi čas pred letom in po njem. Z uporabo sodobnih in potnikom prijaznih tehnologij je treba čim bolj zmanjšati vznemirjanje potnikov, povezano z osebnimi varnostnimi pregledi. Integrirane informacije o potovanju bodo potnikom omogočile, da kadar koli in kjer koli preverijo status svojega leta ter prilagodijo organizacijo prevoza.
102. Ta vizija predvideva nadaljnje veliko naraščanje zračnega prometa na dolge razdalje. Vpliv letal na podnebje bo treba zmanjšati v skladu s cilji EU glede zmanjšanja CO2. Količina goriva, porabljenega na sedež, je v današnjih novih zrakoplovih za 70 % manjša kot pri starejših reaktivnih letalih60. Nedavna poročila kažejo, da bi se lahko s tehnološkimi inovacijami izboljšala učinkovitost goriv v primerjavi z današnjo učinkovitostjo za približno 35–45 % do leta 2025 in 60 % do leta 2050. Učinkovitejše upravljanje in delovanje zračnega prometa lahko prispevata k dodatnem zmanjšanju za 6 do 13 % na let do leta 202061. Ostale potrebe po energiji za prihodnje zrakoplove bodo pokrite z obnovljivo energijo, kot sta druga in tretja generacija biogoriv.
2.5. Enaki konkurenčni pogoji na svetovni ravni za medcelinski tovor
103. Pri medcelinskem tovornem prometu se velika večina blaga, glede na obseg, prevaža po morju. V prihodnjih desetletjih so to verjetno ne bo spremenilo: medcelinska trgovina bo še naprej skoraj v celoti odvisna od pomorskega prometa, ki bo še naprej predstavljal svetovni posel. Izziv za Evropo je dvojni: zmanjšanje negativnih vplivov prometa s spodbujanjem kakovostnega ladijskega prometa ob hkratnem ohranjanju in po možnosti razširitvi tržnih deležev izvajalcev dejavnosti EU. Napredovanje v smeri teh ciljev najprej zahteva enake konkurenčne pogoje na svetovni ravni s skupnimi pravili in z visokimi standardi, ki se vsesplošno uporabljajo in izvajajo ne glede na zastavo, pod katero plujejo ladje.
104. Pomorski standardi se razvijajo in usklajujejo prek mednarodnih organizacij in dvostranskih ali večstranskih pogajanj z mednarodnimi partnerji. Ukrepi na ravni EU bodo osredotočeni na predlaganje novih zamisli, razvijanje skupnih stališč EU in enotno izražanje teh stališč.
105. Do leta 2050 se bo število vhodnih točk na evropske trge povečalo. Nekatera pristanišča bodo razvila ali postala velika medcelinska vozlišča vzdolž severne in južne obale, s čimer se bo hkrati preprečil nepotreben promet čez Evropo. Z morebitnim taljenjem arktičnih ledenih plošč se bodo morda odprle nove in krajše morske plovne poti do Tihega oceana. Zato lahko arktična pristanišča na Norveškem in po možnosti v Rusiji postanejo novi prehodi v celinsko Evropo.
60 Medvladni odbor za podnebne spremembe. 1999. Posebno poročilo o letalskem prometu in globalnem
ozračju. Oddelek 9.2.2. http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm. 61 V evropskem zračnem prostoru so skupni prihranki zaradi boljšega načrtovanja preletov in letov
znašali približno 36 000 ton goriva leta 2009, kar ustreza 120 000 tonam CO2. Eurocontrol (2009), Poročilo o pregledu učinkovitosti.
32
106. Vlogo mednarodnih vozlišč je treba obravnavati tudi v okviru vedno pogostejše uporabe prevozov po morju na kratkih razdaljah za tovorni promet znotraj EU. Morska pristanišča imajo pomembno vlogo kot logistični centri in zahtevajo učinkovite multimodalne povezave.
107. Čeprav je pomorski promet glede na emisije toplogrednih plinov na tonski kilometer povprečno najučinkovitejši način prevoza, se vedno večje količine emisij ne smejo zanemariti: do leta 2050 se bo raven dejavnosti predvidoma podvojila, pri čemer bo pomorski promet znotraj in zunaj EU predstavljal približno 24 % vseh emisij iz prometa.
108. Vpliv ladijskega prometa na okolje je mogoče znatno izboljšati s tehnologijo in boljšim delovanjem. Po ocenah iz poročila62, ki ga je naročila Mednarodna pomorska organizacija, bi se lahko emisije CO2 z uporabo znanih tehnologij in praks – brez uporabe goriv z nizko vsebnostjo ogljika – do leta 2050 zmanjšale za 58 % do 75 %, odvisno od vrste ladje. V nedavnem poročilu Mednarodne agencije za energijo je ocenjeno, da bi bilo v ladijskem prometu izvedljivo zmanjšanje emisij do 40 % na tonski kilometer do leta 2030 in do 60 % na tonski kilometer do leta 205063.
109. Uporaba goriv z nizkimi emisijami toplogrednih plinov, ki se načrtuje za približno 40 % goriva iz ladijskih rezervoarjev64, lahko prispeva k večji energetski učinkovitosti. Na splošno bi se lahko emisije iz goriv iz ladijskih rezervoarjev do leta 2050 zmanjšale za 40 % v primerjavi z ravnmi iz leta 2005.
110. Razen emisij CO2 bo treba pri pomorskem prometu obravnavati tudi težave v zvezi z onesnaževanjem zraka. Gorivo iz ladijskih rezervoarjev kot glavni energetski vir bi se lahko nadomestilo z utekočinjenim zemeljskim plinom in biogorivom, zlasti pri prevozih po morju na kratkih razdaljah. Obnovljiva energija (vetrna in sončna) ali gorivne celice bi se lahko uporabljale za pogon in za delovanje opreme na krovu.
3. POVZETEK: ZNAČILNOSTI IN PREDNOSTI NOVEGA KONCEPTA MOBILNOSTI
111. Blaginja ljudi in konkurenčnost podjetij v Evropi bosta še naprej odvisni od možnosti dostopa do učinkovitega prometnega sistema. Raziskave o poslovnih naložbah stalno kažejo, da so dobre prometne povezave eno od najpomembnejših meril pri odločanju glede lokacije gospodarske dejavnosti. Podobno je učinkovit prometni sistem vključen med pomembne značilnosti mest, ki so visoko uvrščena v raziskavah o kakovosti življenja.
112. Čisti motorji in alternativna goriva bodo odločilen dejavnik pri zagotavljanju mobilnosti, ki bo manj onesnaževala in bo manj odvisna od nafte, pri čemer
62 Buhaug, Ø. idr., 2009. Second IMO GHG study 2009; Mednarodna pomorska organizacija (IMO)
London, Združeno kraljestvo, http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941. 63 Zmanjšanje emisij je posledica kombinacije naslednjega: boljšega oblikovanja novozgrajenih plovil
(30 %), boljšega vzdrževanja in dodatnega tehničnega opremljanja (20 %) ter operativnih izboljšav (40 %). Mednarodna agencija za energijo, 2009, Promet, energija in CO2. Premikanje proti trajnosti. Poglavje 8.
http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365. 64 Vir: Ocena učinka bele knjige o prometu „Načrt za enotni evropski prometni prostor“.
33
bodo prispevali k vsaj polovici celotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v prometu. Tehnološka tekma za čista vozila poteka na svetovni ravni in bistveno je, da proizvodna industrija EU ostane vodilna na tem področju.
113. S čistimi gorivi ne bodo obravnavani vsi izzivi in njihovo uporabo bo treba uskladiti z omejitvami glede učinkovitosti virov. Tudi vozila morajo postati energetsko učinkovitejša: manjša poraba energije bo enako pomembna kot uporaba čistejše energije.
114. Vsako potovanje bo treba optimizirati glede na porabo energije s splošnim povečanjem faktorjev preobremenitve, sistematično uporabo najučinkovitejšega načina prevoza ter bolj integriranimi pristopi k načrtovanju rabe zemljišč in prometa.
115. Kombiniranje načinov prevoza je treba bolje prilagoditi posebnim potrebam posameznega potovanja, če so vključeni potniki, pa celotni potovalni izkušnji. To bo mogoče le v sistemu, ki bo močno integriran ter ki bo temeljil na stalni in vseprisotni izmenjavi informacij. Uporaba informacijske tehnologije za optimiziranje vseh vidikov osebnih potovanj in tovornega prometa bo verjetno postala ena od najpomembnejših značilnosti prihodnjih prometnih sistemov.
116. Združevanje obsega vključuje večjo uporabo avtobusov, železniškega in zračnega prometa za prevoz potnikov ter širšo uporabo vodnega in železniškega prometa za prevoz blaga. V obeh primerih se bo hitrosti morda treba odpovedati v zameno za zanesljivost in nižje stroške. Za potnike lahko uporaba visokokakovostnih kolektivnih prevoznih sredstev pomeni tudi priložnost za boljši izkoristek potovalnega časa.
117. Osebni avtomobili bodo še vedno najpomembnejše prevozno sredstvo, vendar se bodo uporabljali bolj zmerno in za nižji odstotek potovanj. Z ustreznim oblikovanjem cen infrastrukture in zunanjih učinkov bo vožnja z avtom dražja, vendar bodo imeli vozniki na voljo boljše storitve v smislu cest brez zastojev, enostavnejšega parkiranja in varnejšega potovanja. V mestnem prometu lahko inovativne rešitve, kot so osebni hitri prevoz in ultra kompaktna samostojna vozila z napajanjem iz električnega omrežja, zagotovijo stroškovno učinkovit osebni prevoz brez emisij, zlasti za mestna potovanja, ki bodo v primeru javnega prevoza zahtevala več sprememb.
118. Težave z zastoji ne bodo odpravljene le z uvedbo čistejših motorjev in goriv. Boljša integracija vseh načinov prevoza v dejansko multimodalno vizijo bo skupaj s širšo uporabo informacijskih in komunikacijskih tehnologij omogočila večjo energetsko učinkovitost in bo ključna za učinkovitejše izkoriščanje prometnega omrežja. Prometni sistem se bo verjetno razvil podobno kot model telekomunikacijskega sektorja, kjer večnacionalni izvajalci dejavnosti zagotavljajo storitve prek omrežja, ki tesno združuje različne tehnologije (optična vlakna, sateliti, ADSL, WiFi ...), prilagojene različnim okoliščinam, hkrati pa zagotavlja zajamčene ravni storitev in predvsem zajamčeno razpoložljivost.
119. Integriran prometni sistem, kjer izvajalci logistične dejavnosti zagotavljajo veliko različnih storitev in potrebujejo usposobljene strokovnjake, ustvarja tudi ugodne priložnosti za delavce. Konvergenca socialnih pogojev bo omogočila, da
34
bo konkurenca namesto na zmanjšanju stroškov dela temeljila na kakovosti storitev in učinkovitosti virov.
120. Za modalno integracijo bodo potrebne naložbe v infrastrukturo ter integrirano upravljanje čezmejne in multimodalne infrastrukture. Tak razvoj je že mogoče opaziti na nekaterih koridorjih za prevoz tovora. Upravljavci infrastrukture bodo morali svoje poslovanje vse bolj obravnavati v okviru multimodalnega omrežja, ki ga uporablja več ponudnikov storitev. Večje ločevanje med upravljavci infrastrukture in ponudniki storitev bi lahko prispevalo k učinkovitejšemu izkoriščanju omrežja, vendar je treba zagotoviti ustrezne spodbude za naložbe.
121. Hkrati je mogoče pričakovati večje ločevanje med potniškim in tovornim prometom, kar bi omogočilo optimizacijo prometnih tokov z različnimi potrebami in značilnostmi.
122. Z večjo učinkovitostjo je mogoče izravnati naraščajoče stroške zaradi zastojev. Manj osebnih avtomobilov na cestah bi zlasti koristilo prevozu blaga. Z večjo kakovostjo in razpoložljivostjo javnega prometa bi se izboljšala tudi mobilnost posameznikov. Tako bi se zmanjšala tudi število nesreč in hrup ter izboljšala kakovost zraka.
123. Za razvoj v skladu s to vizijo bo treba v prometnem sistemu uresničiti nekatere cilje glede uporabe trajnostnih goriv in pogonskih sistemov, optimizacije logističnih verig in izbir načina prevoza ter glede učinkovitega izkoriščanja omrežja. V spodnjem okviru je navedenih deset takšnih ciljev, ki jih je mogoče razlagati kot merila za usmerjanje ukrepov politike in pomoč pri oceni napredka na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu.
Razvoj in uporaba novih in trajnostnih goriv ter pogonskih sistemov
(1) Do leta 2030 prepoloviti uporabo avtomobilov s „konvencionalnim gorivom65“ v mestnem prometu, jih postopoma odpraviti v mestih do leta 2050, do leta 2030 v velikih mestnih središčih vzpostaviti mestno logistiko, ki bo skoraj brez CO2
66.
(2) Doseči, da bodo do leta 2050 trajnostna goriva z nizko vsebnostjo ogljika v letalskem prometu imela 40-odstotni delež in prav tako do leta 2050 za 40 % (če je mogoče za 50 %67) zmanjšati emisije CO2 v EU, ki nastajajo zaradi goriv iz ladijskih rezervoarjev.
Čim boljše delovanje multimodalnih logističnih verig, vključno z večjo uporabo energetsko učinkovitejših načinov prevoza
(3) Do leta 2030 bi moralo 30 % cestnega tovornega prevoza nad 300 km preiti na druge načine prevoza, kot so železniški ali vodni promet, do leta 2050 pa za več kot 50 % prevoza, kar bi olajšali učinkoviti in zeleni koridorji za prevoz tovora. Za doseganje tega cilja bo treba razviti tudi ustrezno infrastrukturo.
65 Izraz s „konvencionalnim gorivom“ se nanaša na vozila, ki uporabljajo nehibridne motorje z notranjim
izgorevanjem. 66 To bi tudi znatno zmanjšalo druge škodljive emisije. 67 Glej Sporočilo Komisije „Načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika
do leta 2050“, COM (2011)112.
35
(4) Do leta 2050 zaključiti evropsko železniško omrežje za visoke hitrosti. Potrojiti dolžino obstoječega železniškega omrežja za visoke hitrosti do leta 2030 in ohraniti gosto železniško mrežo v vseh državah članicah. Do leta 2050 bi morala večina potniškega prometa na srednje razdalje potekati po železnici.
(5) Vzpostaviti v celoti funkcionalno in multimodalno „osrednje omrežje“ TEN-T na ravni EU do leta 2030 z omrežjem visoke kakovosti in zmogljivosti do leta 2050 ter ustrezen sklop informacijskih storitev.
(6) Do leta 2050 povezati vsa letališča iz osrednjega omrežja z železniškim omrežjem, če je mogoče visokohitrostnim, zagotoviti, da so vsa ključna pristanišča zadostno povezana z železniškim tovornim omrežjem in, kjer je mogoče, s sistemom celinskih plovnih poti.
Povečanje učinkovitosti prometa in uporabe infrastrukture z informacijskimi sistemi in tržnimi pobudami
(7) Vzpostavitev modernizirane infrastrukture za upravljanje zračnega prometa (SESAR68) v Evropi do leta 2020 in dokončanje evropskega skupnega zračnega prostora. Vzpostavitev sistemov za upravljanje kopenskega in vodnega prometa (ERTMS69, ITS70, SSN in LRIT71, RIS72). Vzpostavitev evropskega globalnega navigacijskega satelitskega sistema (Galileo).
(8) Do leta 2020 vzpostavitev okvira za evropski multimodalni prometni sistem za obveščanje, upravljanje in plačevanje.
(9) Do leta 2050 število nesreč s smrtnim izidom v cestnem prometu zmanjšati na skoraj nič. V skladu s tem ciljem želi EU do leta 2020 prepoloviti število ponesrečencev v nesrečah na cesti. Zagotoviti, da ima EU vodilno svetovno vlogo na področju varnosti prometa pri vseh načinih prevoza.
(10) Premik k polni uporabi načel „uporabnik plača“ in „onesnaževalec plača“ ter udeležba zasebnega sektorja za odstranitev izkrivljanj, vključno s škodljivimi subvencijami, ustvarjanje dohodkov in zagotavljanje financiranja za prihodnje naložbe v promet.
124. „Del III – Strategija: politike za usmerjenje spremembe“ bele knjige opredeljuje pobude, ki bi lahko olajšale doseganje teh ciljev in prehod na novo vrsto prometa in mobilnosti, kot sta bila širše opisana v predhodnih odstavkih. Različne dejavnosti in ukrepi iz tega načrta bodo dopolnjeni. Komisija bo pripravila ustrezne zakonodajne predloge in izvedla potrebne ukrepe politike. Pred vsakim predlogom bo naredila poglobljeno analizo učinka, da bi preučila dodano vrednost ukrepanja EU in subsidiarnostne vidike.
68 V skladu z evropskim osrednjim načrtom ATM: http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm 69 V skladu z evropskim izvedbenim načrtom ERTMS: Glej Sklep Komisije C(2009) 561. 70 V skladu z izvedbenim načrtom EasyWay 2: Glej Sklep Komisije C(2010) 9675. 71 Direktiva 2002/59/ES Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema spremljanja in
obveščanja za ladijski promet (UL L 208, 5.8.2002), kakor je spremenjena z Direktivo 2009/17/ES (UL L 131, 28.5.2009).
72 Glej Direktivo 2005/44/ES.
36
III – Strategija: politike za usmerjenje spremembe
1. UČINKOVIT IN POVEZAN SISTEM MOBILNOSTI
125. EU je v 90. letih 20. stoletja večino svojih prometnih trgov odprla za konkurenco, vendar so ovire za nemoteno delovanje notranjega trga še vedno prisotne. Cilj za naslednje desetletje je ustvariti resnični enotni evropski prometni prostor z odpravo preostalih ovir med načini prevoza in nacionalnimi sistemi, olajšanjem postopka integracije ter pojavom večnacionalnih in multimodalnih izvajalcev dejavnosti.
126. Obravnavanje neučinkovitosti pri posameznih načinih prevoza je pomembno z vidika prometnega sistema, ker je slabo delujoč način prevoza ali povezava ob odsotnosti drugih možnosti škodljiva in lahko deluje tudi kot šibek člen, ki ogroža delovanje multimodalne verige.
127. Doseganje povsem integriranega prometnega sistema je zdaj v zaostanku, ker je še vedno prisotnih več regulativnih in tržnih napak. Največje težave so povezane z regulativnimi ovirami za vstop na trg, tehničnimi neskladji med načini prevoza, obremenjujočimi upravnimi postopki ali dejansko nepopolno in zastarelo zakonodajo.
128. Odprti prometni trgi in konkurenčnejše okolje lahko ustvarijo napetosti, če se prevladujoči zaposlitveni delovni pogoji ter varnostni standardi preveč razlikujejo na nacionalni ravni. Večja stopnja usklajenosti in izvajanja socialnih predpisov ter ukrepov za izboljšanje najmanjših standardov storitev in pravic uporabnikov mora biti sestavni del strategije za enotni evropski prometni prostor.
129. V naslednjih oddelkih so oblikovani predlogi, ki obravnavajo nekatera od teh vprašanj. Združeni so v pet širših skupin:
(1) odprava regulativnih, upravnih in tehničnih ovir;
(2) ukrepi v zvezi s kakovostjo delovnih mest;
(3) varstveni vidiki;
(4) varnostni vidiki;
(5) ukrepi v zvezi s kakovostjo delovnih storitev.
1.1. Enotni evropski prometni prostor
130. Bistven pogoj za uresničevanje ciljev iz oddelka II.3, zlasti v zvezi z razvojem multimodalnega potniškega in tovornega prevoza, je odprava vseh upravnih in regulativnih ovir, ki še vedno ovirajo posamezne načine prevoza.
131. V nekaterih segmentih prometne panoge, predvsem pri notranjih železniških potniških storitvah, cestni kabotaži in pristaniških storitvah, trgi še vedno niso povsem odprti za konkurenco. V drugih segmentih, kot je železniški tovorni promet, slabo izvajanje veljavnih predpisov in druge ovire še naprej preprečujejo vstop na trg. Različne tehnične specifikacije in pomanjkanje
37
interoperabilnosti ovirajo razvoj multimodalnih inteligentnih prometnih sistemov in delovanje čezmejnih storitev, zlasti pri upravljanju železniškega in zračnega prometa. Različne upravne zahteve, kot so različni mehanizmi odgovornosti in več prevoznih listin, povečujejo stroške mednarodnega in multimodalnega poslovanja ter vplivajo na komercialno hitrost tovornih tokov. Še vedno je veliko možnosti za izboljšanje učinkovitosti prometnega sistema z odpravo regulativnih, upravnih in tehničnih ovir.
1.1.1. Resničen notranji trg železniških storitev
132. Nujen pogoj za vzpostavitev enotnega evropskega prometnega prostora je ustanovitev enotnega evropskega železniškega prostora z dokončanjem procesa odpiranja trga, vključno s sklepanjem pogodb o javnih storitvah, krepitvijo vloge Evropske železniške agencije, večjim razlikovanjem med upravljavci infrastrukture in ponudniki storitev ter razvijanjem integriranega pristopa k upravljanju koridorjev za prevoz tovora.
Dokončanje procesa odpiranja trga
133. Čeprav Komisija meni, da bo za izpolnjevanje ciljev v zvezi z emisijami in varnostjo goriva potreben premik k okolju prijaznejšim načinom prevoza, predvsem železnici, je treba to doseči z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev za vse načine prevoza ter učinkovitih in privlačnih železniških storitev. Dejstvo, da prvotni izvajalci dejavnosti, ki imajo pogosto dejanski monopol na nacionalnem trgu, nimajo konkurence, je eden od razlogov za slabo kakovost in nizko učinkovitost storitev. Podatki iz držav z najbolj liberaliziranim železniškim trgom kažejo, da se je zaradi boljših in inovativnih storitev tržni delež železniškega prevoza povečal.
134. Medtem ko so trgi za železniške tovorne storitve v celoti odprti za konkurenco od januarja 200773, trgi za storitve mednarodnega potniškega prevoza pa od 1. januarja 201074, notranji potniški promet večinoma ostaja zaprt za konkurenco.
135. Komisija je nedavno objavila študijo o regulativnih možnosti za odpiranje trga notranjega potniškega prometa75. Na podlagi študije je bilo ugotovljeno, da bo dejansko odprtje trga znatno pozitivno vplivalo na železniške sektorje po vsej EU. Stališče Komisije je podprto z dokazi, da bo odprtje trga omogočilo razvoj inovacij in izboljšanje kakovosti, s čimer se bo povečalo število potnikov. Na rastočem trgu se lahko stopnje zaposlenosti ohranjajo skupaj z večjo učinkovitostjo. Komisija bo na podlagi ugotovitev te študije in drugih podatkov predlagala novo pobudo za odprtje trga notranjega potniškega prometa leta 201276.
73 Kot določa Direktiva 2004/51/ES o spremembi Direktive Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o
razvoju železnic Skupnosti. Vendar je v praksi še vedno veliko ovir, vključno z ovirami, ki nastajajo, ker države članice nepopolno in nepravilno izvajajo zakonodajo Skupnosti.
74 Direktiva Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti, kakor je bila med drugim spremenjena z Direktivo 2007/58/ES.
75 Študija družbe Everis „Regulatory Options on Further Market Opening in Rail Passenger Transport“, končno poročilo, 9.9.2010.
76 Sporočilo Komisije v zvezi z razvojem enotnega evropskega železniškega prostora, COM(2010) 474.
38
Odprti postopki za obveznosti javne službe
136. Predpisi o opravljanju storitev v okviru obveznosti javne službe so določeni v posebnih delih zakonodaje o zračnem77, kopenskem78 in pomorskem prometu79. V zvezi s kopenskim prometom Uredba 1370/2007 izključuje železniški sektor iz obveznosti sklepanja pogodb o javnih storitvah z odprtim razpisnim postopkom. Zato se večina lokalnih in regionalnih storitev ter morebiten velik delež storitev na dolge razdalje izvaja v okviru obveznosti javne službe, vendar se te storitve izvajalcem dejavnosti dodelijo z neposrednimi naročili. Uvedba odprtih postopkov za sklepanje pogodb o storitvah, t.i. konkurenca za trg namesto konkurence na trgu, bi lahko povzročila privlačnejše in inovativne storitve z nižjimi stroški.
137. V skladu z Uredbo 1370/2007 morajo države članice Komisiji predložiti poročilo o napredku v zvezi s sklepanjem pogodb o javnih storitvah do junija 201580. Na podlagi teh poročil ter drugih študij in izkušenj iz zračnega in pomorskega sektorja bo Komisija predlagala pobudo za uvedbo konkurenčnega javnega razpisa za pogodbe o javnih storitvah, s katerim se bo zagotovilo učinkovito opravljanje visokokakovostnih storitev.
Upravljanje in izvrševanje: večja vloga Evropske železniške agencije, ločevanje in upravljavci infrastrukture
138. Pred odprtjem trga je bila ureditev konkurence v železniškem sektorju zelo omejena, varnostne predpise pa so pogosto izvajali prvotni železniški operaterji. Da bi bilo odprtje trga učinkovito ter da bi se hkrati zagotovila ohranjanje in izboljšanje ravni varnosti, so bile z zakonodajo EU ustanovljene posebne nacionalne ustanove. Ta sistem vključuje nacionalne varnostne organe in regulativne organe. Komisija pogosto prejema pritožbe, da tak decentralizirani sistem, čeprav je utemeljen zaradi še vedno prisotnih tehničnih razlik med nacionalnimi železniškimi sistemi, ne omogoča ustanovitve dejanskega evropskega trga za železniške storitve.
139. Nacionalni varnostni organi so na primer pristojni za certificiranje železniških prevoznikov ter homologacijo vozil in podsistemov. Pristop k varnostnemu certificiranju in homologaciji temelji na načelu vzajemnega priznavanja ter bi načeloma moral omogočati svobodno opravljanje železniških storitev in pretok vlakov po vsej EU. Vendar veljavni zakonodajni okvir nacionalnim varnostnim organom omogoča, da opravijo dodatne preglede, preden sprejmejo certifikate in homologacije, ki so jih podelili drugi nacionalni varnostni organi. To
77 Členi 16-18 Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o
skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (prenovitev), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:SL:PDF. 78 Uredba (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah
železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:SL:PDF. 79 Člen 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka
storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:SL:HTML. 80 Glej člen 8(2) Uredbe.
39
povzroča velike zamude in veliko stroškovno obremenitev za železniške operaterje. Komisija proučuje, kako bi obravnavala to težavo: očitno bo treba okrepiti vlogo Evropske železniške agencije ter preveriti porazdelitev pristojnosti med nacionalnimi varnostnimi organi in Evropsko železniško agencijo.
140. Naloga regulativnih organov je, da zagotovijo pošten in nediskriminatoren dostop do železniškega omrežja in železniških storitev ter preverjajo pravilno uporabo načel zaračunavanja in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti. Vendar se regulativni organi držav članic srečujejo s težavami pri izvajanju obveznosti nadzora upravljavcev infrastrukture, in sicer pogosto zaradi pomanjkanja osebja in drugih virov. Težave so še večje, kadar regulativni organi niso dovolj neodvisni od upravljavcev infrastrukture, prvotnih železniških podjetij ali ministrstva, ki ima lastninske pravice nad prvotnim izvajalcem dejavnosti. Nedavni predlog za prenovo prvega železniškega paketa81 kot prvi korak k obravnavanju tega vprašanja določa razširitev in okrepitev njihovih pristojnosti. Vendar so potrebni dodatni ukrepi, kot je morda oblikovanje mreže nacionalnih regulativnih organov.
141. V nekaterih državah članicah še vedno obstaja tesna strukturna povezanost upravljanja infrastrukture in opravljanja železniških storitev s strani predhodnega ali prvotnega izvajalca dejavnosti. Na podlagi tega se lahko sprejmejo operativne odločitve, da se prvotne izvajalce zaščiti pred novimi izvajalci in da se prihodki iz pristojbin za dostop do tirov uporabijo za podporo ponudnikov storitev. Komisija meni, da je to večinoma v nasprotju z veljavno železniško zakonodajo in da zato pri tem nastajajo številne kršitve. Prva prenova železniškega paketa vključuje tudi določbe za obravnavanje ključnih težav. Vendar Komisija meni, do bodo potrebni dodatni ukrepi za zagotovitev poštenega in nediskriminatornega dostopa do železniške infrastrukture in železniških storitev. Na podlagi dodatne ocene bo pripravila predlog za zagotovitev učinkovitega strukturnega ločevanja med upravljanjem infrastrukture in opravljanjem železniških storitev.
142. Komisija ugotavlja, da, medtem ko bi moral biti sedanji regulativni pristop uspešen pri ustvarjanju konkurence med železniškimi prevozniki, upravljanje infrastrukture ostaja naravni monopol. Čeprav je to na lokalni ravni neizogibno (izgradnja konkurenčne infrastrukture ne bi bila stroškovno učinkovita), bo Komisija v sodelovanju z regulativnimi organi še naprej skrbno nadzirala upravljanje infrastrukture, da bi zagotovila njeno učinkovitost ter skladnost oblikovanja cen in naložbenih odločitev s ciljem spodbujanja razvoja železnic in učinkovite konkurence pri opravljanju storitev železniškega prometa.
143. Komisija meni, da bi bila ustanovitev vseevropskih upravljavcev infrastrukture, ki bi zagotovili usklajen razvoj v ključnih koridorjih, a hkrati omogočili konkurenco ali primerjavo med različnimi upravljavci poti, dolgoročno upravičena.
81 Predlog Direktive o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (prenova),
COM(2010) 475.
40
Celostni pristop k upravljanju koridorjev za prevoz tovora
144. Železniški tovorni promet bi moral biti najbolj konkurenčen cestnemu prevozu na dolge razdalje, kjer so stroški pretovarjanja za dostavo v prvem in zadnjem delu poti sorazmerno majhni v primerjavi s skupnimi stroški prevoza. Vendar to ne velja za EU: v nasprotju s tem se železniški tovorni promet zaradi operativnih in tehničnih ovir pri meddržavnem prometu (zlasti vzpostavitve novih tovornih tokov) ter dajanja prednosti potniškim storitvam pogosto obravnava kot drag in nezanesljiv.
145. Tehnične ovire se obravnavajo z zakonodajo Komisije na podlagi osnovnih direktiv o interoperabilnosti in varnosti. Da bi se odpravile nekatere operativne ovire, Uredba 913/2010, ki je začela veljati 9. novembra 2010, ustanavlja evropsko železniško omrežje za tovorni promet na podlagi mednarodnih tovornih koridorjev.
146. Uredba določa usklajevanje med vsemi vključenimi stranmi in državami glede dodeljevanja čezmejne zmogljivosti, časovne razporeditve naložb, standardov infrastrukture in določitve pristojbin za dostop do tirov. Komisija bo morala spremljati napredek in zagotoviti dobro delovanje integriranega upravljanja koridorjev v praksi. Razlogi za razvoj železniških koridorjev, namenjenih tovornemu prometu, in prednosti takšnega pristopa so podrobneje obravnavani v oddelku 3.
1. Resničen notranji trg železniških storitev
• Liberalizacija notranjih trgov železniškega potniškega prometa, vključno z obveznostjo, da se javna naročila storitev oddajo na podlagi odprtih razpisnih postopkov;
• vzpostavitev enotne evropske homologacije za vozila in enotnega varnostnega spričevala za železniške prevoznike z okrepitvijo vloge Evropske železniške agencije (ERA);
• oblikovanje celostnega pristopa k upravljanju koridorjev za prevoz tovora, vključno s pristojbinami za dostop do tirov;
• zagotovitev učinkovitega in nediskriminatornega dostopa do železniške infrastrukture, vključno s storitvami, povezanimi z železnico, zlasti s strukturno ločitvijo med upravljanjem infrastrukture in zagotavljanjem storitev82.
1.1.2. Dokončna vzpostavitev evropskega letalskega sektorja
Neoviran letalski promet z vzpostavitvijo enotnega evropskega neba
147. Evropski letalski sektor je eden od najuspešnejših delov evropskega gospodarstva. Vzpostavitev enotnega trga, razširjanje trga na sosednje države, omogočanje konkurence, sklenitev uravnoteženih sporazumov o odprtem
82 Najboljše možnosti ločevanja so tiste, ki zagotavljajo konkurenco, stalne naložbe in stroškovno
učinkovitost pri opravljanju storitev.
41
zračnem prostoru z drugimi deli sveta, pospeševanje tehnološkega napredka in uveljavljanje visokih standardov kakovosti, pravičnosti in okoljske učinkovitosti so prispevali k okrepitvi sektorja. Vendar je konkurenca na svetovni ravni vedno večja, pri čemer so izgube lahko velike.
148. Nedavni dogodki, kot je bila kriza zaradi vulkanskega pepela83, in tudi splošne možnosti za rast84 dokazujejo, kako nujno je prizadevanje za še bolj integriran zračni prostor EU. Zakonodaja o enotnem evropskem nebu je po sprejetju prvega paketa leta 200485 ter spremembah in razširitvah zakonodaje leta 2009 prekinila tradicijo nacionalnega, razdrobljenega pristopa k upravljanju zračnega prometa in medvladnega usklajevanja ter se usmerila v doseganje pravega evropskega okvira z učinkovitim sodelovanjem med državami članicami, evropskimi institucijami in agencijami, agencijo Eurocontrol in zainteresiranimi stranmi ter z učinkovitim socialnim dialogom. Ob ugotavljanju, da delovanje evropskega letalskega sistema narekujejo njegovi najšibkejši členi, se vedno bolj poudarja delovanje omrežja na evropski ravni.
149. Cilj pobud enotnega evropskega neba je potrojitev zmogljivosti, zmanjšanje stroškov upravljanja zračnega prometa na let za polovico, 10-kratno izboljšanje varnosti in 10-odstotno zmanjšanje okoljskega vpliva posameznega leta86. Za pospeševanje celovitega izvajanja enotnega evropskega neba je ključna uporaba novih tehnologij in postopkov za upravljanje zračnega prometa (SESAR).
150. Pravni red enotnega evropskega neba vključuje:
– ustanovitev funkcije upravitelja omrežja za upravljanje redkih virov (projektiranje zračnega prostora, dodelitev kod transponderja, radijske frekvence) z vseevropske perspektive;
– vzpostavitev funkcionalnih blokov zračnega prostora za optimalno zagotavljanje navigacijskih storitev zračnega prometa na ravni ponudnikov navigacijskih storitev zračnega prometa ne glede na državne meje;
– uvedbo načrta izvedbe za povečanje učinkovitosti navigacijskih storitev zračnega prometa na štirih ključnih področjih učinkovitosti: varnosti, okoljskih ciljev, stroškovne učinkovitosti in učinkovitosti letov.
151. Načrt izvedbe je treba izvajati od leta 2012 do leta 2014, funkcija upravitelja enotnega omrežja bo ustanovljena leta 2011, funkcionalni bloki zračnega prostora pa bi morali biti vzpostavljeni do leta 2012. Vzpostavitev enotnega evropskega neba v dogovorjenih rokih je izredno pomembna za prihodnost evropskega letalskega prometa87.
83 Informativni dokument za Komisijo o vplivu krize zaradi oblaka vulkanskega pepela na industrijo
zračnega prometa SEC(2010)533, 27.4.2010. 84 Glej odstavek 98. 85 Uredbe (ES) št. 549/2004, št. 550/2004, št. 551/2004 in št. 552/2004, UL L 96, 31.3.2004, str. 1–26,
kakor so bile spremenjene z Uredbo (ES) št. 1070/2009 z dne 21. oktobra 2009, UL L 300, 14.11.2009, str. 34.
86 Poti letov znotraj Evrope so približno 15 % manj učinkovite kot poti notranjih letov; zrakoplovi zaradi razdrobljenosti zračnega prostora povprečno letijo 49 km dlje, kot je nujno potrebno.
87 Izjava s konference na visoki ravni o načrtu za izvajanje enotnega evropskega neba, Madrid 25.–26.2.2010.
42
152. V okviru ustanovitve funkcije upravitelja enotnega omrežja je treba na novo opredeliti odnos med Evropsko unijo in agencijo Eurocontrol88, da se za slednjo določita pravni in finančni okvir za podporo politiki enotnega evropskega neba. Sedanji prostovoljni projekt Eurocontrola za izvajanje enotnega evropskega neba je treba utrditi z medinstitucionalnim okvirom v skladu z ureditvijo enotnega neba.
2. Dokončna vzpostavitev enotnega evropskega neba
• Vzpostavitev enotnega evropskega neba brez vsakršne ovire in uvedba evropskega sistema upravljanja zračnega prometa (SESAR) v dogovorjenih rokih;
• oblikovanje ustreznega zakonodajnega in finančnega okvira za podporo politiki enotnega evropskega neba ter okrepitev sodelovanja med Evropsko unijo in agencijo Eurocontrol.
Učinkovitejša uporaba letaliških zmogljivosti
153. Letališča imajo glavno vlogo v verigi letalskega prometa. Njihovo dobro delovanje in učinkovitost sta ključna gospodarska parametra za uporabnike letalskih storitev in podjetja, ki tesno sodelujejo z letališči, kot so neodvisni izvajalci storitev zemeljske oskrbe. Letališča so ključna za uspešno izvedbo reforme enotnega evropskega neba.
154. Trajni uspeh evropskega trga letalskega prometa je odvisen tudi od sposobnosti obravnavanja izziva zmogljivosti ter njegovih negativnih vplivov na gospodarstvo, izkušnje potnikov in zamude. Čeprav je finančna in gospodarska kriza vplivala na letalsko industrijo in raven prometa, dolgoročna gibanja kažejo na omejitve zmogljivosti na kopnem in v zraku. Eurocontrol je v raziskavi o 138 letališčih iz leta 2008 poudaril, da kljub 41-odstotnemu povečanju letaliških zmogljivosti med letoma 2007 in 2030 v najboljšem primeru ne bo zadovoljenih 11 % povpraševanja, v najslabšem primeru pa 25 %. V prvem primeru bo s polno zmogljivostjo 8 ur/dan delovalo 19 letališč, v drugem primeru pa 39 letališč89.
155. Medtem ko nekatera letališča potrebujejo dodatno infrastrukturo, se lahko nekaj težav s preobremenjenostjo odpravi z boljšim sistemom dodeljevanja slotov. Zdaj so letališki sloti dodeljeni na upravni podlagi, kot določa Uredba 95/9390. Navedena uredba, katere cilj je zagotoviti, da je dostop do preobremenjenih letališč organiziran s sistemom poštenih, nediskriminatornih in preglednih pravil za dodelitev pristajalnih in vzletnih slotov, je bila spremenjena leta 200491. Spremembe so vključevale številne tehnične izboljšave, kot so določbe v zvezi z uveljavljanjem, jasnejše opredelitve, boljša orodja za spremljanje in strožje sankcije za zlorabo ali neskladnost s pravili dodeljevanja.
88 Evropska organizacija za varnost zračne plovbe (Eurocontrol) je medvladna organizacija, pristojna za
usklajevanje in načrtovanje kontrole zračnega prometa v Evropi. 89 Vir: EUROCONTROL Long-Term Forecast: IFR Flight Movements 2008-2030. 90 Uredba Sveta (EGS) št. 95/93 z dne 18. januarja 1993 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na
letališčih Skupnosti, kakor je bila spremenjena s poznejšimi pravnimi akti, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:SL:PDF. 91 Z Uredbo (ES) št. 793/2004.
43
156. Kljub temu težave ostajajo: sposobnost novih udeležencev na trgu in rastočih prevoznikov za konkuriranje uveljavljenim prevoznikom je omejena zaradi pomanjkanja razpoložljivih slotov iz poola. Na letališčih, kjer povpraševanje stalno presega zmogljivost, so sloti iz poolov običajno na voljo ob neprivlačnih urah ali niso na voljo kot serije. To ovira optimalno uporabo letališke zmogljivosti. Poleg tega se pojavljata negotovost v zvezi s pravnim okvirom za sekundarno trgovanje in zaskrbljenost zaradi stopnje neodvisnosti koordinatorjev slotov. Študija o izvajanju uredbe o dodeljevanju slotov, vključno z mehanizmi o dodeljevanju primarnih slotov, je v pripravi in pričakuje se, da bodo v njej oblikovana priporočila za spremembe politike, ki se bodo predlagale Komisiji.
157. Razen boljše uporabe letališke zmogljivosti bo treba obravnavati tudi predvideno povečanje povpraševanja po zračnem prometu. Delno rešitev lahko ponudijo vlaki za visoke hitrosti, ki so ustrezna alternativa letom na kratke razdalje in povezovalnim letom, saj sprostijo zmogljivosti za daljše lete. Vendar bo za to potrebna veliko učinkovitejša integracija obeh načinov prevoza. Zračno-železniška infrastrukturna vozlišča bo treba razviti tako, da bodo zagotovila neoviran prehod potnikov z vlaka na letalo. Še pomembnejši izziv pa je, da se dostop do podatkov ter njihova integracija in učinkovita uporaba omogočijo vsem akterjem za podporo bimodalnemu načinu potovanja, ki vključuje prevoz po zraku in železnici. Komisija bo proučila razpoložljive možnosti in predlagala pobude za doseganje teh ciljev. Hkrati bo nadaljevala z delom na drugih pristopih k obravnavanju težav z zmogljivostjo v okviru opazovalnice Skupnosti za zmogljivost letališč.
Dejavnosti zemeljske oskrbe na letališčih
158. Storitve zemeljske oskrbe prispevajo k učinkovitosti zračnega prometa. Trg storitev zemeljske oskrbe se je postopno odprl z Direktivo 96/67/ES92. Direktiva določa, da imajo izvajalci storitev zemeljske oskrbe na večjih letališčih EU prost dostop do trga in da za nekatere vrste storitev število izvajalcev, če je to omejeno, ne sme biti manjše od dveh izvajalcev za vsako vrsto storitve.
159. Glede na študiji, ki ju je Komisija do zdaj opravila93, so bili glavni cilji zakonodaje doseženi: število ponudnikov se je povečalo, cene se na splošno nižajo, medtem ko se je po navedbah letalskih družb splošna kakovost storitev izboljšala.
160. Kljub temu so še vedno prisotni negativni vidiki. Novi ponudniki še vedno težko vstopajo na trg, kjer svoje storitve ponuja upravljavec letališča ali prevladujoči prevozniki. Poleg tega se nekatere določbe iz navedene direktive včasih različno razlagajo. Tudi nekatere zainteresirane strani izražajo dvom glede socialnega in varnostnega vidika Direktive. Nenazadnje so nedavne izkušnje s slabimi zimskimi vremenskimi razmerami tudi pokazale, da so letališča del sistema, ki zahteva razvoj nekaterih standardov kakovosti in pripravo načrtov za izredne razmere, ki vključujejo vse akterje. Komisija bo pripravila predlog za pojasnitev
92 Direktiva Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na
letališčih Skupnosti, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:SL:PDF. 93 Obe študiji sta na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm.
44
in izboljšanje pogojev za vstop na trg, med drugim tudi z namenom zagotovitve, da vsa letališča izpolnjujejo minimalne standarde kakovosti.
3. Zmogljivost in kakovost letališč
• Pregled uredbe o slotih za spodbujanje učinkovitejše uporabe letaliških zmogljivosti;
• pojasnitev in izboljšanje pogojev za dostop do kakovostnih storitev in zagotavljanje takih storitev, vključno z zemeljsko oskrbo; zagotovitev izpolnjevanja minimalnih standardov kakovosti pri vseh akterjih posameznega letališkega sistema;
• letališka zmogljivost – razvoj pristopa za reševanje prihodnjih izzivov glede zmogljivosti, vključno z boljšo povezanostjo z železniškim omrežjem.
1.1.3. Pomorski „modri pas“ in primeren okvir za notranjo plovbo
161. Pomorski promet predstavlja več kot tretjino vseh dejavnosti tovornega prometa v EU. V nasprotju z drugimi načini prevoza se za prevoz po morju med pristanišči EU še vedno šteje, da presega zunanje meje notranjega trga, zaradi česar so potrebni obsežni upravni postopki (npr. carina, veterinarski nadzor in nadzor zaščite rastlin, pristaniški uradni postopki).
„Modri pas“ za prevoz po morju na kratkih razdaljah
162. V skladu z akcijskim načrtom Komisije za vzpostavitev evropskega prostora za pomorski prevoz brez meja94 se bodo carinski postopki za nekatera podjetja poenostavili s 1. januarjem 201295, pristaniški uradni postopki pa z 19. majem 201296. Cilj je olajšati pomorski promet v EU na področju „modrega pasu“, tj. na območju morja, ki obdaja Evropsko unijo. V tem modrem pasu se lahko pomorski promet v EU opravlja s čim manj upravne obremenitve, pri čemer bodo za blago Skupnosti v pristaniščih vzpostavljene „modre poti“ (tj. skrajšani postopki), da se zagotovi hiter tranzit blaga. Za nadzor premikov plovil in njihovo vključitev v celovite logistične verige, ki se začnejo in končajo na ozemlju EU97, se bodo uporabile tehnologije spremljanja, predvsem tehnologije, ki jih je razvila Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA) v Lizboni.
163. V okviru prizadevanja za poenostavitev postopkov v pomorskem prometu bo Komisija kmalu preučila možnost, da se izkušene kapitane pod določenimi pogoji in v nekaterih pristaniščih izvzame iz obveznosti uporabe pomorske pilotaže pri manevriranju v pristanišču (potrdila o izvzetju iz obveznosti pilotaže).
94 COM(2009) 10 konč., 21.1.2009. 95 Uredba Komisije (EU) št. 177/2010 o spremembi Uredbe (EGS) št. 2454/93 o določbah za izvajanje
Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 o carinskem zakoniku Skupnosti. UL L 52, 3.3.2010. 96 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65/EU o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo
v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih, UL L 283, 29.10.2010. 97 Pri naslednjem ukrepu bo obravnavana poenostavitev za blago Skupnosti, ki se prevaža z ladjami, ki
plujejo med pristanišči EU, vendar med potovanjem pristanejo v neevropskem pristanišču.
45
Zmanjšanje upravnih stroškov s pobudo e-pomorstvo
164. V mnogih pristaniščih se uporabljajo napredni informacijski sistemi, vendar med temi pristaniškimi informacijskimi sistemi ni skoraj nobene interoperabilnosti. Pogosto je treba pri vsakem postanku v pristanišču predložiti (ročno) iste podatke, pri čemer se izgubi veliko časa, hkrati pa se pojavljajo napake v podatkih. Pobuda e-pomorstvo bo spodbujala interoperabilnost med sistemi vseh zainteresiranih strani v pomorskem prometu, vključno s špediterji, izvajalci logističnih dejavnosti ter upravnimi organi pristanišč in celinskih plovnih poti.
165. Poleg tega bo pobuda e-pomorstvo temeljila na zadevnih direktivah EU, kot je direktiva o vzpostavitvi sistema spremljanja in obveščanja za ladijski promet (SafeSeaNet)98, in bo usklajena z naprednimi elektronskimi načini izmenjave informacij, povezanih s prometom, in upravljanja z njimi, na primer e-carina in e-tovor. Za integriran intermodalen prometni sistem bodo potrebne odprte povezave do drugih modalnih sistemov.
Tržni dostop do pristanišč
166. Medtem ko veliko pristanišč deluje v konkurenčnem okolju, so tehnično-navtične storitve in storitve pretovarjanja pogosto omejene na monopole ali na nekaj uveljavljenih izvajalcev dejavnosti. Evropski parlament je zavrnil prizadevanja Komisije, da bi odprla dostop do trga pristaniških storitev99. V skladu z zahtevami zainteresiranih strani ni Komisija predložila nobenih nadaljnjih zakonodajnih predlogov100. Trenutno uporablja in izvaja osnovne predpise Pogodbe v pristaniškem sektorju ter pozorno spremlja razvoj trga. Če bi se te razmere izkazale za nezadostne ali če bi povzročale negotovost, se bodo morda ponovno obravnavali zakonodajni predlogi101.
167. Konkurenca med pristanišči je lahko velika in zahteva enake konkurenčne pogoje. Informacije o sredstvih, ki jih dajo javni organi na voljo kateremu koli pristanišču, morajo biti pregledne. V skladu z Direktivo 2006/111/ES102 morajo pristanišča z letnim prometom, večjim od 40 milijonov EUR, že voditi ločene račune za dejavnosti, za katere prejemajo javna sredstva, in za druge dejavnosti. Ker pa ima veliko pristanišč manj prometa, pri čemer so nekatera pristanišča zelo pomembna za evropski prometni sistem, bo Komisija ocenila potrebo po znižanju tega praga. Poleg tega je treba uvesti nekatera skupna načela poročanja in računovodska načela, ker se obstoječe upravne strukture v pristaniščih med seboj zelo razlikujejo. V zvezi z učinkovitostjo pristanišč imajo temeljno vlogo tudi koncesionarji. Glede na to je treba zagotoviti, da so pogoji, na podlagi
98 Direktiva 2002/59/ES. 99 Na primer predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu do trga pristaniških storitev,
COM(2004) 654 konč. 100 Glej Sporočilo o politiki evropskih pristanišč, COM(2007) 616 konč. 101 Delovni dokument služb Komisije: Ocena učinka Sporočila o politiki evropskih pristanišč,
SEC(2007) 1339, 18.10.2007. 102 Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med
državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij, UL L 318, 17.11.2006, str. 17-25.
46
katerih pristaniški organi izberejo koncesionarje, v celoti pregledni in konkurenčni.
4. Pomorski „modri pas“ in liberalizacija dostopa do pristanišč
Evropski pomorski prostor brez ovir razviti v „modri pas“ prostega pomorskega pretoka v Evropi in njeni bližini, hkrati pa izkoristiti celoten potencial vodnega prometa:
• povezati instrumente spremljanja, ki jih uporabljajo vsi zadevni organi, zagotoviti popolno interoperabilnost med sistemi IKT v vodnih sektorjih, zagotoviti spremljanje ladij in tovora (modri pas) ter vzpostaviti ustrezne pristaniške mehanizme („modre poti“);
• oblikovati okvir za izdajo potrdil o izvzetju od obveznosti pilotaže v pristaniščih EU;
• pregledati omejitve pri opravljanju pristaniških storitev;
• povečati preglednost financiranja pristanišč s pojasnitvijo prejemnikov javnih sredstev v različnih pristaniških dejavnostih, da se prepreči izkrivljanje konkurence.
Nadaljnje odpravljanje ovir za popolno izkoriščanje možnosti prometa po celinskih plovnih poteh
168. Trg prometa po celinskih plovnih poteh je bil v celoti liberaliziran v devetdesetih letih 20. stoletja. Evropskega omrežja celinskih plovnih poti brez sodelovanja tretjih držav ni mogoče obravnavati kot popolnega (zlasti brez Podonavja in Porenja), zato je splošen regulativni okvir razdrobljen, pri čemer so se ohranile ali pojavile nekatere ovire na notranjem trgu.
169. Institucionalni okvir v Evropi je razpršen med različne akterje: EU, njene države članice, tretje države, medvladne rečne komisije, ki temeljijo na mednarodnih sporazumih (npr. za Porenje in Podonavje), in Ekonomsko komisijo Združenih narodov za Evropo. Ta struktura včasih povzroča prekrivanje dejavnosti in neučinkovitost.
170. Priznava se, da je celovit akcijski program za spodbujanje prometa po celinskih plovnih poteh NAIADES, ki ga je Komisija uvedla leta 2006, pospešil oblikovanje skupne evropske politike na podlagi zakonodajnih, usklajevalnih in podpornih ukrepov. Komisija bo zagotovila neprekinjenost izvedbenih ukrepov in obravnavala nove izzive na podlagi celovitega pristopa, ki vključuje vse zadevne akterje in zagotavlja podporo, kadar je ta potrebna: npr. krepitev položaja prometa po celinskih plovnih poteh na trgu z vključitvijo tega prometa v multimodalno logistiko, izboljšanjem njegove okoljske učinkovitosti in uporabo novih tehnologij, vključno z rečnimi informacijskimi storitvami (RIS)103.
5. Primeren okvir za notranjo plovbo
• Vzpostaviti primeren okvir za optimizacijo notranjega trga celinskih plovnih poti in odstranitev ovir, ki onemogočajo hitrejše uveljavljanje tega načina prevoza; oceniti in
103 Glej oddelek 2.1.3 spodaj.
47
določiti naloge in mehanizme, potrebne v ta namen, pri čemer je treba upoštevati tudi širši evropski okvir.
1.1.4. Izboljšanje povezanosti trga cestnega tovornega prometa
171. Na trgu komercialnega prometa prevladuje cestni promet, vendar je ta sektor tudi občutljiv in zelo razdrobljen ter ga v veliki večini sestavljajo zelo majhna podjetja, katerih dobiček je neposredno odvisen od stroškov dela in nihanja cen nafte. Da bi se v celoti izkoristile ugodnosti odprtih trgov in zagotovilo njihovo družbeno sprejetje, si je treba prizadevati za vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev na področju predpisov o socialnih standardih, varnosti in cestnih pristojbin ter za izvajanje teh predpisov.
Usklajeno izvajanje pravil za poklicne voznike v cestnem prometu
172. Zaradi razlik med sistemi nadzora in sankcij so podjetja cestnega tovornega prometa v različnih državah članicah neenako obravnavana. To povzroča nepotrebne upravne obremenitve in neenake konkurenčne pogoje ter vedno večje pomisleke glede varnosti. Komisija bo za reševanje teh težav predlagala uskladitev in okrepitev politike izvrševanja, da se bo zagotovila enakopravna obravnava izvajalcev dejavnosti v enotnem evropskem prometnem prostoru pri preverjanjih ter pri kršenju socialnih, tehničnih, varnostnih in tržnih predpisov, določenih na ravni EU.
173. Preverjanja izpolnjevanja socialnih predpisov morajo postati stroškovno učinkovitejša. Čeprav so predpisi o času vožnje in času počitka izredno pomembni za preprečevanje nesreč zaradi utrujenosti voznika in zaščito delovnih pogojev voznikov, lahko podjetja, ki teh predpisov ne upoštevajo, pridobijo veliko neupravičeno konkurenčno prednost. Nadzor, ki ga pri preverjanjih izvajajo nacionalni izvršilni uradniki ali policijski uradniki, temelji na podatkih, ki jih zabeležijo tahografi. Digitalni tahografi, ki so zaščiteni pred nedovoljenimi spremembami in so od leta 2006 nameščeni na vsa nova vozila, zagotavljajo bolj verodostojne podatke. Kljub temu so bili zabeleženi primeri prirejanja zapisov in prevar. Medtem ko je treba zmanjšati upravno obremenitev podjetij, ki upoštevajo predpise, mora EU zagotoviti popolno učinkovitost nadzora pri preprečevanju in odkrivanju prirejanja zapisov ali zlorab tahografov.
174. Veljavne uredbe o dostopu do trga in dovoljenju za opravljanje poklica104 že predvidevajo vzpostavitev evropskega registra podjetij cestnega tovornega prometa. Ukrepe, potrebne za začetek obratovanja z vzpostavitvijo medsebojne povezave med nacionalnimi registri, je treba sprejeti pred koncem leta 2012105. Evropski register bo omogočil izmenjavo informacij o kršitvah, ki so jih storila nerezidenčna podjetja.
175. Ta register se bo najprej osredotočil na izmenjavo informacij o resnih kršitvah, kot so določene v zakonodaji, vendar namerava Komisija pozneje predlagati, da se informacije iz registra uporabijo tudi za namene preverjanj in v realnem času
104 Uredba (ES) št. 1071/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih
glede pogojev za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika in o razveljavitvi Direktive Sveta 96/26/ES.
105 Člen 16(5) Uredbe (ES) št. 1071/2009.
48
pri cestnih preverjanjih (npr. preverjanje veljavnosti dovoljenja). Preverjanja bodo tako postala hitrejša in bolj osredotočena, splošna upravna obremenitev podjetij, ki ustrezno spoštujejo predpise, pa se bo bistveno zmanjšala.
176. Izvrševanje zakonodaje EU zahteva sorazmerne, nediskriminatorne in učinkovite sankcije za kršitve. V nedavnem poročilu106 je navedeno, da obstajajo znatne razlike med državami članicami v zvezi z vrstami kazni, kategorizacijo kršitev in globami na področju socialne zakonodaje o cestnem prometu. Podjetje cestnega tovornega prometa lahko za kršitev v eni državi članici prejme do desetkrat višjo denarno kazen, kot bi jo za enako kršitev v drugi državi članici. Komisija bo predlagala uskladitev teh sankcij. Evropski parlament107 je Komisijo že pozval k uporabi določb iz Pogodbe o delovanju EU, ki omogočajo določitev minimalnih pravil glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij, če se izkaže, da je približevanje kazenske zakonodaje in predpisov nujno za zagotovitev učinkovitega izvajanja politike Unije.
177. Delo izvršnih organov v državah članicah ima bistveno vlogo pri uporabi zakonodaje. Pri tem sodeluje veliko različnih organov, pri čemer je to odvisno od institucionalne sestave posamezne države članice. Ti organi vključujejo policijo, ministrstvo za promet in ministrstvo za delo ter posebne izvršne agencije. Z usklajenim pristopom k minimalnemu usposabljanju uradnikov pregona bi se doseglo bolj enotno izvajanje zakonodaje EU. To bi koristilo tudi izmenjavi informacij, na primer o tehnologijah za odkrivanje prirejanja zapisov tahografov, in bolj sistematičnemu razširjanju informacij o regulativnem napredku na evropski ravni. Zato bo Komisija pripravila predlog o uskladitvi usposabljanja uradnikov pregona.
Cestna kabotaža za tovor
178. Cestna kabotaža pomeni, da lahko izvajalec dejavnosti prevaža blago v državi članici, v kateri nima sedeža. Na ta način lahko izvajalci dejavnosti zmanjšajo število voženj praznih tovornjakov po opravljenem mednarodnem potovanju in izkoristijo poslovne priložnosti, zlasti na čezmejnih območjih. Vendar zaradi še vedno prisotnih razlik v Evropski uniji, zlasti na področju obdavčevanja in socialnih predpisov, obstaja bojazen, da bi lahko popolno odprtje kabotaže povzročilo precejšnje menjavanje delovnih mest med državami in s tem dodaten promet.
179. Predpisi o dostopu do trga, ki jih je zakonodajalec sprejel leta 2009108, vzpostavljajo ravnovesje med tema dvema pomislekoma. Prevozniki, ki želijo sistematično izvajati dejavnosti nacionalnega prometa v drugi državi članici, lahko v tej državi članici ustanovijo podružnico in tako zagotovijo, da veljajo zanje enaka pravila kot za njihovo konkurenco. Tisti, ki se za to ne odločijo, lahko v sedmih dneh po mednarodnem prevozu izvedejo največ tri kabotažne
106 Poročilo Komisije o analizi kazni, določenih za resne kršitve socialnih predpisov v cestnem prometu v
skladu z zakonodajo držav članic (COM(2009) 225). 107 Poročilo o kaznih, določenih za resne kršitve socialnih predpisov v cestnem prometu, INI/2009/2154
(poročilo Rannerjeve). 108 Uredba (ES) št. 1072/2009.
49
dejavnosti109. Ti predpisi omogočajo večjo prožnost kot prejšnji, ki so bili sprejeti leta 1993110, vendar prevoznike še vedno omejujejo pri izbiri pogodb za optimalno pot.
180. Komisija meni, da si je treba ob upoštevanju vedno večje potrebe po zagotavljanju tržne učinkovitosti in predlaganih ukrepov za uskladitev izvajanja predpisov prizadevati za nadaljnje odpiranje trga.
Največje dovoljene teže in mere cestnih vozil
181. Največjo dovoljeno velikost in težo cestnih vozil ureja Direktiva 96/53/ES111. Navedena direktiva, ki določa minimalne standarde ter največje dovoljene velikosti in teže vozil, ki lahko dostopajo do cestnih omrežij vseh držav članic, je bila zasnovana v devetdesetih letih 20. stoletja ob odprtju trga mednarodnega cestnega prometa.
182. Zaradi razvoja trenda uporabe zabojnikov, potrebe po zagotovitvi gospodarske in okoljske učinkovitosti prometa ter razvoja aerodinamičnih naprav za izboljšanje energetske učinkovitosti vozil je treba to zakonodajo ponovno preučiti.
183. Nekateri akterji v cestni industriji trdijo, da bi bistveno težji in daljši tovornjaki prispevali k večji učinkovitosti, pri čemer bi se lahko uporabljali brez ogrožanja varnosti ali poškodb infrastrukture. Trenutno poteka nadaljnje neodvisno delo, na podlagi katerega bo Komisija ocenila to vprašanje in določila pogoje za napredek.
184. V vsakem primeru Komisija meni, da obstaja velika verjetnost za omejeno spremembo sedanjih mer, ki bi omogočila, da se na vozila vgradijo (ali naknadno vgradijo) aerodinamične naprave, s katerimi bi se lahko zmanjšala poraba goriva112. Omejene spremembe bodo morda potrebne tudi zaradi prilagoditve novih standardov intermodalnih vozil in zaradi obravnavanja električnih vozil.
6. Cestni tovorni promet
• Pregledati stanje na trgu cestnega tovornega prometa ter stopnje konvergence, med drugim pri pristojbinah za uporabo cest, zakonodaji na področju socialnih zadev in
109 Prevoznik, ki opravlja mednarodno potovanje, lahko vse tri kabotažne dejavnosti izvede v državi
razkladanja ali v drugih državah članicah, pri čemer lahko v vsaki izvede največ eno. 110 Države članice bi lahko podjetju po enem mesecu izvajanja kabotažnih dejavnosti prepovedale
izvajanje kabotaže za obdobje enega leta. 111 DIREKTIVA SVETA 96/53/ES z dne 25. julija 1996 o določitvi največjih dovoljenih mer določenih
cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0053:SL:HTML. 112 Omilitev sedanjih strogih omejitev glede dolžine vozil bi omogočila bolj aerodinamično oblikovanje
tovornjakov in naknadno vgraditev naprav, kot je rep čolna, s katerim se lahko za 12 % zmanjša upor. Tako bi se dosegli 6-odstotni prihranki goriva. Sharpe, R.B.A. (2009), Technical options for fossil fuel based road transport, dokument, pripravljen v okviru pogodbe ENV.C.3/SER/2008/0053 med Generalnim direktoratom Evropske komisije za okolje in podjetjem AEA Technology plc; http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf.
50
varnosti ter prenosu in uveljavljanju zakonodaje v državah članicah, da se zagotovi nadaljevanje liberalizacije trgov cestnega tovornega prometa; še zlasti nadaljevati prizadevanja za odstranitev preostalih ovir za kabotažo;
• pregledati predpise v zvezi s tahografom za povečanje stroškovne učinkovitosti tega instrumenta, policijskim uradnikom in uradnikom pregona zagotoviti dostop do registra podjetij cestnega tovornega prometa v EU, kadar izvajajo kontrolne preglede na cestah; uskladiti sankcije za poklicne voznike zaradi kršitve predpisov EU; uskladiti usposabljanje uradnikov pregona;
• prilagoditi predpise glede teže in dimenzij novim okoliščinam in potrebam (npr. teža akumulatorjev, večja aerodinamičnost) ter zagotoviti, da bodo tako prilagojeni predpisi olajšali intermodalni prevoz ter spodbudili zmanjšanje celotne porabe energije in emisij.
1.1.5. Multimodalni prevoz tovora: razvoj e-tovora
185. S poenostavitvijo izmenjave informacij o tovoru in prometu bi se lahko znatno zmanjšali stroški multimodalnega prevoza. To zadeva predvsem možnost, da bi gospodarski subjekti predložili podatke samo enkrat, in sicer v elektronski obliki, (enotno okence) ter da bi se njihov tovor in vozila preverili samo enkrat in na istem mestu (upravno okence za urejanje zadev na enem mestu)113. Za takšen razvoj bo potrebno povezovanje in dokončanje omrežij za izmenjavo informacij med upravami ter za olajšanje dostopa podjetij do teh podatkov.
186. Ta vizija o brezpapirnem, elektronskem pretoku informacij, ki bi z uporabo IKT hkrati povezoval fizični pretok tovora in brezpapirno sledenje, vključuje zmožnost sledenja tovora na njegovi poti med načini prevoza in, v skladu s pravili EU o konkurenci, zmožnost avtomatiziranja izmenjave vsebinskih podatkov v ureditvene in tržne namene. S sodobnimi tehnologijami, kot sta radiofrekvenčna identifikacija (RFID) in uporaba globalnih satelitskih navigacijskih sistemov, kot je Galileo, se bo vzpostavil bolj uporaben in cenovno sprejemljiv sistem.
187. Tovor mora biti mogoče prepoznati in določiti mesto, kjer se nahaja, ne glede na način prevoza. Pomemben pogoj za to je, da so znotraj različnih načinov prevoza nameščeni standardni vmesniki in da je zagotovljena njihova povezljivost. Komisija bo pripravila ustrezen zakonodajni okvir za uvajanje tehnologij sledenja in drugih tehnoloških komponent, ki prispevajo k pojmu e-tovora, pri čemer bo zagotovila ustrezno tehnično varnost za varstvo osebnih podatkov in usklajenost z zakonodajo o varstvu podatkov.
188. Za različne načine prevoza se zdaj uporabljajo različne prevozne listine (CMR za cestni promet, konosament za pomorski promet itd.), zaradi česar nastajajo upravni stroški za multimodalni prevoz, ki je tako v primerjavi z enomodalnim prevozom v slabšem položaju. Za spodbujanje multimodalnega prevoza je zato treba nujno uvesti enotno prevozno listino za vse načine prevoza tovora. V
113 Sporočilo Komisije z dne 18. oktobra 2007: Akcijski načrt za logistiko tovornega prometa,
COM(2007) 607 konč., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:SL:PDF.
51
splošnem okviru e-tovora114 bo enotna prevozna listina digitalna. Prevozne listine so v veliki meri odraz pravne ureditve, ki se uporablja za pogodbo o prevozu blaga, zato se ta dva vidika obravnavata skupaj. Da bi se lahko uvedla enotna prevozna listina, je treba vzpostaviti s tem povezan mehanizem odgovornosti.
189. Pomanjkljivosti in vrzeli v mehanizmih odgovornosti obstajajo znotraj sektorjev in tudi med njimi. Neobstoj evropskega mehanizma odgovornosti za odnose med železniškimi prevozniki in upravljavci infrastrukture ovira vstop izvajalcev dejavnosti iz drugih držav članic na železniški trg. Predpisi glede odgovornosti se običajno razvijajo skupaj z modalnimi smernicami, pri čemer na vozliščih med dvema ali več načini prevoza nastajajo stroški zaradi neskladja, ker se tu stikata dva sistema modalne odgovornosti. Nedavno sprejeta konvencija ZN o „Rotterdamskih pravilih“115 obravnava multimodalni prevoz, ki vključuje pomorski del prevozne verige. Podpisalo jo je omejeno število držav članic EU. Komisija bo morala pri vsakem celovitem multimodalnem predlogu upoštevati globalno konvencijo.
7. Multimodalni prevoz tovora: e-tovor
Oblikovati ustrezen okvir za sledenje tovora v realnem času, določiti odgovornost pri intermodalnem prevozu ter spodbujati čist tovorni promet:
• začeti uporabljati „enotno okence“ in „upravno okence za urejanje zadev na enem mestu“; uvesti in uveljaviti enotne prevozne listine v elektronski obliki (elektronski tovorni list) ter vzpostaviti primeren okvir za razvoj tehnologij sledenja, RFID itd.);
• zagotoviti, da bodo mehanizmi odgovornosti spodbujali prevoz po železnici, vodi in intermodalni prevoz.
1.2. Spodbujanje kakovostnih delovnih mest in boljših delovnih pogojev
190. V prometnem sektorju je zaposlenih 10 milijonov ljudi, kar je 4,5 % skupne zaposlenosti v EU. Človeški dejavnik je ključni sestavni del vsakega visokokakovostnega prometnega sistema. Učinkovito delovanje prometnega sistema ne bi bilo mogoče brez dobro usposobljenih in močno motiviranih delavcev, ki so zadovoljni s svojimi delovnimi mesti.
191. V starajoči se družbi, v kateri se bo količina delovne sile kmalu začela zmanjševati, se delovna sila v prometu stara hitreje od povprečja v gospodarstvu (26 % starih več kot 50 let v primerjavi z 22 %). Prav tako je splošno znano, da bo pomanjkanje delovne sile in usposobljenih delavcev v prihodnosti postala resna težava v prometnem sektorju. Znanja in spretnosti na področju novih tehnologij (IT, zelena energija), trajnostnih načinov prevoza ali varstva potrošnikov ni mogoče enostavno pridobiti in jih obravnavati kot samoumevne. Izobraževanje in usposabljanje bosta ključna. Sektor sta že pred nedavno
114 Prav tam, str. 3. 115 Konvencija Združenih narodov o pogodbah za mednarodni prevoz blaga, ki v celoti ali delno poteka
po morju, http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf.
52
gospodarsko krizo prizadela pomanjkanje usposobljenih delavcev in slabša ponudba delovne sile.
192. Sedanji delež žensk v prometnem sektorju je manjši od povprečja v gospodarstvu (21 % v primerjavi s 35 %). Opravila se bo analiza vzrokov tega neravnovesja, na podlagi katere bodo predlagani posebni ukrepi, ki bodo v sektor pritegnili več žensk.
193. Temeljni cilj celotnega sklopa socialnih predpisov EU v prometnem sektorju je zaščita voznega osebja v cestnem prometu pred negativnimi vplivi neustreznih delovnih pogojev na njihovo zdravje in varnost. Za ohranitev človeškega kapitala v sektorju so nujni visoki standardi v zvezi z delovnimi pogoji in dobre možnosti za napredovanje znotraj načinov prevoza in držav. Vendar različni socialni standardi na nacionalni ravni ovirajo usklajen socialni razvoj evropskega prometnega sektorja. S tako raznolikimi predpisi se povečuje ranljivost mobilnih delavcev, prevozniki so obremenjeni zaradi velike birokracije, izkrivlja se konkurenca in otežuje izvrševanje nekaterih delov zakonodaje EU. Na tem področju bo nujna konvergenca.
194. Prav tako so gospodarski stroški slabih industrijskih odnosov v nekaterih delih prometne panoge EU in stavk, ki so posledica teh razmer, ter drugih motenj zelo visoki, hkrati pa vznemirjajo posamezne potnike in ogrožajo konkurenčnost najbolj prizadetih načinov prevoza. Ključen je izboljšan in hkrati stvaren socialni dialog. Pomembna bo uskladitev konkurenčnosti in socialnega programa, da se preprečijo socialni konflikti, za katere se je izkazalo, da v zadevnih sektorjih povzročajo velike gospodarske izgube.
195. Prometni sistem mora biti kos globalizaciji. Ker stroški dela predstavljajo najmanj tretjino vseh stroškov prometnih dejavnosti, delodajalci te stroške zmanjšujejo predvsem s preusmerjanjem zaposlovanja v tretje države ali druge države članice, kjer so stroški dela manjši. V zvezi s tem je treba za preprečevanje nepoštene konkurence sprejeti ukrep, usmerjen v povečanje minimalnih standardov na ravni EU in mednarodni ravni.
1.2.1. Zakonik o socialni varnosti za vozno osebje v cestnem prometu
196. Da bi v celoti izkoristili notranji trg in prispevali k širšim ciljem politike trajnostnega prometa v smislu varnosti cestnega prometa, poštene konkurence in dobrih delovnih pogojev mobilnih delavcev, je nujno zagotoviti usklajen sklop preglednih socialnih, varnostnih in konkurenčnih standardov (zakonik o socialni varnosti) v cestnem prometu, ki bi se enako uporabljali v vseh državah članicah.
197. Tak skupen zakonik o socialni varnosti ne bi samo izboljšal socialnega položaja okrog 5 milijonov delavcev v cestnem prometu, ampak bi tudi prispeval k nadaljnjemu povezovanju trga. Z natančnim izvajanjem ustreznih socialnih standardov bi se neposredno pospešilo oblikovanje trajnostnega prometnega sistema in odpravila pomembna ovira za liberalizacijo kabotaže.
198. Zakonik o socialni varnosti mora biti posebej namenjen mobilnim delavcem in delodajalcem, da bodo ti postali odgovorni ali po potrebi soodgovorni za skladnost s skupnimi minimalnimi delovnimi standardi. Vključevati mora vprašanja, kot so pogoji zaposlovanja, zdravstveno zavarovanje in varstvo,
53
boljša razporeditev časa vožnje in časa počitka voznikov, da se jim omogoči usklajevanje poklicnega in družinskega življenja, ter enakost spolov.
199. Zakon o socialni varnosti mora obravnavati tudi vprašanje prikritega samozaposlovanja, ki povzroča pravno negotovost in ranljivost nekaterih skupin delavcev, ki niso zajete v nobenih predpisih o socialni zaščiti. Države članice se bo spodbujalo, da si bodo s sodelovanjem socialnih partnerjev izmenjevale prakse in izkušnje o načinih odkrivanja prikritega samozaposlovanja in boja proti njem.
200. Zaradi poenostavitve in večje učinkovitosti je treba zakonik o socialni varnosti uvesti s Sporazumom o socialnem dialogu v sektorju cestnega prometa z možnostjo prenosa v sklep Sveta. S tem bi se tudi zagotovila prilagojenost standardov resničnim potrebam in zmožnostim vseh socialnih partnerjev.
8. Zakonik o socialni varnosti za vozno osebje v cestnem prometu
• Spodbujati in podpreti dialog med socialnimi partnerji za dosego dogovora glede zakonika o socialni varnosti za vozno osebje v cestnem prometu, pri čemer je treba obravnavati tudi problem prikritega samozaposlovanja.
1.2.2. Socialna agenda za vodni promet
201. Zaradi nedavne hitre rasti pomorskega sektorja je vedno večje pomanjkanje pomorščakov postala težava svetovnih razsežnosti. Te razmere vplivajo tudi na veliko držav v EU in prav tako na sektor celinskih plovnih poti. Zaradi tega se manjša obseg pomorskega znanja in izkušenj v EU, kar lahko vpliva tudi na učinkovitost pomorskih grozdov, ki so odvisni od strokovnega znanja pomorščakov.
202. Zato je nujno treba ukrepati. Komisija bo v okviru socialne agende za pomorski promet predstavila sklop predlogov, katerih cilj bo povečati privlačnost poklica pomorščaka v EU, spodbujati zaposlovanje evropskih pomorščakov, da se bodo ohranili znanje in izkušnje v Evropi, in izboljšanje pomorske varnosti.
203. V svetovni konkurenci imajo ladje, ki uporabljajo nizke delovne in varnostne standarde, nepošteno konkurenčno prednost. Proti temu se je mogoče boriti le z oblikovanjem in izvajanjem dobrega mednarodnega okvira. Odločilen korak v zvezi s tem je bilo sprejetje Konvencije o delovnih standardih v pomorstvu v okviru Mednarodne organizacije dela leta 2006. Sporazum evropskih socialnih partnerjev, ki določa standarde iz navedene konvencije v zvezi z minimalnimi zahtevami glede dela pomorščakov na ladji, je bil vključen v zakonodajo EU, s čimer se je dopolnila veljavna zakonodaja EU o zaposlovanju in socialnih zadevah116. Za dosego usklajenega izvajanja je potreben nadaljnji razmislek glede opredelitve in izpolnjevanja zadevnih odgovornosti države zastave, države pristanišča in države, ki priskrbi delovno silo, da bi se omogočil nadzor delovnih in življenjskih pogojev na ladjah, ki pristanejo v pristaniščih EU, ne glede na zastavo, pod katero plujejo, in državljanstvo posadke.
116 Direktiva 2009/13/ES z dne 16. februarja 2009.
54
204. Usposobljenost posadk na ladjah EU, vključno z neevropskimi pomorščaki, je ključni element varnosti, zaščite, varstva okolja in kakovostnega ladijskega prometa, pri čemer to področje urejajo določbe na ravni EU in mednarodni ravni (Konvencija STCW, ki jo je sprejela Mednarodna pomorska organizacija). Te določbe se redno posodabljajo v skladu z novimi tehnologijami in spremembami v panogi. Prav tako so dobro usposobljeni pristaniški delavci, ki so zadovoljni s svojimi delovnimi pogoji, bistveni za varno, zanesljivo in učinkovito delovanje pristanišč. Obe vprašanji bosta v socialni agendi enakopravno obravnavani.
9. Socialna agenda za pomorski promet
• Izvajati ukrepe, opredeljene v socialni agendi za pomorski promet, ki je sledila sporočilu Komisije o določitvi strateških ciljev in oblikovanju priporočil Komisije za politiko pomorskega prometa do leta 2018;
• okrepiti izvrševanje Konvencije o delovnih standardih v pomorstvu (MLC) Mednarodne organizacije dela (ILO) glede držav zastave, držav pristanišč in držav, ki priskrbijo delovno silo;
• vključiti vse ali nekatere trenutno izključene delavce v pomorstvu v področje uporabe več direktiv o delovnem pravu ali jim zagotoviti enakovredno raven zaščite z drugimi sredstvi;
• posodobiti Direktivo o minimalni ravni izobraževanja pomorščakov (2008/106/ES) po pregledu Konvencije Mednarodne pomorske organizacije (IMO) o standardih za usposabljanje, izdajanje spričeval in ladijsko stražarjenje pomorščakov (Konvencija STCW); oblikovati medsebojno priznan okvir za usposabljanje pristaniških delavcev v različnih pristaniških dejavnostih.
1.2.3. Socialno odgovoren letalski sektor
205. Zaposlovanje v letalstvu je vedno bolj nadnacionalno, pri čemer se bo ta trend ob stalni konsolidaciji sektorja v prihodnjih letih nadaljeval in celo okrepil. V letalskem sektorju bo morda postala potrebna nekakšna oblika nadzora nad veljavnimi socialnimi standardi, zlasti glede letalskega osebja, v zvezi s katerim se narava pogodb in veljavna socialna zakonodaja med posameznimi državami članicami razlikujeta.
206. Povečala bi se lahko pravna jasnost v zvezi z zakonodajo, ki se uporablja za vozno osebje v civilnem letalstvu, predvsem za letalsko osebje letalske družbe s sedežem v več državah članicah. Pojasniti je treba predvsem, v kolikšni meri Direktiva 1996/71/ES o napotitvi delavcev na delo in Uredba (ES) št. 593/2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja, zadevata letalsko osebje. Hkrati je treba z izvajanjem Direktive 2009/38/ES o ustanovitvi Evropskega sveta delavcev117 okrepiti evropske svete delavcev nadnacionalnih letalskih družb EU.
117 Direktiva 2009/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. maja 2009 o ustanovitvi Evropskega
sveta delavcev ali uvedbi postopka obveščanja in posvetovanja z delavci v družbah ali povezanih družbah na območju Skupnosti, UL L 122, 16.5.2009, str. 28.
55
207. Z izvajanjem enotnega evropskega neba so se v sektorju upravljanja zračnega prometa pojavili določeni pomisleki. Na konferenci o letalskem prometu, ki je februarja 2010 potekala v Madridu, je bil potrjen načrt, v katerem je izpostavljena potreba, da se na ravni Unije vzpostavijo posebni mehanizmi posvetovanja o socialni razsežnosti upravljanja zračnega prometa.
10. Socialno odgovoren letalski sektor
• Ustanoviti mehanizme za analizo učinka regulativnega razvoja na področju delovnih pogojev v sektorju letalskega prometa;
• na evropski ravni določiti minimalne standarde za storitve in kakovost za delavce v celotni vrednostni verigi v letalstvu (vključno s sistemom upravljanja zračnega prometa (Air Traffic Management – ATM) in zemeljsko oskrbo); evropske socialne partnerje vzpodbujati k obravnavi vprašanja preprečevanja konfliktov in motenj osnovnih storitev v celotni vrednostni verigi letalskega sektorja.
1.2.4. Ocena pristopa EU k delovnim mestom in delovnim pogojem pri posameznih načinih prevoza
208. Evropski socialni dialog je skupaj z evropsko socialno zakonodajo glavni instrument za izboljšanje standardov dela in posodobitev trgov dela, tj. orodje, ki je zelo koristilo prometnemu sektorju118. Socialni partnerji neposredno poznajo pogoje na delovnem mestu. Zato je socialni dialog glavni instrument, ki ga mora Unija še naprej podpirati in spodbujati. Z izjemo morskih pristanišč, ki bo kmalu odpravljena, so bili za vse načine prevoza vzpostavljeni odbori za socialni dialog. Potrebno je nadaljnje spodbujanje, pri čemer se izpostavlja dejstvo, da se lahko sporazumi, sklenjeni med socialnimi partnerji, prenesejo v zakonodajo EU. V skladu s členom 154 in členom 155 PDEU je vloga Komisije spodbujati in podpirati navedene kolektivne pogodbe na evropski ravni ter, če tako zahtevajo njihovi podpisniki, predlagati njihovo izvajanje v obliki sklepa Sveta.
209. Dober primer je sektor notranje plovbe, za katerega je značilno vedno večje pomanjkanje osebja, predvsem navtične posadke in naslednikov podjetnikov. Socialni partnerji pripravljajo priporočila za izboljšanje delovnih in življenjskih pogojev na ladjah, posebne ureditve delovnega časa, profile delovnih mest v EU, zahteve glede števila članov ladijske posadke in določitev minimalnih standardov za usposabljanje in izobraževanje ter priporočila za boj proti socialnemu dampingu in nepošteni konkurenci v sektorju celinskih plovnih poti.
210. Komisija namerava socialni dialog in dogovore med socialnimi partnerji na področju navedenih vprašanj spodbujati tudi v letalskem sektorju119. Odbor za sektorski socialni dialog o civilnem letalstvu bi bil ustrezen okvir za nadaljnje izvajanje tega dela.
118 SEC(2010) 964 „O delovanju evropskega sektorskega socialnega dialoga in možnostih zanj“. 119 Precedens je v Evropskem sporazumu o razporejanju delovnega časa mobilnih delavcev v civilnem
letalstvu, ki so ga 22. marca 2000 podpisala združenja delodajalcev in delojemalcev v sektorju civilnega letalstva in ki se izvaja z Direktivo 2000/79/ES.
56
211. Nazadnje, Direktiva 2005/47/ES določa delovne pogoje mobilnih delavcev, ki opravljajo interoperabilne čezmejne storitve v železniškem sektorju. Temelji tudi na Sporazumu o socialnem dialogu, ki določa minimalne standarde glede delovnih pogojev, časa vožnje in časa počitka v mednarodnem prometu. Socialni partnerji se trenutno ponovno pogajajo glede vprašanja števila zaporednih obdobij počitka na poti in nadomestila za ta čas počitka na poti, medtem ko je še vedno treba oceniti izvrševanje predpisov o delovnem času in potrebo po uskladitvi delovnih pogojev tudi v domačih železniških storitvah.
212. Kljub do zdaj doseženemu napredku še vedno velja, da so delovni pogoji in socialni standardi v prometnem sektorju manj ugodni kot v celotnem gospodarstvu. Kljub vsem pozitivnim stranem ima pristop k socialnemu dialogu tudi pomanjkljivosti, pri čemer bi morala Komisija v sodelovanju s socialnimi partnerji prispevati k njihovi odpravi. V nekaterih primerih bi bila potrebna krepitev zmogljivosti, medtem ko bi bila v drugih potrebna večja zavezanost strani. Komisija mora v skladu s svojo institucionalno vlogo v procesu socialnega dialoga podpirati in spodbujati veliko globljo analizo. Na podlagi takšne ocene bo tudi bolj jasno, kdaj je treba socialni dialog dopolniti z običajnim sprejemanjem zakonodaje.
213. Ta ocena mora opredeliti tudi možnosti za povečanje kakovosti dela v prometu kot celoti. Pozitivni vpliv se pričakuje tudi z izmenjavo najboljše prakse med načini prevoza na področjih, kot so spodbujanje enakosti spolov, preprečevanje delovnih nesreč ter jezikovno in logistično usposabljanje. Znanje in spretnosti, ki se zahtevajo od delavcev pri različnih načinih prevoza, so lahko podobni, predvsem v zvezi z logistiko, kjer mora usposabljanje slediti hitremu tempu tehnoloških in gospodarskih sprememb. Z boljšo usposobljenostjo logističnih delavcev bi bile modalne verige učinkovitejše, odločitve o izbiri načina prevoza pa bi se sprejemale na podlagi več informacij. Povečale bi se tudi mobilnost delovne sile in poklicne možnosti znotraj načinov prevoza in med njimi.
214. Da bi bilo usposabljanje bolj osredotočeno, bi lahko posebno vlogo pri njem imeli socialni partnerji, in sicer z ustanovitvijo – na podlagi izkušenj z novo strategijo o čistih in energetsko učinkovitih vozilih – Sveta za znanje in spretnosti, ki bi zagotavljal izmenjavo informacij o potrebnih znanjih in spretnostih ter najboljših praksah pri usposabljanju. Takšna multimodalna platforma s strokovnim znanjem in izkušnjami iz vseh načinov prevoza bi lahko pripomogla k preprečevanju škodljivega pomanjkanja znanja in spretnosti, tako da bi pravočasno opozarjala na to, da so na posameznem področju potrebna dodatna prizadevanja glede usposabljanja.
11. Ocena pristopa EU k delovnim mestom in delovnim pogojem pri posameznih načinih prevoza
• Oceniti postopek panožnega socialnega dialoga, ki poteka v različnih segmentih prometnega sektorja, da se olajša in izboljša socialni dialog:
• zagotoviti vključitev zaposlenih v nadnacionalnih družbah sektorja, zlasti prek evropskih svetov delavcev;
• obravnavati vprašanje kakovosti dela pri vseh načinih prevoza, zlasti v zvezi z usposabljanjem, izdajo spričeval, delovnimi pogoji in razvojem poklicne poti, da se
57
zagotovi ustvarjanje kakovostnih delovnih mest, razvoj potrebnih spretnosti in znanj ter okrepi konkurenčnost izvajalcev dejavnosti v prometnem sektorju EU.
1.3. Varen promet
215. Po terorističnih napadih 11. septembra 2001 je bilo doseženo mednarodno soglasje o potrebi po izboljšanju prometne varnosti. To mednarodno prizadevanje je potekalo v okviru Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO), Mednarodne pomorske organizacije (IMO) in Svetovne carinske organizacije (WCO).
216. EU ima zdaj obsežno zakonodajo na področju varnosti letalskega in pomorskega prometa, pri čemer so bili sprejeti ukrepi za zaščito potnikov in tovora. V zvezi z varnostjo kopenskega prometa se je povečalo razširjanje najboljših praks, na primer glede načrtovanja delovanja v sili, na podlagi rednih stikov z uradniki iz držav članic.
217. Na ravni EU prometno varnost obravnavata dve glavni strategiji: oblikovanje in ureditev politike ter dejavnosti spremljanja (inšpekcijski pregledi), ki vključujejo pristojne nacionalne organe, letališča, pristanišča in pristaniške zmogljivosti ter ladje, da se zagotovi pravilno izvajanje pravnega reda. Področje uporabe zdajšnjih ureditev inšpekcijskih pregledov bo treba oceniti in po potrebi spremeniti. Končno bo treba rešiti vprašanje financiranja prometne varnosti. Obravnavati je treba uporabo člena 222 PDEU, ki določa, da Unija in njene države članice delujejo skupaj v duhu solidarnosti, če je država članica žrtev terorističnega napada, naravne nesreče ali nesreče, ki jo je povzročil človek.
218. Skupni pristop in enoten sklop predpisov v EU sta bistvena za visoko stopnjo varnosti v EU. V letalskem prometu tak pristop zagotavlja visoko stopnjo varnosti za državljane ter tudi omogoča, da za prevoz potnikov, prtljage in tovora znotraj EU veljajo ugodnosti po načelu „vse na enem mestu“. To pomeni, da na transfernih točkah v EU načeloma niso potrebni dodatni pregledi, potem ko so varnostni pregledi že opravljeni na letališču odhoda iz EU. Učinek sistema „vse na enem mestu“ v smislu odpravljanja odvečnih standardov in postopkov je velika „dodana vrednost“ evropske varnostne politike. Enako velja za inšpekcijske preglede letališč in pristanišč EU, ki jih Komisija izvaja v skladu s pravnim redom. S predlogi za povečanje varnosti bo treba zagotoviti varstvo zasebnosti in osebnih podatkov.
1.3.1. Varnost tovora
Akcijski načrt za varnost letalskega tovora
219. Ko so bile 30. oktobra 2010 v tovornih pošiljkah, ki so izvirale iz Jemna ter bile prek povezovalnih letov z letališč v Nemčiji in Združenem kraljestvu namenjene v ZDA, odkrite delujoče eksplozivne naprave, je postalo jasno, da je treba dodatno povečati varnost letalskega tovora v Evropi120. Po tem dogodku je
120 Leta 2005 je bil carinski zakonik EU spremenjen v skladu z okvirom standardov za zaščito in
olajševanje svetovne trgovine SAFE, ki ga je pripravila Svetovna carinska organizacija (WCO), pri čemer so bili uvedeni strožji predpisi glede varnosti, ki vključujejo skupni okvir EU za obvladovanje tveganja, vnaprejšnje informacije o tovoru in program EU za pooblaščene gospodarske subjekte.
58
skupina na visoki ravni pripravila poročilo z akcijskim načrtom, da se odpravijo varnostne pomanjkljivosti in razvije dodaten pristop, usklajen na ravni EU in mednarodni ravni, za dodatne varnostne ukrepe. Poročilo je decembra 2010 odobril Svet, ki je pozval k hitremu izvajanju akcijskega načrta in pripravi poročila o napredku do poletja 2011.
220. Komisija namerava predložiti zakonodajne predloge predvsem v zvezi s tovorom, ki ne prihaja iz EU. Predlogi bodo temeljili na izkušnjah, ki so bile do zdaj pridobljene v EU in na mednarodni ravni, ter bodo upoštevali tudi metode, ki so se v carinskem sektorju uporabljale v okviru programa pooblaščenih gospodarskih subjektov. Izhajali bodo iz pristopa, ki temelji na tveganju, in zahtevali boljšo kakovost vnaprejšnjih informacij o pošiljkah ter hkrati izboljšali varnost dobavne verige v tretjih državah: z vzajemnim priznavanjem programov varnosti in trgovine zadevnih tretjih držav, da se izkoristijo varnostni pregledi, ki se že izvajajo v tretjih državah. Z vsakim novim pristopom se mora zmanjšati tveganost pošiljk, ki se iz tretjih držav pošiljajo v EU, pri čemer morajo imeti ti pristopi čim manjši učinek na pretovarjanje tovora v transferju na letališčih EU.
221. Države članice in Komisija morajo nujno okrepiti predpise o spremljanju skladnosti za tovor in poštne pošiljke. Komisija je do zdaj izvedla 30 inšpekcijskih pregledov tovora na letališčih držav članic, pri čemer rezultati teh inšpekcijskih pregledov kažejo, da je treba izboljšati izvajanje predpisov EU. Število inšpekcijskih pregledov EU se bo povečalo, pri čemer morajo države članice sprejeti ukrepe za izboljšanje nacionalnih programov spremljanja. Pravilno izvajanje predpisov o tovoru je povezano z učinkovitim usposabljanjem osebja. Standardizirani paketi usposabljanja za osebje, ki deluje na področju letalske varnosti, zagotavljajo zanesljivo in usklajeno varnost. Krepitvi zmogljivosti na področju prometne varnosti v tretjih državah je treba nameniti večjo pozornost v programih zunanje pomoči EU, tudi z delavnicami s podporo organov, kot je Evropska konferenca civilnega letalstva (ECAC).
Večja varnost tovora v pristaniščih
222. Veliko držav je kot odziv na večjo zaskrbljenost glede varnosti in zlasti glede na dogodke 11. septembra sprejelo enostranske ukrepe za odpravo morebitnih groženj. Združene države so na primer zahtevale, da se do 1. julija 2012 uvede stoodstoten pregled pomorskih pošiljk, namenjenih v ZDA, ob izvozu. Komisija je v obsežni oceni učinka, izvedeni leta 2008, poudarila, da „bi bilo izvajanje stoodstotnega pregleda ob izvozu v evropskih pristaniščih predrago, da se s tem verjetno ne bi izboljšala svetovna varnost, da bi se porabili viri, ki so zdaj namenjeni za varnostne interese EU, ter da bi to oviralo trgovino in promet v EU in po svetu“121.
223. Zato EU ne namerava izvajati stoodstotnega pregleda zabojnikov ob izvozu. EU podpira možnost, da se politika začne bolj osredotočati na razvijanje paketa ukrepov za obvladovanje zelo različnih tveganj za varnost in obravnavanje varnosti dobavne verige ne le z nacionalnega vidika, ampak tudi kot svetovni in obsežni izziv. Ta nadomestni paket bi vseeno temeljil na načelu, da se ob
121 Glej delovni dokument služb Komisije „Varna trgovina in stoodstotno skeniranje zabojnikov“,
SEC(2010) 131 konč.
59
vsakem izvozu in uvozu izvajajo obsežni in učinkoviti večplastni postopki obvladovanja tveganja, pri čemer bi se uporabile različne metode in tehnologije, sorazmerne s tveganji v zvezi s posebnimi pošiljkami. Ocenila bi se vsaka pošiljka.
224. Kot sestavni del večplastne politike obvladovanja tveganja je namen EU, da okrepi mednarodno sodelovanje za povečanje učinkovitosti in uspešnosti predvidenih ukrepov. Komisija bo zlasti računala na konstruktivno sodelovanje z ZDA.
12. Varnost tovora
• Izvajati Akcijski načrt za povečanje varnosti letalskega tovora, glede na potrebe določiti nove predpise za pregledovanje letalskega tovora in povečanje varnosti tovora v pristaniščih;
• dokončno vzpostaviti varnostni sistem EU za letalski tovor po načelu „vse na enem mestu“.
1.3.2. Visoka raven varnosti potnikov, nizka raven vznemirjanja
225. Po napadih 11. septembra se je razvila skupna evropska politika letalske varnosti. Predpisi se redno posodabljajo, da obravnavajo nastajajoča tveganja in grožnje. Poskus terorističnega napada s skritimi eksplozivnimi sredstvi 25. decembra 2009 na letu št. 253 družbe Northwest Airlines iz Amsterdama v Detroit je ponovno opozoril na omejitve letalske varnosti.
226. Taki dogodki poudarjajo dejstvo, da se letalska varnost srečuje s stalno razvijajočimi se ali novimi vrstami groženj, pri čemer se s tradicionalnimi varnostnimi metodami, ki se uporabljajo na letališčih, na take grožnje morda ni vedno mogoče ustrezno in učinkovito odzvati. Zakonodaja EU o letalski varnosti zahteva, da je treba metode nadzora in standarde opreme stalno izboljševati, da se lahko uporabljajo posodobljeni varnostni ukrepi. Države članice EU se poziva, naj preizkusijo inovativno opremo in metode. Nekatere so na primer na svojih letališčih začele preizkušati in uporabljati varnostne skenerje, tj. najnovejšo tehnologijo, s katero se lahko odkrijejo prepovedani predmeti, kot so noži ali eksplozivna sredstva, ki se nosijo pod obleko ali tik ob koži.
227. Pričakuje se, da bo Komisija še leta 2011 pripravila predlog, ki bo letališčem omogočal, da pod določenimi pogoji uporabljajo varnostne skenerje122 kot redno metodo varnostnih pregledov. Notranja ocena Komisije, ki bo priložena vsem pravnim predlogom, mora upravičiti potrebo po opredelitvi in predpisovanju skupnih standardov EU, ki bodo določali osnovno uspešnost pri odkrivanju ter zagotavljali skladnost z evropskimi temeljnimi pravicami in zdravstvenimi predpisi.
228. Skupni standardi EU vsebujejo temeljna načela za letalsko varnost. V EU zagotavljajo sistem „vse na enem mestu“, pri čemer na transfernih točkah EU
122 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi varnostnih skenerjev na letališčih EU,
COM(2010) 311.
60
načeloma niso potrebni dodatni pregledi potnikov, prtljage in tovora, potem ko so varnostni pregledi že opravljeni na letališču odhoda iz EU. Od aprila 2011 se bo ureditev „vse na enem mestu“ načeloma razširila na potnike, ki prihajajo z letališč iz ZDA, s čimer se bo vzpostavilo še širše območje poenostavitve in varnosti za potnike.
229. Z varnostnimi skenerji, ki so zdaj na voljo, se lahko izboljšata kakovost in učinkovitost varnostnih pregledov, vendar se pripravljajo druge, še inovativnejše tehnologije. Medtem ko Komisija na splošno išče pametnejše načine za nadzor potnikov in njihove prtljage, si prizadeva tudi za razvoj učinkovitejše in uspešnejše tehnologije, kot so sodobni skenerji za prtljago, vključno s tekočinami, ali za osebe, sistemi za odkrivanje eksplozivnih sredstev ali pametni čipi. Takšne tehnologije bi morale biti podlaga za razvoj „kontrolnih točk prihodnosti“, kot so varnostni koridorji, ki bi omogočali varnostni pregled velikega števila potnikov s čim manj vznemirjanja. Raziskovanje novih metod nadzora je ključno za povečanje varnosti na vseh točkah postopka.
13. Visoka raven varnosti potnikov s čim manj vznemirjanja
Spodbujati izboljšane metode varnostnih pregledov ob polnem spoštovanju temeljnih pravic; take metode bi morale biti podlaga za razvoj „kontrolnih točk prihodnosti“, kot so varnostni koridorji, ki bi omogočali varnostni pregled velikega števila potnikov s čim manj vznemirjanja in poseganja v zasebnost; take metode bi se morale uporabljati tudi pri zagotavljanju varnosti na drugih ranljivih območjih, kot so večja prometna vozlišča:
• spodbujati, med drugim s finančnimi sredstvi, razvoj tehnologij, ki bodo učinkovitejše in bodo bolje varovale zasebnost (optični bralniki, detektorji novih eksplozivov, pametni čipi itd.) ter izboljšati varovanje zasebnosti pri obstoječih tehnologijah;
• določiti skupne standarde uspešnosti pri odkrivanju in postopke certificiranja za opremo za odkrivanje.
1.3.3. Varnost kopenskega prometa
230. Varnost kopenskega prometa se zaradi svojega decentraliziranega značaja obravnava drugače kot varnost zračnega in pomorskega prometa, hkrati pa je razlog za to tudi dejstvo, da trenutno ni pravne podlage za ukrepanje na ravni EU ter vodilne in pravno pristojne mednarodne organizacije (kot je IMO ali ICAO), ki bi obravnavala to vprašanje.
231. Kopenski promet, zlasti mestni, je v zadnjem desetletju vedno pogosteje tarča terorizma in organiziranega kriminala. To se je zgodilo v primeru mestnega železniškega prometa in železniških povezav za dnevne migracije (bombni napadi v Madridu marca 2004 in julija 2005 v Londonu) ter železniškega prometa na dolge razdalje (neuspešen napad na regionalne vlake v Nemčiji julija 2006). Cena, in sicer v smislu človeških življenj zaradi terorističnih napadov in v gospodarskem smislu zaradi organiziranega kriminala, katerega cilj je prevoz blaga, je visoka.
232. Medtem ko je pristojnost EU v zvezi z varnostjo mestnega prometa omejena, je osebna varnost v mestnem okolju ključni dejavnik za povečanje privlačnosti javnega prometa. Pri razvoju politike kopenskega prometa je treba upoštevati
61
politične obveznosti, pravne podlage in posebnosti posameznih sektorjev kopenskega prometa. Varnost ne sme ovirati toka prometa in trgovine ter mora podpirati dodatno odpiranje trgov.
233. V skladu s potrebo po boljšem obravnavanju vseh vidikov varnosti kopenskega prometa je treba delo Komisije z nacionalnimi kontaktnimi točkami za varnost mestnega prometa razširiti, da bo vključevalo lokalno in regionalno železnico ter železniške proge za visoke hitrosti. Načrtuje se ustanovitev stalne skupine strokovnjakov za varnost kopenskega prometa in tudi foruma za izmenjavo stališč z zainteresiranimi stranmi ob upoštevanju predhodnih izkušenj na področju varnosti letalskega in pomorskega prometa.
234. Pomanjkljivost zdajšnjega „modalnega“ pristopa k varnosti je, da povečane ranljivosti multimodalnih prometnih vozlišč ne upošteva dovolj. Zato je treba razmisliti o določitvi varnostnih standardov tudi za te zmogljivosti.
235. Evropska komisija je v tesnem sodelovanju z državami članicami razvila akcijski načrt EU na področju jedrske, radiološke, kemične in biološke (JRKB) varnosti123, ki uvaja pristop, povezan z vsemi nevarnostmi, za zmanjšanje grožnje in škode zaradi slučajnih, naravnih ali namernih dogodkov JRKB, vključno s terorističnimi dejanji. V skladu z novim integriranim pristopom iz strategije za notranjo varnost124 se bodo v prihodnjem sporočilu o varnosti prometa leta 2011 dodatno razvile nove zamisli o tem, kako bi bilo najbolje povečati stopnjo varnosti v prometu, zlasti na velikih prometnih vozliščih in v javnem prometu.
14. Varnost kopenskega prometa
• Sodelovati z državami članicami na področju varnosti kopenskega prometa, kot prvi korak ustanoviti stalno skupino strokovnjakov za varnost kopenskega prometa in uvesti nadaljnje ukrepe na področjih, na katerih ima ukrepanje EU dodano vrednost; posebna pozornost bo namenjena vprašanju varnosti v mestih.
1.3.4. Varnost „od konca do konca“
236. Medtem ko je v Evropski uniji veliko orodij za zaščito varnosti tovora, zdaj ni na voljo predpisov za celotno dobavno verigo evropskega kopenskega prometa. Načeloma bi lahko uvedli spremljanje in pregledovanje vsake pošiljke tovora v celotni logistični verigi, vendar bi se s takim pristopom stroški v zvezi z varnostjo povečali na nevzdržno raven, pristop pa bi se lahko kljub vsemu izkazal za neučinkovitega. Komisija spodbuja cenejšo in potencialno učinkovitejšo rešitev z razvrščanjem gospodarskih subjektov na podlagi njihove ravni skladnosti z nekaterimi merili zanesljivosti.
237. Komisija predlaga, da se na podlagi izkušenj s pooblaščenimi gospodarskimi subjekti in „znanimi pošiljatelji“ razvije sistem upravljanja varnosti „od konca do konca“, ki bo vključeval usklajeno skupno oceno tveganja za izvajalce dejavnosti, vključene v celotno prometno dobavno verigo, ne glede na uporabljeno vrsto prevoza. Skladnim izvajalcem dejavnosti bi se podelili
123 COM(2009) 273, 24.6.2009. 124 COM(2010) 673, 22.11.2010.
62
varnostni certifikati „od konca do konca“, s katerimi bi bili upravičeni do olajšav v zvezi z varnostjo za delovanje v katerem koli delu dobavne verige. Zaradi preprečevanja podvajanja prizadevanj in zmanjšanja birokracije bi se novi certifikat vključil tudi v obstoječe sisteme za varen pomorski in zračni promet.
238. Cilj pobude bi bilo povečanje varnosti dobavne verige, da se zagotovi večja zaščita celotnega evropskega tovornega prometa pred morebitnimi terorističnimi napadi brez oviranja prostega pretoka blaga. Sistem bi temeljil na obvladovanju tveganja in ne na odpravi tveganja. Postopki za ponovno vzpostavitev delovanja dobavne verige po velikem terorističnem napadu ali kateri koli drugi motnji, povezani z varnostjo, bi bili tako vključeni v pripravo evropskih in nacionalnih načrtov za ohranitev mobilnosti125.
239. Končno, mednarodno sodelovanje je treba dodatno okrepiti v zvezi z vsemi vidiki varnosti prometa, pri katerih se lahko s skupnimi prizadevanji doseže velika sinergija (kot je izmenjava obveščevalnih podatkov o mednarodnem terorizmu) in nacionalne pristojnosti niso jasno opredeljene (na primer plovba po mednarodnih vodah).
15. Varnost „od konca do konca“
• Povečati raven varnosti v celotni dobavni verigi brez oviranja proste trgovine; razmisliti o „varnostnih certifikatih od konca do konca“ ob upoštevanju obstoječih shem;
• skupna varnostna ocena za vse načine prevoza;
• v pripravo načrtov za ohranitev mobilnosti vključiti morebitne učinke terorističnih in kriminalnih napadov (glej pobudo 23);
• nadaljevati mednarodno sodelovanje v boju proti terorizmu in drugim kriminalnim dejavnostim, kot je piratstvo; bistvenega pomena je zunanja razsežnost (glej pobudo 40).
1.4. Z ukrepi za varen promet rešiti na tisoče življenj
1.4.1. Uresničevanje „vizije nič“: nič smrtnih žrtev v cestnem prometu
240. Varnost cestnega prometa je pomembno družbeno vprašanje ter vzbuja veliko skrb državljanom in vladam po vsej Evropi. Čeprav so bile v okviru tretjega evropskega akcijskega programa za varnost cestnega prometa do leta 2010 dosežena velika izboljšanja, je za uresničitev „vizije nič“ potrebnega še veliko dela.
241. Komisija kot prispevek k temu ambicioznemu cilju in, kot je navedeno v njenih novih političnih usmeritvah za varnost cestnega prometa za obdobje 2011–
125 Načrti za ohranitev mobilnosti so podrobneje obravnavani v delu 3.5.3. „Zagotavljanje neprekinjene
mobilnosti po motnjah v prometnem sistemu“.
63
2020126, predlaga prepolovitev celotnega števila smrtnih žrtev na cestah v Evropski uniji do leta 2020, pri čemer izhaja iz rezultatov, doseženih leta 2010.
242. Za izpolnitev tega cilja bo treba opredeliti strategijo ukrepanja v zvezi s poškodbami v prometu in prvo pomočjo ter ciljne ukrepe za posebne kategorije uporabnikov cest ob hkratnem obravnavanju prihajajočih novih družbenih izzivov.
243. V naslednjih desetih letih se bodo morale politike varnosti cestnega prometa prilagoditi prihajajočim izzivom in vprašanjem, kot so staranje prebivalstva, zastoji v mestih, naraščajoče nevarno obnašanje (droge, zdravila, uporaba mobilnih telefonov med vožnjo itd.) in morebitno zmanjšanje javnih sredstev, namenjenih vzdrževanju cestne infrastrukture. Izvrševanje ostaja ključni dejavnik pri oblikovanju pogojev za znatno zmanjšanje števila smrtnih žrtev in poškodb. Prvi poskus boljšega obravnavanja tega vprašanja na evropski ravni predstavlja predlog127 o čezmejni izmenjavi informacij o prekrških na področju varnosti cestnega prometa, ki se zdaj proučuje v Evropskem parlamentu in Svetu. Nadaljnji ukrepi se lahko predvidijo na podlagi izkušenj, ki bodo pridobljene, ko se bo predlagana direktiva začela uporabljati.
Tehnologija za varnost cestnega prometa
244. Pričakuje se, da bo tehnologija veliko prispevala k izboljšanju varnosti v cestnem prometu. S širšo uporabo inteligentnih prometnih sistemov, ki lahko zaznavajo dogodke, podpirajo nadzor prometa in uporabnikom cest zagotavljajo informacije v realnem času, se bo znatno izboljšala prometna varnost. V bližnji prihodnosti bodo sistemi sodelovanja, ki bodo vozilom omogočali komunikacijo s cestno infrastrukturo in drugimi uporabniki cest, prav tako prispevali k večji varnosti cestnega prometa. Pomembno je, da se pospeši razvoj naprednih sistemov za pomoč voznikom, vgrajenih v vozilu, ter sistemov ITS128, povezanih z varnostjo in zaščito.
245. Prav tako je treba nadalje oceniti tudi, ali bi se lahko napredni sistemi za pomoč voznikom, kot so sistem za opozarjanje pri menjavi voznega pasu, sistem za preprečevanje trkov in sistem za opozarjanje na pešce, naknadno vgradili v obstoječa gospodarska in/ali osebna vozila. Podpirati je treba pospešeno uporabo in širšo uveljavitev takih varnostnih naprav na trgu, da se bo lahko izkoristil njihov celotni potencial.
246. Tehnologija inteligentnih prometnih sistemov mora bistveno prispevati k učinkovitejšemu in hitrejšemu reševanju, zlasti z uvedbo vseevropske številke za klic v sili, ki jo je mogoče klicati iz vozila, t.i. e-klic. Tehnološki razvoj, kot so sistemi v vozilu, ki v realnem času zagotavljajo informacije o veljavnih omejitvah hitrosti, bi lahko prispeval k boljšemu izvrševanju predpisov o omejitvah hitrosti. Ker je lahkih gospodarskih vozil na cestah vedno več, s čimer se povečuje nevarnost njihove udeležbe v nesrečah, je treba preučiti namestitev omejevalnikov hitrosti na takih vozilih v skladu s smernicami, ki jih je opredelila Komisija.
126 COM(2010) 389 konč. 127 COM(2008) 151 konč., 19.3.2008. 128 V zvezi z ITS glej oddelek 2.1.3 spodaj.
64
247. Potem ko so vozila dana na trg, morajo varnostne standarde izpolnjevati v celotni življenjski dobi. Sedanji sistem tehničnih pregledov129 je treba nadgraditi, da bo vključeval preglede elektronskih varnostnih naprav in novih pogonskih sistemov vozil prihodnosti. Zato bo potrebna vzpostavitev evropske elektronske platforme z namenom spodbujanja dostopa do informacij, ki jih za izvajanje takšnih pregledov potrebujejo centri za tehnične preglede in druge vpletene strani. Obveznost rednih pregledov vozila je treba razširiti na motorizirana dvokolesa, da se zmanjša število nesreč, v katerih je udeležena ta vrsta vozil.
Celostna strategija v zvezi s poškodbami v prometu
248. Strategije za varnost cestnega prometa se običajno osredotočajo na zmanjšanje števila smrtnih žrtev. Pogosto pa se spregledajo poškodbe v prometu, ki so postale velik zdravstveni problem. Leta 2009 je bilo na cestah Evropske unije poškodovanih približno 1 500 000 ljudi, kar pomeni zelo veliko gospodarsko in človeško ceno za družbo.
249. Zmanjšanje števila in resnosti poškodb z izboljšanjem storitev v sili in po poškodbah bo v naslednjem desetletju eden od prednostnih ukrepov v EU. Komisija bo zato ob pomoči vseh ustreznih akterjev razvila elemente celostne strategije ukrepov v zvezi s poškodbami v prometu in prvo pomočjo. Najprej si bo prizadevala za splošno razumevanje in opredelitev konceptov v zvezi z žrtvami (predvsem opredelitev hudih in lažjih poškodb) za izboljšanje in uskladitev zbirke podatkov ter določitev ukrepov za boljše preprečevanje in intervencijo, vključno z njihovim družbeno-gospodarskim učinkom. Na podlagi tega bi se lahko opredelili natančnejši ukrepi, kot so izmenjava najboljših praks, priprava smernic za intervencije, spodbujanje ustanovitve mešanih reševalnih enot med državami članicami itd., ter določili merljivi cilji zmanjšanja poškodb.
Usposabljanje in izobraževanje
250. Sedanji pristop, ki se uporablja pri usposabljanju voznikov, je še vedno preveč razdrobljen in specializiran. Komisija predlaga, da se spodbuja širši pristop, izobraževanje in usposabljanje pa obravnava kot celovit proces, tj. vseživljenjsko učenje. Komisija namerava tudi razširiti usposabljanje in izobraževanje na vse uporabnike cest ter spodbujati, da bo ponudba prometne vzgoje in usposabljanja prilagojena vsem starostnim skupinam.
251. Vozniški izpit ne sme biti omejen na preverjanje kandidatovega znanja o cestnoprometnih predpisih ali njegovih sposobnosti upravljanja vozila. Za povečanje varnosti motoriziranih dvokoles in zmanjšanje posledic nesreč bo Komisija spodbujala izobraževanje voznikov o nujnosti in prednostih uporabe osebne zaščitne opreme, zračnih blazin, e-klica in naprednih zavornih sistemov ter predvidela ustrezne ukrepe za preprečevanje nedovoljenih posegov.
252. Poleg tega bo, potem ko se bodo določbe tretje direktive o vozniških dovoljenjih130 začele v celoti uporabljati, v sodelovanju z državami članicami
129 Glej Direktivo 2009/40/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/48/EU. 130 Direktiva 2006/126/ES z dne 20. decembra 2006 o vozniških dovoljenjih (prenovitev), UL L 403,
30.12.2006. Države članice začnejo določbe uporabljati 19. januarja 2013.
65
določila smernice o izobraževanju voznikov, da bodo vključevale najmanjše standarde za inštruktorje.
Ranljivi uporabniki
253. Leta 2008 so ranljivi uporabniki cest predstavljali 45 % vseh smrtnih žrtev na cestah. Varnost kolesarjev in pešcev je predvsem povezana z upravljanjem v mestih, kjer so lokalni organi pristojni za izvajanje večine ukrepov. Vendar obstaja še veliko možnosti za usklajeno delovanje v okviru izvajanja akcijskega načrta Komisije o mobilnosti v mestih. Za starejše osebe bo predvidenih več ukrepov, kot so zagotavljanje sposobnosti za vožnjo, primerno oblikovanje infrastrukture in signalizacije ter zagotavljanje ustreznih pasivnih varnostnih naprav. Za izboljšanje varnosti motoristov bo Komisija spodbujala raziskave in tehnični razvoj, katerih cilj bo povečanje varnosti motoriziranih dvokolesnikov in zmanjšanje posledic nesreč. Prav tako se bodo nadaljevala sedanja prizadevanja za boljšo prilagoditev cestne infrastrukture motoriziranim dvokolesnikom (npr. varnejše zaščitne ograje).
16. Uresničevanje „vizije nič“: nič smrtnih žrtev v cestnem prometu
• Uskladiti in uveljaviti tehnologijo za varnost cestnega prometa, kot so sistemi za pomoč voznikom, (pametni) omejevalniki hitrosti, opozorilniki pripetosti varnostnih pasov, e-klic, sistemi sodelovanja in vmesniki med vozili in infrastrukturo ter izboljšani tehnični pregledi, vključno za alternativne sisteme pogona;
• oblikovati celostno strategijo ukrepanja v zvezi s poškodbami v prometu in službami za ukrepanje ob nesrečah, vključno z enotnimi definicijami in standardnimi razvrstitvami poškodb in nesreč s smrtnim izidom za določitev ciljnega zmanjšanja števila poškodb;
• osredotočiti se na usposabljanje in izobraževanje vseh uporabnikov; spodbujati uporabo varnostne opreme (varnostni pasovi, zaščitna oblačila, preprečevanje nedovoljenih sprememb vozila);
• posebno pozornost nameniti ranljivim uporabnikom, kot so pešci, kolesarji in motoristi, med drugim z varnejšimi tehnologijami za infrastrukturo in vozila.
1.4.2. Evropska strategija za varnost civilnega letalstva
254. Čeprav ima EU visok standard letalske varnosti, še vedno ni najvarnejša regija na svetu. Raven varnosti se razlikuje tudi med posameznimi državami članicami. Z vedno večjo kompleksnostjo letalskega sektorja in povečevanjem obsega letalskega prometa bo morala EU še naprej izvajati stalen nadzor, da bo ohranila in izboljšala raven varnosti. Da bo EU to dosegla, bo morala začeti uporabljati proaktiven sistem upravljanja varnosti, ki temelji na dokazih in vnaprej izvaja ukrepe za preprečevanje nesreč.
255. Tak sistem mora nujno temeljiti na predpisanih pravilih, ki jih dopolnjujejo izvedbeni predpisi in nadzor. Poleg tega zahteva stalno zbiranje informacij, da se lahko opredelijo nevarnosti ter izmerijo in ublažijo tveganja. Zato morajo biti informacije o varnosti popolne in v standardni obliki, pri čemer jih je treba analizirati, da se izluščijo pomembna varnostna dejstva, ter jih dati na voljo
66
nosilcem odločanja. To se zdaj še vedno ne izvaja in cilj strategije za letalsko varnost EU mora biti, da se vzpostavijo možnosti za oblikovanje takšnega sistema.
256. Za dosledno izvajanje strategije za celotno EU na vseh področjih letalstva je bistven sistemski pristop. Ko bo EU vzpostavila sistem upravljanja varnosti, ki bo zajemal vse vidike letalske dejavnosti, bo morala oblikovati cilje uspešnosti za različna področja. Poleg tega je treba opredeliti ter redno pregledovati skupne prednostne naloge in cilje za Unijo kot celoto in za posamezne države članice. Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA) bo morala imeti osrednjo vlogo.
257. Uporaba tehnološkega dela enotnega evropskega neba, tj. SESAR, bo prispevala k višji stopnji varnosti v letalskem prometu nad Evropo. Pomembno je, da ustrezna evropska zakonodaja podpira pravočasno, usklajeno in učinkovito uporabo te inovativne tehnologije ter da se zagotovi skladnost s standardi iz drugih delov sveta in predvsem programom NextGen v Združenih državah Amerike.
258. Zanesljiv sistem letalske varnosti v EU ima neposreden vpliv na tretje države, in sicer za izvajalce dejavnosti, ki letijo v EU in iz nje, ter za letalsko industrijo. Zato bo treba sodelovati s tretjimi državami, zlasti z ZDA, da se bo dosegla regulativna konvergenca, vzajemno priznavanje v primeru enakovrednih ravni varnosti, ter zagotavljati tehnično pomoč državam, ki potrebujejo podporo.
259. EU bo morala tesno sodelovati z ICAO, da bo dosegla cilje glede varnosti, ki jih je določila mednarodna letalska skupnost. V zvezi s tem je Memorandum o soglasju o izmenjavi informacij o varnosti na svetovni ravni, ki ga je Komisija septembra 2010 podpisala z Mednarodnim združenjem letalskih prevoznikov (IATA), Mednarodno organizacijo civilnega letalstva (ICAO) in Ministrstvom ZDA za promet (DOT), temelj za vzpostavitev celostnega sistema za izmenjavo informacij na svetovni ravni, ki bo prispeval k izboljšanju letalske varnosti in večji preglednosti informacij o varnosti. Poleg tega prehod ICAO na pristop stalnega spremljanja (CMA) kot nove tehnologije za nadzor letalske varnosti po vsem svetu zagotavlja veliko priložnost za boljšo opredelitev in zmanjšanje varnostnih tveganj, pri čemer osredotoča vire ICAO in držav članic na področja, na katerih so najbolj potrebni.
17. Evropska strategija za varnost civilnega letalstva
Varnost evropskega letalstva je visoka, vendar ne najvišja v svetovnem merilu. Zato si je treba prizadevati, da Evropa postane najvarnejša regija za letalstvo. Za dosego tega cilja je treba oblikovati celostno evropsko strategijo za varnost civilnega letalstva in se opreti na delo Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA), ki vključuje naslednje vidike:
• izboljšati zbiranje, kakovost, izmenjavo in analizo podatkov s pregledom zakonodaje na področju poročanja o dogodkih v civilnem letalstvu;
• prilagoditi regulativni varnostni okvir razvoju na področju novih tehnologij (SESAR);
• zagotoviti dosledno izvajanje strategije EU za varnost v letalstvu na vseh področjih letalstva;
67
• spodbujati preglednost in izmenjavo informacij o varnosti z Mednarodno organizacijo civilnega letalstva (ICAO) in drugimi mednarodnimi partnerji v letalstvu, zlasti v okviru svetovne pobude za izmenjavo informacij o varnosti; sodelovati z državami, ki niso članice EU, zlasti z ZDA, pri varnostnih vprašanjih, regulativni konvergenci, medsebojnem priznavanju in tehnični pomoči;
• vzpostaviti sistem za upravljanje varnosti na ravni EU, ki bo vključeval cilje na področju varnosti ter merila, da se opredelijo tveganja in omogočijo stalne izboljšave varnosti.
1.4.3. Varnejši ladijski promet
260. Ukrepi EU na področju pomorske varnosti in varstva okolja dopolnjujejo mednarodni okvir, kot ga je opredelila Mednarodna pomorska organizacija (IMO). S prenosom predpisov IMO v pravni sistem EU se je zagotovilo njihovo izvajanje po celotni Evropski uniji. Poleg tega ima EU pomembno vlogo pri izboljšanju mednarodnih standardov, tako da daje pobudo za njihovo sprejetje na mednarodni ravni in neposredno prispeva k le-temu.
Varnost potniških ladij
261. V EU, kjer je 22 od 27 držav članic obalnih držav, od tega 4 otoške, se povečujeta vodna mobilnost in količina prostočasnih dejavnosti. V EU vsako leto z ladjami potuje več kot 200 milijonov potnikov. Velike nesreče, v katerih so udeležene potniške ladje, so v vodah EU na srečo redke, če pa se zgodijo, so to lahko velike tragedije (trajekt Herald of Free Enterprise iz Estonije). Proaktivni pristop k varnosti potniških ladij je bistven.
262. Zato se bo s poenostavitvijo in pojasnitvijo obsežnega regulativnega okvira EU – ob ustreznem upoštevanju ustreznih predpisov IMO – olajšalo delo organov držav članic. Prav tako je treba upoštevati tehnične inovacije in razvoj na mednarodni ravni. Pri varnostnih predpisih je med drugim treba upoštevati tudi, da potniške ladje niso več zgrajene le iz jekla, ampak tudi iz drugih materialov, kot je plastika, ojačana s steklenimi vlakni (GRP). Končno, glede na to, da več kot 70 % svetovnih potniških plovil RO-RO pluje v vodah EU, ter ob upoštevanju naraščajočega obsega in zmogljivosti potniških ladij je treba poudariti zagotavljanje varnosti takšnih plovil. Za spoprijetje s temi izzivi bo Komisija tesno sodelovala z agencijo EMSA pri posodobitvi zakonodaje o varnosti potniških ladij.
Krepitev sistema SafeSeaNet in delitev funkcij obalne straže v EU
263. Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA) je dobila nalogo, da upravlja sistem SafeSeaNet, tj. osrednje orodje evropskega pomorskega informacijskega sistema za nadzor ladij in podatkov o nevarnem tovoru. Dodatno delo je potrebno za izboljšanje značilnosti sistema SafeSeaNet, zlasti s satelitskimi informacijami ter zagotavljanjem skladnosti z rečnimi informacijskimi storitvami (RIS) in pobudo e-pomorstvo ter odprtosti do drugih modalnih sistemov. Cilj je razviti sistem SafeSeaNet kot glavni sistem za vsa zadevna pomorska informacijska orodja, potrebna za podporo pomorske varnosti in zaščite ter zaščito morskega okolja pred onesnaževanjem z ladij. Sistem naj bi
68
znatno prispeval k vzpostavitvi skupnega okolja za izmenjavo informacij za nadzor pomorstva EU131.
264. Evropske institucije so že razpravljale o ideji evropske obalne straže. Nekatere funkcije obalne straže bi lahko imele koristi od usklajevanja na evropski ravni ali bi se izvajale učinkoviteje na evropski ravni (npr. podatkovni center EU LRIT). Komisija bo ob polnem upoštevanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti proučila več možnosti: strukturirano sodelovanje med državami članicami, priložnostno ali stalno usklajevanje obalnih straž držav članic, predaja nekaterih funkcij organom EU.
Register EU in zastava EU za ladijski promet EU
265. Zaradi potrebe po omogočanju enakih konkurenčnih pogojev za pomorsko industrijo EU in zagotavljanju visoke stopnje varnosti v korist državljanov EU je treba zagotoviti enotno visoko kakovost za zastave EU. Zastave EU so še vedno na sivem in črnem seznamu Pariškega memoranduma o soglasju glede nadzora, ki ga opravlja inšpekcija za varnost plovbe.
266. Direktiva 2009/21/ES o skladnosti z zahtevami države zastave je prvi korak v tej smeri. Komisija bo stalno spremljala izvajanje navedene direktive in ocenila splošno raven učinkovitosti zastav EU.
267. Poleg tega je položaj evropskega ladijskega sektorja ogrožen zaradi izrazite rasti sektorjev pomorskega prometa razvijajočih se gospodarstev v Aziji in drugje. Prednost teh konkurentov so poceni financiranje in delovna sila, velike ladjedelniške zmogljivosti ter največja in hitreje razvijajoča se pristanišča na svetu. Medtem ko konkurenčna prednost evropskega pomorskega prometa temelji na kakovostnem pristopu s strogimi varnostnimi, zaščitnimi, okoljskimi in socialnimi standardi, srednjeročno ali dolgoročno obstaja nevarnost, da bi EU postala odvisna od storitev pomorskega prometa, ki jih zagotavljajo tretje države.
268. Evropski register (torej zastava EU) bi se lahko uvedel kot orodje za ohranjanje konkurenčne prednosti evropskih storitev pomorskega prometa. To ne bi ogrozilo obstoječih registrov (zastav) držav članic EU. Zagotovil bi se znak priznanja, podoben znakom, ki jih že uporablja evropska letalska industrija. Znak EU bi bil oznaka kakovosti za ladje, ki izpolnjujejo kakovostne standarde na področju varnosti, zaščite in okolja in jih upravljajo visoko usposobljeni strokovnjaki. Proučiti bi bilo treba možnost ugodne obravnave ladij, ki izpolnjujejo pogoje za evropski register. Ladje iz registra bi lahko imele ugodnosti v obliki znižanj, med drugim, pristaniških dajatev v zvezi z okoljsko učinkovitostjo, nižjih stroškov zavarovanja ali manj pogostih inšpekcijskih pregledov.
269. Dolgoročna zamisel o uvedbi evropskega registra in zastave za ladje bi se lahko uporabila tudi za plovila na celinskih plovnih poteh. Korak v tej smeri je že bil narejen s standardizirano evropsko identifikacijsko številko plovil (ENI) in razvojem evropske zbirke podatkov o ladijskih trupih.
131 COM(2009) 538 in COM(2010) 584.
69
18. Varnejši ladijski promet
• Sodelovati z Evropsko agencijo za pomorsko varnost (EMSA) pri posodobitvi zakonodaje na področju varnosti potniških ladij;
• razviti sistem SafeSeaNet kot glavni sistem za vsa zadevna pomorska informacijska orodja, potrebna za podporo pomorske varnosti in zaščite ter zaščito morskega okolja pred onesnaževanjem z ladij;
• oceniti izvedljivost uvedbe registra EU in zastave EU za prevoz po morju in celinskih plovnih poteh; znak EU bi bil oznaka kakovosti za ladje, ki izpolnjujejo kakovostne standarde na področju varnosti, zaščite in okolja in jih upravljajo visoko usposobljeni strokovnjaki;
• oceniti izvedljivost deljenih funkcij obalne straže v EU, zlasti za zagotovitev pomorske varnosti in zaščite ter zaščite okolja.
1.4.4. Varnost železniškega prometa
270. Varno, sodobno in integrirano železniško omrežje je ena glavnih prednostnih nalog EU. Evropska agencija za železniški promet (ERA) je bila ustanovljena z namenom vzpostavitve integriranega železniškega območja na podlagi povečanja varnosti in interoperabilnosti. Poleg tega ERA deluje kot sistemski organ za razvoj evropskega sistema za upravljanje železniškega prometa (ERTMS), tj. edinega standarda signalizacije, ki bi se sčasoma začel uporabljati v vsej Evropi132. Postopno odpiranje železniškega trga v EU ni imelo nobenih negativnih učinkov na splošno raven varnosti. Železnice so še vedno zelo varen način prevoza, pri katerem je tveganje potnikov za resne nesreče še vedno zelo majhno.
271. Razvoj in izboljšanje varnosti železniškega prometa je predvsem vprašanje za prevoznike v železniškem prometu in upravljavce infrastrukture. Na podlagi sistema certificiranja morata ti dve glavni skupini akterjev dokazati, da sta vzpostavili sistem za obvladovanje varnosti in izpolnjevanje zahtev za varno delovanje v zadevnem omrežju.
272. Kljub temu morajo tudi drugi akterji, kot so imetniki vagonov ali delavnice za vzdrževanje, prispevati k železniškim aktivnostim. Zato je bila v železniškem sektorju leta 2006 odprta razprava o odnosih, ki naj bi se vzpostavili med certificiranimi in necertificiranimi akterji, ter možnosti za razširitev ureditve obvezne certifikacije na necertificirane akterje.
273. Komisija bo za postopno doseganje usklajenega varnostnega certificiranja vseh subjektov v sektorju ocenila tudi, ali je opiranje na evropski standard za oblikovanje in izvajanje standardov varnega upravljanja izvedljivo. Komisija namerava izboljšati postopek certifikacije subjektov, vključenih v proizvodnjo in vzdrževanje sestavnih delov, pomembnih za varnost, ki se uporabljajo pri železniškem voznem parku in infrastrukturi.
132 Predlogi za pospešitev izvajanja sistema ERTMS so ključni za varnost železniškega prometa in so
obravnavani v oddelku 0 spodaj.
70
274. Komisija je v zadnjih dveh letih sprejela številne cilje in metode glede skupne varnosti. Pomembno je, da ERA spremlja pravilno uporabo teh ukrepov. Prav tako je pomembno, da se spremljajo kazalniki in da se rezultati preiskav po pomembnih nesrečah obravnavajo na evropski ravni. Zaradi hude nesreče v Viareggiu (Italija) 30. junija 2009 je bil sprejet akcijski načrt z več ukrepi, ki so se že izvajali ali so bili v fazi načrtovanja, vključno s projektno skupino za vzdrževanje tovornih vagonov, ki se osredotoča na vzdrževanje osi vagonov. Ta projektna skupina je že dosegla konkretne rezultate, pokazala pa je tudi, da je pomembno preprečiti, da bi nacionalni varnostni organi po resnih nesrečah sprejemali ukrepe, ki bi ustvarjale nove ovire in ogrožale razvoj notranjega trga za železniški promet.
19. Varnost železniškega prometa
• Na podlagi obstoječih pristopov za upravljavce infrastrukture in železniške prevoznike postopoma oblikovati sektorski pristop k varnostnim spričevalom v sektorju železniškega prometa ter oceniti možnost evropskega standarda;
• okrepiti vlogo Evropske železniške agencije pri varnosti v železniškem prometu, zlasti glede nadzora varnostnih ukrepov, ki jih sprejmejo nacionalni varnostni organi, ter postopne uskladitve takih ukrepov;
• okrepiti postopek certificiranja in vzdrževanja za sestavne dele, ki so ključni za varnost in se uporabljajo za gradnjo voznih parkov in železniške infrastrukture.
1.4.5. Prevoz nevarnega blaga
275. Pravila za zagotavljanje varnega prevoza nevarnega blaga so se oblikovala ločeno za vsak način prevoza posebej. Pravila za pomorski promet je oblikovala Mednarodna pomorska organizacija. Pravila za železniški promet je določila Medvladna organizacija za mednarodni železniški promet (OTIF). Pravila za cestni promet in notranjo plovbo so se oblikovala na podlagi dela Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo (UN-ECE). Zato za tovor, ki ga je treba prepeljati z različnimi načini prevoza, veljajo skupna pravila, kar povzroča težave in dodatne stroške v primerjavi s prometom, pri katerem se uporablja en sam način prevoza. To je zlasti težavno pri pomorskem prometu z zabojniki, čeprav je pomorski promet še posebej primeren za tak tovor z nizkimi stroški in velikim tveganjem. Komisija zato namerava poenostaviti pravila za zagotovitev interoperabilnosti med različnimi načini prevoza za prevoz nevarnega blaga.
20. Prevoz nevarnega blaga
• Poenostaviti pravila za intermodalni prevoz nevarnega tovora za zagotovitev interoperabilnosti med različnimi načini prevoza.
1.5. Kakovost in zanesljivost storitev
276. Kakovost storitev potniškega prevoza je vidik, ki bo v prihodnjih letih vse pomembnejši ob upoštevanju staranja prebivalstva in potrebe po spodbujanju javnega prometa, pri katerem bi se gospodarneje izkoriščali viri. Primerna pogostost, zanesljivost in intermodalna integracija so glavne značilnosti kakovosti storitve. Razpoložljivost informacij o času potovanja in možnih poteh
71
je enako pomembna. Nazadnje, kakovost je povezana tudi z zmožnostjo, da se starejšim osebam, invalidom in uporabnikom prometa s posebnimi potrebami zagotovi visoka raven storitev.
1.5.1. Boljše uveljavljanje pravic potnikov
277. Zdaj splošne pravice potnikov, vključno s pravicami invalidnih potnikov in potnikov z omejeno mobilnostjo, ureja pravni red EU za zračni, železniški in pomorski promet, promet po celinskih plovnih poteh ter avtobusni promet. Zaradi različnih značilnosti posameznih načinov prevoza in njihovih trgov, ki zadevajo velikost podjetja, prihodke in število poti ter razlike v dolžini in pogojih potovanja, se točna vsebina teh pravic razlikuje, tipologija pravic, ki se zagotavljajo na podlagi štirih obstoječih uredb za zračni, železniški, vodni in cestni promet, pa je primerljiva: in sicer pravice do obveščanja, povračil, spremembe poti, pomoči med čakanjem na potovanje in nadomestil pod določenimi pogoji. Komisija bo predstavila sporočilo o teh skupnih načelih, ki veljajo za pravice vseh potnikov.
278. V kratkoročnem obdobju je cilj dvojen: bistveno izboljšati uporabo obstoječih pravih okvirov na podlagi enotne in skladne razlage ter bolj usklajenega in učinkovitega izvrševanja na ravni EU, zlasti prek omrežja nacionalnih izvršnih organov ter prispevati k oblikovanju svetovnega pristopa k varstvu potrošnikov z vključitvijo ustreznih določb v dvostranske in večstranske mednarodne sporazume.
279. Komisija bo pregledala obstoječo zakonodajo o pravicah potnikov v zvezi z načini prevoza, da bi določila minimalne pravice potnikov, ki so skupne vsem načinom prevoza, na podlagi zavezujočih in nezavezujočih instrumentov. Poleg tega bo Komisija ocenila potrebo po sprejetju novih zakonodajnih ukrepov, katerih cilj je posodobitev ali pojasnitev nekaterih določb o pravicah letalskih potnikov, pri čemer so zajeti tudi stečaj letalskih družb in težave v zvezi z neustreznim ravnanjem s prtljago.
280. Komisija si bo nato prizadevala dodatno izboljšati razmere za potnike z omejeno mobilnostjo, ne le z njihovimi posebnimi pravicami, ampak tudi z boljšim dostopom do infrastrukture.
281. Trenutno ni na voljo evropske zakonodaje o pravicah potnikov, ki med potovanjem uporabljajo dva ali več načinov prevoza in so kupili različne vozovnice na podlagi enotne kupoprodajne pogodbe. Takšni potniki imajo morda višje stroške v primeru zamud (zaradi zamujenih povezav) ali izgube prtljage (ker končni namembni kraj ni na koncu poti, na kateri je bila prtljaga izgubljena). Komisija si bo prizadevala za spodbujanje in razvoj koncepta enotnih vozovnic, pri čemer lahko zato predlaga vključitev vprašanja pravic potnikov, ki imajo enotne vozovnice na multimodalnih potovanjih, v kateri koli sedanji ali prihodnji zakonodajni okvir.
282. Komisija namerava predlagati enotno uredbo EU („Kodeks EU“), ki bo zajemala vsa vprašanja v zvezi s pravicami potnikov za vse načine prevoza, kar lahko vključuje pravice v primeru motenj med potovanjem, preglednost cen v razmerju do potrošnikov in nediskriminacijo, obravnavo potnikov z omejeno
72
mobilnostjo, neustrezno ravnanje s prtljago ter bolj usklajene ukrepe izvrševanja in sheme sankcij.
21. Pravice potnikov
• Zagotoviti enotno razlago zakonodaje EU na področju pravic potnikov ter usklajeno in učinkovito izvrševanje predpisov, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji za industrijo ter razvije evropski standard za zaščito državljanov;
• zbrati skupna načela, ki se uporabljajo glede pravic potnikov pri vseh načinih prevoza (Listina temeljnih pravic), kot je na primer pravica do obveščenosti, ter podrobneje pojasniti obstoječe pravice; pozneje razmisliti o oblikovanju enotne okvirne uredbe EU, ki bo zajemala pravice potnikov pri vseh načinih prevoza (Kodeks EU);
• izboljšati kakovost prometa za starejše ljudi, potnike z omejeno mobilnostjo in invalidne potnike, vključno z boljšo dostopnostjo infrastrukture;
• dopolniti obstoječi zakonodajni okvir na področju pravic potnikov z ukrepi, ki bodo na podlagi enotne kupoprodajne pogodbe ščitili potnike na multimodalnih potovanjih z enotnimi vozovnicami ter v primeru stečaja prevoznika;
• približati konkurenčne pogoje na mednarodni ravni z vključitvijo kakovostnih standardov oskrbe v dvostranske in večstranske sporazume za vse načine prevoza, da se pravice potnikov podprejo tudi na mednarodni ravni.
1.5.2. Neovirano multimodalno potovanje in enotna vozovnica
283. Hitro potovanje po Evropi mora biti neovirano s sistemi enotnih vozovnic ali enotnega zaračunavanja in informacijami od vrat do vrat, ki so takoj dostopne. Izziv predstavljajo dostop do podatkov ter njihova povezanost in uporaba, da bi se uporabniku zagotovile storitve smiselnih in prilagojenih potovalnih informacij v realnem času. To je zlasti potrebno pri čezmejnih in multimodalnih potovanjih.
284. V skladu z akcijskim načrtom o ITS133 in na podlagi sprejetja potrebnih specifikacij v okviru direktive o ITS v podporo storitev večmodalnih potovalnih informacij po vsej EU134 bo ključno zagotoviti platforme za večmodalne potovalne informacije po vsej EU, s katerimi bi se lahko zagotovilo opravljanje komercialne storitve. Dostop do javnih informacij bo na voljo zasebnim upravljavcem, ki lahko zagotovijo takšne storitve in druge storitve z dodano vrednostjo.
285. Nove oblike elektronskih vozovnic na mobilnih napravah (pametne kartice, mobilni telefoni itd.) bodo postopno nadomestile stare papirnate vozovnice. Za izkoristek vseh možnosti, ki jih ponujajo nove tehnologije, je ključna vzpostavitev interoperabilnih sistemov. Veliko je še treba storiti, saj so se za vsak način prevoza razvile drugačne rešitve, ki so včasih lokalne, včasih pa svetovne, na primer v zračnem prometu.
133 Akcijski načrt za uvajanje inteligentnih prometnih sistemov v Evropi, COM(2008) 886, 16.12.2008. 134 Direktiva 2010/40/EU o okviru za uvajanje inteligentnih prometnih sistemov v cestnem prometu in za
vmesnike do drugih vrst prevoza, UL L 207, 6.8.2010.
73
286. Za javni promet se je s projektom IFM135 določil časovni načrt za evropsko interoperabilnost, s čimer se je pokazala interoperabilnost treh glavnih nacionalnih sistemov. Naslednji korak bodo dodatni pilotni projekti in vzpostavitev potrebnega okvira na evropski ravni. V železniškem sektorju je treba oblikovati in uvesti del tehničnih specifikacij za interoperabilnost v zvezi s telematskimi aplikacijami za potniški promet (TAP-TSI), ki je povezan z izdajanjem vozovnic.
287. Uspešna liberalizacija zračnega prometa v EU je povzročila močno konkurenco in dinamičen trg, na katerem lahko potrošniki izkoristijo več potovalnih možnosti, ki jih imajo na voljo. Uredba (ES) št. 1008/2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti in Uredba (ES) št. 80/2009 o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij vključujeta določbe o prikazu možnosti potovanja v računalniških sistemih rezervacij in informacijah o cenah storitev zračnega prometa, kadar so te na voljo potrošnikom. Te določbe so v skladu s ciljem zaščite preglednosti cen v sektorju letalskih prevoznikov in omogočajo potrošnikom, da primerjajo cene v konkurenčnem okolju.
288. Nedavni komercialni razvoj storitev zračnega prometa vključuje večjo neposredno distribucijo s strani letalskih družb, kar ne spada v računalniški sistem rezervacij/kanal turističnih agencij, ter ločevanje pomožnih storitev. To pomeni, da je treba storitve, ki so bile običajno vključene v skupno ceno vozovnice, zdaj kupiti ločeno. Takšne sektorske prakse lahko prispevajo k razvoju konkurenčnega sektorja zračnega prometa in večji izbiri za potrošnike, vendar jih je treba spremljati zaradi preprečevanja morebitnih zlorab.
22. Neovirana mobilnost od vrat do vrat
• Opredeliti ukrepe za izboljšanje povezanosti različnih načinov prevoza potnikov, da se zagotovi neovirana multimodalna mobilnost od vrat do vrat;
• določiti okvirne pogoje za spodbujanje razvoja in uporabe inteligentnih sistemov za interoperabilne in multimodalne vozne rede, obveščanje, sisteme spletnih rezervacij in pametne vozovnice; to bi lahko vključevalo zakonodajni predlog za zagotovitev dostopa zasebnih ponudnikov storitev k potovanjem in informacijam o prometu v realnem času.
1.5.3. Zagotavljanje neprekinjene mobilnosti po motnjah v prometnem sistemu
289. Kriza zaradi oblaka pepela aprila 2010 in vremenske motnje konec leta 2010 so pokazale, da prometni sistem EU ni dovolj zmogljiv, da bi prenesel in ublažil motnje zaradi naravnih nesreč in nesreč, ki jih povzroči človek, da bi lahko izpolnil svojo osnovno funkcijo, tj. zagotavljanje neovirane mobilnosti ljudi in blaga. Zato je postalo jasno, da je treba povečati odpornost evropskega prometnega sistema, da se bo ohranila mobilnost potnikov in podjetij v primeru motenj.
135 „Interoperable Fare Management“ (projekt IFM) je projekt, financiran iz sedmega okvirnega
programa, katerega cilj je, da se z olajšanjem dostopa zagotovijo uporabnikom prijaznejše javne prometne povezave, http://www.ifm-project.eu.
74
290. Iz pridobljenih spoznanj je razvidno, da je mogoče ranljivost prometnega sistema EU poleg ovir, ki so bolj strukturne narave, kot so manjkajoče povezave v prometnem omrežju in neobstoj enotnega prometnega prostora, pripisati neustrezni stopnji pripravljenosti in sodelovanja med vsemi akterji, kar vpliva na tri ravni.
291. Prvič, v tej fazi nima trenutno nobena država članica vzpostavljenih mehanizmov za izredne razmere, da bi ohranila mobilnost potnikov in blaga v primeru velike motnje v prometnem sistemu. Ker hkrati tudi ni sistematičnega usklajevanja med obstoječimi načrti neprekinjenega poslovanja prevoznikov, mobilnost potnikov in blaga, zlasti čez mejo, v kriznih razmerah ni nujno zagotovljena. Zaradi te nizke ravni pripravljenosti se je pojavilo veliko „operativnih“ ovir pri pravočasnem in učinkovitem preusmerjanju potnikov in blaga (brez popuščanja pri omejitvah, kot so prepovedi v nočnem času in ob koncu tedna ...), uporaba virov, namenjenih kriznim razmeram, pa ni bila najboljša.
292. Drugič, obstajajo dokazi, da upravljanje informacij (dostop do informacij ter tudi izmenjava in sporočanje informacij vključenim akterjem/med vključenimi akterji), ki je ključni dejavnik v kriznih razmerah, ni dovolj učinkovito. Zato informacije, ki so na voljo uporabnikom prometa, akterjem na trgu in državam članicam, niso dovolj kakovostne, da bi lahko sprejemali pretehtane odločitve.
293. Tretjič, odziv držav članic je bil večinoma enostranski in neusklajen. Zato je bila solidarnost med državami članicami omejena, kadar pa se je zagotovila, je bilo to le na dvostranski ravni. S tesnejšim sodelovanjem bi se bistveno pospešila faza obnovitve ter omogočila učinkovitejša in hitrejša preusmeritev uporabnikov prometa.
294. Evropska komisija je po krizi zaradi oblaka pepela predlagala, da se oblikuje načrt za mobilnost potnikov in blaga po vsej EU, ki bi se uporabil v primeru nenadne krize v prometu v EU zaradi naravnih nesreč ali nesreč, ki jih povzroči človek, ali terorističnih napadov.
295. Komisija bo na podlagi ukrepov, katerih cilj je ohranitev mobilnosti potnikov in blaga v kriznih razmerah, preučila mogoče načine za povečanje stopnje pripravljenosti različnih zadevnih akterjev, vključno z državami članicami, sektorjem in mednarodnimi partnerji, da bi se povečala učinkovitost upravljanja informacij in izboljšalo institucionalno sodelovanje. Prav tako se lahko predvidi začasna odprava operativnih omejitev, kot so omejitve nočnih letov ali prepovedi vožnje tovornih vozil ob koncih tedna, da se spodbudi popoln izkoristek preostalih zmogljivosti za prevoz blaga.
23. Načrti za ohranitev mobilnosti
• Določiti načrte mobilnosti za zagotovitev neprekinjenih storitev v primeru prekinitve; načrti morajo zajemati prednostno obravnavo pri uporabi delovnih prostorov, sodelovanje upravljavcev infrastrukture, izvajalcev dejavnosti, nacionalnih organov in sosednjih držav, ter začasen sprejem ali omilitev posebnih pravil.
75
2. INOVACIJE ZA PRIHODNOST: TEHNOLOGIJA IN OBNAŠANJE
296. Spreminjanje sedanjega prometnega vzorca in doseganje ciljev iz oddelka II.3, kar zadeva razvoj in uvedbo trajnostnih goriv in pogonskih sistemov ter izboljšave glede učinkovitosti prometa in uporabe infrastrukture, ne more temeljiti na eni sami tehnološki rešitvi, ampak je pri tem potreben nov koncept mobilnosti, ki je podprt s sklopom novih tehnologij.
297. Prav tako je pomembno razvijanje družbenih, poslovnih in organizacijskih inovacij. Ob upoštevanju prihodnjih izzivov se lahko dejansko pričakuje, da bo tehnologija pripomogla k učinkovitejšemu izvajanju enakih ukrepov, kot se izvajajo danes, ter da bo izpolnjevala enake potrebe na različne načine. Zato so v tem oddelku združeni tehnološki in vedenjski vidiki.
2.1. Raziskava evropskega prometa in politika inovacij
298. S tehnološkimi inovacijami se lahko doseže prehod na učinkovitejši in bolj trajnosten evropski prometni sistem prek treh glavnih dejavnikov: učinkovitost vozil na podlagi novih motorjev, materialov in zasnov, uporaba čistejše energije na podlagi novih goriv in pogonskih sistemov ter boljša izraba omrežij in varnejše obratovanje z uporabo informacijskih in komunikacijskih sistemov.
299. Do zdaj politika raziskav in inovacij na področju prometa ni ustrezno podpirala razvoja in uvedbe ključnih tehnologij, ki so potrebne za razvoj prometnega sistema EU v sodoben, učinkovit in uporabniku prijazen sistem. Zato je potrebna ponovna preučitev politike. Nujen je sistemski pristop, ki bo upošteval infrastrukturne in regulativne zahteve, usklajevanje več akterjev in velike predstavitvene projekte za spodbujanje uveljavljanja na trgu.
300. Evropa si mora na mednarodni ravni prizadevati za vsestransko koristno sodelovanje s partnerji, ki so že tekmeci na več področjih prometa. V zračnem prometu to velja za ZDA in zlasti za Kitajsko. Spodbujati je treba evropske standarde ter jih podpirati na podlagi javnih in zasebnih partnerstev na področju raziskav in razvoja. Hkrati je treba zagotoviti, da evropska zavezanost k vzpostavitvi enotnega evropskega neba vključuje mednarodno sodelovanje za zagotovitev interoperabilnosti po svetu. Partnerstva, kot je memorandum o sodelovanju med Evropsko unijo in Združenimi državami Amerike pri raziskavah na področju civilnega letalstva, podpirajo močno in verodostojno vlogo Evrope pri določitvi svetovnega standarda. Raziskati je treba možnosti za svetovni pristop v zvezi z razvojem in uporabo trajnostnih goriv z nizko vsebnostjo ogljika v letalstvu.
301. V železniškem sektorju je poudarek na sodelovanju z Azijo, pri čemer se zdi, da je Kitajska glavna partnerica in tekmica, zlasti na področju vlakov za visoke hitrosti. V naslednjih petih letih bo lahko ERTMS postal mednarodni standard. To bo pomagalo evropski industriji železniške opreme, da bo lahko konkurenčna na trgih v Aziji, Združenih državah in morda Latinski Ameriki. V cestnem prometu je Japonska ključna partnerica pri razvoju motorjev na alternativno energijo in ITS, vendar je pri tem potrebno sodelovanje z več akterji, zlasti na ravni predstavitve. Izkazalo se je, da je sodelovanje na področju raziskav o gorivnih celicah za težka tovorna vozila z Avstralijo in ZDA koristno. Podobne ukrepe je mogoče sprejeti za razvoj in predstavitev motorjev
76
na bioetanol, pri čemer sta ključni partnerici Kitajska in Brazilija. Na področju mestnega prometa in dekarbonizacije bo program CAVITAS FUTURA področje razvoja v prihodnosti, zlasti skupaj s sredozemskimi državami.
302. Avtomobilski sektor se obravnava kot eden največjih vlagateljev podjetij v raziskave in razvoj. Drugi sektorji prometne panoge, kot so aeronavtika, vesoljska industrija, ladjedelništvo in gradbeništvo, prav tako veliko vlagajo v razvoj novih tehnologij. Energetska industrija vlaga v raziskave alternativnih goriv in sistemov oskrbe. Prizadevanja panoge kljub temu niso vedno uspešna zaradi težav v fazi predstavitve in predkomercialni fazi inovacijske verige, kar je pogosto posledica velikega števila vključenih zainteresiranih strani ali razsežnosti potrebnega prizadevanja (za predstavitveni projekt nove generacije trgovskih ladij bi bilo na primer potrebnih več sto milijonov eurov). Za premagovanje teh izzivov so potrebne spodbude, ki pospešujejo inovacije in uveljavljanje na trgu.
303. Vzpostaviti je treba potrebne okvirne pogoje, da se podpre uvajanje obetavnih tehnologij na trg136. Evropska unija mora imeti pomembno vlogo pri določanju dolgoročnih ciljev, določanju odprtih standardov, spodbujanju interoperabilnosti, usklajevanju izdatkov, spodbujanju uporabe najboljših praks ter nazadnje opredeljevanju jasnega in stabilnega pravnega in regulativnega okvira. V vodilni pobudi Evropa 2020: „Evropa inovacij“ se predlaga, da se to izvede s krepitvijo prav vsake vezi v inovacijski verigi.
304. Raziskovalni okvir za promet v obliki strateškega načrta za prometno tehnologijo (STTP) lahko prispeva k reševanju teh težav ter boljši uskladitvi raziskav in inovacij na področju prometa s cilji EU. Ob upoštevanju pristopa strateškega načrta za energetsko tehnologijo bi se s strateškim načrtom za prometno tehnologijo vzpostavil tehnološki časovni načrt, s katerim bi se opredelila področja, na katerih bi se s prizadevanji za evropske raziskave in inovacije zagotovila največja evropska dodana vrednost.
2.1.1. Vozila za prihodnost
305. Vozila vseh načinov prevoza morajo postati čistejša, varnejša in manj hrupna. Prometni sistem na splošno bo moral postati varnejši in zanesljivejši. V mnogih primerih so se že razvili novi materiali, pogonski sistemi (električni, gorivne celice itd.) in orodja IKT za upravljanje in vključevanje zapletenih sistemov, ki so potrebni za to temeljito preoblikovanje. Na voljo so tehnologije, ki pa se morajo takoj začeti uporabljati širše. Poleg ukrepov, usmerjenih v ponudbo, so lahko učinkovito sredstvo zelena javna naročila, kot je predvideno v direktivi o čistih vozilih137. Na splošno lahko javni in gospodarski vozni parki postanejo „prvi uporabniki“, ki so potrebni za ustvarjanje kritične mase. Zlasti je treba izkoristiti velik potencial elektromobilnosti na podlagi hibridnih vozil, čistih vozil na akumulator ali lahkih gospodarskih vozil za krajša potovanja.
136 COM(2009) 279 konč., Sporočilo „Trajnostno naravnana prihodnost prometa: usmeritev k
integriranemu, tehnološko naprednemu in uporabnikom prijaznemu prometnemu sistemu“. 137 Glej portal o čistih vozilih: www.cleanvehicle.eu.
77
CO2 in standardi energetske učinkovitosti
306. Uspešnost standardov EURO o konvencionalnih onesnaževalih kaže na to, da so lahko tehnološki standardi ob pojavu tržnih napak učinkovit način pospeševanja uvedbe čistejših vozil z zagotavljanjem določenih ciljev za industrijo in preprečevanjem, da bi proizvajalci uporabili strategijo „počakajmo in bomo videli“. Minimalni standardi so tako lahko koristni za ohranitev položaja Evrope, ki določuje smer razvoja v svetu.
307. EU je skupaj s paketom o podnebju in obnovljivi energiji iz leta 2009 sprejela uredbo o standardih za emisije CO2 za nova osebna vozila, pri čemer je določila zavezujoče cilje za obdobje 2012–2015 in za leto 2020. Kljub temu pa trenutno ni podobnih standardov za druge kategorije vozil in načine prevoza, kot so lokomotive in motorni vagoni, plovila in zrakoplovi.
308. Potrebna je zanesljiva in realna metoda za potrjevanje porabe goriva in emisij CO2 celotnih težkih tovornih vozil ter priklopnikov in polpriklopnikov. Komisija je začela z razvijanjem takšne metode. Pri železniških vozilih se je povprečna teža in s tem poraba energije sčasoma povečala zaradi zaznane potrebe po izboljšanju udobja potovanja138. Ker izboljšanje energetske učinkovitosti ni bilo glavno vprašanje v železniškem sektorju, se bo ta položaj v prihodnosti bistveno spremenil139.
309. Mednarodna pomorska organizacija je pripravila osnutek dokumenta o obveznih zahtevah za indeks zasnove glede energetske učinkovitosti za nova plovila ter o načrtu za upravljanje energetske učinkovitosti ladij za vse ladje v uporabi. Ker se dogovor glede teh elementov še ne more doseči, bo EU nadaljevala s prizadevanjem za sprejetje indeksa ter bo še naprej dejavno podpirala dogovor o boju proti emisijam CO2 na svetovni ravni.
310. Kar zadeva zračni promet je Skupščina ICAO zahtevala oblikovanje „svetovnega standarda CO2 za zrakoplove“ do leta 2013140. Komisija bo mednarodna pogajanja v celoti podprla.
138 Nedavna študija je pokazala, da se je zaradi 10-odstotnega povečanja mase vlakov povečala tudi
poraba energije, in sicer za 0,5–1 % pri vlakih za visoke hitrosti, za 2–3 % pri vlakih na dolge razdalje/klasičnih vlakih, za 5–7 % pri primestnih vlakih in za 6–8 % pri mestnih vlakih. Hazeldine, Pridmore, Nelissen in Hulskotte, Technical Options to reduce GHG for non-Road Transport Modes, 2009. Dokument 3, pripravljen na podlagi pogodbe ENV.C.3/SER/2008/0053 med Generalnim direktoratom Evropske komisije za okolje in podjetjem AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf
139 Glede na študijo se lahko z aluminijasto karoserijo vozila, povezanimi vlaki in lahko notranjo opremo v vagonih doseže od 2- do 5-odstoten prihranek teže na eno vozilo ter od 1- do 2-odstoten prihranek, če gre za celoten vozni park. Ocenjuje se, da se lahko z dvonivojskimi vlaki in širokotrupnimi vlaki doseže več kot 10-odstotni prihranek za eno samo vozilo ter od 2- do 5-odstotni prihranek za celoten vozni park. V isti študiji so tudi predlagana merila uspešnosti v smislu „najboljše“ teže na sedež. CE Delft meni, da mora biti pri vlakih za visoke hitrosti (pri katerih je večja teža potrebna zaradi stabilnosti) cilj japonski Shinkansen s 537 kg/sedež. Nasprotno pa je za primestne vlake merilo uspešnosti 342 kg/sedež. Buurgaard Neilsen idr., Tracks for Energy Saving, 2005; CE Delft v: Hazeldine in drugi, 2009.
140 Resolucija Skupščine ICAO iz leta 2010 (A37-19), odstavek 24(e).
78
311. Energetska učinkovitost vozil se mora dolgoročno izboljševati, da bi oskrba z energijo, ki je na voljo iz alternativnih goriv, ustrezala pričakovanemu večjemu povpraševanju v prometu. Trenutno uvedeni in predlagani standardi CO2 vključujejo omejitve pri porabi energije le, če glavna oskrba temelji na fosilnih virih. Z manjšo intenzivnostjo CO2 pri gorivih, namenjenih za uporabo v prometu, se lahko poraba goriva ponovno poveča. Zato bodo standardi energetske učinkovitosti morda v prihodnosti morali nadomestiti sedanje standarde CO2. S kombinacijo ciljev za intenzivnost CO2 pri gorivih, namenjenih za uporabo v prometu, in standardov za energetsko učinkovitost vozil se mora zagotoviti, da se cilja dekarbonizacije prometa in nadomestitve nafte z alternativnimi gorivi dosežeta hkrati in na energetsko učinkovit način.
Standardi za nadzor obremenitve s hrupom
312. Svetovna zdravstvena organizacija je ugotovila, da je hrup postal ena od glavnih okoljskih obremenitev in da predstavlja tretje največje okoljsko breme bolezni (za onesnaževanjem zraka in izpostavljenosti pasivnemu kajenju)141. Prometni hrup, zlasti hrup cestnega prometa ter tudi hrup železnic in letalskega prometa, največ prispeva k obremenitvi s hrupom na mestnih območjih. Medtem ko so se mejne vrednosti hrupa v homologacijah za cestna vozila, vključno s pnevmatikami, sčasoma zaostrovale, se splošna izpostavljenost hrupu, ki ga povzročajo cestna vozila, zaradi vedno večjega obsega prometa ni zmanjšala. Rešitev bi lahko predstavljala električna ali hibridna vozila. Obremenitev s hrupom zaradi železnic je še vedno ena od glavnih ovir za razširitev njihove uporabe na mestna območja in v gosto naseljene železniške tovorne koridorje, hrup zrakoplovov pa je pogosto razlog za težave pri razširitvi letaliških zmogljivosti v glavnih evropskih vozliščih.
313. Poleg tega imajo vozila kategorije L (mopedi, motorna kolesa, štirikolesniki itd.) zlasti pomembno vlogo pri konvencionalnih onesnaževalih in hrupu142.
314. Prav tako je bistveno, da metoda merjenja porabe energije ter emisij hrupa in onesnaževal zraka v celoti izraža dejansko svetovno uporabo, da se preprečijo neprimerne spodbude za proizvajalce143.
141 Zdravje in okolje v Evropi: Ocena napredka, Kobenhavn, Regionalni urad SZO za Evropo 2010;
http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment.
142 Na primer, ocenjuje se, da bodo ogljikovodiki, ki jih sproščajo vozila kategorije L, do leta 2020 dosegli približno 55 % vseh emisij ogljikovodikov v sektorju cestnega prometa, če ne bodo uvedeni dodatni ukrepi. Razlog za to so predvsem velika znižanja emisij ogljikovodikov iz drugih kategorij cestnega prometa. Mopedi že zdaj spadajo med vozila, ki najbolj prispevajo k emisijam ogljikovodikov, pri čemer naj bi do leta 2012 prispevali 36 % vseh emisij cestnega prometa.
143 Povprečen izkoristek motorja je zelo povezan z načinom uporabe. V Evropi se kot uradni vozni cikel za homologacije vozil uporablja novi evropski vozni cikel (NEDC), vendar se pojavlja odstopanje (običajno 10–20 %) med porabo goriva, izmerjeno pri NEDC, in porabo pri dejanski vožnji na cesti. Sharpe, R.B.A. (2009) Tehnične možnosti za cestni promet na podlagi fosilnih goriv; dokument, pripravljen na podlagi pogodbe ENV.C.3/SER/2008/0053 med Generalnim direktoratom Evropske komisije za okolje in družbo AEA Technology plc
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf.
79
Morebitni novi ali nekonvencionalni prometni sistemi in vozila
315. Predvideva se, da se bodo v naslednjih štirih desetletjih pojavile nekatere povsem nove tehnologije in koncepti. Na podlagi nedavne ocene, ki je bila opravljena za Komisijo144, je bilo ugotovljeno, da se bo zlasti v cestnem prometu očitno pojavilo največ možnosti145. Pri železniškem prometu se na podlagi izkušenj vlaka Transrapid in nedavnega razvoja na Japonskem146 zdi, da bo magnetna levitacija edina tehnologija, ki bi se lahko razvila sorazmerno hitro. Pri vodnem prometu bi lahko predvsem koncepti na podlagi vetra ter tudi utekočinjen zemeljski plin (LNG) in jedrska energija pomembno vplivali na emisije, pri čemer se zdi, da jih je mogoče razviti srednjeročno. Vendar pa se zdi, da je široka uporaba številnih nekonvencionalnih tehnologij v letalstvu do leta 2050 malo verjetna, kljub pospešenemu razvoju alternativnih goriv za letalstvo. Druge možnosti, kot so brezpilotna zračna plovila in nekonvencionalni sistemi za dostavo tovora (pnevmatski cevovodi itd.), bi se lahko v tem okviru natančneje proučile.
2.1.2. Celostna strategija za alternativna goriva
316. 96 % prometnega sektorja je odvisnega od nafte. Alternativne dolgoročne možnosti, ki bi lahko nadomestile nafto kot energetski vir pogona v prometu, so električna energija, vodik in tekoča biogoriva. Sintetična goriva se lahko obravnavajo kot tehnološki most med fosilnimi gorivi in gorivi na podlagi biomase, metan (zemeljski plin in biometan) kot dopolnilno gorivo, utekočinjeni naftni plin (LPG) pa kot dodatek.
317. Pri različnih načinih prevoza so potrebne različne možnosti za alternativna goriva. Na splošno velja, da bi se lahko za pogon v cestnem prometu električna energija uporabljala za kratke razdalje, vodik in metan za srednje razdalje, biogoriva/sintetična goriva, LNG in LPG pa za dolge razdalje. Železnice bi se lahko dodatno elektrificirale ali uporabljale biogoriva. Kerozin, ki se pridobiva iz biomase, se trenutno zdi edina alternativa v letalstvu. V vodnem prometu bi se lahko za pogon uporabljala biogoriva (vsa plovila), vodik (celinske plovne poti in majhni čolni), LPG in LNG (prevoz po morju na kratkih razdaljah) ter LNG in jedrska energija (globoko morje).
318. Vedno več znakov je, da bi bile lahko zaradi učinka posrednih sprememb v rabi zemljišč za biogoriva prve generacije ogrožene koristi v zvezi s toplogrednimi plini za nekatera od teh goriv. Naprednejša biogoriva, ki temeljijo na odpadkih in algah ter zahtevajo manj primarnih virov, bodo morala priti na trg, pri čemer se mora njihova uporaba osredotočati na načine prevoza, pri katerih alternativna uporaba netekočih goriv ni mogoča, na primer v letalstvu in cestnem prometu na
144 Wynn, D. in Hill, N. (2010) Review of potential radical future transport technologies and concepts.
Naloga 9 Poročila VI, ki je bila pripravljena na podlagi pogodbe ENV.C.3/SER/2008/0053 med Generalnim direktoratom Evropske komisije za okolje in družbo AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radical-technologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf.
145 POJASNILO: dvojni prometni način, električni tovornjaki s tokovnim odjemnikom, samovozeča vozila.
146 http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf; http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html.
80
dolge razdalje. Razvoj tehnologije na podlagi vodika in gorivnih celic ter njena priprava za trg sta podprti s skupno tehnološko pobudo. Evropska pobuda za zelene avtomobile147 prednostno podpira električna vozila in dodatno optimizacijo motorjev z notranjim izgorevanjem. Komisija pripravlja tudi študijo, v kateri bo proučila izvedljivost in vpliv uporabe alternativnih goriv v letalstvu148.
319. Doseganje večjega deleža alternativnih goriv pri povpraševanju po energiji v prometu je zaradi vedno večje zaskrbljenosti glede zanesljive oskrbe z energijo že dolgo eden od ciljev politike EU. Vendar uveljavljanje alternativnih goriv na trgu poteka počasi in razdrobljeno po državah članicah149.
320. V okviru paketa o podnebju in obnovljivi energiji iz leta 2009 je EU sprejela zavezujoč cilj, v skladu s katerim mora delež obnovljive energije v končni porabi energije v prometu do leta 2020 znašati 10 %150, pri čemer morajo dobavitelji goriva postopno zmanjšati intenzivnost toplogrednih plinov energije, ki jo dobavljajo za cestni sektor, da se do leta 2020 doseže 6 % nižja intenzivnost toplogrednih plinov. Za doseganje teh ciljev so države članice zagotovile finančne spodbude, ker alternative, ki so zdaj na voljo, cenovno niso konkurenčne nafti.
321. Za dodatno spodbujanje prizadevanj držav članic ter prometne in energetske industrije bo Komisija v drugi polovici leta 2011 predložila celostno strategijo za alternativna goriva, ki je v skladu s ciljem učinkovitosti virov iz strategije Evropa 2020 in bo dolgoročno pomagala odpraviti odvisnost EU od nafte.
322. Ukrepanje EU je zlasti nujno, ker je potrebno usklajevanje na visoki ravni med več področji politike, kot so promet, energetika, podnebje in okolje, industrija, trgovina, kmetijstvo, zaposlovanje, zdravje in potrošniki, raziskave, ter zainteresiranimi stranmi, kot so avtomobilska industrija (proizvajalci in dobavitelji vozil), dobavitelji goriva in energije, upravljavci omrežij, proizvajalci sestavnih delov, upravljavci infrastruktur, operaterji omrežij, znanstveni organi in organi za standardizacijo, EU, nacionalni in regionalni organi, občine in potrošniki.
323. Pri odnosu med vozili, ki jih lahko poganjajo alternativna goriva, in ustrezno infrastrukturo za dovod goriva se pogosto pojavlja vprašanje: „kaj je bilo prej, kokoš ali jajce“. EU mora s sodelovanjem z državami članicami na nacionalni in regionalni ravni prevzeti vodilno vlogo pri postopni izgradnji infrastrukture za polnjenje in dovod goriva. Zagotavljanje interoperabilnosti in zanesljivosti je potrebno za prosto kroženje vozil, plovil in zrakoplovov, ki jih poganjajo
147 http://www.green-cars-initiative.eu. 148 SWAFEA – Trajnostni način za alternativna goriva in energijo v letalstvu http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx. 149 Utekočinjeni naftni plin (LPG) je bilo prvo alternativno gorivo na trgu; zdaj ima 3-odstotni skupni
tržni delež, pri čemer je na voljo na 27 000 bencinskih črpalkah v Evropi, zlasti na Nizozemskem, Poljskem in v Bolgariji. Zemeljski plin se je kot motorno gorivo začel uporabljati v 40. ih letih 20. stoletja v Italiji, vendar je potem ohranil približno 2-odstotni tržni delež; v Nemčiji se je v zadnjih letih močno povečalo število bencinskih črpalk za zemeljski plin in avtomobilov na zemeljski plin. Švedska in Nemčija sta močno subvencionirali biogoriva.
150 Direktiva 2009/28/ES z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES.
81
alternativna goriva, po vsej EU. Poleg cestnega omrežja bo treba za omogočanje tega prehoda nadgraditi in posodobiti tudi letališča in pristanišča.
2.1.3. Prodiranje napredne informacijske tehnologije v prometni sistem
Nadaljnji razvoj modalnih sistemov …
324. IKT (informacijske in komunikacijske tehnologije) se v prometu uporabljajo na različne načine pri vseh načinih prevoza, pri čemer se je dokazala njihova koristnost pri izboljšanju učinkovitosti prometa z zagotavljanjem inteligentnejših vozil in infrastrukture. Poleg tega imajo ti sistemi vedno pogosteje osrednjo vlogo pri povezovanju trgov, ker so bistveni za prometne dejavnosti, pri čemer pomanjkanje interoperabilnosti predstavlja oviro med mejami. Na drugi strani se lahko z IKT poenostavijo in uskladijo upravni postopki, s čimer se zmanjša strošek, povezan s čezmejnimi dejavnostmi.
325. V cestnem prometu so inteligentni prometni sistemi (ITS) pomembno orodje za doseganje političnih ciljev, kot sta večja varnost in manj zastojev, kot je izpostavljeno v akcijskem načrtu za uvajanje inteligentnih prometnih sistemov v Evropi (akcijski načrt o ITS151) in s tem povezani direktivi o ITS152.
326. Na splošno se ocenjuje, da se lahko z ITS v smislu varnosti v cestnem prometu in zastojev na cestah za 10 % zmanjša število smrtnih žrtev na leto (3 500 življenj) in za 10 % zmanjšajo stroški zastojev (12,3 milijarde EUR). Poleg tega lahko ITS prispevajo k doseganju ciljev okoljskih in podnebnih sprememb z izboljšanjem energetske učinkovitosti, učinkovitejšo uporabo infrastrukture in zmogljivosti vozil ter omogočanjem izbiranja najučinkovitejšega načina prevoza na določeni poti.
327. V zadnjem desetletju se v cestna vozila vgrajujejo telematične enote za nadziranje, zahtevanje ali beleženje dogodkov oziroma poročanje o njih. Za gospodarska vozila so na voljo posebne aplikacije, kot je digitalni tahograf ali elektronsko cestninjenje. Za potniška vozila so poleg obstoječih nadzornih funkcij na voljo vedno bolj izpopolnjene aplikacije. Prizadevanje za standardizacijo vmesnikov takšnih platform v vozilih in, v najboljšem primeru, vzpostavitev arhitekture, ki bi omogočila vzporedno delovanje različnih takšnih aplikacij (na področju varnosti, cestninjenja, obveščanja itd. …) na eni odprti platformi še ni končano.
328. Ključni dejavnik uspeha za splošno razširjeno uvedbo cestnih pristojbin bo sposobnost, da se uporabnikom cest zagotovi en sam sistem elektronskega cestninjenja. Danes mora imeti tovornjak, ki iz Lizbone prek Lyona, Milana, Münchna in Dunaja potuje v Bratislavo, sklenjenih vsaj 7 različnih pogodb s cestninskimi operaterji, pri čemer mora imeti v vozilu 7 enot, poleg tega pa vsaj digitalni tahograf in računalnik. Da bi se preprečilo takšno širjenje naprav in
151 Glej opombo IIIIII. 152 Glej opombo E.
82
poenostavilo življenje voznikov, je EU že sprejela direktivo o vzpostavitvi evropskega elektronskega cestninjenja, ki ga je zdaj treba začeti hitro izvajati153.
329. Poskus standardizacije vmesnikov elektronskih platform v vozilih in, v najboljšem primeru, vzpostavitve arhitekture, ki bi omogočila vzporedno delovanje različnih aplikacij (na področju varnosti, cestninjenja, obveščanja itd. …), je bil obravnavan v prejšnjih raziskovalnih projektih in se zdaj dodatno analizira v okviru akcijskega načrta o ITS. Avtomobilska industrija in telekomunikacijski sektor sta se pri obravnavi tega vprašanja zbližala, vendar je potrebna jasna regulativna spodbuda za pospeševanje uvedbe takšne platforme na vseh vozilih do leta 2020.
330. Poleg krepitve te platforme ter odvisnosti od regulativnega okvira za izmenjavo informacij o prometu in podatkih je pomembna tudi uvedba sklopa izpopolnjenih uporab cestnih inteligentnih prometnih sistemov, pri čemer se specifikacije zanje oblikujejo na podlagi direktive o inteligentnih prometnih sistemih in bi morale biti pripravljene do leta 2014. Usklajen razvoj ključnih informacijskih storitev, povezanih s prometno varnostjo, je treba zagotoviti z ustreznim pravnim instrumentom.
331. Razvoj sodelujočih inteligentnih prometnih sistemov na podlagi izmenjave informacij med vozili in cestno infrastrukturo (komunikacija med infrastrukturami (I2I), med vozilom in infrastrukturo (V2I) ter med vozili (V2V)) hitro napreduje. Poleg potrebne tehnične izvedljivosti je nujno treba oceniti vpliv uvedbe takšnih sistemov na širšo skupnost zainteresiranih strani ter zlasti na organe za cestno infrastrukturo in telekomunikacijske operaterje. Komisija bo na podlagi rezultatov raziskovalnih projektov, ki jih financira EU, terenskih poskusov delovanja, sedanje dejavnosti standardizacije in uporabe specifikacij, ki jih je treba razviti z direktivo o inteligentnih prometnih sistemih, dodatno podprla razvoj takšnih sistemov, kar bo omogočilo vzpostavitev izvedljivega modela uporabe do leta 2020.
332. V železniškem prometu so vodenje-upravljanje in signalizacija ter sistemi za upravljanje prometa v posameznih državah članicah še vedno med seboj pogosto nezdružljivi ter so eden od razlogov, da meje še vedno predstavljajo veliko oviro, ki zavira razvoj železnic v Evropi. Zato je bil vzpostavljen evropski sistem za upravljanje železniškega prometa (ERTMS). Danes ima ERTMS dva glavna sestavna dela:
– GSM-R, radijski sistem, ki se uporablja za izmenjavo informacij (govor in podatki) med progo in vlakom;
– ETCS, evropski sistem vodenja vlakov154, ki usklajuje sisteme nadzora hitrosti, tj. razlike, ki danes predstavljajo eno od največjih tehničnih težav za
153 (EETS) – Direktiva 2004/52/ES o interoperabilnosti elektronskih cestninskih sistemov v Skupnosti,
UL L 166, 30.4.2004. 154 Odločba 2006/679/ES o tehnični specifikaciji za interoperabilnost v zvezi s podsistemom vodenje-
upravljanje in signalizacija vseevropskega železniškega sistema za konvencionalne hitrosti ter Odločba 2006/860/ES o tehnični specifikaciji za interoperabilnost v zvezi s podsistemom vodenje-upravljanje in signalizacija vseevropskega železniškega sistema za visoke hitrosti.
83
vlake na mednarodnih poteh. Sestavljata ga modul na vlaku in modul ob progi.
333. S sistemi signalizacije se dosežejo znatne gospodarske prednosti, ker omogočajo, da na določenem delu proge varno vozi več vlakov, kot bi jih sicer lahko z drugimi metodami varnega dela. Z ERTMS bo več nezdružljivih sistemov v evropskem omrežju nadomestil en sistem, ki je sodobnejši, bolj izpopolnjen, varnejši in združljiv na ravni EU.
334. Da bi zagotovila, da bodo glavne evropske železniške proge opremljene v razumnem času, je Komisija določila dejanske zahteve, da morajo biti proge opremljene do določenih datumov155. V praksi mora povezava med glavnimi tovornimi vozlišči vzpostavljena v obdobju 2015–2020.
335. Poleg tega bo treba razviti naslednjo generacijo sistemov za upravljanje železniškega prometa, ki bo prispevala k preoblikovanju sedanjih tehnologij v integriran sistem za upravljanje železniškega prometa.
336. V vodnem prometu lahko prav tako uporaba orodij IKT prispeva k optimizaciji poti ter boljšemu načrtovanju ladjevja in tovora. To je tudi eden od ciljev e-pomorstva in rečnih informacijskih storitev. Prednosti pobude e-pomorstvo pri zmanjševanju upravnih stroškov pri prevozu po morju so bile opisane v oddelku 0 zgoraj.
337. Rečne informacijske storitve (RIS) pomenijo usklajene informacijske storitve v podporo upravljanja prometa in prevoza pri notranji plovbi, s čimer se zagotovijo geografske, hidrološke in upravne informacije o plovni poti in potovanju ter sledenje plovilom. Zagotovljene informacije med drugim zagotavljajo podporo za navigacijo, upravljanje prometa, zmanjševanje števila nesreč, upravljanje ladjevja ter načrtovanje, izvajanje in spremljanje prometa156. Nekatere študije prometa po celinskih plovnih poteh kažejo, da se lahko s takšnimi ukrepi emisije zmanjšajo za približno 40 %.
338. Za povečanje koristi RIS so potrebni stalna uporaba storitev in sistemov RIS, nadaljnji razvoj storitev in specifikacij, vključevanje novih tehnologij, uporaba podatkov RIS za logistične namene ter interoperabilnost in medsebojna povezanost z drugimi sistemi upravljanja modalnega prometa in prevoza, kot je SafeSeaNet za zagotavljanje stalnega spremljanja in podpore rečno-pomorskemu prometu.
339. V letalskem prometu je SESAR tehnološka komponenta enotnega evropskega neba, kot je opisan v oddelku 0 zgoraj, pri čemer je to najboljši primer, kako sistemi za upravljanje prometa podpirajo povezovanje trgov. Zaradi globalne narave zračnega prometa vprašanja interoperabilnosti dejansko presegajo EU.
155 Odločba Komisije z dne 22. julija 2009 o spremembi Odločbe 2006/679/ES o tehnični specifikaciji za
interoperabilnost v zvezi s podsistemom vodenje-upravljanje in signalizacija vseevropskega železniškega sistema za konvencionalne hitrosti.
http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms/doc/edp/edp_en.pdf. 156 RIS urejajo Direktiva 2005/44/ES, ki določa zavezujoča pravila za sporočanje podatkov in opremo
RIS ter najmanjši obseg storitev RIS, ter uredbe Komisije, ki določajo tehnične smernice in specifikacije, opredeljene z Direktivo. Direktiva določa okvir za uporabo usklajenih in interoperabilnih sistemov in storitev RIS.
84
Vzpostavlja se sodelovanje s programom NextGen v ZDA157, pri čemer bosta imeli ti dve svetovni regiji vodilno vlogo pri splošni posodobitvi upravljanja zračnega prometa in izboljšanju učinkovitosti na svetovni (ICAO) ravni. Evropa ima zato edinstveno priložnost za določitev novih svetovnih standardov. Sodelovanje z dodatnimi mednarodnimi partnerskimi državami bo zagotovilo poslovne priložnosti za evropsko industrijo.
340. Primer letalskega prometa ni edini. V pomorskem, železniškem in cestnem prometu so prav tako na voljo priložnosti za razvoj izdelkov, ki določajo mednarodne standarde in odpirajo nove trge za proizvajalce EU.
… in njihova vključitev v skupni okvir: evropski integriran multimodalni načrt za obveščanje in upravljanje (EIMIP)
341. Ena od temeljnih ovir, ki vpliva na enakost potniškega in tovornega prevoza, je omejena oziroma zelo neučinkovita (če sploh obstaja) izmenjava operativnih, prometnih in potovalnih podatkov med različnimi zainteresiranimi stranmi, še bolj pa med različnimi načini prevoza. To ni več mogoče v svetu, v katerem promet ne pomeni več samo potovanja ljudi od točke A do točke B, ampak vedno pogosteje pomeni, da je treba v realnem času poznati lokacijo ljudi in blaga.
342. Pri multimodalnem tovornem prometu bi poznavanje natančne lokacije in zmogljivosti multimodalnih platform za izmenjavo med železniškim in cestnim prometom ter prometom po celinskih plovnih poteh v realnem času omogočilo optimizacijo načrtovanja tovornega prometa, vključno s čezmodalno sledljivostjo prepeljanega blaga „od konca do konca“. Podobno pri potniškem prometu ni več sprejemljivo, da so informacije o cestnem prometu ali upravljanju prometa omejene na en sam regionalni center in da se te informacije ne izmenjujejo s sosednjimi somestji ali regijami. Poleg tega morajo imeti potniki na posameznem potovanju na voljo vse mogoče informacije v realnem času (npr. o vlaku, podzemni železnici, parkiranju, skupni uporabi avtomobilov ali koles), da lahko med potjo izberejo čim boljšo možnost potovanja.
343. Pri tovornem in potniškem prometu si uporabniki želijo, da bi imeli možnost nakupa multimodalnih prevoznih storitev prek sistema enotnega izdajanja vozovnic. Čeprav so bile sprejete posebne pobude za izboljšanje stanja, ki bi morale omogočiti, da bi se zlasti na modalni ravni do leta 2015 zagotovili predhodni rezultati158, še vedno ni vzpostavljene splošne dostopnosti, interoperabilnosti ter izmenjave ustreznih prometnih podatkov in informacij med zainteresiranimi stranmi, s čimer bi se omogočili in spodbudili vzpostavitev in uporaba rešitev IKT. Na podlagi teh pobud je bistveno določiti splošni okvir, ki bo dopolnil in spodbudil sinergijo med vsemi obstoječimi pobudami za vse načine prevoza.
157 NextGen je krovni izraz za sedanje preoblikovanje nacionalnega sistema zračnega prostora Združenih
držav, na podlagi katerega se bo namesto zemeljskega sistema nadzora zračnega prometa začel uporabljati satelitski sistem upravljanja zračnega prometa: http://www.faa.gov/nextgen/.
158 Na primer direktiva o inteligentnih prometnih sistemih za cestni promet, pobuda za e-tovorni promet, pobuda za e-pomorstvo, ki se bo kmalu začela izvajati, oziroma TAP-TSI (telematske aplikacije za potniške storitve) in TAF-TSI (tehnične specifikacije za interoperabilnost na področju telematskih aplikacij za podporo tovornemu prometu) za železniški sektor.
85
344. Z „Evropskim integriranim multimodalnim načrtom za obveščanje in upravljanje“ (EIMIP) se bodo skupaj z ustreznim regulativnim okvirom na podlagi skupnih odprtih platform za radijske navigacijske sisteme, sisteme določanja položaja, upravljanja prometa in prevoza ter informacijske sisteme zagotovile usklajena uporaba redkih virov in integrirane informacije o intermodalnem potovanju ter druge storitve z dodano vrednostjo za državljane in podjetja.
Spodbujanje inovacij in uporaba tehnologij mestnega prometa
345. Satelitske aplikacije, oprema na vozilih, izdajanje elektronskih vozovnic za javni prevoz, vozila z napajanjem iz električnega omrežja, gorivne celice, hitri avtobusni prevoz, hitri osebni prevoz, tovorne oskrbovalne linije …: veliko novih tehnologij in organizacijskih inovacij bi lahko prispevalo k zmanjšanju zastojev, emisij in izboljšanju mobilnosti na mestnih območjih. Običajno mora inovacije in nove tehnologije v prometu sprejeti kritična masa ljudi, poleg tega pa je potrebna prilagoditev/nadgradnja prometne in energetske infrastrukture. To je lahko dolgotrajen proces, ki je lahko povezan s tveganjem nasedlih naložb. Mesta se morajo kot del strategije za zmanjšanje tveganja med seboj vzajemno podpreti pri izvajanju ter oceni stroškov in koristi novih konceptov.
346. Za razvoj trga je potrebno sodelovanje med več zainteresiranimi stranmi, vključno s ponudniki tehnologij, energije in infrastrukture ter samimi mesti, ter podpora finančnih organov. Komisija bo preučila načine za spodbujanje partnerstva za pametno mobilnost in doseganje soglasja o prihodnjih možnostih uporabe.
347. Potrebne so obsežne predstavitve novih tehnologij, da se bo dokazala njihova korist, upravičenost in sprejemanje pri uporabnikih v zelo različnih pogojih. To je ključno pri pripravi podlage za začetek uporabe. S pobudo CIVITAS se je izkazala korist združevanja podpornih političnih ukrepov s tehnološkimi demonstratorji.
24. Tehnološki načrt
Razdrobljenost raziskav in razvoja v Evropi ima velike negativne učinke. Skupna evropska prizadevanja na tem področju bodo ustvarila največjo evropsko dodano vrednost na področjih, kot so:
• čista, varna in tiha vozila pri različnih načinih prevoza, od cestnih vozil do ladij, barž, voznih parkov v železniškem prometu in zrakoplovov (vključno z novimi materiali, novimi pogonskimi sistemi ter orodji IT in upravljavskimi orodji za upravljanje in integracijo kompleksnih prometnih sistemov);
• tehnologije za izboljšanje prometne varnosti in zaščite;
• morebitni novi ali nekonvencionalni prometni sistemi in vozila, kot so brezpilotni letalski sistemi ali nekonvencionalni sistemi za distribucijo blaga ...;
• strategija za alternativna trajnostna goriva, vključno z ustrezno infrastrukturo;
86
• integrirani sistemi za upravljanje prometa in informacijski sistemi, ki olajšujejo storitve pametne mobilnosti, upravljanje prometa za izboljšanje uporabe infrastrukture in vozil ter sistemi za obveščanje v realnem času za sledenje tovora in upravljanje tovornih tokov; obveščanje potnikov/informacije o potovanju, sistemi rezervacij in plačilni sistemi;
• inteligentna infrastruktura (tako zemeljska kot vesoljska) za zagotovitev kar najboljšega spremljanja in interoperabilnosti različnih načinov prevoza ter komunikacije med infrastrukturo in vozili;
• inovacije za trajnostno mestno mobilnost na podlagi programa CIVITAS in pobude na področju cestnih pristojbin na mestnih območjih ter shem za omejevanje dostopa.
25. Strategija za inovacije in njihovo uporabo
Opredeliti potrebne strategije za inovacije, vključno z ustreznimi instrumenti upravljanja in finančnimi instrumenti, da se zagotovi hitra uporaba rezultatov raziskav. Primeri:
• uporaba sistemov pametne mobilnosti, kot so evropski sistem upravljanja zračnega prometa za prihodnost (SESAR), evropski sistem za upravljanje železniškega prometa (ERTMS) in železniški informacijski sistemi, sistemi pomorskega nadzora (SafeSeaNet), rečne informacijske storitve (RIS), inteligentni prometni sistemi in naslednja generacija sistemov upravljanja multimodalnega prometa in informacijskih sistemov;
• opredelitev in uveljavitev elektronskih platform za enote v vozilu, ki temeljijo na odprtem standardu in opravljajo različne funkcije, vključno s plačevanjem cestnin;
• priprava načrta za naložbe v nove storitve plovbe, spremljanja prometa in komunikacij, da se omogoči integracija informacijskih tokov, sistemov upravljanja in storitev mobilnosti na podlagi evropskega integriranega multimodalnega načrta za obveščanje in upravljanje; predstavitveni projekti za električno mobilnost (in druga alternativna goriva), vključno z infrastrukturo za polnjenje in dovod goriva ter inteligentnimi prometnimi sistemi s poudarkom zlasti na tistih mestnih območjih, na katerih so mejne vrednosti za kakovost zraka pogosto presežene;
• partnerstva za pametno mobilnost in predstavitveni projekti za trajnostne prometne rešitve v mestih (vključno s predstavitvami shem za cestne pristojbine itd.);
• ukrepi za zvišanje stopnje zamenjave neučinkovitih vozil in vozil, ki onesnažujejo okolje.
26. Regulativni okvir za inovativen promet
Opredeliti potrebne pogoje regulativnega okvira na podlagi standardov ali predpisov:
• ustrezni standardi za emisije CO2, ki jih ustvarjajo vozila pri vseh načinih prevoza, in po potrebi dopolnitev teh standardov z zahtevami za energetsko učinkovitost, ki bodo zajele vse vrste pogonskih sistemov;
• standardi za vozila v zvezi z ravnmi emisij hrupa;
87
• zagotoviti zmanjšanje emisij CO2 in emisij onesnaževal v dejanskih voznih pogojih, tako da se najpozneje do leta 2013 predstavi spremenjen preskusni cikel za merjenje emisij;
• strategije javnega naročanja za zagotovitev hitrega uveljavljanja novih tehnologij;
• pravila o interoperabilnosti infrastrukture za polnjenje za čista vozila;
• smernice in standardi za infrastrukturo za dovod goriva;
• standardi za vmesnike za komunikacijo med infrastrukturami, med vozilom in infrastrukturo in med vozili;
• pogoji za dostop do prometnih podatkov zaradi varnosti in zaščite;
• specifikacije in pogoji za pametne sisteme polnjenja in plačilne sisteme, povezane s prometom;
• boljše izvajanje obstoječih predpisov in standardov.
2.2. Spodbujanje bolj trajnostnega obnašanja
348. Obnašanje uporabnikov ima odločilno vlogo pri uspehu ali neuspehu novih tehnologij. Uporabniki, razen „prvih uporabnikov“, pogosto ne želijo spremeniti svojega običajnega načina potovanja in prevoza blaga, vendar pa bi bilo z uvedbo novih tehnologij morda treba spremeniti globoko zakoreninjene navade. Čeprav na primer morda električna vozila, ki so že na trgu, niso primerna za potovanja na dolge razdalje, ustrezajo potrebam mobilnosti v mestih, pri čemer bi se z njihovo uporabo močno izboljšala kakovost lokalnega zraka. Vendar bi morali uporabniki električnih avtomobilov sprejeti dejstvo, da bi morali pri potovanjih na daljše razdalje uporabiti drugo vozilo ali javna prevozna sredstva. Morda bi bil potreben drugačen pristop k lastništvu osebnih avtomobilov. Priznati je treba pomen takšnih težav, ki so povezane z različnimi vidiki našega obnašanja, in jih dodatno proučiti, da se bo dosegel napredek v smeri trajnostne mobilnosti.
349. Drug vidik sta obveščanje in dojemanje. Uporabniki prometa, kupci opreme in celo izvajalci dejavnosti morda niso sposobni zares ozaveščenega sprejemanja odločitev, ker nimajo na voljo ustreznih, pravilnih in dobro predstavljenih podatkov. Napačno dojemanje ali negotovost lahko prav tako vpliva na odločitve, tako kot na primer pri precenjevanju čakalnih dob v javnem prometu. Sistem enotnih vozovnic iz oddelka 1.5.2 je bistven za ozaveščanje uporabnikov o različnih možnostih za dokončanje potovanj.
27. Potovalne informacije
• Spodbujati ozaveščenost glede razpoložljivosti alternativ konvencionalnim načinom individualnega prevoza (spodbujanje manjše uporabe vozil, hoje in kolesarjenja, uporabe enega avtomobila za prevoz več ljudi, parkirišč, povezanih z javnimi prometnimi sredstvi (park & drive), pametnih vozovnic itd.).
88
2.2.1. Označevanje glede učinkovitosti goriv in vozil
350. Informacije o relativni učinkovitosti vozil imajo največji vpliv ob nakupu. Direktiva o označevanju avtomobilov 1999/94/ES določa zahteve o obveščanju potrošnikov v zvezi z avtomobili. Vendar so analize159 pokazale, da izvajanje te direktive morda ni tako učinkovito, kot bi želeli. Poleg tega bi bila lahko zaželena enotnejši pristop k zagotavljanju informacij in razširitev področja uporabe na druge razrede vozil.
28. Označevanje vozil glede emisij CO2 in učinkovitost goriv
• Pregledati direktivo o označevanju, da se poveča njena učinkovitost; pri pregledu obravnavati vprašanje razširitve področja uporabe na lahka gospodarska vozila in vozila kategorije L ter uskladitev oznak in razredov učinkovitosti goriv po vseh državah članicah;
• podpreti tržno uveljavljanje pnevmatik, ki naj ne samo izpolnjujejo zahteve iz homologacije, temveč so tudi učinkovite z vidika goriva, varne in povzročajo malo hrupa160.
2.2.2. Certificirano računalo ogljičnega odtisa
351. Industrija že sprejema veliko pobud na področju ogljičnega in okoljskega odtisa prometnih storitev. Vendar so posamezna podjetja razvila veliko shem, ki ne zagotavljajo podatkov, primerljivih s podatki drugih shem. Trenutno potekajo prizadevanja za razvoj standardiziranih metodologij, pri čemer je zaželeno njihovo hitro dokončno oblikovanje, da se bo zagotovilo orodje za podjetja, ki želijo zagotavljati okolju manj škodljive prometne storitve, in potnike, ki želijo potovati na okolju prijaznejši način.
29. Računala ogljičnega odtisa
• Spodbujati sheme certificiranja za toplogredne pline, ki bodo temeljile na gospodarskem pristopu, in določiti skupne standarde EU za oceno ogljičnega odtisa vsakega potovanja potnika in tovora, pri čemer je treba sheme prilagoditi glede na uporabnike (npr. družbe ali posamezniki); tako se bo povečala izbira in olajšalo trženje čistejših oblik prometa.
2.2.3. Manjše hitrosti za čistejši in varnejši promet
352. V zadnjih dveh stoletjih so počasnejše načine prevoza postopno izpodrinili hitrejši načini prevoza. Kljub temu, da se količina časa, namenjenega za potovanje, praktično ne spreminja in znaša približno 1 uro na dan, je potovanje z večjimi hitrostmi omogočilo, da ljudje in blago v istem času prepotujejo večje razdalje. Zaradi tega se je povečal obseg prometa.
159 ADAC e.V., 2005, Študija o učinkovitosti Direktive 1999/94/ES o informacijah o ekonomičnosti
porabe goriva in emisijah CO2, ki so na voljo potrošnikom v zvezi s trženjem novih osebnih vozil; http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf.
160 To vključuje sprejetje vseh izvedbenih ukrepov Uredbe (ES) št. 1222/2009 o označevanju pnevmatik. Tako bi se poraba goriva v celotnem voznem parku EU do leta 2020 zmanjšala za 5 %.
89
353. Povezava med hitrostjo ter evropsko mobilnostjo in socialno kohezijo je element, ki ga je treba upoštevati. Veliko Evropejcev zdaj živi in dela zelo daleč proč od svojih domačih regij in družin. Povečanje stroškov in časa potovanja bi negativno vplivalo na mobilnost delovne sile in socialno kohezijo.
354. Hkrati je jasno, da je zmanjšanje hitrosti izjemno učinkovit način za zmanjšanje tveganja nesreč in porabe goriva. Zdaj je hitrost osebnih avtomobilov s prostovoljnim sporazumom omejena na 250 km/h. Zmanjšanje konstrukcijsko določene hitrosti bi lahko pozitivno vplivalo na uvedbo lažjih, tišjih in varčnejših pnevmatik ter zavornih sistemov.
355. Če hitrost lahkih gospodarskih vozil (dostavnih vozil) ne bo omejena, bi se lahko odločanje izkrivljalo v korist energetsko manj učinkovitih, a hitrejših manjših vozil. Zaželeno bi bilo, da bi se hitrost takšnih vozil omejila na enak način kot pri težjih gospodarskih vozilih, da bi se zagotovili enaki konkurenčni pogoji.
2.2.4. Usposabljanje in naprave za okolju prijazno vožnjo
356. Poleg regulativnih in tržnih instrumentov, ki zagotavljajo spodbude za spremembo obnašanja uporabnikov, bo lahko ta prehod spodbudila uporaba inteligentnih prometnih sistemov, kot je opisano v oddelku 2.1.3. Veliko držav članic že spodbuja okolju prijazno vožnjo s kampanjami usposabljanja ali ozaveščanja, pri čemer Komisija podpira širitev okolju prijazne vožnje z različnimi projekti161 in obravnava možno vključitev zahtev v zvezi z okolju prijazno vožnjo v prihodnje spremembe direktive o vozniških dovoljenjih162.
357. S tehnološkim razvojem vozil se bo v dolgoročnejšem obdobju zmanjšal vpliv voznika na porabo goriva. Vendar se lahko inteligentni prometni sistemi uporabijo za spodbujanje okolju prijazne vožnje in zlasti za zagotavljanje njenega prispevka k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov z zagotavljanjem neposrednih povratnih informacij v realnem času vozniku.
30. Okolju prijazna vožnja in omejitev hitrosti
• Vključiti zahteve okolju prijazne vožnje v prihodnje spremembe direktive o vozniških dovoljenjih ter sprejeti ukrepe za pospešitev uporabe inteligentnih prometnih sistemov pri podpori okolju prijazne vožnje; tehnike za varčevanje z gorivom razviti in pospeševati tudi pri drugih načinih prevoza – npr. kontinuirano spuščanje zrakoplovov;
• preučiti pristope za omejitev največje hitrosti lahkih gospodarskih cestnih vozil za zmanjšanje porabe energije, povečanje varnosti cestnega prometa in zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev.
161 Glej npr. kampanjo Ecodriven na spletni strani
http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm. 162 Direktiva 2006/126/ES z dne 20. decembra 2006 o vozniških dovoljenjih (prenovitev), UL L 403,
30.12.2006.
90
2.3. Integrirana mobilnost v mestih
358. Evropska mesta so glavna gonila gospodarske rasti, vendar pa trend postopne urbanizacije povzroča večje zastoje, emisije toplogrednih plinov, onesnaževanje zraka, hrup, potratno porabo energije in nepotrebne s tem povezane stroške. Zaradi nekaterih nedavnih trendov rabe zemljišč se je povečal obseg urbanih območij, kar je ogrozilo trajnost.
359. Velik del politike in zakonodaje EU v zvezi s prometom se uporablja za velemestna in druga območja. Zakonodaja EU o hrupu in emisijah iz vozil ter zakonodaja o kakovosti zraka sta primera splošne zakonodaje, ki najbolj vplivata na velemestna območja. Drugi primeri so predpisi o javnem naročanju in javnih naročilih storitev. Z izpopolnitvijo in razvojem zakonodaje EU se bo v prihodnosti prav tako veliko prispevalo k doseganju ciljev prometne politike na mestnih in velemestnih območjih.
360. Vendar pa je ukrepe, ki se neposredno nanašajo na promet v mestnih in velemestnih območjih, najbolje opredeliti in izvajati na lokalni ravni. Evropska mestna območja so raznolika in čeprav se spopadajo z bolj ali manj enakimi izzivi v drugačnih okoliščinah, so v različnih fazah razvoja, imajo različne geografske, topografske in vremenske značilnosti ter različne potrebe. Evropsko prometno politiko je treba bolje vključiti v lokalne pobude, na primer v okvir kohezijske politike.
361. V zadnjih letih sta se na ravni EU izoblikovali politika in zakonodaja, pri katerih se upošteva načelo subsidiarnosti in obravnava mobilnost v mestih, vključno z zeleno knjigo in akcijskim načrtom o mobilnosti v mestih163. Veliko sredstev je bilo zagotovljenih iz strukturnih in kohezijskih skladov164. Pobude, ki jih financira EU, se pogosto financirajo iz okvirnih programov za raziskave in tehnološki razvoj ter so pripomogle k razvoju in oceni številnih inovativnih pristopov. Izkazalo se je, da je neposredno vključevanje lokalnih organov prek Združenja županov uspešno orodje od spodaj navzgor za spodbujanje trajnostne energije, vključno s trajnostnim prometom. Pobuda CIVITAS je pokazala, da ima povezovanje v mrežo in vzajemno učenje na podlagi celotnega pristopa znatne koristi. Združljivi predpisi, sheme in tehnologije olajšujejo izvajanje in izvrševanje. Sporazumni standardi na ravni EU omogočajo večji obseg proizvodnje, kar pomeni nižje stroške.
2.3.1. Nova vrsta mobilnosti v mestih
362. Nujno potreben prehod z mobilnosti posameznikov v mestih, ki temelji večinoma na avtomobilih, na mobilnost, ki temelji na hoji in kolesarjenju, visokokakovostnem javnem prevozu ter manjši uporabi čistejših potniških vozil, bo glavni strateški izziv v prihodnjih desetletjih. Poleg tega morajo mesta poiskati rešitve za čistejšo in varnejšo dostavo blaga in storitev. Te spremembe niso povezane samo s prometom, ampak gre dejansko za prehod na nov način življenja v mestnem okolju.
163 Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in
Odboru regij „Akcijski načrt o mobilnosti v mestih“, COM(2009) 490 konč. 164 S programom URBACT II, ki podpira izmenjavo in učenje med mesti, se je na primer zagotovila
podpora za projekte, povezane s prometom.
91
363. Večina mest si že dolgo prizadeva za pripravo elementov tega prehoda, pri čemer poskušajo zagotoviti srednjo pot med kakovostjo življenja v mestih in avtomobilskim prometom. Mesta na Nizozemskem in Danskem imajo dolgo tradicijo spodbujanja kolesarjenja. London in Stockholm sta zelo znana primera mest, kjer se zaračunavajo mestne cestne pristojbine. Mesta z obstoječimi vodnimi potmi poskušajo uporabiti te poti za prevoz potnikov, zlasti pri dnevnih migracijah. Te različne izkušnje so dragocena baza znanja za evropska mesta pri razvoju dolgoročnega trajnostnega mestnega prometa.
364. Razvoj multimodalnosti v mestnem potniškem prometu bo pripomogel k omogočanju prehoda na bolj trajnosten prometni sistem. Zlasti so pomembni vmesniki in povezave med mestnim in medmestnim prometom, vključno z vsemi sestavnimi deli informacij, navedenimi v akcijskem načrtu o inteligentnih prometnih sistemih in mobilnosti v mestih.
365. Kar zadeva logistiko mestnega tovornega prometa, so raziskave pokazale, da je sedanje upravljanje terminalov in vozlišč pogosto neučinkovito. Verjetno se bodo razvili novi poslovni modeli. Odločitve o načrtovanju rabe zemljišč glede lokacije proizvodnje in dejavnosti trgovine na drobno je treba sprejeti skupaj z odločitvami o prometni infrastrukturi, pri čemer se, kadar je to primerno in izvedljivo, združijo različni objekti (npr. nakupovalni centri, parkirišča in terminali za kolektivna prevozna sredstva). Ključna vprašanja so, kako privabiti vlagatelje in izbrati lokacije teh objektov, kakšne so zadevne vloge javnega in zasebnega sektorja ter kateri morajo biti kazalniki kakovosti za terminale in vozlišča.
366. Pomemben pogoj za uporabo javnega prometa je poznavanje storitev, ki so na voljo, ter pogojev za njihovo uporabo. S širjenjem informacijskih in komunikacijskih tehnologij, ki med seboj povezujejo znaten del evropskega prebivalstva, se povečujejo možnosti za zagotavljanje ustreznih informacij o potovanju potrošnikom. Informacije v realnem času na spletu ali na avtobusnih postajah in postajah podzemne železnice o lokaciji vozil in uri prihoda so bistvene za načrtovanje potovanja. Podobno bi se lahko z uporabo mobilnih naprav zagotovile informacije v realnem času o stroških in hitrosti prihoda v določen namembni kraj z različnimi načini prevoza (ali njihovo kombinacijo).
Upravljanje mestnega prometa, načrti za mobilnost v mestih in upravljanje mobilnosti
367. Doseganje integriranega in trajnostnega mestnega prometa je vedno bolj zapletena naloga, ki je povezana z veliko zainteresiranimi stranmi in interesi. Velike zamude pri načrtovanju so pogosto posledica nezadostnega sodelovanja ustreznih akterjev in zainteresiranih strani v postopku načrtovanja. Politike, ki vplivajo na promet v mestih, so pogosto zunaj pristojnosti lokalne vlade. Zelo je zaželeno večje usklajevanje vseh organov, ki vplivajo na prometni sistem, s čimer bi se morda združile pristojnosti za rabo zemljišč in načrtovanje prometa, javni promet, uporabo cest ter prometno infrastrukturo. Enako zaželena je razširitev usklajevanja takšnih organov prek strogo določenih mestnih meja, da se zajamejo celotna velemestna območja ali regionalni prometni sistemi ter njihova povezava z medregionalnimi omrežji.
92
368. Jasno je, da so za znatne spremembe mobilnosti v mestih potrebni obsežni in celostni ukrepi, ki združujejo načrtovanje rabe zemljišč, rabo cest in parkirišča, prometne pristojbine, razvoj infrastrukture, politiko javnega prevoza in še veliko več. Poleg tega so potrebni preudarno finančno načrtovanje, zavarovanje virov financiranja in ustrezni mehanizmi financiranja. Revizija mestnih prometnih sistemov, ki jo izvajajo lokalni organi, prispeva k oceni učinkovitosti potniškega in tovornega prometa ter opredelitvi glavnih ozkih grl. Z Načrti za mobilnost v mestih naj bi se vse to doseglo, s čimer bi se zagotovil skladen okvir za različne ukrepe. Poleg tega so ti načrti glaven način za spodbujanje hoje, kolesarjenja in javnega prevoza.
369. Priprava načrtov za mobilnost v mestih je prav tako priložnost za dialog z državljani, razmišljanje o dolgoročnih potrebah in določanje ciljev. Čeprav je veliko mest že pripravilo načrte za mobilnost v mestih, to žal še ni ustaljena praksa, zato so potrebne dodatne spodbude.
370. Za pripravo takšnih načrtov za mobilnost v mestih ni pristojna Komisija, ampak jih je treba razviti na podlagi lokalnih, regionalnih in nacionalnih institucionalnih ureditev. Komisija lahko kljub temu spodbuja potrebno usklajevanje z zagotavljanjem boljših forumov za razprave ter omogočanjem izmenjave najboljših praks, da se zagotovi sodelovanje mest pri doseganju skupnih ciljev. Vendar je treba razviti učinkovito strukturo upravljanja in splošen strateški načrt za mobilnost v mestih v zvezi s projekti, za katere se zahteva financiranje EU, in sicer na podlagi novih načel, ki jih spodbuja 5. kohezijsko poročilo o instrumentih regionalne politike.
371. Na podlagi sedanjega dela v okviru raziskovalnega projekta CIVITAS in Združenja županov je treba upoštevati tudi možnost vzpostavitve evropskega okvira za takšne načrte za mobilnost v mestih. S tem bi se lahko določila postopek načrtovanja in tipologija mogočih ukrepov na podlagi evropske najboljše prakse za doseganje trajnostnega mestnega prometa in vključitev spremljanja izbranega števila skupnih ciljev. Tak evropski okvir bi sčasoma postal obvezen za evropska mesta ter bi podprl prizadevanja lokalnih in regionalnih organov za spodbujanje učinkovitejših politik mestnega prometa. Jasno je, da bi bilo odločanje o vsebini in kombinaciji ukrepov, ki jih je treba določiti v načrtih za mobilnost posameznikov v mestih, v celoti v pristojnosti lokalnih in regionalnih organov.
372. Mesta in mestna območja imajo ključno vlogo pri preoblikovanju v nizkoogljično družbo. Prilagoditi bodo morala svojo infrastrukturo, da se bodo zmanjšale emisije ogljika, medtem ko se bosta še naprej zagotavljala dobro počutje državljanov in gospodarska učinkovitost. Predvsem bodo morala mesta in mestna območja zmanjšati porabo energije in prilagoditi energetska omrežja. Komisija namerava leta 2011 začeti izvajati pobudo o pametnih mestih. To medsektorsko partnerstvo bo v celoti vključevalo vprašaja o mobilnosti v mestih. S tem se bo okrepilo iskanje novih rešitev, ki se lahko uporabijo kot primeri za druga evropska mesta in imajo veliko možnosti za ponovno uporabo.
373. Upravljanje mobilnosti je ožji pojem za upravljanje povpraševanja po uporabi avtomobilov s spreminjanjem vedenjskih in potovalnih vzorcev. Bistveni del upravljanja mobilnosti so „blagi“ ukrepi, kot so obveščanje in sporočanje, organizacija storitev ter usklajevanje dejavnosti različnih partnerjev. Ti blagi
93
ukrepi pogosto prispevajo k pospeševanju „odločnih“ ukrepov, na primer s spodbujanjem uporabe novih tramvajskih prog, kolesarskih poti, sistemov parkiraj in se pelji itd. Za ukrepe za upravljanje mobilnosti (v primerjavi z odločnimi ukrepi) niso nujno potrebne velike finančne naložbe, pri čemer je zanje pogosto značilno visoko razmerje med koristmi in stroški.
374. Za upravljanje mobilnosti niso pristojni le lokalni organi. Zelo veliko družb in drugih velikih delodajalcev je pripravilo pobude za zmanjšanje prometa, ki nastaja zaradi njihovih dejavnosti, in zlasti prometa, ki ga povzročajo njihovi zaposleni in stranke. Spremembe, ki izhajajo iz pobud o upravljanju mobilnosti, so lahko precej velike (15- do 20-odstotno zmanjšanje avtomobilskih prevozov z enim potnikom165) in stroškovno učinkovite. Te pobude bi lahko delodajalcem in zaposlenim dejansko prihranile sredstva.
31. Načrti za mobilnost v mestih
• Določiti postopke in mehanizme finančne podpore na evropski ravni za pripravo na revizije mobilnosti v mestih in načrte za mobilnost v mestih ter uvesti evropski pregled stanja mobilnosti v mestih, ki bo temeljil na skupnih ciljih; preučiti možnost obveznega pristopa za mesta določene velikosti v skladu z nacionalnimi standardi, ki bi temeljili na smernicah EU;
• povezati sklade za regionalni razvoj in kohezijske sklade z mesti in regijami, ki so predložile posodobljene in neodvisno potrjene certifikate mobilnosti v mestih in opravljene revizije trajnosti;
• preučiti možnost vzpostavitve evropskega okvira za podporo postopnemu izvajanju načrtov za mobilnost v mestih v evropskih mestih;
• spodbujanje integrirane mobilnosti v mestih na podlagi možne pobude za partnerstvo pametnih mest na področju inovacij;
• spodbujati delodajalce, ki zaposlujejo veliko človeških virov, k oblikovanju načrtov za upravljanje mobilnosti.
Mestne pristojbine in predpisi o dostopu
375. Prostor je dragocena dobrina v mestih. Zaračunavanje za uporabo infrastrukture je pomemben element pri odločanju o dodeljevanju prostora za različne namene uporabe in uporabnike. Poleg tega bo treba zaradi pomanjkanja javnih sredstev za spopadanje z izzivi infrastrukture mestnega prometa razviti inovativne sheme financiranja. Različno zaračunavanje glede na kraj, čas in vrsto prometa, je lahko zelo učinkovito pri optimizaciji zmogljivosti, spodbujanju trajnostnih potovalnih vzorcev ter razvoja trga za čiste in učinkovite tehnologije.
376. Različne oblike sistemov za določanje pristojbin v mestih in omejitev dostopa bodo verjetno postale bolj splošno razširjene, kar bi lahko zmedlo uporabnike in delovalo celo kot ovira za prost pretok blaga in ljudi. Z operativnim in tehničnim okvirom se bo verjetno povečala sprejemljivost, pri čemer bodo
165 OECD/Mednarodni prometni forum (2010), Učinkovite prometne politike za upravljanje mobilnosti v
podjetjih.
94
standardi interoperabilnosti za opremo za cestninjenje omogočili obsežno proizvodnjo opreme in zmanjšanje proizvodnih stroškov, hkrati pa bodo preprečili negotovost uporabnikov.
32. Okvir EU za cestne pristojbine v mestih
• Oblikovati potrjen okvir za cestne pristojbine v mestih ter sheme za omejitev dostopa ter njihovo uporabo, vključno z zakonodajnim ter potrjenim operativnim in tehničnim okvirjem, ki bo zajemal aplikacije za vozila in infrastrukturo.
Mestna logistika
377. Neučinkovita mestna logistika je lahko posledica prometa težkih tovornih vozil za prevoz na dolge razdalje v mestih, koncentracije dostav ob nekaj določenih urah dneva ter skupne uporabe infrastrukture za lokalni prevoz in prevoz na dolge razdalje. To stanje se lahko močno izboljša s tehničnimi in organizacijskimi inovacijami.
378. Oblikovanje težkih tovornih vozil ni prilagojeno zahtevam mestnega okolja. Čeprav so obremenitveni faktorji velikih tovornjakov optimalni za strnjen medmestni promet, so preveliki za potrebe običajnih končnih kupcev. Uporaba teh vozil za končno dostavo pomeni veliko praznih voženj, pri čemer motorji teh vozil še stopnjujejo težave z zastoji in emisijami.
379. S pretovarjanjem tovora s tovornjakov na dolge razdalje na čistejše mestne tovornjake in kombije v logističnih centrih zunaj mest bi se lahko rešile težave, navedene zgoraj. Takšna konsolidacijska središča že obstajajo v nekaterih gospodarskih panogah, kot je proizvodnja ali trgovina na drobno, vendar bi se lahko ta praksa razširila na druge sektorje, da bi se čim bolj izboljšalo delovanje logističnih sistemov; nekateri pilotni projekti podpirajo to ugotovitev z zelo spodbudnimi rezultati166. Konsolidacijska središča bi se lahko razvila tudi kot večmodalna vozlišča, ki omogočajo povezovanje različnih načinov prevoza. Inteligentni prometni sistemi bodo veliko prispevali k zagotavljanju kakovosti in zanesljivosti dostave, hkrati pa bodo izboljšali zmogljivost in zmanjšali število potovanj.
380. Na splošno bi imela uporaba alternativnih vozil več koristi za lokalno distribucijo, vključno s tihim delovanjem, saj bi lahko prispevala k odpravi nasprotovanja nočnim dostavam in omogočila bolj uravnoteženo uporabo omrežja podnevi167.
166 Poročilo o dveh pilotnih projektih za gradbene materiale na območju Londona (eden za letališče
Heathrow in eden za mesto London) je pokazalo, da bi se prihranila 2 % skupnih gradbenih stroškov, močno zmanjšal čas natovarjanja/raztovarjanja, za skoraj 100 % povečala zanesljivost, za do 68 % zmanjšalo število tovornjakov in za do 75 % zmanjšala količina emisij CO2 ter znatno zmanjšala količina materialnih odpadkov in povečala produktivnost. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain techniques – managing and handling construction materials, oktober 2004. Transport for London, London Construction Consolidation Centre, vmesno poročilo, maj 2007.
167 S pilotnim projektom na Nizozemskem v zvezi z nočnimi dostavami s tiho certificirano opremo (tovornjaki, viličarji) in posebej usposobljenimi vozniki se je prihranilo veliko časa in stroškov, in sicer več kot eno uro na razdalji 35 km in 35 000 EUR na tovornjak/leto, pri čemer je bila družbena sprejemljivost zelo velika. www.piek-international.com.
95
381. Drug element, ki se ne sme spregledati, je možnost zmanjšanja količine prometa po celinskih plovnih poteh, povezanega z dostavo v zadnjem delu poti. Pristanišča na celinskih vodah se običajno nahajajo v neposredni bližini mestnih središč in s tem v bližini končnega namembnega kraja prepeljanega blaga. Celinske plovne poti so najučinkovitejši način prevoza tovora v razsutem stanju, zato so zlasti primerne za odstranjevanje odpadkov ali prevoz gradbenega materiala, tj. dveh proizvodov, pomembnih za mestno logistiko. Vendar pa razvoj pristanišč na celinskih vodah v mnogih mestih ovira širjenje stanovanjskih območij in območij za prosti čas. Zato je pomembno, da mesta ob nabrežjih namenijo dovolj prostora za logistične dejavnosti, da se omogoči sedanje in prihodnje širjenje pristanišč na celinskih vodah.
382. Na voljo je veliko primerov inovativnih vozil in načinov prevoza, ki se uporabljajo v mestnem tovornem prometu. Lokalna železniška omrežja in omrežja podzemne železnice se lahko uporabljajo ponoči, ko je potniškega prometa malo168. Električna kolesa in tricikli z lažjim tovorom lahko dostopajo do območij, ki so običajno namenjena le pešcem169. Ti načini prevoza verjetno ne bodo postali dejanske alternative tovornjakom za uveljavljeno mestno logistiko, lahko pa jih učinkovito dopolnijo pri nekaterih posebnih vrstah delovanja.
383. Optimizacija se lahko izvaja tudi prek reorganizacije prometa s prilagoditvijo fizične in inteligentne infrastrukture. Izkazalo se je, da se z večnamenskimi pasovi, tj. za promet, parkiranje ali nakladanje/razkladanje, odvisno od dela dneva, poveča zmogljivost ulic170. Visoko razvita orodja, kot je spletna rezervacija časovnih blokov za razkladanje tovora, se še preizkušajo in bi se lahko izkazala za učinkovita.
384. Končno, veliko družb za hitro dostavo vlaga v razvoj samodejnih prevzemnih mest, kjer bi lahko prejemniki namesto ob določenih urah svoje pošiljke dvigali, kadar bi jim to najbolj ustrezalo. Ta rešitev se lahko razširi na druge sektorje, kot je spletno nakupovanje, da se zmanjšata število nepotrebnih potovanj in izguba časa.
385. Zgoraj opisane inovativne rešitve lahko znatno povečajo učinkovitost mestne logistike, vendar njihovo razširjanje in uveljavljanje na trgu žal potekata zelo počasi. Največji razlog za to je navzkrižje interesov med različnimi zainteresiranimi stranmi ter zlasti med izvajalci logistične dejavnosti in stanovalci. Jasna vloga javnih organov je, da uravnotežijo različne potrebe v zvezi s tem ter da po potrebi stanovalcem povrnejo izgube, ki jih imajo zaradi nujne razširitve logističnih dejavnosti.
33. Strategija za leto 2030 za mestno logistiko skoraj brez emisij
168 V Parizu na primer veriga supermarketov Monoprix za tovorni promet uporablja regionalno linijo
RER: http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/. 169 Tovorna kolesa se uporabljajo za dostavo tovora do 158 kg v sedmih francoskih in dveh drugih
evropskih mestih. Glej: http://www.lapetitereine.com/fr/index.php. 170 Takšne rešitve so se uveljavile predvsem v Barceloni in Bilbau v Španiji.
96
• Pripraviti smernice najboljših praks za boljši nadzor in upravljanje tokov tovora v mestih (npr. konsolidacijska središča, velikost vozil v staromestnih jedrih, regulativne omejitve, časovni bloki za dostavo, neizkoriščen potencial rečnega prometa);
• oblikovati strategijo za prehod na mestno logistiko skoraj brez emisij, pri čemer je treba povezati vidike načrtovanja rabe zemljišč, železniškega in rečnega dostopa, poslovnih praks, ter standardov informacijskih tehnologij, tehnologij polnjenja in tehnologij vozil;
• spodbujanje skupnih javnih naročil za vozila z nizkimi emisijami pri gospodarskem voznem parku (dostavni tovornjaki, taksiji, avtobusi …).
3. MODERNA INFRASTRUKTURA IN PAMETNO FINANCIRANJE
3.1. Prometna infrastruktura, ozemeljska kohezija in gospodarska rast
386. Prometna infrastruktura je pogoj za mobilnost oseb in blaga ter konkurenčnost in ozemeljsko kohezijo Evropske unije. EU ima gosto prometno omrežje171, vendar se sredstva za njegovo vzdrževanje in posodobitev na splošno zmanjšujejo.
387. Poleg tega je za EU še vedno značilno veliko neskladje med kakovostjo in razpoložljivostjo infrastrukture. Razlika v opremljenosti z infrastrukturo je najbolj očitna pri skromnih 4 800 km avtocest v državah članicah, ki so se pridružile EU v letih 2004 in 2007. Te nove države članice nimajo železniških prog za visoke hitrosti in, kar je še pomembneje, njihove običajne železniške proge so pogosto v slabem stanju. Te razlike je treba odpraviti, celotno EU pa mora povezovati infrastruktura visoke in enotne kakovosti.
388. Konkurenčnost, gospodarska rast in blaginja so povezane z učinkovito prometno infrastrukturo. Povezava med infrastrukturo in gospodarsko rastjo je bila analizirana v več študijah. Večina od njih je pokazala pozitivne vplive infrastrukturnih naložb na BDP, kljub velikim razlikam med državami172. Poleg tega obstajajo dokazi, da lahko posebno nizka opremljenost ovira gospodarsko rast173.
389. Mobilnost je odvisna od infrastrukture. Prizadevanja za bolj trajnosten prometni sistem morajo vključevati razmislek o potrebnih značilnostih omrežja, pri čemer je treba predvideti ustrezne naložbe. Ne le, da je za čistejša goriva potrebna posebna infrastruktura, ampak, kot je bilo pojasnjeno v oddelku 3, tudi ni mogoče pričakovati, da bodo nova vozila edina rešitev za zmanjšanje emisij iz prometa, pri čemer tudi ne bodo odpravila težav z zastoji na velikem delu
171 Približno 5 milijonov km asfaltiranih cest, od tega več kot 66 000 km avtocest, več kot 210 000 km
železniških prog, od tega nekaj več kot polovica elektrificiranih, vključno s približno 6 000 km železniških prog za visoke hitrosti, poleg tega približno 40 000 km celinskih plovnih poti, več kot 450 komercialnih letališč in približno 1 200 morskih pristanišč.
172 Glej Prilogo 6 k poročilu COMPETE (http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip) za perspektivo EU ter
Aschauer, David Alan (1989). „Is Public Expenditure productive?“ Journal of Monetary Economics, 23 (2), marec, 177-200 za podatke iz ZDA.
173 Peto kohezijsko poročilo EU.
97
omrežja. Potrebno je tudi omrežje, ki podpira učinkovitejše delovanje in večjo uporabo bolj trajnostnih načinov prevoza.
390. Zato je izziv izboljšati obstoječe omrežje, da bo lahko povezovalo vse regije Evrope na gospodarsko in energetsko učinkovit način. To je mogoče doseči z vzpostavitvijo glavnega omrežja izbranih koridorjev, po katerih bi potekal velik obseg prometa, ki bi bil zelo učinkovit in bi povzročal malo emisij, in sicer zaradi združevanja velikega obsega, širše uporabe učinkovitejših načinov prevoza z multimodalnimi kombinacijami ter splošne uporabe naprednih tehnologij in goriv z nizko vsebnostjo ogljika. V tem glavnem ali „osrednjem omrežju“ bi se postopki (e-tovor) in prometni tokovi optimizirali s široko uporabo orodij informacijske tehnologije.
3.1.1. Izkoriščanje prednosti posameznih načinov prevoza
Boljše povezave z notranjostjo pri prevozih po morju na kratkih razdaljah – pomorske avtoceste
391. Zelo dolga evropska obala dejansko zagotavlja možnosti za veliko večjo uporabo prevoza po morju na kratkih razdaljah (in sicer za smeri vzhod-zahod in zahod-severovzhod). Morska pristanišča ne smejo postati ozka grla svetovnih dobavnih verig. Stalno izboljševanje učinkovitosti in infrastrukturne zmogljivosti morskih pristanišč je skupaj z dodatnim izboljšanjem njihovih povezav z notranjostjo bistveno za izpolnjevanje potreb uporabnikov. Prav tako bo potrebna ustrezna infrastruktura za bolj zelena goriva in oskrbo z energijo za ladje v pristaniščih.
392. V okviru evropske infrastrukturne politike za pristanišča je treba posebno pozornost nameniti zagotavljanju razpoložljivosti pristanišč, ki so dobro povezana s sistemom kopenskega prometa ob celotni obali EU. Da bo tak pristop sčasoma omogočil bolj uravnoteženo porazdelitev vhodnih in izhodnih tokov v evropski prometni sistem, bodo morala pristanišča dodatno izboljšati tudi razpoložljivost, kakovost in zanesljivost svojih storitev, kot je opisano v oddelku 0 zgoraj.
Neizkoriščen potencial prometa po celinskih plovnih poteh
393. Splošno se tudi ugotavlja, da so zmogljivosti celinskih plovnih poti zelo neizkoriščene. Omrežje plovnih poti v EU povezuje velika morska pristanišča in številna mesta ter trgovska in industrijska središča, pogosto ob glavnih prometnih koridorjih.
394. Učinkovitost in konkurenčnost notranje plovbe sta zelo odvisni od kakovosti in pogojev infrastrukture plovnih poti, vključno z manjšimi plovnimi potmi, pri katerih je treba prizadevanja osredotočati na vzdrževanje plovnih poti, posodobitev nekaterih delov v skladu s prevladujočim standardom celotne povezave plovnih poti in razširitev obstoječega omrežja, predvsem z odpravo vrzeli („manjkajoče povezave“)174. Pri naložbah je treba vedno bolj upoštevati
174 Primer vrzeli je povezava Sene in Šelde ter dolgoročno povezava rečnih sistemov Rone in
Mozele/Rena.
98
morebitne vplive podnebnih sprememb, ki bodo verjetno vplivale na plovnost vodnih poti.
395. Infrastruktura rečnih pristanišč in multimodalne povezave so prav tako ključne. Omrežje celinskih plovnih poti vključuje približno 350 pomembnih celinskih pristanišč, pri čemer je razlika pri opremi, zmogljivostih, produktivnosti in upravljanju med zahodnim in vzhodnim delom Evropske unije zelo velika. V številnih rečnih pristaniščih v vzhodnem delu EU so potrebne velike naložbe za zmogljivosti pretovarjanja in skladiščenja, medtem ko se na severu več morskih/rečnih pristanišč srečuje s pomanjkanjem prostih zmogljivosti, zaradi česar nastajajo dolge čakalne dobe na terminalih.
396. Poleg pristaniške infrastrukture je bistvena tudi kakovost povezav (po cesti, železnici) z notranjostjo. Konkurenčnost dobavnih verig, ki vključujejo promet po celinskih plovnih poteh, je pogosto odvisna od učinkovitosti delovanja pristanišča, ker stroški pretovarjanja pred prevozom blaga in po njem običajno za več kot 50 % povečajo stroške prevoza od vrat do vrat. Ustrezno pozornost je treba nameniti ukrepom za izboljšanje funkcije vmesnika za celinska pristanišča.
Železniški koridorji za tovor in železniške proge za visoke hitrosti za potnike
397. EU ima dobro razvito železniško omrežje, ki je nekoliko daljše od omrežja v Združenih državah Amerike (215 900 km v primerjavi z 203 600 km). Vendar imajo potniški in tovorni vlaki v EU skupno infrastrukturo. Ker tovorni vlaki vozijo počasneje in morajo dajati prednost hitrejšim potniškim vlakom, imajo običajno daljši čas vožnje, pri čemer imajo v primeru prometnih motenj velike zamude. Zato je učinkovitost evropskega železniškega tovornega prometa veliko manjša kot v Severni Ameriki, kjer je večina železniških prog namenjena tovoru. Po nekaterih ocenah stroški na tono/km v EU znašajo 8 centov, medtem ko v ZDA znašajo približno 1 cent175.
398. Tako velika razlika v operativnih stroških upravičuje vzpostavitev omrežja za tovor v Evropi ali vsaj koridorjev, na katerih bo imel železniški tovorni promet zadostno prednost, da bo postal konkurenčen. To je cilj Uredbe 913/2010 o vzpostavitvi evropskega železniškega omrežja za konkurenčen tovorni promet, ki vključuje določitev devetih izhodiščnih železniških tovornih koridorjev, vzpostavitev sistemov „vse na enem mestu“ za dodelitev zmogljivosti ter opredelitev prednostnih pravil za tovorne in potniške vlake.
399. Uredba določa tudi izvajanje infrastrukturnih standardov in usklajene naložbe na ravni koridorjev. Uskladitev največjih tež in dolžin vlakov na visoki ravni za izbrane koridorje ali funkcionalne dele koridorjev, na primer za dolžino 1 km, bi pozitivno vplivala na učinkovitost železniškega prometa176. Predstavitveni
175 Končno poročilo COMPETE. Priloga 1: Analiza operativnih stroškov v EU in ZDA, različica 2,
14.7.2006, str. 57. 176 Tako dolgi vlaki ne morejo vedno uporabljati sedanje infrastrukture, pri čemer je ključno vprašanje
dolžina industrijskih in terminalskih tirov. Največja osna obremenitev na glavnih koridorjih je običajno od 20 do 22,5 tone na os, pri čemer je treba razmisliti o možnosti njene uskladitve na višji ravni. Širši nakladalni profili bi prispevali k večji prometni učinkovitosti, zlasti za obsežen tovor in nekatere vrste intermodalnih nakladalnih enot. Pozitivne izkušnje s kombinacijo razširjenih nakladalnih profilov in večjih osnih obremenitev so imeli na Švedskem, pri čemer je bila prometna učinkovitost – v smislu obremenitve na meter vlaka – do 50 % večja celo od učinkovitosti
99
projekti in preizkusi z daljšimi in težjimi vlaki se že izvajajo. Pomembna je tudi uskladitev naložb: v primeru uporabe ERTMS na koridorju, ki bi potekal skozi več držav, bi daljše obdobje prehoda na novo opremo ene strani pomenilo stroške dvojne opreme (ERTMS in nacionalni sistemi) za vse ostale. Končno, promet na dolge razdalje in tovorni promet morata čim manj posegati v lokalni promet dnevnih migracij: železniške obvoznice mimo mestnih vozlišč morajo biti prav tako vključene na prednostni seznam naložb.
400. Ocena učinka177 uredbe o železniških tovornih koridorjih je pokazala, da bi se z naložbami v vrednosti 3,2 milijarde EUR na analiziranem delu omrežja ustvarila 18,7-odstotna notranja stopnja donosa.
401. Kar zadeva železniški potniški promet, razvoj prog za visoke hitrosti pomeni rešitev za prevzem nekaterih potovanj na srednje razdalje, ki se zdaj opravljajo v okviru letalskega prometa in z osebnimi avtomobili. V mestih bodo potrebne naložbe v železnico, lahko železnico, podzemno železnico in tramvaje, da se bo zmanjšala uporaba osebnih avtomobilov.
Informacijska tehnologija za optimiziranje cestnega prometa
402. V primerjavi z železniškim in vodnim prometom je cestni promet manj gospodaren z viri zaradi svojih fizičnih značilnosti, kot so površinsko trenje, aerodinamika in učinkovitost motorja. Zanj veljajo tudi najvišje stopnje onesnaževanja zraka, zastojev in nesreč. Vendar ima cestni promet pomembne prednosti zaradi hitrosti, prilagodljivosti in zanesljivosti ter je edini način prevoza, ki omogoča dostavo od vrat do vrat.
403. Cestni promet bo verjetno ostal glavni način prevoza nerazsutega tovora na kratke in srednje razdalje (krajše od 300 km), pri čemer bo še vedno moral prevzeti velik obseg prometa, dokler infrastruktura ne bo povsem prilagojena visokemu deležu multimodalnega tovora, medtem ko je cilj, da se njegova vloga na daljše razdalje izrazito zmanjša. Podobno velja za potniški promet na srednje razdalje. V skladu s tem se mora infrastrukturna politika za cestni promet osredotočiti na omogočanje uporabe čistejših goriv ter uporabo orodij IKT za optimiziranje prometnih tokov, preprečevanje nesreč in omogočanje tehnik za prihranek goriva178. Primer takšne uporabe IKT v cestnem prometu je sistem obveščanja in rezervacij za varna in zaščitena parkirišča za tovornjake.
Posodobitev infrastrukture enotnega evropskega neba
404. V prihodnosti se bo moral letalski sektor spoprijeti z vedno večjim povpraševanjem po letalskem prometu, hkrati pa bo moral zmanjšati svoje okoljske odtise. Izvajanje enotnega evropskega neba je ključno za obravnavanje teh izzivov. Z razširjeno in spremenjeno zakonodajo enotnega evropskega neba,
severnoameriških vlakov za zabojnike, zložene v dve vrsti. Širši nakladalni profili bi omogočili tudi širše, učinkovitejše potniške vlake.
177 SEC(2008) 3028, 11.12.2008. 178 Študije kažejo, da se lahko z vožnjo tovornjakov v kolonah z uporabo elektronskega sistema za
povezovanje in prenos informacij med njimi prihrani 10–25 % goriva. Shladover, S.E. Energy Savings by Automated Driving, v ITS World Congress. 2007. Peking.
100
ki je bila sprejeta leta 2009179, je bil uveden zavezujoč načrt izvedbe s cilji glede zmogljivosti, stroškovne učinkovitosti in okoljske učinkovitosti, ki so bili dogovorjeni na ravni EU. Načrt izvedbe bo spodbudil optimizacijo strukture poti in letov, zaradi česar se bo zmanjšala sedanja razdrobljenost evropskega sistema za upravljanje zračnega prometa in izboljšalo splošno delovanje evropskega letalskega omrežja. Pravni red enotnega evropskega neba je bil opisan v oddelku 0 zgoraj.
405. Enotno evropsko nebo in zahteve glede prihodnjega delovanja omrežja se ne morejo v celoti uresničiti brez sinhronizirane uporabe usklajene in posodobljene infrastrukture za upravljanje zračnega prometa, ki bo temeljila na novih tehnologijah in postopkih, razvitih in preverjenih v okviru programa SESAR. Ocenjuje se, da bodo investicijski izdatki za uporabo programa SESAR v obdobju 2008–2025 znašali 30 milijard EUR180. Denarna podpora in financiranje nove infrastrukture za upravljanje zračnega prometa sta sporno vprašanje za številne zainteresirane strani v sedanjem gospodarskem okviru. Zato je pomembno, da se uvedejo ustrezni mehanizmi financiranja in denarne podpore za spodbujanje naložb, ki bodo omogočale združevanje in upravljanje javnih in zasebnih sredstev za uporabo tehnologij in postopkov enotnega gospodarskega neba. Če teh mehanizmov ne bi uspeli pravočasno uvesti, bi to povzročilo neusklajeno uporabo, kar bi oviralo delovanje celotnega omrežja in ogrozilo pričakovane koristi. Prav tako obstaja tveganje za izgubo prednosti v primerjavi s konkurenčnimi pobudami za upravljanje zračnega prometa, kot je program NextGen v ZDA.
406. Strategija za uporabo mora z zmanjšanjem tveganj v zvezi z uporabo spodbujati ugodne pogoje za zainteresirane strani in zasebne vlagatelje. Ta strategija vključuje izvajanje vseh sistemskih, postopkovnih, regulativnih in človeških elementov, ki podpirajo operativni koncept SESAR. Pri tem bodo potrebna skupna prizadevanja zainteresiranih strani: institucij EU, držav članic, civilnih/vojaških ponudnikov storitev/uporabnikov, letališč, proizvajalcev opreme/zrakoplovov, osebja za upravljanje zračnega prometa in pilotov. Opredelitev ustreznega upravljanja, ki temelji na instrumentih enotnega evropskega neba ter zagotavlja uskladitev in sinhronizacijo uporabe med zainteresiranimi stranmi ter med zračnimi, zemeljskimi in vesoljskimi segmenti, je glavna prednostna naloga ter največji izziv pri pripravi na uporabo tehnologij in postopkov enotnega evropskega neba.
3.1.2. Pregled politike TEN-T: od posameznih projektov do integriranega evropskega omrežja
407. Prometno infrastrukturo so običajno razvijale države članice EU. Vendar je EU z Odločbo 1692/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta181 sprejela smernice za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T) v podporo ciljem
179 Uredbe (ES) št. 549/2004, št. 550/2004, št. 551/2004 in št. 552/2004, UL L 96, 31.3.2004, str. 1–26,
kakor so bile spremenjene z Uredbo (ES) št. 1070/2009 z dne 21. oktobra 2009, UL L 300, 14.11.2009, str. 34.
180 Osrednji načrt evropskega upravljanja zračnega prometa, Izdaja 1 – 30. marec 2009, str. 84. http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf. 181 Kakor je bila prenovljena s Sklepom št. 661/2010/EU.
101
Skupnosti, kot sta spodbujanje delovanja notranjega trga ter krepitev gospodarske in socialne kohezije.
408. Zdaj veljavne smernice za razvoj omrežja TEN-T vključujejo modalna omrežja za ceste, železnice, celinske plovne poti, pristanišča in letališča ter določbe za ustrezne sisteme za upravljanje prometa. V zvezi s tem omrežjem se izvaja 30 prednostnih projektov skupnega interesa, katerih cilj je odprava ozkih grl in dokončanje manjkajočih povezav na pomembnih vseevropskih poteh, pri čemer so bili ti projekti več let najpomembnejša prednostna naloga za ukrepanje Skupnosti.
409. Načrtovanje in izvajanje omrežja TEN-T do zdaj ni imelo zadostne spodbude v obliki skladnega evropskega načrtovanja. Nacionalno načrtovanje infrastrukture je še vedno zelo slabo povezano z načrtovanjem na ravni EU, pri čemer se predvsem izvaja na modalni ravni, ne pa integrirano v vseh državah in za vse načine prevoza. Pomanjkanje mednarodnega sodelovanja in usklajevanja običajno povzroča več pomanjkljivosti, in sicer: pomanjkanje skupnih prometnih napovedi, zaradi česar nastajajo različni investicijski programi, nepovezane ali celo nasprotujoče si časovne okvire, pomanjkanje skupnih investicijskih izračunov in skupnih finančnih struktur, nezdružljive tehnične značilnosti ter neustrezno skupno upravljanje čezmejnih infrastrukturnih projektov.
410. Poleg tega so se nacionalni in evropski infrastrukturni projekti predvsem osredotočali na razvoj posameznih prednostnih projektov in ne na ustvarjanje omrežja. Z načrtovanjem infrastrukture in oceno posameznih projektov niso bili natančno predstavljeni širši učinki infrastrukturnih projektov in prispevek teh projektov k celotnemu infrastrukturnemu omrežju182. Dodatna pomembna pomanjkljivost obstoječih prednostnih nalog je, da ne spodbujajo dejavno sinergije med politiko in infrastrukturnimi ukrepi.
411. Metoda koridorjev pri naložbah v infrastrukturo, ki odpravlja čezmejne težave, se zdi obetavna in v skladu z vzpostavitvijo učinkovitega osrednjega omrežja. Pri dveh koridorjih je bil dosežen dober napredek v okviru multimodalne platforme koridorja Brenner in ERTMS – železniški tovorni koridor Rotterdam-Genova. Obe strukturi sta se razvili ob pomembnih železniških tovornih koridorjih, pri čemer sta povezali zainteresirane strani iz držav članic, upravljavce infrastrukture in izvajalce dejavnosti v prometu, ki so omogočili analizo prometnih tokov v širšem okviru, ne le v okviru vidika razvoja infrastrukture.
Načrtovanje in izvajanje novega osrednjega omrežja TEN-T
412. Okvir načrtovanja omrežja TEN-T bo temeljil na konceptu načrtovanja na dveh ravneh, ki bo vključeval splošno omrežje, ki pomeni osnovno raven, ter osrednje omrežje, ki bo prekrivalo splošno omrežje in predstavljalo strateško najpomembnejši del vseevropskega prometnega omrežja, ki bo povezoval vzhodni in zahodni del Evropske unije ter tvoril enotni evropski prometni
182 Glej Delovni dokument služb Komisije „Nova politika vseevropskega prometnega omrežja –
Vprašanja načrtovanja in izvajanja (SEC(2011) 101, 19.1.2011) za analizo prednosti in slabosti sedanjega okvira TEN-T.
102
prostor. Prav tako mora zagotoviti ustrezne prometne povezave s svetovnimi trgi, zlasti podpiranje postopne vključitve sosednjih držav v evropski prometni sistem (glej oddelek 4.4 spodaj).
413. Splošno omrežje bi nastalo predvsem s posodobitvijo in prilagoditvijo sedanjega omrežja TEN-T ter bi neposredno izražalo ustrezno obstoječo in načrtovano infrastrukturo v državah članicah. Na drugi strani bi bilo osrednje omrežje oblikovano na podlagi evropske metodologije načrtovanja.
414. Osrednje omrežje bo temelj evropskega integriranega prometnega sistema. Z osredotočanjem na dokončanje manjkajočih povezav, predvsem čezmejnih odsekov in ozkih grl/obvoznic ter z obsežno uporabo že obstoječe infrastrukture ter po potrebi z njeno posodobitvijo in razširitvijo bo zagotovilo učinkovite multimodalne povezave med glavnimi mesti držav članic EU, vstopnimi točkami v evropske prometne sisteme in gospodarskimi središči.
415. Osrednje omrežje bo rezultat pravega evropskega pristopa k načrtovanju ter bo zagotovilo skladno in pregledno opredelitev projektov skupnega interesa, ki prispevajo k uresničitvi tega omrežja. Ti projekti so zelo različni ter obsegajo od izgradnje novih in posodobitve obstoječih železnic, cest, celinskih plovnih poti ali terminalske infrastrukture do pametnih in inovativnih rešitev, ki spodbujajo učinkovito uporabo infrastrukture znotraj načinov prevoza in med njimi ter prehod na uporabo prevoza z nizko vsebnostjo ogljika.
416. Čeprav je osrednje omrežje dolgoročen infrastrukturni cilj za Evropo, ga je treba vzpostaviti tudi, da se kratkoročno in dolgoročno zagotovi infrastruktura, potrebna za delovanje notranjega trga, z osredotočanjem na ključna ozka grla, ki ovirajo nemoteno delovanje evropskega prometnega trga. Zato mora biti v večini primerov osrednje omrežje oblikovano iz obstoječe infrastrukture. Vendar morajo biti manjkajoče geografske povezave, predvsem čezmejne povezave med nacionalnimi omrežji ter ozka grla in nova infrastruktura v novih državah članicah, ter tudi manjkajoče modalne povezave, ki povezujejo načine prevoza, prav tako prednostna naloga v okviru osrednjega omrežja.
417. Zato srednjeročno prednostna naloga ne bo zagotovitev visokozmogljivih povezav v celotnem osrednjem omrežju, ampak prilagoditev infrastrukturne zmogljivosti dejanskim potrebam prometa. Tako bo večja zmogljivost, ki bo izhajala iz modalne integracije in pametne uporabe infrastrukture z uporabo sistemov za upravljanje prometa, tudi omejevala potrebo po izgradnji nove in drage infrastrukture za navedene prednostne naloge.
418. Prometni sistem, ki temelji na multimodalnem glavnem omrežju in je pri povečanju svoje učinkovitosti odvisen od optimalnih modalnih izbir, mora imeti koristi od učinkovitih multimodalnih terminalov, ki so strateško razporejeni po omrežju. Cilj je zmanjšati število dejavnosti pretovarjanja in „trenja“ med njimi. To „trenje“ je zlasti veliko v tovornem prometu, kjer so za tovor potrebne zunanje storitve v obliki uprave in pretovarjanja, pojavlja pa se tudi v potniškem prometu, kjer lahko vozlišča motijo splošen občutek udobja in varnosti potovanja. Multimodalni terminali za tovor so potrebni v morskih in rečnih pristaniščih ter v povezavi s središči za okrepitev logistike v okolici mest. Za potniški promet v mestnem okolju je treba razviti multimodalne postaje, medtem
103
ko je treba za potovanja na dolge razdalje predvideti boljše železniške/letalske povezave.
419. Razpoložljivost zanesljivih in posodobljenih informacij v zvezi z vozlišči in povezavami je bistvena za učinkovito integracijo načinov prevoza. V zvezi s tem bo imela pomembno vlogo pobuda e-mobilnost183. Rešitve informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) imajo dejansko velik potencial za optimiziranje uporabe obstoječe infrastrukture s sorazmerno nizkimi ravnmi naložb in okoljskega vpliva v primerjavi z izgradnjo nove infrastrukture. Te rešitve bodo sestavni del prihodnjega omrežja TEN-T, pri čemer je treba spodbujati njihov nadaljnji razvoj znotraj načinov prevoza in med njimi. Njihovo uveljavitev je treba spodbuditi z zahtevo po minimalnih pravilih glede uporabe infrastrukture TEN-T.
420. Ko bo evropski globalni navigacijski satelitski sistem Galileo začel delovati, bo lahko podprl obstoječe rešitve inteligentnih prometnih sistemov ter postal temelj za razvoj boljših in bolj integriranih aplikacij.
421. Eden od načinov, kako lahko prometna infrastruktura prispeva k prometu z nizko vsebnostjo ogljika, je zagotovitev ustreznih zmogljivosti za polnjenje in dovod goriva za inovativne tehnologije vozil v skladu s sprejetimi standardi. „Osrednje omrežje“ mora preizkusiti najboljše prakse in tehnologije, da se okoljski vpliv prometa čim bolj zmanjša.
422. Oblikovanje okolju prijaznejše infrastrukture je pomemben parameter, ki ga je treba upoštevati pri vzdrževanju in razvoju infrastrukture. Infrastrukturo je treba načrtovati in graditi tako, da se čim bolj zmanjšata razdrobljenost okoljsko občutljivih območij in poseganje vanje, na primer z vključevanjem ekoduktov ali zelenih mostov, večfunkcijskih območij in „zelenih“ mestnih elementov184. Pozornost je treba nameniti tudi gradbenim materialom, ki lahko povečajo trajnost, zmanjšajo potrebo po vzdrževanju ter izboljšajo varnost in emisije CO2.
423. Poleg tega bo treba nove projekte in posodobitev infrastrukture izvajati tako, da bodo odporni na predviden negativni vpliv podnebnih sprememb, kot so dviganje morske gladine in ekstremni vremenski pojavi, vključno s poplavami, sušami in pogostejšimi neurji. Prav tako bodo morali upoštevati zakonodajo EU o varnosti cestnega prometa185.
424. Pri odločitvah o financiranju ali sofinanciranju projektov prometne infrastrukture s sredstvi EU je treba upoštevati vse navedene elemente.
34. Glavno omrežje evropske strateške infrastrukture – omrežje evropske mobilnosti
• V novih smernicah TEN opredeliti glavno omrežje strateške evropske infrastrukture, ki bo povezovalo vzhodni in zahodni del Evropske unije in oblikovalo enotni evropski prometni prostor; predvideti ustrezne povezave s sosednjimi državami;
183 Glej COM(2007) 607 – Zeleni prometni koridorji. 184 „Zelena infrastruktura“ http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/greeninfrastructure.pdf. 185 Direktiva 2008/96/ES o izboljšanju varnosti cestne infrastrukture in Direktiva 2004/54/ES o
minimalnih varnostnih zahtevah za predore v vseevropskem cestnem omrežju.
104
• evropske ukrepe osredotočiti na tiste sestavne dele mreže TEN-T, ki lahko ustvarijo največjo evropsko dodano vrednost (manjkajoče čezmejne povezave, intermodalne povezovalne točke in glavna ozka grla);
• uveljaviti inteligentne in interoperabilne tehnologije široke uporabe (SESAR, ERTMS, RIS, ITS itd.) za optimizacijo zmogljivosti in uporabe infrastrukture;
• zagotoviti, da se bodo pri financiranju prometne infrastrukture s sredstvi EU upoštevale potrebe energetske učinkovitosti in izzivi podnebnih sprememb (odpornost na podnebne spremembe, postaje za dovod goriva/polnjenje za čista vozila, izbira gradbenega materiala …).
Metoda koridorjev za izboljšanje upravljanja ...
425. Osrednje omrežje mora biti določevalno, kar pomeni, da se države članice, ki so neposredno vključene v projekte, podprte z več instrumenti na ravni Unije, zavežejo, da bodo te projekte izvedle v dogovorjenem časovnem okviru. Intenzivnost zaveze je ključna, da se zagotovita čim večja predvidljivost in gotovost za vlagatelje, kar bo pripomoglo k zmanjšanju stroškov.
426. Infrastruktura osrednjega omrežja večinoma že obstaja, vendar je treba izboljšati njeno učinkovitost. „Metoda koridorjev“ bo sprejeta kot način za učinkovito izvajanje projektov osrednjega omrežja: določenih bo več koridorjev, ki bodo vezani na osrednje omrežje in se bodo razvijali v skladu z nastajajočimi potrebami po zmogljivosti.
427. Infrastrukturne izboljšave in ukrepi prometne politike morajo biti znotraj teh koridorjev med seboj tesno povezani, pri čemer jih je treba uresničiti z ustreznimi koridornimi strukturami. Te strukture bi lahko povezovale Komisijo, države članice, regije, lokalne organe ter tudi upravljavce infrastrukture, prevoznike, vlagatelje in po potrebi sosednje države. Spodbujajo lahko tudi oblikovanje vozil za posebne namene, rešitve za vse dogovore glede financiranja na podlagi konzorcija, v skladu s katerimi bi se lahko vzelo posojilo ali izdale projektne obveznice za delno ali celotno financiranje stroškov gradnje.
428. Koridorje, za katere se oblikujejo koridorne strukture, je treba vzpostaviti v dveh letih od začetka veljavnosti prihodnjih smernic, pri čemer bi se jih najprej določilo s pomembnimi vhodnimi točkami v omrežje ter bi vključevale glavne čezmejne odseke in fizična ozka grla, ki jih je še treba realizirati. Glede na glavne nadnacionalne prometne tokove je mogoče pričakovati, da bodo koridorji delno temeljili na sedanjih prednostnih projektih TEN-T, koridorjih ERTMS in železniških tovornih koridorjih, ki izhajajo iz Uredbe 913/2010, vendar jih je treba razviti, da bodo vključevali multimodalne koridorje, ki bodo povezali izvajalce dejavnosti in, gledano širše od same infrastrukture, omogočili uporabo prometnih storitev ob koridorju.
429. Koridorje je treba vzpostaviti pod pokroviteljstvom evropskega koordinatorja s sekretariatom, ki ga podpirajo službe Komisije, vendar je treba pri tem uporabiti tudi vire držav članic. Koordinator bo odgovoren za splošna vprašanja usklajevanja, ki bodo sledila izvajanju zadevnega koridorja, pri čemer bo poročal Komisiji ter deloval pregledno in odgovorno.
105
430. V večletnem načrtu za razvoj koridorjev bi se v zavezujočem časovnem okviru opredelile glavne potrebne naložbe in manjše kratkoročne izboljšave, poleg tega pa bi se v njem obravnavala interoperabilnost in operativna ozka grla. Omogočil bi usklajevanje politik EU in nacionalnih infrastrukturnih politik v prometnem sektorju ter tudi uskladitev financiranja na ravni EU in nacionalni ravni. Razmisliti je treba, ali naj se takšni večletni načrti za razvoj koridorjev sprejmejo v obliki sklepa Unije. V tem primeru bi bile to pogodbe, s katerimi bi se Unija in države članice zavezale k izboljšanju koridorja. Takšni razvojni načrti bi zagotovili dolgoročno razpoložljivost javnega financiranja, ki je potrebna pri večini projektov v zvezi s prometno infrastrukturo, in tudi spodbudili uporabo inovativnih programov financiranja koridorja, ki bi bili podprti s prihodki iz prometa, ustvarjenimi iz dejavnosti prometa v koridorju. Na projektni ravni bi spodbujali sinergijo in dodano vrednost med sredstvi EU in nacionalnimi viri financiranja, za kar si prizadeva Komisija. Prav tako bi bili podlaga za javno financiranje, s katerim bi se spodbujalo financiranje projekta, vključno s ustreznimi pravnimi strukturami. Končno, spodbujali bi tudi vprašanja upravljanja, ki so povezana s pobiranjem prihodkov.
... in podpiranje pilotnih projektov za inovativne in čiste prometne storitve
431. Znotraj takšnih koridorjev bi se izvajalo več vrst razvoja politike in ukrepov, katerih cilj je multimodalna in inovativna rešitev za tovorni promet. Uredba 923/2009 vključuje revizijo predpisov, ki urejajo program Marco Polo, da bi se povečala njihova učinkovitost, vendar je potrebna dodatna revizija za podporo multimodalnosti, zlasti znotraj koridorjev osrednjega omrežja.
432. Ena od ovir pri razvoju učinkovitega in okolju prijaznega multimodalnega prometa je pomanjkanje poznavanja morebitnih prometnih možnosti. Zaradi zapletenosti multimodalnega prometa bodo pošiljatelji in špediterji potrebovali okrepljeno vodstveno in upravno prizadevanje ali pa bodo morali izvajanje prometnih storitev zaupati tretjim zunanjim ponudnikom logističnih storitev. Spodbujanje takšnih novih poslovnih praks bi bilo zlasti obetavno znotraj koridorja.
433. Za boljše izkoriščanje potenciala železniškega prometa je treba razviti učinkovitost, zanesljivost in dostopnost prevoza z enim vagonom in intermodalnega prevoza. Pri prevozu z enim vagonom je treba posebno pozornost nameniti „zadnjemu delu poti“ (industrijski tiri in javni železniški tovorni terminali), v zvezi s katerim je politika, ki spodbuja (ponovno) vzpostavitev in posodobitev zmogljivosti, skupaj z regulativnim okvirom, ki zagotavlja odprt, učinkovit in nediskriminatoren dostop do zadnjega dela poti in do zmogljivosti za sestavo vlaka, pomembna za spodbujanje uporabe železniškega prometa. Poleg tega bi se z uporabo sistema avtomatskih spojnic znatno izboljšali učinkovitost in prilagodljivost železniškim dejavnostim v zvezi s koridorjem.
434. Uvesti je treba tudi program za spodbujanje uporabe razpoložljivih najboljših praks in inovativnih tehnologij za varčevanje z gorivom in zmanjšanje emisij. Razširjanje inovacij zdaj ovira zelo razdrobljena struktura tovorne industrije, zlasti v zadnjem delu poti, kjer delujejo manjši izvajalci dejavnosti. To tržno pomanjkljivost bi lahko odpravil skrbno zasnovan program, ki bi združeval kampanje ozaveščanja, nepovratna sredstva in instrumente za spodbujanje dostopa do posojil. S „partnerstvom za čisti tovor“, ki bi vključevalo
106
predstavnike sektorja in organov, bi program najprej potrdil morebitna zmanjšanja emisij CO2 pri posameznih ukrepih in začel informativne kampanje v uradih za promocijo po celotnem omrežju TEN-T. Drugi korak bi bilo podpiranje pridobivanja certificiranih tehnologij za zmanjšanje emisij iz vozil, izvajanje sistemov upravljanja flote in napredne logistike ter usposabljanje za okolju prijazno vožnjo.
435. Nazadnje je treba izpostaviti še veliko povečanje obsega čezalpskega tovornega prometa, ki je neizogibno povzročilo težave v zvezi z okoljem, zastoji in varnostjo186. Zato so prebivalci prizadetih območij manj pripravljeni dopustiti povečanje prometa in njegovih negativnih vplivov ter pritiskajo na organe, da najdejo trajnostno rešitev. Medtem ko so se začele izvajati obsežne naložbe v alternativno železniško infrastrukturo za prevoz velikih količin blaga, so se v več državah članicah in tudi v Švici, s katero ima EU sklenjen sporazum o kopenskem prometu, začele razprave o novih načinih upravljanja prometa težkih tovornih vozil. Vendar je v interesu Unije, da spodbuja usklajen pristop, ki bo zaščitil prost pretoka blaga in preprečil posamične nacionalne pobude v škodo nemotenemu delovanju celotnega evropskega prometnega sistema. Komisija bo zato na podlagi obstoječe opazovalnice za alpski promet spodbujala usklajeno razmišljanje o novih rešitvah za bolj trajnostno upravljanje tovornega prometa čez Alpe, ki bi se lahko, če bodo uspešne, uporabile tudi na drugih geografskih območjih s podobnimi težavami.
35. Multimodalni tovorni koridorji za trajnostna prometna omrežja
• V okviru „glavnega omrežja“ ustanoviti multimodalne koridorje za tovor, da se uskladijo naložbe in infrastrukturna dela ter podprejo učinkovite, inovativne in multimodalne prevozne storitve, vključno z železniškimi storitvami na srednjih in dolgih razdaljah;
• podpirati multimodalni prevoz in prevoz z enim vagonom (Single Wagon Load – SWL), spodbujati vključitev celinskih plovnih poti v prometni sistem in okolju prijazne inovacije pri prevozu tovora; podpirati uveljavitev novih vozil in ladij ter dodatno opremljanje.
3.1.3. Predhodna ocena projektov
436. Pri razvoju metode za izbor projektov, upravičenih do financiranja EU, bo treba dati večji poudarek evropski dodani vrednosti in prispevanju k učinkovitosti celotnega prometnega sistema EU, pa tudi združljivosti z drugimi cilji politike EU, na primer zmanjšanju emisij toplogrednih plinov in upadanju biotske raznovrstnosti.
437. Poleg tega, da projekti odražajo dodano vrednost EU, morajo temeljiti tudi na „opravljenih storitvah“ za uporabnike in imeti zmožnost ustvarjanja zadostnih prihodkov. Za načrtovanje infrastrukture v Evropi je bilo značilno, da je bolj temeljila na geografskem pristopu kot na dejanskih storitvah, ki jih potrebujejo končni uporabniki. Rezultat tega so bili pogosto projekti, ki niso bili ravno
186 V zadnjih 20 letih se je kopenski promet več kot podvojil.
107
ekonomsko upravičeni, ki jih je bilo težko financirati ter za katere se je porabilo veliko finančnih in nefinančnih sredstev.
438. Poleg tega, da se zasebnim vlagateljem med postopkom ocenjevanja in odobritve projekta zagotovi potrebna gotovost, je treba vzpostaviti pogoje, ki bodo zasebnim vlagateljem omogočili, da bodo ustvarili pozitivne poslovne modele za infrastrukturne projekte.
439. V preteklosti zaradi odsotnosti ustrezne metodologije predhodnega ocenjevanja izbor projektov ni mogel temeljiti na socialno-ekonomskih in okoljskih merilih. Da bi Komisija odpravila to pomanjkljivost, je leta 2002 objavila Priročnik za analizo stroškov in koristi (nazadnje posodobljen leta 2008187), s katerim je želela pomagati državam članicam ter čim bolj povečati naložbe v infrastrukturo na področju ekonomskega in socialnega razvoja regij in mest. Zdaj vse države članice uporabljajo to metodo pri pripravi infrastrukturnih projektov, ki jih sofinancira Komisija.
440. Evropska dodana vrednost projektov bo opredeljena kot vrednost učinkov prelivanja v državah in regijah, ki ne vlagajo. Čezmejni projekti imajo običajno v primerjavi z izključno nacionalnimi projekti velike učinke prelivanja, vendar manjše neposredne ekonomske vplive, zato se običajno ne izvajajo brez podpore EU.
441. Za vse projekte, ki jih sofinancira EU (kohezijska, kmetijska in ribiška politika), velja, da morajo prispevati k energetski učinkovitosti in okoljskim ciljem EU ter da je treba v zvezi z njimi izvesti presojo vplivov na okolje (PVO) ali strateško okoljsko presojo (SOP), odvisno od vrste projekta. Gotovost za vlagatelje zahteva nadaljnji napredek na poti k vzpostavitvi delujočega in učinkovitega okvira za okoljske vplive projektov, vključno z vidiki, ki se zdaj ne obravnavajo, predvsem prispevanje k podnebnim spremembam in odpornost na podnebne spremembe.
442. Za omejitev časa, stroškov in negotovosti, tj. dejavnikov, ki običajno ovirajo zasebne vlagatelje pri sodelovanju v infrastrukturnih naložbah, je treba oceno in odobritev projektov izvesti učinkovito in pregledno. Danes lahko priprave na velike projekte TEN-T – od začetnega načrtovanja do gradbenega dovoljenja in sklepanja pogodb za delo – trajajo dvakrat dlje kot dejanska gradbena dela. Ko projekt doseže stopnjo pripravljenosti na gradnjo, se zaradi novih elementov pogosto pojavijo dvomi glede predhodnih ocen, pri čemer imajo vpletene strani občutek, da niso bile vključene v posvetovanje zgolj zato, ker so postopki trajali več let ali celo več desetletij.
443. Zato je treba postopke za projekte z izrazitim evropskim interesom racionalizirati, pri čemer je treba posebno pozornost nameniti dvema vidikoma, in sicer določitvi razumnih rokov za dokončanje ciklusa postopkov in stalnim komunikacijskim prizadevanjem, ki zahteva resnično vključenost. V primeru strateške presoje vplivov in presoje vplivov na okolje lahko to privede do postopkov z „okencem za urejanje zadev na enem mestu“ in okvira komuniciranja, ki je v skladu z izvajanjem projekta. Da bi se države članice
187 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf.
108
spodbudilo k večjemu sodelovanju z zasebnim sektorjem in da bi te države preučile možnost izvajanja načela „uporabnik plača“, je treba v postopek predhodne ocene vključiti natančno pregledovanje predlogov za projekte TEN-T, da se opredelijo projekti z možnostjo javno-zasebnih partnerstev.
36. Merila za predhodno oceno projektov
• Določiti merila za predhodno oceno projektov, da se zagotovi, da bodo infrastrukturni projekti ustrezno odražali dodano vrednost EU ali bodo temeljili na „opravljenih storitvah“ in ustvarjali zadostne prihodke;
• racionalizirati postopke za projekte z izrazitim evropskim interesom za zagotovitev razumnih rokov za dokončanje ciklusa postopkov; (ii) okvira komuniciranja, ki bo v skladu z izvajanjem projekta in (iii) celostnega načrtovanja, pri katerem bodo v zgodnji fazi postopka načrtovanja upoštevana okoljska vprašanja;
• vključiti možnost javno-zasebnih partnerstev v predhodni postopek ocene, da se zagotovi podrobna preučitev te možnosti, preden se vloži prošnja za finančno podporo EU.
3.2. Okvir za dosledno financiranje
3.2.1. Trendi financiranja prometne infrastrukture188
444. V zahodnem delu EU so se naložbe v infrastrukturo kopenskega prometa z 1,5 % BDP leta 1975 postopno zmanjšale na 1,0 % BDP leta 1982 in so približno na tej ravni ostale do leta 1995. Nato se je zmanjševanje nadaljevalo in leta 2008 doseglo manj kot 0,8 % BDP, kar je najnižja zabeležena raven. V vzhodnem delu EU pa se je delež naložb do leta 2002 obdržal na ravni okrog 1 % BDP in se potem močno povečal na 1,9 % BDP leta 2008. Kljub temu so se naložbe v EU na splošno zmanjševale.
445. Medtem ko so zahodne države EU svoje naložbe vedno bolj usmerjale v železniško infrastrukturo (delež železnic se je z 29,5 % leta 1995 povečal na 33,4 % leta 2008), so vzhodne države EU veliko vlagale v ceste, s čimer so svoj delež skupnih naložb v kopenski promet s 66 % leta 1995 povečale na 84,4 % leta 2005. Vendar se je v zadnjih letih pojavila sprememba trenda skupaj z velikim povečanjem naložb v železniško infrastrukturo. Naložbe v celinske plovne poti se med letoma 1995 in 2008 niso spreminjale in so predstavljale približno 2 % vseh naložb.
446. Za primerjavo, v ZDA se je obseg naložb v infrastrukturo kopenskega prometa med letoma 1995 in 2001 povečal za 36 %, nato se je do leta 2007 postopno zmanjševal, od takrat pa se spet povečuje. Po podatkih se je leta 2008 realno povečal za 5 %, k čemur je pripomogel zvezni program gospodarskih spodbud.
447. Splošen trend vse manjšega financiranja prometne infrastrukture iz državnih proračunov se je delno izravnal s povečanjem financiranja iz zasebnega sektorja, predvsem z javno-zasebnimi partnerstvi. Vendar učinki finančne krize in krize
188 Na podlagi podatkov mednarodnega prometnega foruma: Trendi v prometnem sektorju 1970–2008,
OECD/ITF 2010.
109
državnega dolga omejujejo državno financiranje in vplivajo na zmožnost zasebnega sektorja glede pridobivanja dolgoročnih bančnih posojil. Nove kapitalske zahteve za banke (Basel III) bodo verjetno še naprej ovirale dolgoročna bančna posojila.
448. Večja posojila Evropske investicijske banke (EIB) in drugih multilateralnih finančnih institucij za prometne projekte so imela ključno vlogo med finančno krizo. Posojila EIB so na primer leta 2009 znašala 79,1 milijarde EUR, pri čemer je bilo 13,9 milijarde EUR namenjene projektom TEN-T in glavnim prometnim osem, kar je približno 20 % več kot leta 2008. Vendar se multilateralne banke podobno kot poslovne banke spopadajo s kapitalskimi omejitvami in ne morejo stalno povečevati svojih posojil.
3.2.2. Finančne potrebe prometnega sektorja
449. Glede na podatke o obsegu prometa in dolžini omrežja izdatki v državah članicah niso dohajali naraščanja povpraševanja v zadnjih letih. Poleg tega vlagatelji pogosto dajejo prednost novi gradnji pred vzdrževanjem, zaradi česar so v veliko državah nastali veliki zaostanki pri vzdrževanju. Cestni promet se je v veliko državah povečal precej hitreje od cestnih zmogljivosti, zaradi česar nastajajo zastoji in večji stroški, povezani s časom potovanja in zamudami.
450. Prometna infrastruktura v EU še ni zadovoljiva, pri čemer so še vedno prisotne velike potrebe po financiranju. Stroški razvoja evropske infrastrukture do mere, ki bo ustrezala povpraševanju, so bili za obdobje 2010–2030 ocenjeni na 1,5 bilijona EUR. Za dokončanje omrežja TEN-T je do leta 2020 potrebnih približno 550 milijard EUR, od katerih je približno 215 milijard EUR mogoče pripisati odpravljanju glavnih ozkih grl. To ne vključuje dodatnih naložb v vozila, opremo in infrastrukturo za pobiranje pristojbin, za kar bi lahko bil potreben nov bilijon EUR, da bi se dosegli cilji zmanjšanja emisij iz prometnega sistema.
451. Za zapolnitev te vrzeli v financiranju prometne infrastrukture, so potrebni zelo raznoliki in obsežni viri financiranja iz javnih (na ravni EU, državni in regionalni ravni) in zasebnih (finančne institucije in podjetja) sredstev. Potrebno je večje vključevanje zasebnega sektorja prek novih modelov kapitalskih trgov. Uvesti je treba nove mehanizme oblikovanja cen, kot so cene med prometnimi konicami, celotni mehanizmi financiranja pa se morajo bolj usmeriti v načelo „uporabnik plača“189. Medtem pa se s financiranjem iz javnih sredstev ne smejo podvajati nedobičkonosne prometne infrastrukture. Čeprav so nekatere regionalne infrastrukture morda potrebne za lokalni razvoj, njihovo podvajanje pomeni le zapravljanje javnih sredstev.
189 Glede na vedno večje proračunske omejitve v večini evropskih držav bodo morali potrebne naložbe v
infrastrukturo financirati njeni uporabniki. S pobiranjem cestnine v Nemčiji – čeprav se uporablja le za težka tovorna vozila nad 12 t – se vsako leto zbere 4 do 5 milijard EUR. Leta 2010 so se tako pokrili stroški vseh naložb v cestno infrastrukturo na ravni zvezne vlade.
110
3.2.3. Nov okvir za financiranje prometne infrastrukture
452. Čeprav je bil pri izvajanju prednostnih projektov TEN-T dosežen velik napredek, se zdi dokončanje načrtovanih projektov v dogovorjenem časovnem okviru iz smernic TEN-T zelo malo verjetno.
453. Delni vzrok pričakovane zamude je razpoložljiv proračun programa TEN-T, ki je omejen in omogoča razmeroma majhne stopnje sofinanciranja del, in sicer največ 30 % za čezmejni del prednostnih projektov, največ 20 % za preostali del prednostnih projektov in največ 10 % za neprednostne projekte. Kar zadeva študije, se iz proračuna programa TEN-T zagotovi do 50-odstotno sofinanciranje vseh projektov skupnega interesa190. Položaj je drugačen na področju strukturnih skladov (ESRR in Kohezijski sklad), ki zagotavljajo višje zneske in stopnje sofinanciranja projektov v konvergenčnih regijah (85 %) in v regijah konkurenčnosti (50 %).
454. V skladu s sedanjimi finančnimi perspektivami (2007–2013) projekte TEN-T financirajo predvsem države članice (okrog 70 %), pri čemer jim pomagajo instrumenti EU. Tako se iz programa TEN-T zagotovi 8 milijard EUR (predvsem za sofinanciranje predhodnih študij zaradi višjih stopenj sofinanciranja, kot je pojasnjeno zgoraj), medtem ko Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad prispevata 43 milijard EUR (sofinanciranje gradnje/obnove infrastrukture). Prispevek iz proračuna EU znaša približno 13 %191, EIB pa prispeva dodatnih 16 %192. Za pospešitev izvajanja infrastrukturnih projektov in povečanje učinkovitosti proračuna EU je potreben celosten okvir za financiranje prometne infrastrukture, ki omogoča boljše usklajevanje kohezijskega sklada in strukturnih skladov s cilji prometne politike. Poleg tega morajo države članice zagotoviti, da je na voljo dovolj sredstev za ustrezno vzdrževanje svojih prometnih infrastruktur, kar morajo ustrezno predvideti v načrtovanju proračuna.
455. Tak okvir za financiranje prometne infrastrukture ima veliko prednosti. Prvič, s spodbujanjem financiranja EU s pomočjo boljšega usklajevanja bi se povečala učinek in možnost doseganja ciljev iz smernic TEN-T, vključno z gospodarsko, socialno in okoljsko kohezijo. To spodbujanje bo temeljilo na razmislekih, predloženih v petem kohezijskem poročilu, ki se nanašajo na uvedbo pogojenosti, da se zagotovi financiranje določenega števila ključnih projektov TEN-T z visoko dodano vrednostjo EU.
456. Financiranje projektov iz sredstev EU je večinoma že pogojeno, kot je predvideno v členu 13 Uredbe (ES) št. 680/2007 o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij. Pogojenost je lahko povezana na primer z upoštevanjem zakonodaje EU v državah članicah, združevanjem sredstev držav članic EU ob koridorjih in napredkom držav članic v zvezi z načrtovanim dokončanjem glavnega omrežja TEN-T.
190 Uredba (ES) št. 680/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2007. 191 2 % iz proračuna TEN-T, 9 % iz Kohezijskega sklada in 2 % iz Evropskega sklada za regionalni
razvoj. 192 Na splošno se je EIB zavezala, da bo za vseevropske prometne projekte v obdobju 2004–2013
zagotovila najmanj 75 milijard EUR.
111
457. Drugič, v skladu s tem okvirom za financiranje se lahko obravnavajo tudi drugi viri financiranja in prihodki iz prometa. Ta sredstva lahko vključujejo prihodke, predvidene v direktivi o evrovinjeti193 in drugih načrtih za internalizacijo zunanjih stroškov. S čim večjim izvajanjem načela „uporabnik plača“ in omogočanjem, da zasebni vlagatelji zaračunajo celotne stroške gradnje in vzdrževanja, bi se vzpostavili sprejemljivi tokovi prihodkov, zaradi katerih bi postale naložbe v infrastrukturo privlačnejše za zasebni kapital.
458. Tretjič, to omogoča usklajena prizadevanja Komisije, Izvajalske agencije za vseevropsko prometno omrežje in drugih (EIB in druge mednarodne finančne institucije) v zvezi z zagotavljanjem pomoči državam članicam pri oblikovanju primerne projektne strukture.
37. Nov okvir za financiranje prometne infrastrukture
• Oblikovati okvir za financiranje infrastrukture z ustreznimi pogoji, da se podpre dokončanje glavnega omrežja TEN-T kot tudi drugih infrastrukturnih programov, pri čemer je treba zajeti strategije za naložbe programov TEN-T ter kohezijskega sklada in strukturnih skladov ter upoštevati prihodke iz prometnih dejavnosti;
• zagotoviti podporo EU za razvoj in uveljavitev tehnologij, ki izboljšujejo učinkovitost uporabe infrastrukture in dekarbonizacijo (novi tarifni sistemi in sistemi cestninjenja na cestnih omrežjih, inteligentni prometni sistemi in programi za izboljšanje zmogljivosti);
• povezati financiranje projektov TEN-T z napredkom pri dokončanju glavnega omrežja TEN-T in z združevanjem nacionalnih virov po koridorjih.
3.2.4. Vključitev zasebnega sektorja
459. Ker se pritiski na proračunska sredstva javnega sektorja nadaljujejo, je postalo izkoriščanje potenciala zasebnega financiranja še bolj nujno. Razviti je treba nove finančne instrumente, s katerimi se bo okrepila uporaba vzvodov proračunske podpore javnega sektorja. Primer finančnega instrumenta, ki obravnava to vprašanje, je pobuda za projektne obveznice, ki lahko podprejo financiranje javno-zasebnih partnerstev (JZP) večjega obsega.
460. V veliko državah članicah se javno-zasebna partnerstva ustanavljajo kot pomembne dodatne možnosti za naložbe v prometno infrastrukturo. Komisija je prevzela dejavnejšo vlogo pri spodbujanju javno-zasebnih partnerstev194, pri čemer so tudi v Montijevem poročilu iz aprila 2010195 javno-zasebna partnerstva obravnavana kot primerna rešitev glede pomanjkanja sredstev za pomembne naložbe v infrastrukturo EU. Kljub temu veliko držav članic ne razpolaga z zmožnostmi in pravnim okvirom, ki so potrebni za sistematičen pristop k pregledovanju javno-zasebnih partnerstev in razpisnim postopkom za ta partnerstva. Študije izvedljivosti, potrebne za določitev razmerja med ceno in kakovostjo ter vodenje razpisnih postopkov in upravljanje pogodb javno-
193 Javnost bi bila ureditvam pristojbin bolj naklonjena, če bi se prihodki iz prometa ali vsaj del
prihodkov namenili za infrastrukturne projekte. 194 Sporočilo Komisije COM(2009) 615 konč., 19.11.2009. 195 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_en.pdf.
112
zasebnih partnerstev, so lahko zelo zahtevne. Dodatna finančna in nefinančna podpora EU bi se lahko zagotovila z okvirom za usklajevanje, v katerem bi sodelovale službe Komisije, vključno z Izvajalsko agencijo za TEN-T, da bi se zagotovila pomoč pri pregledovanju projektov s potencialom za javno-zasebna partnerstva in razpisnih postopkih za javno-zasebna partnerstva.
461. Javno-zasebna partnerstva v prometnem sektorju se lahko dodatno spodbujajo v okviru Evropskega strokovnega centra za javno-zasebna partnerstva, ki je bil septembra 2008 ustanovljen kot skupna pobuda Komisije in EIB. Evropski strokovni center se na potrebe javnega sektorja odziva z zagotavljanjem sodelovanja med pristojnimi nacionalnimi „projektnimi skupinami javno-zasebnih partnerstev“ in spodbujanjem najboljših praks za pospešitev razvoja javno-zasebnih partnerstev.
462. Poleg tega sta EIB in Komisija skupaj uvedli dva namenska pripomočka:
– instrument garancij za posojila za projekte TEN-T (LGTT), v okviru katerega je na voljo 1 milijarda EUR za podpiranje projektov javno-zasebnih partnerstev v primeru primanjkljajev v prihodkih iz prometa. Do zdaj se je ta instrument uporabil v štirih ureditvah javno-zasebnih partnerstev, 17 projektov pa se še pripravlja;
– Komisija je leta 2010 prevzela delež sklada Marguerite, ki zagotavlja kapitalske naložbe v prometne in energetske infrastrukturne projekte. Sklad bo deloval v skladu s tržnimi pogoji, razpolagal pa naj bi z 1,5 milijarde EUR. Predvideva se, da bo približno tretjina njegovih kapitalskih in nepravih kapitalskih naložb namenjenih podjetjem, ki imajo v lasti prometno infrastrukturo ali ki z njo upravljajo.
463. Opredeljena ni bila nobena primerna rešitev kapitalskega trga, ki bi nadomestila trg zavarovanih obveznic. Komisija lahko v sodelovanju z mednarodnimi finančnimi institucijami pomembno prispeva k obravnavanju vrzeli v financiranju dolga velikih infrastrukturnih projektov, ki se financirajo predvsem iz javno-zasebnih partnerstev, in ponovni oživitvi trga infrastrukturnih obveznic, tako da projektnim podjetjem pomaga pri izdajanju projektnih obveznic.
464. Pobuda za projektne obveznice EU lahko pomaga podpornikom infrastrukturnih projektov povečati kreditno kakovost njihovega prednostnega dolga, s čimer se zagotovi dostop do trga institucionalnih obveznic kot alternativa trgu bančnih posojil, in tako poveča konkurenčnost oblikovanja cen za financiranje projektov. Vloga Komisije bo ublažiti omejen del tveganja projekta, da se poveča kreditna kakovost celotnega projekta.
465. Projektne obveznice v prometu bi lahko bile zanimiva dolgoročna naložbena priložnost za institucionalne vlagatelje, kot so zavarovalnice ali pokojninski skladi. Po ustanovitvi neprofitnega podjetja, ki bi se samofinanciralo in katerega prvotni kapital bi se zagotovil s sorazmernimi prispevki zainteresiranih strani, bi se lahko pobuda za projektne obveznice EU upoštevala tudi pri oblikovanju finančnih mehanizmov za obsežne vseevropske programe, kot je program za raziskave o upravljanju zračnega prometa enotnega evropskega neba (SESAR).
38. Vključitev zasebnega sektorja
113
• Vzpostaviti okvir, ki bo omogočil razvoj javno-zasebnih partnerstev: (i) uvesti uradne preglede projektov TEN-T, da se opredelijo projekti s potencialom za javno-zasebna partnerstva, (ii) sčasoma uvesti standardiziran in predvidljiv razpisni postopek za javno-zasebna partnerstva za projekte TEN-T; (iii) ustrezno spremeniti uredbe TEN-T, da se upoštevajo postopek javnih naročil za javno-zasebna partnerstva in plačilni mehanizmi;
• v okviru mehanizma sodelovanja med službami Komisije in Evropskim strokovnim centrom spodbujati države članice k večji uporabi javno-zasebnih partnerstev, pri čemer se je treba zavedati, da taka partnerstva niso primerna za vse projekte, in državam članicam zagotoviti ustrezno strokovno znanje;
• sodelovati pri zasnovi novih finančnih instrumentov za prometni sektor, zlasti pobudo za projektne obveznice EU.
3.3. Zagotovitev ustreznih cen in preprečevanje izkrivljanj
466. Cenovni signali so ključni pri številnih odločitvah s pomembnimi in dolgoročnimi učinki na prometni sistem. Na odločitve glede lokacije tovarne, zunanjega izvajanja dejavnosti, organizacije maloprodajne distribucije in nakupa hiše običajno vplivajo razpoložljivost in stroški prometa.
467. Zato je pomembno, da se dajo uporabnikom, izvajalcem dejavnosti in vlagateljem na voljo pravilne in usklajene denarne pobude, da so njihove odločitve glede načina prevoza, uvajanja tehnologij ali vrste infrastrukture, v katero bodo vlagali, najboljša izbira tudi z vidika družbe. Internalizacija zunanjih učinkov in odprava subvencij, ki izkrivljajo konkurenco, sta del prizadevanj za uskladitev tržnih odločitev z družbenimi vprašanji glede trajnosti.
468. Internalizacija zunanjih stroškov je potrebna tudi za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev za različne načine prevoza. To je najbolj nujno za cestni, železniški in zračni promet, ki so si pogosto v neposredni konkurenci. Danes so načela zaračunavanja v cestnem, železniškem in zračnem prometu tako različna, da je kakršna koli primerjava med temi tremi načini prevoza nemogoča196.
469. Dodatna utemeljitev za pravilno določanje cen je dejstvo, da bo iskanje sredstev za subvencioniranje javnega prometa in naložbe v prometno infrastrukturo vse težje (glej odstavek 19). Na eni strani bo treba najti nove vire prihodka, na drugi pa zagotoviti, da bodo načini javnega prevoza in čista vozila na splošno še vedno gospodarsko konkurenčni. To je mogoče doseči s širšo uporabo načel
196 Pri železniškem prometu se plačuje za obrabo celotnega omrežja za tovorni in potniški promet. V
cestnem prometu se na nekaterih cestah v nekaterih državah članicah zaračunavajo spremenljivi infrastrukturni stroški, vendar to na ravni EU ni obvezno. Na nekaterih delih cest pa se zaračunavajo tudi stroški za gradnjo (avtoceste, za katere se plačuje cestnina), ki jih morajo plačati tovornjaki in osebni avtomobili, kar na železnicah ni običajno. V cestnem prometu se plačujejo zelo visoki davki na gorivo, vendar pri tem ni določen delež izterjave infrastrukturnih stroškov ali internalizacije stroškov. V letalstvu se plačujejo pristojbine za uporabo infrastrukture, vendar je to izvzeto iz obdavčitve. Seznam primerov bi lahko bil še daljši.
114
onesnaževalec plača in uporabnik plača197 ter z odpravo davčnih izkrivljanj in neupravičenih subvencij.
470. Hkrati bi se z vidnejšo povezavo med pristojbinami, ki ji plačajo onesnaževalci in uporabniki, na eni strani in uporabo postopkov za financiranje trajnostnih prometnih projektov na drugi strani pri uporabnikih izboljšalo sprejemanje novih sistemov zaračunavanja. Del cestnin na mednarodnih prometnih oseh bi se lahko na primer namenil za financiranje gradnje v okviru čezmejnih projektov skupnega evropskega interesa.
3.3.1. Načelo „onesnaževalec plača“ zunanje stroške
471. Namen internalizacije zunanjih stroškov198 je zagotoviti, da vključujejo cene vse zadevne zunanje učinke, ki jih ustvarjajo uporabniki prometa. Priporočljivo je razlikovati med dvema vrstama zunanjih učinkov, ki se običajno obravnavajo z različnimi instrumenti:
• „globalen“ zunanji učinek emisij toplogrednih plinov, ki je povezan z uporabo fosilnih goriv in se lahko obravnava z davki na gorivo ali sistemi trgovanja z emisijami;
• „lokalni“ zunanji učinki – onesnaževanje zraka, hrup, zastoji, nesreče – ki se lahko obravnavajo s pristojbinami, ki se razlikujejo glede na kraj, čas in značilnosti vozila199.
472. Komisija je v Sporočilu o strategiji za izvajanje internalizacije zunanjih stroškov 200 in v tehnični prilogi k sporočilu201 navedla, da bi moralo biti načelo, na podlagi katerega bi se zaračunavali zunanji učinki in bi plačevali onesnaževalci, načelo določanja cen na podlagi mejnih družbenih stroškov. Poleg tega je določila skupno metodologijo zaračunavanja vseh zunanjih stroškov za celoten prometni sektor.
197 Glej opombo a. 198 „Udeleženci v prometu imajo stroške, ki so neposredno vezani na uporabo prevoznega sredstva
(gorivo, zavarovanje itn.). Stroški se štejejo za zasebne, ker jih neposredno plača uporabnik. Vendar pa udeleženec v prometu povzroča tudi negativne posledice, ki predstavljajo strošek za družbo, kot so zamude ostalih udeležencev v prometu zaradi zastojev, zdravstvene težave zaradi hrupa in onesnaževanja zraka, dolgoročne posledice emisij toplogrednih plinov na podnebne spremembe; udeleženec teh stroškov ne krije neposredno (zunanji stroški). Gre za dejanske stroške, čeprav nimajo vedno eksplicitne tržne vrednosti: izdatki policije in upravljanja infrastrukture, bolnišnični stroški in izdatki javnega zdravja, znižanje kakovosti življenja. Te stroške ponavadi krije država in njeni državljani. Znesek zasebnih in zunanjih stroškov predstavlja družbeni strošek prometa. Samo cena, ki bo temeljila na družbenih stroških udeleženca v prometu, bo lahko dala pravilno povratno informacijo in bo upoštevala uporabljene storitve in porabo redkih virov.“ Odlomek iz Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov, COM(2008) 435 konč., str. 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:SL:PDF.
199 Zunanje učinke nesreč lahko obravnavajo tudi zavarovalniški mehanizmi, ki upoštevajo profil lastnika.
200 Glej opombo 38. 201 SEC(2008) 2207, ki je priložen sporočilu COM(2008) 435.
115
Internalizacija emisij toplogrednih plinov
473. Šteje se lahko, da obdavčitev goriva, kot je uvedena z direktivo o obdavčitvi energije202, zagotavlja v cestnem prometu učinkovito internalizacijo stroškov podnebnih sprememb, povezanih z emisijami toplogrednih plinov. Razlog za to je, da se davki na gorivo zaračunavajo sorazmerno s porabo goriva in s tem z emisijami toplogrednih plinov. Vendar doseganje tega v skladu s pravili sedanjega okvira ni dosledno, ker veljavne minimalne in nacionalne stopnje ne zagotavljajo doslednih cenovnih signalov o vsebnosti CO2 v energentih, ki se uporabljajo.
474. Direktiva o obdavčitvi energije določa minimalne stopnje trošarin za gorivo v Evropski uniji203. Veljavna Direktiva je v postopku revizije, da bi se obdavčitev opredelila na podlagi energijske komponente in vsebnosti ogljika, namesto na podlagi količine goriva. Z novim pristopom bi se v obdavčitvi goriva jasno opredelil element CO2, pri čemer bi se zagotovil vidnejši cenovni signal za uporabnike. Skupaj z zmanjšanjem števila izjem bi se z novim pristopom k trošarinam odpravila obstoječa izkrivljanja konkurence. Pričakovati je mogoče tudi dodatne koristi v obliki zmanjšanja stopenj lokalne onesnaženosti, ker bi optimizirana obdavčitev energije spodbudila uporabo čistejših goriv.
475. Teoretično je mogoče ta pristop nadalje razviti tako, da se komponenta CO2 obdavčitve goriva nadomesti z vključitvijo kopenskega prometa v sistem trgovanja z emisijami. To možnost je treba ustrezno oceniti in primerjati z morebitnimi slabostmi tega pristopa, kot je povečanje stroškov izvajanja.
476. Zračni promet bo od leta 2012 vključen v sistem EU za trgovanje z emisijami, s čimer se bo omogočila internalizacija stroškov CO2
204.
477. V pomorskem prometu se trenutno ne izvaja internalizacija stroškov podnebnih sprememb. Najboljša možnost EU je, da se v okviru IMO sklene mednarodni sporazum o globalnem tržnem instrumentu, kot sta sistem trgovanja z emisijami ali dajatev za gorivo iz ladijskih rezervoarjev, da se prepreči izkrivljanje konkurence na mednarodni ravni.
Internalizacija lokalnih zunanjih učinkov
478. V cestnem prometu je internalizacija večine lokalnih zunanjih učinkov najučinkovitejša z zaračunavanjem uporabe cestne infrastrukture.
202 Direktiva Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za
obdavčitev energentov in električne energije, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:09:01:32003L0096:SL:PDF. 203 Op. cit., opomba 20. 204 Ključni elementi so: izmenjava pravic do emisij se bo začela leta 2012; vključeni so vsi dohodni in
odhodni leti na evropskih letališčih, vključno z leti tujih prevoznikov; leta 2012 bo omejitev emisij določena na 97 %, pri čemer se bo upoštevala izhodiščna vrednost (izračunana kot povprečje v obdobju 2004–2006) – ta delež se bo leta 2013 zmanjšal na 95 % in ostal nespremenjen do leta 2020; 15 % dovoljenj bo prodanih na dražbi, 82 % pravic bo brezplačno dodeljenih, 3 % pa se bodo namenili za posebne rezerve za nove udeležence na trgu in hitro rastoče letalske prevoznike. Prihodke iz dražb je treba uporabiti v boju proti podnebnim spremembam, če se države članice tako odločijo, in sicer v skladu z načelom subsidiarnosti.
116
479. Kar zadeva tovorni promet, plačevanje cestnin na evropski ravni trenutno ureja tako imenovana direktiva o evrovinjeti, ki je bila sprejeta leta 1999 in revidirana leta 2006205. Direktiva obravnava samo težka tovorna vozila. Določa največje pristojbine, ki se lahko uporabljajo za vozila, na ravni, ki ustreza povračilu infrastrukturnih stroškov – vključno s stroški za gradnjo in obratovalnimi stroški206. V skladu z Direktivo je uporaba pristojbin za uporabo infrastrukture neobvezna.
480. Predlog Komisije o spremembi Direktive207, da se omogoči internalizacija zunanjih stroškov, bo predvidoma sprejet proti koncu leta 2011. To je prvi in prehoden ukrep, ki bo državam članicam predhodnicam pomagal pridobiti več praktičnih izkušenj na področju internalizacije zunanjih stroškov. Zato ga je treba hitro sprejeti in začeti izvajati. Vendar tak okvir zagotavlja le majhno stopnjo usklajevanja med državami članicami. Medtem ko nekatere države članice uporabe cest sploh ne zaračunavajo, 21 držav članic izvaja plačevanje cestnin, pri čemer uporabljajo različne strategije in tehnike določanja cen208.
481. Tako različni sistemi pobiranja cestnih pristojbin lahko ovirajo nemoteno delovanje notranjega trga cestnega tovornega prometa. Zato je Komisija v svoji strategiji iz leta 2008 za internalizacijo zunanjih stroškov prometa že predvidela njeno revizijo in obravnavo nadaljnjih ukrepov v zvezi s plačevanjem cestnin.
482. Komisija meni, da se morajo kakršni koli nadaljnji ukrepi v okviru strategije za internalizacijo zunanjih stroškov cestnega tovornega prometa predvsem izogniti takšni raznolikosti in si prizadevati za pospešitev konvergence nacionalnih politik plačevanja cestnin. Ti ukrepi bodo zahtevali postopno uvajanje sistema obvezne usklajene internalizacije, ki se bo uporabljal za komercialna vozila v celotnem medkrajevnem omrežju, ki se uporablja za vseevropski promet, do leta 2020. S takšno pobudo se bo odpravilo sedanje stanje, ko morajo imeti mednarodni prevozniki evrovinjeto, pet nacionalnih vinjet ter osem različnih tablic in pogodb za plačevanje cestnine, da lahko neovirano vozijo po evropskih cestah, za katere se plačuje cestnina. Pobuda bo v čim večji meri temeljila na evropskem elektronskem cestninjenju, ki bo v skladu z direktivo o interoperabilnosti elektronskih cestninskih sistemov209 predvidoma na voljo od leta 2013. V zvezi s tem bo Komisija pozorno spremljala, ali bodo dane obljube v okviru direktive o interoperabilnosti elektronskih cestninskih sistemov izpolnjene do dogovorjenega datuma, in bo v nasprotnem primeru sprejela vse potrebne pobude.
483. Pristojbine za uporabo cest so v primeru osebnih avtomobilov ostale omejene na avtocestna omrežja ali posamezne odseke avtocest s cestninami v posameznih
205 Doda se sklic. 206 Od revizije iz leta 2006 je dovoljeno prilagajanje pristojbin glede na okoljsko učinkovitost vozila
(evrorazred) ali stopnjo zastojev, pri čemer pa mora ostati znotraj mejnih vrednosti infrastrukturnih stroškov (tj. diferenciacija pristojbin ne sme pomeniti ustvarjanja dodatnih prihodkov).
207 Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila, COM(2008) 436 konč.;
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0436:FIN:SL:PDF. 208 Od časovno pogojenih pristojbin (vinjete) do dajatev na podlagi razdalje, ki se pobirajo na cestninskih
postajah ali z elektronskimi sistemi, ki uporabljajo tehnologije za komunikacijo podatkov kratkega dosega ali kombinacijo satelitskega sistema za določanje položaja in tehnologij mobilne komunikacije.
209 Direktiva 2004/52/ES.
117
državah članicah. Zato so ostale zunaj področja uporabe evropske zakonodaje, pri čemer se je Komisija omejila na preverjanje, ali so nacionalni predpisi v skladu z načelom o nediskriminaciji iz Pogodbe. Razmere so se zdaj spremenile. Plačevanje cestnin, ki se uporablja za avtomobile, se vse bolj obravnava kot način ustvarjanja novih prihodkov ter vplivanja na obnašanje v prometu in na potovanjih, pri čemer se bo tako plačevanje cestnin v naslednjem desetletju verjetno splošno izvajalo. Sedem držav članic – kmalu osem – že zdaj uporablja časovno pogojene pristojbine, tj. vinjete, ki jih je treba kupiti za pridobitev pravice do uporabe glavnih cestnih omrežij v določenem časovnem obdobju.
484. V zvezi s časovno pogojenimi pristojbinami so izkušnje pokazale, da je lahko težko oceniti, ali so te uporabniške pristojbine, ki se zaračunavajo voznikom, sorazmerne in ne diskriminirajo občasnih uporabnikov, ki so običajno turisti iz drugih držav članic. To stanje povzroča pravno negotovost za nacionalne vlade, ki take sisteme uporabljajo. Zato bo Komisija ocenila obstoječe časovno pogojene sisteme plačevanja cestnin, ki se uporabljajo za osebne avtomobile, in po potrebi pojasnila veljavne predpise, da se zagotovi njihova usklajenost s pogodbami EU.
485. Časovno pogojene pristojbine bi bilo treba obravnavati kot prehodni instrument za pripravo uvedbe učinkovitejših oblik plačevanja cestnin, kot so plačevanje cestnin glede na razdaljo ali cestnine na območjih s pogostimi zastoji. Čeprav je izvajanje slednje bolj zapleteno, bo to bolj učinkovito pri ustrezni internalizaciji zunanjih stroškov in optimizaciji cestnih zmogljivosti. Za spodbujanje takšnih sistemov bo Komisija pripravila smernice za uporabo internalizacijskih pristojbin pri vseh vozilih, ki bodo vključevale družbene stroške zastojev, lokalno onesnaževanje, hrup in nesreče, hkrati pa zagotovila spodbude državam članicam, ki uvajajo pilotne projekte za izvajanje sistemov v skladu s temi smernicami.
486. Dolgoročni cilj je uvedba uporabniških pristojbin za vsa vozila in na celotnem omrežju, da se bodo pokrili vsaj mejni infrastrukturni stroški (obraba), stroški zastojev ter onesnaženosti zraka in obremenitve s hrupom. Ohranili se bodo obstoječi predpisi za preprečevanje neprimernih pristojbin, prihodek pa bi se lahko uporabil za financiranje projektov, s katerimi se zmanjšujejo zunanji učinki prometa. Komisija bo spodbujala tudi ustrezne sisteme, pri katerih se bodo v celoti upoštevali zunanji stroški nesreč, pri čemer naj bi bili natančnejši zavarovalni sistemi (kot je sprotno plačevanje) pravo orodje za doseganje tega cilja.
487. V skladu z direktivo o pristojbinah za uporabo infrastrukture iz leta 2001210 je v železniškem prometu poleg infrastrukturnih stroškov dovoljena tudi internalizacija okoljskih stroškov, vendar le, če „se ti stroški v primerljivi višini zaračunavajo tudi konkurenčnim načinom prevoza“, tj. cestnemu. Direktiva omogoča tudi zaračunavanje pomanjkanja zmogljivosti med zastoji, pri čemer pa je treba predložiti načrt za reševanje težave glede zmogljivosti.
488. V železniškem prometu je zlasti pomemben zunanji učinek hrup. Hrup ni samo moteč dejavnik, ampak je ena od najbolj razširjenih nevarnosti za javno zdravje
210 Op. cit., opomba 2.
118
v industrializiranih državah. Železniški promet bistveno prispeva k obremenitvi s hrupom (največji vir so tovorni vlaki), pri čemer je okrog 10 % prebivalstva izpostavljenega visokim stopnjam obremenitve s hrupom. Evropska unija je v zvezi s tem vprašanjem že ukrepala ter sprejela ukrepe na področjih okoljske211 in železniške interoperabilnosti212. Zaradi dolge življenjske dobe voznega parka bo potrebnih več let, da se bodo splošne emisije hrupa bistveno zmanjšale, če ne bodo sprejeti dodatni ukrepi za sedanji vozni park. Program dodatnega opremljanja bi omogočil, da bi se v naslednjem desetletju oblikovala ambiciozno zasnovana zakonodaja na področju hrupa v železniškem prometu in prepovedali hrupni vagoni213.
489. Komisija je leta 2010 predlagala različno zaračunavanje pristojbin za uporabo infrastrukture na podlagi hrupa214, kar je vmesni korak, ki omogoča določeno stopnjo internalizacije, vendar pristojbine za uporabo infrastrukture ne vključujejo celotnih stroškov hrupa.
490. Komisija bo še pred letom 2020 oblikovala skupni pristop k internalizaciji stroškov hrupa in lokalnega onesnaževanja na celotnem železniškem omrežju. Če cilji predhodnih ukrepov ne bodo doseženi, bo pozneje predlagala postopno uvedbo sistema obvezne internalizacije hkrati s podobnimi predlogi za sektor cestnega prometa.
491. V letalskem prometu se trenutno ne izvaja internalizacija lokalnih zunanjih učinkov, kot sta letalski hrup in emisije NOx. Direktiva 2009/12/ES opredeljuje letališko pristojbino kot pristojbino, obračunano v korist upravnega organa letališča, ki jo plačajo uporabniki letališča za uporabo objektov, naprav in sredstev ter storitev, ki jih zagotavlja izključno upravni organ letališča in ki so povezane s pristankom, vzletom, osvetlitvijo in parkiranjem zrakoplova ter sprejemom in odpremo potnikov in tovora.
492. Direktiva omogoča letališčem, da prilagajajo pristojbine glede na zahteve javne politike, pri čemer več držav članic že uporablja to določbo, na primer s prilagajanjem pristojbin za lete, ki obremenjujejo okolje (glede na del dneva, vrsto zrakoplova). Vendar Direktiva (na podlagi pristopa ICAO) temelji na načelu stroškovnosti, kar pomeni, da morajo biti zaračunane pristojbine povezane s stroški za zagotovitev potrebne infrastrukture. Prav tako se pri letaliških pristojbinah ne upoštevajo stroški zastojev, ki so enaki ne glede na uro leta (med prometno konico ali zunaj nje).
493. V pomorskem prometu poleg emisij toplogrednih plinov v ladijskem prometu, ki so bile v tem dokumentu že obravnavane, zunanji učinki v ladijskem prometu
211 Direktiva 2002/49/ES o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa, ki zagotavlja karte hrupa in
akcijske načrte. 212 Tehnična specifikacija interoperabilnosti za hrup, ki uvaja mejne vrednosti za hrup pri novih in
obnovljenih vozilih. 213 Ocena učinka predloga o dodatnem opremljanju obstoječih vagonov (SEC(2008) 2203) je pokazala,
da ima pobuda zelo visoko dodano vrednost EU. Ugodnosti za prizadeto prebivalstvo, ki se nanašajo na zmanjšanje zunanjih učinkov, so trenutno ocenjene na 9 milijard EUR. Ocenjeni stroški ukrepa bodo dosegli 700 milijonov EUR, dodatni stroški v zvezi z vzdrževanjem pa so ocenjeni na 400 milijonov EUR. Države članice vsako leto vložijo več sto milijonov eurov v „pasivne“ ukrepe za zmanjševanje hrupa.
214 COM(2010) 475, 17.9.2010.
119
vključujejo emisije žvepla in dušikovega oksida (SOx, NOx), hrup (na morju in med privezom) in onesnaževanje (npr. onesnaževanje zaradi razlitja nafte, odpadki in odpadna voda, vnos invazivnih tujih vrst z balastno vodo).
494. Pristaniške pristojbine se lahko uporabijo kot politični instrument za spodbujanje uporabe ladij, ki manj onesnažujejo, kot je že določeno v Direktivi 2000/59/ES, ki predvideva, da je mogoče takse za sprejem ladijskih odpadkov znižati, če lahko ladja dokaže, da proizvaja manj ladijskih odpadkov215. Komisija podpira tak trajnosten pristop216, ki bi se lahko prilagodil, da bi omogočal jasno opredelitev vrste in obsega internaliziranih zunanjih stroškov.
495. V zvezi z lokalnimi obremenitvami s hrupom in lokalnim onesnaževanjem zraka je Komisija leta 2006 sprejela priporočilo o spodbujanju uporabe električne energije z obrežja pri ladjah med privezom v pristaniščih EU217. Električna energija z obrežja pomeni, da se ladjam med privezom v pristaniščih zagotovi električna energija iz nacionalnega omrežja, tako da jim ni treba proizvajati električne energije z uporabo lastnih motorjev. Tako se odpravijo lokalno onesnaževanje zraka in lokalne emisije hrupa iz motorjev ladij, privezanih v pristaniščih218. Ob spodbujanju uporabe čistejših vrst goriva si je treba prizadevati tudi za doseganje cilja „ladij brez emisij/brez odpadkov“, kot je opisan v strategiji EU za pomorski promet, do leta 2018.
496. Zaradi mednarodnega značaja prevoza po morju je težko izvesti internalizacijo stroškov onesnaževanja zraka na morju. Baltsko morje, Severno morje in Rokavski preliv ter nedavno deli obal ZDA in Kanade (200 milj) so bili določeni kot območja nadzora nad emisijami žvepla, pri čemer je bil sprejet strogo regulativen pristop z obvezno uporabo destiliranih goriv do leta 2015 (0,1-odstotna masna vsebnost žvepla v gorivih). Priporoča se, da se na seznam zaščitenih okolij vključijo druga občutljiva območja, kot je Sredozemsko ali Črno morje. Vsekakor bo postal svetovni prehod na goriva z nizko vsebnostjo žvepla (0,5 %) postopno obvezen do leta 2020.
497. Velik del plovbe po celinskih plovnih poteh v Evropi poteka po Renu in njegovih pritokih, kjer veljajo pravila Mannheimske konvencije. Člen 3 Konvencije, ki določa, da se „za plovila ali njihove tovore ali za splave, ki plujejo po Renu ali njegovih pritokih, ne sme zaračunati nobena pristojbina, ki temelji izključno na plovbi“, se je razlagal tako, da prepoveduje vse pristojbine za plovbo, vključno z internalizacijo zunanjih stroškov. Za morebitne spremembe teh predpisov bodo potrebna mednarodna pogajanja, ker je ena od pogodbenic Konvencije tudi Švica, ki ni država članica EU. Podobna težava je povezana z Donavo, ki je še ena pomembna vseevropska celinska plovna pot,
215 Direktiva 2000/59/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. novembra 2000 o pristaniških
zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora – izjava Komisije, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:07:05:32000L0059:SL:PDF. 216 Sporočilo Komisije o politiki evropskih pristanišč, COM(2007) 616 konč., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0616:FIN:SL:PDF. 217 Priporočilo Komisije 2006/339/ES z dne 8. maja 2006 o spodbujanju uporabe električne energije z
obrežja pri ladjah med privezom v pristaniščih Skupnosti, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:SL:PDF. 218 http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm.
120
pri čemer plovbo po njej ureja konvencija, ki so jo poleg držav EU podpisale tudi Hrvaška, Moldavija, Rusija, Ukrajina in Srbija. Komisija bo do leta 2020 pripravila pristop k internalizaciji zunanjih stroškov pri celinskem vodnem prevozu, nato pa bo preučila njeno obvezno uporabo.
3.3.2. Načelo „uporabnik plača“ infrastrukturne stroške
498. Ker bi se lahko zunanji stroški zaračunali v povezavi z uporabo infrastrukture, so zunanji stroški in pristojbine za povračilo ali predfinanciranje stroškov infrastrukture zdaj obravnavani v istih delih zakonodaje (direktiva o evrovinjeti219, direktiva o pristojbinah za uporabo železniške infrastrukture220).
499. Medtem ko se lahko določanje cen na podlagi mejnih družbenih stroškov uporabi tudi za spremenljive stroške, povezane z uporabo infrastrukture (obraba), se pri povračilu stalnih stroškov infrastrukture (gradbeni stroški), ki niso odvisni od uporabe, običajno upoštevajo druga načela. Zaradi obstoja širših socialnogospodarskih koristi in pozitivnih zunanjih učinkov je utemeljena določena raven javnega financiranja, vendar pa se vedno pogosteje sprejema načelo „uporabnik plača“, med drugim tudi zaradi potrebe po konsolidaciji javnih proračunov.
500. V železniškem prometu je treba v skladu z direktivo o pristojbinah za uporabo infrastrukture iz leta 2001221 določiti uporabniške pristojbine, ki so neposredno posledica zagotavljanja železniških storitev. Zaračunavanje pribitkov za zagotovitev povračila celotnih infrastrukturnih stroškov je dovoljeno le, če se lahko dokaže, da bi „lahko trg to prenesel“. Direktiva omogoča tudi, da se pri prilagajanju pristojbin za uporabo infrastrukture upoštevajo okoljski stroški. Države članice ta načela zaračunavanja v praksi uporabljajo na zelo različne načine, pri čemer so dejanske ravni pristojbin še vedno zelo različne. Zato predlog Komisije o prenovitvi sedanje zakonodaje o dostopu do trga železniških storitev, ki je bil sprejet septembra 2010222, vsebuje podrobnejše določbe, ki pojasnjujejo, kako je treba izvajati takšna načela.
501. Stroški letališke infrastrukture in operativni stroški se delno povrnejo s prihodki iz storitev, povezanih z letalstvom (letališke pristojbine), prihodki iz storitev, ki niso povezane z letalstvom (na primer prihodki iz najema trgovin ali parkirišč), in z možnostmi samofinanciranja letališč. Zaradi vzpostavitve evropskega trga letalskega prometa leta 1992 ter uvedbe konkurence na evropski in mednarodni ravni evropska letališča vedno pogosteje poslujejo kot „običajna“ podjetja v konkurenčnem okolju, čeprav je položaj več sto letališč v Evropski uniji zelo različen. Evropska zakonodaja v obliki Direktive 2009/12/ES o letaliških pristojbinah upošteva raznolikost evropskih letališč in načinov financiranja ter
219 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za
uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila, kakor je bila spremenjena z direktivama 2006/38/ES in 2006/103/ES.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1999L0062:20070101:SL:PDF. 220 Direktiva 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju
železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture, kakor je bila spremenjena s poznejšo zakonodajo.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001L0014:20071204:SL:PDF. 221 Op. cit., opomba 2. 222 COM(2010) 474, 17.9.2010.
121
ne poskuša določiti enega samega sistema financiranja za financiranje infrastrukture in operativnih stroškov. Prenos Direktive naj bi bil končan do marca 2011, Komisija pa bo pripravila poročilo o njenem izvajanju do leta 2013.
502. V pomorskem prometu je stanje v zvezi s pristojbinami za uporabo infrastrukture v posameznih državah članicah zelo različno in je odvisno od vzpostavljenega pristaniškega sistema, pri čemer se operativni in naložbeni stroški včasih povrnejo s pristaniškimi taksami, koncesijami in drugimi prejemki; v drugih primerih stroške gradnje in poglabljanja dna krije neposredno država. Komisija zahteva večjo preglednost različnih sestavnih delov pristaniških pristojbin in ravni pristojbin ter večjo skladnost z zadevnimi stroški. Še naprej bo spremljala raven pristaniških taks in njihovo povezavo z osnovnimi stroški. Komisija bi lahko razmislila o možnosti sprejetja dodatnih ukrepov na tem področju, če bi bilo to potrebno zaradi tržnih pogojev in razvoja trga.
503. V prihodnosti bodo verjetno uporabniki prometa plačevali večji delež stroškov gradnje infrastrukture kot zdaj. To bi prispevalo k manjšemu izkrivljanju izbir načinov prevoza in sprejemanju učinkovitejših odločitev o organizaciji in lokaciji dejavnosti. Gradbeni stroški bi se morali povrniti v obdobju, ki bi bilo skladno z gospodarsko življenjsko dobo obrata. Upoštevale bi se lahko koncesijske sheme ter predfinanciranje z zaračunavanjem cestnin na območjih s pogostimi zastoji v primeru razširitvenih del.
3.3.3. Uskladitev obdavčenja s cilji prometne trajnosti
504. Številne prometne panoge imajo v primerjavi z ostalim gospodarstvom ugodnosti pri obdavčitvi: davčna obravnava službenih vozil, oprostitev plačevanja DDV v mednarodnem pomorskem in zračnem prometu itd. Nekatere od teh ureditev lahko ustvarjajo spodbude, ki so v nasprotju s prizadevanji za izboljšanje učinkovitosti prometnega sistema in zmanjšanje njegovih zunanjih stroškov. Cilj naslednjih predlogov je predlagati morebitne popravke za izboljšanje usklajenosti med različnimi elementi obdavčitve prometa.
Službena vozila
505. Službena vozila so opredeljena kot lahka potniška tovorna vozila, ki jih podjetja najamejo ali kupijo ter jih zaposleni uporabljajo za osebna in poslovna potovanja. V EU predstavljajo približno 50 % celotne prodaje novih osebnih avtomobilov223. Obdavčenje službenih vozil med drugim vključuje davčno obravnavo storitev za zaposlene, pravila o ločevanju med osebno in poslovno uporabo ter ureditve amortizacije za delodajalce. Zaradi razmer v večini držav članic davčna ureditev za službena vozila umetno spodbuja neupravičeno uporabo takšnih vozil. Zlasti kar zadeva davčno obravnavo dodatnih ugodnosti, povezanih z uporabo službenih avtomobilov na ravni zaposlenih, je mogoče ugotoviti, da so te ugodnosti v večini držav članic premalo obdavčene v primerjavi z davčno nevtralno obravnavo.
223 Copenhagen Economics, 2009, Obdavčenje službenih vozil. Subvencije, blaginja in okolje. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p
apers/taxation_paper_22_en.pdf.
122
506. Posledice tega izkrivljanja so velike. V nedavni študiji224, ki jo je izvedla Komisija, je bilo ocenjeno, da bi se lahko neposredne izgube davčnih prihodkov 18 držav članic, vključenih v študijo, približale 0,5 % BDP EU (54 milijard EUR). Zmanjšanje blaginje, ki je posledica izkrivljanja izbire potrošnikov, zaradi česar se povečujejo zaloge avtomobilov, zvišuje cena avtomobilov in povečuje poraba goriva, je veliko in morda znaša od 0,1 do 0,3 % BDP (15 milijard EUR do 35 milijard EUR). Količina emisij CO2 se je povečala zaradi spodbud k nakupu večjih količin goriva in večjih avtomobilov, in sicer za približno 21–43 milijonov ton (kar je približno 2–5 % emisij iz cestnega prometa).
507. Komisija bo ocenila možnost spremembe obdavčenja službenih vozil, da se bodo odpravila izkrivljanja in spodbudilo uvajanje čistih vozil.
Obdavčenje vozil
508. Zdaj na ravni EU ni veliko zakonodaje, ki bi obravnavala obdavčenje osebnih vozil, pri čemer države članice uporabljajo različne nacionalne predpise. Obdavčenje vozil (letne takse za uporabo cest in davki ob registraciji) je povezano z okoljsko učinkovitostjo vozil in tudi s parametri, kot so vrednost, prostornina cilindrov, moč motorja in teža. Vendar je večina držav članic v zadnjih letih uvedla obdavčenje avtomobilov glede na količino emisij CO2 posameznega osebnega avtomobila. To stanje lahko povzroči izkrivljanje na notranjem trgu, morebitno dvojno obdavčevanje, čezmejni prenos avtomobilov iz davčnih razlogov, upravne postopke, dodatne stroške, izgubo časa in različne ovire za evropske državljane ter avtomobilsko industrijo in trgovino225.
Davek na dodano vrednost
509. Zdaj je treba za prometne storitve, tako kot za katero koli drugo storitev, ki jo opravi davčni zavezanec v EU, plačati DDV. Če se DDV zaračunava, je opravljanje storitev potniškega prevoza obdavčeno glede na kraj dejanskega opravljanja prevoza glede na prevoženo razdaljo, pri čemer lahko države članice uporabijo nižjo davčno stopnjo, ki znaša najmanj 5 %226,227.
510. Zakonodaja EU o DDV kljub temu dovoljuje nadaljnjo oprostitev plačila davka za potniški promet na podlagi odstopanj, ki se odobrijo državam članicam. Zdaj so prakse v državah članicah zelo različne. Medtem ko so mednarodni potniški promet ter pomorski in zračni promet oproščeni plačila DDV v celotni EU-27, se DDV za prevoz po celinskih plovnih poteh ter železniški in cestni prevoz
224 Glej opombo zgoraj. 225 COM(2002) 431, Sporočilo o obdavčitvi osebnih avtomobilov v Evropski uniji – možnosti za
ukrepanje na nacionalni ravni in na ravni Skupnosti. 226 Podatki o sedanjih stopnjah VAT, ki se uporabljajo v državah članicah EU, so na voljo na spletni
strani: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf. 227 Leta 2005 je bilo v posvetovalnem dokumentu Evropske komisije o DDV ugotovljeno, „da je uporaba
sedanjega pravila o storitvah potniškega prevoza, ki določa obdavčenje glede na prevoženo razdaljo, na notranjem trgu brez davčnih meja nepraktična in težavna. To pomeni, da mora avtobusno podjetje, ki prevaža turiste iz Pariza v Amsterdam, uporabiti francoski, belgijski in nizozemski DDV za vsak zadevni del potovanja ter plačati ustrezen znesek DDV davčnemu organu vsake od teh držav članic.“
123
zaračunava v Belgiji, Nemčiji, Španiji in na Nizozemskem. Francija zaračunava DDV za prevoz po celinskih plovnih poteh, Grčija in Avstrija za železniški in cestni prevoz, Poljska in Slovenija pa le za cestni prevoz228. Poleg tega se od uvedbe DDV za mednarodni pomorski in zračni promet uporabljajo oprostitve v zvezi z mednarodnim prevozom, ki omogočajo, da nekateri ponudniki potniškega prevoza kupujejo določeno blago in storitve brez DDV. To pomeni, da obravnava DDV, ki se uporablja za potniški promet, združuje različne oprostitve glede na način prevoza, ki se uporabi za zagotovitev prevoza, in kraj, kjer naj bi se opravil promet.
511. Zaradi teh oprostitev je sedanji sistem DDV, ki se uporablja za potniški promet, zelo zapleten, pri čemer je vprašljivo, ali ta pravila zagotavljajo enake konkurenčne pogoje v sektorju. Zato je za dobro delovanje notranjega trga in konkurenco med posameznimi načini prevoza pomembno uskladiti pravila o DDV v prometnem sektorju. V študiji229, ki je bila izvedena za Komisijo leta 1997, je bilo ugotovljeno, da bi lahko imele „železniške proge za visoke hitrosti do leta 2005 za 36 203 do 295 900 manj potnikov, če sedanje izkrivljanje v zvezi z DDV ne bo odpravljeno. To izkrivljanje predstavlja do 1,3 % prometa po železniških progah za visoke hitrosti …“.
512. Komisija je decembra 2010 sprejela zeleno knjigo o prihodnosti DDV230, s katero je začela javno posvetovanje o možnostih za utrditev in izboljšanje sistema DDV v EU v korist državljanom, podjetjem in državah članicam. Glede na zapletenost obravnave DDV, ki se uporablja za potniški promet, in morebitna gospodarska izkrivljanja, ki jih lahko to povzroči, je ta tema obravnavana v zadevni študiji.
3.3.4. Prometna infrastruktura in prometne storitve: subvencije in državna pomoč
513. Prometni sektor prejema veliko neposrednih ali posrednih subvencij. Gradnja prometne infrastrukture, razen avtocest s koncesijo, se večinoma financira iz javnih sredstev. Ponudniki potniških povezav do/iz oddaljenih ali nerazvitih območij, prejemajo nadomestila v okviru obveznosti javne službe231. V železniškem prometu se lahko subvencije dodelijo celo za povezave med gosto poseljenimi območji. Ocenjuje se, da so v mestih operativni stroški javnega prevoza subvencionirani v višini približno 50 %.
514. Čeprav so z vidika učinkovitosti subvencije v nekaterih okoliščinah upravičene zaradi zunanjih koristi prometa, je pomembno, da se zlasti v primeru nezadostnega javnega financiranja ocenijo koristi subvencij za infrastrukturne in operativne stroške.
228 Evropska komisija, GD TAXUD: 2010. Stopnje DDV v državah članicah Evropske unije, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf. 229 KPMG. 1997. Študija ureditve DDV in konkurence na področju potniškega prometa, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf. 230 „Za enostavnejši, zanesljivejši in učinkovitejši sistem DDV“, COM(2010) 695. Delovni dokument
služb Komisije SEC(2010) 1455 je priložen k zeleni knjigi. 231 Glej razpravo o obveznosti javne službe v delu III.1 Enotni prometni prostor: odprava preostalih ovir
za učinkovito somodalnost.
124
515. Stalno se zastavlja vprašanje, ali javno financiranje prometne infrastrukture pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. V veljavnih smernicah o državni pomoči za železnice232 in letališča233 je to vprašanje obravnavano le površno, pri čemer so te smernice osredotočene na oceno združljivosti ukrepov državne pomoči s členom 107(3) PDEU. Zato odločanje, ali javno financiranje gradnje infrastrukture pomeni državno pomoč, ureja sodna praksa sodišč.
516. V veliko primerih zasebni sektor morda nima dovolj spodbud in/ali finančne zmožnosti, da bi zagotovil optimalno raven prometne infrastrukture z vidika družbe. To zlasti velja za „osnovno“ infrastrukturo, katere življenjska doba in amortizacija sta daljši od obdobja, ki bi bilo sprejemljivo za zasebne vlagatelje, ali v zvezi s katero ni mogoče povrniti stroškov z ustreznim zaračunavanjem pristojbin (npr. valolomi v pristaniščih)234.
517. Ker vprašanje, ali javno financiranje osnovne infrastrukture pomeni državno pomoč, in vprašanje hkratne dobičkonosnosti komercialno financiranih dejavnosti morda nista dovolj jasni, bo cilj Komisije pojasnitev in zagotavljanje enake obravnave javnega financiranja prometne infrastrukture. Vendar pa pojasnitev pravnega okvira ne pomeni, da ni treba izvesti celovitih in enotnih analiz stroškov in koristi za različne infrastrukturne projekte, da se opredelijo prednostne naloge financiranja.
518. Iz javnih proračunov se financirajo tudi prometne storitve. Razen neprofitnih povezav z oddaljenimi območji, ki se zagotavljajo v skladu z obveznostjo izvajanja javne službe, se obravnava, da bi se lahko podpora zagotovila za več prometnih dejavnosti, na primer zaradi njihovega majhnega vpliva na okolje ali socialnega pomena (železniški, javni promet). V prihodnosti se bo zaradi možnosti zaračunavanja zunanjih učinkov prometa spremenil relativen položaj različnih načinov prevoza, pri čemer morda ne bo več treba odpravljati neravnovesij s subvencijami za poslovanje.
519. Javno financiranje se zagotovi tudi za dejavnosti, ki so izpostavljene mednarodni konkurenci. To zlasti velja za pomorstvo, na področju katerega ima Komisija nalogo ocenjevanja, katere oblike javne pomoči bi bile lahko koristne za spodbujanje varnega in okolju prijaznega prevoza po morju ter zaposlovanje Evropejcev na ladjah in na obali brez škodljivih vplivov na konkurenco na notranjem trgu. Cilj EU od leta 1989 je spodbujanje ponovnega vpisa v registre EU in krepitev evropskega pomorskega grozda. Zaradi mednarodne razsežnosti pomorske industrije in stalnega tveganja, da bi lahko evropski lastniki ladij zapustili Evropo in s tem močno oslabili evropski pomorski grozd ter njegovo bazo znanja in zaposlovanja, je vprašanje javne podpore za industrijo še zlasti pomembno. Močna mednarodna konkurenca in neenaki konkurenčni pogoji na mednarodni ravni za prevoz po morju, ki so do zdaj upravičevali dodeljevanje državne pomoči, so še vedno močno prisotni. Smernice o državni pomoči za
232 Sporočilo Komisije: Smernice Skupnosti o državnih pomočeh za prevoznike v železniškem prometu,
2008/C 184/07, del 2: Javna podpora prevoznikov v železniškem prometu prek financiranja infrastrukture.
233 Sporočilo Komisije: Smernice Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč, 2005/C 312/01.
234 Takšne težave se v ekonomiji imenujejo „tržne napake“ zaradi obstoja nepopolnih finančnih trgov, značilnosti javnega blaga, velike nedeljivosti in pozitivnih zunanjih učinkov omrežja.
125
pomorski promet so bile sprejete leta 1997 in leta 2004. Pregled teh smernic naj bi bil izveden v obdobju 2015/2016.
39. Pametno določanje cen in pametno obdavčevanje
Faza I (do leta 2016)
Uporabnine za prometno infrastrukturo in dajatve je treba preoblikovati. Ti instrumenti morajo podpreti vlogo prometa pri spodbujanju evropske konkurenčnosti, splošno breme sektorja pa mora odražati celotne stroške prometa glede infrastrukture in zunanjih stroškov:
• pregled obdavčenja motornega goriva, tako da bosta jasno opredeljeni energijska komponenta in komponenta CO2;
• postopna uvedba pristojbine za uporabo infrastrukture za težka gospodarska vozila; shema za uvedbo skupne tarifne strukture in stroškovnih elementov, ki bo nadomestila sedanje uporabniške pristojbine tako, da bo upoštevala stroške obrabe, onesnaženja s hrupom in onesnaženja zraka;
• ocena obstoječih ureditev cestnih pristojbin za osebna vozila in njihove združljivosti s pogodbama EU; priprava smernic za uporabo pristojbin za internalizacijo stroškov za cestna vozila, ki zajemajo družbene stroške zastojev, CO2 (če ni zajet v davku na gorivo), lokalno onesnaženje, hrup in nesreče; spodbude za države članice, ki izvajajo pilotne projekte za uvedbo ureditev v skladu s takimi smernicami;
• nadaljevanje internalizacije zunanjih stroškov pri vseh načinih prevoza z uporabo skupnih načel, vendar ob upoštevanju posebnosti vsakega posameznega načina prevoza;
• vzpostavitev okvira za namensko razporeditev prihodkov iz prometa za razvoj celostnega in učinkovitega prometnega sistema;
• po potrebi izdaja smernic, ki bodo pojasnjevale javno financiranje različnih načinov prevoza in prometne infrastrukture;
• po potrebi ponovna ocena obdavčitve prometa, in sicer s povezavo obdavčitve vozil in okoljske učinkovitosti, razmislek o možnostih spremembe sedanjega sistema DDV v zvezi s potniškim prometom in sprememba obdavčenja službenih vozil, da se odpravijo izkrivljanja in spodbudi uvajanje čistih vozil.
Faza II (2016 do 2020)
• nadgradnja faze I, prehod na celotno in obvezno internalizacijo zunanjih stroškov (vključno s hrupom, lokalnim onesnaževanjem in zastoji poleg obveznega povračila stroškov obrabe) za cestni in železniški promet; internalizacija stroškov lokalnega onesnaženja in hrupa za pristanišča ter letališča in onesnaženje zraka na morju ter preučitev obvezne uporabe pristojbin za internalizacijo stroškov na vseh celinskih plovnih poteh na ozemlju EU; priprava tržnih ukrepov za nadaljnje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.
126
4. ZUNANJA RAZSEŽNOST
4.1. Razširitev predpisov notranjega trga in okrepitev dialoga z glavnimi partnerji na področju prometa
520. Mednarodna vloga EU je zlasti pomembna za pomorski in zračni promet, ki sta po svojem bistvu svetovni panogi. Da bo Evropa v naslednjih desetletjih ohranila pomemben položaj na teh trgih, bo morala enotno nastopati na srečanjih vlad, predstavnikov panoge in upravnih organov na svetovni ravni. Zagotoviti je treba učinkovitejše usklajevanje med državami članicami. V zvezi s tem se bodo v celoti proučile nove priložnosti za zastopanost EU v mednarodnih forumih, kot je predvideno v Lizbonski pogodbi.
521. Strateški in sektorski dialogi že potekajo z nekaterimi največjimi partnerji EU, kot so Združene države Amerike, Rusija, Kitajska, Japonska, Kanada in Avstralija, pri čemer se načrtuje njihova razširitev na Brazilijo, Indijo in Južno Afriko. Gospodarstva v vzponu bodo imela vedno večjo vlogo pri trgovini z EU, vendar morajo tudi temeljito posodobiti svoj prometni sistem. EU bi tako lahko delila svoje znanje in izkušnje na področju prometa, izkoristila svojo vodilno vlogo na tehničnem področju in spodbujala svoje standarde interoperabilnosti na svetovni ravni.
4.2. Spodbujanje energetske učinkovitosti in podnebnih ciljev v okviru večstranskih forumov
522. Če glavni partnerji EU ne bodo izvajali podobnih strategij, bodo prizadevanja EU za zmanjšanje emisij CO2 in drugih onesnaževal ter izboljšanje energetske učinkovitosti neučinkovita, pri čemer bo ogrožena konkurenčnost EU. Zato je ključno, da se strategije EU spodbujajo v okviru glavnih obstoječih mednarodnih forumov (kot je mednarodni prometni forum) ali organizacij (kot je ICAO ali IMO) ter z rednimi dvostranskimi dialogi. Prav tako je treba z glavnimi prometnimi partnerji združiti prizadevanja in sredstva na področju raziskav, da se bodo razvili učinkovitejši prometni sistemi in vozila.
4.3. Mednarodni dialog o prometni varnosti
523. Po napadih 11. septembra je bilo na pobudo EU veliko narejenega na področju razvoja protiukrepov (najprej v zračnem prometu, kmalu pa so sledili podobni ukrepi v pomorskem prometu), s katerimi bi se preprečila ponovitev takšnih strašnih dogodkov. Terorizem je svetovna grožnja, ki se lahko uspešno rešuje le na mednarodni ravni. Zato sta mednarodno sodelovanje in usklajevanje predpisov in praks v zvezi z varnostjo in zasebnostjo izredno pomembna na dvostranski (npr. dialog o prometni varnosti med EU in ZDA) ali večstranski ravni (ICAO, IMO).
524. Sprejeti je treba tudi ukrepe za preprečevanje nevarnosti piratstva, pri čemer mora biti ukrepanje EU osredotočeno na sprejemanje ukrepov zgodnjega preprečevanja na ogroženih območjih. Celosten pristop mora vključevati glavne partnerje EU in zadevne države ter obsegati boljše spremljanje, večjo izmenjavo informacij, krepitev zmogljivosti ter boj proti revščini in korupciji kot ključnima vzrokoma za takšne grožnje.
127
4.4. Razširitev politike EU na področju prometa in infrastrukture na sosednje države
525. Tesnejše gospodarsko povezovanje ter večja mobilnost blaga in potnikov prek meja s sosednjimi državami bo eden od ključnih izzivov, s katerimi se bo morala Evropa spoprijeti v prihodnosti. V naslednjih desetletjih bi se lahko povečal pomen novih trendov v prometu in prometnih poti, kar bo zagotovo vplivalo na razvoj infrastrukture, povezane s temi potmi, prav tako pa bo to vplivalo na razvoj in spremembe lokacije glavnih prehodov v EU.
526. Razširitev glavnih vseevropskih prometnih osi na sosednje države je za Unijo pomemben cilj, poleg tega pa je to tudi v interesu sosednjih držav. V tem smislu si je treba, medtem ko se razvijajo železniški tovorni koridorji znotraj EU za hiter in konkurenčen čezmejni promet, dejavno prizadevati za njihovo razširitev na sosednje države.
527. Zato Komisija pripravlja sporočilo, v katerem bo določila pogoje za prenovljeno prometno politiko s svojimi sosednjimi partnerji. Cilj je, da se prek prometne, širitvene, zunanje in sosedske politike z različnimi političnimi in finančnimi pobudami zagotovi enotna krovna politika za spodbujanje prometne infrastrukture in razvoja trga v sosednjih državah EU, da bo promet učinkovitejši in bolj usklajen s standardi EU.
528. Kriza zaradi oblaka pepela aprila 2010 je pokazala ranljivost evropskega prometnega sistema in tudi ranljivost povezav s sosednjimi državami. To kaže na jasno potrebo po še večjih mednarodnih prizadevanjih za zagotovitev mehanizma pomoči in povečanje prilagodljivosti sistema.
529. EU je s svojimi glavnimi partnerji nedavno vzpostavila uspešne okvire za sodelovanje na področju prometa na regionalni ravni: EUROMED s sredozemskimi državami, Partnerstvo severne dimenzije za promet in logistiko (NDPTL), Prometni observatorij za jugovzhodno Evropo (SEETO) in prometni forum EU-Afrika. Cilj takšnih okvirov za sodelovanje je zagotovitev prilagojenih vzajemnih odgovorov na vprašanja, ki so povezana z razvojem prometa na teh območjih. Takšna partnerstva je treba v prihodnosti razširiti, saj so se izkazala za pomembna orodja za krepitev odnosov na področju prometa in izboljšanje regionalnega političnega sodelovanja. Model pogodbe o prometu na Zahodnem Balkanu bi se lahko uporabil za razširitev predpisov EU na druge sosednje države. Pomembno je tudi sodelovanje s sosednjimi državami ob skupnem morskem bazenu.
530. Z dokončanjem skupnega evropskega zračnega prostora, ki zajema 58 držav in 1 milijardo prebivalcev, bi se ustvaril resnično povezan trg letalskega prometa, ki bi obsegal EU in njene najbližje regije Zagotovili bi se enotni regulativni pristopi v zvezi z varnostjo, zaščito in drugimi področji, pomembnimi za letalski promet, s čimer bi se dejansko izrazila sosedska politika Unije na področju prometa.
531. Končno, takšno sodelovanje bi moralo vključevati tudi partnerstva na področju raziskav in inovacij, da se bodo poiskali skupni odgovori na izzive, povezane z interoperabilnostjo sistemov za upravljanje prometa, varnostjo in zaščito.
128
4.5. Okrepitev sodelovanja za odpravo ovir v prometu
532. Družbe EU, ki želijo svoje poslovanje razširiti na trge tretjih držav, se srečujejo s številnimi omejitvami. Zato mora razširitev dostopa do trga za izdelke prometne panoge EU potekati hkrati s prizadevanji za odpravo trgovinskih ovir. Potrebno je spodbujanje skupnih socialnih in okoljskih standardov, da lahko prometni sektor dejansko postane svetoven in da se prepreči nepoštena konkurenca, hkrati pa je treba sprejeti skupne tehnične standarde na svetovni ravni (ki bi lahko temeljili na standardih EU), da se okrepita konkurenčnost in trajnost prometne industrije kot celote.
533. V letalskem prometu se lahko celoviti sporazumi o zračnem prometu z Združenimi državami Amerike in Kanado štejejo kot merilo za celoten sektor na svetovni ravni. Vendar bo treba to politiko zdaj razširiti na druge velike gospodarske in trgovinske partnerje Evrope, zlasti v Aziji, Latinski Ameriki in na Bližnjem vzhodu. Za pomorski promet je tudi bistveno, da se izboljšata izmenjava in sodelovanje s pomembnimi državami po svetu, kar kaže na svetovno naravo ladijskega prometa.
534. Dodaten korak za izboljšanje konkurenčnosti EU je sodelovanje s trgovinskimi partnerji za odpravo ovir pri naložbah, da se v letalski promet privabi mednarodni kapital, s čimer bi se sektor normaliziral z omogočanjem združevanja in prevzemov podjetij tako kot v vseh drugih sektorjih gospodarstva. Poleg tega je treba zmanjšati upravne obremenitve za prevoznike in zagotoviti čim večjo učinkovitost carinskih ali drugih postopkov ob vstopu v EU. Oblikovanje okvira za izmenjavo prevoznih dokumentov ter jasni, enostavni in učinkoviti postopki bi lahko omogočili vzpostavitev namenskih hitrih prometnih koridorjev med EU in njenimi trgovinskimi partnerji.
535. Kar zadeva pomorski promet, je Komisija po razveljavitvi izjeme za linijske konference v pomorskem prometu glede trgovine v in iz EU sprejela ustrezne ukrepe za pospešitev odprave izjem določanja cen za linijske konference, za katere so pristojni organi zunaj EU235.
536. Vse več držav posebno pozornost namenja arktični regiji, ne le v zvezi z naravnimi viri, ampak tudi z vidika arktične trgovske plovbe, ki omogoča nove in krajše morske plovne poti. Usklajeno mednarodno ukrepanje je potrebno za uskladitev trgovinskih dejavnosti s ciljem zaščite tega morskega bazena.
537. Nenazadnje mora Evropa nastopati enotno v ustreznih mednarodnih prometnih organizacijah. Njena gospodarska moč in njene povezane politike morajo biti pravno izražene v svetovnem okviru. S polnopravnim članstvom v ICAO, IMO in drugih mednarodnih organih bi lahko EU bolje izrazila svoje politike in zaščitila svoje interese.
40. Promet v svetu: zunanja razsežnost
235 Glej uvodno izjavo 11 Uredbe Sveta (ES) št. 1419/2006 z dne 25. septembra 2006 o razveljavitvi
Uredbe (EGS) št. 4056/86 o podrobnih pravilih za uporabo členov 85 in 86 Pogodbe v zvezi s pomorskim prometom in spremembi Uredbe (ES) št. 1/2003 glede povečanja področja uporabe za vključitev kabotaže in mednarodnih prevoznih storitev v prosti plovbi.
129
Promet je v svojem bistvu mednaroden. Zato je večina ukrepov iz te bele knjige povezanih z izzivi glede razvoja prometa preko meja EU. Še vedno je med prednostnimi nalogami odprtje trgov tretjih držav na področju prometnih storitev, proizvodov in naložb. Zato je promet vključen v vsa naša trgovinska pogajanja (pogajanja v okviru STO ter regionalna in dvostranska pogajanja). Oblikovane bodo prožne strategije, ki bodo EU omogočile vlogo določevalca standardov na področju prometa. Za dosego tega cilja se bo Komisija osredotočila na naslednje:
• razširitev predpisov notranjega trga s prizadevanji v okviru mednarodnih organizacij (WTO, ICAO, IMO, OTIF, OSJD, UNECE, mednarodna komisija za reke itd.) in po potrebi pridobitev polnega članstva EU; promocija evropskih standardov na področju varnosti, zaščite, zasebnosti in okolja po vsem svetu; okrepitev dialoga z glavnimi partnerji na področju prometa;
• dokončna vzpostavitev skupnega evropskega zračnega prostora, ki zajema 58 držav in 1 milijardo prebivalcev; sklenitev celostnih sporazumov o zračnem prevozu s ključnimi gospodarskimi partnerji (Brazilijo, Kitajsko, Indijo, Rusijo, Južno Korejo itd.) in odprava omejitev glede naložb v zračni promet v tretjih državah; spodbujanje uveljavljanja tehnologije SESAR po svetu;
• v okviru večstranskih forumov in dvostranskih odnosov dejavno spodbujanje politike, usmerjene v energetsko učinkovitost in podnebne cilje iz te bele knjige;
• stalna uporaba večstranskih (v okviru ICAO, IMO in WCO) in dvostranskih ravni pri obravnavanju vprašanja terorizma z načrtovanjem mednarodnih sporazumov in dialogov o povečanju varnosti s strateškimi partnerji, začenši z ZDA; sodelovanje pri skupnih ocenah groženj, usposabljanju uradnikov iz tretjih držav, preprečevanju piratstva itd. Zagotavljanje mednarodnega priznanja varnostnega sistema EU po načelu „vse na enem mestu“;
• oblikovanje okvira za sodelovanje za razširitev naše politike na področju prometa in infrastrukture na najbližje sosednje države, da se vzpostavijo boljše infrastrukturne povezave in izboljša povezanost trgov, vključno z izdelavo načrtov za ohranitev mobilnosti;
• sodelovanje s partnerji v Sredozemlju pri izvajanju sredozemske pomorske strategije za okrepitev varnosti, zaščite in nadzora na področju pomorstva;
• sprejetje ustreznih ukrepov za pospešitev odprave izjem za linijske konference v pomorskem prometu zunaj EU;
• iskanje skupnih odgovorov na izzive v zvezi z interoperabilnostjo sistemov upravljanja prometa, trajnostnimi gorivi z nizko vsebnostjo ogljika, zaščito in varnostjo na podlagi obstoječih raziskovalnih ter inovacijskih partnerstev.