Sobre malas prácticas y sus motivos en la realización de Presupuestos

Participativos Una reflexión para su mejora tras más de

20 años de implementación

Dr. Pablo Paño Yáñez

Vº Encuentro de nacional de Planeación y Presupuesto Participativo; Pereira, noviembre 2012

Pautas de Introducción • Después de más de 20 años existen pocas dudas sobre la importancia de PPs a

los que se puede denominar como principal práctica materializada en Democracia Participativa. Con mayores logros y profundidad han inaugurado la innovación democrática

• Con su origen poderoso en Porto Alegre están en plena expansión, ya en los 5 continentes, con AL a la cabeza, seguido por Europa. PA marcó la conjugación de: transparencia de la gestión administrativa, lógica de poder transformadora, participación de la ciudadanía con redistribución de los recursos públicos. Significativo como ha sido referente pero raramente el modelo a imitar.

• Colombia es un país de los más avanzados en su desarrollo y con logros significativos.

• Sin embargo, bajo el mismo nombre múltiples experiencias muy diferenciadas y grandes debates por ello en los que el contexto neoliberal toma presencia. Ello a la vez es motivo de cuestionamiento de su capacidad transformadora.

• Constituyen pues un gran reto, se está en el inicio y queda mucho por desarrollar. Ni sencillos ni fáciles pero su potencialidad marca que pueden ser profundamente transformadores. Y aún así sobre ellos y participación pesan críticas importantes

• Se sabe de sus principios y formas de funcionamiento. Menos sistematizado acerca de sus debilidades, amenazas, obstáculos, efectos negativos, malas prácticas. También desde ello se pretende profundizar para aportar a su mejora y buena práctica.

—Grandes debates sobre cuestiones como: • Consulta – Decisión (¿procesos consultivos o vinculantes?) • Universales o parciales (¿quienes pueden participar?) • Relevancia de inversiones – Eficiencia • Grado de centralidad para la administración

―Un gran nº de experiencias se realizan sin cambio la organización administrativa

―Así, debemos preguntarnos de qué tipo de PPs hablamos en cada caso.

―Se afirma que hoy en día los PPs no son ya una política de izquierdas ni de derechas. Por ello, atención al procedimentalismo.

―Nuestra conclusión: la globalización de la participación ha tenido como objetivo la democratización de la sociedad civil a costa de renunciar a la idea de justicia social

• Entre muchas una definición ajustada a los PPs para la transformación social:

El presupuesto participativo no es sólo un programa gubernamental. Es un contrato social construido desde la base orientado a invertir las prioridades del presupuesto público,

combinando una estructura y un proceso basado en la participación directa de la ciudadanía (en particular de los

sectores populares) y en criterios de justicia social [Sergio Baierle; CIDADE]

• Papel clave de las Metodologías Participativas de investigación y acción para garantizar que estos procesos logren ser realmente participativos y democratizadores en todas sus formas.

• Con las MPs se pone en el centro logros en: inclusión, pluralidad, deliberación, transparencia, eficiencia, equidad de género, justicia social, contextualización, y vinculación entre Administración y ciudadanía.

Condiciones previas para realización de PPs

A. Voluntad política sostenida B. Tejido social interesado C. Interés en capacitar a todos los actores

implicados D. Información y difusión E. Definir las reglas del juego

Cómo valorar los elementos centrales de PPs 1. Participación Quién Cómo Estructuras de

participación 2. Relación con

la Adm. Relación de arriba a abajo o de abajo a

arriba

Margen de maniobra de los

participantes

3. Reglas del proceso

Cómo se elaboran Quién participa en su

elaboración

Grado de autonomía que conceden a la

ciudadanía

Posibilidad de modificar el

funcionamiento

4. Deliberación Nivel de deliberación: discusión de

propuestas, técnicas deliberativas,

Información previa.

Quién puede participar en las deliberaciones

En qué momentos se

puede deliberar

5. Toma de decisiones

Carácter público o privado del proceso

Reglas Criterios de justicia

distributiva

Críticas a la participación Escaso impacto de las prácticas participativas en las

estructuras más influyentes de regulación de la vida social. Es aún una política periférica

Relativización de los marcos en los que opera el poder y por ello la simplificación de las posibilidades de emancipación de las comunidades

La utilización de la participación como un método técnico de trabajo más que como un método político de emancipación

Lo que llevado a los PPs explicaría que en la mayoría de los casos debamos confirmar son:

Periférico dentro de las administraciones, Existe una sobredeterminación técnica de los

procedimientos participativos Al margen de maniobra de los participantes está lejos

de las estructuras de poder locales

Principales insuficiencias, dificultades y disfunciones encontradas en

realización de PPs • Análisis basado tanto en la práctica directa

como en la investigación a 36 municipios dominicanos, uruguayos y españoles

• Resulta clave el aprendizaje también de las experiencias fallidas para su profundización y mejora.

- Relevante número de fracasos por falta de convicción y mantenimiento en el tiempo de la política. - Se debe asumir el medio plazo para el arraigo de sus prácticas y la visibilidad de sus logros materiales. - Nunca debe ser planteada como una política resultadista ni instrumentalizarla, así como en ningún caso improvisar en su ejecución.

-Trabajo de evaluación, programación, priorización y planificación, principalmente participativa, de los diferentes aspectos de PPs

1. Garantizar una voluntad política sostenida

2.- Prever una situación económica-administrativa local mínimamente viable

• Grados mínimos de transparencia administrativa y política: corrupción, viabilidad económica, disposición institucional

• Garantizar la viabilidad económica para la ejecución

• Talleres con diferentes sectores de esa

comunidad que permitan realizar diagnósticos participativos

• Mapeos de recursos, conocer la percepción de la ciudadanía sobre la transparencia de la institución

3. Dejar los procesos de PPvo aislados de otras políticas y programas

• Que PPs permanezcan aislados de otras políticas de mayor envergadura en los territorios suele convertirlos en políticas de baja relevancia

• Procesos de PPs que terminan tratando exclusivamente intervenciones menores sobre el territorio, sin una articulación con futuras actuaciones pierden gran parte de su potencial de cambio

• Búsqueda de transversalidad política en los diferentes campos de actuación de la municipalidad

• Búsqueda de vinculación de los PPvos a las grandes programaciones y actuaciones que determinan el futuro de ese territorio y comunidad.

4. Inadecuada contextualización para el funcionamiento de los PPs: errores con los

procedimientos, reglamentos y plazos • Nunca deben plantearse como programas cerrados

a replicar tecnocráticamente en cualquier territorio y comunidad.

• Fallos por falta de contextualización. Imagen de poca seriedad

• Concentración temporal de los procesos • Elaboración de diagnósticos participativos

diversos en y del territorio mediante mapas (mapas sociales, de necesidades), visitas a los barrios, trabajo con asociaciones.

5. Baja dotación económica. Fragmentación del presupuesto

• Dan de entrada baja relevancia a la actuación

• Impiden actuación global de mayor impacto

• Validar con ciudadanía sobre aceptación del programa y su funcionamiento

• Establecer mecanismos de aumentar progresivamente la dotación a PPs

6.- Falta de control sobre la creación de expectativas no realistas

• No información de por qué técnicamente son descartadas propuestas o acerca de cómo va la ejecución y cumplimiento de plazos

• Transmitir las correctas dimensiones de qué se puede lograr, en qué tiempo y forma que se ejecutará. Ser estricto en la ejecución de propuestas y plazos

• Planificación interna desde el equipo político-técnico de las cantidades, los ritmos reales que realmente se puede permitir la administración, los ámbitos de decisión, buen análisis y detalle de cómo garantizar la viabilidad técnica para la ejecución

7. Partidización y visión de los procesos como no políticos

• No perder la perspectiva de que PPs se plantean como búsqueda de un proceso dirigido a toda la ciudadanía

• Procesos ganan legitimidad pública mediante la representación ampliada de pareceres ideológicos y posicionamientos sociales, identitarios, partidarios, culturales diversos entre sus participantes

• Ir a buscar la pluralidad de participantes mediante estrategias de difusión focalizada hacia los sectores que no están presentes

• Idea equívoca de que los PPs “no son política” enmarcada en el fenómeno de la desafección y desconfianza de la alta política

• Esclarecer y reivindicar el papel necesario de la política en la vida social, así como que participación de todos puede garantizar una gestión correcta y fiscalizada de lo público

8. Falta de interés por participar • Dificultad en asumir la falta de hábito de

participación de ciudadanía en las instituciones públicas

• Elaborar mecanismos de llegada a toda la población. Difusión diversa general y focalizada que informe sobre sus ventajas

• Entrega de información en las diferentes fases

• Asumir carácter procesual del programa • Cumplimiento de compromisos

• Detección de prácticas poco democráticas de carácter clientelar.

• Juntas de vecinos del territorio han cuestionado la lógica ciudadana de los presupuestos participativos

• Órganos ciudadanos del PPs que han facilitado cierta acumulación de poder entre los ciudadanos representantes

• Rotación de los cargos ciudadanos. Mecanismos mixtos

• Voluntad política de continuidad

9. Acumulación o mal uso por parte de sectores ciudadanos del poder que otorga

el proceso.

10. Establecer marcos legales que no se apliquen en su totalidad.

• ¿Puede un presupuesto participativo llevado por un equipo de gobierno que realmente no tiene interés y que lo realiza porque existe una ley que lo exige, dar los resultados que se pueden esperar de ellos? Una ley en sí no garantiza el cumplimiento

• Dificultades que puede significar el no hacer un estudio previo que vaya más allá de lo jurídico-admvo a la hora de redactar y aprobar una ley de este tipo

• Falta de capacidad sancionadora ante la no ejecución.

• Voluntad política

11. Dependencia de los técnicos y que éstos sean los únicos motores del proceso

• Establecer puentes mediante mecanismos de trabajo conjunto y garantizar que los trabajadores internos tengan desde lo antes posible nociones suficientes sobre el presupuesto participativo.

• Capacitación a políticos y especialmente a ciudadanía para conseguir que el proceso se “ciudadanice” lo antes posible

• Tres grandes tipos de actores (políticos, técnicos y ciudadanos) asumen diferenciadamente y en diálogo constante entre ellos sus distintos roles y hacen un uso activo de él en pro de la evolución del proceso

12. Estancamiento de los procesos • Procesos de PPs deben ser especialmente dinámicos

(cargos rotativos, reglamentos en constante transformación, propuestas nuevas cada edición, incorporaciones y bajas de participantes, debates con deliberación, etc., etc.)

• Capacidad importante de cambio, contextualización y regeneración como muestra de su carácter especialmente procesual.

• Construcción con los demás actores de mecanismos que

garanticen su desarrollo. Ejemplos de buenas prácticas son las localidades en las que se han puesto en marcha evaluaciones participativas del proceso, destacando tanto sus puntos fuertes como débiles

• Hacer explícitos los problemas y a la vez comenzar a diseñar posibles soluciones

Ejes para superación de insuficiencias y dificultades. El núcleo sólido de los PPs

• Acoplamiento Participación-Administración (criterios, distribución, justicia, transparencia) – Procedimientos claros vinculados a criterios técnicos

previamente consensuados por sus actores

• Deliberación e inclusión (inclusión, no coerción y apertura) – Inclusión: nadie puede estar excluido de la decisión de

algo que le interesa – No coerción: cualquiera puede ser parte de la

argumentación sin ser objeto de dominación por otros – Apertura: cada participante puede iniciar y continuar el

debate sobre temas relevantes, incluidos el procedimiento y la reglamentación.

• En función de cómo articulemos y apliquemos en procesos participativos esos dos grandes elementos con sus diversos componentes podremos evaluar cuestiones como:

• La intensidad participativa (grado y forma en que se aplican los elementos deliberativo-participativos)

• Éxito de los procesos participativos (acercamiento al cumplimiento de estos dos componentes)

• Experiencias espurias (alejamiento de estos principios en proceso que se dicen participativos)

Vinculación entre críticas a la participación y problemáticas de PPs

Buenas prácticas en Estrategias de implementación de PPs debido a:

A. Construcción de procesos lo más contextualizados posibles

B. Esfuerzos por hacerlos inclusivos en su sentido más profundo, lo que implica llegar al mayor número posible de actores garantizando diversidad y pluralidad

C. Búsqueda de transparencia y eficiencia en ellos basadas en transformaciones de la organización administrativa tradicional

D. Búsqueda de experiencias normadas de una u otra forma debido a la legitimación que ello otorga a los propios procesos

E. Centralidad a los múltiples aspectos comunicativos que un proceso participativo debe desarrollar para ser exitoso