農委會拒提供禽流感疫情 被判敗訴案例之研析

綜合計畫處 核資公開小組

102年9月30日

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主要內容

• 農委會拒絕提供禽流感疫情之案情概要

• 訴訟與法院判定概要

• 政府資訊公開之限制

• 所涉爭議的焦點

• 討論與自我檢視

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案情概要

2010年5月台灣禽流感疫情延燒，台灣動物社會研究會為了解禽流

感防範措施執行狀況，並為維護動物福利及消費者權益，向農委會

申請閱覽、抄錄、影印或攝影有關歷年國內家禽飼養場發生禽流感

疫情之相關資料。

農委會函復：所請政府資訊有關國際間禽流感疫情之相關資料，世

界動物衛生組織（OIE ）於其網站已提供即時更新之資料，如有需

要請直接上網瀏覽外，其餘均屬公務機密，歉難提供。

台灣動物社會研究會不服，提起訴願又遭駁回，遂提起行政訴訟。

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法院判定

• 「政府資訊既以公開為原則，限制為例外」。

• 不能證明農委會執有或保管的資訊，原告請求提供 該資訊，即無理

由，不能准許。

• 政府機關經被請求資訊而拒絕公開時，自應負證明其拒絕或限制公開

為合法之責任。經法院認定農委會農委會執有或保管資訊之部分，經

原告訴請，農委會就應衡量判斷「公開資訊欲增進之公益」是否大於

「該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」作成准予

提供之「行政處分」，不得恣意為之。

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資訊公開之限制(1/3)

政府資訊公開法（以下簡稱「資公法」）第18條規定，屬於下列各款情形

之一者，應限制公開或不予提供：

1. 經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、

禁止公開者。

2. 公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之

裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。

3. 政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益

有必要者，得公開或提供之。

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資訊公開之限制(2/3)

4. 政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務，而取得或製作監

督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目

的造成困難或妨害者。

5. 有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公

開或提供將影響其公正效率之執行者。

6. 公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意

者，不在此限。

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資訊公開之限制(3/3)

7. 個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有

侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公

益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不

在此限。

8. 為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞

者。

9. 公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利

益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。

政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分

公開或提供之（資訊分離原則）。

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所涉爭議的焦點(1/5)

1. 機密認定的標準，應採形式標準說或實質標準說？

• 依國家機密保護法第2條之規定，國家機密之認定兼採「實質」與「形式」要件。對於政府機關持有或保管之資訊，除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利遭受損害以外，形式上並須經依國家機密保護法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。

• 於民眾申請公開資訊之前，行政機關雖有權依據國家機密保護法將行政文書核定為公務機密，而於民眾申請時，據此拒絕公開。但若民眾進一步提出訴願或行政訴訟，法院在認定系爭文書是否該當公務機密時，除了會參考形式秘密的認定在程序上是否合法之外，亦可採實質秘密說，依系爭文書是否有核定為公務機密之必要性與具體理由，從實質觀點予以審查。

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所涉爭議的焦點(2/5)

2. 涉及專業科學問題的判斷，法院是否應完全依據行政機關的見解並受其拘束？

此涉及判斷餘地理論問題，國內行政法通說認為：涉及專業、科技、

經驗、屬人性的問題，行政機關原則上雖享有判斷餘地，而且法院

亦可能尊重行政機關所作成的判斷，但這並不表示法院對行政機關

的判斷完全不能予以審查，頂多只是審查密度較低，其具體作法可

參考大法官釋字五五三號解釋的理由書（如判斷其有恣意濫用及其

他違法情事，監督機關尚非不得依法撤銷或變更）。

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所涉爭議的焦點(3/5)

3. 政策評估或草案討論階段的行政文書，行政機關得拒絕公開？

• 根據政府資訊公開法第18條第1項第3款，本款規定其實是在保護公務員「思辯過程」，也被稱為「意思過程形成資訊」。從條文結構來看，此款雖屬限制公開或不予公開資訊，但是基於公益之必要，行政機關仍得予以公開，法院亦可據此判決行政機關有公開之義務。

• 依本款豁免公開之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，而且必須是非決策所依據之事實，蓋決策基礎事實公開並不影響機關意思形成，又有助於民眾檢視政府之決定是否合理，故應公開，只有此事實公開會透露決策過程時，始得豁免。

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所涉爭議的焦點(4/5)

4. 行政機關得否以系爭行政文書的內容涉及個資資訊而拒絕公開？

• 此問題牽涉政府資訊公開與個人資訊保護的衝突與利益衡量。根據該法第18條第1項第6款可知，個人資訊的隱私、職業上秘密或著作的公開發表權，雖可作為行政機關拒絕公開系爭行政文書的理由，但基於但書規定，行政機關本身仍得予以公開，法院亦可據此判決行政機關有公開之義務。

• 若涉及他人智慧財產權或難於執行者，依政府資訊公開法 第十三條亦得僅供閱覽。

• 同時，依第十八條第二項所謂分離原則亦規定，只要個人資訊與系爭資訊可分離，在執行上的人力、資源成本係屬合理，申請公開者的請求應予承認。

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所涉爭議的焦點(5/5)

5. 作為決策依據事實的資訊，如「與疫情檢測監測有關的文件」，行政機關是否得拒絕公開？

• 此種情形，可能同時該當資公法第18條第4款與前述第3款及第6款規定。換言之，如該資料之公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者（例如：將造成取締之困難），行政機關雖得拒絕公開，惟法院仍可認定資料之公開或提供將不致對行政機關造成困難或妨害，或依資公法之立法目的係建立在「以資訊公開為原則」的前提之上，而判決系爭行政文書應予公開。

• 此外，若行政機關係依據第3款及（或）第6款而豁免公開，法院仍有能依據該等適用條款之但書來判決行政機關應予公開。

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討論與自我檢視 (1/3)

1. 行政法院認為：農委會拒絕提供禽流感疫情資訊，是輕視公民團體對公共政策的監督。政府資訊是否為機密，應有一定要件與核定程序，並非行政機關說了就算。即使農委會訂有「公務機密維護作業要點」亦非法規命令，不能做為不提供資訊的依據。

2. 「政府資訊公開法」乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府機制。政府資訊是以「公開為原則，不公開為例外」，依據該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋以保障人民知的權利。

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討論與自我檢視 (2/3)

3. 資公法第18條第1項之第3、6、7、9 款都有但書。基於對公益之必要，或對保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者，得不豁免公開。政府資訊保有機關於此情形，即應本於權責針對個案衡量判斷。如果「公開資訊欲增進之公益」大於「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」或為保護人民生命、身體、健康有必要者，就應公開該資訊。

4. 依核子反應器設施管制法第5條、游離輻射防護法第19條及放射性物料管理法第17條及第20條等規定，本會應公告之核子設施之申請案或指定之報告，均屬主動公開事項。而且，本會訂定的「資訊公開作業要點」及「處理民眾申請資訊公開作業程序」等，均符合「政府資訊公開法」與「行政程序法」等法令之規定。

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討論與自我檢視 (3/3)

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5. 「本會資訊公開作業要點」第7點至第9點規定，已要求本會保有之政府資訊提供者，應具體標示不得公開之部分或頁數，第10點更賦予保有該資訊之主管業務單位，應基於保密相關規定與民眾知的權利等衡量基準進行審查，已體現「資訊分離」之精神。

6. 本會處理資訊公開業務時，仍應秉持「政府資訊以公開為原則，限制公開為例外」、「例外解釋從嚴」「資訊對等與比例原則」與「資訊分離」原則，確實依據「本會資訊公開作業要點」第10點規定及對於可能侵害個人隱私、職業上秘密等必須限制公開的資訊，如該資訊係屬可分割者，則應將限制公開部分遮蔽或除去後，將其餘部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神。

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謝謝聆聽 敬請指教

其它探討

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• 若涉及他人智慧財產權或難於執行者，依政府資訊公開法 第十三條亦得僅供閱覽。

• 立法院依法行使職權涉及國家機密者，非經解除機密，不得提供或答復。但其以秘密會議或不公開方式行之者，得於指定場所依規定提供閱覽或答復。

• 在審理過程中，是否該當公務機密尚未明瞭之前，法院可採「密室審查方式」(in camera review)，由法官與行政機關雙方於法庭旁的小室內，對行政文書進行檢視，並由行政機關說明核定為機密的理由。