sveuČiliŠte u rijeci ekonomski fakultetoliver.efri.hr/zavrsni/39.b.pdf · u prvom dijelu daje se...

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

Natalija Mamula

PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE

SAMOUPRAVE

DIPLOMSKI RAD

Rijeka, 2013

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE

SAMOUPRAVE

DIPLOMSKI RAD

Predmet: Računovodstvo proračuna i neprofitnih organizacija

Mentor: Doc.dr.sc. Davor Vašiček

Student: Natalija Mamula

Studijski smjer: Financije i bankarstvo

JMBAG: 0081109620

Rijeka, travanj 2013.

SADRŢAJ

1. UVOD ................................................................................................................ 1

1.1. Problem, predmet i objekt istraţivanja .......................................................... 1

1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze .............................................................. 1

1.3. Svrha i ciljevi istraţivanja ............................................................................ 2

1.4. Znanstvene metode ....................................................................................... 2

1.5. Struktura rada ............................................................................................... 3

2. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI

HRVATSKOJ ..................................................................................................... 4

2.1. Temeljna obiljeţja lokalne i regionalne samouprave .................................... 4

2.1.1. Središnja razina vlasti ........................................................................... 4

2.1.2. Lokalna i regionalna razina vlasti ...................................................... 5

2.2. Samoupravni djelokrug općine, grada i ţupanije ......................................... 11

2.3. Zakonodavni okvir lokalne i regionalne samouprave ................................... 12

2.4. Financiranje jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave u RH ..... 13

2.4.1. Prihodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)

samouprave .......................................................................................... 14

2.4.2. Rashodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)

samouprave .......................................................................................... 18

2.4.3. Nefinancijska i financijska imovina te obveze jedinica lokalne i

podruĉne (regionalne) samouprave ....................................................... 20

2. 5. Fiskalna decentralizacija ............................................................................. 21

2. 5. 1. Fiskalna decentralizacija u RH ............................................................ 23

2. 5. 2. Fiskalna decentralizacija u EU ............................................................ 28

3. PRORAĈUNSKI PROCES I ODLUĈIVANJE O LOKALNIM

PRORAĈUNIMA U HRVATSKOJ ................................................................... 31

3.1. Lokalni proraĉuni i proraĉunski proces ........................................................ 32

3.2. Planiranje proraĉuna .................................................................................... 35

3.3. Predlaganje i prihvaćanje proraĉuna .......................................................... 39

3.4. Izvršavanje proraĉuna (provedba, nadzor i kontrola) ................................... 41

4. GRAD VRBOVSKO ........................................................................................ 46

4.1. Povijest i geografski smještaj grada Vrbovskog ........................................... 46

4. 2. Grad Vrbovsko kao lokalna jedinica ........................................................... 47

4.3. Planiranje i izvršenje proraĉuna Grada Vrbovskog....................................... 51

5. ZAKLJUĈAK .................................................................................................... 58

LITERATURA ................................................................................................... 60

POPIS TABLICA .............................................................................................. 62

POPIS SLIKA .................................................................................................... 62

POPIS SHEMA.................................................................................................. 62

POPIS GRAFIKONA ........................................................................................ 63

1

1. UVOD

Proraĉunski proces i proraĉun kao njegov rezultat trebali bi biti temelj uĉinkovita

djelovanja lokalnih jedinica u Hrvatskoj. No, da bi proces uistinu takav i bio, nuţno je

da lokalne institucije, predstavniĉka i izvršna tijela na lokalnoj razini kvalitetno odrade

vlastiti posao predlaganja, usvajanja i izvršenja proraĉuna.

Raspodjelom sredstava proraĉunski proces postaje korisno sredstvo u osiguranju

uĉinkovitog upravljanja jedinicama lokalne samouprave (dalje u tekstu: lokalne jedinice

ili JLS).

U ovom radu istraţuje se naĉin funkcioniranja lokalnih jedinica na podruĉju Republike

Hrvatske te se u praktiĉnom dijelu rada analizira planirani i izvršeni proraĉun grada

Vrbovskog za 2011. godinu. Uvod se sastoji od pet meĊusobno povezanih dijelova: 1)

problem, predmet i objekt istraţivanja, 2) radna hipoteza i pomoćne hipoteze, 3) svrha i

ciljevi istraţivanja, 4) znanstvene metode i struktura rada. U nastavku se obrazlaţu

navedeni dijelovi Uvoda.

1.1. Problem, predmet i objekt istraţivanja

Problem istraţivanja je sloţenost proraĉunskog procesa lokalnih jedinica te utvrĊivanje

razlike izmeĊu teoretskog i stvarnog stanja lokalnih jedinica.

Predmet istraţivanja je sustav lokalnih proraĉuna, njegovi elementi i znaĉajke te

meĊuovisnost elemenata i veza koje ĉine sustav proraĉuna na lokalnoj razini.

Objekt istraţivanja proizlazi iz problema, a u ovom radu je to proraĉun lokalnih jedinica

i njegovi sastavni dijelovi.

1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze

S obzirom na predmet istraţivanja i kompleksnost problema, temeljna radna hipoteza

glasi: planirani i izvršeni proraĉun ima esencijalnu vaţnost u odreĊivanju kvalitete

ţivota graĊana kao konzumenata javnih dobara i usluga kako na lokalnoj, tako i na

razini središnje drţave.

2

Postavljena radna hipoteza moţe se konkretizirati s više pomoćnih hipoteza:

P.H.1) Na temelju podataka o izvršenju proraĉuna moţe se ocijeniti uĉinkovitost i

uspješnost predstavniĉkih i izvršnih tijela vlasti lokalnih jedinica, ali i predstavnika

središnje vlasti.

P.H.2) Plan i izvršenje proraĉuna popraćeno je, opravdano, velikim zanimanjem

javnosti.

P.H.3) Veća autonomija lokalnih jedinica znaĉi i efikasnije zadovoljenje potreba

njezinih graĊana.

1.3. Svrha i ciljevi istraţivanja

Svrha ovog rada je analizirati i obrazloţiti na koji naĉin u financijskom smislu

funkcioniraju lokalne jedinice u Republici Hrvatskoj.

U tom kontekstu radom se nastoji valorizirati znaĉaj funkcioniranja proraĉuna

zadovoljenju potreba lokalnog stanovništva.

Stoga moţemo postaviti nekoliko pitanja na koja ovaj rad daje odgovor:

1. Što se podrazumijeva pod pojmom jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)

samouprave?

2. Koji su najznaĉajniji prihodi i rashodi lokalnih jedinica?

3. Što se podrazumijeva pod pojmom fiskalna decentralizacija?

4. Kako se odvija proraĉunski proces lokalnih jedinica u RH?

5. Kako se proraĉunski proces odraţava na kvalitetno izvršavanje funkcija lokalnih

jedinica?

1.4. Znanstvene metode

Pri istraţivanju i formuliranju rezultata istraţivanja u odgovarajućoj kombinaciji

korištene su sljedeće znanstvene metode: analiza i sinteza, induktivna i deduktivna,

povijesna, komparativna, metoda dokazivanja, matematiĉka metoda, metoda

deskripcije, metoda kompilacije i klasifikacije, metoda studija sluĉaja.

3

1.5. Struktura rada

Rezultati istraţivanja predoĉeni su u pet meĊusobno povezanih dijelova.

U prvom dijelu daje se uvod u predmet, problematiku i objekt istraţivanja. Postavljena

je radna i pomoćne hipoteze te utvrĊena svrha i cilj istraţivanja uz predoĉenje

znanstvenih metoda

U drugom dijelu predstavljaju se temeljna obiljeţja lokalne samouprave u Republici

Hrvatskoj, njezinom samoupravnom djelokrugu, zakonodavnom okviru, naĉinu

financiranja te postignutom stupnju fiskalne decentralizacije.

U trećem dijelu opisuje se proraĉunski proces i lokalni proraĉun. Prezentiraju se

osnovne faze proraĉunskog procesa lokalnih jedinica; planiranje, predlaganje i usvajanje

te konaĉno, izvršenje proraĉuna.

U ĉetvrtom dijelu teorijska i normativna materija predstavljena u prethodnim dijelovima

analizira se na gradu Vrbovskom. Uz opće predstavljanje Grada, njegovih povijesnih i

geografskih obiljeţja, naglašava se njegova zadaća i kao lokalne jedinice te se prikazuje

i analizira planirani i izvršeni proraĉun za 2011. godinu.

U petom dijelu, zakljuĉku, iznesene su sintetizirane spoznaje i daju se zakljuĉni stavovi

o stanju i funkcioniranju lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.

4

2. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI

HRVATSKOJ

Uspostava sadašnjeg sustava lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj zapoĉela je

1992. godine postavljanjem temeljnog zakonodavnog okvira te je sustav uspostavljen

1993. godine, stupanjem na snagu zakona kojima se ureĊuje teritorijalni ustroj,

samoupravni djelokrug, izborni sustav, naĉin financiranja lokalne samouprave, a

oţivotvoren provedbom prvih lokalnih izbora

(http://www.uprava.hr/default.aspx?id=12, 25. 02. 2013).

Snaga je slobodnih naroda u njihovim ustanovama lokalne samouprave. One su za

slobodu ono što je pučka škola za znanost. Bez njihova postojanja jedan narod može

imati slobodnu vladu, ali ne i duh slobode.

De Tocqueville (Bratić, 2008:115)

2.1. TEMELJNA OBILJEŢJA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE

Nakon što je proglašeno osamostaljenje i donesen Ustav 1990. godine, definirane su i

jedinice lokalne samouprave i uprave (od 2001. lokalne i regionalne samouprave). U

Ustavu su odreĊena temeljna naĉela i odrednice ustroja lokalne samouprave. Taj drţavni

akt graĊanima jamĉi jedno od temeljnih prava – na lokalnu i regionalnu samoupravu,

što obuhvaća pravo odluĉivanja o lokalnima i regionalnim potrebama i interesima.

U Hrvatskoj postoji drţavna razina vlasti (sve drţavne ustanove i izvanproraĉunski

fondovi), regionalna ili podruĉna (ţupanije) te lokalna (gradovi i općine) razina vlasti.

Ustavom je uspostavljena i trodioba vlasti na zakonodavnu (Hrvatski sabor), izvršnu

(Vlada) i sudbenu (Bratić, 2008).

2.1.1. Središnja razina vlasti

Najvaţnije su ustanove drţavne vlasti, uz ostale, Vlada i Sabor. Vlada je nositelj izvršne

vlasti i provodi politiku utvrĊenu u Saboru. Zadaće su Vlade u proraĉunskom procesu

predlagati fiskalnu politiku i odrediti strategiju drţavnog proraĉuna sukladno

prihvaćenima gospodarskim, socijalnim i politiĉkim ciljevima. Vlada mora pritom

http://www.uprava.hr/default.aspx?id=12

5

odrediti sve nuţne mjere ubiranja prihoda te predloţiti namjenu i prioritete raspodjele

proraĉunskog novca. To tijelo, dakle, obavlja izvršnu vlast sukladno Ustavu i zakonima,

a njezin ustroj, naĉin rada i odluĉivanja propisuju Zakon o Vladi i Poslovnik.

Hrvatski sabor predstavniĉko je tijelo graĊana, kontrolor izvršne vlasti (Vlade) i nositelj

zakonodavne vlasti. Redovito zasjeda dva puta u godini: prvi put u razdoblju od 15.

sijeĉnja do 15. srpnja i drugi puta od 15. rujna do 15. prosinca. Sjednice su Sabora

javne, a na njima se raspravlja o prijedlozima te urednoj provedbi proraĉuna. Sabor ima

organizirana radna tijela i povjerenstva. S motrišta drţavnog proraĉunskog procesa

najznaĉajnija su saborska radna tijela Odbor za zakonodavstvo i Odbor za financije i

drţavni proraĉun u kojima se na prijedlog Vlade raspravlja o proraĉunu te analizira

programe i fiskalnu politiku. Sabor je nositelj zakonodavne vlasti, pa se proraĉun za

sljedeću godinu donosi tek nakon što on odobri izdatke i predloţene mjere ubiranja

prihoda.

Drţavnu upravu ĉine sve ustanove što ih se djelomiĉno cjelovito financira iz drţavnog

proraĉuna (ministarstva, zavodi itd.). Proraĉunski korisnici drţavna su tijela i tijela

jedinica lokalne i podruĉne samouprave, ustanove, vijeća manjinske samouprave,

proraĉunski fondovi i mjesna samouprava, a rashode za zaposlene i/ili materijalne

rashode osigurava se u proraĉunu. Izvanproraĉunski korisnici pravne su osobe što ih se

financira iz namjenskih doprinosa i drugih prihoda (Bratić, 2008).

2.1.2. Lokalna i regionalna razina vlasti

Lokalna je samouprava civilizacijska tekovina i sastavni dio modela svih suvremenih

demokratskih politiĉkih sustava u svijetu, ali nije samo izraz demokratskog prava

graĊana, već i oblik racionalne organizacije društvene i drţavne zajednice. Neprijeporno

je i znaĉenje lokalne samouprave u uspješnome i „humanom“ djelovanju drţavnih i

društvenih sustava (Brunĉić, 2001:13). Lokalna samouprava razraĊuje i zaokruţuje

ideju diobe vlasti u horizontalnom poimanju (predstavniĉka, izvršna i sudbena vlast) i

tehniku kontrole drţavnog aparata, a sve u vertikalnom odnosu viših/širih i niţih/uţih

teritorijalnih jedinica (od lokalnih, preko regionalnih, do nacionalnih i nadnacionalnih

razina).

Lokalna samouprava naĉelno je najviši stupanj samostalnosti lokalnih tijela u odnosu sa

središnjima drţavnim tijelima što ga Ustav jamĉi lokalnom stanovništvu u odreĊenu

6

djelokrugu lokalnih poslova. Ona obuhvaća pravo lokalnog izbora ili imenovanja tijela i

duţnosnika, dok je pravo nadzora središnjih drţavnih tijela ograniĉeno na kontrolu

zakonitosti.

Da bi mogla djelovati neometano, lokalna samouprava ima i odreĊena prava. Izdvajaju

se kadrovska (pravo odabira, zapošljavanja, unapreĊenja i otpuštanja osoblja),

organizacijska (pravo na vlastitu upravnu organizaciju), zakonodavna (pravo donošenja

lokalnih statuta i pravilnika), financijska (pravo gospodarenja lokalnim prihodima i

rashodima), porezna i neporezna pitanja (pravo naplate odreĊenih poreza i neporeznih

prihoda) te pravo planiranja (izrada smjernica planiranja uporabe površina i izrade

urbanistiĉkih planova).

Na lokalnoj i podruĉnoj razini u Hrvatskoj vlast se dijeli na ţupanije, općine i gradove.

Okosnicu njihova djelovanja ĉine Zakon o proraĉunu i Zakon o lokalnoj i podruĉnoj

(regionalnoj) samoupravi. Jedinice su lokalne samouprave općine i gradovi, dok su

ţupanije jedinice podruĉne (regionalne) samouprave. Oni svojim statutima ureĊuju

unutarnji ustroj i naĉin rada. Prema Zakonu o proraĉunu, izabrane jedinice lokalne i

podruĉne (regionalne) samouprave obavljaju zadaće i donose programe propisane

zakonom i odlukama utemeljenim na zakonu, a sredstva se osigurava u njihovu

proraĉunu i financijskom planu proraĉunskih korisnika. (Bratić, 2008)

Općina je jedinica lokalne samouprave, osnovana po pravilu za podruĉja nekoliko

naselja koja su prirodna, gospodarska i društvena cjelina te koja su povezana

zajedniĉkim interesima stanovništva.

Grad je jedinica lokalne samouprave na istoj razini kao i općina te je prirodna, urbana,

gospodarska i društvena cjelina. Status grada dobile su općine u kojima je sjedište

ţupanije te imaju više od 10 000 stanovnika. Iznimno, status grada dobile su i općine

koje ne zadovoljavaju te uvjete u sluĉaju postojanja posebnih povijesnih, gospodarskih,

geoprometnih i drugih razloga (DZS, 2012:55).

Tablica 1: Gradovi prema broju stanovnika, popis 2011.

broj gradova broj stanovnika udio

gradova stanovnika

ukupno 127 3 016 137 100,00 100,00

do 5 000 stanovnika 18 59 681 14,17 1,98

5 001 – 10 000 42 296 726 33,07 9,84

10 001 – 15 000 30 372 587 23,62 12,35

15 001 – 20 000 8 132 465 6,30 4,39

7

20 001 – 30 000 11 272 599 8,66 9,04

30 001 – 40 000 4 142 466 3,15 4,72

40 001 – 50 000 5 223 937 3,94 7,42

50 001 – 60 000 3 172 306 2,36 5,71

60 001 – 70 000 1 63 517 0,79 2,11

70 001 – 80 000 1 75 062 0,79 2,49

80 001 – 90 000 - - - -

90 001 – 100 000 - - - -

100 001 – 200 000 3 414 774 2,36 13,75

200 001 i više

stanovnika

1 790 017 0,79 26,19

Izvor: DZS (2012:56)

Gradom moţe postati svako mjesto koje ispunjava formalan zahtjev – 10.000

stanovnika. Stoga postoje gradovi koji ne mogu opravdati taj naziv ni razinom prihoda

ni zakonski propisanim zadaćama. Sliĉno je i s općinama. Trend osnivanja općina, što je

zahvatio Hrvatsku od 1993., omogućio je svakome manjem ruralnom naselju osnovati

vlastitu općinu. Glavni je problem gomilanje administracijskih tijela i zaposlenika u

njima. Takve lokalne jedinice nisu sposobne financirati tekuće izdatke niti osigurati

osnovne usluge na svome podruĉju. Stoga sve više ovise o izravnim transferima iz

drţavnog proraĉuna. Drţava je, unatoĉ naĉelnoj teritorijalnoj decentralizaciji, izrazito

centralizirana (Ott i suradnici, 2001).

Tablica 2: Upravno-teritorijalni ustroj Republike Hrvatske

Ţupanije Okruţja Kotari Gradovi Općine

1874. 8 6 90 19 -

1886. 8 14 35 - 88

1941. 22 - 141 30 1 006

1952. - - 89 7 737

1961. - - 27 - 244

1971. - - - - 105

1981. - - - - 113

1991. - - - - 102

1992. 21 - 2 70 419

1995. 20 - - 75 424

1999. 21 - - 123 422

2002. 21 - - 123 425

2007. 21 - - 127 429

2011. 21 - - 127 429

Okruţje obuhvaća nekoliko općina, gradova odnosno kotara


8

Gradska i općinska vijeća nositelji su predstavniĉkih funkcija na lokalnoj razini, a ĉine

ih na lokalnim izborima izabrani predstavnici. Vijeća imaju privremene i stalne odbore

(najĉešće podijeljene po resorima, sukladno upravnim odjelima u poglavarstvu). Izvršna

su tijela grada poglavarstvo i upravni odjeli, odnosno gradonaĉelnik i njegovi zamjenici

te proĉelnici odjela.

Gradovi, a i veće općine, imaju više upravnih odjela na ĉelu kojih su proĉelnici

zaduţeni za resore. OdreĊivanje poslova što će ih se obavljati u upravnim odjelima,

prema vrsti i opsegu, srodnosti i ustrojstvenoj povezanosti proizlazi u prvome redu iz

samoupravnog djelokruga grada odnosno općine. Kako su ustrojene općine i gradovi

prikazuje sljedeća slika (Bratić, 2008).

Slika 1. Tipiĉan ustroj grada ili općine u Hrvatskoj

Izvor: Bratić, 2008

9

Ţupanija je, prema Pravilniku o Registru prostornih jedinica (NN, br. 37., 2008.),

jedinica podruĉne (regionalne) samouprave. Podruĉje ţupanije izraz je povijesnih,

prometnih i gospodarskih ĉimbenika te je prirodna samoupravna cjelina, a u svom

sastavu ima po pravilu više gradova i općina.

Naselje je prostorna antropogeografska jedinica koja se sastoji od graĊevinskog

podruĉja i podruĉja za druge namjene, a ima ime i vlastiti sustav obiljeţavanja zgrada

unutar naselja ili unutar uliĉnog sustava u naselju. Naselje moţe pripadati samo jednoj

općini odnosno gradu. Na podruĉju jedne općine odnosno grada dva ili više naselja ne

mogu imati isto ime (DZS, 2012:55).

Tablica 3: Ţupanije, površina, stanovništvo, gradovi, općine i naselja (teritorijalni ustroj

prema stanju 31. prosinca 2011.)

Ţupanija površina u

km2

broj

stanovnika

u 2011.

broj

stanovnika

na km2

broj gradova

broj općina

broj naselja

RH 56 594 4 284 889 75,7 127 429 6 755

Zagrebaĉka 3 060 317 606 103,8 9 25 694

Krapinsko-

zagorska 1 229 132 892 108,1 7 25 422

Sisaĉko-moslavaĉka

4 468 172 439 38,6 6 13 456

Karlovaĉka 3 626 128 899 35,5 5 17 649

Varaţdinska 1 262 175 951 139,4 6 22 302

Koprivniĉko-kriţevaĉka

1 748 115 584 66,1 3 22 264

Bjelovarsko-

bilogorska 2 640 119 764 45,4 5 18 323

Primorsko-goranska

3 588 296 195 82,6 14 22 510

Liĉko-

senjska 5 353 50 927 9,5 4 8 255

Virovitiĉko-podravska

2 024 84 836 41,9 3 13 188

Poţeško-

slavonska 1 823 78 034 42,8 5 5 277

Brodsko-posavska

2 030 158 575 78,1 2 26 185

Zadarska 3 646 170 017 46,6 6 28 229

Osjeĉko-

baranjska 4 155 305 032 73,4 7 35 263

Šibensko-

kninska 2 984 109 375 36,7 5 15 199

Vukovarsko-

srijemska 2 454 179 521 73,2 5 26 85

10

Splitsko-

dalmatinska 4 540 454 798 100,2 16 39 368

Istarska 2 813 208 055 74,0 10 31 655

Dubrovaĉko-neretvanska

1 781 122 568 68,8 5 17 230

MeĊimurska 729 113 804 156,1 3 22 131

Grad Zagreb 641 790 017 1 232,5 1 - 70


Vlast u ţupaniji obnaša ţupanijska skupština koju ĉine predstavnici izabrani na

lokalnim izborima. Na ĉelu su ţupanijskoga poglavarstva ţupan i njegovi zamjenici

(ĉlanovi poglavarstva), osobe izabrane na regionalnim izborima. Izvršnu vlast, osim

ţupana i poglavarstva, obnašaju i proĉelnici ţupanijskih upravnih odjela. No, zadaće su

ĉlanova poglavarstva (politiĉka linija) i proĉelnika (javni natjeĉaj) odvojene.

Radi obavljanja poslova u samoupravnom djelokrugu jedinica podruĉne samouprave te

na njih prenesenih obveza, ţupanijska poglavarstva osnivaju upravne odjele i sluţbe, što

ih vode resorni proĉelnici koje poglavarstvo imenuje na temelju javnog natjeĉaja, ako

prema poloţaju nisu ĉlanovi poglavarstva. Upravni su odjeli, zbog obujma poslova,

ĉesto podijeljeni na manje odsjeke, na ĉelu kojih su voditelji.

Sastav, naĉin rada predstavniĉkih i izvršnih tijela lokalnih jedinica, organizacija i naĉin

rada upravnih tijela te struĉnost njihovih zaposlenika kljuĉni su ĉimbenici uĉinkovita

djelovanja svake lokalne ili regionalne jedinice. Djelokrug, ovlasti, naĉin upravljanja,

odgovornost i obveze upravih odjela i sluţba, naĉelno, utvrĊuje statut (Bratić, 2008).

Shema 1: Institucionalni obuhvat hrvatskog javnog sektora

Republika Hrvatska

Središnja država

Državni proračun Proračun JLP(R)S

Jedinice lokalne, područne

(regionalne) samouprave

Proračunski korisnici Izvanproračunski

korisnici

805 korisnika 9 izvanproračunskih korisnika

- ministarstva - državne agencije - državni zavodi - državne komisije - državni inspektorati - državni fondovi - državni uredi - sudovi - državne zdravstvene

ustanove - instituti - fakulteti - javne ustanove u

kulturi - državni arhivi - državni muzeji i

galerije - državni registri

- HZMO - HZZO - HZZ - Hrvatske vode - Hrvatske ceste - Hrvatske autoceste - Agencija za

osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka

- Hrvatski fond za privatizaciju

- Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost

Grad Zagreb 20 županija Izvanproračunski

korisnici županijskih proračuna

20 županijskih uprava za ceste

Proračunski

korisnici

2041 proračunski

korisnik

429 općina

- mjesni odbori

- gradske četvrti

127 gradova i

općina

Izvor: Vašiĉek (2010/2011:6)

11

2.2. SAMOUPRAVNI DJELOKRUG OPĆINE, GRADA I ŢUPANIJE

Osnovna je zadaća lokalnih jedinica opskrba javnim dobrima i uslugama, poboljšanje

ţivotnog standarda svih stanovnika te pronalaţenje naĉina financiranja kojim će se

osigurati dovoljno prihoda za nesmetano obavljanje poslova. To se, naravno, odnosi na

sve lokalne jedinice, bez obzira na to radi li se o općinama, gradovima, Gradu Zagrebu

ili općinama i gradovima na podruĉju posebne drţavne skrbi (Bajo i Jurlina Alibegović,

2008).

Općine i gradovi, u svom samoupravnom djelokrugu, obavljaju poslove lokalnog

znaĉaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graĊana, a koji nisu Ustavom ili

zakonom dodijeljeni drţavnim tijelima, dok ţupanije obavljaju poslove od podruĉnog

(regionalnog) znaĉaja. Zakonom o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi

utvrĊena su podruĉja koja spadaju u samoupravni djelokrug jedinica lokalne

samouprave (općina i gradova) i ţupanija (http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475,

03. 03. 2013).

Tablica 4: Raspodjela poslova kojima se neposredno ostvaruju potrebe graĊana

OPĆINE I GRADOVI ŽUPANIJE

UreĊenje naselja i stanovanja

Prostorno i urbanistiĉko

planiranje

Komunalno gospodarstvo

Briga o djeci

Socijalna skrb

Primarna zdravstvena zaštita

Odgoj i osnovno obrazovanje

Kultura, tjelesna kultura i sport

Zaštita potrošaĉa

Zaštita i unapreĊenje prirodnog

okoliša

Protupoţarna i civilna zaštita

Promet na svome podruĉju

Ostali poslovi sukladno

posebnim zakonima

Obrazovanje

Zdravstvo

Prostorno i urbanistiĉko

planiranje

Gospodarski razvoj

Promet i prometna infrastruktura

Odrţavanje javnih cesta

Planiranje i razvoj mreţe

obrazovnih, zdravstvenih,

socijalnih i kulturnih ustanova

Izdavanje graĊevinskih i

lokacijskih dozvola, drugih akata

vezanih uz gradnju, te provedba

dokumenata prostornog ureĊenja

Ostali poslovi sukladno posebnim

zakonima

+ VELIKI GRADOVI

Odrţavanje javnih cesta

Izdavanje graĊevinskih i lokacijskih


12

dozvola, drugih akata vezanih uz

gradnju, te provedba dokumenata

prostornog ureĊenja

Izvor: http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475, 03. 03. 2013.

Lokalne jedinice u Hrvatskoj razlikuju se po veliĉini, no unatoĉ tome sve lokalne

jedinice imaju jednak opseg odgovornosti bez obzira na njihovu veliĉinu, stupanj

razvijenosti i geografski poloţaj. Brojni su nedostaci tako definiranog sustava ovlasti

općina, gradova i ţupanija. Jedan je od većih nedostataka nemogućnost obavljanja

javnih funkcija na istoj razini kvalitete zato što se lokalne jedinice razlikuju po stupnju

gospodarske razvijenosti, po fiskalnim kapacitetima i po veliĉini. U odnosu prema

velikim gradovima, male općine i gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom ne mogu u

potpunosti udovoljiti zahtjevu za pruţanjem iste vrste javnih usluga svom stanovništvu

na visokoj razini kvalitete. Razlozi su dvojaki: nedostatak vlastitih financijskih

sredstava i zakonitosti ekonomije obujma, zbog ĉega je skupo pruţati javnu uslugu

malom broju korisnika. Lokalne jedinice nisu ovlaštene za obavljanje svih javnih

funkcija te ih ne obavljaju već ih dijele sa središnjom drţavom. (Bajo i Jurlina

Alibegović, 2008).

2.3. ZAKONODAVNI OKVIR LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE

Zakonodavni okvir kojim se ureĊuju razliĉita pitanja iz podruĉja samouprave i

financiranja lokalnih jedinica u Hrvatskoj ĉine brojni propisi. Temeljni propisi koji

reguliraju sustav lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave:

1. Ustav Republike Hrvatske (NN, br. 85., 2010. – proĉišćeni tekst)

2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi - Zakon o potvrĊivanju europske

povelje o lokalnoj samoupravi (NN MeĊunarodni ugovori br. 14., 1997. i br.

4., 2008)

3. Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi (NN, br. 144., 2012.)

4. Zakon o lokalnim izborima (NN br. 144., 2012.)

5. Zakon o sluţbenicima i namještenicima u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)

samoupravi (NN br. 86., 2008. i br. 61., 2011.)

6. Zakon o plaćama u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi (NN br.

28., 2010.)


13

7. Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)

samoupravi (NN br. 74., 2010.)

Zakon o lokalnim izborima stupio je na snagu 29. prosinca 2012. godine, osim ĉlanka 2.

stavka 3., ĉlanka 3. stavka 3. i ĉlanka 80. stavka 4., koji stupaju na snagu danom

pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.

Danom stupanja na snagu Zakona o lokalnim izborima prestali su vaţiti

(http://www.uprava.hr/default.aspx?id=594, 04. 03. 2013):

1. Zakon o izboru ĉlanova predstavniĉkih tijela jedinica lokalne i podruĉne

(regionalne) samouprave osim odredbi kojima je ureĊeno mirovanje mandata i

nespojivost obnašanja duţnosti ĉlana predstavniĉkog tijela jedinice, koje ostaju

na snazi do dana stupanja na snagu odluke o raspisivanju prvih sljedećih općih i

redovitih izbora za ĉlanove predstavniĉkih tijela jedinica lokalne i podruĉne


2. Zakon o izborima općinskih naĉelnika, gradonaĉelnika, ţupana i

gradonaĉelnika Grada Zagreba osim odredbi kojima je ureĊena nespojivost

obnašanja duţnosti općinskog naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana te njihovih

zamjenika, koje ostaju na snazi do dana stupanja na duţnost općinskih

naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana izabranih na prvim sljedećim, općim i

redovitim izborima općinskih naĉelnika, gradonaĉelnika i ţupana

3. Zakon o podruĉjima ţupanija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj

4. Zakon o Gradu Zagrebu

2.4. FINANCIRANJE JEDINICA LOKALNE I PODRUĈNE (REGIONALNE)

SAMOUPRAVE U RH

Proraĉun jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave je akt kojim se

procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i izdaci lokalne jedinice za jednu

godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga

njezino predstavniĉko tijelo.


14

2.4.1. Prihodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave

Općine, gradovi i ţupanije prihode za financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga

osiguravaju u svom proraĉunu. Zakonom o financiranju jedinica lokalne i podruĉne

(regionalne) samouprave utvrĊene su vrste prihoda, njihova raspodjela te stope,

odnosno granice unutar kojih se propisuju.

Osim navedenog propisa, jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave moraju

se pridrţavati i drugih posebnih zakona i propisa koji ureĊuju razna podruĉja javne

potrošnje kojima jedinice samostalno, u zakonom propisanom okviru, prikupljaju i

utvrĊuju prihode po posebnim propisima i kapitalne prihode (Ministarstvo financija RH,

2012:61).

Jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave stjeĉu prihode iz vlastitih izvora,

od zajedniĉkih poreza i od dotacija iz drţavnog i ţupanijskog proraĉuna.

Vlastiti izvori ţupanije jesu:

1. prihodi od vlastite imovine,

2. ţupanijski porezi,

3. novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje,

4. drugi prihodi utvrĊeni posebnim zakonom.

Vlastiti izvori općine i grada jesu (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj)

samoupravi, NN br. 150., 2011) :

1. prihodi od vlastite imovine,

2. općinski odnosno gradski porezi

3. novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami

propišu,

4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,

6. komunalne naknade doprinosi i druge naknade utvrĊene posebnim

zakonom,

15

7. naknade za uporabu javnih općinskih ili gradskih površina,

8. drugi prihodi utvrĊenim posebnim zakonom.

Tablica 5: Porezni sustav Republike Hrvatske

1. DRŢAVNI POREZI:

1.1 POREZ NA DODANU VRIJEDNOST

1.2 POREZ NA DOBIT

1.3 POSEBNI POREZI I TROŠARINE

1.3.1 POSEBNI POREZI NA OSOBNE AUTOMOBILE, OSTALA MOTORNA VOZILA,

PLOVILA I ZRAKOPLOVE

1.3.2 POSEBNI POREZ NA BEZALKOHOLNA PIĆA

1.3.3 POSEBAN POREZ NA KAVU

1.3.4 POSEBNI POREZ NA PREMIJE OSIGURANJA OD AUTOMOBILSKE

ODGOVORNOSTI I PREMIJE KASKO OSIGURANJA CESTOVNIH VOZILA

1.3.5 TROŠARINE (TROŠARINSKI SUSTAV OPOREZIVANJA ALKOHOLA I

ALKOHOLNIH PIĆA, DUHANSKIH PROIZVODA, ENERGENATA I ELEKTRIĈNE

ENERGIJE)

2. ŽUPANIJSKI POREZI

2.1 POREZ NA NASLJEDSTVA I DAROVE

2.2 POREZ NA CESTOVNA MOTORNA VOZILA

2.3 POREZ NA PLOVILA

2.4 POREZ NA AUTOMATE ZA ZABAVNE IGRE

3. GRADSKI ILI OPĆINSKI POREZI

3.1 PRIREZ POREZU NA DOHODAK

3.2 POREZ NA POTROŠNJU

3.3 POREZ NA KUĆE ZA ODMOR

3.4 POREZ NA TVRTKU ILI NAZIV

3.5 POREZ NA KORIŠTENJE JAVNIH POVRŠINA

4. ZAJEDNIĈKI POREZI:

4.1 POREZ NA DOHODAK

4.2 POREZ NA PROMET NEKRETNINA

5. POREZI NA DOBITKE OD IGARA NA SREĆU I NAKNADE NA PRIREĐIVANJE IGARA

NA SREĆU

5.1 LUTRIJSKE IGRE

5.1.1 MJESEĈNA NAKNADA ZA PRIREĐIVANJE LUTRIJSKIH IGARA

5.1.2 POREZ NA DOBITKE OD LUTRIJSKIH IGARA NA SREĆU

5.2 IGRE U CASINIMA

5.3 IGRE KLAĐENJA

5.3.1 NAKNADE ZA PRIREĐIVANJE KLAĐENJA

5.3.2 POREZ NA DOBITKE OD IGARA KLAĐENJA

5.4 IGRE NA SREĆU NA AUTOMATIMA

5.5 NAKNADA ZA PRIGODNO JEDNOKRATNO PRIREĐIVANJE IGARA NA SREĆU

6. PROPISANA UPLATA PRIREĐIVAĈA NAGRADNIH IGARA U KORIST HRVATSKOG

CRVENOG KRIŢA

Izvor: http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza.asp?id=b02d1, 09. 03. 2013.

http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza1.asp?id=b02d1
























http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza26.asp?id=b02d1#Porez na dobitke od lutrijskih igara na sreću




http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza28.asp?id=b02d1#Porez na dobitke od igara klađenja





http://www.porezna-uprava.hr/porezi/v_poreza.asp?id=b02d1

16

Prihodi prikupljeni kroz porez na dohodak dijele se izmeĊu drţave, općine, grada i

ţupanije, a prihodi prikupljeni kroz porez na promet nekretnina se dijelu izmeĊu drţave,

općine i grada (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi, NN br. 150.,

2011).

Tablica 6: Raspodjela poreza na dohodak od 1. oţujka 2012. Prema Zakonu o

financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave (%)

Izvor: Zakon o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne

(regionalne) samouprave, NN 25., 2012.

Naĉin raspodjele prihoda od poreza na dohodak s vremenom se mijenjao, a izmjenama

Zakona

od 1. oţujka 2012., ţupaniji pripada 16%, a gradovima/općinama 56,5%.

Budući da Grad Zagreb obavlja poslove iz djelokruga grada i ţupanije, udio Grada

Zagreba u prihodima od poreza na dohodak je 72,5% (16% + 56,5%). Ove prihode

općine/gradovi/ţupanije mogu koristiti za financiranje bilo kojih rashoda (Zakon o

izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave,

NN br. 25., 2012).

Prema podacima o izvršenju proraĉuna za 53 lokalne jedinice, ukupni prihodi u 2011.

godini ostvareni su u iznosu od 14,8 milijardi kuna, što je smanjenje od 1,9% u odnosu

na ostvarenje prošle godine.

17

Najizdašniji prihodi lokalnih jedinica bili su porezni prihodi, drugu skupinu

najizdašnijih prihoda ĉinili su ostali prihodi dok su najmanji udjel ĉinile pomoći što je

prikazano sljedećim grafiĉkim prikazom (Ministarstvo financija RH, 2012:63).

Grafikon 1: Struktura prihoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini

Izvor: Ministarstvo financija RH (2012:63)

U strukturi poreznih prihoda najveći udio imali su prihodi od poreza na dohodak i

prihodi od prireza porezu na dohodak, 90,5%, zatim porez na imovinu te porezi na

dobra i usluge s udjelima u ukupnim poreznim prihodima od 5, odnosno 4,5%. Ostali

porezi ĉinili su 0,1% poreznih prihoda lokalnih.

Grafikon 2: Prihodi jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave za

petogodišnje razdoblje

Izvor: Ministarstvo financija, 2012., vlastita obrada

Vidljivo je kako se kroz promatrano petogodišnje razdoblje struktura prihoda lokalne i

podruĉne samouprave nije mijenjala. Dolazi i do primjetnog opadanja prihoda u

razdoblju kada se sve više govori o recesiji.

18

2.4.2. Rashodi proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave

Proraĉunski rashodi ţupanija, gradova i općina uvjetovani su ne samo zakonima i na

zakonu donesenim vlastitim odlukama, koji utvrĊuju njihove obveze, nego i

ostvarivanjem proraĉunskih prihoda. Rashodi lokalnih jedinica odnose se na obavljanje

poslova koji su u nadleţnosti lokalne samouprave i podruĉne (regionalne) samouprave.

Financiranje rashoda planira se na temelju posebnih zakona i odluka jedinica, a

izvršavanje se osigurava odlukama o izvršavanju proraĉuna, uz obvezu proraĉunskih

korisnika da se na temelju planiranih prihoda u proraĉunu namjenski sredstvima koriste

racionalno i uĉinkovito.

Ukupno izvršeni rashodi u 2011. godini iznosili su 12,7 milijardi kuna te su u usporedbi

s 2010. godinom smanjeni za 3,1%. Pritom se najveći dio odnosi na korištenje dobara i

usluga zbog financiranja rashoda poslovanja u sklopu decentraliziranih funkcija te

materijalnih rashoda iz djelokruga lokalnih jedinica. Rashodi za korištenje dobara i

usluga obuhvaćaju rashode nuţne za redovito funkcioniranje svih korisnika. Sredstva su

potrošena za materijal, energiju, javnu rasvjetu, odrţavanje ĉistoće javnih površina,

komunalne i ostale usluge za redovite potrebe te rashode za tekuće odrţavanje zgrada i

opreme. Rashodi za korištenje dobara i usluga povećani su 0,1% u odnosu na 2010.

godinu (Ministarstvo financija RH, 2012:69).

19

Tablica 7: Rashodi proraĉuna 53 lokalne jedinice u razdoblju 2009. – 2011.

Izvor: Ministarstvo financija RH (2012:69)

Iz prikazane tablice se moţe zakljuĉiti kako je došlo do smanjenja svih rashoda u 2010.

u odnosu na 2009. godinu, dok što se tiĉe 2011. u odnosu na 2010. ponovno dolazi do

smanjenja rashoda osim rashoda za korištenje dobara i usluga, za kamate te socijalne

naknade gdje se biljeţi rast. Najviše su porasli rashodi za kamate, ĉak za 23,1% na

meĊugodišnjoj razini. Najvećim su dijelom namijenjene podmirenju kreditnih obveza

lokalnih jedinica iz prijašnjih godina.

Subvencije su tekući prijenosi sredstava koji se daju jednokratno ili višekratno, a prema

namjenama mogu biti dodijeljene za kamate, programe usavršavanja zaposlenih i drugo.

Najvećim dijelom namijenjene su trgovaĉkim društvima u javnom sektoru, dok se manji

dio odnosi na one izvan javnog sektora – preteţito poljoprivrednike, obrtnike te male i

srednje poduzetnike.

Pomoći su neobavezni tekući i/ili kapitalni prijenosi koji se doznaĉavaju za

sufinanciranje tekućih i kapitalnih rashoda proraĉunskim korisnicima.

Ostali rashodi (donacije) obuhvaćaju tekuće i kapitalne rashode. Donacije su

namijenjene uglavnom neprofitnim organizacijama za negospodarstvene investicije,

naknade šteta uzrokovanih elementarnim nepogodama i nabavu opreme te trgovaĉkim

društvima i neprofitnim ustanovama u vlasništvu lokalnih jedinica za nabavu

nefinancijske imovine (Ministarstvo financija RH, 2012:70).

20

Grafikon 3: Struktura rashoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini

Izvor: Ministarstvo financija (2012:71)

2.4.3. Nefinancijska i financijska imovina te obveze jedinica lokalne i podruĉne


U 2011. godini neto transakcije u nefinancijskoj imovini su smanjene za 22,9% u

odnosu na godinu prije. Nefinancijska imovina obuhvaća dugotrajnu imovinu,

pohranjene vrijednosti i neproizvedenu imovinu. Dugotrajna imovina obuhvaća zgrade i

graĊevine, postrojenja i opremu te ostalu dugotrajnu imovinu.

Neproizvedena nefinancijska imovina sastoji se od zemljišta, rudnog bogatstva, ostale

prirodne imovine i ostalih prava (koncesije, licencije, patenti i sliĉno). Najveći dio

prodaje neproizvedene nefinancijske imovine ostvarene u 2011. godini odnosi se na

prodaju zemljišta, kao i većina nabave neproizvedene nefinancijske imovine.

U 2011. godini neto stjecanje financijske imovine iznosilo je 440,8 milijuna kuna, dok

su neto obveze povećane za 10,6 milijuna kuna. Neto iznos transakcija u financijskoj

imovini rezultat je izdataka i primitaka po osnovi financijske imovine te promjena u

stanju novca i depozita. Transakcije u obvezama ukljuĉuju zaduţivanja i otplate po

primljenim zajmovima i po osnovi izdanih vrijednosnih papira. Otplate se odnose

preteţito na tuzemne zajmove, a manjim dijelom na tuzemne vrijednosne papire i

inozemne zajmove.

Lokalnim jedinicama dana je mogućnost zaduţivanja za financiranje investicija

(kapitalnih projekata). Ţupanije, gradovi i općine mogu se zaduţiti uzimanjem kredita,

21

zajmova i izdavanjem vrijednosnih papira samo u bankama na podruĉju Republike

Hrvatske za kapitalne projekte koji se financiraju iz njihova proraĉuna, a koje je

potvrdilo predstavniĉko tijelo uz prethodnu Vladinu suglasnost.

Zakonom o proraĉunu propisana je visina zaduţivanja, godišnji anuitet i osnovica za

utvrĊivanje prostora za zaduţivanje. Godišnji anuitet kredita, jamstava i ostalih

dospjelih, a nepodmirenih obveza moţe iznositi najviše 20% ostvarenih prihoda jedinice

u godini koja prethodi godini u kojoj se zaduţuje. TakoĊer, općine, gradovi i ţupanije

mogu davati jamstva za zaduţivanje javnoj ustanovi ili trgovaĉkom društvu ĉiji su

osnivaĉ i većinski vlasnik.

Jedinicama je dopušteno i refinanciranje dosadašnjih kreditnih obveza zbog povoljnijih

uvjeta kreditiranja, u prvom redu smanjenja kamatnih stopa na trţištu kapitala.

Refinancirati se moţe kredit za koji je Vlada dala suglasnost za zaduţivanje i ostatak

duga po izdanim vrijednosnim papirima za ĉije je izdavanje Vlada dala suglasnost pod

uvjetom da se refinanciranjem ne povećava postojeći dug lokalne jedinice (Ministarstvo

financija, 2012:71).

Od 1. sijeĉnja 2013. jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave moţe se

kratkoroĉno zaduţiti najduţe do 12 mjeseci, samo za premošćivanje jaza nastalog zbog

razliĉite dinamike priljeva sredstava i dospijeća obveza, bez mogućnosti daljnjeg

reprograma ili zatvaranja postojećih obveza po kratkoroĉnim kreditima ili zajmovima

uzimanjem novih kratkoroĉnih kredita ili zajmova (Zakon o izmjenama i dopunama

Zakona o proraĉunu, NN br. 136., 2012).

2. 5. FISKALNA DECENTRALIZACIJA

Fiskalna decentralizacija je odnos izmeĊu centralnih i lokalnih razina vlasti u kojem je

na niţe razine prenesen dio poslova, ali im je dana i odreĊena samostalnost u

financiranju odreĊenih izdataka. Decentralizacija je zapravo svojevrstan transfer „moći i

novca” od središnje razine na onu niţu – lokalnu.

Proces decentralizacije, a posebno fiskalne decentralizacije iznimno je sloţen proces

javnih financija u svakoj zemlji. Primjena fiskalne decentralizacije u teoriji i praksi

pojedinih zemalja veoma je razliĉita. Ovisna je o sustavu vlasti, teritorijalnom ustroju,

ekonomskoj i društvenoj razvijenosti, povijesnim i politiĉkim okolnostima koji u

konaĉnici odreĊuju cjelokupni ustroj javnih financija. Većinu suvremenih drţava,

22

neovisno jesu li unitarne ili federalne krasi postojanje nekoliko razina teritorijalne

vlasti, što je jedan od imperativa današnjeg drţavnog ustroja kako bi se što je moguće

više udovoljilo raznovrsnim potrebama koje se javljaju na niţim razinama vlasti.

Potrebno je odrediti koje zadaće treba prepustiti središnjim, a koje lokalnim razinama

vlasti.

Lokalne jedinice imaju svoje funkcije, svoje prihode i rashode, a njihova raspodjela

poĉiva na pravilima utvrĊenim ustavom i zakonskim propisima. One se meĊusobno

mogu znaĉajno razlikovati prema svojoj veliĉini, starosti, identitetu, socijalnoj strukturi,

opsegu prostornih migracija i drugo, pa stoga svaka zemlja nastoji razviti svoj vlastiti

sustav i model financiranja lokalnih jedinica.

U svijetu ne postoji opće definiran model organizacije i naĉin financiranja lokalnih

vlasti no, zbog velikih razlika meĊu lokalnim jedinicama poţeljno je da postoji više

modela njihova organiziranja i financiranja. Financiranje lokalnih jedinica jedno je od

vrlo sloţenih i znaĉajnih pitanja financijskog sustava svake zemlje, a ekonomska

uspješnost jedinica lokalne samouprave nije i ne mora uvijek biti funkcija njihove

veliĉine.

Postoji odreĊeni nemali broj zadaća drţave koje se mogu obaviti samo na centralnoj

razini vlasti stoga što njihova ponuda na decentraliziranoj razini bi bila ili preskupa ili

nemoguća (npr. stabilizacijski program, stopa inflacije, socijalni transferi,…No, s druge

strane, postoji ĉitav niz javnih dobara koje se mogu zadovoljiti na najefikasniji i najbolji

naĉin upravo na lokalnoj razini (kao npr. vodovodna mreţa, odvodnja otpadnih voda,

lokalni promet, škole, zdravstvo). Lokalne vlasti mogu uzeti u obzir i bolje shvatiti

preferencije i potrebe granana, a ujedno i troškovi su/mogu biti niţi. Niţe razine vlasti

tako postaju agenti središnje drţave koji pruţaju javne usluge stanovnicima na svom

podruĉju. U Europskoj uniji ova postavka poznata je kao naĉelo supsidijarnosti i

naglašava da konkretnu javnu uslugu treba pribavljati upravo najniţa razina vlasti koja

moţe obuhvatiti relevantne koristi i troškove koji idu uz potrošnju takve usluge.

Naĉini financiranja zapravo odreĊuju naĉin i stupanj zadovoljenja javnih potreba u

lokalnim jedinicama. Kako bi lokalne jedinice mogle pruţati javne usluge na uĉinkovit

naĉin, one moraju imati i ovlasti raspolaganja “vlastitim” (poreznim) prihodima i

odluĉivanja o veliĉini poreznih stopa za te prihode, odnosno biti u financijskoj poziciji

da to mogu napraviti. To je bit fiskalne decentralizacije te je stoga vrlo vaţno pitanje

23

izbora instrumenata za prikupljanje prihoda lokalnih jedinica na temelju kojih će se

uĉinkovito povezati lokalna, regionalna politika i ukupni gospodarski razvitak zemlje

(http://www.efpu.hr/fileadmin/nastavnici_files/skrtalic/KompFisSust/11.-12..pdf, 11.

03. 2013).

2. 5. 1. Fiskalna decentralizacija u RH

I. faza fiskalne decentralizacije zapoĉela je 2001. godine kada je u Hrvatskoj donesen

novi Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je decentralizirano

podruĉje obrazovanja, socijalne skrbi i zdravstva, te vatrogastva.

Dio općina/gradova/ţupanija je od tada preuzelo obvezu financiranja jedne ili više

decentraliziranih funkcija iz prihoda ubranih od poreza na dohodak (raspodjela poreza

na dohodak dana prethodno u tablici 6).

Rijeĉ je o javnim uslugama koje je prije

financirala središnja drţava. Vlada svake godine propisuje minimalne financijske

standarde, odnosno koliko bi pojedina općina/grad/ţupanija trebala potrošiti za svaku

preuzetu decentraliziranu funkciju. Općinama/gradovima/ţupanijama za financiranje tih

decentraliziranih funkcija središnja drţava prepušta do 12% poreza na dohodak (1,3%

za vatrogastvo i 10,7% za ostale decentralizirane funkcije: 3,1% za financiranje

osnovnog školstva, 2,2% za srednje školstvo, 2,2% za socijalnu skrb i 3,2% za

zdravstvo). Ako općine/gradovi/ţupanije nisu preuzeli decentralizirane funkcije,

financira ih središnja drţava. U tom sluĉaju i dodatni udio u porezu na dohodak

namijenjen tim funkcijama pripada središnjoj drţavi.

Preostalih 15,5% poreza na dohodak prikupljenih na svom podruĉju općine/gradovi

uplaćuju u fond izravnanja za decentralizirane funkcije.

Sredstva iz tog fonda se

dodjeljuju samo onim općinama/gradovima/ţupanijama koje su preuzele

decentralizirane funkcije, a dodatni udio u porezu na dohodak koji prikupe na svom

podruĉju im nije dovoljan za financiranje minimalnog financijskog standarda.

Općine/gradovi/ţupanije koje od dodatnog udjela u porezu na dohodak za financiranje

decentraliziranih funkcija i od pomoći iz fonda izravnanja za decentralizirane funkcije

ostvare više sredstava nego je propisano minimalnim financijskim standardima, taj

višak moraju vratiti u drţavni proraĉun (Zakon o izmjenama Zakona o financiranju

jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, NN br. 25., 2012).

http://www.efpu.hr/fileadmin/nastavnici_files/skrtalic/KompFisSust/11.-12..pdf

24

Hrvatsku moţemo okarakterizirati kao centraliziranu drţavu mjerenjem po dva

pokazatelja i to: udjelu prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim

prihodima i dotacijama konsolidirane opće drţave (vidjeti tablicu 8) i po udjelu prihoda

i rashoda lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave u bruto domaćem proizvodu

(vidjeti tablicu 9).

Tablica 8: Udio prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim prihodima i

dotacijama konsolidirane opće drţave

u % 2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

prihodi 12,23 12,49 12,54 12,16 12,00

izdaci 9,99 10,52 10,54 9,79 9,52


Postotak prihoda i izdataka lokalne i regionalne razine fiskalne vlasti u Hrvatskoj je

relativno nizak te dolazi u posljednje dvije godine do smanjenja udjela prihoda i

izdataka lokalnih i regionalnih jedinica u prihodima i dotacijama konsolidirane opće

drţave.

Tablica 9: Udio prihoda i rashoda lokalnih i regionalnih jedinica u BDP-u

u % 2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

prihodi 0,26 0,24 0,26 0,25 0,25

rashodi 0,2 0,19 0,22 0,22 0,2


Udio bruto domaćeg proizvoda koji troše niţe razine fiskalne vlasti, što je mjera koja

opisuje vaţnost lokalne vlasti u ukupnom gospodarstvu, takoĊer je malen.

Malen je broj fiskalnih instrumenata i mjera na koje lokalna i regionalna samouprava

moţe u potpunosti utjecati ili barem utjecati tako da u zakonom propisanim granicama

mijenja visine stopa i tako utjeĉe na ukupnu visinu prikupljenih proraĉunskih prihoda.

Općine i gradovi, ipak imaju zakonom utvrĊene potencijalne mogućnosti utjecaja na

visinu prikupljenih proraĉunskih prihoda jer vrste općinskih i gradskih poreza su tako

zakonom definirane da je općinama i gradovima ostavljena mogućnost da vlastitom

odlukom utvrĊuju poreznu stopu jednog poreznog prihoda, a za ostale da vlastitom

25

odlukom utvrĊuju porezne stope u rasponu propisanim zakonom. MeĊutim, iako imaju

ograniĉene mogućnosti utjecaja, općine i gradovi nedovoljno koriste fiskalne

instrumente koji im stoje na raspolaganju za planiranje i ostvarenje proraĉunskih

prihoda.

Za razliku od općina i gradova, ţupanijama je zakonom mogućnost samostalnog

utjecanja na visinu ţupanijskih poreza gotovo u potpunosti uskraćena budući da su

ţupanijski porezi tako definirani zakonom da ţupanijske uprave uopće nemaju slobodu

utjecanja na bilo kakvo mijenjanje ili osnovice ili stope ţupanijskih poreza. Ono što

ţupanije već koriste u prikupljanju prihoda od ţupanijskih poreza je komunikacija s

poreznom upravom i prisilna naplata poreza na cestovna motorna vozila (Jurlina

Alibegović i suradnici, 2010).

Tablica 10: Raspodjela ovlasti za utvrĊivanje poreznih stopa

Porezi Središnja vlast Lokalna vlast,

autonomno

Lokalna vlast,

ograniĉeno

Zajedniĉki na:

1. dohodak .

2. dobit .

Županijski na:

1. nasljedstva i darove .

2. cestovna motorna vozila .

3. plovila .

4. automate za zabavne igre .

Općinski i gradski na:

1. potrošnju .

2. kuće za odmor .

3. korištenje javnih površina .

4. tvrtku ili naziv .

5. prirez porezu na dohodak .

Izvor: A. Bajo i M. Bronić, 2004

26

Regionalni i lokalni razvoj ne moţe se sagledati bez većeg oslanjanja općina, gradova i

ţupanija na vlastita financijska sredstva i vlastite ljudske resurse. To je i jedan od bitnih

razloga koji utjeĉe na potrebu praćenja, analiziranja, prilagoĊavanja i mijenjanja sustava

financiranja jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, a naroĉito onog dijela

koji se odnosi na lokalni i regionalni razvoj. U tom smislu su nuţna rješenja koja se

odnose na potrebu mijenjanja propisa kojima se ureĊuju minimalni opseg nadleţnosti

jedinicama lokalne samouprave u obavljanju javnih funkcija s obzirom na njihovu

veliĉinu. Procjenjuje se da bi aktivnijim pristupom općinske i gradske uprave u

planiranju vlastitih proraĉunskih prihoda i to u onom dijelu na koje mogu same u

potpunosti ili u zakonom propisanom rasponu neposredno utjecati, dakle, bolje

odvagnutim fiskalnim mjerama i stalnim praćenjem njihovih uĉinaka mogle znaĉajnije

utjecati na visinu i strukturu proraĉunskih prihoda. Tu se prvenstveno misli na

potencijalno povećanje prihoda od poreza na korištenje javnih površina, poreza na kuće

za odmor, poreza na tvrtku ili naziv, prireza porezu na dohodak, komunalnog doprinosa

i komunalne naknade.

Takav aktivniji pristup općinske i gradske uprave znaĉi i rješavanje problema naplate

općinskih i gradskih poreza na sliĉan naĉin kako je riješena prisilna naplata ţupanijskog

poreza, poreza na cestovna motorna vozila, pa ako ga vlasnik ne plati, porezna uprava

automatski odbije iznos poreza u godišnjem obraĉunu poreza na dohodak. Takvo se

rješenje treba u praksi primjenjivati i za sve općinske i gradske poreze. To znaĉi da je za

rješavanje problema naplate lokalnih poreza potrebna kvalitetna komunikacije porezne

uprave i lokalnih jedinica.

Preduvjet za uspješnu daljnju decentralizaciju je jasna podjela funkcija i odgovornosti

meĊu razinama fiskalne vlasti, kao i podjela potrebnih sredstava za njihovo financiranje.

Stvarna se decentralizacija neće moći realizirati bez jaĉanja ukupnog razvojnog

kapaciteta jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, transparentnog pristupa

svim razinama vlasti vaţnim informacijama, meĊusobne jaĉe komunikacije meĊu

razinama vlasti o svim vaţnim pitanjima, ukljuĉujući o promjeni zakonodavnog okvira,

jasnijoj raspodjeli funkcija i unaprjeĊenja suradnje i koordinacije aktivnosti na svim

razinama.

Zakljuĉno treba istaći da je zapoĉeti proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj ipak

rezultirao u odreĊenim unaprjeĊenjima u nizu podruĉja javnih financija. Neka od tih

27

podruĉju koja su donijela kvalitativne pomake odnose se i na lokalne razine vlasti, kao

na primjer, unaprjeĊenje raspodjele funkcija i odgovornosti meĊu razinama vlasti,

znatno unapreĊenje u podruĉju klasifikacije proraĉuna središnje drţave i lokalnih

proraĉuna, uvoĊenje kriterija dodjele pomoći i raspodjele pomoći iz proraĉuna središnje

drţave (koji su nedovoljno transparentni i godišnje se mijenjaju), poboljšanja

raĉunovodstvenog sustava, dok se neka unaprjeĊenja više odnose na središnju razinu

javne vlasti, kao na primjer, transparentan naĉin planiranja i izvršavanja drţavnog

proraĉuna (uspostavljen je nacionalni sustav drţavne riznice), izvještavanje o poreznim

prihodima, dugoroĉno planiranje kapitalnih ulaganja, te financijska kontrola u podruĉju

zaduţivanja.

Podruĉje koje još uvijek nije u dovoljnoj mjeri unaprjeĊeno i jednako se odnosi na sve

razine javne vlasti je izostanak aktivnijeg sudjelovanja graĊana u proraĉunskom

procesu. Drugo podruĉje u kojem se oĉekuju kvalitativni pomaci odnosi se na praćenje

ostvarivanja rezultata i uĉinaka (ishoda) trošenja proraĉunskih sredstava s osnovnim

ciljem ostvarivanja planiranih strateških ciljeva, uz istovremeno zadrţavanje i/ili

povećanje kvalitete javnih usluga te smanjivanje razine javne potrošnje (Jurlina

Alibegović i suradnici, 2010).

Grafikon 4: Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna 33 odabrana grada

Izvor: http://www.ijf.hr/hr/publikacije/casopisi/12/odabrani-prijevodi/111/, 19. 03.

2013.

http://www.ijf.hr/hr/publikacije/casopisi/12/odabrani-prijevodi/111/

28

Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna prosjeĉno iznosi 65, što znaĉi da su nam gradovi

pruţili 65% oĉekivane kvalitete informacija u svojim proraĉunima i otvorenosti

gradskog proraĉunskog procesa javnosti. Najbolje je rangiran Slavonski Brod (indeks

82), a najslabije Šibenik (indeks 45). Iako se moţe ĉiniti kako razlika izmeĊu najbolje i

najlošije rangiranog grada nije prevelika, treba imati na umu da su istraţena samo 33

najveća i najrazvijenija grada, pa bi razlike u transparentnosti vjerojatno bile i veće kad

bi se u istraţivanje ukljuĉile sve lokalne jedinice

(http://www.ijf.hr/hr/publikacije/casopisi/12/odabrani-prijevodi/111/, 19. 03. 2013).

2. 5. 2. Fiskalna decentralizacija u EU

Jedan od uvjeta koje sve buduće zemlje ĉlanice moraju ispuniti jest izgradnja vlastitih

fiskalnih sustava višerazinskog odluĉivanja sukladno naĉelu supsidijarnosti1 te ostalim

normama EU koje su usmjerene ka stvaranju jedinstvenog trţišta i većeg stupnja

(ekonomske) integracije. 1985. Vijeće Europe je donijelo Europsku povelju o lokalnoj

samoupravi te su u posebnom dijelu jasno naznaĉeni kriteriji na kojima se trebaju

zasnivati fiskalni odnosi izmeĊu središnje i niţih razina vlasti u zemljama ĉlanicama

Vijeća Europe2.

Cilj donošenja Povelje je jaĉanje lokalne samouprave kao bitnog ĉimbenika

demokratizacije i decentralizacije vlasti u zemljama ĉlanicama Vijeća Europe. Ona

polazi od toga da poveţe svoje ĉlanice u cilju oĉuvanja i unaprjeĊenja ideala i naĉela

koji pripadaju njihovoj zajedniĉkoj baštini. Za nju su lokalne jedinice glavni temelje

demokratskog društva i posebno istiĉe da se ta demokracija najbolje oĉituje u

sudjelovanju graĊana u upravljanju javnim poslovima. Postojanje lokalnih jedinica kao

stvarno odgovornih subjekata omogućava formiranje uprave koja je uĉinkovita i bliska

graĊanima.

Potreba za decentralizacijom se pojavila u većini drţava zapadne Europe 70 – ih i 80 –

ih godina. Do tada je prevladavala fiskalna uloga središnje vlasti i kao takva, sama je

zadrţavala većinu javnih prihoda. Zanemarivanje financijske autonomije lokalnih

jedinica prouzroĉilo je njihovu povećanu ovisnost o sredstvima drţavnog proraĉuna, a

1 Načelo supsidijarnosti, u svojoj osnovi, znači da se aktualni problemi trebaju rješavati tamo gdje nastaju, na najnižoj razini, a tek ako ta niža socijalna jedinica nije u mogudnosti sa svojim resursima riješiti problem, onda se obrada vedoj distanci. 2 Vijede Europe broji 47 zemalja članica, a jedna od njih je i Hrvatska.

29

time i povećanu politiĉku ovisnost o središnjoj drţavnoj vlasti. Kao financijski

nadzirane od strane središnje drţave, lokalne zajednice s ekonomskog stajališta nisu se

previše meĊusobno razlikovale.

Decentralizacija, koja je pri tome slijedila, znaĉila je izdvajanje javnih funkcija sa

središnje razine i njihovo preseljenje na niţe razine vlasti. Svaki tip decentralizacije:

politiĉke, upravne, fiskalne ali i trţišne, imao je svoje posebno znaĉenje koje je

pogodovalo uspjehu ali i nekim politiĉkim posljedicama. Bez obzira na sve uspjehe i

neuspjehe, iskustvo drţava EU pokazalo je da decentralizacija zahtjeva novu politiku

upravljanja koja ukljuĉuje elemente trţišnog sustava i usmjerenosti pojedincu.

Fiskalna decentralizacija predstavlja najteţi i najvaţniji proces cjelokupne

decentralizacije. Zadovoljavajući stupanj fiskalne decentralizacije se oĉituje kada su

lokalni porezi, ali i dio sredstava drţavnog proraĉuna, dostatni za uĉinkovitu opskrbu

javnim dobrima. Pravilna raspodjela poreznih prihoda, prikupljenih na središnjoj razini i

razini lokalnih zajednica, jedan je od osnovnih uvjeta za provoĊenje decentralizacije.

Svaka nepravilna podjela uzrokuje (pre)velike razlike meĊu lokalnim zajednicama, koje

pak dovode do politiĉkog pritiska na središnju vlast. Taj se problem pokušava riješiti

tako da se lokalnim zajednicama omogući ubiranje odreĊenih lokalnih poreza, ali vaţno

je naglasiti da sve lokalne zajednice u nekoj zemlji nemaju jednake mogućnosti i uvjete

za njihovo ubiranje (Šimović i Šimović, 2006).

Tablica 11: Rashodi lokalne samouprave kao % BDP-a za 2011. godinu

Belgija 7,0 Bugarska 6,7

Njemaĉka 7,8 Ĉeška 11,4

Francuska 11,7 Grĉka 3,1

Italija 15,3 Cipar 2,3

Luxemburg 5,4 Latvija 10,8

Nizozemska 16,5 MaĊarska 11,5

Austrija 7,8 Malta 0,7

Finska 22,6 Poljska 14,1

Švedska 25,2 Slovenija 9,7

Norveška 14,8 Slovaĉka 6,6

UK 11,9 EU 27 11,9

Izvor: Eurostat, 2013., vlastita obrada

Na temelju prikazane tablice moţe se zakljuĉiti kako je potrošnja za financiranje javnih

funkcija najizdašnija na podruĉju Nordijskih zemalja od strane lokalne samouprave.

Uoĉljiv je manji stupanj decentralizacije javne potrošnje u zemljama koje su kasnije

30

pristupile EU, ali i kod onih koje su više zahvaćenom trenutnom recesijom. 2009.

godine prosjek EU 27 je iznosio 12.4 % BDP-a, što znaĉi da je recesija ipak uzrokovala

smanjenje potrošnje za financiranje javnih funkcija na podruĉju EU 27 od strane lokalne

samouprave.

Tablica 12: Ukupni prihodi lokalne samouprave odabranih zemalja ĉlanica EU

Vrsta prihoda Porezi Doprinosi

Tekući i

kapitalni transferi

Ostali

prihodi

Ukupni

prihodi

Godina 2010

Zemlja

Austrija 13 783,3 1 084,6 4 156,4 3 199,1 22 223,4

Ĉeška 17 7670 318 181 837 76 394 436 219

Danska 223 727 9 535 374 410 .. 651 441

Estonija 652,7 0 652.3 .. 1 462,6

Finska 18 518 20 11 866 .. 40 114

Njemaĉka 73 350 2 580 74 440 32 950 183 320

MaĊarska 653 503,3 5 695 2 069 627,8 353 717,2 3 082 543,3

Irska 1 412,6 426.4 7 060,2 .. 10 503,6

Italija 95 234 1 345 120 760 19 941 237 280

Luxemburg 655 4 1 033,5 407,1 2 099,7

Norveška 147 138 0 151 032 59 892 358 062

Portugal 3 733,7 543,8 4 694,3 1 906,5 10 878,2

Slovenija 1 453,9 33 1 569,8 405,4 3 462

Španjolska 30 400 390 29 884 6 675 67 349

UK 25 794 4 096 146 314 27 563 203 767

Izvor: OECD, 2013., vlastita obrada

Na temelju prikazane tablice moţe se uvidjeti kako najveće prihode ostvaruje lokalna

samouprava MaĊarske koja se po veliĉini iznosa razlikuje od svih promatranih zemalja

te se moţe zakljuĉiti kako je ta zemlja napravila veliki pomak ka decentralizaciji.

Općenito promotrivši, moţe se uvidjeti kako su najizdašniji prihodi većine prikazanih

zemalja oni od tekućih i kapitalnih transfera. Na drugom mjestu su porezni prihodi,

potom ostali prihodi i doprinosi. Zemlje koje su se kasnije pridruţile EU ne razlikuju se

znaĉajnije od starih zemalja ĉlanica što se tiĉe vrste izvora financiranja, ĉak štoviše

MaĊarsku bi trebale i uzeti za primjer.

http://stats.oecd.org/OECDStat_Metadata/ShowMetadata.ashx?Dataset=REVENUE_OUT&Coords=%5bCOU%5d.%5bDEU%5d&ShowOnWeb=true&Lang=en

31

3. PRORAĈUNSKI PROCES I ODLUĈIVANJE O LOKALNIM

PRORAĈUNIMA U HRVATSKOJ

Proraĉun je instrument ekonomske politike što moţe utjecati na opće gospodarsko

stanje i standard stanovništva neke lokalne ili regionalne jedinice, ali je i rezultat

procesa na kojeg, ovisno o fazi, utjeĉu razliĉiti ĉimbenici. Proraĉunski je proces vrlo

sloţena i ozbiljna ekonomska i politiĉka aktivnost, jer svaka faza proraĉunskog

postupka ima odreĊenu vaţnost, kad razliĉiti ĉimbenici mogu imati presudan utjecaj.

Cijeli izborni politiĉki proces na lokalnoj razini, a posredno i proraĉunski proces, ĉini

zatvoreni krug. U lokalnoj zajednici brojne ljude i obitelji okupljaju i povezuju lokalni,

skupni i pojedinaĉni, interesi kojima se udovoljava izborom vijećnika u tijela

predstavniĉke i izvršne vlasti, a financijski posredstvom lokalnih i regionalnih

proraĉuna.

Većina koja pobjeĊuje na lokalnim izborima kao prioritet nameće realizaciju njihova

predizbornog programa za kojeg su se zauzimali. Lokalni je proraĉun dokument što

izraţava namjere vladajuće strukture lokalne jedinice i objedinjuje ukupnu ekonomsku

politiku (fiskalnu, socijalnu, obrazovnu, kulturnu itd.). Stoga je vrlo velik utjecaj

i vaţnost proraĉuna na sve razine društvenog ţivota, napose na stanovništvo lokalne

jedinice, pa politiĉari u lokalnim poglavarstvima, vladama (izvršnoj vlasti) i

skupštinama/vijećima (predstavniĉkoj vlasti) svake godine imaju odgovoran posao

oblikovati proraĉun što će udovoljiti osobitim potrebama stanovništva lokalne

zajednice.

Cilj politiĉkog procesa kojeg se u lokalnoj zajednici ostvaruje glasovanjem treba biti

udovoljenje lokalnima javnim potrebama i osiguranje lokalnih javnih dobara.

Glasovanjem graĊani otkrivaju sklonosti prema tim dobrima. Svako se glasovanje

sastoji od sudionika i pravila. Postoje dva sustava glasovanja. U sustavu izravne

demokracije glasaĉi u donošenju odluka sudjeluju neposredno. U sustavu predstavniĉke

demokracije, kakav je i u Hrvatskoj, glasaĉi u donošenju odluka sudjeluju posredstvom

legalno odabranih predstavnika. U oba sustava odluke se moţe donositi jednoglasno ili

većinom glasova. Potonje je lakše provedivo, manje košta, jednostavnije i brţi je put

donošenju odluka (Bratić, 2008).

32

3.1. LOKALNI PRORAĈUNI I PRORAĈUNSKI PROCES

Hrvatska nema jedinstven proraĉun. Vaţeći Zakon o proraĉunu potanko odreĊuje

glavne korake proraĉunskog procesa te razlikuje:

a) drţavni proraĉun što ga izglasava i odobrava Sabor na razini drţave te donosi

procjene godišnjih prihoda i rashoda,

b) proraĉune izvanproraĉunskih fondova, te

c) proraĉune jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave.

Tri razine proraĉuna zajedno ĉine opći proraĉun drţave, kakav ne podlijeţe

administrativnoj proceduri i fazama pripreme, donošenja i izvršenja, poput drţavnoga

proraĉuna. Opći proraĉun vaţan je kao pokazatelj ukupno prikupljenih prihoda i rashoda

drţave, no postojeći proraĉun u Hrvatskoj ne obuhvaća ukupnu nacionalnu potrošnju

(Bratić, 2008).

Drţavni proraĉun je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i

izdaci drţave za jednu godinu, u skladu sa zakonom, a donosi ga Hrvatski sabor (Zakon

o proraĉunu, NN br. 87/08, 136/12).

Proraĉun jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave je akt kojim se

procjenjuju prihodi i primici te utvrĊuju rashodi i izdaci lokalne jedinice za jednu

godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga

njezino predstavniĉko tijelo (Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi,

NN br. 150., 2011).

Svaki se proraĉun mora uravnoteţiti, što znaĉi kako ukupni prihodi i primici moraju

pokriti ukupne rashode i izdatke na razini drţave ili lokalne, regionalne jedinice.

Proraĉune svih regionalnih i lokalnih jedinica planira se jednako kao središnji drţavni

proraĉun. Zakon o proraĉunu je temeljni akt što daje samo osnovne naznake o

sudionicima i procesu izrade (planiranja) lokalnog proraĉuna te definira proraĉunske

procese – njihov tijek, dinamiku, sadrţaj i metodologiju.

Predstavniĉka vlast u demokratskom društvu osigurava da proraĉun sluţi ispunjenju

nacionalnih, socijalnih i ekonomskih prioriteta. Ona je ujedno jedan od glavnih

formalnih mehanizama koji osigurava uspješnost vladajućeg reţima i politike. Da bi

33

izvršnu vlast odrţala odgovornom za proraĉun, predstavniĉka vlast mora osigurati da

proraĉun bude transparentan, koherentan, uĉinkovit, djelotvoran i da odraţava volju

naroda (Bratić, 2008).

Proraĉunski proces ĉini splet odnosa izmeĊu glavnih sudionika proraĉunskog procesa na

temelju kojega se u lokalnom predstavniĉkom tijelu raspravlja i usvaja proraĉun.

Proraĉun se sastoji od općeg i posebnog dijela, a na razini jedinica lokalne i podruĉne

(regionalne) samouprave i od plana razvojnih programa.

Opći dio proraĉuna ĉini Raĉun prihoda i rashoda i Raĉun financiranja. Raĉun prihoda i

rashoda proraĉuna sastoji se od prihoda i rashoda prema ekonomskoj klasifikaciji:

1. Prihodi:

a) prihodi od poreza,

b) doprinosi za obvezna osiguranja,

c) pomoći,

d) prihodi od imovine,

e) prihodi od pristojbi i naknada,

f) ostali prihodi i

g) prihodi od prodaje nefinancijske imovine.

2. Rashodi:

a) rashodi za zaposlene,

b) materijalni rashodi,

c) financijski rashodi,

d) subvencije,

e) pomoći,

f) naknade graĊanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge

naknade,

g) ostali rashodi i

h) rashodi za nabavu nefinancijske imovine.

U Raĉunu financiranja iskazuju se primici od financijske imovine i zaduţivanja te izdaci

za financijsku imovinu i za otplatu kredita i zajmova.

34

Posebni dio proraĉuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proraĉunskih korisnika

iskazanih po vrstama, rasporeĊenih u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.

Plan razvojnih programa po godinama ĉine planovi razvojnih programa proraĉunskih

korisnika proraĉuna jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave utvrĊeni

dokumentima o srednjoroĉnim, odnosno dugoroĉnim planovima razvitka, posebnim

zakonima, drugim propisima ili općim aktima.

Financijski plan proraĉunskih korisnika ĉine prihodi i primici te rashodi i izdaci

rasporeĊeni u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.

Financijski plan izvanproraĉunskih korisnika sastoji se od općeg dijela kojeg ĉine raĉun

prihoda i rashoda i raĉun financiranja i posebnog dijela u kojem su iskazani prihodi i

primici te rashodi i izdaci rasporeĊeni u programe a sastoje se od aktivnosti i projekata.

Prihodi, primici, rashodi i izdaci proraĉuna i financijskog plana iskazuju se prema

proraĉunskim klasifikacijama.

Proraĉunske klasifikacije jesu (Zakon o proraĉunu, NN br. 87/08, 136/12):

a) organizacijska,

b) ekonomska,

c) funkcijska,

d) lokacijska,

e) programska,

f) izvori financiranja.

35

Shema 2: Osnovna struktura proraĉuna lokalnih jedinica

Izvor: Vašiĉek, 2010/2011, vlastiti prikaz

Lokalni proraĉunski proces u Hrvatskoj ima tri faze (pripremu, donošenje i izvršenje),

koje traju oko dvije i pol godine. Osim toga, ukupan proraĉunski proces prolazi kroz

nekoliko koraka unutar pojedine faze proraĉunskog procesa. S obzirom na iznimnu

vaţnost proraĉuna za funkcioniranje cijeloga gospodarstva lokalne ili regionalne

jedinice, proraĉunski se proces provodi prema ustaljenoj shemi i toĉno utvrĊenim

zakonitostima (Bratić, 2008).

3.2. PLANIRANJE PRORAĈUNA

Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica ovisi o mjerama fiskalne politike Vlade, o

makroekonomskim pokazateljima gospodarskog razvitka za trogodišnje razdoblje¸ o

gospodarskim pokazateljima lokalnih jedinica. Proraĉunski proces formalno poĉinje u

svibnju tekuće godine izradom Vladinih smjernica ekonomske i fiskalne politike za

trogodišnje razdoblje. Smjernice sadrţavaju ciljeve ekonomske i fiskalne politike,

makroekonomska kretanja i fiskalnu politiku u srednjoroĉnom razdoblju te smjernice

strategije upravljanja javnim dugom. Smjernicama Vlada utvrĊuje prioritete fiskalne

politike u trogodišnjem razdoblju. Na temelju smjernica Vlada u kolovozu tekuće

PRORAČUN

OPĆI DIO

RAČUN PRIHODA I RASHODA

RAČUN FINANCIRANJA

POSEBNI DIO

PLAN RASHODA I IZDATAKA

raspoređeni na

tekude programe razvojne programe

PLAN RAZVOJNIH PROGRAMA

36

godine izraĊuje i upute za izradbu drţavnog proraĉuna i proraĉuna lokalnih jedinica.

Vlada upute dostavlja ţupanijama, gradovima i općinama kako bi oni mogli izraditi

svoje upute za izradbu proraĉuna. Upute Vlade i Ministarstva financija sadrţavaju

sljedeće:

o ekonomske pokazatelje iz smjernica Vlade za trogodišnje razdoblje

o metodologiju izrade proraĉuna lokalnih jedinica

o metodologiju izrade prijedloga financijskog plana korisnika proraĉuna

o formulare

Vlada do kraja lipnja dostavlja upute ţupanijama, gradovima i općinama, a oni izraĊuju

upute za svoje proraĉunske korisnike. Upute koje lokalne jedinice šalju svojim

proraĉunskim korisnicima sadrţavaju: temeljna ekonomska ishodišta i uvjete za izradbu

prijedloga proraĉuna, opis planiranih politika lokalne jedinice, ocjenu raĉuna prihoda i

rashoda te raĉuna financiranja proraĉuna, okvirni prijedlog opsega financijskog plana

pojedinog korisnika i naĉin pripreme te vremenski plan za izradbu proraĉuna i

prijedloga financijskih planova korisnika.

UtvrĊivanjem opsega financijskog plana za svakog korisnika (visine sredstava iz

proraĉuna namijenjenih financiranju programa proraĉunskog korisnika) olakšava se

proraĉunskom korisniku izradba prijedloga financijskog plana, a upravnom tijelu

lokalne jedinice pojednostavljuje izrada zajedniĉkog prijedloga financijskog plana

korisnika.

Metodologija izradbe prijedloga proraĉuna i financijskog plana sadrţava obvezne upute

za izradbu proraĉuna, koje se temelje na zakonu o proraĉunu, podzakonskim aktima i

smjernicama Vlade. Prijedlog financijskog plana lokalne jedinice obuhvaća: procjenu

prihoda i primitaka, plan rashoda i izdataka, obrazloţenje financijskog plana, plan

razvojnih programa (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).

Za proraĉunske korisnike jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave ukinuta

je obveza izrade plana radnih mjesta i plan nabave dugotrajne imovine (Jakir-Bajo i

suradnici, 2009).

Prihodi i primici planiraju se u financijskom planu po izvorima financiranja za tri

godine. Prihodi i primici, za godinu za koju se donosi proraĉun, planiraju se do pete

razine analitike raĉunskog plana proraĉuna (izuzevši prihode od poreza, koji se planiraju

37

na ĉetvrtoj razini raĉunskog plana), a projekcije za sljedeće dvije godine na drugoj

razini raĉunskog plana.

Plan rashoda i izdataka izraĊuje se prema proraĉunskim klasifikacijama za tri godine.

Proraĉunski korisnici sve rashode i izdatke veţu za programe, aktivnosti, kapitalne i

tekuće projekte te izvore iz kojih će se financirati. Za godinu za koju se donosi proraĉun

rashodi i izdaci planiraju se do ĉetvrte, a za slijedeće dvije godine do druge razine

raĉunskog plana proraĉuna.

Plan razvojnih programa obuhvaća rashode za nefinancijsku imovinu (investicije)

kapitalne pomoći i donacije tijekom tri godine. Navedeni se plan aţurira svake godine.

Pri izradbi planova razvojnih programa lokalne jedinice trebaju planirati već zapoĉete

programe, a preostala sredstva u sljedećim godinama mogu planirati za nove razvojne

programe. Razvojni program moţe se financirati sredstvima vlastitog i drţavnog

proraĉuna te sredstvima trgovaĉkih društava. U planu razvojnih programa lokalne

jedinice odvojeno prikazuju izvore financiranja (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).

Upravna tijela obvezna su pri izradi plana razvojnih programa ukljuĉiti proraĉunske i

izvanproraĉunske korisnike iz svoje nadleţnosti.

Plan razvojnih programa sadrţi ciljeve i prioritete razvoja jedinice lokalne i podruĉne

(regionalne) samouprave povezane s programskom i organizacijskom klasifikacijom

proraĉuna. Ministar financija, uz suglasnost ministra nadleţnog za regionalni razvoj,

pravilnikom propisuje sadrţaj i metodologiju izrade plana razvojnih programa te sustav

praćenja provedbe razvojnih programa (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o

proraĉunu, NN br. 136, 2012).

Obrazloţenje prijedloga financijskog plana sastavni je i iznimno vaţan element

prijedloga financijskog plana. Sadrţaj obrazloţenja isti je za proraĉunske korisnike

drţavnog proraĉuna i proraĉunske korisnike jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)

samouprave.

Uz postavljene ciljeve za naredno trogodišnje razdoblje, u obrazloţenju se navode i

pokazatelji uspješnosti kojim će se pratiti realizacija ciljeva, odnosno rezultati

programa. I Zakonom o proraĉunu iz 2003. godine predviĊena je potreba razvoja

pokazatelja uspješnosti.

38

Tablica 13: Primjeri pokazatelja uspješnosti

Sektor Tip pokazatelja uspješnosti

Input Output Rezultat

Administracija Broj zaposlenih Broj dokumenata Broj odluka

Obrazovanje Omjer

student/profesor

Stopa ponavljanja Viši stupanj

pismenosti

Sudstvo Visina proraĉuna Riješeni sluĉajevi Manji broj ţalbi

Socijalna skrb Socijalni radnici Broj osoba kojima

je pruţena pomoć

Izlazak iz sustava

Zatvorska uprava Trošak po

zatvoreniku

Broj zatvorenika Stopa povratnika

Izvor: Jakir-Bajo i suradnici, 2009.

Pokazatelji uspješnosti trebaju biti integrirani u proces pripreme proraĉuna. Integrirani

pokazatelji mogu utjecati na rezultate pregovora upravnog odjela za financije i

proraĉunskih korisnika na lokalnoj razini oko osiguranja dodatnih sredstava. Uz niz

koristi koje moţe donijeti upotreba pokazatelja uspješnosti u procesu planiranja

proraĉuna, jedna od najznaĉajnijih je poboljšano upravljanje, odnosno gospodarenje

resursima. Oni naglašavaju programe koji nisu dobri i potiĉu proraĉunske institucije da

se upitaju: je li ova usluga neophodna? Koji je cilj ove usluge? Koji su ţeljeni rezultati?

Kako kreirati uslugu da se ostvare ti rezultati? Ipak, pravi poticaj razvoju pokazatelja

uspješnosti bit će tek uvoĊenjem pokazatelja kao mehanizma motiviranja proraĉunskih

korisnika u povećanju njihove uĉinkovitosti (Jakir-Bajo i suradnici, 2009).

U procesu izradbe proraĉuna lokalne jedinice moraju se pridrţavati proraĉunskih

ograniĉenja koja se odnose na broj zaposlenih i na rast (ili smanjenje) proraĉunskih

izdataka. Lokalne jedinice posebice trebaju realno sagledati i procijeniti rast prihoda

koje dobivaju na temelju udjela u zajedniĉkim poreznim prihodima, te procijeniti

lokalne porezne i neporezne prihode, koje samostalno razrezuju i naplaćuju. One se

moraju pridrţavati zakonske odredbe o uravnoteţenju proraĉuna prema kojemu se samo

kapitalni projekti mogu financirati zaduţivanjem (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).

Nakon primitka smjernica i uputa za izradu drţavnog proraĉuna, upravno tijelo za

financije u lokalnoj jedinici samouprave razmatra prijedloge i usklaĊuje financijske

planove s procijenjenim prihodima i primicima, a potom izraĊuje nacrt proraĉuna i

konsolidiran proraĉun jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave te ga

dostavlja poglavarstvu do 15. listopada tekuće godine. Kad prikupi zahtjeve za

39

proraĉunskim sredstvima od korisnika, odjel za proraĉun i financije lokalne jedinice

analizira dostavljene zahtjeve i prema utvrĊenim prioritetima predlaţe usklaĊenje

zahtjeva s realnima mogućnostima.

Shema 3: Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica

Izvor: Bajo i Jurlina Alibegović, 2008.

3.3. PREDLAGANJE I PRIHVAĆANJE PRORAĈUNA

Opće je prihvaćeno demokratsko naĉelo da gradsko vijeće ili ţupanijska skupština

(predstavniĉko tijelo) lokalne jedinice ima pravo raspolaganja novcem, odnosno da

odobrava sve rashode i zaduţenja te sve prihode koje je lokalna jedinica ovlaštena

prikupiti. Gradonaĉelnik je duţan podnijeti poglavarstvu nacrt prijedloga proraĉuna i

odluku o izvršenju proraĉuna što poglavarstvo razmatra i šalje na daljnje razmatranje

predstavniĉkom tijelu. Predstavniĉko tijelo, odnosno odbori (i pododbori) zaduţeni za

proraĉun procjenjuju pojedine dijelove cjelokupnog programa javne potrošnje koji je

predloţilo izvršno tijelo. Odbori predstavniĉkog tijela zaduţeni za proraĉun kontroliraju

predloţenu raspodjelu javnih rashoda te ih prosljeĊuju predstavniĉkom tijelu na

40

raspravu. U sluĉaju nestruĉno provedene alokacije, predstavniĉko tijelo vraća prijedlog

proraĉuna (ili njegov dio) izvršnom tijelu na ponovno razmatranje kako bi osiguralo

usklaĊivanje prioriteta u javnim rashodima. Koliko god cjelokupni proraĉunski

mehanizam bio uĉinkovit, nuţno je da predstavniĉko tijelo ima dobru tehniĉku potporu

(osoblje i opremu) kako bi moglo kvalitetno prosuditi analizu izvršnog tijela i

poduprijeti predloţeni program javnih rashoda.

Predstavniĉko tijelo duţno je prihvatiti proraĉun do 15. studenog tekuće godine.

Prijedlog proraĉuna (zajedno s projekcijama proraĉunske potrošnje za sljedeće tri

godine) i odluku o izvršavanju proraĉuna razmatraju odbori i komisije predstavniĉkog

tijela. Predstavniĉko tijelo lokalne vlasti razmatra primjedbe i prijedloge tih odbora i

komisija, prihvaća prijedlog i vraća ga poglavarstvu. Poglavarstvo (tijelo mjerodavno za

proraĉun i financije) analizira zakljuĉke, primjedbe i prijedloge predstavniĉkog tijela, a

ako su opravdani, prihvaća ih i ukljuĉuje u konaĉni prijedlog proraĉuna. Konaĉni

prijedlog proraĉuna prihvaća poglavarstvo te ga upućuje na razmatranje i prihvaćanje

predstavniĉkom tijelu.

Grafikon 5: Transparentnost postupka razmjene dokumenata o proraĉunu izmeĊu

gradskih uprava i gradskih vijeća (%)

Izvor: http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska-

grada/362/glavni-nalazi/365, 15. 03. 2013.

U provedenoj anketi o transparentnosti lokalnih proraĉuna na primjeru 33 hrvatska

grada većina anketiranih predstavnika gradskih vijeća i gradskih uprava smatra kako je

postupak meĊusobne razmjene dokumenata o proraĉunu transparentan (slika 2). Ti su

ispitanici odgovorili da znaju što treba napraviti, koji su rokovi i kakve obaveze razni

http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska-grada/362/glavni-nalazi/365


41

sudionici imaju u postupku razmjene dokumenata o proraĉunu izmeĊu gradskih uprava i

gradskih vijeća (http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-

hrvatska-grada/362/glavni-nalazi/365, 15. 03. 2013).

Mjerodavna tijela (odbori i komisije) predstavniĉkog tijela i ovlašteni predlagatelji iz

vijeća mogu podnositi amandmane3 na konaĉni prijedlog proraĉuna i odluke o

izvršavanju proraĉuna. Poglavarstvo se izjašnjava o amandmanima, a prihvaćeni

amandmani postaju sastavni dio teksta proraĉuna i odluke. O amandmanima koje

poglavarstvo ne prihvati glasuje se u predstavniĉkom tijelu. U raspravi o proraĉunu

sudjeluju vijećnici koji su predstavnici razliĉitih stranaka. Prihvaćanje proraĉuna

rezultat je odnosa politiĉkih snaga u predstavniĉkom tijelu. Ako za amandmane glasuje

većina, oni postaju sastavni dio proraĉuna i odluke. Predstavniĉko tijelo lokalne

jedinice obvezno je donijeti proraĉun najkasnije do 15. prosinca tekuće godine i objaviti

ga u sluţbenom glasilu općine, grada ili ţupanije (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).

3.4. IZVRŠAVANJE PRORAĈUNA (PROVEDBA, NADZOR I

KONTROLA)

Nakon što predstavniĉko tijelo donese proraĉun, korisnike treba obavijestiti o svotama,

kako bi mogli sastaviti financijske planove raspoloţivih sredstava i utvrditi dinamiku

trošenja proraĉunskih sredstava. Izrada i izvršavanje proraĉuna mora se temeljiti na

naĉelima zakonitosti, uĉinkovitosti, ekonomiĉnosti i transparentnosti. Odjel za financije

i proraĉun mjeseĉno doznaĉuje planirana proraĉunska sredstva korisnicima prema

utvrĊenu rasporedu. Svote se mora priopćiti svima korisnicima barem deset radnih dana

prije poĉetka razdoblja na koje se odnose. Predsjednik poglavarstva dostavlja proraĉun

jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, odluku o izvršavanju i

tromjeseĉne planove lokalnih jedinica samouprave te izmjene i dopune proraĉuna

Ministarstvu financija u roku 15 dana nakon donošenja. U istome roku istodobno je

obvezan proraĉun, odluku o izvršavanju te moguće izmjene i dopune poslati i

3 Amandman je (1) prijedlog za mijenjanje, dopunu, odnosno ukidanje nekoga sluţbenog akta - od

dnevnog reda, preko proraĉuna i zakona, do ustava; (2) usvojena takva izmjena.



42

Drţavnom uredu za reviziju (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o proraĉunu, NN

br. 136., 2012).

Izvršavanje proraĉuna na lokalnim razinama organizirano je tako da se proraĉunska

sredstva doznaĉuje proraĉunskim korisnicima koji sredstva rasporeĊuju za pojedine

rashode i izdatke ili rashode i izdatke namiruju izravno s raĉuna proraĉuna, ovisno o

vrsti isplata i tome tko su nositelji i korisnici proraĉunskih sredstava.

Iako je jedno od osnovnih proraĉunski naĉela ono o uravnoteţenosti odnosno

ujednaĉenosti prihoda i izdatka, ĉesto nije tako. Ako tijekom proraĉunske godine

naplata prihoda i izvršenje rashoda uvelike odstupa od planiranih ili se pojavi potreba za

većom promjenom veliĉine i strukture prihoda i rashoda, provodi se tzv. rebalans

proraĉuna, temeljem jednakoga postupka kao pri donošenju proraĉuna. Proraĉunski su

korisnici obvezni sastaviti nove prijedloge financiranja odnosno financijske planove (s

umanjenim svotama za pojedine stavke) te ih prije izvršenja poslati predstavniĉkom

tijelu na razmatranje i donošenje.

Osim proraĉuna jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, donosi se i

odluka o izvršavanju proraĉuna, što odreĊuje ustroj (sastav) prihoda i primitaka te

rashoda i izdataka proraĉuna i izvršavanje, opseg zaduţivanja i jamstva, upravljanje

javnim dugom te financijskom i nefinancijskom imovinom, prava i obveze korisnika

sredstava, pojedine ovlasti poglavarstva i predsjednika poglavarstva, kazne za

neispunjavanje obveza te druga pitanja u vezi s izvršavanjem proraĉuna.

Nakon završetka proraĉunske godine, lokalne i regionalne jedinice donose izvješća i

godišnji obraĉun o izvršavanju proraĉuna. Upravna tijela za financije obvezna su o

godišnjem izvršenju proraĉuna izvijestiti poglavarstvo najkasnije do poĉetka svibnja,

dok poglavarstvo izvješćuje predstavniĉko tijelo najkasnije do poĉetka lipnja tekuće za

prošlu godinu. Osim godišnjeg obraĉuna, tijekom proraĉunske godine lokalne jedinice

sastavljaju i polugodišnja izvješća o ostvarenju proraĉuna. Lokalna jedinica obvezna je

do kraja oţujka izvijestiti Drţavni ured za reviziju o godišnjem ostvarenju proraĉuna.

Polugodišnja izvješća o ostvarenju proraĉuna lokalne jedinice dostavlja se tome Uredu

do kraja srpnja tekuće godine.

Odgovornost za planiranje i izvršavanje proraĉuna ima iskljuĉivo poglavarstvo odnosno

upravno tijelo za financije. Poglavarstvo je, naime, odgovorno predstavniĉkom tijelu za

43

planiranje i izvršavanje proraĉuna, o ĉemu ga izvješćuje sukladno Zakonu. Upravno

tijelo za financije, planira i izvršava proraĉun te izvješćuje nadleţno izvršno tijelo.

Tijelo jedinice lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave koje prikuplja proraĉunske

prihode, odgovara i za potpunu i pravodobnu naplatu tih prihoda. Osim toga, svi su

proraĉunski korisnici obvezni sastavljati financijska izvješća (o stanju i ustroju te

promjenama vrijednosti i obujma imovine, obveza, vlastitih izvora, prihoda, rashoda,

primitaka i izdataka, odnosno toka novca) što ih se sastavlja za razdoblja u tijeku godine

i za tekuću proraĉunsku godinu (mjeseĉna, tromjeseĉna, polugodišnja i godišnja). Sve

lokalne i regionalne jedinice konsolidiraju financijska izvješća proraĉunskih korisnika

za koje su nadleţne i financijska izvješća proraĉuna te ih iskazuju u konsolidiranom

financijskom izvješću Ministarstva financija (Bajo i Jurlina Alibegović, 2008).

Moţe se zakljuĉiti kako je proraĉunski proces na lokalnoj razini u Hrvatskoj vrlo sloţen

i odvaja se u nekoliko faza. Proraĉun je ozbiljna ekonomska i politiĉka aktivnost,

napose ima li se na umu lokalni i regionalni razvoj. Zato je vaţna svaka pojedina

proraĉunska faza, jer su u svakoj od njih vrlo utjecajni razliĉiti ĉimbenici (Bratić, 2008).

Tablica 14: Saţetak proraĉunskog procesa lokalnih jedinica vlasti u RH

1. FAZA

PRIPREMA I PLANIRANJE PRORAĈUNA LOKALNIH JEDINICA

1. korak Donošenje smjernica za izradbu proraĉuna

svibanj tekuće godine Vlada i Ministarstvo financija izraĊuju upute za

izradbu proraĉuna lokalnih jedinica te smjernice

(projekcije) ekonomske i fiskalne politike za iduće

tri godine

do kraja svibnja tekuće godine Potkraj svibnja ministar financija dostavlja

ţupanijama okruţnicu, tj. smjernice s osnovnim

pokazateljima za izradbu proraĉuna kako bi one

mogle izraditi procjenu svog proraĉuna i dati

smjernice za lokalne vlasti (općine i gradovi) na

svom podruĉju.

2. korak Pregovaranje i prilagoĊavanje zahtjeva proraĉunskih korisnika

do kraja kolovoza tekuće godine Smjernice se dostavljaju proraĉunskim korisnicima

(odjelima i sluţbama) i drugim korisnicima koji se

transferima financiraju iz njihova proraĉuna (vrtići i

dr.)

do kraja rujna tekuće godine Svi korisnici lokalnog proraĉuna dostavljaju odjelu

za proraĉun i financije svoje zahtjeve za potrebnim

proraĉunskim sredstvima radi financiranja tekućih i

kapitalnih izdataka

do 10. listopada tekuće godine Odjel za financije i proraĉun lokalne jedinice

44

analizira dostavljene zahtjeve i u skladu s utvrĊenim

prioritetima predlaţe usklaĊivanje zahtjeva s

realnim mogućnostima proraĉuna

2. FAZA

PREDLAGANJE I ODOBRENJE (PRIHVAĆANJE) PRORAĈUNA LOKALNIH

JEDINICA

3. korak Rasprava o prijedlogu proraĉuna

Tijekom listopada tekuće godine Nositelj izvršne vlasti lokalne jedinice (općinski

naĉelnik, gradonaĉelnik i ţupan) duţan je podnijeti

poglavarstvu nacrt prijedloga proraĉuna i odluke o

izvršavanju proraĉuna za sljedeću godinu.

Prijedlog proraĉuna razmatraju odbori i komisije

poglavarstva (odbori za financije i proraĉun, a zatim

vijeće tj. skupština).

do 15. studenoga tekuće godine Poglavarstvo prihvaća prijedlog proraĉuna i odluku

te ih podnosi na donošenje predstavniĉkom tijelu

(općinskom ili gradskom vijeću, odnosno

ţupanijskoj skupštini), koje ih je duţno prihvatiti do

15. studenog.

Prijedlog proraĉuna (zajedno s projekcijom

proraĉunske potrošnje za iduće dvije godine) i

odluku o izvršavanju proraĉuna razmatraju odbori i

komisije predstavniĉkog tijela. Predstavniĉko tijelo

lokalne vlasti razmatra primjedbe i prijedloge tih

odbora i komisija te prihvaća prijedlog i vraća ga

predlagatelju (poglavarstvu). Poglavarstvo, odnosno

tijelo mjerodavno za proraĉun i financije analizira

zakljuĉke, primjedbe i prijedloge predstavniĉkog

tijela, a ako su opravdani, prihvaća ih i ukljuĉuje u

konaĉni prijedlog proraĉuna i odluke.

do 15. prosinca tekuće godine Konaĉni prijedlog proraĉuna i odluku o izvršenju

proraĉuna usvaja poglavarstvo i upućuje na

razmatranje i na usvajanje predstavniĉkom tijelu.

Mjerodavna tijela (odbori i komisije)

predstavniĉkog tijela i ovlašteni predlagatelji iz

vijeća mogu podnositi amandmane na konaĉni

prijedlog proraĉuna i odluke o izvršenju proraĉuna.

Poglavarstvo se izjašnjava o amandmanima.

Prihvaćeni amandmani postaju sastavni dio teksta

proraĉuna i odluke.

15. prosinca tekuće godine Predstavniĉko tijelo lokalne jedinice obvezno je

donijeti proraĉun najkasnije do 15. prosinca.

3. FAZA

IZVRŠENJE PRORAĈUNA (PROVEDBA, NADZOR I KONTROLA) LOKALNIH

JEDINICA

4. korak Izvršenje proraĉuna

sijeĉanj slijedeće godine Pošto predstavniĉko tijelo donese proraĉun,

proraĉunske korisnike potrebno je upoznati s

45

iznosima proraĉuna kako bi mogli naĉiniti konaĉne

planove sredstava kojima raspolaţu i utvrditi

dinamiku trošenja proraĉunskih sredstava.

tijekom slijedeće godine Odjel za financije i proraĉun planirana proraĉunska

sredstva doznaĉuje korisnicima prema utvrĊenom

rasporedu, a njihov iznos se mora priopćiti svakom

korisniku barem deset radnih dana prije poĉetka

razdoblja na koje se odnose.

Preraspodjela proraĉuna

U okviru proraĉunske stavke pojedinog

proraĉunskog korisnika preraspodjela utvrĊenih

sredstava omogućena je i dopuštena izmeĊu

pojedinih stavki izdataka ili izmeĊu pojedinih

proraĉunskih korisnika. Takva preraspodjela

moguća je samo uz odobrenje nositelja izvršne vlasti

lokalne jedinice (općinskog naĉelnika,

gradonaĉelnika ili ţupana). Ako postoji takvo

odobrenje, preraspodjela se obavlja tako da se

sredstva za jednu stavku povećaju do 5% te u istom

postotku smanje za drugu stavku (ili više njih).

5. korak Izvješće o izvršenju proraĉuna

15. srpnja slijedeće godine Lokalne jedinice polugodišnja izvješća o ostvarenju

proraĉuna dostavljaju Drţavnom uredu za reviziju

do 15. srpnja tekuće godine

veljaĉa dvije godine nakon

tekuće

Na kraju proraĉunske godine lokalne jedinice

donose izvješća i godišnji obraĉun o izvršavanju

proraĉuna. Lokalne jedinice osim godišnjeg izvješća

sastavljaju i polugodišnja izvješća o ostvarivanju

proraĉuna. Lokalna jedinica duţna je do kraja

veljaĉe izvijestiti Drţavni ured za reviziju o

godišnjem ostvarenju proraĉuna.

oţujak dvije godine nakon

tekuće

Nositelj izvršne vlasti lokalne jedinice duţan je o

izvršenju proraĉuna izvijestiti poglavarstvo

najkasnije do kraja oţujka.

travanj dvije godine nakon

tekuće

Poglavarstvo je duţno o izvršavanju proraĉuna

izvijestiti predstavniĉko tijelo najkasnije do kraja

travnja tekuće godine.

Izvor: Bajo i Jurlina Alibegović, 2008.

46

4. GRAD VRBOVSKO

U ovom poglavlju govori se o povijesti i geografskom smještaju grada, njegovim

djelovanjem kao lokalne jedinice te o planiranom i izvršenom proraĉunu za 2011.

godinu.

4.1. POVIJEST I GEOGRAFSKI SMJEŠTAJ GRADA VRBOVSKOG

Prvi pisani izvori iz povijesti Vrbovskog i okolnih naselja nalaze se u crkvenim

ispravama od sredine 15. stoljeća. Tri najveća naselja Lukovdol, Moravice i Vrbovsko

prvi put se spominju u ispravi iz 1481. godine. U ovoj ispravi spominju se i Frankopani

kao vlasnici i gospodari ovog kraja. Treći povijesni izvor vezan je Modrušku urbar iz

1486. godine u kojem se spominju Vrbovski kraj, Gomirje i Lukovdol.

Poĉetkom 16. stoljeća zbog turskog pustošenja Gorskim kotarom staro stanovništvo

Gomirja, Vrbovskog i Moravica gotovo je nestalo. Stanovništvo se mijenja. Radi obrane

od Turaka krajiške vlasti od 1599. godine u nekoliko navrata iz Bosne, Like i Sjeverne

Dalmacije dovode pravoslavno stanovništvo srpske narodnosti. U Vrbovsko i uz

Karolinsku cestu tijekom 18. stoljeća doseljavaju se mnoge nove obitelji iz Primorja,

Kranjske i Ĉešće. Danas na podruĉju Grada Vrbovskog ţivi 57% Hrvata, 36% Srba, a

7% su stanovnici ostalih nacionalnosti.

Za povijest Vrbovskog osobito je znaĉajna povelja kojom Josip II 1785. godine izdvaja

Vrbovsko iz neposredne strukture vlastelinstva i dodjeljuje mu poloţaj povlaštenog

kraljevskog trgovišta. Tom poveljom Vrbovsko je dobilo gradsku samoupravu, gradski

magistrat i sud., a nekadašnji kmetovi trgovaĉke gospoštije postali su slobodni graĊani

kraljevskog trgovišta.

Današnji oblik i ustroj Grada Vrbovskog zapoĉeo je 1962. godine kada su se općine

Vrbovsko, Severin i Moravice ujedinile u jedinstvenu općinu. Općina Vrbovsko 1997.

godine temeljem Zakona o podruĉjima ţupanija, gradova i općina dobiva status Grada

(http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/povijest-grada/, 16. 03. 2013).

Grad Vrbovsko zauzima krajnji istoĉni dio Gorskog kotara, obuhvaća 65 naselja od toga

62 nastanjena na 280 km², te ima 6047 stanovnika.

Na sjeveru je odijeljen od Republike Slovenije trajnom povijesnom granicom dolinom

goranskog dijela rijeke Kupe. Ova granica na istoĉnoj strani se nastavlja podruĉjem

47

Zdihovo, Liplje i presijeca dolinu rijeke Dobre nedaleko Ljubošine. Zapadna granica

prolazi od sutjeske rijeke Kupe kod Radoĉaja, zaobilazi Razdrto, pa izmeĊu Koristnika

Velikog (592 m) i Paleţa (902 m) presijeca ţeljezniĉku prugu u dolinskom proširenju

rijeke Dobre, nastavlja se na Luţac i izbija na podruĉje Jablan – Sušica. Juţna meĊa

Grada reljefno je najviša i prolazi vrhovima višim od 1000 m. Šumovitošću i visinom

istiĉu se Debela kosa (1289 m), Bukovica (1253 m), Mirkovica (1283 m) i Smolnik

(1219 m). Odavde prema istoku granica se nastavlja bilom Kosice (722), sljemenima

Lumbarde (632 m), te izbijanjem na dolinu Dobre zaokruţuje podruĉje Grada

Vrbovskog (http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/, 16. 03. 2013).

Slika 2: Geografski poloţaj Grada Vrbovskog

Izvor: http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/, 16. 03. 2013.

4. 2. GRAD VRBOVSKO KAO LOKALNA JEDINICA

Grad Vrbovsko je jedinica lokalne samouprave na podruĉju utvrĊenom Zakonom o

podruĉjima ţupanija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, te obuhvaća naselja

nabrojana tim Zakonom. Grad Vrbovsko je pravna osoba, sa sjedištem u Vrbovskom,

Goranska ulica 1. Dan grada Vrbovskog je 14. oţujka u spomen na dan kada je 1785.

godine poveljom cara Josipa II naselje Vrbovsko dobilo svoj grb i status trgovišta.

Taj dan se sveĉano slavi kao gradski blagdan.

http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/


48

Slika 3: Grb grada Vrbovskog

Izvor: http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/, 18. 03. 2013.

Grad Vrbovskog samostalan je u odluĉivanju u poslovima iz svog samoupravnog

djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i vaţećim zakonima.

U svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove lokalnog znaĉaja kojima se

neposredno ostvaruju potrebe graĊana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni

drţavnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

- ureĊenje naselja i stanovanje,

- prostorno i urbanistiĉko planiranje,

- komunalno gospodarstvo,

- brigu o djeci,

- socijalnu skrb,

- primarnu zdravstvenu zaštitu,

- odgoj i osnovno obrazovanje,

- kulturu, tjelesnu kulturu i sport,

- zaštitu potrošaĉa,

- zaštitu i unapreĊenje prirodnog okoliša,

- protupoţarnu i civilnu zaštitu,

- promet na svom podruĉju

- te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Gradska tijela Grada Vrbovskog su Gradsko vijeće i gradonaĉelnik. Gradsko vijeće

predstavniĉko je tijelo graĊana Grada Vrbovskog i tijelo lokalne samouprave koje u okviru

svojih prava i duţnosti donosi opće akte i druge akte te obavlja duge poslove u skladu s

Ustavom, zakonom i Statutom te broji 15 ĉlanova izabranih na naĉin odreĊen zakonom.

http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/

49

Neki od poslova Gradskog vijeća:

1. donosi Statut Grada Vrbovskog,

2. donosi odluke i druge akte kojima ureĊuje pitanja iz samoupravnog

djelokruga Grada Vrbovskog,

3. donosi proraĉun, odluku o izvršavanju proraĉuna i godišnji obraĉun

proraĉuna,

4. donosi programe javnih potreba,

5. donosi poslovnik Gradskog vijeća, …

Gradsko vijeće ima predsjednika i dva potpredsjednika koji se biraju većinom

glasova svih ĉlanova Gradskog vijeća.

Gradonaĉelnik zastupa Grad i nositelj je izvršne vlasti Grada. Mandat gradonaĉelnika

traje ĉetiri godine.

U obavljanju izvršne vlasti gradonaĉelnik:

1. priprema prijedlog općih akata,

2. izvršava i osigurava izvršavanje općih akata Gradskog vijeća,

3. utvrĊuje prijedlog proraĉuna Grada i izvršenje proraĉuna

4. upravlja nekretninama, pokretninama i imovinskim pravima u

vlasništvu Grada u skladu sa zakonom, Statutom i općim aktom

Gradskog vijeća,

5. odluĉuje o stjecanju i otuĊenju pokretnina i nekretnina Grada

Vrbovskog ĉija pojedinaĉna vrijednost ne prelazi 0,5% iznosa prihoda

bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se

odluĉuje o stjecanju i otuĊivanju pokretnina i nekretnina, a najviše do

1.000.000 kuna, ako je stjecanje i otuĊivanje planirano u proraĉunu i

provedeno u skladu sa zakonskim propisima,

6. upravlja prihodima i rashodima Grada,

7. upravlja raspoloţivim novĉanim sredstvima na raĉunu proraĉuna

Grada,

8. odluĉuje o davanju suglasnosti za zaduţivanje pravnim osobama u

većinskom izravnom ili neizravnom vlasništvu Grada i o davanju

suglasnosti za zaduţivanje ustanova kojih je osnivaĉ Grad, …

50

Gradonaĉelnik dva puta godišnje podnosi polugodišnje izvješće o svom radu i to do

31. oţujka tekuće godine za razdoblje srpanj-prosinac prethodne godine i do 15. rujna

za razdoblje sijeĉanj-lipanj tekuće godine.

Upravna tijela Grada Vrbovskog neposredno izvršavaju i nadziru provoĊenje općih

akata Grada Vrbovskog i odgovorna su za stanje u podruĉjima za koja su osnovana.

Njima upravljaju proĉelnici koje na temelju javnog natjeĉaja imenuje gradonaĉelnik.

Samostalna su u okviru svog djelokruga i za svoj rad odgovorna su gradonaĉelniku za

zakonito i pravodobno obavljanje poslova.

Na podruĉju Grada Vrbovskog osnivaju se i mjesni odbori (za sada postoji njih 8)

kao oblik neposrednog sudjelovanja graĊana u odluĉivanju o lokalnim poslovima od

neposrednog i svakodnevnog utjecaja na ţivot i rad graĊana. Mjesni odbor je pravna

osoba koja je duţna uvaţavati interes Grada Vrbovskog u cjelini.

Sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava koja pripadaju Gradu Vrbovskom ĉine

imovinu Grada Vrbovskog. Imovinom Grada upravljaju gradonaĉelnik i Gradsko vijeće u

skladu s odredbama Statuta paţnjom dobrog domaćina. Gradonaĉelnik u postupku

upravljanja imovinom Grada donosi pojedinaĉne akte glede upravljanja imovinom, na

temelju općeg akta Gradskog vijeća o uvjetima, naĉinu i postupku gospodarenja

nekretninama u vlasništvu Grada.

Grad Vrbovsko slobodno raspolaţe prihodima koje ostvaruje u okviru svoga

samoupravnog djelokruga i prenijetih mu poslova podruĉnog (regionalnog) znaĉaja

za podruĉje Grada Vrbovskog. Oni moraju biti razmjerni poslovima koje obavljaju

njegova tijela u skladu sa zakonom.

Prihodi Grada Vrbovskog su osobito:

o gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,

o prihodi od stvari u vlasništvu Grada Vrbovskog i imovinskih prava,

o prihodi od trgovaĉkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu

Grada, odnosno u kojima ima udio ili dionice,

o prihodi od naknada za koncesije koje daje Gradsko vijeće,

o novĉane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propiše

Gradsko vijeće u skladu sa zakonom,

51

o udio u zajedniĉkim porezima s Primorsko-goranskom ţupanijom i

Republikom Hrvatskom, te dodatni udio u porezu na dohodak prema

posebnom zakonu,

o sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviĊena u drţavnom

proraĉunu,

o drugi prihodi odreĊeni zakonom.

Gradsko vijeće donosi odluku kojom propisuje vrstu poreza, visinu stopa odnosno

visinu iznosa vlastitih poreza, oslobaĊanje od plaćanja poreza, naĉin razreza poreza,

plaćanje poreza, porezne prekršaje te druga pitanja u skladu sa zakonom.

Svi prihodi i primici proraĉuna moraju biti rasporeĊeni u proraĉunu i iskazani po

izvorima iz kojih potjeĉu. Prihodi i rashodi proraĉuna moraju biti uravnoteţeni.

Ako se tijekom proraĉunske godine smanje prihodi i primici ili povećaju izdaci

utvrĊeni proraĉunom, proraĉun se mora uravnoteţiti sniţenjem predviĊenih izdataka

ili pronalaţenjem novih prihoda.

Ako Gradsko vijeće ne donese proraĉun prije poĉetka godine za koju se donosi,

donosi se odluka o privremenom financiranju i to najduţe za razdoblje od tri mjeseca,

odluku o tome donosi Gradsko vijeće.

Upravno tijelo za financije, izraĊuje godišnji izvještaj o izvršenju proraĉuna i

dostavlja ga gradonaĉelniku, do 1. svibnja tekuće godine za prethodnu godinu.

Gradonaĉelnik podnosi Gradskom vijeću, na donošenje godišnji izvještaj o izvršenju

proraĉuna do 1. lipnja tekuće godine za prethodnu godinu. Gradsko vijeće nadzire

ukupno materijalno i financijsko poslovanje Grada Vrbovskog. Zakonitost,

svrhovitost i pravodobnost korištenja proraĉunskih sredstava Grada nadzire

Ministarstvo financija (http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/opci-podaci/, 18. 03.

2013).

4.3. PLANIRANJE I IZVRŠENJE PRORAĈUNA GRADA

VRBOVSKOG

Proraĉun je jedan od najvaţnijih dokumenata koji se donosi na razini jedinica lokalne

samouprave. Proraĉun donosi predstavniĉko tijelo jedinica lokalne samouprave, u ovom

sluĉaju Gradsko vijeće Grada Vrbovskog, a za njegovo izvršenje su odgovorna izvršna


52

tijela, odnosno gradonaĉelnik dipl. polit. Ţeljko Mirković. Kontrolu izvršenja proraĉuna

vrši predstavniĉko tijelo koje je i donijelo proraĉun. U nastavku je izvršena analiza

plana i izvršenja proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu.

Grafikon 6: Plan proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. godinu te projekcije za

2013. i 2014. godinu

Izvor: Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada

Iz navedenog grafikona je vidljivo kako se proraĉun Grada Vrbovskog iz godine u

godinu povećava, ali to su samo planovi i projekcije. Podaci za proraĉun 2012.

godine takoĊer su plan pošto Gradsko vijeće još nije donijelo Godišnji izvještaj o

izvršenju proraĉuna za 2012., a vrlo mala vjerojatnost je da će ga donijeti u skorije

vrijeme zbog predstojećih lokalnih izbora. Planirani iznos proraĉuna za 2011. godinu

donijet je u iznosu od 16 734 947 kn, a izvršen u iznosu od 15 662 625 kn, što znaĉi

da je izvršenje proraĉuna manje za 6,41% u odnosu na plan.

Planovi i projekcije za dane godine su u odreĊenoj mjeri nerealne s obzirom na

sadašnje nezavidno stanje u drţavi, a samim time takvo stanje prevladava i u

spomenutom gradu gdje se biljeţi opadajući trend gospodarske aktivnosti i rast broja

nezaposlenosti, ĉak 9,34% stanovništva grada je nezaposleno. U broju nezaposlenih

prednjaĉe ţene u svim dobnim skupinama, s tim da je najviše nezaposlenih izmeĊu

40. i 50. godine starosti. Što se tiĉe stupnja obrazovanja, najveći broj nezaposlenih je

sa srednjoškolskim zanimanjem do 3 godine i škola za KV i VKV radnike.

53

Grafikon 7: Nezaposlenost Grada Vrbovskog po spolu

Izvor: HZZ, 2013., vlastita obrada

Moţe se zamijetiti kako je nezaposlenost bila najveća u 2010. godini, u 2011. je

opala, ali u 2012. se ponovno biljeţi rast.

Grafikon 8: Plan prihoda i primitaka proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012.

godinu te projekcije za 2013. i 2014. godinu


Iz grafikona je vidljivo kako se najviše prihoda planira ostvariti iz prihoda poslovanja

za koje se predviĊa da će i ostati dominantni te se oĉekuje njihov daljnji rast. Pored

54

prihoda poslovanja znaĉajniji iznos se oĉekuje od primitaka (od financijske imovine i

zaduţenja) u 2012. godini.

Za 2011. godinu planirani prihodi od poslovanja iznosili su 15 784 157 kn, a

izvršenje je ostvareno u iznosu od 14 920 011 kn, što znaĉi da je ostvareno 5,5%

manje planiranih prihoda od poslovanje na godišnjoj razini.

Grafikon 9: Planirani i izvršeni prihodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog za

2011. godinu


Iz grafikona je vidljivo kako nema znaĉajnijeg odstupanja izvršenih prihoda

poslovanja od planiranih. Vidljivo je i kako najveći udio zauzimaju prihodi od

poreza, a najmanji udio ĉine prihodi od imovine. Što se tiĉe prihoda od poreza

najveći udio zauzimaju prihodi od poreza i prireza na dohodak što pokazuje sljedeći

grafikon. TakoĊer nema znaĉajniji odstupanja ostvarenih od planiranih vrijednosti.

Grafikon 10: Planirani i izvršeni prihodi od poreza proraĉuna Grada Vrbovskog za

2011. godinu

Plan Izvršenje


Plan Izvršenje

55

Grafikon 11: Planirani rashodi i izdaci proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. te

projekcije za 2013. i 2014. godinu


Vidljivo je kako kod planiranih rashoda i izdataka najveći udio zauzimaju rashodi

poslovanja tokom cijelog promatranog razdoblja. Drugi po izdašnosti su rashodi za

nabavu nefinancijske imovine, a izdaci (za financijsku imovinu i otplate zajmova) ĉine

najmanji udio u ukupnim rashodima i izdacima.

Planirani rashodi za 2011. godinu iznosili su 16 734 947 kn, a izvršeni su u iznosu od 15

610 985 kn što znaĉi da je ostvarenje manje od plana za 5,8%.

Grafikon 12: Planirani i izvršeni rashodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog za

2011. godinu

Plan Izvršenje


56

Iz prikazanog grafikona zamjetno je kako najveći udio u rashodima poslovanja

zauzimaju materijalni rashodi te da nema znaĉajnijeg odstupanja izvršenja od plana. Što

se tiĉe materijalnih rashoda unutar njih najveći udio zauzimaju rashodi za usluge što

demonstrira sljedeći grafiĉki prikaz.

Grafikon 13: Planirani i izvršeni materijalni rashodi proraĉuna Grada Vrbovskog za

2011. godinu

Plan Izvršenje

Izvor: : Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012., vlastita obrada

Grafikon 14: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci po upravnim odjelima za 2011.

godinu

Plan Izvršenje


Vidljivo je kako na jedinstveni upravni odjel otpada najveći udio ukupnih rashoda i

izdataka. Na drugom mjestu po izdašnosti se nalazi komunalni sustav i gospodarstvu, a

na predstavniĉka i izvršna tijela otpada najmanji udio ukupnih rashoda i izdataka.

Unutar jedinstvenog upravnog odjela najveći udio u ukupnim rashodima i izdacima ima

upravni odjel, unutar komunalnog sustava i gospodarstva komunalna djelatnost, a što se

tiĉe predstavniĉkih i izvršnih tijela rashodi i izdaci su rasporeĊeni podjednako što je

prikazano u grafikonima koji slijede.

57

Grafikon 15: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci jedinstvenog upravnog odjela za

2011. godinu

Plan Izvršenje


Grafikon 16: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci komunalnog sustava i gospodarstva

za 2011. godinu


Grafikon 17: Planirani i ostvareni rashodi i izdaci predstavniĉkih i izvršnih tijela za

2011. godinu


Plan Izvršenje

58

5. ZAKLJUĈAK

Lokalna je samouprava civilizacijska tekovina i sastavni dio modela svih suvremenih

demokratskih politiĉkih sustava u svijetu, ali nije samo izraz demokratskog prava

graĊana, već i oblik racionalne organizacije društvene i drţavne zajednice.

Na lokalnoj i podruĉnoj razini u Hrvatskoj vlast se dijeli na ţupanije, općine i gradove.

Okosnicu njihova djelovanja ĉine Zakon o proraĉunu i Zakon o lokalnoj i podruĉnoj

(regionalnoj) samoupravi. Jedinice su lokalne samouprave općine (429) i gradovi (127),

dok su ţupanije (20 ţupanija i Grad Zagreb) jedinice podruĉne (regionalne)

samouprave.

Lokalne jedinice u Hrvatskoj razlikuju se po veliĉini, no unatoĉ tome sve lokalne

jedinice imaju jednak opseg odgovornosti bez obzira na njihovu veliĉinu, stupanj

razvijenosti i geografski poloţaj. Brojni su nedostaci tako definiranog sustava ovlasti

općina, gradova i ţupanija. Jedan je od većih nedostataka nemogućnost obavljanja

javnih funkcija na istoj razini kvalitete zato što se lokalne jedinice razlikuju po stupnju

gospodarske razvijenosti, po fiskalnim kapacitetima i po veliĉini. U odnosu prema

velikim gradovima, male općine i gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom ne mogu u

potpunosti udovoljiti zahtjevu za pruţanjem iste vrste javnih usluga svom stanovništvu

na visokoj razini kvalitete. TakoĊer, malen je broj fiskalnih instrumenata i mjera na koje

lokalna i regionalna samouprava moţe u potpunosti utjecati ili barem utjecati tako da u

zakonom propisanim granicama mijenja visine stopa i tako utjeĉe na ukupnu visinu

prikupljenih proraĉunskih prihoda. Sve to upućuje na slabu lokalnu samoupravu u

sklopu centralizirane zemlje.

Zapoĉeti proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj ipak je rezultirao odreĊenim

unapreĊenjima u nizu podruĉja javnih financija. Neka od tih podruĉja koja su donijela

kvalitativne pomake odnose se i na lokalne razine vlasti, kao na primjer znatno

unapreĊenje u podruĉju klasifikacije proraĉuna središnje drţave i lokalnih proraĉuna,

uvoĊenje kriterija dodjele pomoći i raspodjele pomoći iz proraĉuna središnje drţave

(koji su ipak i dalje nedovoljno transparentni i godišnje se mijenjaju) te poboljšanja

raĉunovodstvenog sustava.

Uobiĉajeno nerazvijene drţave imaju jaĉe centralizirane sustave od razvijenih

industrijskih drţava. Tako, na primjer, Danska ima trostruko veću lokalnu drţavu od

59

prosjeĉne u Europskoj uniji, a Hrvatska se još ubraja meĊu drţave s manjom lokalnom

drţavom.

Što se tiĉe proraĉunskog procesa lokalnih jedinica u Hrvatskoj on ima tri osnovne faze

(pripremu, donošenje i izvršenje), koje traju oko dvije i pol godine. Osim toga, ukupan

proraĉunski proces prolazi kroz nekoliko koraka unutar pojedine faze što upućuje na

sloţenost i vaţnost proraĉuna kao ozbiljne ekonomske i politiĉke aktivnosti ima li se na

umu lokalni i regionalni razvoj. S obzirom na iznimnu vaţnost proraĉuna za

funkcioniranje cijeloga gospodarstva lokalne ili regionalne jedinice, proraĉunski se

proces provodi prema ustaljenoj shemi i toĉno utvrĊenim zakonitostima.

Na temelju analize plana i izvršenja proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu moţe

se zakljuĉiti kako u svim analiziranima elementima proraĉuna planirano odstupa od

izvršenog na naĉina da je izvršeno manje od donesenog plana. Ne postoje znaĉajnije

oscilacije u iznosima, ali su dovoljno velike da utjeĉu na daljnje provoĊenje restriktivne

politike upravljanja ovim sve manje gospodarski aktivnim podruĉjem.

U Republici Hrvatskoj još su uvijek neiskorištene prisutne mogućnosti da kroz jaku

lokalnu samoupravu osigura veći društveni kapacitet razvoja, rješavanja javnih

problema i obavljanja javnih poslova – upravo je lokalna samouprava institucija koja

osigurava win-win game, brzo reagiranje na probleme i sinergijske uĉinke.

60

LITERATURA

1.) KNJIGE

1. Bajo, A., Jurlina Alibegović, D., 2008, Javne financije lokalnih jedinica vlasti, ŠK,

Zagreb

2. Bratić, V., 2008, Odlučivanje o lokalnim proračunima: između sna i jave, Institut za

javne financije, Zagreb

3. Brunĉić, D., 2001, Lokalna samouprava – hrvatska i nizozemska iskustva, Hrvatski

institut za lokalnu samoupravu, Osijek

4. Jakir-Bajo, I., Maletić, I., Jusup, S., 2009, Planiranje u sustavu proračuna za

razdoblje 2010. – 2012. godine, Hrvatska zajednica raĉunovoĊa i financijskih

djelatnika, Zagreb

5. Jurlina Alibegović, D., 2010, Analitičke podloge za učinkovitu decentralizaciju u

Hrvatskoj, Ekonomski institut, Zagreb

6. Šimović, J., Šimović, H., 2006, Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije,

Pravni fakultet Sveuĉilišta u Zagrebu, Zagreb

7. Vašiĉek, D., 2010/2011, Računovodstvo proračuna-predavanja; samo za internu

upotrebu studenata, Ekonomski fakultet Sveuĉilišta u Rijeci, Rijeka

2.) WEB IZVORI

1. Bajo, A., Bronić, M., 2004, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Problemi

fiskalnog izravnanja, Institut za javne financije, 2004 dostupno na

http://hrcak.srce.hr/5722

2. Drţavni zavod za statistiku, 2012, Statistiĉki ljetopis 2012, Zagreb, dostupno na

http://www.dzs.hr/

3. Eurostat dostupno 15. 03. 2013. na

http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do

4. Fiskalna decentralizacija, dostupno 11. 03. 2013. na


5. Hrvatski zavod za zapošljavanje, dostupno 20. 03. 2013. na

http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7574

http://hrcak.srce.hr/5722

http://www.dzs.hr/

http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do


http://www.hzz.hr/default.aspx?id=7574

61

6. Institut za javne financije, dostupno 15. 03. 2013. na

http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska

grada/362/glavni-nalazi/365

7. Ministarstvo financija, dostupno 09. 03. 2013. na http://www.mfin.hr/hr/raspodjela-

poreza-na-dohodak-temeljem-zakona-o-financiranju-jlprs

8. Ministarstvo financija RH, 2012, Godišnje izvješće Ministarstva financija za 2011.

godinu, Zagreb dostupno na www.mfin.hr

9. Ministarstvo financija – Porezna uprava, dostupno 09. 03. 2013. na


10. Ministarstvo uprave, dostupno 25. 02. i 03. i 04. 03. 2013. na

http://www.uprava.hr/default.aspx?id=12,

http://www.uprava.hr/default.aspx?id=475 i


11. OECD dostupno 15. 03. 2013. na

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SNA_TABLE11

12. Ott, K., Bajo, A., Pitarević, M., 2001, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj,

dostupno 17. 03. 2013. na http://www.ijf.hr/upload/files/file/knjige/fiskalna.pdf

13. Sluţbeno glasilo Primorsko-goranske ţupanije, 2012, Godišnji izvještaj o izvršenju

proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. godinu, dostupno 20. 03. 2013. na

http://www.sn.pgz.hr/default.asp?Link=popis&sifra=51326

14. Sluţbene Internet stranice grada Vrbovsko, dostupno 16. i 18. 03. 2013. na

http://www.vrbovsko.hr/grad-vrbovsko/geografski-polozaj/ i


15. Zakon o lokalnoj i podruĉnoj (regionalnoj) samoupravi, 2011, Narodne novine, no.

150

16. Zakon o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne)

samouprave, 2012, Narodne novine, no. 25

17. Zakon o proraĉunu, 2008, Narodne novine, Zagreb, no. 87

18. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o proraĉunu, 2012, Narodne novine,

Zagreb, no. 136

http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska%20grada/362/glavni-nalazi/365

http://www.ijf.hr/hr/konferencije/indeks-otvorenosti-proracuna-33-hrvatska%20grada/362/glavni-nalazi/365

http://www.mfin.hr/hr/raspodjela-poreza-na-dohodak-temeljem-zakona-o-financiranju-jlprs

http://www.mfin.hr/hr/raspodjela-poreza-na-dohodak-temeljem-zakona-o-financiranju-jlprs

http://www.mfin.hr/





http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SNA_TABLE11

http://www.sn.pgz.hr/default.asp?Link=popis&sifra=51326



62

POPIS TABLICA

Broj i naziv tablice Br. stranice

1. Gradovi prema broju stanovnika, popis 2011. 6

2. Upravno-teritorijalni ustroj Republike Hrvatske 7

3. Ţupanije, površina, stanovništvo, gradovi, općine i naselja

(teritorijalni ustroj prema stanju 31. prosinca 2011.) 9

4. Raspodjela poslova kojima se neposredno ostvaruju potrebe

graĊana 11

5. Porezni sustav Republike Hrvatske 15

6. Raspodjela poreza na dohodak od 1. oţujka 2012. Prema Zakonu o

financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave

(%)

16

7. Rashodi proraĉuna 53 lokalne jedinice u razdoblju 2009. – 2011. 19

8. Udio prihoda i izdataka općina, gradova i ţupanija u ukupnim

prihodima i dotacijama konsolidirane opće drţave 24

9. Udio prihoda i rashoda lokalnih i regionalnih jedinica u BDP-u 24

10. Raspodjela ovlasti za utvrĊivanje poreznih stopa 25

11. Rashodi lokalne samouprave kao % BDP-a za 2011. godinu 29

12. Ukupni prihodi lokalne samouprave odabranih zemalja ĉlanica

EU 30

13. Primjeri pokazatelja uspješnosti 37

14. Saţetak proraĉunskog procesa lokalnih jedinica vlasti u RH 43

POPIS SLIKA

Broj i naziv slike Br. stranice

1. Tipiĉan ustroj grada ili općine u Hrvatskoj 8

2. Geografski poloţaj Grada Vrbovskog 47

3. Grb grada Vrbovskog 48

POPIS SHEMA

Broj i naziv sheme Br. Stranice

1. Institucionalni obuhvat hrvatskog javnog sektora 10

2. Osnovna struktura proraĉuna lokalnih jedinica 35

3. Planiranje proraĉuna lokalnih jedinica 39

63

POPIS GRAFIKONA

Broj i naziv grafikona Br. stranice

1. Struktura prihoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini 17

2. Prihodi jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave za

petogodišnje razdoblje 17

3. Struktura rashoda 53 lokalne jedinice u 2011. godini 20

4. Indeks otvorenosti gradskih proraĉuna 33 odabrana grada 27

5. Transparentnost postupka razmjene dokumenata o proraĉunu

izmeĊu gradskih uprava i gradskih vijeća (%) 40

6. Plan proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i 2012. godinu te

projekcije za 2013. i 2014. godinu 52

7. Nezaposlenost Grada Vrbovskog po spolu 53

8. Plan prihoda i primitaka proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i

2012. godinu te projekcije za 2013. i 2014. godinu 53

9. Planirani i izvršeni prihodi poslovanja proraĉuna Grada Vrbovskog

za 2011. godinu 54

10. Planirani i izvršeni prihodi od poreza proraĉuna Grada Vrbovskog

za 2011. godinu 54

11. Planirani rashodi i izdaci proraĉuna Grada Vrbovskog za 2011. i

2012. te projekcije za 2013. i 2014. godinu 55

12. Planirani i izvršeni rashodi poslovanja proraĉuna Grada

Vrbovskog za 2011. godinu 55

13. Planirani i izvršeni materijalni rashodi proraĉuna Grada

Vrbovskog za 2011. godinu 56

14. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci po upravnim odjelima za

2011. godinu 56

15. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci jedinstvenog upravnog odjela

za 2011. godinu 57

16. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci komunalnog sustava i

gospodarstva za 2011. godinu 57

17. Planirani i ostvareni rashodi i izdaci predstavniĉkih i izvršnih

tijela za 2011. godinu 57

IZJAVA

Izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom PLANIRANJE I IZVRŠENJE

PRORAĈUNA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE izradila pod voditeljstvom

doc. dr. sc. Davora Vašiĉeka. U radu sam primijenila metodologiju istraţivaĉkog rada

koristeći literaturu koja je navedena na kraju diplomskog rada. TuĊe spoznaje, stavove,

zakljuĉke, teorije i zakonitosti koje sam izravno ili parafrazirajući navela u diplomskom

radu na uobiĉajen, standardan naĉin citirala sam i povezala s fusnotama i korištenim

bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.

Suglasna sam s objavom diplomskog rada na službenim stranicama Fakulteta.

Studentica

Natalija Mamula

sveuČiliŠte u rijeci ekonomski fakultetoliver.efri.hr/zavrsni/39.b.pdf · u prvom dijelu daje se...

Documents