tabla de contenidos i. introducción2 2. idoneidad y pertinencia del diseño de...
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TABLA DE CONTENIDOS
I. Introducción ...............................................................................................2
2. Idoneidad y pertinencia del diseño de los proyectos. ...............................8
3. Eficacia y eficiencia .................................................................................15
4. Mecanismos de apoyo en la ejecución de los proyectos........................16
5. Factores externos desfavorables, efectos no previstos y
perspectivas de sostenibilidad. ...............................................................18
6. Principales hallazgos...............................................................................22
7. Conclusiones y recomendaciones. .........................................................40
8. Lecciones aprendidas .............................................................................45
9. Anexos............................................................................................... .…48
2
1. Introducción
Para el desarrollo de este trabajo se parte de los siguientes elementos:
- Esquema del informe final.
- Antecedentes de la evaluación.
- Evolución seguida por el proyecto.
- Metodología de la evaluación.
1.1 Esquema del informe final
El informe sigue, en líneas generales, el esquema contemplado en los términos
de referencia de la evaluación de medio término, al que se ha agregado un
epígrafe: “Principales hallazgos”. Así pues, este documento contempla los
siguientes puntos:
a. Introducción: se abordan los antecedentes de la evaluación, la evolución
del proyecto evaluado y la metodología de la evaluación.
b. Idoneidad y pertinencia del diseño de los proyectos: analiza el grado de
vigencia de los proyectos sub-regional y nacionales con relación a sus
contextos, realidades y a la evolución de las poblaciones meta y de las
partes interesadas.
c. Eficacia y eficiencia de los proyectos: se valora el grado en que se han
logrado los resultados esperados y la racionalidad con que se han utilizado
los recursos.
d. Mecanismos de apoyo a la ejecución de los proyectos: analiza la eficacia
con la que han operado los mecanismos de apoyo a la ejecución para
asegurar el logro de los resultados previstos.
e. Factores externos desfavorables, efectos no previstos y perspectivas de
sostenibilidad: se considera el grado en que los factores externos
3
generaron dificultades para lograr los resultados previsto; los efectos
inicialmente no previstos; y, desde una perspectiva esencialmente
analítica1, se consideran los requisitos que deberá satisfacer el proyecto
para lograr su sostenibilidad.
f. Principales hallazgos: resumen de los hechos, constatados mediante el
trabajo de campo, considerados relevantes respecto a las
recomendaciones de la evaluación.
g. Conclusiones y recomendaciones: aporta elementos a ser considerados
de cara a una eventual re-orientación de la estrategia del proyecto.
h. Enseñanzas extraídas: lista de las principales lecciones obtenidas hasta la
fecha y que pueden ser útiles para el desarrollo de iniciativas similares
futuras; y
i. Anexos: herramientas utilizadas en el trabajo de campo; fuentes
consultadas; y agenda de reuniones del consultor.
1.2 Antecedentes de la evaluación
Los antecedentes de la evaluación se encuentran en el mandato otorgado por
IPEC al evaluador, según el cual, “la previsión para la realización de una
evaluación fue contemplada en los documentos de proyecto y, en este momento,
resulta especialmente relevante con miras a realizar un análisis independiente del
avance de las acciones y de la posibilidad de alcanzar los objetivos en los
componentes iniciados, así como aportar elementos útiles respecto a los
componentes cuya ejecución aún no ha comenzado.”2
El propósito principal de esta evaluación es el “proporcionar una visión analítica e
independiente sobre la capacidad de los proyectos para alcanzar sus resultados y
objetivos, considerando especialmente la cobertura de la población beneficiaria, y
1 Obviamente en el corto plazo en el que se realizó esta evaluación y con el escaso grado de consolidación que tienen los proyectos en marcha es imposible técnicamente valorar de manera concreta la sostenibilidad potencial del proyecto. 2 Cf. IPEC: Términos de Referencia (TOR) Evaluación de Medio Término de los Proyectos en el Sector de la Agricultura Comercial.
4
realizando recomendaciones sobre la oportunidad y la posibilidad de realizar
ajustes en la estrategia”3. Igualmente la evaluación representa una oportunidad
para examinar todas las actividades llevadas a cabo en el marco de los proyectos
desde su inicio hasta la fecha, considerando las posibilidades de lograr los
objetivos previstos y asegurar la sostenibilidad de los resultados alcanzados, así
como los posibles efectos a medio y largo plazo.
Por otra parte, los antecedentes mediatos de la evaluación surgen de la
constatación de que la ejecución tanto del proyecto sub-regional como los
proyectos nacionales específicos se encuentran en un momento crucial. La
evolución futura de los proyectos podría verse seriamente comprometida, si de
forma inmediata no se toman las medidas correctivas oportunas, respecto a la
estrategia inicial, con el fin de adaptar esta a los cambios habidos en el entorno
inmediato de los proyectos.
1.3 Evolución seguida por el proyecto
El Proyecto erradicación del trabajo infantil en el sector de agricultura comercial
en América Central y República Dominicana (Combating Child Labour in the
Commercial Agricultural Sector in Central America and the Dominican Republic –
Phase 1- RLA/00/P54/USA)4 inició oficialmente sus actividades en octubre de
2000, con un plazo inicial de ejecución de 2,5 años. En términos geográficos, el
proyecto se está ejecutando en municipios o regiones de Guatemala, Honduras,
Nicaragua y la República Dominicana. Existe también un proyecto sub-regional
encargado de la coordinación de todas las actividades y responsable de la gestión
y monitoreo de los proyectos nacionales, con sede éste en Costa Rica.
El proyecto tiene como objetivo principal el crear las condiciones necesarias para
que, mediante los proyectos nacionales específicos, se posibilite la erradicación y
la prevención del trabajo infantil en el sector de la agricultura comercial. Cada
3 Ibid.
5
proyecto nacional se articula entorno a intervenciones en cuatro ámbitos:
sensibilización, educación, salud y nutrición, y generación de ingresos. Las
características de dicha articulación (es decir, el peso específico de cada
componente) y el contexto concreto en que ésta se lleva a cabo son dos de los
aspectos centrales que diferencian a los proyectos nacionales entre si. El diseño
de cada proyecto se ha fortalecido, a posteriori, mediante la realización en cada
zona de intervención de líneas basales específicas.
La estrategia central del proyecto5 consiste en sumar recursos (humanos,
metodológicos y financieros) de cooperación a los esfuerzos que vienen
desarrollando distintos actores en el sector de la agricultura comercial de los
países centroamericanos seleccionados, para hacer frente a la problemática del
trabajo infantil. Para ello, se busca poder dotar estos esfuerzos de una
articulación y de un sentido estratégico, mediante proyectos nacionales que
deberán tender a la sostenibilidad de las acciones, sobre todo a nivel institucional.
En el momento de llevar a cabo la evaluación, el Proyecto (proyecto sub-regional
más proyectos nacionales), presentaba los siguientes avances6:
- Se ha iniciado la ejecución en todos los proyectos, el sub-regional, con
sede en Costa Rica, y los cuatro nacionales: República Dominicana
(Departamento de Azua), Guatemala (Departamento de Baja Verapaz),
Honduras (Departamento de Choluteca) y Nicaragua (Departamento de
Juigalpa). Sin embargo, el desarrollo de los distintos programas de acción
(sensibilización, educación, salud y alternativas productivas) es desigual en
cada uno de los proyectos nacionales.
4 Esta iniciativa forma parte del programa Internacional para la Eliminación del Trabajo Infantil (IPEC), un programa de cooperación técnica de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuyos proyectos están dirigidos a erradicar y prevenir el trabajo infantil y a promover la protección del adolescente trabajador. 5 La cual puede tener, obviamente, variaciones de énfasis en cada Proyecto Nacional. 6 Datos tomados de Technical Progress Report USDOL Funded IPEC Projects/Programs January-March 2002.
6
- Los programas de acción, expresión concreta de la intervención del
proyecto, en febrero de 2002 no habían aún iniciado en ningún proyecto.
Este hecho, tal y como se verá más adelante, a tenido una gran incidencia
en el logro de los objetivos y la consecución de los resultados.
- Todas las línea de base de los proyectos nacionales han sido realizadas.
Sin embargo, como se analizará más adelante, llama la atención que
ciertos retrasos en tales estudios, en algunos casos, se hayan repercutido
en la puesta en marcha de la acción directa (programas de acción).
- Un sistema remozado de monitoreo del trabajo infantil está en preparación.
- En resumen, el avance del Proyecto parece haber superado la fase crítica
de verificación preliminar, en el campo, de los supuestos en que se basan
los proyectos y del establecimiento de su marco institucional operativo; no
obstante, el Proyecto en su conjunto, muestra retrasos significativos en
cuanto a la construcción de sus sistemas de control, de rendición de
cuentas y respecto a su capacidad para crear un valor agregado con los
resultados en proceso. Además, ni el proyecto sub-regional ha conseguido
articular todavía la estructura básica para el monitoreo del trabajo infantil en
los proyectos nacionales, ni ha establecido aún su página web; ni los
programas de acción, en los respectivos proyectos nacionales, son todavía
plenamente operativos.
1.4 Metodología de la evaluación
Al seleccionar la metodología, se tomó en consideración el hecho de que una
evaluación de medio término siempre implica una serie de condicionantes, al
mismo tiempo que genera ciertas expectativas. Es decir, la metodología
seleccionada debía considerar que toda evaluación de medio termino tiene por
objetivo el confirmar, modificar ligeramente, o corregir sustancialmente la
estrategia de la dinámica evaluada con el fin de que ésta logre sus objetivos.
7
El desafío central al que hizo frente esta evaluación fue el compatibilizar aspectos
teóricos y metodológicos propios de una evaluación de medio término de
proyectos que acometen problemáticas complejas, con procedimientos de
naturaleza participativa.
Con el objeto de lograr ese objetivo se eligió un enfoque participativo amplio, en
donde cada uno de los actores, tanto en los proyectos nacionales como en el sub-
regional, tuviera la posibilidad de manifestar sus opiniones y sugerencias dentro
de un contexto de respeto mutuo. Se presto especial atención a que ello se
llevase acabo con la suficiente rigurosidad técnica, respetando los términos de
referencia preestablecidos y con arreglo a procedimientos contrastables según las
ciencias sociales. En este sentido, esta evaluación pretende contribuir a la
generación de nuevos consensos para, con el fin de alcanzar los objetivos
prefijados, eventualmente introducir los correctivos que sean necesarios.
Desde el punto de vista puramente operativo, el trabajo de campo fue precedido
del análisis de los documentos de proyecto y de materiales sobre la problemática
del trabajo infantil en la región, tanto producidos por el proyecto como
provenientes de otras fuentes. Con el fin de analizar una serie de aspectos
centrales, que según los términos de referencia era necesario evaluar, el trabajo
de campo se realizó utilizando la técnica de grupos focales. El material y la
información recabada de las fuentes primarias fue complementado con entrevistas
semi-estructuradas a informantes claves7. Por último, el análisis de toda la
información recabada y sistematizada, se llevó a cabo con arreglo a las
exigencias de los términos de referencia.
Dado que el trabajo con grupos focales8 constituyó una parte fundamental del
trabajo de campo; éste fue precedido por el diseño de una batería de preguntas y
7 La lista de los/as entrevistados y las agendas de los grupos reunidos, aparecen en los anexos. 8 En general en esta evaluación se entiende a los grupos focales en la misma línea que lo hace Korman, según el cual un grupo focal es: "una reunión de un grupo de individuos seleccionados por los investigadores para discutir y elaborar, desde la experiencia personal, una temática o hecho social que es objeto de investigación".
8
cuestiones generadoras de discusión, para ser usada con los diferentes actores
(Véase el Anexo I).
2. Idoneidad y pertinencia del diseño de los proyec tos.
La idoneidad y la pertinencia del diseño de los proyectos se realiza atendiendo al
grado en que sus componentes, estructura y definición de la población meta, son
congruentes con el contexto específico de cada proyecto nacional, atendiendo
además a la evolución de su realidad inmediata. La siguiente matriz recoge, por
proyecto, los aspectos que se tomaron en cuenta en esta valoración:
PROYECTO SUBREGIONAL
Ámbito considerado Posibilidades reales de
aplicación
Adaptación a los cambios del
entorno Análisis
Componentes Los componentes del Proyecto
se estructuraron bajo un
concepto de integralidad que
parece regirse más por la
complejidad de la problemática
a atender que en base al
análisis de los recursos
existentes y de las
posibilidades concretas de
desarrollo de acuerdo al
entorno.
Hasta el momento no se ha
planteado una reformulación
de los componentes para
ajustarlos a los cambios
habidos.
Cuando los componentes de
un proyecto complejo como
éste son seleccionados
pensando en una visión
integral de la problemática a
resolver, se corren varios
riesgos:
i) otorgarle a cada uno de los
componentes un peso relativo
similar, en vez de establecer
una ponderación más acorde
con la realidad,
ii) no contar con el orden dado
por la existencia de ejes
transversales para todos los
componentes que les dan un
sentido estratégico; y
iii) sobre todo carecer de
apoyos sobre los cuales
asentar la estrategia de los
proyectos.
9
-Estructura El sistema de triangulación
entre los proyectos nacionales,
la oficina en San José y la
sede (Ginebra) no parece ser
el más adecuado.
Los proyectos nacionales se
desenvuelven en contextos
locales con múltiples
contrapartes y programas de
acción que requieren de una
lógica, de una dinámica y de
un tempo que actualmente no
puede ser seguido por la
estructura de la sede (mucho
más lenta)
Pese que a nivel nacional
(proyectos y programas de
acción) se demanda una
estructura operativa y de
control más ágil , esto aún no
se han realizado.
Podría considerarse el
elaborar un sitio web que sirva
para informar y recabar datos
y facilite el monitoreo de las
acciones. Ya que los sistemas
actuales de control (informes
de avance trimestrales) tienen
un peso excesivo que
entorpece a la estructura
operativa del proyecto
La estructura de operación y
rendición de cuentas es muy
“pesada” no solo por el efecto
de triangulación sino también
porque no se ha propiciado la
utilización de tecnologías que
agilicen este proceso. Ello, por
contra, requeriría de una
inversión en capacitación del
personal
GUATEMALA – Bróculi
Ámbito
considerado
Posibilidades reales de
aplicación
Adaptación a los cambios del
entorno Análisis
Componentes
Dentro del componente de
alternativas productivas, la
vertiente de micro-crédito
carece de solidez, tanto por la
falta de capacidad de la entidad
ejecutora (municipio) que no
cuenta con la suficiente
experiencia, como por
deficiencias en el diseño del
proyecto. Ya que ésta está
planteada en términos de
realización de estudios de
factibilidad de actividades
productivas, en el marco de
economías rurales
La evolución del proyecto y
de la misma realidad
comunitaria donde se
desarrolla el proyecto
pareciera indicar que hay que
definir prioridades y líneas
estratégicas para que los
componentes que
permanezcan sean aquellos
que realmente puedan
mostrar ser sostenibles.
La idoneidad y pertinencia del
diseño de este proyecto podría
ponerse en tela de juicio tanto
por la heterogeneidad de las
agencias ejecutores (diferente
grado de experiencia y dominio
en el ámbito de las acciones
que se han comprometido a
desarrollar), como por la
dispersión y carencia de
orientación estratégica de que
adolece el proyecto. 9
9 Este apartado tiene un fin básicamente de diagnóstico y análisis, las recomendaciones que de aquí puedan derivarse aparecen en el apartado respectivo.
10
eminentemente de subsistencia
Estructura Las distintas instancias
presentes en el proyecto son
muy heterogéneas en términos
de capacidad institucional,
definición de roles y respecto a
sus procedimientos de trabajo.
Existe una demanda por
parte de las contrapartes de
una mayor capacidad y
autonomía de gestión. Sin
embargo, su fortalecimiento
mediante capacitación y
asesoría no se ha llevado a
cabo y no existe, a hasta la
fecha, un plan al respecto.
La inexistencia de un plan de
trabajo propiamente dicho (no
solamente una batería de
actividades e indicadores, sino
cronogramas y fases,
estrategias) hace que la
estructura “colegiada” de las
distintas contrapartes dentro del
proyecto actúe más por la
presión de sus propias
demandas, que por el
desarrollo de sus usuarios que,
de manera participativa,
deberían ir solicitando los
servicios del proyecto conforme
a un plan. De acuerdo a lo
anterior, se corre el riesgo de
fomentar el papel pasivo de los
usuarios y de comprometer la
sostenibilidad futura de esta
iniciativa.
Población Meta La definición de población meta
pareciera estar guiada por el
deseo de atender en las zonas
de intervención a la mayor
parte de la población afectada y
no por una estrategia que, por
ejemplo, trabaje con grupos
segmentados de acuerdo a
criterios de oportunidad y para
crear modelos replicables.
Después de iniciado el
proyecto, parece ser que
cierto sector de la población
meta responde mejor a la
metodología e iniciativas del
mismo. Sin embargo, no
parece contemplarse la
posibilidad de que los mejor
dispuestos y formados
interesen al resto en un
proceso de auto-aprendizaje.
En general, se deben realizar
ajustes inmediatos en cuanto a
la estrategia global (re-
definición), así como a las
acciones que deben desarrollar
las agencias ejecutoras; ya que
se observaron en el terreno
serios desniveles en la
ejecución.
HONDURAS – Melón
Ámbito
considerado
Posibilidades reales de
aplicación
Adaptación a los cambios del
entorno Análisis
11
Componentes
Los componentes no han
tenido un desarrollo
homogéneo, a pesar de que
fueron planteados para que se
ejecutaran paralelamente. Esta
situación pareciera indicar que
no existe el grado de “madurez”
necesario para llevar a cabo
una acción de este tipo. Por
otra parte, el hecho que dos
componentes como el de
opciones productivas y
asistencia en salud y nutrición
puedan ser afrontadas por la
misma agencia ejecutora
(Project Hope) pareciera ser un
indicador de que hay
problemas en el diseño de
estos componentes.
Según lo constatado en el
terreno, el pretender echar a
andar los componentes de
manera paralela sin una
lectura de la situación
concreta en que se
desenvuelve el proyecto y
sus contrapartes, puede
resultar en problemas
operativos. Además, debido a
los fuertes intereses que
tienen las meloneras por
utilizar el trabajo infantil el
proyecto corre un serio
riesgo, a saber, que esto
resulte en una presión
significativa sobre las
agencias ejecutoras, que
pueda acabar entorpeciendo
su labor.
La gestión y monitoreo de estos
proyectos se ven
comprometidos por una doble
dificultad: i) el hecho de que la
ejecución está prevista para
realizarse por agencias
ejecutoras que asumen
componentes distintos, sin estar
algunas de ellas técnicamente
preparadas para ello; y ii) por la
amplitud y complejidad de la
cobertura, que obliga a los
proyectos a movilizar muchos
recursos y esfuerzos para
seguir la pista a los
beneficiarios.
Estructura Las instancias locales
parecieran haber conformado
un mecanismo adecuado de
coordinación e interés por el
proyecto, que cuenta incluso
con una buena participación de
entidades estatales. Sin
embargo el manejo técnico de
la problemática del trabajo
infantil es deficiente; lo que
limita la eficacia de las
actuaciones.
No existe un programa de
capacitación interno para los
ejecutores, personal de
campo y población meta. En
esta línea se constata que la
carencia de materiales
pedagógicos sobre la
temática del trabajo infantil,
sus implicaciones y métodos
de abordaje, reduce las
posibilidades de consolidar
un equipo de trabajo idóneo.
Uno de los productos
esperados es el intercambio de
experiencias entre proyectos,
agencias ejecutoras y otros
agentes involucrados a la
atención del trabajo infantil;
éste aún no se ha alcanzado,
por lo que bajo estas
condiciones, el desarrollo de
una estructura operativa, que
actúe de manera idónea a los
cambios del contexto, requisitos
del proyecto y demanda de los
usuarios, se vuelve dificultoso
y “pesado”. Como se verá en
las recomendaciones, los
proyectos de esta índole solo
12
pueden actuar exitosamente
con estructuras que se rijan por
los principios de las
organizaciones inteligentes que
aprenden de sí mismas y se
autorregulan con procesos de
ajuste promovidos por una
lectura continúa de sus
entornos y sistemas internos.
Población Meta La magnitud de la población
meta y el carácter
necesariamente móvil de su
residencia, parecieran indicar
que a la hora de diseñar el
proyecto se actúo más
pensando en maximizar la
cobertura que con arreglo a
criterios técnicos que tuvieran
en cuenta aspectos
relacionados con el costo
beneficio de los programas de
acción, su impacto estimado y
el grado de articulación
concentrada de los mismos.
La población meta de un
proyecto de este tipo debería
evolucionar hacia un grupo
con mayor capacidad
autogestionaria y apto para
participar en las estructuras
de ejecución y monitoreo. No
obstante el diseño de los
servicios y capacitación a la
población meta no pareciera
indicar que se va en esa
dirección.
Una vez realizado el trabajo de
campo, se detectó que la
población a la cual van
dirigidas las acciones del
proyecto, ha sido también, con
anterioridad, el objetivo de otros
proyectos, que fomentaron una
cultura de subsidio y
asistencialismo. Además, las
mismas condiciones de la zona
del proyecto hacen necesario
replantearse la forma de la
intervención, sobre todo tomado
en consideración los altos
niveles de analfabetismo, la
dependencia económicas que
tiene la población meta
respecto a las meloneras, y la
necesidad de brindar el acceso
a la formación técnica, para que
la población pueda aprender
algún oficio.
NICARAGUA – Granos Básicos y Ganadería
Ámbito
considerado
Posibilidades reales de
aplicación
Adaptación a los cambios del
entorno
Análisis
Componentes Dado el grado de madurez
alcanzado por las agencias
En el ámbito del micro-
crédito, la tendencia en la
En resumidas cuentas este
proyecto tendrá que enfrentar
13
ejecutoras tanto en materia de
trabajo infantil como de
desarrollo rural, pareciera que
los componentes son idóneos a
las experticias desarrolladas.
No obstante pese a que la Caja
Rural cuenta con una
experiencia en el ámbito del
crédito rural, el desarrollo de
tal componente podría hacer
aún más complejo el manejo
del proyecto.
región es que éste sea
asumido por organismos
especializados, en el marco
de programas con un
enfoque financiero preciso.
En este sentido en la medida
en que el proyecto aquí
evaluado desarrolle el micro-
crédito junto con programas
de acción de asistencia y
sensibilización, ello podría
contravenir no solo esta
tendencia dominante, sino
también requerir de mucho
más tiempo de maduración.
el desafió de consolidar sus
acciones y componentes a
través de un proceso de
planificación/programación
estratégica que redefina sus
prioridades y que, en caso de
decidir continuar con la línea
actual, provea los insumos
técnicos y logísticos necesarios
para que la introducción de una
acción integradora (mediante
asistencia social,
sensibilización y crédito) sea el
resultado de la maduración del
programa y del fortalecimiento
de la capacidad de gestión de
las contrapartes y usuarios.
Estructura Al momento de realizar esta
evaluación pareciera que la
estructura operativa del
proyecto a alcanzado ya un
grado de madurez adecuado y
cuenta con las herramientas
metodológicas básicas (plan de
trabajo, materiales pedagógicos
sobre el T.I. ) para aprender de
sus propios aciertos y errores.
Introducir un componente con
alto contenido técnico
implicará, tarde o temprano,
la especialización de la
estructura de gestión del
proyecto, lo cual no podrá ser
asumido por funcionarios con
otras múltiples funciones y
sin especialización.
En todo caso, habría que
considerar que esta opción
integradora podría suponer que
se cuestionase, desde la lógica
financiera, la pertinencia de la
línea de cultivos originalmente
seleccionada (granos básicos)
e incluso de la zona geográfica
actualmente cubierta. Dado que
el micro-crédito actuará
necesariamente bajo una óptica
también de rentabilidad a la
hora de establecer su clientela,
que podría no coincidir con la
población meta original.
Población Meta La población meta en este
caso, se ha identificado a partir
del trabajo que las entidades
contrapartes tenían
previamente, lo cual
La tendencia actual consiste
en consolidar la población
meta gracias al desarrollo de
su capacidad de autogestión.
Esto es considerado como
Hay ciertas condiciones que
permiten a este proyecto tener
un impacto adecuado, por
ejemplo el desarrollo de las
actividades económicas
14
probablemente haya
posibilitado una acción con
grupos que tienen un grado de
organización por encima del
promedio.
potencialmente idóneo en
este proyecto, en la medida
en que se continúe contando
con material de formación
para los distintos niveles y
actores participantes.
(granos básicos y ganadería)
no generan tanta dependencia
como en el caso del melón y el
bróculi. En este caso, uno de
los aportes del proyecto podría
ser el identificar otras
actividades productivas que
complementen a las actuales.
Ya que apoyando solo los
granos básicos (una actividad
de sobre vivencia pura) no va a
ser posible alcanzar un nivel de
desarrollo adecuado.
REPUBLICA DOMINICANA – Tomate
Ámbito
considerado
Posibilidades reales de
aplicación
Adaptación a los cambios del
entorno
Análisis
Componentes En general, respecto a los
distintos componentes se
evidencia una adecuada
coherencia técnica y de
estrategia operativa.
Dado que el proyecto aún no
ha iniciado su ejecución,
sería pertinente realizar un
chequeo general, en el
marco de los resultados de la
evaluación de medio término,
para considerar la eventual
pertinencia de realizar
ajustes.
Una limitación clara que podría
presentar al proyecto en su
ejecución es enfoque adoptado,
que no parece tener en cuenta
los altos niveles de
dependencia histórica de la
población meta respecto a este
tipo de actividades.
Estructura Es una de las más grandes
fortalezas con que cuenta el
proyecto. Debido sobre todo a
que en el país hay una
coyuntura política que favorece
tal situación
A la luz del nivel de
compromiso institucional, no
se considera que sea
necesario adoptar, en este
momento, ningún mecanismo
de ajuste al respecto.
Respecto a la visión
estratégica, el caso de la
República Dominicana podría
ser un modelo de organización
a imitar por los otros proyectos
nacionales.
Población Meta El problema central aquí radica
en el arraigo y en la existencia
de una cultura de producción
concentrada en el tomate.
Es necesario un buen
desarrollo metodológico para
un adecuado abordaje de
este tema. Por otra parte la
presencia institucional, más
En este caso como se trata de
un cambio de cultura
productiva, podría ser
adecuado tener muy presente a
la población adolescente de la
15
allá del aporte del IPEC/OIT,
es central a la hora de
trabajar en el campo.
comunidad. Es necesario
abordar adecuadamente el
aspecto educativo, ya que ello
será una clave para el éxito del
proyecto. En cambio, en el
corto plazo, los resultados en el
ámbito productivo van a ser
más difíciles de alcanzar.
3. Eficacia y eficiencia de los proyectos
En este apartado se analiza tanto el grado de cumplimiento de los resultados
esperados de los proyectos en curso, como la racionalidad con la que se han
utilizando los recursos invertidos en la obtención de los resultados. Así pues, se
valora la eficacia de los proyectos atendiendo el grado de consecución de sus
resultados; de acuerdo con el cumplimiento de los plazos previamente
establecidos; así como en función del grado de creación y aprovechamiento de
sinergias entre los resultados. A tal fin se revisaron tres variables: existencia de
economías de escala; existencia o no de articulación temática o espacial entre los
resultados; y generación de valor agregado en virtud de la participación
organizada de los usuarios e instituciones. Por razones de tiempo, no se abordó
con profundidad la cuestión de los costos de los proyectos en relación con los
resultados hasta ahora obtenidos en el desarrollo de las iniciativas. Si embargo,
es claro que este es un tema central a la hora de tratar de establecer un
panorama claro de las iniciativas impulsadas.
3.1 Eficacia
A la luz del examen de los distintos informes y del trabajo de campo, es manifiesto
que el proyecto ha sufrido, desde su inicio, continuos retrasos, a distintos niveles,
que, en la mayoría de ocasiones, han sido el resultado de indefiniciones
16
institucionales. Esta situación a propiciado el debilitamiento constante y
progresivo del proyecto.
3.2 Eficiencia
Desde la puesta en marcha del proyecto, la consecución de los resultados
esperados no es la más optima. Para paliar este problema hubiera sido necesario
un mayor grado de flexibilidad que hubiera permitido, a la mayor brevedad
posible, realizar los ajustes requeridos. Además, es claro que en este sentido es
necesario, a todos los niveles, un mayor grado de apropiación del proyecto por
parte de las distintas partes interesadas. Al respecto, en el caso de los proyectos
que aún no han iniciado la acción directa, sería adecuado que se realice un
esfuerzo por anticipar aquellos elementos que puedan entorpecer la adecuada
marcha de las acciones.
Se puede, pues, afirmar que en términos de eficiencia y eficacia el proyecto está,
a todos los niveles, teniendo un importante déficit. No obstante, todavía se está a
tiempo de adoptar medidas correctivas para encauzar la situación.
Sin lugar a dudas esta experiencia es novedosa; ello implica que las iniciativas
están aún en la fase de crecimiento, por lo tanto, este momento es ideal para
realizar los ajustes del caso con el fin de re-orientar aquellos factores cuyo
desarrollo no se ha realizado según lo previsto.
4. Mecanismos de apoyo en la ejecución de los proye ctos
Por lo general, pese a las circunstancias políticas existentes en cada uno de los
países, las entidades involucradas han mostrado interés en impulsar la
“erradicación del trabajo infantil”. Sin embargo, debido a las condiciones
institucionales, no es previsible que en el corto plazo se puedan obtener grandes
logros estratégicos. Es necesario “vender” mejor esta idea, darle seguimiento al
17
proceso y, por último, se debe de ir midiendo el impacto de esta acción. Este
proceso de cambio llevará su tiempo, por lo que no puede ser concebido como
una sucesión de acciones mecánicas en donde hoy se planifica y mañana se
obtienen los resultados; sobre todo, si tenemos en cuenta el entorno en donde los
proyectos se están desarrollando. Se trata de países con economías muy frágiles
y expuestas a cambios bruscos; altamente vulnerables a los fenómenos naturales;
con niveles educativos relativamente bajos; con altas concentraciones de capital;
y sobre todo en contextos políticos realmente débiles que no permiten ni
transmiten la seguridad necesaria para la adecuada puesta en marcha de
proyectos con una perspectiva clara de desarrollo.
Por otra parte, con el fin de ir construyendo una adecuada aproximación a la
problemática de la “erradicación del trabajo infantil”, resulta necesario contar con
un adecuado sistema de monitoreo del trabajo infantil. Al respecto, se ha
constatado que dentro de la oficina del IPEC en San José, se están dando pasos
importantes en ese sentido. Situación que de ser manejada adecuadamente
podrá contribuir a evidenciar de manera concreta el impacto que los proyectos
están teniendo.
Es necesario señalar y comprender que una iniciativa de este tipo no puede ser
asumida de manera exclusiva solo por un programa como IPEC. Si bien es cierto
que IPEC es consciente de ello, también es importante que el país donante, a la
hora de “evaluar“ los proyectos, entienda que los proyectos no pueden ser vistos
como algo aislado; por el contrario, es necesario tener en cuenta el contexto en
que éstos se llevan a cabo, para así poder medir de forma más adecuada los
avances en la acción. En otras palabras estos proyectos deben ser entendidos
por el país donante como un elemento más dentro de una estrategia más amplia.
18
5. Factores externos y efectos no previstos y persp ectivas de sostenibildad
5.1 Factores externos y efectos no previstos
Un proyecto con las características del aquí evaluado, cuenta con la particularidad
de que para su ejecución es necesaria la participación de diversos actores a nivel
nacional. Dado que las condiciones de desarrollo institucional en los distintos
países son desiguales es, pues, de esperar que los resultados sean diferentes y
de acuerdo con las características nacionales. A la luz de esta consideración hay
que entender que el hecho de lidiar al mismo tiempo con numerosos actores
(entidades del estado, organizaciones de la sociedad civil, etc.), no siempre
produce buenos dividendos. Se hace un llamado a la reflexión, a la atención del
equipo de coordinación sub-regional y a los coordinadores de proyecto, para que
tengan este panorama claro, pero, sobre todo, para que sean buenos
negociadores y puedan de esta manera contribuir mejor al fluido desarrollo de las
acciones previstas.
Como se verá en otro momento, el hecho de que el país donante establezca
pautas precisas (ámbitos a ser abordados en los proyectos, procedimientos a
seguir, normativas para la rendición de cuentas, volumen de resultados
cualitativos esperados) condiciona, en cada uno de los casos, las posibilidades
realistas de ejecución. Por tanto es preciso que el donante valore la posibilidad de
abrir espacios de encuentro y sobre todo de consenso a la hora de diseñar los
proyectos. Hay que decir que, tal como están planteadas las cosas en este
momento, el donante debe de prepararse para esperar resultados menos
alentadores que los previstos en los documentos de proyectos.
19
5.2 Perspectivas de sostenibilidad
Como se indicó más arriba, la sostenibilidad de los proyectos de desarrollo y en
particular de los de asistencia social con vocación de desarrollo, debe sopesarse
a la luz de un proceso de maduración y consolidación de los ejes temáticos y de
las acciones programáticas de los mismos; cuestiones éstas que no se dan en
este momento en el caso del proyecto evaluado. Por ello, en su línea medular
este análisis se interesa por establecer algunos requisitos de índole metodológica
y logística que los proyectos deberían satisfacer como paso previo a abordar la
cuestión de la sostenibilidad de los programas de acción dentro de sus
perspectivas inmediatas.
5.2.1 Necesidad de una definición operativa 10 de la sostenibilidad
Llama la atención que, en todos los proyectos nacionales, la sostenibilidad sea
considerada como una alternativa insoslayable, sin que en ninguno de ellos se
precisen sus componentes operativos. Se insiste en cambio en que solamente la
absorción institucional (o una variante similar) de los programas de acción
posibilitará la permanencia de los resultados de los proyectos. Pero esto es
insuficiente sin una estrategia al respecto, lo cual pasa primero por determinar el
tipo de sostenibilidad a que se aspira.
Con fines puramente analíticos, se plantea a continuación una definición operativa
de "la sostenibilidad de los proyectos", para luego tratar de derivar algunos
requisitos en el ámbito de la gestión que habría que satisfacer y respecto a los
pasos operativos habría que dar, para lograrla. Así pues, podemos partir de la
10 Se trata de una definición operativa en el sentido de que se puede cuantificar y descomponer en determinados elementos. Obviamente la sostenibilidad implica mucho más aspectos cualitativos, pero al final de cuentas se trata de valorar si los proyectos, sus contrapartes y contextos de absorción son capaces de general el valor requerido para sustituir a la cooperación externa, después de un tiempo prudencial.
20
siguiente definición operativa, en el ámbito de las organizaciones no lucrativas,
de sostenibilidad 11:
“Situación dinámica donde las organizaciones no lucrativas obtienen durante al
menos dos ciclos productivos consecutivos la tasa de crecimiento sostenible (Ts).”
Lo cual, obviamente nos remite a la tasa de crecimiento sostenible (Ts):
Cs= Ts x (EN/ Pasivos + Patrimonio) > (S1/ S0) + Rep prox. ciclo + Tasa inflación
En donde: Cs= Crecimiento sostenible; Ts= Tasa sostenible; EN= Excedentes
netos; S1= valor monetario de los servicios por usuario del último usuario
considerado calculado al finalizar el período en cuestión; S0= valor monetario de
los servicios por usuario del primer usuario considerado calculado al iniciar el
período en cuestión; Rep prox. ciclo= reposiciones próximo ciclo; y la Tasa
inflación es la de las reposiciones del próximo ciclo.12
Es decir, la Tasa de Crecimiento Sostenible (Ts) se definiría como aquel valor que
multiplicado por la rentabilidad económica de la organización hace que tal razón
sea mayor que la suma de la proporción costo servicio por usuario inicial y final
más el costo de reposición de los activos productivos del próximo ciclo
considerando la inflación estimada.
Esta definición dinámica de la sostenibilidad, permite realizar un conjunto de
cálculos para verificar en el tiempo si se está cumpliendo la inecuación. Esta se
cumplirá siempre que se crezca a una tasa tal que la rentabilidad económica de la
iniciativa supere el costo de los servicios prestados más el valor de las
11 Definición tomada de Guadamuz, Ernesto. Sistemas de gerencia social cuantitativos: Informática aplicada y empresas no lucrativas. Documento Inédito elaborado para el Fondo Latinoamericano de Desarrollo (FOLADE), San José, Costa Rica, 2000. 12 Esta forma de expresar la fórmula supone que la empresa no tiene pasivos de largo plazo, en cuyo caso habría que sumar a la parte derecha de la inecuación los intereses respectivos.
21
reposiciones requeridas para volver a prestarlo, sin que haya una disminución del
patrimonio.
La ventaja de esta formulación estriba en que con la información financiera que
normalmente manejan los proyectos es posible construir los escenarios13
necesarios para determinar con cuáles de ellos se logra alcanzar tasas de
crecimiento sostenible y determinar los factores sobre los que se podría incidir
para lograrlo. Se construirían así los flujos de caja que, junto a su respectivo
análisis de sensibilidad, permitirían retro-alimentar la toma de decisiones
respecto a las medidas de gestión necesarias.
5.2.2 Requisitos y pasos gerenciales para plantears e operativamente la
sostenibilidad 14
A continuación se señalan algunos requisitos necesarios, en el ámbito de la
gestión, para lograr la sostenibilidad de los proyectos (la enumeración no es
exhaustiva):
- Los proyectos y programas de acción deberían contar con políticas de costos
claras y orientadas a su abatimiento por la participación de los usuarios y a la
transparencia de sus procedimientos.
- Con el fin de tender gradualmente a la sostenibilidad de los proyectos, en cada
período de tiempo determinado, el componente material y logístico que aportan
las contrapartes o que se genera a partir de las inversiones del proyecto deberá ir
creciendo respecto al aporte externo.
13 En este sentido se puede, por ejemplo, utilizar la herramienta Solver de Excel- Microsoft. 14 Estos pasos podrían considerarse dentro de las recomendaciones de esta evaluación, no obstante se prefiere incluirlos aquí en vista de su carácter preliminar.
22
- Es necesario contar con una dimensión temporal adecuada, casi siempre más
de tres años, para plasmar aspectos concretos de la sostenibilidad. Los proyectos
deberían como mínimo poder actuar con tal perspectiva temporal.
- En la medida en que las iniciativas puestas en marcha por los proyectos sean
innovadoras y apropiadas a los contextos en que éstos se llevan a cabo y logren
de una forma participativa poner en marcha modelos y formas novedosas de
atacar el problema del trabajo infantil, se estará contribuyendo a la apropiación y a
la continuidad de tales iniciativas. Por esta razón, el construir una oferta
metodológica propia y el diseñar maneras apropiadas para abordar las
problemáticas de los destinatarios de los proyectos constituye, para estos
proyectos, una tarea gerencial de primer orden.
6. Principales hallazgos
6.1 Análisis operativo:
A continuación se valora la forma en que IPEC ha venido operando en sus
diferentes niveles: en cada unos de los países en donde se están desarrollando
proyectos, a saber Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana; en
San José; y la interacción con la sede en Ginebra.
6.1.1 Estrategia para la puesta en marcha y la eje cución de los proyectos
Existen una serie de elementos centrales sobre los cuales podría estar gravitando
el desarrollo del proyecto:
- como consecuencia de los atrasos administrativos y burocráticos sufridos en
todo el proceso de desarrollo de los proyectos, en varios casos, las Agencias
Ejecutoras que han seguido estando dispuestas a continuar en el proyecto no son
23
necesariamente las más reconocidas y de mayor prestigio en sus respectivos
países.
- de acuerdo a lo manifestado por los oficiales de proyectos, las Agencias
Ejecutoras no han sido suficientemente capacitadas respecto a la presentación de
informes narrativos, financieros y documentos afines. Esta situación tiene un
efecto dominó, ya que estos vacíos operativos se repercuten sobremanera en el
trabajo de los oficiales de proyectos en San José, que son los que en última
instancia deben preocuparse por hacer las enmiendas del caso a fin de cumplir
con las pautas establecidas por parte de la sede en Ginebra y el donante.
- no existe una definición de plazos que permitan establecer los tiempos mínimos
y máximos de entrega y recepción de los diversos documentos propios a la
dinámica institucional.
- la devolución de observaciones que se deben realizar en San José, a
documentos narrativos y financieros, incluyendo los esquemas sumarios
elaborados en los países, se demora mucho tiempo15.
6.1.2 Equipo técnico de trabajo en la Sede de San José
IPEC en San José ha experimentado un importante crecimiento en cuanto a la
incorporación de diversos proyectos. Es decir, en este caso no solo se deben
entender como tales a los proyectos del café y la agricultura comercial, sino que
se han impulsado otras iniciativas que abordan otros ámbitos sociales y
económicos. Este crecimiento en el desarrollo de proyectos está teniendo una
clara incidencia en la gestión de los proyecto, ya que es necesario poder contar
con más personal, incluyendo personal administrativo.
15 Manifestaciones del señor Marco Antonio Suazo. Funcionario del proyecto HOPE.
24
Para el caso concreto del proyecto agricultura comercial, IPEC en San José
cuenta con un equipo humano facultado para el desarrollo de sus tareas de
manera adecuada. Sin embargo, estos funcionarios también son responsables
del proyecto de café. En este sentido es preciso llamar la atención ya que por la
dinámica misma de la oficina, estos funcionarios se encuentran en una situación
tal, que invierten una gran parte de su tiempo productivo en cumplir con labores
propiamente administrativas. Por la forma en que han sido diseñados los
proyectos de café y agricultura comercial, es decir bajo la forma de 12 proyectos
individuales con 12 presupuestos distintos; y debido al gran número de
contrapartes, 28 ONGs en este momento; éstos proyectos representan una
exigencia extrema en cuanto a la rendición de cuentas: 12 informes cada tres
meses para el donante (48 informes por año) y aproximadamente unos 100
informes de avance (técnicos y financieros) por año. Ello exige un esfuerzo
constante de ambos oficiales de proyecto para poder cumplir con las tareas
previstas. Esto conlleva serias consecuencias, ya que el seguimiento que estos
oficiales están en condiciones de proveer no es el adecuado. Baste señalar que
entre los años 2001 y 2002 las visitas del equipo de San José a los proyectos se
han disminuido considerablemente. Sin lugar a dudas, esto está resultando en
una pérdida del control técnico de las acciones que se llevan a cabo en cada uno
de los proyectos.
Ante esta situación se debe efectuar un profundo análisis con el fin de redefinir los
mecanismos oportunos de operación.
6.1.3 El recurso humano vinculado directamente en l a ejecución de los
proyectos
La evaluación ha puesto de manifiesto, en cada uno de los países donde se está
ejecutando el proyecto, la existencia de ciertas limitaciones de carácter técnico,
por parte de los coordinadores nacionales y de proyectos, lo que podría afectar el
impacto y la consecución de los resultados previstos por los proyectos. Un
25
ejemplo claro de lo anterior es que no todo el personal responsable de la
ejecución tiene experiencia teórica y/o práctica sobre el tema de la “erradicación
del trabajo infantil”. Esto no sería tanto un problema si existieran mecanismos de
inducción institucionalizados. Pese a que hubo una inducción inicial para todo el
personal de los proyectos, el equipo de gestión de San José no ha podido
desarrollar ninguna otra acción subsecuente de formación o de reforzamiento.
6.1.4 Relación IPEC San José - IPEC Ginebra
Se evidencia una relación vertical establecida por la IPEC Ginebra con respecto al
equipo del proyecto en San José. Esta verticalidad se ha manifestado en aspectos
tales como el envío de propuestas desde Ginebra, con cierto grado de dirigismo,
para que las mismas sean ejecutadas sin considerar en muchos casos el criterio
técnico que puedan emitir los interlocutores en San José y mucho menos valorar
los puntos de vista que puedan emitir los coordinadores nacionales y de proyectos
en los países. Asimismo se ha evidenciado que los proyectos en muchas
ocasiones responden a los interés o prioridades del donante. Esto puede acarrear
en el futuro problemas, ya que no se ha definido una política clara para el
desarrollo y la promoción de proyectos. En este sentido es importante que existan
organismos dispuestos a financiar proyectos, pero a la vez, es necesario, para
hacer un trabajo profesional de calidad, poder contar con acuerdos “reales” en los
que las distintas partes concernidas puedan emitir criterios que mejoren no solo
las propuestas sino también las estrategias, a fin de obtener los impactos
adecuados.
Por otro lado, el hecho de que en la Sede, a distintos niveles (técnico y
administrativo) no siempre las personas vinculadas a los proyectos dominen el
idioma español, afecta la posibilidad de encontrar una adecuada interlocución.
Se puede afirmar pues que esta relación de dependencia es poco operativa y
limita la eficiencia y la eficacia de los proyectos. Dichas ataduras institucionales
26
repercuten en la adecuada marcha de los proyectos a nivel financiero, en la
recepción de las propuestas, la negociación y en la ejecución de los mismos. Es
pues necesario realizar un análisis en a profundidad sobre la situación burocrática
existente, con el fin de encontrar alternativas objetivas que permitan mejorar la
operación de las acciones. Se deben buscar los mecanismos adecuados que
permitan la descentralización. Entendiendo que descentralizar no implica perder
en control de las operaciones en los proyectos.
Con el fin de encontrar las soluciones oportunas es necesario que las distintas
partes concernidas reconozcan que hay una situación objetiva de coordinación y
de estrategia que hoy en día no es la mejor. Por lo tanto, se debe trabajar en
estos aspectos a fin de buscar un desarrollo institucional equilibrado.
En base a lo anterior, se recomienda que en IPEC Ginebra se analicen y discutan
las perspectivas de los proyectos que se vayan a poner en marcha. Ya que en los
países en donde en este momento se desarrollan los proyectos, a pesar de las
limitantes encontradas hasta el momento, hay mucho interés y sobre todo
disposición por seguir coordinado la ejecución de proyectos. También es cierto
que en nuestros países, cualquiera que sea el grado de vulnerabilidad de la
población con la que se trabaje, hay necesidad, bajo una perspectiva de
desarrollo, de seguir impulsando iniciativas que generen impactos.
6.1.5 Relación IPEC San José - Proyectos nacionales
De acuerdo a lo manifestado por los coordinadores nacionales y de proyectos,
desde IPEC San José no fluye una estrategia clara, ni directrices precisas sobre
los roles que deben desempeñar cada uno de los actores presentes sobre el
terreno. Esta situación podría provocar en el terreno confrontaciones y manejos
inadecuados dentro del quehacer diario. No obstante, según la Coordinadora Sub
regional de IPEC, tanto los coordinadores nacionales como de proyectos han
recibido las instrucciones del caso respecto a la forma de operar. Sin embargo en
27
este sentido no se cuenta con instrumentos que evidencien tales mandatos y
sobre todo las definiciones de roles.
En este sentido se recomienda buscar mecanismos que permitan definir
claramente las funciones de los miembros de los equipos, a fin de maximizar los
recursos institucionales. Esto contribuiría a evitar entre otros factores las
incertidumbres laborales que existen en este momento. Ya que es importante que
IPEC cuente con equipos de trabajo laboralmente estables. En caso contrario
será difícil contar con un capital humano valioso y que se identifique plenamente
con el trabajo que se debe realizar.
También se planteó una preocupación por parte de los coordinadores nacionales
y de proyectos en el sentido de que los oficiales de proyectos (San José) nos han
dado el seguimiento de campo necesario. Este cuestión fue abordada más arriba,
donde quedó claro que tal situación se ha venido presentado como producto de
una desequilibrada carga laboral a la que se han visto sometidos estos oficiales
de proyectos.
Por su diseño, los proyectos aquí analizados tienen una marcada tendencia a
buscar resultados numéricos, que supera el interés por medir los avances
cualitativos. Es está una cuestión que hubiera tenido que ser abordado por las
partes involucradas en la ejecución de los proyectos ya que dada la magnitud de
los compromisos adquiridos, esta forma de medición de los resultados pudiera
acarrear problemas para el cumplimiento de las metas establecidas.
6.1.6. Criterios emitidos por las agencias ejecutor as sobre la experiencia de
trabajo con el IPEC .
En general, las agencias ejecutoras plantean que una de las razones que las
movió a trabajar en la ejecución de estos proyectos es el hecho de poder
asociarse a un organismo internacional de prestigio como la OIT; lo que
28
contribuye a su vez a que las Agencias Ejecutoras logren ampliar su curriculum
institucional.
Resulta curioso que en general las agencias ejecutoras no se planteen otros
intereses como por ejemplo realizar un trabajo coordinado con instancias
nacionales o locales. Sin embargo en los caso de Nicaragua y República
Dominicana una agencia de cada país expresa que lo que les motivó a participar
en los proyectos fue el tema de “la Erradicación del Trabajo Infantil”, ámbito en el
que han venido acumulando experiencia.
Las Agencias han planteado abiertamente que esperan una segunda fase del
proyecto. Por tanto han mencionado que se hace necesario realizar las
enmiendas del caso a fin de permitir una mayor fluidez operativa en esta otra
fase. Como ellos mismos lo dicen “están realizando una inversión para el futuro”.
Se tiene claro que la mayoría de las agencias ejecutoras cuentan con experiencia
en cuanto a la negociación y ejecución de proyectos, independientemente de la
calidad en la ejecución y de la visión de aporte al desarrollo que cada una de ellas
tiene. Se suponía que esto contribuiría a la buena marcha de los proyectos de
agricultura comercial. Sin embargo este es un elemento que debe ser analizado
con detenimiento en IPEC ya que de acuerdo a lo visto en el campo, no todas las
agencias están cumpliendo con las expectativas del trabajo que hay que
desarrollar dentro de los proyectos. El hecho de contar con una trayectoria en
cuanto a la negociación y ejecución de proyectos no es, bajo ningún punto de
vista, garantía real de calidad. Ya que no toda la cooperación internacional que ha
llegado a nuestros países maneja criterios uniformes en materia de desarrollo. Por
el contrario se ha creado y fomentado la cultura de recibir recursos que, en
muchos casos, son destinados a perpetuar las condiciones de pobreza, subsidio
y dependencia.
29
En este sentido, queda claro que solo cuando exista un panorama claramente
definido en cuanto a la estrategia de desarrollo logrará IPEC identificar y
establecer alianzas con las mejores agencias ejecutoras.
Cuando se analiza con las agencias ejecutoras la experiencia que han vivido en
este proyecto de agricultura comercial, son muchas las observaciones recabadas,
de entre éstas, cabe destacar:
- los procesos burocráticos son lentos y poco definidos a nivel del IPEC/OIT
en San José y en Ginebra.
- se carecen de directrices claras. Esta situación se evidencia a lo largo de
todo el proceso de desarrollo de los proyectos.
- hay cambios repentinos en el transcurrir de las negociaciones que afectan
el curso normal de los proyectos.
- cuando se plantea desarrollar un proyecto, ello trae consigo una diversidad
de expectativas en los involucrados directos e indirectos. En este caso
debido a los atrasos en la puesta en marcha de los proyectos se ha genera
mucha incertidumbre.
- se carece, en el marco del proyecto, de una estrategia clara de trabajo.
- las líneas basales aportan muy poco a los proyectos, sobre todo porque
estas se confeccionan luego de haber diseñado la estrategia de los
proyectos y preparado los documentos de proyecto.
De manera específica en cada uno de los países hay elementos que inciden en la
marcha de las iniciativas. En Guatemala, la coordinadora nacional fue relevada de
su cargo para asignarle otra responsabilidad: el proyecto de coheterías. A parte
de la preocupación que ello ha generado para esta persona, ya que en términos
prácticos ha bajado de estatus, ello ha resultado en una relativa indefinición
respecto a quién es la persona encargada de darle seguimiento institucional a
ciertos aspectos del proyecto de agricultura comercial.
30
En Honduras el equipo es joven en edad y en experiencia, lo que implica que hay
que proporcionarle mayor apoyo técnico.
En el caso de Nicaragua la coordinadora nacional posee un claro dominio del
trabajo que realiza, mientras que en el caso de la coordinadora de proyecto es el
caso opuesto. Esta situación genera una fuerte dependencia de la segunda
respecto a las directrices de la primera.
En República Dominicana hay una buena química entre el coordinador nacional y
el coordinador del proyecto. Situación que puede favorecer un adecuado
desempeño en las acciones previstas. No obstante es necesario fortalecer la
capacidad técnica existente.
6.1.7 Sobre la definición de los proyectos a ejecut ar
Respecto a la relación entre IPEC San José e IPEC Ginebra se observa que la
segunda es una instancia receptora de iniciativas que, en muchos casos, mas
que partir de una consideración plena de la realidad de los proyectos y de las
condiciones reales de las poblaciones meta, representan el interés exclusivo del
donante. Por lo que, a la hora de diseñar proyectos, se corre el riesgo de caer en
un cierto grado de indefinición. Actuar así limita las acciones de organización,
planificación, dirección y control, que son aspectos centrales de la administración.
Se debería hacer un proceso a la inversa, es decir identificar primero las acciones
a llevar a cabo y las áreas de intervención y en función de ello identificar las
fuentes de financiamiento necesarias.
Valorando los proyectos que están en marcha, el caso de Honduras es una
muestra clara de la pocas posibilidades que se tiene IPEC para incidir con éxito
sobre la problemática del trabajo infantil. No se ha previsto en este sentido que los
intereses de los empresarios meloneros pueden producir mayores problemas a
31
los encontrados en este momento con la contratación mano de obra infantil. Se
ha perdido de vista que generar cambios en poblaciones en donde ser obrero
agrícola ha generado una fuerte relación de dependencia económica, cultural y
educativa16. Sin embargo en el proyecto se ha establecido que en un plazo de 18
meses se podrá revertir parte de la historia productiva de la zona de influencia del
proyecto y junto con ello incidir en la erradicación del trabajo infantil.
Por otra parte, es claro que en proyectos de este tipo es necesario contar con
plazos de ejecución no inferiores a tres años y que los esfuerzos se concentren
en zonas geográficas muy específicas, con el fin de evitar la dispersión de las
acciones y poder poner en marcha modelos de organización local y metodologías
de trabajo que luego puedan ser replicadas en otras regiones y países.
Para trabajar el ámbito productivo, ya sea en medio urbano o rural, se requiere de
profesionales con perfiles que posean conocimientos técnicos y académicos
diferentes a aquellos responsables de desarrollar procesos de sensibilización y de
educación. Al parecer IPEC no ha tomada suficientemente en consideración esta
situación a la hora de poner en marcha los proyectos.
Además se ha tomado un camino de alto riesgo operativo en los proyectos, al
incorporar en el componente productivo el los fondos de crédito. Si lo productivo
requiere especialización, el tema crediticio, por su complejidad inherente, requiere
aún de mayor nivel de especialización. Con los escasos fondos disponibles en los
proyectos que actualmente se ejecutan, estos en lugar de generar beneficios
podrían generar problemas a las agencias ejecutoras, ya que en general éstas no
muestran ser lo suficientemente sólidas dentro de sus respectivos mercados
financieros locales. Por otra parte la población, a la que se va a proveer el servicio
de crédito, carece de una cultura de crédito y mucho menos de educación al
respecto. Para ello primero es necesario realizar significativas inversiones de
16 Al respecto ya se han desarrollado experiencias con poco éxito. En Costa Rica se trabajó durante más de 6 años en el proyecto OSA- Golfito, con una inversión millonaria la cual no logró la sostenibilidad esperada.
32
“fondos perdidos” que permitan ir creando las condiciones objetivas de
sostenibilidad que propicien dicha cultura.
El componente productivo, tal y como está planteado en los proyectos y en los
programas de acción, difícilmente podrá alcanzar las metas previstas y mucho
menos llegar a ser sostenible. Es claro que las agencias ejecutoras carecieron de
seriedad a la hora de aceptar las condiciones descritas en los proyectos o fueron
inconscientes. Desde el criterio del evaluador lo productivo debe enfocarse a
fortalecer las capacidades de la población a través de la formación y la
capacitación de tal forma que pueda motivar el desarrollo de iniciativas
económicas. Este elemento requiere de plazos no menores de tres años, siempre
y cuando se de un seguimiento adecuado.
Es claro que, en general, estos proyectos fueron diseñados sin tomar en
consideración las condiciones económicas, sociales y educativas de la población
meta. Esto es una limitación objetiva que se ha puesto de manifiesto en las visitas
realizadas a las comunidades en donde se están implementando los proyectos.
Bajo esta perspectiva las líneas basales carecen de un análisis que trascienda lo
meramente descriptivo numérico de las comunidades. Asimismo, es claro que los
equipos nacionales no manejan adecuadamente el ámbito productivo y crediticio.
De acuerdo a lo anterior, IPEC debería realizar un análisis sobre la estrategia a
seguir en el tema de la “Erradicación del Trabajo Infantil”. En este sentido ha de
valorarse de manara exhaustiva en qué es fuerte IPEC y, en función de eso,
concentrar los esfuerzos en dichos ámbitos, ya que actualmente hay una
peligrosa dispersión dentro de la acción institucional.
6.1.8 Construcción de una propuesta metodológica
Es necesario contar con mecanismos que permitan construir una concepción
teórico-metodológica en torno al tema de la “Erradicación del Trabajo Infantil”.
33
Durante el proceso de evaluación se evidenció que, pese a que en los países se
realizan esfuerzos particulares por abordar este tema, estas acciones son poco
sistemáticas y solo manejadas de manera fundamentalmente oral. El problema de
este tipo de acciones estriba en que, a corto plazo, pueden limitar los posibles
impactos que se generen.
Hay cuatro de actores claves: los funcionarios de las entidades del estado, los
funcionarios de las organizaciones de la sociedad civil (ONGs), los miembros de
la unidad familiar (padres, madres y los niños trabajadoras) y los empleadores.
Se recomienda realizar un esfuerzo institucional a fin de contar con materiales
escritos que contribuyan técnicamente al abordaje de la problemática del trabajo
infantil. En este sentido en Nicaragua se ha elaborado un interesante material que
se podría tomar como referente a fin de que en los países involucrados se haga
esfuerzos similares. La cuestión no es que IPEC realice este trabajo, más bien se
trata de aprovechar los recursos institucionales presentes en las diferentes
instancias nacionales para llevar a cabo esta iniciativa.
6.1.9 Situación de las organizaciones nacionales y locales
Dentro de la oficina del IPEC en San José se tiene claro que a nivel estratégico es
importante fortalecer las redes nacionales, regionales y locales para que una vez
que los proyectos dejen de operar, queden sobre el terreno estructuras que den
soporte al abordaje del tema “Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo
Infantil”. Es importante analizar esta cuestión, ya que se constató que uno de los
principales aportes de este proyecto consiste en aprovechar el trabajo que han
realizado los coordinadores nacionales y de proyectos para involucrar a la mayor
cantidad de instituciones públicas y privadas. Sin embargo, hace falta que IPEC
tengan claro que la apropiación del tema (erradicación del trabajo infantil) por
parte de las instituciones antes citadas pasa necesariamente por la posibilidad de
dotar a éstas con recursos que les permitan desarrollar acciones concretas. Para
lo que es necesario ir estableciendo ciertos compromisos formales al respecto.
34
6.2 Dinámica interna operativa en cada uno de los p aíses
Esta cuestión es abordada a través del análisis de las acciones desarrolladas por
los respectivos proyectos nacionales.
6.2.1 Nicaragua
Comisión nacional para la erradicación gradual y progresiva del
trabajo infantil
La coordinadora nacional del IPEC realiza un importante esfuerzo por involucrar a
las entidades del estado y a otras organizaciones de la sociedad civil; además,
esta persona conoce bien el tema de la “Erradicación del Trabajo Infantil”. Esta
situación le ha permitido tener una visión clara de lo que debe hacer IPEC en su
país. Sin embargo, no fue posible reunirse con funcionarios de las oficinas
centrales de estas entidades para conocer su parecer respecto a la pertinencia de
los proyectos, el modo en que se están desarrollando las acciones y el grado de
coordinación con IPEC.
La puesta en marcha del proyecto ha requerido de un proceso de más de tres
años. Esta situación ha causado preocupación en todas las entidades
involucradas, a tal punto que IPEC ha perdido credibilidad en cuanto a la
capacidad de impulsar proyectos de este tipo.
Por otro lado, la coordinadora del proyecto cuenta con la desventaja de que la
coordinadora nacional genera mucha influencia lo que limita sobremanera su
margen de maniobra. De hecho, su papel dentro del proyecto, se circunscribe a la
ejecución de las directrices que emanan de la coordinadora nacional.
35
Comisión regional departamental
Se llevó a cabo una reunión en Juigalpa, Departamento de Chontales, con los
funcionarias de las instituciones involucradas en el proyecto. Se constató que el
proyecto ha generado un espacio en el que participan entidades tales como: los
Ministerios de Trabajo, Salud, Educación, Cultura y Deporte, Gobernación, las
Alcaldías de Acoyapa, el Programa Mundial de Alimentos, la Diócesis de Juigalpa,
la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos y la Caja Rural. Las tres últimas en
su calidad de agencias ejecutoras.17 Habiéndose elaborado un plan de trabajo
para medir los avances en el tema de la “Prevención y Erradicación Progresiva
del Trabajo Infantil”. Por otro lado se lleva un registro de actas en las que se
recogen los acuerdos y se informa sobre los avances obtenidos18. Esta acción ha
permitido que las entidades inmersas en este proceso hayan ido definiendo los
roles y los aportes respectivos.
Instancia local
Se realizó una reunión con el Comité Técnico Municipal de Acoyapa, el día 9 de
Julio. Se contó con la participación de 50 hombres y mujeres que representan a
distintas organizaciones sociales y gubernamentales.19 La forma de operar es
semejante a la de la Comisión departamental. La diferencia estriba en que en este
espacio se reúnen las personas directamente involucradas en la ejecución de las
tareas. Se observó aquí una gran dinámica y compromiso por avanzar hacia las
metas previstas en el proyecto.
Comité comarcal
Esta fue una actividad organizada por la Diócesis de Juigalpa en la comunidad de
Piedras Grandes, a la que asistieron 63 personas, en su mayoría miembros de la
comunidad. Se observan importantes cambios en el centro educativo y el
17 Ver en anexos lista de participantes al taller de evaluación realizado en Juigalpa el día lunes 08 de julio. 18 Al consultor se le suministraron ambos documentos como prueba de lo que se ha venido haciendo. 19 Ver en anexos lista de asistentes al taller de evaluación del proyecto.
36
desarrollo de acciones que permiten difundir el mensaje sobre la problemática del
trabajo infantil.
Sobre el desarrollo organizativo en Nicaragua, se puede decir que hay un
adecuado manejo para dar a conocer el proyecto, en cuanto a la sensibilización, y
la forma en que se están abordando los componentes de educación y salud.
Análisis de las Agencias Ejecutoras
- Pastoral Social: es muy conocida por el trabajo desplegado en la zona de
influencia del proyecto, contando con una buena capacidad de
convocatoria. El equipo de promotoras es muy joven, con mucha
disposición y buen trabajo en la parte de organización. Sin embargo,
carecen de conocimiento técnico sobre la “Erradicación del Trabajo infantil”.
En este sentido es necesario buscar la forma de brindarles capacitación al
respecto.
- UNAG: Tiene una adecuada presencia en la zona del proyecto y más allá
de ésta. Han trabajado en el ámbito de la “Erradicación del Trabajo Infantil”
desde hace 8 años, lo que facilita el desarrollo del trabajo previsto.
- Caja Rural: Cuenta con presencia y una buena reputación en la zona.
Técnicamente podría manejar el proyecto de crédito, aunque se debe tener
cuidado con el enfoque que se le de a la disposición de los fondos para
crédito, por cuanto podría generar distorsiones con la lógica institucional
preestablecida.
6.2.2 Honduras
Instancia nacional
En Honduras el proyecto no ha iniciado aún la acción directa y el equipo humano
de IPEC, aunque se ha incorporado recientemente al proyecto, evidencia una
37
gran disposición para enfrentar adecuadamente el reto. Ello implica que desde
San José se deberá de brindar un seguimiento especial a este proyecto y a este
equipo, a fin de lograr los mejores resultados.
Por otra parte, se constató que el Ministerio de Trabajo a través de Dirección de
Previsión, ha venido impulsado la cuestión de la “Erradicación del Trabajo
Infantil”, al igual que el Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP).
Pareciera que existe una gran disposición por parte de la Junta Directiva del
COHEP para trabajar con sus socios en este tema, sin embargo carecen de la
capacidad necesaria al respecto. Pese a ello, el COHEP han intercedido para que
las empresas meloneras sean sensibles respecto al problema del trabajo infantil.
Es importante mencionar que el proyecto va a tener que hacer frente a un factor
de riesgo importante, el que resulta de los grandes intereses económicos creados,
los de las empresas que contratan la mano de obra infantil.
Instancia departamental
Se constató la existencia de instituciones públicas interesadas en llevar a cabo
acciones en el ámbito del trabajo infantil a nivel departamental. Parte de la
preocupación mostrada por estas instituciones consiste en tratar de elaborar una
estrategia que contribuya de forma efectiva a la lucha contra el trabajo infantil, en
particular en las actividades económicas que se desarrollan en la zona de
influencia del proyecto. La principal debilidad que se encontró dentro de este
espacio organizativo es la escasa capacidad técnica frente a la problemática del
trabajo infantil.
Análisis de las Agencias Ejecutoras
- Project HOPE: Es una entidad que denota seriedad y conocimiento del
área en donde se realiza el proyecto. Han realizado un adecuado trabajo
en el tema de la salud, sin embargo pareciera que por las características
de los servicios que han tradicionalmente brindado, podrían tener
38
problemas técnicos para el desarrollo del componente de alternativas
económicas. El equipo del proyecto en San José debería analizar esta
situación, sobre todo teniendo en cuenta que la acción directa aún no ha
comenzado.
- CIPE- CONSULTORES: Cuenta con experiencia de trabajo en la zona en
donde se desarrolla el proyecto, lo que podría a priori ser una garantía para
una adecuada ejecución del mismo. Sin embargo, será necesario efectuar
un seguimiento estrecho y continuo, por cuanto da la impresión de que, en
sus intervenciones esta agencia apunta más al subsidio que al desarrollo.
6.2.3 Guatemala
Instancia nacional
Se ha realizado un trabajo tendiente a incorporar a instituciones del estado que
tienen vinculaciones con el tema de la “ Erradicación del Trabajo Infantil”. Entre
las instituciones más comprometidas se encuentran el Ministerios de Trabajo,
Educación y Salud. Su principal acción en este sentido consiste en la
incorporación de la problemática del trabajo infantil en su quehacer institucional
diario.
Instancia departamental
Existe un marcado interés por crear una red en la que se pueda abordar la
sensibilización respecto al problema del trabajo infantil, primero entre las
entidades que conformen dicha red y, con posterioridad, de manera general
respecto a la población del área cubierta por el proyecto. Un plan de trabajo se ha
elaborado en este sentido.
Instancia local
No fue posible constatar sobre el terreno, en Chilascó, el nivel de organización
generado para el desarrollo del proyecto. Aunque si fue posible dialogar con
39
algunos padres y madres beneficiarios del proyecto. Se deduce que esta
comunidad está “contaminada” por los múltiples apoyos que ha recibido por parte
de otros proyectos anteriores. Es evidente que existe en esta comunidad una
cultura del regalo fomentada por intervenciones más orientadas al “paternalismo”
que a fomentar el desarrollo. Si las agencias ejecutoras no realizan un trabajo
sistemático y agresivo, va a ser muy difícil lograr los resultados previstos por el
proyecto.
Análisis de las agencias ejecutoras
- Municipalidad de Salamá: desconoce el manejo técnico, propio de un
programa de crédito. Esta es una situación de alto riesgo, sobre todo si se
tiene en cuenta quienes son los posibles “clientes”. Es, pues, necesario
realizar una revisión, con carácter de urgencia, para introducir los
correctivos necesarios.
- Pastoral Social: débil en la ejecución. Deben replantarse inmediatamente
las formas de intervención en la parte de sensibilización. Por contra, el
componente de salud está siendo desarrollado de forma excelente (perfil
de las personas responsables). Respecto al componente de educación hay
mucha pasividad en la intervención. Además, el centro educativo no reúne
las condiciones mínimas para un buen desarrollo del proyecto. Por otro
lado hay que señalar que la presencia del personal de los ministerios de
educación y salud, en la comunidad, es solo testimonial.
- COOPEDEGUA R.L: Aunque cuenta con experiencia en el ámbito en el
que están trabajando, la sensibilización, ello no es suficiente.
En todos los casos se recomienda un trabajo agresivo por parte de la
coordinadora del proyecto a fin de tratar de obtener los mayores logros posibles.
40
6.2.4 República Dominicana
El evaluador no se desplazó al país. El análisis de la situación se basa pues en
las entrevistas telefónicas mantenidas con las diferentes partes interesadas. La
acción directa no había iniciado al momento de efectuar esta evaluación.
A nivel de la organización nacional se ha establecido una red que permitirá un
importante manejo del tema “Erradicación del Trabajo Infantil”. Esto es fruto del
trabajo que se ha realizado de manera conjunta desde hace tres años. Se a
logrado así movilizar a las instituciones del Estado, así como a otros organismos
de la sociedad civil. Una ventaja del equipo en República Dominicana es que el
coordinador nacional tiene muy clara su estrategia de intervención como
funcionario del IPEC. Una de las particularidades que tiene este proyecto es que,
entre otras acciones, se van a llevar a cabo acciones puramente culturales con el
fin de fortalecer el trabajo previsto.
7. Conclusiones y recomendaciones
Las conclusiones y recomendaciones se han ordenado, de manera que primero
se presentan aquellas que tienen un carácter más general, para luego dar paso a
aquellas que tienen un carácter más específico.
7.1 Conclusiones generales
1) El Proyecto, considerado en su conjunto, constituye una iniciativa que, por su
visión innovadora al tratar de aunar esfuerzos (locales, nacionales e
internacionales, públicos y privados) en pos de la prevención y erradicación del
trabajo infantil en el sector de la agricultura comercial, representa una aportación
importante al diseño e implementación de políticas públicas en ese ámbito.
41
2) En este sentido, el principal aporte del proyecto consiste en haber pasado de la
simple identificación de los componentes de la problemática del trabajo infantil, al
diseño y ejecución –aún parcial- de programas de acción que articulan iniciativas
nacionales y locales unificadas por objetivos comunes y nutridas de recursos
significativos.
3) Por otra parte, la limitación fundamental del Proyecto, globalmente
considerado, consiste en que éste aún no ha logrado, en los ámbitos local y
nacional, articular una propuesta metodológica y operativa coherente y por ende,
capaz de formar su propio recurso humano y logístico en pos de la concreción de
los resultados esperados.
4) Esta limitación se resulta clara al contrastar lo originalmente previsto y lo hasta
ahora alcanzado pero, fundamentalmente, al constatar la falta de orientaciones y
lineamientos (y la consecuente solicitud de un mandato claro) que señalaron,
durante esta evaluación, tanto las agencias ejecutoras y el personal de los
proyectos nacionales.
5) Las causas de esta limitación son diversas, no obstante esta evaluación
identificó tres principales:
i) El “efecto de triangulación” entre los proyectos nacionales (incluida la
ambigüedad en la delimitación de las funciones entre las coordinaciones
nacionales y de proyecto), el equipo de gestión en San José, y la sede en Ginebra
que entorpece y hace lento el sistema de retroalimentación gerencial del
Proyecto; dando esto lugar a trámites y gradaciones en el sistema de gestión de
los proyectos que son innecesarios y por tanto ineficientes.
ii) La mayoría de las iniciativas locales (proyectos nacionales y programas de
acción) no ha logrado construir una propuesta metodológica y estratégica en torno
a la erradicación del trabajo infantil que los pertreche con herramientas, tanto
conceptuales como de trabajo (en el campo), que permitan agilizar las
42
actuaciones, mediante: la sistematización y transmisión de la experiencia
acumulada; y la renovación continua mediante la reflexión y la auto-evaluación en
el terreno.
iii) El Proyecto no ha logrado desarrollarse aún como una organización que
considera a sus colaboradores como un elemento (o recurso) de naturaleza
estratégica. El Proyecto no ha asumido la capacitación del personal, en sentido
amplio, incluyendo a los colaboradores en las organizaciones contraparte, como
una cuestión prioritaria. Las limitaciones y carencias que inicialmente tales
personas hayan podido presentar, sumadas a su desconocimiento relativo
respecto a la ejecución de proyectos en el ámbito de la erradicación del trabajo
infantil, no se han resuelto en el plazo requerido para la buena marcha del
Proyecto.
7.2 Conclusiones Particulares
1) En el Proyecto Nacional de Nicaragua (granos básicos) se ha avanzado de
manera importante en la constitución de una oferta metodológica sobre el trabajo
infantil y en los rudimentos técnicos de la gerencia de proyectos (plan de trabajo
con su respectivo cronograma, registros actualizados de las actas de reuniones
con las diferentes contrapartes, presupuestos, etc.). Así pues se está en mejores
condiciones para abordar los elementos básicos del planeamiento estratégico del
proyecto, establecer las fases y alianzas necesarias para desarrollar la totalidad
de los componentes del Proyecto, incluido el componente productivo (micro-
crédito). En este sentido sería oportuno considerar la posibilidad de sistematizar
esta experiencia y de difundir los materiales pedagógicos de formación sobre el
trabajo infantil a los otros proyectos nacionales.
2) Respecto al Proyecto Nacional en Honduras (melón) la evaluación concluye
esencialmente que es prioritario el reforzar la capacidad del equipo ejecutor y de
las contrapartes en aspectos conceptuales y metodológicos relacionados con la
43
prevención y erradicación del trabajo infantil y sobre la gestión y seguimiento de
proyectos. Se trata de poder, sobre esa base mínima, poder concretizar una
oferta precisa en los componentes educativo y de atención sanitaria y nutricional,
para asegurar a la población meta unos servicios de calidad y con el seguimiento
adecuado. La articulación y desarrollo del componente de alternativas productivas
deberá surgir en una segunda etapa, una vez que se haya logrado organizar a la
población meta.
3) En el proyecto nacional de Guatemala (bróculi) también es necesario llevar a
cabo un trabajo metodológico y de fortalecimiento20 de las capacidades
(capacitación) para poder hacer frente, en mejores condiciones, a los múltiples
desafíos que existen. El evaluador considera que se tiene que reconsiderar la
población meta de este proyecto, ya que ésta no fue originalmente definida en
base a una estrategia gradual de erradicación del trabajo infantil, puesto que se
incluyó a toda la población de la comunidad.
7.3 Recomendaciones
1) Dado que las intervenciones tienen un carácter demostrativo, son acciones
piloto, es necesario que los Ministerios de Agricultura e instituciones afines sean
incorporadas al marco institucional de los proyectos.
2) Se recomienda, para el conjunto del proyecto, construir una estrategia cuyo
norte sea la gradualidad y la concentración de las acciones en pos de relevar la
problemática del trabajo infantil en América Central y República Dominicana como
un componente esencial de las políticas públicas emprendidas conjuntamente por
las sociedades civiles y los gobiernos e instituciones de estas naciones. En este
sentido el proyecto sub-regional debería fijarse como orientación estratégica el
convertir las lecciones aprendidas (en términos metodológicos, innovación y
20 Como se puede observar en estas conclusiones pueden leerse las correspondientes recomendaciones, sin embargo, en ese apartado se trata de hacer señalamientos de tareas específicas que deberán emprenderse para subsanar las limitaciones indicadas o bien par robustecer lo que se está haciendo bien.
44
replicabilidad) de los proyectos y programas de acción nacionales, en un insumo
básico para hacer que la erradicación del trabajo infantil en la agricultura, en los
países involucrados, sea considerada un objetivo prioritario y el objeto de
acciones concertadas de los sectores público y privado.
3) Con el fin de paliar los resultados negativos que el “efecto de triangulación”
reseñado está teniendo sobre la eficiencia del programa, se recomienda la
simplificación del sistema de rendición de cuentas a todos los niveles (proyectos
nacionales, equipo en San José, sede). Tal simplificación debería ser asumida
también desde una perspectiva tecnológica, es decir, incorporando para ello en
las instancias que correspondan (oficinas de proyecto y contrapartes) los
instrumentos informáticos necesarios (por ejemplo los paquetes especializados en
proyectos, con posibilidades de acceso en línea) y la formación/capacitación
necesarias para ello.
4) En esta misma línea, se recomienda la elaboración e implantación de un
programa de formación continua del recurso humano (en sentido amplio) con que
cuenta o se relaciona directamente el proyecto. El contenido temático de este
programa deberá contemplar al menos los conceptos básicos de la formulación,
gestión y seguimiento de proyectos, formación conceptual y metodológica sobre la
problemática del trabajo infantil, y las destrezas básicas para el manejo de
proyectos con la tecnología informática actual. Para reducir costos, este programa
podría ser diseñado a partir de un diagnóstico rápido de las capacidades
existentes y las necesidades, cuyos resultados se formalizarían en un plan de
formación aplicado y monitoreado localmente, costeado con recursos nacionales,
pero cuya evaluación formativa se realizaría a nivel sub-regional.
5) Se recomienda que cada proyecto nacional (sobre la base del proceso de
formación antes recomendado) diseñe (con la asesoría del equipo en San José)
su respectiva planificación estratégica, en la que se visualice claramente la forma
en que se pretende que la problemática del trabajo infantil sea tenida en cuenta
45
en el ámbito de las políticas públicas nacionales y las perspectivas de
sostenibilidad de tales iniciativas. Asimismo, tal planteamiento deberá contemplar
las distintas etapas que se prevén para que los proyectos articulen su oferta, así
como la forma en que se aumentarán la capacidad de gestión de los destinatarios
en el ámbito de los proyectos.
6) Se recomienda establecer un sistema de seguimiento de los proyectos ágil e
interactivo, de modo tal que sobre la base del seguimiento de los indicadores en
una base de datos electrónica accesible en línea, vía internet, se pueda llevar a
cabo un seguimiento continúo de las acciones y resultados, por parte del personal
de los proyectos, del equipo en San José y de la sede, a través de un simple
sistema de permisos y claves diferenciados por usuario.
7) Se recomienda que además de las medidas ya señalas respecto a la definición
estratégica de los proyectos, mediante un sencillo documento (manual) de
descripción de puestos y funciones, se establezcan claramente las funciones,
atribuciones y responsabilidades de los coordinadores nacionales, los
coordinadores de proyectos, y de todos los puestos asociados a cada uno de los
proyectos.
8) Para el conjunto de los proyectos nacionales se recomienda que las acciones a
desarrollar (los servicios provistos) se articulen de manera concentrada en
usuarios, familias y micro comunidades que demuestren en cada fase tener
interés y potencialidad para desarrollarse como gestores de su propio
mejoramiento familiar y comunitario.
8. Lecciones aprendidas
1) La problemática que encara el proyecto (tanto a nivel sub-regional como
nacional) aunque se define con claridad en términos de la prevención y
erradicación del trabajo infantil, implica el considerar y encarar un complejo nudo
46
de problemas estructurales a los que se suman eventos coyunturales (naturales y
civil-políticos) que tienden a agravarlos y a dificultar su solución.
Dentro de este contexto, las intervenciones en materia de erradicación y
prevención de trabajo infantil han sido abordadas mediante la concentración de
los esfuerzos públicos y privados en cuatro componentes que supuestamente
expresan las aristas más sobresalientes de esta problemática (sensibilización,
educación, salud y generación de alternativas productivas). Sin embargo, la
prevención del trabajo infantil en sociedades altamente heterogéneas y
fragmentadas, como lo son las sociedades centroamericanas, requiere de una
estrategia gradual en la que los plazos de intervención se cuenten en años y no
en meses. Es más, requieren de una política de desarrollo rural con generación
de empleos e ingresos para que las familias de los menores trabajadores puedan
mejorar sus condiciones de vida y puedan, de esta forma, enviar a sus hijos a
estudiar.
Con proyectos de menor duración obviamente se puede avanzar en líneas
concretas pero a condición de que, en el marco de una perspectiva estratégica, se
establezcan prioridades entre sus resultados. Tal perspectiva podría tener como
norte un hecho aprendido y demostrado por muchas investigaciones y
experiencias en América Latina: el incremento de la permanencia en el sistema
escolar de los niños y jóvenes tiene una correlación con el incremento de los
niveles de vida de las poblaciones de todos los estratos socioeconómicos. Ahora
bien, para que los efectos sinérgicos de la educación se hagan sentir, es
necesario que los entornos comunitarios y las políticas públicas conviertan a la
formación de los recursos humanos en el eje de las estrategias de desarrollo a
mediano y largo plazo.
2) Se ha demostrado con claridad que la búsqueda y ejecución de opciones
productivas y, más específicamente, el micro-crédito como herramienta de
47
desarrollo, deben ser emprendidas por organismos especializados y bajo una
óptica esencialmente comunitaria y familiar. Lo anterior implica que la
especialización opera conjugando un desarrollo organizativo y cultural previo que,
con posterioridad, tendría que expresarse mediante la generación de pequeños
excedentes aún no capitalizables. De esta manera, la inversión rural se convierta
en un eslabón fundamental de la cadena de creación de valor agregado en las
comunidades y no en un elemento aislado, que bajo la forma de un subsidio
disfrazado, lejos de mejorar la capacidad de gestión de las familias las endeuda o
las vuelve más dependientes de los recursos donados.
9. ANEXOS
49
ANEXO 1
COMPONENTES ACTORES TEMAS
Usuarios directos
¿Por qué debemos seguir educándonos?
¿Qué hay para nosotros (qué futuro potencial) si
continuamos en la enseñanza formal?
¿Cómo madre/padre de familia qué me motiva a
mantener a mis hijos/as en el sistema educativo?
¿Qué nos ha entregado el programa que no tuviéramos
antes?
Autoridades
¿Existen previsiones para incorporar estos niños y
adolescentes en grados superiores del sistema
educativo?
¿Cuál es su capacidad de absorción real?
¿Cuál es el grado de articulación del sistema educativo
(sus contenidos, métodos y conexiones) con el sistema
productivo local/ regional?
EDUCACIÓN
Sociedad civil
¿De qué manera los empleadores reconocen
(mediante qué estímulos) la mayor capacitación y
calificación de la mano de obra?
¿Existen en las empresas sistemas de promoción por
capacitación acumulada?
¿Tienen las empresas políticas de contratación que
den prioridad a los recursos humanos locales
capacitados?
Usuarios directos Antes de iniciar el proyecto ¿cómo nos ocupábamos de
la salud y nutrición de nuestros niños y niñas?
Con el programa en marcha ¿la mejor nutrición ha
repercutido favorablemente en la salud y el rendimiento
escolar?.
SALUD/
NUTRICIÓN
Equipo de proyecto
(incluido coordinador
local)
¿Cómo perciben la eficacia de los estímulos dados
para incorporar la mejoría nutricional como un aspecto
de la cultura cotidiana de las familias usuarias?
¿Se ha pensado en opciones productivas
autogestionarias que den perdurabilidad a estas
mejoras nutricionales?
50
Sociedad Civil incluidas
ONG y empresas
¿De qué manera se articula la iniciativa del proyecto
con nuestros propios proyectos?.
¿Nos planteamos su absorción en una fase futura?
Usuarios directos ¿Cuán importante sería para nosotros contar con
nuevas fuentes de empleo e ingresos?
En orden de importancia ¿qué haríamos con estos
nuevos ingresos?
Equipo del programa ¿Cuál es la naturaleza de las dificultades que hemos
tenido a la hora de ejecutar este componente: logística,
errores en la interpretación del contexto que se reflejan
en el diseño del proyecto, de coordinación inter-
institucional, administrativa pero con implicaciones
políticas a nivel local?
GENERACIÓN DE
INGRESOS
Autoridades estatales ¡Cuál ha sido nuestra experiencia anterior en la
generación de empleos e ingresos en la región?
¿como incide ésta en las dificultades para desarrollar
este componente?
SENSIBILIZACIÓN Todos Si el programa parte del supuesto de que el Trabajo
Infantil, está arraigado culturalmente en las sociedades
rurales (se lo valora incluso positivamente como parte
del proceso de socialización de los niños y niñas y
adolescentes)
¿que hemos hecho para: desmitificar, frenar o
contrarrestar esta valoración cultural?
¿cuál es el enfoque de comunicación en este
componente del programa?
¿está enfocado por/depende de la contraparte
responsable de ejecutarlo o es el resultado de un
trabajo conjunto?