tajniki sejmowej dżungli: żółwie i...

Tajniki sejmowej dżungli:żółwie i gepardyJak polski parlament tworzy prawo

2

BIQdata / Sonar / Wyborcza.pl

Część 1. Ustaw sterty

Część 2. Z czym oni się tam tak wożą

Część 3.O czym szeleszczą ustawy

Posłowie (nie mylić z posłami)

Jak przeoraliśmy Sejm, czyli jak powstał ten raport

spis treści

Wprowadzenie 4-7

8-19

20-25

26-33

34-42

Plik PDF zawiera hiperłącza do artykułów

3


Przygotowanie, analiza i wizualizacja danych: Katarzyna Korzeniowska, Mikołaj Mierzejewski, Danuta Pawłowskatekst: Vadim Makarenko

Raport przygotowany przez dział danych „Wyborczej” (redakcja serwisów BIQdata i Sonar)

Listopad 2017

4


WprowadzenieParlament i rząd na półmetku. Próbujemy ocenić obecną władzę na tle poprzedzającej dekady

Jedna ustawa dziennie

Przejrzeliśmy za ciebie 4 tys. projektów ustaw. Czy rząd Szydło wypada lepiej niż poprzednie? Jak szybko jest w stanie przeprowadzić ustawę przez Sejm? Jak szybko zdobywa podpisy prezydenta? I jak bardzo różni się w tym od swoich poprzedników? Odpowiedzi na te i wiele innych pytań szukały zespoły serwisów BIQdata i Sonar. Dziś przedstawiamy pierwszy taki raport w polskich mediach.

http://biqdata.wyborcza.pl/biqdata/7,159116,22678621,tajniki-sejmowej-dzungli-zolwie-i-gepardy-jak-polski-parlament.html

5


„Co oni tam robią w tym Sejmie i za co tyle im płacimy?”– często zastanawiają się nasi czytelnicy. Niby wiadomo. Opisy sejmowej kuchni pojawiają się w mediach często, zwykle jednak o pracy posłów dowiadujemy się od nich samych lub ich przeciwników politycznych. Wybraliśmy inną drogę i w ogóle nie zadawaliśmy politykom pytań. Pobraliśmy za to z internetowych stron Sejmu wszystkie projekty ustaw, nad którymi pracowali posłowie od października 2005 r. do listopada 2017 r., i zaczęliśmy z nimi rozmawiać.

Przez ostatnie 12 lat do Sejmu weszło ponad 4 tys. ustaw, co daje jedną ustawę dziennie – łącznie z weekendami i świętami. Przez kilka miesięcy wpatrywaliśmy się w te druki, bo chcieliśmy zobaczyć piętno odciśnięte przez różne władze.

Nie ocenialiśmy intencji polityków, ich wypowiedzi czy poglądów. Interesowała nas ilość ich pracy, tempo, skuteczność, tematyka i zdolność do odrzucenia podziałów partyjnych, które w ostatnich latach pogłębiły się szczególnie.

Zakres dat nie jest przypadkowy. Sprawdzamy, jak radzi sobie obecny rząd na tle dwóch pełnych kadencji kolacji PO-PSL oraz poprzedzającej ich koalicji PiS-Samoobrona-LPR, która zakończyła swój żywot po dwóch latach. Obecny rząd również ma za sobą pełne dwa lata pracy, więc porównanie jest uzasadnione.

Jest też o tyle ciekawe, że obecny parlament – po raz pierwszy od 1989 r. – jest rządzony przez jedną partię. Ta sama partia wykreowała kandydata, który w 2015 r. wygrał wybory i został prezydentem, co w efekcie dało obozowi rządzącemu niespotykane dotąd możliwości. Dlatego w obecnej kadencji pytanie o skuteczność parlamentu jest w istocie pytaniem o skuteczność rządu. Sami ministrowie powtarzają, że tworzą najbardziej pracowity i skuteczny rząd w historii.

Sprawdziliśmy.

6


W naszym raporcie pt. „Tajniki sejmowej dżungli: żółwie i gepardy” przypominamy głośne ustawy – jak np. 500+, becikowe czy skrócenie wieku emerytalnego – i sprawdzamy zachowanie prezydentów. Jak traktują „swoje” i „nieswoje” parlamenty, jak często zgłaszają własne projekty ustaw i jak często wetują projekty zgłoszone przez innych. Raport składa się z trzech części:

„Ustaw sterty”

W tej części zajęliśmy się liczbą ustaw, które przeszły przez każdą z czterech ostatnich kadencji Sejmu. Przyglądamy się temu, kiedy i kto je zgłosił – sami posłowie, Senat, rząd, prezydent czy obywatele – i jak losy projektu zależą od autora czy od czasu, w jakim został zgłoszony. Sprawdzamy, jak wygląda rozkład projektów ustaw na linii czasu. Porównujemy zachowanie parlamentów na początku i na końcu kadencji. Zliczamy ustawy, które przeszły przez parlament i zostały podpisane przez prezydenta, oraz te, które upadły w Sejmie.

„Z czym oni się tam tak wożą”

Tutaj próbujemy się dowiedzieć jak najwięcej o szybkości procesu stanowienia prawa w Polsce i zrozumieć, co na nią wpływa. Szukamy ustaw, które przemykały przez Sejm jak gepardy, i tych, które wlokły się jak żółwie. Staramy się zrozumieć, od czego to zależy – od czasu, w którym wpływa projekt, czy może od tego, kto go wniósł do Sejmu. A może kluczem jest rozkład władzy – rozmowy z koalicjantem spowalniają prace, a dodatkowy opór stawia prezydent? Próbujemy sprawdzić, jak tempo prac posłów różni się w poszczególnych latach i jakie czasy reakcji mieli poszczególni prezydenci.

7


„O czym szeleszczą ustawy”

Ta część poświęcona jest tematyce ustaw, które przeszły przez Sejm w ciągu ostatnich 12 lat. Próbujemy ustalić, które ustawy przechodziły zdecydowaną większością głosów, a którym mało brakowało do upadku. Sprawdzamy, czy są tematy, które dominowały w różnych kadencjach Sejmu. Czy jest tak, że jedna władza zajmowała się głównie infrastrukturą, a druga przede wszystkim sprawami społecznymi? Czy temat projektu ma związek z tym, jak długo zalega on w Sejmie? Zastanawiamy się nad tym, jakie są proporcje nowych ustaw w stosunku do ustaw o zmianie ustawy.

Zobacz, co odkryliśmy w 4 tys. ustaw



8

Część 1. Ustaw sterty

Jeśli ustawę zgłosił rząd, to przez parlament przejdzie prawie zawsze. Gorzej mają posłowie – blisko dwie trzecie ich projektów ustaw upada – a najgorzej projekty obywatelskie. Pod tymi względami różne kadencje nie różnią się od siebie w żaden istotny sposób.

projekty obywatelskie – choć nie obejmuje ich zasada dyskontynuacji - to fikcja. Prawie zawsze upadają;

w końcówce kadencji czasem widać, że posłowie przestają zgłaszać swoje projekty i poświęcają się projektom rządowym, które wpływają do ostatniej chwili;

prezydenci nieznacznie różnią się aktywnością, jeśli chodzi o zgłaszanie ustaw. Różnią się natomiast liczebnością wet. Podziały polityczne bardzo silnie wpływają zarówno na ich aktywność, jak i na skuteczność.




9


10


11


Obywatele piszą do niszczarki

„Czarny protest” zgromadził tłumy kobiet na ulicach miast w całym kraju i był odpowiedzią na projekt ustawy wprowadzającej w Polsce całkowity zakaz aborcji. Do Sejmu został zgłoszony jako projekt obywatelski, jeden z 12 w tej kadencji. I upadł jak zdecydowana większość projektów obywatelskich. Przeszedł tylko jeden – włączający celników do systemu emerytur mundurowych. Zgłoszony przez związek zawodowy celników projekt zalegał w Sejmie od czasów koalicji PO-PSL. Pozostałe projekty obywatelskie – w tym o utworzeniu uniwersytetu medycznego w Bydgoszczy czy o świadomym rodzicielstwie – nadal leżą w Sejmie.

I patrząc na sejmowe dzieje, można śmiało powiedzieć, że najprawdopodobniej nigdy nie zostaną uchwalone. W ciągu ośmiu lat rządów koalicji PO-PSL obywatele wprowadzili do Sejmu 39 projektów, z czego tylko pięć trafiło do podpisu prezydenta, a dwa z nich zostały zawetowane. A na każdy z tych projektów trzeba było uzbierać 100 tys. podpisów w ciągu trzech miesięcy! Być może ta ścieżka pozwala rządom skutecznie ukryć się za organizacjami społecznymi i odsunąć od siebie ewentualne niezadowolenie części wyborców, ale na pewno nie jest to ścieżka skuteczna.

12



13


Pierwszeństwo dla rządu

Jeśli rząd naprawdę chce coś zrobić, powinien sam wprowadzać swój pomysł do Sejmu. Obecny rząd złożył w Sejmie 319 projektów ustaw, z czego do podpisu prezydenta trafiło już 245. Robi wrażenie? Pewnie, ale koalicja PO-PSL ustanowiła na tej ścieżce rekord: w poprzedniej kadencji Sejmu rządy Donalda Tuska i Ewy Kopacz zgłosiły 464 projekty, z czego nie przeszło zaledwie 17! Podobnie było z pierwszym rządem PO-PSL – na 672 projekty upadło tylko 26. W końcówce kadencji widać, że posłowie przestają zgłaszać swoje projekty i poświęcają się projektom rządowym, które wpływają do ostatniej chwili.



14



15



16


Metoda „na posła” albo nadzwyczajnie

Czasem rząd chce się ukryć, kierując swój projekt ścieżką poselską. Pisaliśmy, że wiele kluczowych ustaw obecny rząd przeprowadzał przez Sejm właśnie taką ścieżką. Pozwala to politykom pracować w przyspieszonym tempie, bez konsultacji społecznych i oceny skutków regulacji. Z tej metody korzystała już koalicja PO-PSL, ale – jak policzyła Fundacja Batorego – obecny rząd osiągnął w tym mistrzowski poziom. Tylko w ciągu pierwszego roku przeprowadził w ten sposób przez Sejm 40 proc. projektów. Są wśród nich ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, prawie łowieckim, ustroju sądów powszechnych, paliwach, metropolii warszawskiej czy Sądzie Najwyższym. Podpisywała się pod nimi ta sama grupa posłów.

Nowatorskim pomysłem obecnego Sejmu jest przeprowadzanie ustaw przez komisje nadzwyczajne, które działają prawie poza radarem. Przykładem niech będzie słynna „Apteka dla aptekarza”, nad którą pracowała… komisja nadzwyczajna ds. deregulacji.

Nasza analiza wskazuje na to, że zazwyczaj posłowie zgłaszają znacznie mniej projektów niż rządy. Anomalią była druga kadencja PO-PSL, kiedy posłowie zgłosili aż o 181 ustaw więcej niż rząd. W ciągu pierwszych dwóch lat obecnej kadencji liczba projektów poselskich prawie dorównuje liczbie rządowych, ale jedno się nie zmienia: większość tych projektów trafia do kosza, i to nawet w parlamencie, w którym zdecydowaną przewagę ma jedna partia. Tak, rządząca partia – choć wygląda na monolit – ma na koncie masę ustaw, które upadły.

W parlamencie, w którym większość bezwzględną ma jedna partia, skuteczność opozycji jest niewielka. Według MamPrawoWiedziec.pl po dwa projekty zdołali przeprowadzić przez Sejm posłowie PO i PSL (odpowiednio na 52 i 25 zgłoszonych). Nowoczesna – żadnego (na 44 zgłoszone).

http://sonar.wyborcza.pl/sonar/7,156422,22106998,poslowie-sygnatariusze.html

http://sonar.wyborcza.pl/sonar/7,156422,22106998,poslowie-sygnatariusze.html

17


Pracowity Lech Kaczyński

Aktywność prezydentów jest znacznie niższa niż rządowa czy poselska i również uwidacznia podziały polityczne. Najwięcej ustaw ma na koncie Lech Kaczyński, który zgłosił 48 projektów. Dopóki rząd tworzyły PiS, Samoobrona i LPR, skuteczność prezydenta była wysoka. Dobrze widać, że po wygranej wyborów przez PO sytuacja się zmieniła i zgłoszone przez prezydenta projekty zaczęły upadać. 27 własnych projekty zgłosił Bronisław Komorowski, z czego przepadły zaledwie trzy. Resztę życzliwy parlament poparł. Andrzej Duda jest w tej samej sytuacji: do tej pory wprowadził do Sejmu 16 własnych projektów i osiem z nich już przeszło.

Prezydenci różnią się natomiast częstotliwością stosowania weta. Lech Kaczyński miał ich na koncie aż 18, wszystkie dotyczyły ustaw, które otrzymał od koalicji PO-PSL. Dla odmiany Komorowski był najrzadziej wetującym prezydentem w historii, bo odrzucił tylko cztery ustawy, pomimo dłuższej kadencji. Andrzej Duda w ciągu dwóch lat powiedział swoim politycznym kolegom „nie” aż czterokrotnie. I trzykrotnie zawetował PO-PSL.

18



19


Jeśli chodzi o same liczby ustaw, to mogą one być miernikiem pracowitości polityków, ale z pewnością nie świadczą o jakości pracy. Wręcz przeciwnie: zbyt wiele ustaw powoduje tzw. inflację prawa, czyli sytuację, w której zasady zmieniają się na tyle często, że same w sobie stają się coraz mniej warte. Pisaliśmy o tym na BIQdata. Eksperci firmy doradczej Grant Thornton monitorujący polski system prawny oceniali prace pierwszego rządu PO-PSL jako „gorączkę legislacyjną” (druga czterolatka PO-PSL była nieco mniej gorączkowa). Z ich analiz wynika, że polskie prawo jest najbardziej zmienne w Europie.

Nic dziwnego. Ponad 4 tys. ustaw w 12 lat. Wiesz, jak wyglądają cztery tysiące ustaw? Zobacz.

http://biqdata.wyborcza.pl/biqdata/7,159116,22120884,za-duzo-prawa-czyli-szesc-dni-na-ustawe.html





20




21

Część 2. Z czym oni się tam tak wożą?

Opozycja zarzuca sejmowej większości brak debaty nad wprowadzanymi zmianami, krytykuje wielogodzinne nocne maratony i wytyka PiS-owi brak przejrzystości i dokładności. W statystykach przekłada się to na niespotykaną prędkość. Większość ustaw tego rządu to gepardy i zające. Kury zdarzają się rzadko, a żółwie – w ogóle. Sejm rozpędza się powoli. Na początku kadencji zwykle szybko przechodzi nieznaczna liczba projektów, potem liczba zalegających ustaw szybko rośnie;

pod koniec kadencji – niezależnie od dominującej opcji politycznej – Sejm zawsze mocno przyspiesza

obecnemu prezydentowi zdarza się podpisywać projekty poselskich ustaw szybciej niż swoje własne;

obecny rząd działa szybko, ale prawie tak samo skuteczny był poprzedni rząd PiS, który musiał negocjować swoje posunięcia z koalicjantami z Samoobrony i LPR.



http://http://biqdata.wyborcza.pl/biqdata/7,159116,22678783,tajniki-sejmowej-dzungli-zolwie-i-gepardy-jak-polski-parlament.html

22


Ustawowy ekspres PiS

Czy trzy tygodnie to rzeczywiście mało? Według sejmowych zegarów to astronomiczna prędkość. Jeśli popatrzymy na ostatnie 12 lat, to widać, że połowa ustaw ze wszystkich przeszła w ciągu 69 dni lub szybciej. Tylko jedna piąta ustaw przeszła w ciągu miesiąca albo szybciej. Ustawy rekordzistki potrafią zalegać po 1200-1300 dni, czyli prawie całe kadencje. Średni czas od wejścia ustawy do Sejmu po uzyskanie podpisu prezydenta w obecnej kadencji wynosi 80 dni. Podczas rządów PO-PSL było to ponaddwukrotnie więcej, czyli 176-181 dni.

Praca mogła być szybko realizowana, bo mieliśmy dobrą diagnozę i dobry program. Ministrowie mogli od razu usiąść i pisać ustawy - powiedziała premier Beata Szydło w drugą rocznicę rządu. Jednak pisanie ustaw, nawet najszybsze na świecie, na nie wiele się zdaje, jeśli rząd nie ma w Sejmie większości. Obecny rządzi bez koalicjanta i ma własnego prezydenta. Dlatego rządowi udało się przeprowadzić jedną czwartą swoich ustaw w mniej niż trzy tygodnie.

23



24



25


Sejmowa menażeria

Żeby lepiej zilustrować tempo prac, posłużyliśmy się metaforą, dzieląc ustawy na gepardy, zające, kury i żółwie. Jedną z najgłośniejszych zmian przeforsowanych przez obecny rząd był pakiet poprawek zmieniających działalność Trybunału Konstytucyjnego (umożliwiających wprowadzenie do TK sędziów wskazanych przez PiS i wymianę prezesa Trybunału). To był gepard. Przeszedł przez Sejm w zaledwie sześć dni. Inny gepard przemknął jeszcze szybciej, bo w zaledwie cztery dni - to ustawa nakazująca współpracę organom administracji publicznej z organizatorem Światowych Dni Młodzieży przy obsłudze wizyty papieża Franciszka. Osiem dni zajęło z kolei przeprowadzenie ustawy, którą rząd nazwał „Za życiem”. Przewiduje ona wypłatę 4 tys. zł zasiłku z tytułu urodzenia się żywego dziecka z ciężkim i nieodwracalnym upośledzeniem albo nieuleczalną chorobą zagrażającą życiu.

Co ciekawe, poprawki dotyczące Trybunału Konstytucyjnego zostały przeprowadzone w połowie listopada 2015 r., czyli praktycznie na samym początku kadencji obecnego parlamentu, co zaprzecza wzorcowi, który widać na wykresach pokazujących szybkość prac. Praktycznie każda kadencja rozpędza się powoli i najszybsze tempo osiąga pod koniec. Obecny rząd nie jest pozbawiony inercji, ale jest ona zdecydowanie mniejsza niż w innych przypadkach.

130026469 564


26


Zdaniem Aleksandra Kobeckiego, partnera w agencji public relations i public affairs KRL Consultants, większość parlamentarna skutecznie wykorzystuje wynik wyborów umożliwiający jej samodzielne rządzenie. Szybciej buduje się porozumienie w kluczowych sprawach, a kierunkowe decyzje mogą zapadać w wąskim gronie politycznego kierownictwa. – To naturalne, że w takiej sytuacji większość projektów nie budzi sporu ideologicznego i realizowana jest wizja rządzącego obozu. Niezależnie od tego, dla jakości prawa jest ważne, by proces jego stanowienia umożliwiał przedstawienie opinii, analiz i postulatów tym, na których regulacje będą wpływać – mówi Kobecki.

A może Jarosław Kaczyński po prostu wyciągnął wnioski z doświadczeń poprzedniego rządu PiS, który skuteczność uzyskał dopiero, gdy ustabilizował współpracę z LPR i Samoobroną? Największą inercję widać natomiast w czasach, gdy rządziły PO i PSL. Jeśli w rządach PiS-u większość ustaw przyjmowanych jest w gepardzim tempie, a kury są rzadkością, to w Platformie Obywatelskiej rzadkością nie było żółwie tempo.

27



28



29


Który prezydent jest rządowym długopisem?

Osobno przyjrzeliśmy się zachowaniu prezydentów. Już pisaliśmy, że częściej wetują projekty, które składają do podpisu ugrupowania z innego obozu. Czy sympatie polityczne wpływają na szybkość podpisywania ustaw? Jak najbardziej.

Średnio podpisanie ustawy złożonej przez PiS i jego politycznych sojuszników zajmowało Lechowi Kaczyńskiemu 13 dni. Po wygranej PO i utworzeniu koalicji z PSL ten czas wzrósł do 20 dni. Z kolei Andrzej Duda na podpisanie ustawy złożonej przez PO-PSL potrzebował średnio 16 dni, ale po wygranej wyborów przez PiS ten czas skrócił się do 10 dni. Mało tego, obecnemu prezydentowi zdarza się podpisywać rządowe i poselskie projekty szybciej niż swoje własne! - Czas podpisywania ustaw przez prezydenta podyktowany jest jego kalendarzem, czyli podróżami zagranicznymi czy obowiązkami w kraju. Nie doszukiwałbym się symboli w tym, że zdarzało mu się podpisywać własne ustawy nieco dłużej niż rządowe - zaznacza Aleksander Kobecki z KRL Consultants.



30



31



32

Część 3. O czym szeleszczą ustawy

Nawet przy głębokich podziałach politycznych w blisko 30 proc. głosowań Sejm głosuje zgodnie. Głosowania, które najbardziej dzielą posłów, dotyczą ustaw istotnych światopoglądowo (aborcja, in vitro itp.) oraz tych, za którymi idą ogromne pieniądze (ustawy o odpadach, handlu prawami do emisji dwutlenku węgla). W obecnej kadencji doszły do nich projekty ustaw ustrojowych,np. o sądownictwie.

rządy nie mają wyrazistych specjalizacji i poświęcają uwagę różnym dziedzinom życia w tych samych proporcjach, niezależnie od tego, jaka opcja polityczna sprawuje władzę;

zdrowie i edukacja są na liście priorytetów bliżej końca - niżej są tylko ochrona środowiska oraz media i technologie;

dwie trzecie ustaw uchwalanych przez parlament to ustawy o zmianie ustaw, ale PiS wprowadza tylko nieznacznie więcej nowego prawa niż rządy PO-PSL.





33



34


PiS woli zrobić od zeraPrawnicy już od dawna zwracali uwagę na to, że nasza władza przelewa z pustego w próżne, i nasze dane to potwierdzają. Najwyżej jedna trzecia projektów ustaw, które przechodzą przez Sejm, stanowi nowe prawo. Reszta to ustawy o zmianie ustaw, czyli zmienianie istniejących przepisów. Nie zawsze jest to bezsensowne, czasem trzeba coś poprawić. Przykład: legalizacja marihuany wymaga zmian w ustawie o zwalczaniu narkomanii, ale na ogół “zmiany w zmianach” świadczą o niskiej jakości prawa w Polsce. Zauważyliśmy jednak ciekawą prawidłowość: o ile za rządaów PiS nowe ustawy stanowią 31,4-32,1 proc., o tyle za rządów PO-PSL wahają się na poziomie 26,7-27,1 proc. Z pewnością świadczy to o różnicach obozów politycznych w podejściu do rządzenia. Politycy Platformy Obywatelskiej czują się kontynuatorami tradycji zapoczątkowanej w 1989 r. Z kolei Prawo i Sprawiedliwość ma zacięcie rewolucyjne i realizuje własny „projekt naprawy państwa”. Jednak w obu przypadkach nowe ustawy niekoniecznie tworzą prawo wysokiej jakości.

USTAWA O ZMIANIE USTAWYliczba ustaw o zmianie ustawy

67,89 proc.

32,11 proc.

73,25 proc.

26,75 proc.

72,89 proc.

27,11 proc.

68,37 proc.

31,43 proc.

II VIII

kadencja Sejmu

V VVI

35


Zdrowie i edukacja obędą się bez ustaw?

Na jakich frontach te dwa obozy ścierają się ze sobą? Na wszystkich. Udział ustaw o poszczególnej tematyce w każdej kadencji jest z grubsza ten sam. Każdy rząd i parlament zdecydowanie najwięcej uwagi poświęcają gospodarce i finansom, a na drugim miejscu są sprawy społeczne. Pierwszą trójkę zamyka infrastruktura, która zawdzięcza tak wysoką pozycję ogromnym funduszom unijnym, których obsługa zajmuje politykom mnóstwo czasu. Spadnie, jak tylko skończą się pieniądze.

Nisko w priorytetach rządowych od 12 lat są tak ważne dla przeciętnego obywatela dziedziny jak zdrowie i edukacja. W przypadku edukacji projektów ustaw jest stosunkowo niewiele, a do tego jeszcze mają one tendencję do dłuższego zalegania w Sejmie. W końcowej trójce znajdują się ochrona środowiska, obronność i... media. Te ostatnie zamykają stawkę, co może zaskakiwać, jeśli przypomnimy sobie rozgłos, który towarzyszy praktycznie każdej zmianie w mediach planowanej przez rząd.

36


infrastruktura

liczba dni od wejścia projektu ustawy do Sejmu do podpisu prezydenta

kadencja Sejmu





37


edukacja VI kadencjaSejmu

VII kadencja Sejmu

V kadencja Sejmu

VIII kadencjaSejmu

edukacja



38


Liczby są uparte i nie chcą sugerować, że któreś rządy w większym stopniu zajmowały się sprawami społecznymi niż inne. Jeśli chodzi o samą liczebność ustaw, nad którymi pracował Sejm, różnice są bardzo nieznaczne.

Dużo więcej powiedziałyby dane o środkach z budżetu, jakie rządy kierowały na różne dziedziny. Wówczas kolosalny wpływ programu 500+ na politykę społeczną dałby obecnemu rządowi odpowiednie miejsce w rankingach wydatków socjalnych.

Szukając, trochę na siłę, różnic między obozami politycznymi w tematyce ustaw, zsumowaliśmy udziały ustaw z czasów rządów PiS i - odpowiednio - udziały ustaw z czasów rządów PO. Ten zabieg potwierdził niektóre odczucia:

rządy PO, trochę bardziej niż rządy PiS skupiały się na infrastrukturze i polityce zagranicznej. Nieznacznie więcej uwagi PO poświęcała również

technologie, media, kultura


39


sprawy zagraniczne


40


samorządom. Z kolei PiS koncentrował się na rolnictwie i mediach. Na trzecim miejscu, z nieznaczną przewagą wobec PO, znalazła się tematyka zdrowotna.

Najszybciej przez Sejm przechodzą ustawy dotyczące polityki zagranicznej, bo inicjatywa leży tutaj po stronie rządu. Posłowie jedynie ratyfikują zawarte przez rząd traktaty i porozumienia. Raczej szybko pracują też nad ustawami dotyczącymi mediów i technologii, rolnictwa i zdrowia. Z kolei dłużej zalegają ustawy dotyczące obronności, m.in. dlatego że często oznaczają większe wydatki dla budżetu państwa.

Wyniki głosowań obecnego parlamentu zdominowanego przez jedną partię różnią się od tego, co działo się w polskiej polityce po 1989 r. Podziały są bardziej widoczne. Te dane przedstawiliśmy w postaci asymetrycznych kodów kreskowych, w których każda kreska ma dłuższy górny odcinek odpowiadający liczbie głosów „za”. Najbardziej sporne ustawy są kreskami o najdłuższych dolnych odcinkach, pokazujących głosy „przeciw”. I w zdecydowanej większości są to ustawy gospodarcze, bo ta kategoria jest prawdziwym kolosem - w ciągu ostatnich 12 lat przez Sejm przeszło aż 768 ustaw gospodarczych i finansowych.

Wśród ustaw, które najbardziej podzieliły Sejm, znajdziemy prawo wodne, prawo atomowe, prawo ochrony środowiska, ustawę o podatku dochodowym czy podatku handlowym. Są też ustawy o Narodowym Centrum Wolności nadzorującym organizacje pozarządowe, o Radzie Mediów Narodowych, o zgromadzeniach, o Trybunale Konstytucyjnym czy sądach powszechnych.


41

Posłowie (nie mylić z posłami)

Jak przeoraliśmy Sejm, czyli jak powstał ten raport

http://biqdata.wyborcza.pl/biqdata/7,159116,22679026,poslowie-nie-mylic-z-poslami-jak-przeoralismy-sejm-czyli.html





42


- Mogę napisać prostą maszynkę, która przeora strony Sejmu i wyciągnie wszystkie ustawy, nad którymi oni tam pracowali – powiedział nasz analityk Mikołaj Mierzejewski. Za oknem był lipcowy upał, a na ulicach trwały protesty w obronie sądów. Zaczęliśmy się zastanawiać: co z tym zrobimy? Każdy miał swoje pytania i pomysły. Ciekawe, jak szybko prezydent podpisuje rządowe ustawy. Ile razy wetował? Czy grał na zwłokę? Czy ten rząd jest naprawdę taki prospołeczny, za jaki się podaje? Naprawdę jest taki szybki i skuteczny, na jaki wygląda?

Jak uczcić drugą rocznicę obecnego Sejmu i rządu? Dziennikarze mają do wyboru dwa sposoby – śledztwo albo śledztwo. Stworzyliśmy więc raport o tajnikach politycznej dżungli, czyli o tym, jak powstaje prawo.

43


Szkiełko i oko ułatwią ocenę?

Brzmiało to bardzo intrygująco, ale porównanie obecnego rządu i parlamentu wyłącznie do poprzedzających ich czterech lat koalicji PO-PSL nie wystarczało. Za dużo się działo wcześniej. Koleżanka z działu krajowego stwierdziła, że ciekawie i z sensem będzie dopiero wtedy, gdy sięgniemy dalej, do czasów przed katastrofą smoleńską, w których PiS rządził razem z Romanem Giertychem i Andrzejem Lepperem. Tamten rząd też przetrwał dwa lata, potem zmieniali się prezydenci, a to daje dobry materiał porównawczy. Zatem lepiej mieć cztery kadencje: PiS-Samoobrona-LPR, dwa razy PO-PSL i obecna PiS.

Wokół tego, jak pracuje obecna władza, narosło wiele emocji. Marsze protestacyjne i pikiety pod Sejmem, łańcuchy światła i „czarny protest” - wszystkie te akcje są odpowiedziami m.in. na podporządkowanie Trybunału Konstytucyjnego i sądownictwa, nieprzejrzyste głosowanie nad ustawą budżetową w sali kolumnowej i próbę wprowadzenia całkowitego zakazu aborcji zawartego w obywatelskim projekcie. W odpowiedzi odbyły się m.in. „Różaniec do granic” czy Marsz Niepodległości pod hasłem „My chcemy Boga”. Ostatnie dwa lata tak rozpaliły i podzieliły Polaków, że próby chłodnej oceny działań polityków stały się niezwykle trudne. Liczyliśmy na to, że posługiwanie się liczbami i „rozmawianie z ustawami” zamiast odpytywania polityków nam to ułatwi.

44


Wysłaliśmy do Sejmu robota

– Ile może zająć wyciągnięcie tych danych? – zapytaliśmy.– Dwa tygodnie – odparł kolega. Uwierzyliśmy mu. A potem nieraz tego żałowaliśmy. Prosta maszynka zbierała dane z Sejmu prawie trzy miesiące i stosunkowo szybki temat zamienił się w megaprojekt na rocznicę rządu. Pisanie robota, czyli programu, który imitując użytkownika, będzie chodził po stronach Sejmu i zbierał to, co kazaliśmy mu zebrać, do pliku Excel niczym do koszyka, nie musi być trudne. Dużo jednak zależy od tego, gdzie naszego robota posyłamy. Strony internetowe dwóch ostatnich kadencji były proste do opanowania i przypominały dobrze zaprojektowany magazyn, gdzie wszystko leży na swoich miejscach. I tutaj nasz robot spisał się na medal - zebrał wszystko w trzy dni. Strony dwóch wcześniejszych kadencji były koszmarem i przypominały raczej szpalery matrioszek. W niektórych było pusto, w innych można było znaleźć kilka innych matrioszek pełnych kolejnych matrioszek, niekoniecznie pasujących do zestawu. Nasz robot wracał z niepełnym koszykiem albo zawracał w połowie drogi i raportował, że nic nie widzi. Mikołaj dzielnie walczył i codziennie dodawał mu kolejne instrukcje, żeby skutecznie zbierał informacje, nie przeciążając serwerów. Robot był wyposażony w narzędzie wykorzystywane przez USA do wykrywania przestępstw w trudno dostępnych zakątkach internetu.

Równolegle nasz analityk wyciskał wszystkie soki z danych z dwóch ostatnich kadencji, które już mieliśmy. Całość drukował na wielkich płachtach papieru, żeby lepiej rozumieć, co się dzieje z projektami ustaw, i wychwycić jakieś wzorce. Wydruki wyglądały dość onieśmielająco.

Wściekaliśmy się, wydawało nam się, że przez tyle czasu można już wszystko zrobić ręcznie, ale 4 tys. ustaw z dokładnymi opisami piechotą nie chodzi.

45


Zespół Sonara, który konsultował kolegów z BIQdata technicznie i analitycznie, dobrze spenetrował sejmowe witryny, ale interesują go przede wszystkim posłowie i senatorzy, a nie ustawy. W międzyczasie cały zespół produkował inne materiały i zaczęliśmy się obawiać, że nie zdążymy zebrać danych sejmowych na rocznicę rządu, a to byłoby okropne! Zupełnie jakby „nie zobaczyć Nowego Jorku na wiosnę”, jak mówiła bohaterka romantycznej komedii „Masz wiadomość”. W końcu ten dzień nadszedł i dowodzony przez Mikołaja robot wywalił nam prosto pod nogi (a raczej na dyski naszych komputerów) ponad 4 tys. porządnie opisanych ustaw – z całymi łańcuchami dat, ścieżkami legislacyjnymi (poselska, rządowa, prezydencka etc.), nazwiskami i klubami sprawozdawców, nazwami komisji i wynikami głosowań. Na początku każdy projekt był opisany za pomocą 21 różnych informacji, ale były momenty, kiedy dzięki naszemu robotowi mieliśmy ich aż 66.

Teraz trzeba było jakoś to pokazać. Nasza projektantka Kasia Korzeniowska zrobiła kilka szkiców, a reszta zespołu urządziła dłuższą burzę mózgów.

46


47


48


Ustawy zakodowane w kreskach

W końcu uznaliśmy, że do pokazania tak dużych ilości danych nadaje się… kod kreskowy. Nie, nie wymyśliliśmy tego sami, wielu naszych zagranicznych kolegów, np. z Bloomberga czy „Financial Timesa” używa podobnej stylistyki, żeby pokazać, jak się rozkłada jakieś zjawisko w czasie. Czemu więc nie my? Uznaliśmy, że czytelnik „Wyborczej” płaci abonament i zasługuje na estetyczne i wyrafinowane wizualizacje. Szczęśliwie również polski rząd uznał, że kod kreskowy ma swój urok, i zorganizował imprezę, której nie bał się dać zagadkowej nazwy - „Kongres590” (dla niewtajemniczonych: 590 to liczba, którą widzimy na kodzie kreskowym towarów wyprodukowanych w Polsce).

Przejęcie Trybunału szybkie jak skok geparda

Kolejnym wyzwaniem było pokazanie prędkości procesu legislacyjnego. Tutaj, żeby trochę przybliżyć czytelnikowi polityczną kuchnię, uciekliśmy się do metafor ze świata zwierząt i podzieliliśmy ustawy – w zależności od tego, jak szybko przechodziły przez Sejm – na gepardy, zające, kury i żółwie. Efekt jest zabawny. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym jest gepardem, podczas gdy nowelizacja projektu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest kurą. Pierwsza przeszła przez Sejm w osiem dni, drugiej zajęło to ponad 500 dni. W trzeciej części raportu analizujemy tematykę ustaw. Ustawy pogrupowaliśmy komisjami, a żeby uprościć analizę, połączyliśmy prace niektórych komisji w szersze kategorie tematyczne. I tak komisja kultury i środków przekazu znalazła się na jednym wykresie z komisją ds. innowacji. Za taką decyzją przemawiało to, że w poszczególnych kadencjach liczba komisji się zmieniała, bo sam Sejm łączył i dzielił tematy, powoływał i likwidował zajmujące się nimi komisje.

49


Tutaj wybraliśmy formę wykresów przypominającą kwiaty. – Albo monstrancje – zauważył jeden z naszych kolegów redakcyjnych, który w dzieciństwie był ministrantem. Po angielsku nazywają się „sunburst chart” i służą głównie do pokazywania hierarchii. Naszym celem było pokazanie hierarchii tematów dla każdej z sejmowych kadencji. Czy obecni posłowie dbają o sprawy społeczne bardziej niż o obronność? A czy ich poprzednicy byli naprawdę skupieni tylko na infrastrukturze? Po raz pierwszy postanowiliśmy wyprodukować raport w dwóch wersjach – interaktywnej, dla tych, którzy chcą eksplorować materiał i śledzić konkretne ustawy, oraz w wersji płaskiej, jako plik PDF, dla tych, którym wystarczy tzw. duży obrazek. Wszystkie wizualizacje Danuta Pawłowska generowała w Tableau Desktop, a Kasia Korzeniowska wykańczała je w Adobe Illustrator.

Wspomnienia giertychowego mundurka

Gdy już rzuciliśmy 4 tys. ustaw na arkusz papieru, zaczęliśmy oznaczać te, które dla poszczególnych rządów miały największe znaczenie. Z obecnym poszło gładko – 500+, likwidacja gimnazjów, obniżenie wieku emerytalnego. Z poprzednim rządem też jeszcze było w miarę łatwo – sześciolatki do szkół, podwyższenie wieku emerytalnego, transfer oszczędności z OFE do ZUS. Ale im dalej, tym trudniej. Pamiętacie jeszcze ustawy z pierwszej kadencji PO-PSL? A koalicji PiS-Samoobrona-LPR? Mieliśmy z tym trudności. Kto dziś jeszcze pamięta o mundurkach szkolnych, w które ubierał dzieci ówczesny minister edukacji Roman Giertych? A o jego pomyśle amnestii maturalnej? A przecież w 2006 r. mówił o tym prawie cały kraj.

50


Chcesz odświeżyć w pamięci dawne emocje i porównać je z obecnymi?

Zapraszamy do lektury naszego interaktywnego raportu!Tam widać więcej.









tajniki sejmowej dżungli: żółwie i...

Documents