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Universidad de JaénCentro de Estudios de postgrado
Trabajo Fin de Máster
Alumno/a: Rivas Molina, Betzabeth Nefertitis
Tutor/a: Prof. D. Martí del Moral, Antonio
Dpto: Centro de Estudios de Postgrado
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL
ENTRE ESPAÑA Y COLOMBIA.
RESUMEN.............................................................................................................................iii
ABSTRACT...........................................................................................................................iv
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................v
1. DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN GENERAL.......................................- 8 -
2. POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA AMBIENTAL.........................- 11 -
3. MEDIDAS SANCIONADORAS Y COMPLEMENTARIAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL........................................................................................- 15 -
3.1..............................................................En el caso del ordenamiento jurídico español:....................................................................................................................................... - 15 -
3.2.......................................................En el caso del ordenamiento jurídico colombiano:....................................................................................................................................... - 18 -
4. COMPETENCIA SANCIONADORA EN MATERIA AMBIENTAL................- 22 -
4.1. Competencia sancionadora ambiental en España..............................................- 22 -
4.1.2. Competencia sancionadora de los entes territoriales en España....................- 23 -
4.2. Competencia sancionadora ambiental en Colombia..........................................- 26 -
4.2.2. Competencia sancionadora de los entes territoriales en Colombia................- 28 -
5. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO...............................................................................................................- 30 -
5.1. Principios y garantías en el procedimiento administrativo sancionador en Colombia.......................................................................................................................- 30 -
5.2. Trámite procesal sancionador ambiental en el ordenamiento jurídico colombiano....................................................................................................................................... - 35 -
6. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL........................................................................................................................- 49 -
6.1.. Principios y garantías en el procedimiento administrativo sancionador en España....................................................................................................................................... - 49 -
6.2. Trámite procesal sancionador ambiental en el ordenamiento jurídico español. . .- 54 -
7. LEGITIMACIÓN DE LAS ASOCIACIONES EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL................................................................................- 60 -
8. LEGITIMACIÓN AMBIENTAL EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA................................................................................- 66 -
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9. LEGITIMACIÓN AMBIENTAL EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.....................................- 72 -
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................- 80 -
JURISPRUDENCIA:.......................................................................................................- 82 -
ii
RESUMEN
Este Trabajo Formal de Maestría pretende establecer un criterio comparativo entre los ordenamientos jurídicos de la República de Colombia y del Reino de España. Mediante estas líneas se analizará principalmente lo referente a la potestad sancionadora de la administración pública en materia medio ambiental, para lo cual se van a contrastar los principios que rigen este procedimiento, la legitimación, así como los órganos competentes para llevarlo a cabo. De igual manera se analizará el trámite procesal establecido en ambas legislaciones, para así poder entender qué medios de defensa tiene el infractor, así como los límites de la administración en este particular.
Palabras Clave: Potestad Sancionadora, Medio Ambiente.
iii
ABSTRACT
This Formal Master's Work aims to establish a comparative criterion between the legal systems of the Republic of Colombia and the Kingdom of Spain. Through these lines, will be analysed mainly the sanctioning power of the public administration in the environmental subject, for which the principles that regulate this procedure, the legitimization, as well as the competent bodies to carry it out, will be contrasted. In the same way, the procedural steps established in both laws will be analysed to understand what defence means the offender has, as well as the administration limits in this regard.
iv
INTRODUCCIÓN
A partir de la década de los setenta los Estados comenzaron a abordar la
problemática ambiental y en virtud de lo establecido en la Conferencia de Estocolmo
de 1972 paulatinamente fueron vinculando a sus ordenamientos jurídicos una serie de
conceptos que dieron origen al Derecho Ambiental como una rama autónoma del
Derecho. Estos avances han llevado a que los Estados se comprometan ante cualquier
hecho que ponga en peligro o que causen daño al medio ambiente. Este, sin duda
recae principalmente sobre los Estados los cuales deben tomar absolutamente todas
las medidas que sean necesarias para contrarrestar de alguna forma las alteraciones al
medio ambiente, además que estos tienen también tienen el deber de garantizar que
todo lo referente a la explotación de recursos naturales, se haga dentro del marco de
lo que se conoce como desarrollo sostenible, por lo cual se han encargado de crear un
marco legal para establecer medidas y sanciones.
Así pues, las medidas administrativas cumplen un papel fundamental, pues
mediante estas, las autoridades que tienen bajo su cargo el cuidado del medio
ambiente pueden adoptar decisiones sobre la conservación, uso y desarrollo
sostenible. Para esta tarea la ley les otorga el ejercicio de la potestad sancionatoria,
que va a ser la punta de lanza para hacer cumplir las disposiciones normativas en
materia ambiental. Sin embargo, la actuación de la administración en esta materia
debe estar revestida de un carácter preventivo, pues se busca evitar que se le cause
algún daño al medio ambiente. Pero más allá de todo el Estado mediante la potestad
sancionadora tiene el poder para atacar la falta de conciencia ambiental.
Por otra parte, la potestad sancionadora del Estado se ha irradiado en diversos
campos de la sociedad, como es el caso del sector salud, educación, comercial,
deportivo, entre otros, cosa que ha estimulado a que se generen numerosos
instrumentos legales para sancionar, además que esto también ha fomentado la
creación de diferentes órganos para ejercer el control por parte de la administración.
El tema ambiental no es ajeno a esto, pero paradójicamente se siente que hay un gran
v
desconocimiento en la materia, pues ante los daños del medio ambiente la respuesta
sancionadora es muy débil.
Cuando damos una mirada al mundo del Derecho, encontramos una gran
diversidad de materias que éste regula, materias que en principio buscaban
simplemente regular las relaciones entre nosotros como individuos y que con el paso
del tiempo fueron abarcando más aspectos, regulando incluso nuestra interacción
como individuos en nuestro entorno. Una de estas ramas del Derecho es el Derecho
Ambiental, el cual es el conjunto de normas jurídicas que regula las actividades
humanas para proteger el medio ambiente o la naturaleza.
Establecer un punto de partida del Derecho Ambiental, es algo complejo, pues
se pudiese ubicar quizá en el año 1962, cuando la bióloga estadounidense Rachel
Carson, quien fue pionera en las denuncias sobre la destrucción del medio ambiente
echa por el hombre; sin embargo, no es sino hasta la Conferencia de Estocolmo de
1972 que los gobiernos empezaron a apersonarse de la problemática ambiental.
El Derecho Ambiental nace como una respuesta lógica a la necesidad de
explotar los recursos naturales de una manera racional y con miras a la protección del
ambiente. A pesar de lo relativamente nueva que es esta rama de Derecho su
desarrollo ha sido raudo, incorporándose en todas las ramas jurídicas y adquiriendo
de esta forma autonomía, además que se vincula con todas las demás ramas.
Así pues, la evolución de las normas ambientales ha seguido diversas etapas.
La primera, generalizaba lo referente a la protección del ambiente. La segunda, un
poco más avanzada, perfila la legislación, de tal modo que comienzan a aparecer
leyes que categorizan y regulan las diferentes clases de recursos (riego, residuos,
agua, navegación, reservas naturales, etc.). La tercera, orienta la normativa hacia el
conjunto de los recursos naturales. Finalmente, la cuarta etapa toma en consideración
el entorno como conjunto global y atiende a los ecosistemas; esta última ya trata las
normas ambientales en un sentido estricto. Estas etapas de la evolución legislativa,
aunque sucesivas, no se excluyen unas a otras.
Ahora, viendo la importancia de esta materia, creemos que desde la
perspectiva de investigación resultaría pertinente analizar cómo funciona esta materia
vi
tanto en España, como en Colombia y, sobre todo, la delimitación general de la
potestad sancionadora por parte de la administración, sin dejar de lado su naturaleza
jurídica, así como sus principios. De igual modo se entrará a analizar ese tipo de
sanciones en materia ambiental, así como los procedimientos para la aplicación de
estas.
Asimismo, también se entrará a analizar la legitimación activa de las
Organizaciones no Gubernamentales de carácter ambientalista para intervenir de
manera activa en el proceso contencioso administrativo sancionatorio ambiental. Y
como el principio diez de la Convención de Río de Janeiro efectuada en el año 1992
fue el punto de partida para otros dos acuerdos de nivel regional, el acuerdo de
Aarhus firmado Dinamarca para los países europeos del cual España es signatario y el
Acuerdo de Escazú el 4 de marzo de 2018 firmado en San José de Costa Rica, el cual
se realizó con el apoyo de la Organización de Naciones Unidas y sirvió para unificar
estos conceptos en los países latinoamericanos.
vii
1. DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN GENERAL.
Es indudable que la Administración Pública está dotada por el ordenamiento
jurídico de poderes que la habilitan para desarrollar las actuaciones precisas, que
inciden en la esfera de los administrados, a fin de satisfacer el interés general. Estos
poderes son conocidos como potestades administrativas, y se otorgan únicamente
para los fines que están previstos en las disposiciones normativas, por lo que esta
actuación siempre tiene que estar dentro del marco del principio de legalidad. Incluso
se puede creer que la razón por la cual la administración tiene esas facultades, que la
ponen en una cierta superioridad frente a los administrados, se justifica en el interés
general.
Por ello el ejercicio de estas tiene como objetivo satisfacer una finalidad
pública, y no para la satisfacción de la propia administración.
Ahora bien, ¿qué es la potestad sancionadora? En palabras de García de
Enterría, la sanción es "un mal infligido por la Administración a un administrado
como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal consistirá siempre en la
privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una
multa; e incluso con anterioridad a la Constitución, de un arresto personal del
infractor"1. Así pues, es evidente que la potestad sancionadora no es más que una
manifestación del ius puniendi del Estado.
Igualmente, es indudable que hay dos elementos que constituyen la potestad
sancionadora, pues por un lado está la necesidad del mantenimiento de un orden y por
el otro, la facultad limitación o de policía de la administración, tal como sostiene
Parada Vazquez:
“… parece, en efecto, obligado separar la llamada actividad administrativa
de limitación o de policía de la actividad administrativa sancionadora,
porque toda norma y actividad sancionadora presupone una infracción o
1 Curso de Derecho Administrativo II, de Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, edit. Cívitas.2015.
8
conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que
se está limitando su derecho: no hay limitación jurídica allí donde hay
conducta contraria a derecho
Y en este mismo orden de ideas, parte de la doctrina también sostiene que la
potestad sancionadora de la administración tiene a la vez una finalidad de carácter
social, ya que es para los administrados una garantía del mantenimiento del orden
social.
Aunado a lo anterior es importante saber cuál es la naturaleza de estas sanciones, pues
para su estudio resulta trascendental entender si esta función sancionadora tiene un
carácter totalmente autónomo, o si por el contrario es subsidiaria y por consiguiente
está sujeta a la supervisión de otro poder. Pues al determinar eso se delimita la
independencia ante el poder judicial, lo que en la práctica trae consecuencias.
Siguiendo este orden de ideas, se puede ver que parte de la doctrina que
defiende la independencia de la potestad sancionadora sostiene que esta está
solamente para “la realización de los designios administrativos, y no para cosa
diferente, o para acompañar las actuaciones administrativas, las cuales deben ser
rápidas y sin juicios previos que dilaten en exceso su aplicación”2. Pero por otro lado
quienes sostienen la tesis contraria, dicen que tal autonomía total no es posible, ya
que eso le daría a la Administración en la aplicación de sanciones llevaría al uso de
principios ajenos al derecho Procesal y Penal y que eso llevaría a la aplicación de un
ius puniendi sin las garantías fundamentales.
Pero más allá de eso, las sanciones administrativas buscan, “flexibilizar la
reacción del derecho frente a la protección de los intereses jurídicos tutelados; y en
la realidad, la administración aplica la sanción a través de procedimientos que
combinan el rigor procesal con la flexibilidad para determinar la responsabilidad en
el sujeto, al margen, incluso, de exigencias estrictas de culpabilidad, tratándose de
2 PARADA VÁSQUEZ, Ramón, cita en «Evolución y constitucionalización de la infracción administrativa». En Poder Judicial N° 4, 1982, p. 20.
9
la responsabilidad derivada de la simple inobservancia; así como para imponer
sanciones y medidas de reparación e indemnización de lo dañado”3.
Ahora si se estudia a profundidad al campo del Derecho Ambiental, se
encuentran otras diferencias entre estas potestades, ya que esta rama del Derecho
toma en cuenta el mandato constitucional de la protección ambiental, lo que resalta su
papel preventivo, por lo que la defensa de los intereses generales por parte de la
administración en esta materia no recae únicamente sobre el daño causado, sino
también en la prevención de un daño inminente.
En este último particular es importante hacer énfasis, pues la potestad
sancionadora en materia ambiental, no busca una pena, no busca en sí multar, y bien
puede pretender mediante la sanción proteger un bien colectivo, pero ese es el aspecto
teleológico, el espíritu de esta es el de evitar que se genere un daño y en el caso que
este haya sido generado, evitar a toda costa que se siga produciendo, esto en
consonancia con el interés colectivo que esta materia regula, pues el medio ambiente
es un bien de naturaleza pública y cualquier afectación al mismo, indudablemente
repercutirá en diferentes grupos humanos.
3 BETANCOURT RODRÍGUEZ, Andrés, Instituciones de derecho ambiental, Madrid, La Ley,2001, p. 1223.
10
2. POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA AMBIENTAL
La potestad sancionadora en materia ambiental tal como hemos venido
señalando proviene de la evolución de un precepto constitucional, el cual viene
desarrollado en un esquema normativo, partiendo en Colombia del concepto del
Derecho a gozar de un medio ambiente sano, mientras que en España esto se
establece a través del derecho a gozar a un medio ambiente adecuado.
Así pues, en el caso colombiano este se encuentra en el artículo 80 de la
Constitución Nacional de la República de Colombia4 el cual indica que:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas.”.
De esta forma, todo esto según la normativa constitucional tiene que
enmarcarse en el debido proceso, el cual es una de las piezas fundamentales del
entramado constitucional y está consagrado en el artículo 29 de la Carta Magna de la
siguiente manera:
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
4 Constitución Política de Colombia. 7 de julio de 1991 (Colombia).
11
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a
impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del
debido proceso.”
En el caso español estos están recogido en el artículo 45 de la Constitución5 de
este país, el cual señala que:
“Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y
restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad
colectiva.
Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que
la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas,
así como la obligación de reparar el daño causado.”.
Este texto tiene unos aspectos en los cuales es importante detenerse. El
primero de estos es que sólo es este artículo, el que reconoce el derecho que tenemos
todos a un medio ambiente adecuado, y si se concatena con el artículo 25 de la Carta
Magna, el cual desarrolla lo referente al principio de legalidad en los siguientes
términos:
“1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o
infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.
5 Constitución Española. Boletín Oficial del Estado, 29 de diciembre de 1978, núm. 311, pp. 29313 a 29424
12
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán
orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en
trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo
la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción
de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo
condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso,
tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes
de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo
integral de su personalidad.
3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad.”
No obstante, se delimita la facultad que tiene la administración para imponer
sanciones, pero no hay ninguna otra referencia expresa sobre este tema en la
Constitución de 1978.
El segundo lugar es importante revisar la particular redacción de la norma en
lo referente a la imposición de sanciones, ya que le da mayor relevancia, en
contraposición a la doctrina, a la aplicación de sanciones de índole penal; cuando ya
se ha dicho de manera reiterada que realmente la importancia de los asuntos
ambientales recae sobre la función preventiva en la sanción administrativa, o en
palabras de Rodríguez Ramos señala que:
“las medidas represivas en materia ambiental cumplen una doble función, de
prevención general, al disuadir a los que, intencionada o negligentemente,
estén próximos a la infracción, y de prevención especial, consistente en que el
sujeto no vuelva infringir la norma nuevamente”6.
6 FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, «Instrumentos jurídicos preventivos y represivos en la protección del medio ambiente». En Revista de Documentación Administrativa, N° 190.
13
Por otra parte la propia Constitución española en su artículo 149.1.23 también
establece la delimitación de la competencia ambiental, disponiendo lo siguiente:
“El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
(…Omissis…)
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de
las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas
adicionales de protección. La legislación básica sobre montes,
aprovechamientos forestales y vías pecuarias.”
En vista de lo dicho anteriormente, pudiésemos entonces conceptualizar la
sanción administrativa ambiental, al punto de definirlas como un conjunto de normas
de naturaleza coercitiva, las cuales están a cargo de la administración, que se le
imponen a los administrados que incumplen o ponen en peligro el mandato
constitucional de la protección ambiental.
Por lo que es importante entrar a analizar qué mecanismos tiene la
administración en materia ambiental para así poder de alguna forma delimitar que
diferencias procedimentales y sustantivas hay entre estos dos ordenamientos
jurídicos, y como estos pueden resultar efectivos para poder lograr una política
ambiental eficiente.
14
3. MEDIDAS SANCIONADORAS Y COMPLEMENTARIAS
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL.
3.1. En el caso del ordenamiento jurídico español:
Las normas en materia ambiental en España establecen diferentes clases de
sanciones desde un apercibimiento hasta el establecimiento de multas, además de
esto hay otras medidas accesorias que acompañan el trámite del expediente
administrativo. En todo caso la sanción más común es la de índole pecuniario.
Ahora pues, es importante indicar que las comunidades parten de unos
mínimos establecidos por las normas estatales y que les permiten un rango de
acción en cuanto a las sanciones. Así pues estas dentro de ese margen establecido
pueden fijar las diversas multas y sanciones que se puden aplicar para los
presuntos infractores.
En el caso de la normativa autonómica andaluza, encontramos la Ley de
Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (Ley 7/2007), la cual impone multas de
hasta 1.202.025 euros. Además, y tal como se dijo con anterioridad las medidas de
carácter pecuniario pueden ir acompañadas de diferentes medidas, que en el caso
de la comunidad de Andalucía pueden ser:
“Artículo 162:
(…Omissis…)
a) Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.
b) Suspensión temporal de las autorizaciones ambientales para el ejercicio de
la actividad.
c) Parada de las instalaciones.
d) Precintado de obras, instalaciones, maquinaria, aparatos, equipos,
vehículos, materiales y utensilios.
e) Retirada o decomiso de productos, medios, materiales, herramientas,
maquinarias, instrumentos, artes y utensilios.
15
f) Cualesquiera medidas de corrección, seguridad o control que impidan la
continuación en la producción del riesgo o del daño.
g) Prestación de fianza.
(…Omissis…)”.
Esta ley resulta de vital importancia para el estudio de este particular pues La Ley
de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental se erige como referente normativo
adecuado para el desarrollo de la política ambiental de la Comunidad Autónoma de
Andalucía. Tiene como fin completar, clarificar y actualizar el marco normativo
existente y regular nuevos instrumentos de protección ambiental, para mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma y obtener un alto nivel
de protección del medio ambiente.
La Ley presenta un doble enfoque, estratégico e integrado, que conecta con los
principios que deben posibilitar una transición correcta hacia el desacoplamiento
entre crecimiento económico e impacto y degradación ambiental. La norma juega con
ello un papel de estímulo e incentivo, junto a otros instrumentos como la fiscalidad
ecológica, y la potenciación de la innovación y la inversión en mejora ambiental en
las empresas. Se pretende contribuir a la mejora de la competitividad en un mercado
global, en el que cada vez primará más la eficiencia del que produce más,
consumiendo menos recursos o generando menos impactos.
Así pues, esta ley tiene como objeto, tal como indica su artículo 1:
“El objeto de la presente ley es establecer un marco normativo adecuado para
el desarrollo de la política ambiental de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, a través de los instrumentos que garanticen la incorporación de
criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones sobre planes, programas y
proyectos, la prevención de los impactos ambientales concretos que puedan
generar y el establecimiento de mecanismos eficaces de corrección o
compensación de sus efectos adversos, para alcanzar un elevado nivel de
protección del medio ambiente.”.
16
Por otra parte, esta ley establece una serie de principios, que van en consonancia con
el objeto de la misma, así pues se puede ver el énfasis que hace la ley a principios
como:
a) Principio de utilización racional y sostenible de los recursos naturales para
salvaguardar el derecho de las generaciones presentes y futuras a la utilización de los
mismos.
b) Principio de responsabilidad compartida de las Administraciones públicas, de las
empresas y de la sociedad en general, implicándose activamente y
responsabilizándose en la protección del medio ambiente.
c) Principio de información, transparencia y participación, por el que en las
actuaciones en materia de medio ambiente se ha de garantizar el libre acceso de la
ciudadanía a una información objetiva, fiable y concreta, que permita una efectiva
participación de los sectores sociales implicados.
d) Principio de promoción de la educación ambiental, que tiene por objeto la difusión
en la sociedad de conocimientos, información, actitudes, valores, comportamientos y
habilidades encaminadas a la protección del medio ambiente.
e) Principio de prevención, que supone adoptar las medidas necesarias para evitar los
daños al medio ambiente preferentemente en su fuente de origen, antes que
contrarrestar posteriormente sus efectos negativos.
f) Principio de enfoque integrado, que supone el análisis integral del impacto
ambiental de aquellas actividades industriales de alto potencial contaminante.
g) Principio de cautela, por el cual se recomienda la adopción de medidas de
protección del medio ambiente tras una primera evaluación científica en la que se
indique que hay motivos razonables para entender que del desarrollo de una actividad
podrían derivarse efectos potencialmente peligrosos sobre el medio ambiente y la
salud de las personas, los animales y las plantas.
h) Principio de quien contamina paga, conforme al cual los costes derivados de la
prevención de las amenazas o riesgos inminentes y la corrección de los daños
ambientales corresponden a los responsables de los mismos.
17
i) Principio de adaptación al progreso técnico mediante la promoción de la
investigación, desarrollo e innovación en materia ambiental, que tiene por objeto la
mejora en la gestión y control de las actividades mediante la utilización de las
mejores técnicas disponibles menos contaminantes o menos lesivas para el medio
ambiente.
j) Principio de restauración, que implica la restitución de los bienes, en la medida de
lo posible, al ser y estados anteriores a los daños ambientales producidos.
k) Principio de coordinación y cooperación, por el cual las Administraciones públicas
de la Comunidad Autónoma de Andalucía deberán guiar sus actuaciones en la
ejecución de sus funciones y relaciones recíprocas, así como prestarse la debida
asistencia para lograr una mayor eficacia en la protección del medio ambiente y
ejercer sus competencias de acuerdo con el principio de lealtad institucional.
l) Proporcionalidad entre los efectos sobre el medio ambiente de los planes,
programas y proyectos, y el tipo de procedimiento de evaluación al que en su caso
deban someterse.
3.2. En el caso del ordenamiento jurídico colombiano:
En el ordenamiento jurídico de la República de Colombia, la mayor parte de la
normativa sancionadora en materia ambiental está concentrada en la ley 99 de 1993,
también conocida como la Ley General del Ambiente, la cual mantuvo las sanciones
establecidas por su predecesora y homónima, la ley 23 de 1973, lo cual muestra el
poco avance legislativo que tiene el país al menos en materia sancionatoria ambiental.
Sin embargo, hay otros dos instrumentos jurídicos aún vigentes que también tienen
cierta importancia en la materia a tratar.
En primer lugar, encontramos el Decreto 2811 de 1974, o Código de los
Recursos Naturales, en el cual encontramos el artículo 284, que establece decomisos
y cancelación de permisos de la siguiente manera:
18
“Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la infracción de las disposiciones sobre la pesca acarreará el decomiso de los productos e instrumentos y equipos empleados para cometerla y, si lo hubiere, de la suspensión o cancelación del permiso. Cualquier elemento de pesca de uso prohibido será decomisado, salvo en las excepciones que se determinen por razones de orden económico o social.”.
Al igual que el artículo 285 que también establece el decomiso, pero en otro
supuesto de hecho:
“También se decomisarán animales y productos de la pesca cuando se trasporten sin documentación o con documentación incorrecta y en los demás casos que establezcan las normas legales para violaciones graves.”.
Por otra parte, también encontramos la Ley 9 de 1979, también conocida
como Código Sanitario, que en su artículo 577 establece medidas sancionatorias tales
como:
“a) Amonestación;b) Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales al máximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolución;c) Decomiso de productos;d) Suspensión o cancelación del registro o de la licencia, ye) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo.”
Y por su parte el artículo 576 establece medidas de inmediata ejecución, con
carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que
haya lugar, las cuales pueden ser:
“a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial;b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios;c) El decomiso de objetos y productos;d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, ye) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.”
En cuanto a la Ley 99/93 establece el papel de la policía administrativa en el
artículo 83 en los siguientes términos:
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“El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, quedan investidos a prevención de las demás autoridades competentes, de la función de policía en la materia y por ello son quienes deben imponer y ejecutar las diferentes medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la Ley, según cada caso”
Además de esto el artículo 84 de la misma ley establece que cuando se diera
una trasgresión a las normas sobre protección ambiental o sobre el manejo de los
recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones
Autónomas Regionales impondrán las sanciones que se prevén en el artículo 85,
dependiendo del tipo de infracción y la gravedad de esta. Por lo que el artículo 85
establece tanto un esquema de sanciones como uno de medidas preventivas:
“Sanciones:
a. Multas diarias hasta por una suma equivalente a trescientos (300) salarios
mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva
resolución;
b. Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o
autorización;
c. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio
respectivo y revocatorio o caducidad del permiso o concesión;
d. Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado
sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al
medio ambiente o a los recursos naturales renovables;
e. Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de
productos o implementos utilizados para cometer la infracción.
Medidas preventivas:
a. Amonestación verbal o escrita;
b. Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de
productos e implementos utilizados para cometer la infracción;
20
c. Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse
daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o
cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso,
concesión, licencia o autorización;
d. Realización dentro de un término perentorio de los estudios y evaluaciones
requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños,
efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas
necesarias para mitigarlas o compensarlas”
21
4. COMPETENCIA SANCIONADORA EN MATERIA AMBIENTAL
4.1. Competencia sancionadora ambiental en España
Sin dejar de lado lo establecido en el artículo 149.1.23 que sostiene que El
Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica sobre protección del medio
ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de
establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes,
aprovechamientos forestales y vías pecuarias. En principio la imposición de sanciones
en materia ambiental es competencia un hecho compartido entre las comunidades
autónomas y el Estado, según lo señalado anteriormente. Sin embargo, en España
tanto la Administración General del Estado como las Comunidades Autómas, tienen
competencias sancionadoras en materia de medio ambiente y se desprenden de la
legislación sectorial, integrada por la legislación estatal que tiene el carácter de
legislación básica según el art. 149.1.23 CE y por la legislación autonómica que
aprueba cada Comunidades Autónomas, no obstante, hay decisiones jurisprudenciales
reiteradas que establecen ciertas excepciones a esta regla:
Como primera medida, se reserva a la administración general del Estado la
imposición de sanciones, siempre que la infracción haya recaído en ámbito y sobre
materias de su competencia. Así, en la medida que el Estado tenga la competencia
para gestionar, junto con las comunidades autónomas afectadas, parques nacionales,
la imposición de sanciones por parte del Estado no sería realmente una idea
contradictoria ante el planteamiento inicial. Así pues, la sentencia del Tribunal
Constitucional Español 329 de 1993, en relación con la Ley 38/72 de protección del
medio ambiente atmosférico estableció que “en ocasiones excepcionales, el Estado,
titular de la legislación básica, pueda realizar actos de ejecución que sean precisos
por la naturaleza de la materia para evitar daños irreparables y asegurar la
consecución de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre
las bases”.
22
Otra excepción a la regla es que el Estado tiene la posibilidad de imponer
sanciones en materia ambiental cuando la infracción se dé sobre bienes de dominio
público estatal, en virtud del artículo 132.1 de la Constitución que establece que La
ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales,
inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, así como su desafectación. Por lo que el Tribunal Constitucional
Español ha sido claro al establecer que:
“siendo las comunidades autónomas litorales competentes para ejecutar las
normas de protección ambiental, habrán de ser ellas, en principio, las
encargadas de perseguir y sancionar las faltas cometidas en las zonas de
servidumbre e influencia, aunque pueda serlo también directamente por la
administración del Estado cuando la conducta infractora atente contra la
seguridad del demanio.”.
Entonces para concluir este punto, tenemos una regla general que atribuye a
las comunidades autónomas la potestad sancionadora, no obstante, hay su excepción a
esta regla, que el bien protegido sea de dominio público estatal.
4.1.2. Competencia sancionadora de los entes territoriales en España
Como se mencionó en párrafos anteriores y salvo las dos excepciones, la
competencia sancionadora recae principalmente en los entes locales, los cuales
adquieren una gran importancia en este tema así pues la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, le da la atribución al alcalde, al ser la
mayor autoridad político administrativa del municipio, de imponer las sanciones por
el incumplimiento de las ordenanzas municipales, en este caso de corte ambiental o
temas afines y/o conexos; esto en desarrollo del artículo 4.1 literal F de la Ley de
Bases del Régimen Local que señala que “En su calidad de Administraciones
públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias,
23
corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: (…omissis..)
f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora…”.
Por su parte la Ley 38/72, establece en su artículo 13.1.A, que “La
competencia para la imposición de las multas previstas en el artículo precedente
corresponde: ...a) A los alcaldes, cuando la cuantía no exceda de cien mil pesetas”.
Así como la Ley 10/98, la cual recoge la posibilidad sancionadora de los alcaldes en
el artículo 37.2 en los siguientes términos: “... en el supuesto regulado en el artículo
34.3.b), cuando se trate de residuos urbanos, la potestad sancionadora
corresponderá a los alcaldes”. Otra norma que trata esta temática es la Ley 22/88
sobre costas, la cual señala en su artículo 99.1.4 que “Los alcaldes, en materia de
competencia municipal según esta Ley, podrán imponer multas de hasta 1.000.000
de pesetas”.
En el caso de Andalucía, en el artículo 43 de la Ley de Gestión Integrada de la
Calidad Ambiental, establece que: “Corresponde a los ayuntamientos la tramitación
y resolución de los procedimientos de calificación ambiental y declaración
responsable de los efectos ambientales en su caso, así como la vigilancia, control y
ejercicio de la potestad sancionadora con respecto a las actividades sometidas a
dichos instrumentos.”. Además, el artículo señala que “el ejercicio efectivo de esta
competencia podrá realizarse también a través de mancomunidades y otras
asociaciones locales.”.
Es importante acotar que el artículo 19 de la Ley de Gestión Integrada de la
Calidad Ambiental, define la calificación ambiental como informe resultante de la
evaluación de los efectos ambientales de las actuaciones sometidas a este instrumento
de prevención y control ambiental.
Sin embargo, la repartición de competencias se amplía un poco más en virtud
de los artículos 158 y 159 de la Ley de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental por
lo que se establecen dichas competencias de una manera más detallada. Así pues,
corresponde a la Consejería competente en materia de medio ambiente el ejercicio de
24
la potestad sancionadora, sin perjuicio de la que, por razón de la cuantía de la sanción
a imponer, corresponde al Consejo de Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo siguiente, en relación con las infracciones establecidas en las diferentes
secciones de la ley.
Por lo tanto son de su competencia las infracciones y sanciones en materia de
autorización ambiental integrada y autorización ambiental unificada; las infracciones
y sanciones en materia de calidad del medio ambiente atmosférico en los supuestos
que se trate de actividades sometidas a autorización ambiental integrada, autorización
ambiental unificada, autorización de emisiones a la atmósfera, así como aquellas que
emitan compuestos orgánicos volátiles reguladas en el Real Decreto 117/2003, de 31
de enero; las infracciones en materia de contaminación lumínica; las infracciones en
materia de contaminación acústica, cuando se trate de actuaciones sujetas a
autorización ambiental integrada o autorización ambiental unificada; infracciones y
sanciones en materia de calidad del medio hídrico excepción de las previstas en los
artículos 141 c) y 142 e) que corresponden a la Consejería competente en materia de
agricultura; las infracciones y sanciones en materia de residuos; las infracciones y
sanciones de las entidades colaboradoras de la administración en el ejercicio de sus
funciones; las infracciones y sanciones en materia de distintivo de calidad ambiental
Por su parte corresponde a los ayuntamientos el ejercicio de la potestad
sancionadora en relación con las infracciones y sanciones en materia de calificación
ambiental y de declaración responsable de los efectos ambientales; las infracciones y
sanciones en materia de calidad del medio ambiente atmosférico en los supuestos de
infracciones en materia de contaminación atmosférica en los supuestos no previstos
en la letra y en el caso de infracciones en materia de contaminación acústica en los
supuestos no previstos.
Por otra parte el artículo 159 indica que la imposición de las sanciones
previstas en la presente Ley, incluidas las referentes a las infracciones relacionadas
con el uso u ocupación del dominio público marítimo terrestre y sus zonas de
servidumbre, le corresponde las personas titulares de las Delegaciones Provinciales
25
de la Consejería competente en materia de medio ambiente, hasta 60.000 euros; a la
persona titular de la Dirección General competente por razón de la materia, desde
60.001 hasta 150.250 euros; a la persona titular de la Consejería competente en
materia de medio ambiente, desde 150.251 hasta 300.500 euros; al Consejo de
Gobierno, cuando la multa exceda de 300.500 euros.
Según la misma Ley cuando el ejercicio de la potestad sancionadora
corresponda a la Consejería competente en materia de medio ambiente, la iniciación
de los procedimientos sancionadores será competencia de las personas titulares de las
Delegaciones Territoriales de dicha Consejería. Cuando la acción susceptible de ser
calificada como infracción, afecte a más de una Delegación Territorial, la iniciación
de los procedimientos sancionadores será competencia de las personas titulares de la
Dirección General competente por razón de la materia.
Y por último, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora sea competencia
de la Administración local, la imposición de la sanción corresponderá al órgano
competente que determine la legislación local.
4.2. Competencia sancionadora ambiental en Colombia
En el caso colombiano, la competencia sancionadora recae en primer lugar en
el Ministerio del Ambiente; y en segundo lugar en las corporaciones autónomas
regionales y en última medida en los entes territoriales, tales como departamentos,
distritos, territorios indígenas y municipios. Todos estos preceptos se recogen en la
Ley General del Medio Ambiente del año 1993, en el parágrafo del artículo 4, el cual
indica que: “(…omissis…) Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio
Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, departamentos y distritos o
municipios.”. En cuanto a la base legal del papel de los territorios indígenas fue
incluida en el artículo 67 de la misma ley en los siguientes términos “Los territorios
indígenas tendrán las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en
26
materia ambiental”. Así pues las autoridades señaladas en el párrafo anterior son
sobre las que recae la competencia sancionadora.
Es de resaltar que la competencia se ejerce a prevención, por lo que no hay
una distribución ni en virtud de las materias, ni por reparto funcional, tal como lo dice
la Ley General del Ambiente en su artículo 83:
“El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, quedan investidos, a prevención de las demás autoridades competentes, de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso.”.
Por otra parte, el artículo 84, que trata sobre sanciones y denuncias, y el
artículo 85, que habla sobre sobre tipos de sanciones, tienen algunos puntos en los
que es importante detenerse. El artículo 85 indica que el Ministerio del Medio
Ambiente o las corporaciones autónomas regionales impondrán las sanciones que se
prevén en el artículo, según el tipo de infracción y la gravedad de la misma. Si fuere
el caso, denunciarán el hecho ante las autoridades competentes para que se inicie la
investigación penal respectiva. Sin embargo, este artículo olvidó incluir la
competencia que desde hace tiempo es reconocida a los organismos territoriales para
imponer sanciones en caso de considerarlo pertinente.
En el caso del artículo 85 establece que “el Ministerio del Medio Ambiente y
las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre
protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales
renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los
siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas...” Este artículo goza de una gran
importancia, pues, aunque también omita la potestad sancionadora de las autoridades
locales, resalta un par de garantías fundamentales en este proceso, como lo son
motivación de la sanción y la proporcionalidad de la misma, puntos a los que se
volverá más adelante con mayor detalle.
27
4.2.2. Competencia sancionadora de los entes territoriales en Colombia.
La Ley General de Medio Ambiente les da un papel relevante a las
corporaciones autónomas regionales y a los centros metropolitanos, que dicho de otra
manera se refiere a las ciudades capitales de cada uno de los treinta y dos
departamentos, a los cuales les corresponde sancionar las contravenciones a la
normativa administrativa de protección ambiental. En el caso de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible conocidas por su sigla CAR,
estamos ante autoridades ambientales del nivel regional, provincial o departamental,
dependiendo de cuál sea el área de su competencia territorial; y en el caso de “los
grandes centros urbanos”, se deben entender como todos aquellos municipios con
número de habitantes superior a un millón, por lo que la competencia sancionadora de
estos entes territoriales no se puede discutir. Sin embargo, es importante determinar
lo que sucede con la competencia atribuida a los demás entes territoriales tales como
los concejos y las asambleas municipales, tomando en cuenta que de alguna forma la
constitución da tenues indicios de su competencia en materia ambiental.
Sobre este particular resulta de vital importancia revisar lo establecido por la
Corte Constitucional en la sentencia C-243/97, que declara la inconstitucionalidad del
artículo 135 del Decreto-Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración
pública, además la Corte reconoció la competencia de las asambleas y los concejos
para sancionar en el caso de cualquier contravención a la normativa ambiental, sin
embargo, señaló que dicha expresión coercitiva tiene claros límites:
“si se tiene en cuenta que el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de
los recursos naturales renovables, se encuentran reglamentados de manera
general en la Ley 99 de 1993, el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y demás normas reglamentarias, los cuales atribuyen al
Ministerio del Medio Ambiente, rector del sistema, a las Corporaciones
Autónomas Regionales, a los grandes centros urbanos y áreas
28
metropolitanas, la regulación de esas materias; así, no es procedente, porque
así lo dispone la Constitución, que otras autoridades, incluidos concejos
municipales, tengan facultades para exigir requisitos adicionales e imponer
sanciones distintas a las previstas en el correspondiente reglamento, pues de
ella se desprenden continuas violaciones a los derechos de las personas y
corrupción administrativa, situaciones que precisamente el legislador
extraordinario debía contrarrestar a través de la norma con fuerza de ley de
la que hace parte la disposición impugnada.”.
De igual forma la Corte Constitucional en la misma sentencia señala que:
“La norma impugnada contiene una prohibición dirigida a todas aquellas
autoridades distintas a las mencionadas en su texto, para que se abstengan,
en el futuro, de imponer medidas preventivas o sanciones por violación a
normas de carácter ambiental expedidas por el Ministerio del Medio
Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los grandes centros
urbanos o las áreas metropolitanas, salvo en los casos en que expresamente
dichos organismos lo autoricen; se trata de una medida que regula en
abstracto una expectativa: que autoridades no legitimadas para asumir
ciertos temas en materia ambiental, se atribuyan competencia para exigir
«otros» requisitos o imponer sanciones diferentes a las consagradas en las
normas aplicables a un caso específico, incurriendo con ello en la violación
de los artículos 84 y 209 de la Constitución.”
De esta manera la jurisprudencia se encargó de solucionar esta problemática,
dándole un margen de acción limitado a estos organismos, a pesar de reconocer su
potestad sancionadora. Estos límites vienen determinados por dos puntos
fundamentales: el primero es que si la autoridad que tiene la competencia natural
autoriza para que este ente actúe; y en segundo lugar que sea para regular asuntos que
no estén expresamente atribuidos a otras autoridades administrativas, bien sea de
orden nacional o regional.
29
5. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO.
5.1. Principios y garantías en el procedimiento administrativo sancionador en Colombia
Para abordar este tema es necesario revisar en primer lugar a la Constitución
política de 1991, la cual establece en su artículo 29 el debido proceso:
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no
se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene
derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de
oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público
sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba
obtenida con violación del debido proceso.”.
De este este artículo se desprenden una serie de derechos y garantías en favor
de los justiciables entre las cuales caben destacar: el principio de legalidad, el derecho
a la defensa, la Presunción de inocencia, la garantía del Non bis in ídem, el principio
de irretroactividad de la Ley, el Principio de igualdad y el principio de la no
confiscación. Principios sobre los cuales vale la pena detenerse para dar una breve
explicación y hacer unas observaciones:
a. Principio de legalidad: según la Sala constitucional en la sentencia C-
710/01 el principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un
30
lado es el principio rector del ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del
derecho sancionador. Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no
existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no
esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este
principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al
ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas
jurídicas.
Incluso la Corte en la mencionada sentencia habla sobre el particular en el que un
decreto como lo es el 1594/84, el cual es una norma de menor rango que la Ley 99 de
1993, sea la que establezca el procedimiento y lo justifica de la siguiente manera:
“…la remisión que hace el legislador sí es una falta de técnica legislativa,
pero no corresponde a un acto inexequible por desconocer al principio de
legalidad. La remisión consagrada en el parágrafo 3 del artículo 85 de la Ley
99/93, no constituye en sí misma violación al principio de legalidad, ya que es
producto del debate político en el que el legislador decidió incluir en la Ley
un procedimiento que responde al principio de legalidad, al establecer
conforme a la exigencia de la lex certa, un procedimiento previo y específico
para aplicar las sanciones administrativas de multas, suspensión de
actividades o cierre de las empresas a quienes incurran en las conductas
prohibidas por la Ley.”
b. Derecho a la defensa: Tal como indica la Corte Constitucional en la
sentencia T-018/17 este derecho a la defensa se debe entender como la oportunidad
reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o
administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de
controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y
evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la ley
otorga
31
Así pues, es evidente que este derecho desprende otros tales como el derecho
a ser oído; el derecho a participar en el proceso; el derecho de ofrecer y producir
pruebas; que las decisiones deben ser motivadas; y en consecuencia el derecho a
impugnar la decisión.
c. Presunción de inocencia: La Corte Constitucional en la sentencia C-289/12
dice que la presunción de inocencia consiste en significa que cualquier persona es
inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede declarar
responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar rodeado de las
plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad.
d. Non bis in ídem: En cuanto a este particular la sentencia T-196/15 de la
Corte Constitucional establece que:
“Toda persona tiene derecho a no ser juzgada dos veces por el mismo hecho.
Esta prohibición de doble juicio recibe el nombre de non bis in ídem, y ha
sido reconocido por este tribunal constitucional como un derecho
fundamental autónomo. El mismo implica que es contrario a la Constitución
iniciar un nuevo proceso sancionatorio en contra de una persona que ya fue
juzgada por esos mismos hechos, por lo que se prohíbe una nueva
investigación, juicio o condena en contra de la persona que ya fue sometida
al poder punitivo del Estado. El principio de non bis in ídem se encuentra
ubicado en el centro de las garantías procesales comprendidas por el derecho
al debido proceso.”.
e. Principio de irretroactividad de la Ley: De acuerdo con este principio,
significa que la ley no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo
operan después de la fecha de su promulgación, lo que brinda seguridad jurídica.
Valencia Zea se refiere a este principio como “el efecto retroactivo está prohibido por
razones de orden público. Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme
a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto
retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las
32
normas jurídicas. Además, especialmente cuando se trata de la reglamentación de
toda una institución jurídica, existe verdadera imposibilidad para regular el efecto
retroactivo”7
f. Principio de igualdad: tal como indica la sentencia C-178-14 de la Corte
Constitucional de Colombia, el principio de igualdad es uno de los elementos más
relevantes del Estado constitucional de derecho. Este principio, en términos
generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación
fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. En
cuanto a esto Manuel Ossorio sostiene que “Todas las personas son iguales ante la
ley, sin distinción de credos, razas, ideas políticas, posición económica. Este sentido
de la igualdad, que ha constituido un ideal logrado a través de muchos siglos u de
muchas luchas, se está viendo contrriado en tiempos modernos por teorías racistas
que quieren establecer discriminaciones por razones de raza y de color, y por los
sectarismos religiosos y políticos”.8
g. Principio de proporcionalidad. Este principio, dice que la sanción que debe
imponer la administración debe guardar proporción con las circunstancias tanto de
naturaleza objetiva, como de naturaleza subjetiva que la motivaron.
Una vez establecidos los principios de índole constitucional, es menester
abordar los principios de orden legal, la pieza legal que más principios establece
aparte de la Carta Magna es el Decreto-Ley 01 de 1984 o Código Contencioso
Administrativo además de sus leyes derogatorias, modificatorias y complementarias.
El Código Contencioso Administrativo en su artículo 3 establece los
principios que van a regir la actuación procesal en el procedimiento administrativo de
la siguiente manera: “Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a
los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y
7 VALENCIA ZEA, Antonio. Derecho Civil. Tomo I. Bogotá, Temis, 1989. p. 1848 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Helissa S.R.L. Buenos Aires, Argentina. Enero 1984 pág. 362
33
contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera”. Entonces
una vez enumerados los principios es pertinente definirlos brevemente.
a. Principio de economía: Como lo indica la sentencia C-037-98 de la Corte
Constitucional, este principio consiste, principalmente, en conseguir el mayor
resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia. Con la
aplicación de este principio, se busca la celeridad en la solución de los litigios, es
decir, que se imparta pronta y cumplida justicia.
b. Principio de celeridad: La sentencia C-699-00 de la Corte Constitucional,
pues para este órgano el principio de celeridad tiende a que el proceso se adelante en
el menor lapso posible, y el derecho de defensa que, implica que la ley debe prever un
tiempo mínimo para que el imputado pueda comparecer al juicio y pueda preparar
adecuadamente su defensa.
c. Principio de eficacia: Según la sentencia T-733/09 de la Corte
Constitucional, el principio de eficacia de la administración pública impide a las
autoridades administrativas permanecer impávidas o inactivas frente a situaciones que
afecten a los ciudadanos; además de configurarse como un fin hacia el cual deben
tender dichas autoridades. En este orden, la implementación práctica de ello supone la
obligación de actuación de la administración, y de la real y efectiva ejecución de
medidas, y no sólo la aceptación o reflexión sobre aquello que requiere su
intervención. De ahí, que la jurisprudencia constitucional haya puntualizado también
la necesidad de considerar los procedimientos de las autoridades bajo la noción de
debido proceso administrativo.
d. Principio de imparcialidad: Para la Corte la imparcialidad judicial es un
principio constitucional fundamental determinante en el ejercicio de la administración
de justicia. Es parte de la órbita de protección del derecho al debido proceso y el
derecho a la defensa. Encuentra su fundamento en tres disposiciones constitucionales
a saber: (i) art. 29, CP, que plantea la necesidad de que los ciudadanos sean juzgados
con base en las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por un juez o tribunal
34
competente y con observancia de las formas propias de cada juicio; (ii) art. 228, CP,
que establece la independencia de las decisiones de la administración de justicia, y
ordena la publicidad de las actuaciones de quienes las ejercen; y (iii) art. 230, CP, que
en aras de erradicar las actuaciones judiciales arbitrarias, somete las decisiones de los
jueces al imperio de ley, e identifica en la equidad, la jurisprudencia, los principios
generales del derecho y la doctrina, los únicos criterios auxiliares de la actividad
judicial. A la luz de estas normas, la Corte Constitucional ha destacado el régimen de
impedimentos y recusaciones como un mecanismo jurídico idóneo para garantizar el
principio de imparcialidad del funcionario judicial y para hacer efectivo el principio
de igualdad de trato jurídico consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política a
favor de todos los ciudadanos. Este criterio queda plasmado en la sentencia T-305/17
de la Corte Constitucional.
e. Principio de publicidad: En cuanto este principio la sentencia C-341-14 de
la Corte Constitucional señala que una de las garantías del derecho fundamental al
debido proceso es el principio de publicidad, en virtud del cual, se impone a las
autoridades judiciales y administrativas, el deber de hacer conocer a los
administrados y a la comunidad en general, los actos que aquellas profieran en
ejercicio de sus funciones y que conduzcan a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una obligación, sanción o multa.
f. Principio de contradicción: Este principio establece que los interesados
tienen el derecho de conocer y sobre todo de controvertir las decisiones emanadas de
las autoridades administrativas, usando los medios establecidos en la constitución y
en las demás disposiciones normativas, establecidas en el ordenamiento jurídico
vigente.
5.2. Trámite procesal sancionador ambiental en el ordenamiento jurídico colombiano
35
En el aspecto procesal resulta de suma importancia tomar en cuenta que este
estaba regulado por la ley 1333 de 2009, el cual fue modificado por la ley 1437 de
2011, el problema radica en que la segunda norma surgió para profundizar y corregir
una serie de aspectos que la primera no tenía, sin embargo, el primer instrumento
jurídico junto a la jurisprudencia que entró a llenar vacíos legales, fueron los que
realmente alimentaron y le dieron nacimiento a la ley 1437.
La primera, la ley 1333 de 2009 trató de unificar en una sola norma el
procedimiento sancionatorio ambiental, y aunque al principio se le criticó, pues para
algunos doctrinarios en esta norma no se comparte la adopción de la presunción del
dolo y de culpa como criterio básico, por la inclusión de algunas disposiciones
normativas, por ejemplo la inversión de la carga de la prueba en lo que respecta a la
culpa o dolo del presunto infractor, de suerte que a este le corresponde desvirtuar
estos elementos. No obstante, la Corte Constitucional paulatinamente, a través de las
diferentes sentencias de control de la constitución y ha concluido que los preceptos
demandados se ajustan a los mandatos constitucionales, incluida la presunción de
culpa o dolo.9
Así pues por vía jurisprudencial se fue logrando avances en la reglamentación
sobre la materia a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, tanto la autoridad
ambiental como el investigado, y para este constituyó una garantía adicional, conocen
el procedimiento a seguir para la imposición de sanciones por infracción ambiental,
evitando, al menos en lo procedimental, ya que el derecho positivo actual parte de la
base que un ordenamiento jurídico coherente, atiende a un sistema de fuentes que le
permiten orientar, ordenar, integrar e interpretar el complejo universo de normas y
reglas existentes; no obstante en materia ambiental ese sistema de fuentes se
encuentra ampliamente disperso en declaraciones, convenios internacionales, normas
comunitarias, constituciones, leyes, reglas y contratos administrativos, entre otras; tal
situación hace absolutamente necesario el establecimiento de principios generales a
los que se pueda acudir en caso de confusión para interpretar, codificar o aplicar la 9 Sentencias de la Corte Constitucional C-401/2010, C-corte 595/10, C-596/10, C-703/10, C-742/10, C-1007/10, C-222/11, C-632/11 y C-364/12
36
norma. Los principios rectores del derecho ambiental son los valores que la sociedad
ha definido que determinado bien debe tener, por tanto, ellos delimitan de manera
general el amplio mundo jurídico que rige determinada materia.
Así pues, la Ley 1333 de 2009 reguló el procedimiento sancionatorio
ambiental, estableciendo una serie de etapas procesales claramente delimitadas de la
siguiente manera:
a. Indagación preliminar la cual está recogida en el artículo 1.7.
b. Iniciación del procedimiento sancionatorio la cual se encuentra en el artículo 18.
c. Notificaciones en el artículo 19.
d. Intervenciones en el artículo 20.
e. Remisión a otras autoridades contenido en el artículo 21.
f. Verificación de los hechos en el artículo 22.
g. Cesación de procedimiento en el artículo 23.
h. Formulación de cargos que reposa en el artículo 24.
i. Descargos en el artículo 25.
j. Práctica de pruebas en el artículo 26.
k. Determinación de la responsabilidad y sanción en el artículo 27.
l. Notificación en el artículo 28.
m. Publicidad en el artículo 29.
n. Recursos, establecidos en el artículo 30.
ñ. Y por último las medidas compensatorias, que están comprendidas en el artículo
31.
37
No obstante, con la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011 la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el
procedimiento sancionatorio ambiental establecido por la Ley 1333 de 2009, aunque
no fue totalmente derogado ni de manera expresa ni de forma tácita, tuvo una serie de
modificaciones que resultan de suma importancia para ser analizadas, para así
entender cómo se desarrolla ese procedimiento en el marco de la nueva normativa.
La Ley 1437 de 2011 introduce una serie de etapas nuevas al procedimiento
claramente reconocibles, el artículo 47 introduce el concepto de la comunicación al
interesado, además el artículo 48 establece el traslado para alegar, y el artículo 79
incluye el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición. Igualmente,
esta norma señala la modificación o adición de etapas ya existentes: el artículo 48
establece el deber de indicar dentro de la formulación de cargos las sanciones o
medidas que serían procedentes. Se desecha la notificación por edictos para que esta
sea sustituida por el aviso, además que el artículo 53 permite la utilización de medios
electrónicos para practicar las notificaciones; también en el artículo 50 está incluido
un nuevo elemento que se debe tomar en cuenta para la graduación de las sanciones,
el cual es el grado de diligencia o prudencia con que actuó el presunto infractor.
Así pues, tenemos que el proceso inicia con una indagación preliminar la cual
está recogida en el artículo 17, Ley 1333 de 2009, esta se hace para verificar si existe
o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, este artículo dice que:
“Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, se ordenará una indagación preliminar cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.”.
38
Es bueno tomar en cuenta que el acto administrativo que ordena la indagación
preliminar debe indicar de manera clara y expresa las pruebas que se decretan y debe
que además debe ser notificado al presunto infractor con el fin de garantizar los
principios al debido proceso, la imparcialidad, la transparencia y publicidad
consagrados la ley.
En cuanto a la comunicación al interesado, es una de las novedades
introducidas al procedimiento como se dijo con anterioridad está recogida en el
artículo 47 de la Ley 1437 de 2011:
“Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.”.
No obstante, lo dicho en este artículo es importante tomar en cuenta al ya
mencionado artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 aclara que es procedente iniciar el
procedimiento sancionatorio y formular cargos en un mismo acto administrativo y
como requisito previo para que se pueda realizar dicha actuación impone el deber de
comunicar al interesado previamente que existe mérito para adelantar un
procedimiento sancionatorio ambiental.
39
En cuanto a las notificaciones están reguladas en el artículo 19 de la Ley 1333
de 2009 remite de manera clara a la norma que regule el aspecto contencioso
administrativo de la siguiente manera: “En las actuaciones sancionatorias
ambientales las notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso
Administrativo.”, así pues que estas están reguladas por la ley 1437 de 2011, para
resaltar en este punto, que esta Ley derogó las notificaciones por edicto, siguiendo los
nuevos criterios de la Corte Constitucional, pues este método no resultaba tan
garantista, sin embargo incluyó en el artículo 56 la notificación electrónica, en los
siguientes términos:
“Las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación. Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título. La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración.”
En conclusión, al eliminarse la notificación por edictos e incluirse la
notificación electrónica, quedaron como formas de notificación válida esta última, la
notificación personal, la notificación en estrados, por aviso y por conducta
concluyente, siendo estas las únicas válidas para el procedimiento sancionatorio
ambiental.
Por su parte el artículo 20, de la Ley 1333 de 2009 sostiene que “Iniciado el
procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar
pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos
de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las
autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y
vigilancia ambiental.”.
Sin embargo, la Ley 1437 de 2011 en el aspecto de la intervención de terceros
dentro del procedimiento sancionatorio exige un interés así pues, los terceros podrán
40
intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos derechos, deberes y
responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes casos: en primer
lugar, cuando hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en calidad
de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se adelanta la
investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los
hechos materia de la misma. En segundo lugar, cuando sus derechos o su situación
jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en
interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles
perjuicios. Y, en tercer lugar, cuando la actuación haya sido iniciada en interés
general.
En este mismo orden de ideas el artículo 21, Ley 1333 de 2009, sostiene que,
si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito,
falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad ambiental
pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y
acompañará copia de los documentos pertinentes. De igual forma la existencia de un
proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión del
procedimiento sancionatorio ambiental.
Por otro lado, el artículo 22, de la Ley 1333 de 2009, sostiene que la autoridad
ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como
visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones,
caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes
para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los
elementos probatorios.
Por su parte el artículo 23, Ley 1333 de 2009 indica que, cuando aparezca
plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9 de la Ley
1333 de 2009, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se
ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser
notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse
antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del
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infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo
65 de la Ley 1437 de 2011, dado que la remisión del artículo 71 de la Ley 99 de 1993
debe entenderse a la norma vigente, y contra él procede el recurso de reposición en
las condiciones establecidas en los artículos 75 a 77 de la Ley 1437 de 2011,
aclarando que el mismo se debe tramitar en el efecto diferido y no en efecto
suspensivo, comoquiera que existe una norma especial, a saber, el artículo 24, Ley
1333 de 2009 que así lo consagra, en contraste con la norma general del artículo 79,
Ley 1437 de 2011.
En cuanto a la formulación de cargos que está contenida en el artículo 24, Ley
1333 de 2009, la norma sostiene que:
“Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos, deben estar expresamente consagrados las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor, en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la secretaría legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto, deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo.”
Es importante resaltar que la notificación por edicto desapareció en la Ley
1437 de 2011, por lo tanto, cuando el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009 se refiere a
ese tipo de notificación esta se debe entender como el aviso. De igual forma en
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cuanto a la formulación de cargos que se refiere este artículo citado, la autoridad
deberá indicar las sanciones o medidas que serán procedentes en caso de encontrar
responsable al presunto infractor, sin embargo, este concepto se incorpora con el
artículo 47 de la ley 1437 de 2011.
El artículo 25, Ley 1333 de 2009 sostiene que dentro de los diez días hábiles
siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor éste,
directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar
descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime
pertinentes y que sean conducentes. Los gastos que ocasione la práctica de una
prueba serán a cargo de quien la solicite.
En cuanto a la práctica de pruebas esta se encuentra consagrada en el artículo
26, de la Ley 1333 de 2009, sostiene que una vez que la autoridad ambiental ordenará
la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de
conducencia, pertinencia y necesidad. Además, también se pueden ordenar de oficio
las que se consideren necesarias. Es importante aclarar que este artículo sostiene que
las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta días, el cual podrá
prorrogarse por una sola vez y hasta por días, soportado en un concepto técnico que
establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. No
obstante, el artículo 48 de la Ley 1447 de 2011 regula a más profundidad este aspecto
a sostener que cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a
treinta días. Y cuando sean tres o más investigados o se deban practicar en el exterior
el término probatorio podrá ser hasta de sesenta días.
En cuanto al traslado para alegar, también lo encontramos en el artículo 48,
Ley 1437 de 2011, en su último aparte. Esta etapa procesal, permite que vencido el
período probatorio se dará traslado al investigado por diez días para que presente los
alegatos respectivos, esto sirve para que éste pueda hacer un análisis más profundo de
las pruebas, para así poder ejercer un correcto derecho a la defensa. Este aparte del
artículo nace para subsanar la falta del mismo en la Ley 1333 de 2009 que solo
aceptaba que la contradicción se realizara en el escrito de descargos, pero no con
43
posterioridad a la etapa probatoria que se decrete como consecuencia de los descargos
que se presenten, de suerte que luego de la etapa de descargos se podrá abrir a
periodo probatorio el procedimiento, pero una vez cerrada la etapa probatoria, la Ley
1333 de 2009 únicamente permitía el análisis de responsabilidad, y no permitía que el
investigado ejerciera contradicción alguna.
En palabras de Jorge Rojas: “Esta es la única etapa procesal para que el
investigado controvierta las pruebas que se alleguen en su contra. Aunque debería
permitirse la contradicción material de la prueba en la respectiva etapa probatoria
mediante el traslado del dictamen técnico que la misma Autoridad Ambiental
practica, para que se solicite la eventual aclaración, complementación, adición u
objeción por error grave”10, no obstante en Colombia las autoridades ambientales no
permiten esta contradicción por lo que el investigado puede contradecir las pruebas
dentro del traslado para alegar, indicando los vicios tanto de forma como de fondo
que puede tener la prueba, bien sea en su práctica en sí o en su contenido. Por lo que
esta contradicción sin duda alguna debe ser tomada en cuenta por la autoridad que
deba tomar la respectiva decisión para así motivar la misma.
Tal como establece el artículo 27, de la Ley 1333 de 2009, “dentro de los
quince días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento
del periodo probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se
declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental
y se impondrán las sanciones a que haya lugar”.
Así pues, acá encontramos dos etapas fácilmente diferenciables, una que
busca determinar la responsabilidad, y otra que permite medir la sanción que va a ser
impuesta, en virtud del grado de dolo o culpa que este tenga, sin embargo, este último
viene regulado por el artículo 50 de la ley 1437 de 2011, al establecer los criterios
para la graduación de las sanciones de la siguiente manera:
10 Rojas Suárez, J. (2010). Manejo de la prueba en la nueva ley sancionatoria ambiental. En O. D. Amaya Navas & M. García Pachón. Nuevo Régimen Sancionatorio Ambiental (281-297). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
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“1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.
3. Reincidencia en la comisión de la infracción.
4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.
5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para
ocultar la infracción u ocultar sus efectos.
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se
hayan aplicado las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la
autoridad competente.
8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de
pruebas.”
Es de resaltar el numeral 6 el cual es el que resulta realmente novedoso, ya
que establece como parte de ese análisis el grado de prudencia y diligencia que se
haya tenido en el actuar. Por su parte, si el presunto infractor no es responsable de la
violación de la normativa ambiental, se debe proceder inmediatamente al archivo del
expediente.
En consecuencia, y siguiendo un orden lógico el acto administrativo que
ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental tiene que notificarse al interesado y a
los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones
señalados en el Código de Procedimiento Administrativo, siendo válidas como se dijo
en líneas anteriores las siguientes: personal, electrónica, por aviso, en estrados o por
conducta concluyente.
45
En cuanto a la publicidad de los actos el artículo 29, de la Ley 1333 de 2009
sostiene que El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio
ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley
99 de 1993. Sin embargo, y como ya es sabido, con la entrada en vigor de la Ley
1437 de 2009, debe entenderse la remisión que hace este artículo realmente al artículo
69 de esta.
Ahora bien, contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación
sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista
superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los
términos y condiciones señalados en el Código de Procedimiento Administrativo.
Además, los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento
sancionatorio ambiental quedarán en firme de conformidad con el artículo 87 de la
Ley 1437 de 2011, el cual sostiene que:
“Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.”.
El término que se da para resolver el recurso de reposición es de un año tal
como indica el artículo 52, Ley 1437 de 2011, como quiera que la Ley 1333 de 2009
remite al Código de Procedimiento Administrativo en este tal como indica el artículo
30. Si bien es cierto el legislador como regla general consagró un término de dos
meses para resolver los recursos de reposición so pena de que se presente como
consecuencia lógica el Silencio Administrativo tal como indica el artículo 86 de la
Ley 1437 de 2011:
46
“Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.”.
Ahora bien, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011 establece que los recursos
se tramitarán en el efecto suspensivo. Los recursos de reposición y de apelación
deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la
práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere
necesario decretarlas de oficio. Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se
trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las
demás por el término de cinco días. Cuando sea del caso practicar pruebas, se
señalará para ello un término no mayor de treinta días. Los términos inferiores podrán
prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta
días. En el acto en el que se decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que
vence el término probatorio.
En cuanto a esto la sentencia SU-383 de 200311 sale al paso a esta
contradicción legislativa y sostiene que debe entenderse que aplica únicamente para
cuando se interpongan recursos contra el acto que impone una sanción, de tal suerte
que contra el acto administrativo que niega pruebas, no obstante, el acto que exonere
de responsabilidad o declare la cesación del procedimiento, el término para resolver
el recurso será de dos meses, teniendo en cuenta que la regla del artículo 79 establece
una suerte de pérdida de potestad sancionatoria, por lo que no aplica para los demás
actos que se expidan dentro del mismo, donde no se esté haciendo uso del poder
sancionador.
11 (2003). Sentencia SU-383 de 2003. Magistrado ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis
47
En cuanto al traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición,
también regulado en el artículo 79, de la Ley 1437 de 2011 establece dos condiciones
para que se pueda dar, en primer lugar, que con el recurso de reposición se aporten
pruebas, y en segundo lugar, que se trate de un procedimiento en el cual interviene
más de una persona. Este traslado se debe realizar por el término de cinco días
hábiles. En todo caso de no reunirse las dos condiciones establecidas con
anterioridad, no es necesario agotar la etapa procesal.
La ley 1333 de 2009, en su artículo 31 establece que La imposición de una sanción
no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental
competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el
impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de
reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad. Esto se da porque el objeto
de la sanción ambiental no es de carácter compensatorio sino correctivo.
48
6. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
6.1. Principios y garantías en el procedimiento administrativo sancionador en
España
En el ordenamiento jurídico del Reino de España, la potestad sancionadora y el
procedimiento administrativo sancionador distribuye sus competencias como lo prevé
la Constitución en su artículo 149 numeral 18, establece que el Estado tiene
competencia regular: “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso,
garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación
forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.”.
Por esto y en desarrollo del precepto constitucional, se crea la Ley Régimen
Jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, o
Ley 30/92, la cual desarrolla en los artículos 134 al 138, los principios de la potestad
sancionadora y las garantías mínimas que se deben tener en el procedimiento. No
obstante, esta norma fue derogada expresamente por la Ley 39/2015, y por la Ley
40/2015 del 1 de octubre, que son las que actualmente se encuentran vigentes.
En este mismo orden de ideas encontramos que los principios establecidos en
materia sancionadora son adaptaciones propias del Derecho Penal, por su parte la
legislación española recoge los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad,
responsabilidad, proporcionalidad, non bis in ídem, culpabilidad y la presunción de
inocencia
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a) Principios de legalidad y tipicidad: Los cuales se encuentran implícitos en
el artículo 25.1 de la Constitución, de igual forma están recogidos en los artículos 25
y 27 de la Ley 40/2015. Se trata de principios de aplicación plena en cuanto a la
tipificación de infracciones y sanciones. Así pues en cuanto a la legalidad el artículo
25 sostiene que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá
cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con
aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo
establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad
con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. De igual forma el
ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
En cuanto a tipicidad el artículo 27 de la Ley 40/2015 sostiene que:
“Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.”
b) Principio de irretroactividad: Recogido también en el artículo 25.1 de la
Constitución y en el artículo 26 de la Ley 40/2015. Este principio se aplica sólo en
50
cuanto a las disposiciones sancionadoras no favorables, pero no cuando estas resultan
favorables al presunto infractor, está recogido en la norma en los siguientes términos:
“1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”
c) Principio de proporcionalidad: En el plano normativo obliga a la
clasificación de las infracciones y sanciones en leves, graves y muy graves al tiempo
que obliga a modular la sanción a imponer teniendo en cuenta la concurrencia de
circunstancias atenuantes y agravantes, esto está establecido en el artículo 29 de la
Ley 40/2015 de la siguiente manera:
“1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.
51
5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.
6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.”
d) Principio de responsabilidad: A diferencia de lo que sucede en el ámbito
penal, en el administrativo sancionatorio se extiende a las personas jurídicas pues el
principio de culpabilidad impide considerar a éstas como capaces de acción en
sentido propio. A ello se une la mayor extensión de la responsabilidad por culpa o
negligencia. Este se encuentra en el artículo 28 de la Ley 40/2015:
“1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.
4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las
52
sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.”
e) Principio non bis in idem: este principio se encuentra consagrado en el
artículo 25 de la Constitución y ha sido ampliamente definido por la doctrina, Para
Rafael Márquez Piñero12, con este brocardo se quiere indicar que una persona no
puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos que se consideran delictuosos, a
fin de evitar que quede pendiente una amenaza permanente sobre el que ha sido
sometido a un proceso penal anterior.
Por su parte De León Villalba13, califica el “non bis in idem”, o también
llamado “ne bis in idem”, como un criterio de interpretación o solución a constante
conflicto entre la idea de seguridad jurídica y la búsqueda de justicia material, que
tiene su expresión en un criterio de la lógica, de que lo ya cumplido no debe volverse
a cumplir. Esta finalidad, continúa diciendo el referido autor, se traduce en un
impedimento procesal que negaba la posibilidad de interponer una nueva acción, y la
apertura de un segundo proceso con un mismo objeto.
f) Necesidad de procedimiento previo: significa que las sanciones tienen que
estar establecidas con antelación en la norma, así como el procedimiento que se tiene
que llevar a cabo.
g) Derecho al órgano administrativo predeterminado: este precepto va acorde
a las competencias establecidas en la Ley, por lo que todo justiciable tiene derecho a
saber que órgano le está llevando el procedimiento
h). Separación de las fases de instrucción y resolución: esto busca garantizar
el principio de imparcialidad, pues esto permite que la decisión no solo recaiga en un
solo funcionario.
i) Respeto de los derechos y la condición de imputado: principio que tiene que
ver con todos los derechos inherentes al debido proceso, por lo que, ante cualquier 12 BARRENA ALCARAZ, Adriana E. y otros. y otros. Diccionario Jurídico Mexicano. Suprema Cortede Justicia de la Nación. México, 1994, pág. 2988.13 DE LEÓN VILLALBA, Francisco Javier. Acumulación de sanciones penales y administrativas:Sentido y alcance del principio “ne bis in idem”. Bosch. Barcelona, España, 1998, pág. 388 y 389.
53
procedimiento, quien resulte imputado, o en este caso el presunto infractor, debe
gozar de todas las garantías establecidas en las disposiciones normativas. En
consecuencia, de ello este puede presentar alegatos, pruebas y en pocas palabras,
utilizar todos los medios de defensa legalmente admitidos por el ordenamiento
jurídico vigente. Además, que todo esto se debe hacer con arreglo a los Derechos
Humanos.
6.2. Trámite procesal sancionador ambiental en el ordenamiento jurídico español
Así pues, Si bien la Ley 40/2015 regula los principios que necesariamente
rigen sobre el procedimiento, por su parte la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece las
pautas procesales que se deben seguir en el caso de llevar a cabo un procedimiento
sancionador. Este procedimiento consta de tres fases sencillamente diferenciables las
cuales son: fase de iniciación, fase de instrucción y fase de resolución.
No obstante artículo 55 de la Ley establece que, con anterioridad a la
iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas para así tratar de
determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen la
iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán a determinar, con la mayor
precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento,
la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas
funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de
éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano
competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
En cuanto a la fase de iniciación los procedimientos sancionadores se pueden
iniciar de diversas formas, en primer lugar, pueden iniciar de oficio, por acuerdo del
54
órgano competente, bien sea por propia iniciativa, cuando la actuación derivada del
conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos susceptibles de constituir
infracción por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.
Igualmente, también el procedimiento puede iniciar por orden superior, que es
la orden emitida por un superior jerárquico de la unidad administrativa que constituye
el órgano competente para la iniciación. También el procedimiento puede iniciar por
petición razonada, la cual es la solicitud de otro organismo que no tiene la
competencia, ante el órgano competente.
Y por denuncia, cuando una persona pone en conocimiento de un órgano
administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir
infracción administrativa. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona
o personas que las presentan, el relato de los hechos que pudieran constituir
infracción y la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los
presuntos responsables. Cuando se haya presentado una denuncia, se deberá
comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia
vaya acompañada de una solicitud de iniciación.
De acuerdo con el artículo 56, el órgano competente para resolver podrá
adoptar en cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas de carácter
provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que
pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos
de la infracción y las exigencias de los intereses generales.
Las medidas de carácter provisional podrán consistir en la suspensión
temporal de actividades y la prestación de fianzas, así como en la retirada de
productos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o
seguridad, y en las demás previstas en las correspondientes normas específicas.
Posterior a esto viene la fase de instrucción en la que se efectúan las
actuaciones de comprobación de los hechos y alegaciones. Los interesados podrán
aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes,
55
promover pruebas. En la notificación de la iniciación del procedimiento se indicará a
los interesados la posibilidad de presentar alegaciones y los medios de defensa que
estimen pertinentes
Practicada esta notificación, el instructor del procedimiento realizará de oficio
cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los
datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia
de responsabilidades susceptibles de sanción. Si como consecuencia de la instrucción
del procedimiento resultase modificada la determinación inicial de los hechos, de su
posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades
susceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de
resolución.
Recibidas las alegaciones el órgano instructor podrá acordar la apertura de un
período de prueba, de conformidad con lo previsto en los artículos 77 y 53 de la Ley
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, por un plazo no superior a treinta días ni
inferior a diez días.
En el acuerdo, que se notificará a los interesados, se podrá rechazar de forma
motivada la práctica de aquellas pruebas que, en su caso, hubiesen propuesto
aquéllos, cuando sean improcedentes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 77. La
práctica de las pruebas que el órgano instructor estime pertinentes, entendiéndose por
tales aquellas distintas de los documentos que los interesados puedan aportar en
cualquier momento de la tramitación del procedimiento, se realizará de conformidad
con lo establecido en el artículo 78.
Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano
administrativo o entidad pública, y sea admitida a trámite, se entenderá que tiene
carácter preceptivo, y se podrá entender que tiene carácter determinante para la
resolución del procedimiento. Los documentos formalizados por los funcionarios a
los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los
56
requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos
harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.
Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el
fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza
imprescindible para la evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de
resolución.
Según lo establecido en el artículo 89.2, en el caso de procedimientos de
carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano
instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los
interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del
procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que se estimen pertinentes.
En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción
que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción
que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que
constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas
provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya
la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista
en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.
En el caso de que no se hayan presentado alegaciones al acuerdo de inicio en
el plazo previsto, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga
un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
La resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial
aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y,
en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas
y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de
infracción o responsabilidad.
57
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en
el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No
obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la
sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se
notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el
plazo de quince días.
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa
contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la
misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea
ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales
que en su caso se hubieran adoptado.
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso
contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha
suspensión cautelar finalizará cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto
sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo; o bien
habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso administrativo no se haya
solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada, o
que el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los
términos previstos en ella.
Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado
determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario,
cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible
de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la
resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su
responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.
58
7. LEGITIMACIÓN DE LAS ASOCIACIONES EN EL
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL
Desde el año 1992 que se realizó la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, uno de sus principios recogió la participación ciudadana en
los asuntos ambientales, esto en consecuencia al interés general que estos asuntos
despiertan:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de
todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional,
toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio
ambiente de que dispongan las autoridades, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población
poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el
resarcimiento de daños y los recursos pertinentes"
De este principio se puede inferir que se desarrollan tres derechos, en primer
lugar el derecho de acceso a la información pública, que determina que toda persona
deberá tener acceso adecuado a la información que posean las autoridades
competentes sobre el medio ambiente, materiales o actividades que impliquen riesgo
para las comunidades; en segundo lugar el derecho a la participación, que implica que
toda persona deberá tener oportunidades de participación en los procesos de adopción
de decisiones, e insta a los Estados a promover, fomentar y sensibilizar a la población
respecto a los mecanismos de participación; y por último, el derecho de acceso a los
procedimientos administrativos y judiciales, que propende garantizar la efectividad en
la interposición de recursos jurídicos, la justicia especializada en materia ambiental,
incluyendo el oportuno resarcimiento de daños.
59
El balance adecuado frente a los privilegios que tiene la administración pública
en materia ambiental se encuentra en la garantía que tiene el ciudadano al tener la
posibilidad de acceder a las instancias judiciales, frente a cualquier vulneración de los
derechos e intereses legítimos que corresponde a la administración tutelar. Esto no es
más que una consecuencia de la tutela judicial efectiva, y desarrolla el derecho de
acción, que no es más que la posibilidad jurídico constitucional que tiene toda
persona natural o jurídica, pública o privada, de acceder a los órganos jurisdiccionales
para obtener una decisión en derecho.
Ahora pues, el mencionado Convenio de Río y su principio número diez, dio
cabida a un mayor desarrollo legislativo, así fue que el 25 de julio de 1998 se realizó
el Convenio de Aarhus, el cual entró en vigor en el mes de octubre del año 2001, el
cual entró en vigor en España el 31 de marzo del año 2005, el cual establece la
posibilidad que tienen tanto los ciudadanos como las Organizaciones no
gubernamentales de participar en las decisiones ambientales. Por lo que en virtud del
artículo 4 de la mencionada pieza legal, los países signatarios del convenio tienen el
deber de poner a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las
informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten, en particular, si se hace tal
petición, infra copias de los documentos en que las informaciones se encuentren
efectivamente consignadas, independientemente de que estos documentos incluyan o
no otras informaciones.
Uno de los artículos más relevantes en cuanto a este particular es el artículo 9,
pues este establece que cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional,
porque toda persona que estime que su solicitud de información en aplicación del
artículo 4 no ha sido atendida, ha sido rechazada ilícitamente, en todo o en parte, no
ha obtenido una respuesta suficiente, o que, por lo demás, la misma no ha recibido el
tratamiento previsto en las disposiciones de dicho artículo, tenga la posibilidad de
presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e
imparcial establecido por la ley. En el caso de que una parte establezca tal recurso
ante un órgano judicial, velará porque la persona interesada tenga también acceso a
60
un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso, con
miras al reexamen de la solicitud por una autoridad pública o a su examen por un
órgano independiente e imparcial distinto de un órgano judicial.
Así pues, las decisiones finales adoptadas serán obligatorias para la autoridad
pública que posea las informaciones. Los motivos que las justifiquen se indicarán por
escrito, por lo menos cuando se deniegue el acceso a la información.
De igual forma, cada estado tendrá en deber, en el marco de su legislación
nacional, porque los miembros del público interesado, que tengan un interés
suficiente o, en su caso, que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de
procedimiento administrativo de uno de los países firmantes imponga tal condición,
podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e
imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en
cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que
entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé
y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 infra, de otras disposiciones
pertinentes del presente Convenio.
Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con
arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al
público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio.
A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las
condiciones previstas en el apartado 5 del artículo 2 se considerará suficiente. Se
considera igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser
lesionados. No obstante, esto no excluye la posibilidad de presentar un recurso
preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obligación de agotar las
vías de recurso administrativo antes de entablar un procedimiento judicial cuando el
derecho interno imponga tal obligación.
Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los,
cada país signatario velará porque los miembros del público que reúnan los
61
eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos
administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o
de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental
nacional. Igualmente, el mencionado convenio indica que los procedimientos deben
ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación si
procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea
prohibitivo.
Las decisiones adoptadas en virtud del presente artículo se pronunciarán o
consignarán por escrito. Las decisiones adoptadas en virtud del presente artículo se
pronunciarán o consignarán por escrito. Las decisiones de los tribunales y, en lo
posible, las de otros órganos deberán ser accesibles al público.
Para garantizar la eficacia del artículo 9, el convenio impone el deber a los
estados de velar porque se informe al público de la posibilidad que se le concede de
iniciar procedimientos de recurso administrativo o judicial, y contemplará el
establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o
reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la
justicia.
Como se evidencia, el Convenio de Aarhus se limita simplemente a la
posibilidad de interponer un recurso por vulneración de los derechos de información
o participación, sino también, establece la posibilidad al interesado de ejercer una
acción en vista del incumplimiento de las obligaciones ambientales. Sin embargo, es
de suma importancia recalcar, que el mismo texto siempre remite al derecho interno
de cada Estado, pues este busca que los gobiernos garanticen y se procuren sus
propios mecanismos para la aplicación de los preceptos establecidos en este
convenio.
No obstante, el convenio de Aarhus en principio dio cabida a países europeos,
por lo que para Latinoamérica la realidad fue diferente, estos igualmente inspirados
en el principio 10 de la Convención de Rio de 1992 y apoyados por la Organización
62
de Naciones Unidas, sobre todo de la Comisión de Estudios económicos para
América Latina y el Caribe, conocida por sus siglas CEPAL, instaron a los estados a
reunirse en el año 2018, inspirados, ciertamente por el acuerdo de Aarhus, para fijar
unas directrices que siguieran esta misma línea, esto dio cabida al Acuerdo de Escazú
del 4 de marzo de 2018 en San José de Costa Rica.
Este acuerdo tiene como objetivo, garantizar la implementación plena y
efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información
ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y
acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento
de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de
cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente
sano y al desarrollo sostenible.
A lo largo de este convenio, es posible encontrarse con diversas disposiciones
normativas no solo mencionan a las organizaciones que tienen por objeto la
protección del ambiente, sino que les da una relevancia superlativa. Por ejemplo, el
artículo 4 impone a los estados la obligación de garantizará un entorno propicio para
el trabajo de las personas, asociaciones, organizaciones o grupos que promuevan la
protección del medio ambiente, proporcionándoles reconocimiento y protección.
Igualmente, que el artículo 6 también impone a los estados signatarios el deber de
garantizar que los sistemas de información ambiental se encuentren debidamente
organizados, sean accesibles para todas las personas y estén disponibles de forma
progresiva por medios informáticos y georreferenciados, cuando corresponda.
En este mismo orden de ideas el artículo 9 del convenio dispone que los
estados firmantes deben garantizar un entorno seguro y propicio en el que las
personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos
en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad.
Además, que en su artículo 10 solicitan a éstos reconocer la importancia de las
asociaciones, organizaciones o grupos que contribuyan a formar o sensibilizar al
público en derechos de acceso.
63
De igual manera también solicita a los estados miembros que se fomente la
cooperación, pero que esta no se limite al entorno interinstitucional, sino por el
contrario, que los firmantes alienten el establecimiento de alianzas con Estados de
otras regiones, organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales,
académicas y privadas, así como organizaciones de la sociedad civil y otros actores
de relevancia en la implementación del acuerdo.
64
8. LEGITIMACIÓN AMBIENTAL EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA.
En el caso de España parafraseando lo dicho por el profesor Antonio Marti del
Moral, con la entrada en vigor de la Ley 27/2006 del 18 de julio, por medio de la cual
se regula todo lo referente al acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Se incorpora al ordenamiento
jurídico interno, ciertos aspectos que se encuentran en el Convenio de Aarhus, así
como las disposiciones contenidas en la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la
información ambiental y en la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la
participación del público en la elaboración de determinados planes y programas
relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a
la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y
96/61/ CE del Consejo..14
En el caso de la ley 27/2006 se puede ver que tiene como objeto regular los
derechos a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades
públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre; así como el derecho a
participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan
directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación
corresponda a las Administraciones Públicas; y de igual forma regula el derecho a
instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a
cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa
medioambiental. Y de igual forma, esta ley tiende a garantizar la difusión y puesta a
disposición del público de la información ambiental, de manera paulatina y con el
grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible.
14 MARTI DEL MORAL, A. La legitimación ambiental por intereses colectivos en la jurisdicción contencioso-administrativa y Justicia en materia de medio ambiente. Pag, 414, 2014.
65
En este mismo orden de ideas y al delimitar lo que busca regular la norma, es
inevitable darse cuenta de que esos tres objetivos son aparentemente los mismos que
establece el Convenio Aarhus, pero resulta pertinente ver como se desarrollan uno a
uno de esos derechos. En primer lugar, el Derecho de acceso a la información
ambiental en virtud del artículo 3 de la ley 27/2006 trae como consecuencia, que:
“a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.
b) A ser informados de los derechos que le otorga la presente ley y a ser asesorados para su correcto ejercicio.
c) A ser asistidos en su búsqueda de información.
d) A recibir la información que soliciten en los plazos máximos establecidos en el artículo 10.
e) A recibir la información ambiental solicitada en la forma o formato elegidos, en los términos previstos en el artículo 11.
f) A conocer los motivos por los cuales no se les facilita la información, total o parcialmente, y también aquellos por los cuales no se les facilita dicha información en la forma o formato solicitados.
g) A conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.”
Por su parte el artículo antes citado en cuanto a la participación ciudadana
sostiene que esto reconoce el derecho a:
“a) A participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de aquellos planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.
b) A acceder con antelación suficiente a la información relevante relativa a los referidos planes, programas y disposiciones de carácter general.
c) A formular alegaciones y observaciones cuando estén aún abiertas todas las opciones y antes de que se adopte la decisión sobre los mencionados
66
planes, programas o disposiciones de carácter general y a que sean tenidas debidamente en cuenta por la Administración Pública correspondiente.
d) A que se haga público el resultado definitivo del procedimiento en el que ha participado y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública.
e) A participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control integrado de la contaminación, para la concesión de los títulos administrativos regulados en la legislación en materia de organismos modificados genéticamente, y para la emisión de las declaraciones de impacto ambiental reguladas en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, así como en los procesos planificadores previstos en la legislación de aguas y en la legislación sobre evaluación de los efectos de los planes y programas en el medio ambiente.”
Y en cuanto a al acceso a la justicia y a la tutela administrativa, la disposición
normativa sostiene que esto implica:
“a) A recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que contravengan los derechos que esta Ley reconoce en materia de información y de participación pública.
b) A ejercer la acción popular para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que constituyan vulneraciones de la legislación ambiental en los términos previstos en esta Ley.”
Es importante detenerse a analizar que esta norma en su numeral 4 deja abierta
la puerta a la inclusión de nuevos derechos en desarrollo a los tres pilares, que no
hayan sido tomados en cuenta al momento de la realización de esta norma jurídica,
esto queda representado en la expresión “Cualquier otro que reconozca la
Constitución o las leyes”.
Por su parte en cuanto a lo referente a la legitimación de la organizaciones en
cuanto a los asuntos medioambientales, el artículo 22 de la ley permite en el caso de
omisiones imputables a las autoridades públicas, las personas jurídicas sin animo de
67
lucro que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio
ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; que además se
hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y
que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los
fines previstos en sus estatutos; y que también, según sus estatutos desarrollen su
actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso,
omisión administrativa.
Para esta ley estas asociaciones pueden recurrir a los actos omisivos que
vayan en contravención con la normativa ambiental, para la cual la disposición
normativa aclara que las normas relacionadas con el medio ambiente son las
relacionadas con la protección de las aguas, protección contra el ruido, protección de
los suelos, contaminación atmosférica, ordenación del territorio rural y urbano y
utilización de los suelos, conservación de la naturaleza, diversidad biológica, montes
y aprovechamientos forestales, gestión de los residuos, productos químicos, incluidos
los biocidas y los plaguicidas, biotecnología, otras emisiones, vertidos y liberación de
sustancias en el medio ambiente. evaluación de impacto medioambiental, acceso a la
información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en
materia de medio ambiente y además de aquellas otras materias que establezca la
normativa autonómica.
Por otra parte el reconocimiento de la participación de las organizaciones en el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa en materia ambiental, ha tenido un
respaldo de índole jurisprudencial en España, como es el caso de la sentencia STS de
23 marzo 2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, casación
512/2007) en la cual se menciona el artículo 9 del Convenio de Aarhus y en el
establece disposiciones en relación con la posibilidad de entablar procedimientos
judiciales o de otro tipo para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo, o en cuanto al
procedimiento, de cualquier decisión, acción u omisión que entren dentro del ámbito
de las disposiciones relativas a la participación del público en las decisiones sobre
actividades que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente, y que
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promueve el reconocimiento de la legitimación de aquellas Asociaciones y
Organizaciones no gubernamentales que desarrollan su actividad en defensa de la
protección del medio ambiente, y por ello, vincula al órgano judicial que resuelva
recursos contencioso-administrativos en materia de medio ambiente, en razón de la
naturaleza y el carácter específico de los intereses medioambientales, a que realice
una interpretación no restrictiva del artículo 19.1 b) de la Ley Jurisdiccional
Contencioso-Administrativa(RCL 19981741), basada en los principios que informan
el mencionado Tratado internacional medioambiental, que asegure la tutela judicial
efectiva de los intereses medioambientales postulados.
Asimismo, la sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 7 de julio
de 2017 sostiene que es necesario “definir un marco jurídico que responda a los
compromisos asumidos con la ratificación del Convenio de Aarhus y la trasposición
al ordenamiento interno de Directivas comunitarias, que a su vez incorporan para el
conjunto de la Unión Europea las obligaciones derivadas del Convenio”
No obstante el Tribunal Supremo ha reiterado que el ordenamiento jurídico no
concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera
en la reciente Ley 27/2006, pues esta en el artículo 22, según ellos, solamente otorga
el ejercicio de la acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro cuando
cumplen los requisitos de su art. 23. Así pues, en la sentencia
STS 412/2007, 16 de Mayo de 2007, la Sala sostiene que lo primordial en las
acciones de carácter público es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier
ciudadano y que, precisamente por esta razón, la propia Ley 27/2006, de 18 de julio,
en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una
“especie de acción popular”.
Así pues, el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa establece que está legitimado ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos
expresamente previstos por las Leyes. De esta manera, la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa prevé la acción popular de manera genérica y, al mismo
tiempo, se abstiene de establecerla en casos concretos, remitiendo a decisiones
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normativas concretas que en todo caso han de ser establecidas por ley de manera
expresa e inequívoca.
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9. LEGITIMACIÓN AMBIENTAL EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
Por su parte en Colombia con la promulgación de la Constitución de 1991 se
vio claramente como se “modificó el papel que podían cumplir los ciudadanos y sus
organizaciones en la modernización del Estado y en el funcionamiento mismo de la
democracia.”15. Entre estas formas de organización se encuentran las organizaciones
no gubernamentales.
Las Organizaciones no Gubernamentales, conocidas por su sigla ONG, es
definida como “cualquier organización que no sea parte del gobierno nacional,
territorial o municipal. En general, el término utiliza para referirse a las
organizaciones sin fines de lucro que participan en actividades de desarrollo”16. Se
ha dicho que se sostiene que para considerar a una organización se debe cumplir con
unas cuantas características, para diferenciarlas de otros tipos de asociaciones, así que
en primer lugar deben ser organizaciones privadas, sin ánimo de lucro, asociadas de
forma voluntaria y Auto organizadas.
En el tema ambiental colombiano se ha visto la necesidad de diversificar las
formas de participación, sobre todo si se tiene en cuenta que el ambiente es un asunto
colectivo. Se trata de la necesidad de que las personas se organicen en grupos y
organizaciones para participar en los diferentes procesos y de esta manera pudiesen
incidir masivamente en la toma de decisiones. Así pues, en palabras de Daniel Ryan
las Organizaciones No Gubernamentales ambientalistas son la “diversidad de
organizaciones, asociaciones y formas de asociación colectiva dedicadas, desde
15 Departamento Nacional de Planeación, Documento CONPES 2779 de 1995, Promoción de laparticipación de la sociedad civil: del derecho a participar a la participación efectiva, DNP, Bogotá, D.C., 1995, pp. 1-2.16 Ver: www. fao.org/DOCREP/006/Y4470S/y4470s0g.htm. Fecha de consulta: 2 de diciembre de 2008.
71
diferentes perspectivas y con objetivos, agendas y estilos diversos, a la promoción y
protección del ambiente”17.
En Colombia las Organizaciones no gubernamentales indudablemente han
aportado a la construcción de una cultura ciudadana en materia ambiental, además a
la movilización de la opinión pública respecto de problemas y conflictos ambientales;
a la formulación de planes, políticas y programas de carácter ambiental, y a la
vigilancia, control y seguimiento de las acciones del Estado en la expedición de actos
administrativos o en la ejecución de proyectos, entre otros.
Así pues, en virtud al Acuerdo de Escazú, las Organizaciones No
Gubernamentales tienen dos papeles fundamentales, en primer lugar está la que Ryan
denomina “lobby”18, que no es más que las actividades o acciones encaminadas a
influenciar las decisiones públicas a favor de intereses colectivos. Este rol se da
principalmente a través de la participación en la formulación de políticas en el
escenario legislativo o ejecutivo. Y en segundo lugar tienen un papel que es de
acción, el cual es el que interesa para el presente trabajo, pues se refiere a todas las
herramientas concretas que tienen estas organizaciones para incidir e los asuntos
ambientales, como es el caso de los mecanismos de participación judicial como es el
caso de las acciones populares, o incluso los mecanismos de participación
administrativa ,como puede ser la participación en audiencias públicas, o
participación política, como puede ser el caso de promover referendos o reformas.
Así pues, el papel de las ONG de carácter ambiental en Colombia cuenta con
las mismas herramientas de participación, tanto constitucionales como legales, para
fomentar la promoción y protección del ambiente. Sin embargo, como sostiene la
profesora Claudia Mesa:
“el porcentaje de participación de estas organizaciones por medio de los mecanismos de participación es significativamente más bajo que el de las
17 Ryan, Daniel. Democracia participativa, ambiente y sustentabilidad, en “Ecología de la información: escenarios y actores para la participación en asuntos ambientales”, FLACSO/ Chile-NuevaSociedad, 2001, en prensa, p. 718 Ryan, D. Op. cit., p. 4.
72
personas naturales. El papel de las ONG en Colombia se ha caracterizado en su mayor parte por hacer visibles ciertas problemáticas de las comunidades frente al acceso a los recursos o la protección de los mismos y servir de entidades con carácter asesor para la generación de posiciones y argumentos que sustenten la participación en la defensa del ambiente.”
Sin embargo, no es posible atribuir a un actor específico las dificultades que
se han generado para la participación real y efectiva. Las deficiencias y problemas
que se presentan frente al ejercicio de la participación ambiental en Colombia pueden
analizarse desde el punto de vista de la debilidad de las políticas de estado y desde la
perspectiva de las debilidades de las mismas ONG. En el primer aspecto se evidencia
la falta de transparencia en los procesos decisorios; los marcos jurídicos de
participación con espacios formales más no reales.
La creación de obstáculos para la utilización de los mecanismos de
participación. La eliminación de instancias o entidades que favorecen el acercamiento
entre las comunidades y el Gobierno. La falta de un reconocimiento material de las
ONG y de otros actores sociales. La falta de conciencia de los funcionarios públicos
sobre la importancia de la participación en asuntos ambientales. Y sobre todo la
ausencia de respuestas claras por parte de los órganos competentes. Mientras que los
males que aquejan a las ONG se enfrentan a una constante falta de recursos que
conlleva a una falta de iniciativa en la participación de políticas públicas.
No obstante, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece que “el Estado
apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la
protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. Sin
embargo, este reconocimiento se fue desarrollando al punto de establecer como
mecanismos para la defensa de derechos en materia ambiental por parte de las ONG
como lo son las acciones populares que están reguladas en la ley 472 de 1998.
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los
derechos e intereses colectivos. Estas acciones se ejercen para evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los
73
derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible. Y estas proceden según el artículo 9 de la ley “contra toda acción u omisión
de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses colectivos.”. Por lo que la acción popular tiene una
finalidad preventiva, reparadora y restablecedora. Su objetivo es público y no
persigue intereses subjetivos o pecuniarios, sino proteger a la comunidad en su
conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos.
Dentro de las acciones populares existe una audiencia especial para pacto de
cumplimiento que consiste en la oportunidad para analizar los acuerdos que permitan
la protección efectiva de los derechos colectivos. La Ley 472 de 1998 estableció en su
artículo 27 que esta audiencia debe ser citada dentro de los tres días siguientes al
vencimiento del término de traslado de la demanda. Según la Ley, el juez escuchará
las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las
personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el
proyecto. En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a
iniciativa del juez, en el que se determine la forma de protección de los derechos e
intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser
posible.
Dentro de este tipo de acciones pueden intervenir todas las personas (naturales
o jurídicas) antes de que se profiera fallo de primera instancia. También lo pueden
hacer las organizaciones populares, cívicas y similares; la Defensoría del Pueblo o sus
delegados; los personeros distritales o municipales; toda autoridad que por razón de
sus funciones debe proteger o defender los derechos e intereses colectivos. Después
de la notificación de la sentencia, si se falla a favor, se crea un comité de verificación
con el fin de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en esta.
De igual manera es importante resaltar que en el ámbito jurisprudencial la
sentencia T-361 de 2017, de la Corte Constitucional Colombiana hace un aporte
interesante al tema in comento, pues al referirse a las ONG sostiene que la Corte ha
indicado que éstas son titulares de ciertos derechos fundamentales, y en consecuencia
74
tienen la legitimidad por activa para promover acciones de tutela, de acuerdo con el
artículo 86 superior y el Decreto 2591 de 1991.
Asimismo, sostiene que la acción de tutela puede ser un medio válido para
reclamar estos derechos y aunque en principio, la acción de tutela dirigida a
cuestionar actos administrativos abstractos es improcedente. No obstante, esa regla
tiene excepciones, hipótesis que se articulan con la ausencia de idoneidad del medio
ordinario de defensa judicial y la configuración de un perjuicio irremediable. De un
lado, las demandas de amparo de derechos fundamentales son procedentes cuando:
“i) la persona afectada carece de medio ordinario para defender esos principios, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y ii) la aplicación del acto administrativo general amenaza o vulnera los derechos fundamentales de un individuo. De otro lado, se adoptará la misma decisión, en el evento en que las determinaciones abstractas de las autoridades causen efectos dañinos sobre los derechos fundamentales de las personas, perjuicios que son irremediables. En esos dos eventos, esta Corporación tiene la potestad de disponer la inaplicación o la pérdida de ejecutoria del acto objetivo proferido por parte de la administración.”.
De igual forma la Corte destaca que La Constitución y los diversos
instrumentos internacionales concretaron los aspectos esenciales de ese derecho,
como son: “i) el acceso a la información; ii) la participación pública y deliberada de
la comunidad. Inclusive, se reconoció el respeto de las opiniones de los ciudadanos,
de modo que el Estado debe tener en cuenta esos aportes al momento de decidir; y
iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los
anteriores contenidos normativos.”.
Por ello la jurisprudencia en Colombia es conteste al reconocer que la
participación es un derecho de raigambre fundamental, puesto que es una expresión
del principio democrático del Estado Social de Derecho y tiene fundamento en varias
normas que atraviesan la Constitución. Por ejemplo, entre ellas se hallan el artículo 2º
que establece como fin estatal “facilitar la participación de todos en las decisiones
75
que los afectan” o el artículo 40 que advierte una potestad subjetiva en cabeza de los
ciudadanos. La participación expresa un modelo de comportamiento de los
ciudadanos y de las autoridades, directriz que modificó el concepto de ciudadanía y el
papel de las personas en las decisiones de los asuntos públicos, elementos que la
administración debe promover.
A través de esta garantía, se fortalecen y democratizan las instancias de
representación, se promueven valores constitucionales como el pluralismo y la
tolerancia, al igual que se amplía la injerencia de la ciudadanía a temas diversos a los
electorales. Bajo el marco jurídico actual, la Corte resalta que no pueden existir
espacios vedados para la participación ciudadana en las decisiones que afectan a la
comunidad. Así, se protege ese derecho en determinaciones de la administración que
van más allá de la representación, de la toma de decisiones colectivas mediante
mecanismos de participación del artículo 102 superior y de la formulación de
acciones constitucionales.
Ello sucede en la construcción e implementación de acciones afirmativas, en
el ejercicio del control político, en el procedimiento de decisiones que restringen
derechos fundamentales, o normatividades regulatorias de desarrollo, construcción de
políticas sociales o de distribución de recursos entre otros, es decir, en una
participación administrativa. La maximización de la intervención de la población se
justifica en que la eficacia de la administración también depende de la materialidad de
la participación del pueblo, por eso, ésta debe ser activa, real y efectiva, al punto que
no se limita a obtener información sobre los asuntos públicos. La Constitución de
1991 quiso que el ciudadano se apropiara de la satisfacción de sus necesidades, de ahí
que entregó amplias facultades a la colectividad con el fin de que su voz fuese
escuchada por las autoridades.
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CONCLUSIONES
1. La potestad sancionadora, tanto en Colombia como en España se rige por los
mismos principios tales como el principio de legalidad, non bis in Ídem, derecho a
la defensa, principio de igualdad, principio de proporcionalidad, entre otros.
2. En la forma de establecer la normativa ambiental se puede ver con facilidad que
hay grandes diferencias, pues aunque en el sistema jurídico español y colombiano,
sus respectivas constituciones establecen unos mínimos que permiten el desarrollo
de la potestad sancionadora en materia ambiental, la situación cambia cuando se
crean las leyes que desarrollan esta potestad, pues en el caso de Colombia quien
legisla y reglamenta sobre estos particulares es el Congreso de la República, y se
apoya en normativas reglamentarias establecidas por el poder ejecutivo nacional a
través del ministerio del ambiente. Por su parte la organización del sistema
español es diferente, pues si bien el poder legislativo nacional establece unas
normas que sirven como marco en estas materias, estas solo deben establecer los
mínimos y los topes, y ya es la normativa de cada comunidad autónoma que entra
a regular la materia a profundidad por medio de la potestad legislativa de los
diferentes órganos regionales.
3. La potestad sancionadora en materia ambiental tal como hemos venido señalando
proviene de la evolución de un precepto constitucional, el cual viene desarrollado
en un esquema normativo, partiendo en Colombia del concepto del Derecho a
gozar de un medio ambiente sano, mientras que en España esto se establece a
través del derecho a gozar a un medio ambiente adecuado.
4. Es importante hacer énfasis, pues la potestad sancionadora en materia ambiental,
no busca una pena, no busca en sí multar, y bien puede pretender mediante la
sanción proteger un bien colectivo, pero ese es el aspecto teleológico, el espíritu
de esta es el de evitar que se genere un daño y en el caso que este haya sido
generado, evitar a toda costa que se siga produciendo, esto en consonancia con el
interés colectivo que esta materia regula, pues el medio ambiente es un bien de
77
naturaleza pública y cualquier afectación al mismo, indudablemente repercutirá
en diferentes grupos humanos.
5. Se puede conceptualizar la sanción administrativa ambiental, al punto de definirla
como un conjunto de normas de naturaleza coercitiva, las cuales están a cargo de
la administración, que se le imponen a los administrados que incumplen o ponen
en peligro el mandato constitucional de la protección ambiental.
6. En Colombia el trámite procesal sancionatorio es un poco más engorroso, pues
esta diseminado entre una diversa normativa jurídica, mientras que en España la
situación es un poco más sencilla por la estructura normativa que manejan.
[7.]
7.[8.] En cuanto a la legitimación ambiental por intereses colectivos en la jurisdicción
contencioso-administrativa, el punto de partida en el caso del ordenamiento
jurídico español es el Convenio Aarhus, por su parte Colombia no adopta este
convenio, sin embargo, el punto de partida para tratar este asunto es el principio
décimo de la convención de Rio de Janeiro de 1992 concatenado con el Acuerdo
de Escazú el 4 de marzo de 2018 en San José de Costa Rica.
[9.]
[10.] Con anterioridad al Acuerdo de Escazú, el ordenamiento jurídico colombiano en
virtud de la Ley 99 de 1993 ya se le había reconocido expresamente a las
Organizaciones no Gubernamentales de carácter ambientalista el derecho de
legitimación activa en los procesos contenciosos administrativos en materia
sancionatoria ambiental, además por su parte la Corte Constitucional también ha
dejado precedente claros que las reconocen.
78
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80
JURISPRUDENCIA:
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-710/2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-018/17, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-289/12, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-196/15, M.P. María
Victoria Calle Correa.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-178-14, M.P. María
Victoria Calle Correa.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-037-98, M.P. Jorge
Arango Mejía.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-699-00, M.P. Alejandro
Martínez Caballero
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-733/09, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-305/17, M.P. Aquiles
Arrieta Gómez.
- CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-341-14, M.P. Mauricio
González Cuervo.
- CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-383 de 2003. Magistrado
ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis.
81
Autor (Apellido1-Apellido2, Nombre)
Rivas Molina, Betzabeth Nefertitis
Título del Trabajo
Potestad sancionatoria en materia ambiental entre España y Colombia
Titulación Máster en Derecho Público y de la Administración Pública.
Especialidad/Mención
Universidad de Jaén. Centros de Estudios de Postgrado
Centro Universidad de Jaén. Centros de Estudios de Postgrado
Departamento Centro de Estudio de Postgrado
Tutor/a del TFG/TFM Universidad/Institución
Martí del Moral, Antonio
Universidad de Jaén.
Resumen Castellano (máx. 150 palabras)
La potestad sancionadora en materia ambiental proviene de la evolución de un precepto constitucional, el cual viene desarrollado en un esquema normativo en el que Colombia y España adoptan los mismos principios, pero más allá de todo el Estado mediante la potestad sancionadora tiene el poder para atacar la falta de conciencia ambiental y es allí donde las medidas administrativas cumplen un papel fundamental, pues mediante estas, las autoridades que tienen bajo su cargo el cuidado del medio ambiente pueden adoptar decisiones sobre la conservación, uso y desarrollo sostenible. Para esta tarea la ley les otorga el ejercicio de la potestad sancionatoria, que va a ser la punta de lanza para hacer cumplir las disposiciones normativas en materia ambiental. Sin embargo, la actuación de la administración en esta materia debe estar revestida de un carácter preventivo, pues se busca evitar que se le cause algún impacto negativo al medio ambiente.
Resumen Inglés (máx. 150 palabras)
The sanctioning power in environmental matters comes from the evolution of a constitutional precept, which has been developed in a regulatory scheme in which Colombia and Spain adopt the same principles, but beyond the entire State through the sanctioning power it has the power to attack the lack of environmental awareness and it is there where administrative measures play a fundamental role, because through these, the authorities who are in charge of caring for the environment can make decisions about conservation, use and sustainable development. For this task, the law grants them the exercise of sanctioning power, which will be the spearhead to enforce the regulatory provisions on environmental
82
matters. However, the action of the administration in this matter must be of a preventive nature, since it seeks to avoid causing any negative impact on the environment.
Nomenclatura Internacional de Unesco para la Ciencia y Tecnología
http://skos.um.es/unesco6/
Códigos UNESCO Descriptor castellano Descriptor Inglés
56 Ciencias Jurídicas y Derecho. Juridical Sciences and Law.
5602 Teoría y Métodos Generales. General Theory and Methods.
5602.02 Derecho Comparado. Comparative Law.
Los/as Tutores/as dan el Visto Bueno para entregar y defender su Trabajo Fin de Grado/Máster
Jaén, a RIVAS MOLINA BETZABETH NEFERTITIS
Fdo.:____________________________
SR. PRESIDENTE DEL TRIBUNAL EVALUADOR
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