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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.945/2011-0
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ACÓRDÃO Nº 2872/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.945/2011-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Luiz Antônio Pagot (CPF 435.102.567-00), Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (CPF
070.205.540-91), Hugo Sternick (CPF 296.677.716-87), Pedro Luzardo Gomes (CPF 401.223.600-87),
Vladimir Roberto Casa (CPF 413.585.540-72), Sultepa Construções e Comércio Ltda. (CNPJ
90.318.338/0001-89), Construcap - CCPS Engenharia e Comércio S.A (CNPJ 61.584.223/0001-38) e
Queiroz Galvão S.A. (CNPJ 33.412.792/0001-60).
4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, Superintendência
Regional do Dnit no Rio Grande do Sul - Dnit/RS.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras 2 (Secob-2).
8. Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/DF 28108; Tathiane Vieria
Viggiano Fernandes, OAB/DF 27154; Patrícia Guercio Teixeira Delage, OAB/MG 90459; Marina
Hermeto Corrêa, OAB/MG 75173; Francisco Freitas de Melo Franco Ferreira, OAB/MG 89353;
Nayron Sousa Russo, OAB/MG 106011; Flávia da Cunha Gama, OAB/MG 101817.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento, referente à
fiscalização nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, entre Sapucaia do Sul e Porto
Alegre (Fiscobras 2011),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, IX da Constituição Federal,
c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992 e o art. 251 do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes – Dnit adotar providências necessárias ao exato cumprimento da lei e informá-las ao
Tribunal, consistentes:
9.1.1. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do
interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, de providências no sentido de ajustar, nos
Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), os preços dos itens apontados com
sobrepreço aos valores máximos constantes da tabela abaixo:
Discriminação do serviço Preço Unitário (R$) –
ref. set/2008
Contrato n.º 484/09 do Lote 01
Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,17
Concreto fck 35 MPa 317,96
Concreto fck 35 MPa Bombeado 335,30
Concreto fck 40 MPa 379,63
Concreto fck 40 MPa Bombeado 391,93
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Escavação, carga e transporte de material de jazida 14,69
Fôrma metálica 36,41
Estacas pré-moldadas 344,56
Mobilização e Desmobilização da Obra 787.541,44
Contrato n.º 491/09 do Lote 02
Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,24
Concreto fck 35 MPa 316,77
Concreto fck 35 MPa Bombeado 341,15
Concreto fck 40 MPa 378,80
Concreto fck 40 MPa Bombeado 397,93
Escavação, carga e transporte de material de jazida 15,19
Fôrmas metálicas 36,71
Estacas pré-moldadas 347,05
Mobilização e Desmobilização da Obra 727.785,64
Contrato n.º 492/09 do Lote 03
Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,23
Concreto fck 35 MPa 327,89
Concreto fck 35 MPa Bombeado 348,16
Concreto fck 40 MPa 384,45
Concreto fck 40 MPa Bombeado 404,72
Escavação, carga e transporte de material de jazida 17,02
Movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com
treliça autopropelida 13.632,57
Montagem de peças pré-fabricadas 104,49
Fôrmas metálicas 36,69
Estacas pré-moldadas 348,90
Mobilização e Desmobilização da Obra 1.128.391,57
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9.1.2. na verificação, nas medições dos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e
492/2009 (lote 3), das parcelas decorrentes da diferença entre os preços pagos e os de referência para
os serviços indicados no quadro do item 9.1.1. e desconte-as nas medições futuras de cada um dos
contratos;
9.1.3. condicione o não atendimento do desconto determinado no item anterior à
apresentação de elementos comprobatórios de que a execução dos serviços já realizados por parte dos
contratados se deu nos moldes indicados pelas composições de custos unitários que fazem parte do
projeto licitado da obra;
9.1.4. na adoção, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do
interesse público, de providências no sentido de reduzir os seguintes quantitativos contratados dos
itens abaixo relacionados para os seguintes valores:
Discriminação do serviço Quantidade
Contrato n.º 484/09 do Lote 01
Cimento asfáltico CAP 50/70 656,00 t
Contrato n.º 491/09 do Lote 02
Cimento asfáltico CAP 50/70 2.594,18 t
Cimento asfáltico CAP 50/70 - com polímero 2.594,18 t
Concreto betuminoso usinado a quente - 'binder' AC/BC 51.883,68 t
Concreto betuminoso usinado a quente - capa de rolamento
AC/BC 17.313,46 t
Contrato n.º 492/09 do Lote 03
Cimento asfáltico CAP 50/70 475,00 t
9.1.5. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do
interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo de concreto efetivamente
utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” relativo aos Contratos
484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os descontos necessários nas
medições futuras considerando os preços definidos no item 9.1.1 acima;
9.1.6. na verificação, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do
interesse público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, do quantitativo de concreto efetivamente
utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 35 MPa bombeado”, “concreto
fck 40 MPa” e “concreto fck 40 MPa bombeado” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009
(Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os ajustes necessários nas medições considerando os preços
definidos no item 9.1.1. deste acórdão;
9.1.7. na avaliação do impacto no equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos 484/2009
(lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3), decorrente da não utilização do índice “vergalhões e
arames de aço ao carbono” nos reajustes realizados até setembro de 2011, no serviço de fornecimento
de aço; e, na ocorrência de desequilíbrios contratuais, à luz do art. 65, II, “d” da Lei de Licitações,
adote as providências necessárias para o reestabelecimento das relações inicialmente pactuadas;
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9.1.8. na inclusão, nas composições de preços unitário do Sicro 2, dos serviços de
"fornecimento, preparo e colocação nas formas de aço CA-50 com corte e dobra industrializados", de
"fornecimento de concreto 35MPa produzido em central de 30m³" e de "formas metálicas";
9.2. rejeitar as razões de justificativa de Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (docs. 85 e 88),
Hugo Sternick (docs. 119 e 122) e Pedro Luzardo Gomes (doc. 87), membros da comissão responsável
pela aprovação do projeto básico licitado – o primeiro, também fiscal da execução dos contratos –,
acerca dos achados classificados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P),
verificados em auditoria (Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS,
nos termos das audiências realizadas e deixar para verificar a necessidade de cominar a multa prevista
no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992 quando da apreciação das demais irregularidades;
9.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que subsistem os indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto
no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), apontados nos contratos 484/2009,
491/2009 e 492/2009, relativos aos serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-
50”, “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 40 MPa”, “escavação, carga e transporte de material de
jazida”, ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'', “concreto betuminoso usinado a
quente - CBUQ” (apenas Contrato n.º 491/2009), ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas
com treliça autopropelida'' (apenas Contrato n.º 492/2009), ''montagem de peças pré-fabricadas''
(apenas Contrato n.º 492/2009), “fôrma de placa compensada plastificada”, “estacas pré-moldadas” e
''Mobilização e Desmobilização'' da obra da obra BR-448/RS – Implantação e Pavimentação, com
potencial dano ao erário de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008), e que seu saneamento depende da
adoção, pelo Dnit, das medidas elencadas no item 9.1 deste acórdão;
9.4. restituir os autos à Secob 2, para dar continuidade à sua instrução.
10. Ata n° 42/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 24/10/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2872-42/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e Weder
de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER (Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Gabinete do Ministro Raimundo Carreiro
TC 008.945/2011-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes – Dnit (MT)
Responsáveis: Luiz Antônio Pagot, Carlos Adalberto
Pitta Pinheiro, Hugo Sternick, Pedro Luzardo Gomes,
Vladimir Roberto Casa, Sultepa Construções e
Comércio Ltda., Construcap - CCPS Engenharia e
Comércio S.A e Queiroz Galvão S.A.
Interessado: Congresso Nacional
DECLARAÇÃO DE VOTO
Acompanho, no essencial, o Voto apresentado pelo eminente Relator.
2. No item 9.1 da proposta de acórdão apresentada pelo Ministro Walton Alencar
Rodrigues o Tribunal fixa prazo para que o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (Dnit) adote diversas providências, fundamentalmente voltadas à promoção de
ajustes nos Contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009.
3. Entendo que, para o cumprimento das específicas providências mencionadas, se faz
necessário que o Dnit realize prévia oitiva das empresas contratadas. O oferecimento de
oportunidade para manifestação das empresas reverencia os princípios do contraditório, da
ampla defesa e da segurança jurídica, ao tempo em que afasta futuras alegações de quebra
unilateral do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos em questão.
4. Sugiro, portanto, que o item 9.1 da minuta de acórdão tenha a seguinte redação:
9.1. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para o Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes – Dnit adotar, mediante prévia oitiva das empresas contratadas,
providências necessárias ao exato cumprimento da lei e informá-las ao Tribunal,
consistentes:
5. Com o oferecimento dessa sugestão, Voto na mesma linha adotada pelo Relator.
TCU, Sala das Sessões, 24 de outubro de 2012.
RAIMUNDO CARREIRO
Ministro
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GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário
TC 008.945/2011-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
– Dnit/MT.
Responsáveis: Luiz Antônio Pagot (CPF 435.102.567-00), Carlos
Adalberto Pitta Pinheiro (CPF 070.205.540-91), Hugo Sternick
(CPF 296.677.716-87), Pedro Luzardo Gomes (CPF 401.223.600-
87), Vladimir Roberto Casa (CPF 413.585.540-72), Sultepa
Construções e Comércio Ltda. (CNPJ 90.318.338/0001-89),
Construcap - CCPS Engenharia e Comércio S.A (CNPJ
61.584.223/0001-38) e Queiroz Galvão S.A. (CNPJ
33.412.792/0001-60).
Interessado: Congresso Nacional.
Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles,
OAB/DF 28108; Tathiane Vieria Viggiano Fernandes, OAB/DF
27154; Patrícia Guercio Teixeira Delage, OAB/MG 90459; Marina
Hermeto Corrêa, OAB/MG 75173; Francisco Freitas de Melo
Franco Ferreira, OAB/MG 89353; Nayron Sousa Russo, OAB/MG
106011; Flávia da Cunha Gama, OAB/MG 101817.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2011.
BR-448/RS. SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO.
PROJETOS BÁSICOS DEFICIENTES.
SUPERFATURAMENTO. QUANTITATIVO INADEQUADO.
PREÇOS EXCESSIVOS. REAJUSTAMENTO IRREGULAR.
PAGAMENTOS EM DUPLICIDADE. IRREGULARIDADES
GRAVES COM RECOMENDAÇÃO DE PARALISAÇÃO (IG-
P). OITIVA. AUDIÊNCIA. JUSTIFICATIVAS. REJEIÇÃO
PARCIAL. ILEGALIDADES. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA O
EXATO CUMPRIMENTO DA LEI.
RELATÓRIO
Trata-se de análise das manifestações apresentadas pelo Dnit (docs. 98 e 102) e pelos
consórcios Sultepa/Toniollo Busnello (docs. 126-128), Construcap/Ferreira Guedes (docs. 131-132) e
Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (docs. 129-130), bem como da análise das razões de
justificativas apresentadas por Carlos Adalberto Pitta Pinheiro (docs. 85 e 88), Hugo Sternick (docs.
119 e 122) e Pedro Luzardo Gomes (doc. 87), membros da comissão responsável pela aprovação do
projeto básico licitado – o primeiro, também fiscal da execução dos contratos –, e por Vladimir
Roberto Casa (doc. 89), superintendente regional do Dnit no Rio Grande do Sul, acerca dos achados
classificados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P) verificados em
auditoria (Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, nos termos das
oitivas e audiências propostas, e acolhidas, no Relatório de Fiscalização 199/2011 (docs. 38 e 46).
A 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras instruiu o processo (docs. 138/40), rejeitou as
justificativas, reduziu o sobrepreço inicial de R$ 115,9 milhões para R$ 92,2 milhões e manteve a
classificação dos achados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P).
O processo foi incluído na pauta da sessão ordinária do Plenário de 2/5/2012 e, em atenção
aos princípios da verdade material e do contraditório e da ampla defesa, excluído da pauta e restituído
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à Unidade Técnica para apreciação de elementos adicionais de defesa apresentados pelos consórcios e
pelo Dnit.
Em nova análise, a 2ª Secretaria de Fiscalização de Obras manifestou-se nos seguintes
termos:
“INTRODUÇÃO
Em cumprimento ao Despacho proferido pelo Relator, Excelentíssimo Senhor Ministro
Walton Alencar Rodrigues, à peça 152, serão analisadas novas manifestações apresentadas pelo
Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151), acerca dos achados classificados como
irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P), constatados em auditoria
(Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS.
2. O Relatório de Fiscalização nº 199/2011 (peça 38) apresentou seis irregularidades graves
identificadas nos Contratos 484/2009 (lote 1), 491/2009 (lote 2) e 492/2009 (lote 3). Dessas, quatro
foram classificados como IG-P (indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação):
superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado; superfaturamento decorrente de preços
excessivos frente ao mercado; superfaturamento decorrente de reajustamento irregular; e
superfaturamento decorrente de itens pagos em duplicidade. Os achados classificados com IG-C
(indício de irregularidade grave com recomendação de continuidade) foram os seguintes: projeto
básico deficiente ou desatualizado; e ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições
inicialmente pactuadas. O Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba está executando o lote 3,
abrangendo o km 14,44 ao km 22,34 (7,90 km) da BR-448/RS, Contrato 492/2009-00, no valor
original de R$ 448.720.344,75 (ref.: set/2008).
3. Nesta etapa processual, somente serão analisadas, no mérito, as respostas às oitivas e
razões de justificativas referentes aos quatro primeiros achados do Relatório de Fiscalização
classificados como IG-P. A análise das manifestações acerca dos outros dois achados de auditoria
listados no Relatório de Fiscalização classificados como IG-C será objeto de instrução complementar.
4. O consórcio já se manifestou anteriormente, peças 129 e 130, sobre os encaminhamentos
constantes do relatório de fiscalização. A análise dessas manifestações resultou na instrução à peça 138
que contém, ainda, manifestações e razões de justificativa dos demais envolvidos neste processo.
5. Somada à manifestação do consórcio, ao término da elaboração desta instrução, foram
protocolados três documentos com novas manifestações acerca das irregularidades analisadas no
presente processo. A primeira peça protocolada (peça 158) trata de novas manifestações do Dnit
enquanto que a segunda, de novas manifestações do Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello – lote 01
(peça 159). As análises dessas argumentações frente às irregularidades apontadas pelo TCU
encontram-se no fim desta instrução.
6. A outra peça protocolada (peça 160) trata das razões de justificativas trazidas pelo Sr.
Carlos Adalberto Pitta Pinheiro, fiscal dos Contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009. As justificativas
tratam de indícios de irregularidade referentes à permissão para utilização de jazidas de materiais de 1ª
categoria diferentes das previstas contratualmente, em desconformidade com o artigo 60 da Lei
8.666/1993. Como este assunto está sendo tratado no TC 009.388/2012-5 (Fiscobras 2012) essas
razões de justificativas serão analisadas apenas no referido processo.
7. É importante ressaltar que a presente instrução se restringe a analisar os novos argumentos
trazidos pelo Dnit, Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, e Consórcio Sultepa/Toniollo
Busnello. Pelo fato de algumas destas manifestações não apresentarem novos elementos em relação
aos apontamentos já apreciados por esta unidade técnica, à peça 138, não serão reanalisados.
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EXAME TÉCNICO
8. Para fins de análise das manifestações apresentadas pelo Consórcio Queiroz
Galvão/OAS/Brasília Guaíba foi mantida a mesma sequência de apresentação dos achados constantes
na instrução anterior, de forma a facilitar a apreciação conjunta dos fatos apresentados.
9. Nos parágrafos a seguir, será apresentado, para cada achado, o resumo da questão
acompanhado das novas manifestações do consórcio e da respectiva análise.
10. Como a questão relativa ao primeiro subitem do achado 3.5 do Relatório de Fiscalização
trata da taxa de BDI considerada na formação dos preços de referência calculados pela equipe de
auditoria, as respectivas manifestações e análises acerca dessa irregularidade serão tratadas no tópico
relativo à irregularidade 14.
11. Cabe ressaltar ainda que as considerações iniciais apresentadas pelo consórcio, à peça 151,
p. 1-5, serão oportunamente analisadas nos tópicos referentes a cada uma das irregularidades
apresentadas neste trabalho.
Irregularidade 01: Achado 3.1, subitem I
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no
serviço “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50” em decorrência da adoção em
projeto de preço de referência obtido considerando corte e dobra do aço de forma convencional no
canteiro, em vez de corte e dobra industrializado.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 11-21)
12. O consórcio apresenta, novamente, argumentações no sentido de desqualificar a tese
defendida pela unidade técnica que considerou que o corte e dobra industrializado do aço é mais
econômico que a metodologia de execução contratada por meio do corte e dobra do aço, de forma
convencional, no canteiro.
13. A tese defendida pelo consórcio considera, entre outros argumentos, que 50% do serviço
de corte e dobra do aço teria sido realizado na própria obra sem, contudo, apresentar qualquer
documento que comprove tal situação.
14. O consórcio alega que já teria apresentado na manifestação anterior (peça 129) diversos
argumentos com a finalidade de comprovar que a aquisição do aço cortado e dobrado de forma
industrial não traria nenhuma vantagem econômica para o consórcio. Os argumentos estão sintetizados
a seguir conforme nova manifestação apresentada (peça 151, p. 11):
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a. Nem todo o aço da obra está sendo adquirido já cortado e dobrado, existindo parcela significativa
cujo beneficiamento se dá em canteiro;
b. Para a exclusão da parcela de mão de obra da CPU que supostamente seria necessária apenas
para o corte e dobra foi utilizada metodologia inadequada, tendo como parâmetro a quantidade de
HH (homem hora) referente ao descritivo do serviço de Armadura de Peças de Concreto das
Estruturas de Drenagem. Como se demonstrou nos Esclarecimentos o ajuste efetuado pela SECOB
na CPU não só retira quantitativo superior àquele necessário ao serviço de corte e dobra de aço
para OAE, como também acaba por fazer com que o quantitativo de HH restante na CPU do
serviço não seja suficiente para a complexa montagem e colocação das estruturas para as OAE;
c. Não se mostra adequado a total exclusão do percentual de perda em decorrência do
beneficiamento industrial do material;
d. Inadequação na utilização de referencial de preço não oficial e obtido em localidade distinta
daquela em que são executadas as obras;
e. Desconsideração dos reais custos de execução.
15. Informa ainda que tais argumentos não teriam sido aceitos pela Secob 2, mas que, apesar
disso, os reapresenta novamente.
16. Com o intuito de tentar comprovar que a quantidade de homem-hora (HH) necessário para
o serviço de armação é superior ao apontado por esta unidade técnica, lista uma série de serviços que
diferenciariam as obras de arte correntes (OAC - bueiros, galerias) das obras de arte especiais (OAE -
pontes, viadutos), com as seguintes características para as OAC: menor bitola das armaduras, maior
produtividade dos armadores, menor complexidade na disposição da armação, obra ao nível do solo,
menor taxa de armadura, desnecessidade de içamento de grandes cargas.
17. Após isso, acrescenta que todas essas diferenças provocariam um aumento no tempo gasto
para a realização do serviço, independentemente da eficiência da empresa, acarretando um maior
número médio de HH necessário ao serviço de armação, se comparado àquele das OAC.
18. Para tentar corroborar tal fato apresenta um quantitativo de mão de obra dos armadores,
que teria sido utilizado no serviço de armação das estruturas de OAE, de 703.272 horas. Afirma ainda
que foram gastos 8.420.499,88 kg de aço até a data de referência, março de 2012. É importante
salientar, contudo, que, em nenhum momento, foi apresentada qualquer documentação que
comprovasse os quantitativos informados de mão de obra e de aço utilizados.
19. A partir desses quantitativos, o consórcio estimou a quantidade de armadores e serventes
para cada unidade de serviço (kg de aço), pressupondo que se exigiria 1,75 hora de servente para cada
hora gasta de armador por quilo de aço. Com base em todas essas estimativas e suposições
apresentadas, o consórcio concluiu que para a execução do serviço de “fornecimento, preparo e
colocação formas aço CA 50” seria necessário, para cada kg de aço, 0,084 hora de armador e 0,146
hora de servente. De acordo com a manifestação, esses consumos se aproximariam aos valores
estimados para essa mão de obra nas CPUs da proposta contratada e alega ainda que esse quantitativo
seria semelhante ao quantitativo teórico para a totalidade do aço cortado e dobrado no canteiro.
20. Ainda com o intuito de tentar demonstrar a necessidade de efetuar ajustes na CPU de
referência utilizada no cálculo do sobrepreço no serviço, traz novos argumentos baseados no livro
TCPO – Tabelas de Composição de Preços para Orçamentos, nos quais são mostradas tabelas
comparativas das composições de serviços de armação em duas situações: método tradicional (cod.
03210.8.1.3) e método industrial (cod. 03210.8.1.4). Segundo análise do consórcio, ao comparar os
dois métodos conclui-se que a redução do custo da mão de obra, em razão do corte e dobra
industrializado, seria de, no máximo, 25%. Afirma ainda que a TCPO consideraria 5% de perda de aço
para o serviço de corte e dobra em sistema industrial fora da obra, e que isso deveria compor a CPU de
referência. Sendo assim, apresenta uma nova composição de referência considerando estas alegações.
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21. Posteriormente, elenca novamente outros fatores que, segundo o consórcio, não teriam sido
considerados na composição de referência. Alega que tais fatores deveriam ser levados em
consideração para o caso concreto que, frente às dificuldades enfrentadas em campo, acarretariam
queda na produtividade e, por consequência, aumento no custo da mão de obra. Esses seriam: peso das
peças cortadas e dobradas, uso de guindaste, custo do transporte das armaduras até as frentes de
serviço, custo para organização do aço.
22. Ao término, o consórcio afirma que “certamente, ainda que não tenha, neste momento, um
consenso quanto ao peso de todas estas atividades e custos na CPU final do serviço, é fato que estes
elementos necessitam ser considerados para possibilitar uma análise de economicidade justa e em
consonância com a boa prática de orçamentação.”
Análise
23. O consórcio defende mais uma vez a tese apresentada em manifestação anterior no sentido
de desconsiderar que o corte e dobra industrializado do aço é mais econômico que o corte e dobra
executado no canteiro. Contudo, os argumentos apresentados não foram suficientes para reformar a
conclusão apresentada na instrução anterior, peça 138, p. 16-20. Há de se destacar que a
economicidade foi constatada com base nas premissas utilizadas pelo Sicro (referência adotada pelo
Dnit). Além disso, para fins de comparação, segundo os preços da tabela da TCPO (suscitada pelo
consórcio), o preço final do serviço de fornecimento de corte e dobra industrializado é inferior ao
preço do serviço de fornecimento de corte e dobra manual.
24. Ainda, é importante ressaltar que não foram apresentados documentos que pudessem
comprovar a alegação que apenas 50% do aço utilizado na obra seria cortado e dobrado
industrialmente.
25. Por terem sido igualmente apresentadas na manifestação anterior, e já examinadas na
instrução à peça 138, p. 18-19, itens 141-153, as argumentações que abordam diferenças entre os
serviços de armação para as OAE e para as OAC, formuladas com o intuito de invalidar o preço de
referência considerado no cálculo do sobrepreço, não serão analisadas novamente. Naquela
oportunidade, concluiu-se que o preço de referência calculado para o serviço em questão não foi
prejudicial ao contratado, porque a produtividade da mão de obra para armação dos vergalhões
utilizados em OAE, de maior peso e diâmetro, é superior à produtividade da mão de obra para armação
dos vergalhões utilizados em OAC, de menor peso e diâmetro.
26. O consórcio informa que apresentou anteriormente argumentos referentes à inadequação na
utilização de referencial de preço não oficial e obtido em localidade distinta daquela em que são
executadas as obras. Tal fato já foi analisado na instrução anterior à peça 138, p. 6 , itens 39-40 e,
como não foram trazidos novos elementos acerca desse tema, não será efetuada nova análise.
27. Foi apresentada uma argumentação sobre o quantitativo horário de mão de obra dos
armadores e que este deveria ser considerado no cálculo do custo do serviço de armação. Contudo, é
importante ressaltar que nenhum documento que comprove a real quantidade de horas trabalhadas
pelos armadores no consórcio foi acostado aos autos. A simples afirmação de que foram gastas
703.272 horas de armador, sem nenhuma comprovação, inviabilizou a análise do dado.
28. Adicionalmente, para calcular o coeficiente de utilização de mão de obra, o consórcio se
valeu do "controle de ponto" dos armadores contratados, e, assim, chegou ao coeficiente de 0,084
horas de armador por quilo de aço (703.272 h / 8.420.499,88 kg = 0,084 h/kg). Entretanto, há que se
destacar que, segundo a metodologia do Sicro, apenas as horas produtivas da mão de obra devem ser
consideradas no cálculo do item “mão de obra suplementar”, integrante da composição de custo dos
serviços. Estas horas se destinam a tarefas relacionadas a efetiva execução dos serviços tais como:
transporte das barras de aço, assim como sua distribuição, posicionamento e amarração nas formas
(Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol 4, Tomo 3, p. 7-8).
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29. Assim, uma inconsistência se destaca nesse cálculo trazido pelo consórcio, pois se baseia
na premissa de que, na totalidade das horas registradas no ponto dos armadores, os mesmos estariam
executando serviços de corte, dobra e instalação nas fôrmas do aço, sem considerar que dentro das
horas registradas no "controle de ponto" devem ser computadas horas de deslocamento do pessoal,
intervalos entre as atividades, eventual ociosidade nos serviços, tempos improdutivos em face das
intempéries climáticas, entre outros. E, desse modo, as horas gastas na efetiva execução dos serviços
são inferiores a 703.272 h, superestimando assim o coeficiente de 0,084 h/kg defendido pelo
consórcio.
30. Quanto aos argumentos apresentados com base no livro TCPO, na tentativa de justificar
que a redução da mão de obra, em razão do corte e dobra industrializado, seria de, no máximo, 25% é
importante ressaltar que a CPU de referência adotada por esta unidade técnica e constante do relatório
de fiscalização (peça 38, p. 130) leva em consideração os parâmetros do Manual de Custos
Rodoviários do Dnit, Vol 4, Tomo 3, p. 7-8, item 2.1. Por esse parâmetro, há uma redução de 50% na
mão de obra em razão do corte e dobra industrializado.
31. As considerações e cálculos sobre esse percentual constam detalhadamente na instrução
anteriormente proferida (peça 138, p.14-15, itens 107-119), onde se concluiu que o tempo gasto para a
realização do serviço, considerando corte e dobra industrializado, foi de 0,04 H x h/kg (armador) e de
0,01 H x h/kg (encarregado), enquanto estes índices são de 0,08 H x h/kg (armador) e de 0,02 H x h/kg
(encarregado) quando o serviço de corte e dobra é realizado no canteiro conforme metodologia do
Sicro. Resta demonstrada que a eliminação das atividades de corte e dobra no canteiro reduz em
aproximadamente 50% a quantidade de mão de obra necessária para a execução do serviço.
32. A afirmação do consórcio de que a TCPO considera 5% de perda de aço para o serviço de
corte e dobra em sistema industrial fora da obra e que isso deveria ser considerado na CPU de
referência não merece prosperar. Conforme já exposto na análise da manifestação apresentada pelo
Dnit na instrução anterior, as perdas tradicionalmente consideradas se referem ao processo de corte das
barras, e, como o aço é fornecido na obra já cortado e dobrado pelo fornecedor, não há razão para se
considerar essas perdas.
33. Ao final da argumentação apresentada, o consórcio lista uma série de supostas dificuldades
enfrentadas em campo que poderiam reduzir a produtividade, ocasionando aumento no custo da mão
de obra. Informa ainda que, apesar de não haver consenso quanto ao grau de relevância dessas
dificuldades no custo final do serviço, estas deveriam ser consideradas. O consórcio apenas indica a
necessidade de considerar tais elementos sem, contudo, apresentar qualquer parâmetro concreto a ser
levado em consideração no custo direto da CPU de referência o que inviabiliza qualquer análise
acerca dos fatores apresentados.
34. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para
elidir o sobrepreço identificado.
Irregularidades 02 e 03: Achado 3.1, subitens II e III
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado nos
serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” em decorrência da adoção de preço de
referência calculado com quantitativos de mão de obra e de equipamentos correspondentes a
produção de concreto em betoneira, em vez de em central de concreto, com coeficientes de consumo
de cimento e de aditivos diferentes do traço de referência do Sicro2.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 21-24)
35. O consórcio apresenta novamente argumentações no sentido de desqualificar a tese
defendida pela unidade técnica que considerou que o sobrepreço apontado nos serviços “concreto fck
35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” decorre dos seguintes fatores: (i) adoção, na CPU de projeto, de
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produção de concreto em betoneira, em vez de em central; e (ii) adoção de coeficientes de consumo de
cimento e de aditivos inconsistentes.
36. O consórcio alega que já teria apresentado na manifestação anterior (peça 129) diversos
argumentos com a finalidade de comprovar que a utilização de concreto adquirido comercialmente não
traria benefícios econômicos ao consórcio de forma que os preços seriam compatíveis com os
apresentados em sua proposta.
37. Argumentou que já teria apresentado em sua manifestação anterior esclarecimentos no
sentido de demonstrar que:
“(i) apesar da previsão de produção em sua proposta, a opção viável nas obras foi a aquisição de
concreto comercial, que gera custos mais elevados, (ii) a opção dada pelo TCU seria inviável,
frente as dificuldades de se mobilizar uma ou duas centrais que atendam à demanda da obra e, ao
mesmo tempo, remunerem todos os custos não previstos na CPU de proposta, (iii) o traço de
projeto é estimativo, não vinculando seu estrito atendimento e (iv) o fato de o concreto ser
comercial implica em que o traço não influencia no preço pago à concreteira, pois o valor já é
definido para atender as especificações do projeto.”
38. Informa ainda que tais argumentos não teriam sido aceitos pela Secob 2 como consta nas
análises efetuadas na instrução anterior (peça 138, p. 32-33). Com isso, consórcio apresenta outros
argumentos descritos a seguir.
39. Com relação à utilização da central de 30m³/h, o consórcio apresenta nova argumentação
no sentido de que deveria ter sido considerado o fator de eficiência de 0,83 do SICRO nas
considerações efetuadas por esta unidade técnica na instrução anterior e que, com isso, duas centrais de
concreto não seriam suficientes para atender a demanda. Reafirma ainda que não haveria espaço para
instalação das centrais e que seriam necessárias mais equipes de mão de obra para operar
simultaneamente estas centrais.
40. Argumenta ainda que existiriam outros custos que deveriam ter sido considerados e que
não constaram na CPU de referência elaborada pela Secob 2, tais como os serviços relacionados à
execução de tipos especiais de cura e ao bombeamento do concreto.
41. Informa que estariam sendo executados serviços de cura em diversas peças de concreto.
Seriam elas: a vapor, química e úmida. Alega que todas teriam custos significativos e que, por isso,
deveriam ser considerados. Contudo, não apresenta nenhum estudo dos reais custos envolvidos nestes
serviços, nem comprovação de que seriam realmente necessários e de que foram ou estão sendo
efetivamente realizados.
42. Além disso, afirma que 71% do concreto de fck 35MPa e 31% do 40MPa necessitariam de
bombeamento e, por isso, solicita a inclusão do custo dessa atividade no preço do serviço.
43. Para isso, apresenta o custo da revista Construção e Mercado da Pini de setembro de 2008
que considera o custo do bombeamento pneumático de concreto para o estado do Rio Grande do Sul
no valor de R$25,00/ m³.
44. Por fim, solicita que sejam efetuados esses ajustes na CPU de referência e ainda que seja
adotado o valor do concreto comercial pelo custo conforme consta na Pini para o estado do Rio Grande
do Sul, considerando ainda o BDI atual do Sicro de 27,84%.
Análise
45. Com relação à tese defendida pelo consórcio que o concreto adquirido comercialmente não
traria benefícios econômicos, por entender que os preços desse concreto seriam compatíveis com os
apresentados em sua proposta, não pode prosperar, como será demonstrado nos parágrafos seguintes.
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46. Com relação à utilização da central de 30m³/h, as novas argumentações trazidas pelo
consórcio não foram suficientes para elidir a constatação. O fato de ser necessária a utilização de duas
ou três centrais não determina a inviabilidade de sua utilização. Sobre as argumentações trazidas
referentes a falta de espaço no canteiro, cabe recordar o que já foi explanando na instrução anterior
acerca deste tema (peça 138, p. 25):
200. Sobre as alegadas limitações de espaço para central, para depósito de insumos, para manuseio
e manutenção de veículos, que teriam levado o consórcio responsável pelas obras do Lote 03 a
optar pelo concreto comercial, a projetista não trouxe elementos suficientes para demonstrar a
verdadeira ocorrência de tais limitações; e se limita a dizer que a área onde foi instalada uma
central junto ao canteiro industrial do Lote 03 seria o único local com disponibilidade imediata para
instalação de uma planta. Conforme já exposto acima, são improcedentes as alegadas restrições de
espaço para implantação das centrais de concreto nos canteiros de obras dos três lotes, pois as
próprias plantas baixas apresentadas no projeto básico para os canteiros de obras dos três lotes
prevê local para instalação da central de concreto.
47. Com relação às alegações da necessidade de realização de cura nas diversas peças de
concreto cabem algumas considerações. Em nenhum momento foi demonstrada a real necessidade de
qualquer cura especial e não há qualquer indicação a respeito disso no projeto licitado. Na nova
manifestação do consórcio ora em análise (peça 151, anexo I, p. 102), ao tentar justificar a necessidade
de realização de cura a vapor foi afirmado que “em determinadas circunstâncias, é altamente
compensador para obras com grande quantidades de peças pré-moldadas, a utilização da cura a vapor,
pois além de acelerar a resistência à compressão do concreto quando é requerido um rápido ganho de
resistência nas primeiras idades, ela ainda permite rápida re-utilização das formas, com ganho
considerável de tempo”.
48. É possível perceber que, caso tenham sido utilizadas, os tipos especiais de cura trazem
benefícios como uma maior reutilização das fôrmas devido à aceleração da resistência à compressão
do concreto nas primeiras idades. Portanto, não há que se falar em custos extras devido a estes fatores,
pois possivelmente seriam compensados com ganhos de produtividade. Além disso, é importante
observar que o consórcio não apresentou qualquer estudo com relação ao eventual acréscimo nos
custos do serviço em razão do processo de cura realizado, se limitando em informar que os custos
seriam significativos.
49. Com relação aos custos de bombeamento, assiste razão ao consórcio. Os custos do serviço
de bombeamento devem ser considerados. Para isso, será utilizado o Sinapi (referencial de preços
conforme art. 115 da LDO/2008-Lei nº 11.514/2007) para o estado do Rio Grande do Sul, em
setembro de 2008, no valor de R$30,60/m3 que é, inclusive, superior ao referencial da Pini suscitado
pelo consórcio.
50. O consórcio apresentou percentuais de bombeamento em relação ao volume total de
concreto de 71% para o concreto de fck 35 MPa e 31% para o de 40 MPa. Verificou-se que o cálculo
dos percentuais apresentados constante do Anexo 7 (mídia digital anexa à peça 151) são compatíveis
com o projeto executivo analisado. De toda forma, diante da possibilidade de haver alteração desses
percentuais com a execução efetiva dos concretos, esses serviços deverão ser pagos com base nos
preços unitários corrigidos calculados para os casos de não utilização ou de utilização da atividade de
bombeamento.
51. A partir do preço de referência obtido por meio da nova CPU elaborada para o serviço de
concreto fck 35 MPa (peça 156, p. 1), conforme quadro 1 a seguir, há uma redução de R$ 911.379,74
no sobrepreço total anteriormente calculado deste item do lote 3, que passa de R$ 8.519.381,31 para
R$ 7.608.001,57 (ref.: set/2008).
Quadro 1 – Cálculo corrigido do sobrepreço no serviço de concreto fck 35 MPa considerando 71%
bombeado (lote 3)
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Tipo do
Concreto
Qtd.
Contrato
(m3)
Preço Unitário Sobrepreço
Contrato
(R$)
Relatório
(R$)
Instrução
Anterior
(R$)
Corrigido
(R$)
Instrução
Anterior
(R$)
Corrigido
(R$)
Convencional 18.365 462,42 309,02 327,89 327,89 8.519.381,31 2.470.643,45
Bombeado 44.962 Não foi considerado bombeamento 348,16 - 5.137.358,12
Total 63.327 Total: 8.519.381,31 7.608.001,57
Diferença: 911.379,74
52. A partir do preço de referência obtido por meio da nova CPU elaborada para o serviço de
concreto fck 40 MPa (peça 156, p. 2), conforme quadro 2 a seguir, há uma redução de R$ 213.639,52
no sobrepreço total anteriormente calculado deste item do lote 3, que passa de R$ 2.937.513,60 para
R$ 2.723.874,08 (ref.: set/2008).
Quadro 2 – Cálculo corrigido do sobrepreço no serviço de concreto fck 40 MPa considerando 31%
bombeado (lote 3)
Tipo do
Concreto
Qtd.
Contrato
(m3)
Preço Unitário Sobrepreço
Contrato
(R$)
Relatório
(R$)
Instrução
Anterior
(R$)
Corrigido
(R$)
Instrução
Anterior
(R$)
Corrigido
(R$)
Convencional 23.459 470,85 348,06 384,45 384,45 2.937.513.60 2.026.884,38
Bombeado 10.540 Não foi considerado bombeamento 404,72 - 696.989,70
Total 33.999 Total: 2.937.513.60 2.723.874,08
Diferença: 213.639,52
53. Em face do exposto, diante dos novos argumentos trazidos pelo consórcio, apesar de não
alterarem o entendimento anterior acerca da existência de sobrepreço nos serviços de “concreto fck 35
MPa” e “concreto fck 40 MPa”, o sobrepreço inicialmente apontado foi reduzido, por considerar o
serviço de bombeamento de concreto na execução de parte dos serviços de concretagem.
Irregularidade 04: Achado 3.1, subitem IV
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no
serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida” em decorrência da adoção de preço
unitário de referência calculado com distância média de transporte superestimada; com equipamentos
trator de esteiras e carregadeira, em vez de apenas escavadeira hidráulica; com utilização de
motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade já prevista no
item ''instalação e manutenção de canteiro''-; com transporte em rodovia não pavimentada fora dos
limites da obra do tipo local, em vez de comercial.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 24-33)
54. O consórcio inicia a argumentação informando que deveria ser aplicado o BDI atual do
SICRO (27,84%) sobre o valor unitário contratual para o cálculo do custo do serviço de ECT de
material de jazida e que, dessa maneira, não haveria sobrepreço nesse serviço. Como já informado no
início da instrução, as alegações referentes ao percentual do BDI serão tratadas em um ponto
específico relativo à irregularidade 14, ao final desta instrução.
55. Em virtude do princípio da eventualidade, apresenta argumentos pontuais referentes aos
demais itens deste achado e que serão descritos a seguir.
56. O consórcio defende que não seria possível calcular a DMT, pois as jazidas de argila
constantes no projeto não tiveram autorização para exploração concedida. Alega, ainda, que outras
jazidas serão exploradas durante a obra, o que impossibilitaria a exata avaliação da DMT final neste
momento.
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57. Outra alegação do consórcio já apresentada anteriormente se refere aos equipamentos
utilizados nos serviços de escavação, carga e transporte. No caso concreto, estava previsto no projeto
básico a utilização de carregadeira e trator de esteiras em vez da situação mais econômica que seria o
uso de escavadeira. O consórcio apresenta diversos argumentos já refutados na instrução à peça 138 no
sentido de tentar defender a tese que a utilização dos equipamentos previstos originalmente no projeto
deveria ser mantida, mesmo que a alteração significasse uma redução no preço do serviço contratado.
58. O consórcio também reafirma que, no que se refere ao serviço realizado pela
motoniveladora para manutenção dos caminhos de serviço, as horas deste equipamento previstas no
item “instalação e manutenção de canteiro de obras” não abrangeriam a manutenção das áreas de
jazida fora do trecho das obras sem trazer, contudo, novos argumentos para análise.
59. Por fim, o consórcio efetua as mesmas considerações já apresentadas anteriormente, na
qual alega que deveria ter sido considerado, para o trecho além dos limites da obra, transporte local em
rodovia não pavimentada.
Análise
60. O indício de sobrepreço no serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida”
decorre da utilização na composição do preço de:
a) distância média de transporte – DMT – superestimada;
b) trator de esteiras e de carregadeira, em vez de apenas escavadeira hidráulica;
c) motoniveladora em duplicidade para manutenção dos caminhos de serviço - atividade
já prevista no item ''instalação e manutenção de canteiro''; e
d) transporte em rodovia não pavimentada fora dos limites da obra do tipo local, em vez
de comercial.
61. A análise anterior, peça 138, p. 43, item 353, diante da manifestação apresentada naquela
oportunidade, e da indefinição, à época, dos locais das novas jazidas a serem exploradas para a obra,
ponderou por não emitir, neste processo, opinião acerca da questão relacionada à DMT, e por melhor
averiguá-la na fiscalização determinada para essa obra no âmbito do Fiscobras 2012.
62. Na fiscalização de 2012, TC 009.388/2012-5, foi obtido documento de autoria do
consórcio construtor, encaminhado ao Dnit em 14/2/2012, no qual traz considerações que indicam a
alteração das jazidas de projeto por outras que, necessariamente, modificarão o valor da DMT
considerada na composição do preço do serviço em questão. Ou seja, diferentemente do alegado, em
face da identificação de novas jazidas para a obra, já existe a possibilidade de se definir a DMT que
será efetivamente utilizada na obra. O cálculo preliminar realizado pela auditoria do TCU neste ano
indicou redução do valor da DMT inicialmente previsto.
63. De todo modo, a questão acerca da apuração de possível sobrepreço nesse serviço,
decorrente de distâncias de transporte superestimadas, encontra-se em exame nos autos do TC
009.388/2012-5.
64. Com relação a outra tese defendida pelo consórcio, que se refere aos equipamentos a serem
utilizados nos serviços de ECT, não foram apresentados novos elementos para análise. É importante
ressaltar que o próprio Dnit já acatou, em manifestação anterior, a proposta sugerida por esta unidade
técnica de se adotar, nas composições dos preços dos serviços de terraplenagem, escavadeiras em vez
de carregadeiras, conforme transcrição abaixo, retirada da instrução à peça 138, p. 37:
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308. Em sua manifestação, o Dnit informa que, em conformidade ao determinado no Acórdão
3056/2009-TCU-Plenário, os equipamentos carregadeira e trator de esteiras teriam sido
substituídos pelo equipamento escavadeira na CPU do projeto executivo para esse serviço.
309. O Dnit argumenta que o projeto básico não teria previsto a solução mais econômica para a
equipe de escavação – com escavadeira, em vez de trator de esteira e carregadeira – porque teria
sido elaborado em momento anterior ao acórdão supracitado.
310. O Dnit afirma que o custo unitário de referência do serviço auxiliar “escavação e carga de
material de jazida”, com a adequação da equipe de escavação, passaria de R$ 3,83/m³ para
R$ 2,62/m³, e calcula, conforme quadros 1 e 2 de sua manifestação (peça 98, p. 11), diferença total
em favor do erário de R$ 9.191.915,04, se considerados os quantitativos do projeto básico, e de
R$ 7.604.420,45, se considerados os quantitativos do projeto executivo.
65. Com relação à inconsistência da utilização em duplicidade da motoniveladora para
manutenção dos caminhos de serviço, também não foram apresentados novos elementos além daqueles
já examinados na instrução anterior. De toda forma, vale ressaltar que, devido à alteração das jazidas
de solo inicialmente previstas no projeto da obra, mencionada anteriormente, por essas serem mais
próximas que às previstas inicialmente no projeto licitado, é possível deduzir que serão reduzidas a
extensão dos caminhos de serviço a serem mantidos, e, consequentemente, a utilização da
motoniveladora empregada nesse serviço. Fato que corrobora com os entendimentos expostos tanto no
relatório de auditoria à peça 38, quanto na instrução anterior à peça 138, de que os custos considerados
no item contratado de "instalação e manutenção do canteiro de obras” mostram-se suficientes para
atender a necessidade da obra, sem que seja necessária a inclusão dessa parcela de custo na
composição do serviço.
66. Os argumentos a favor da utilização do transporte local em rodovia não pavimentada não
devem ser aceitos. O consórcio traz como argumentação o disposto em um normativo do Dnit que não
se aplica a este caso concreto. A tese defendida por esta unidade técnica já foi claramente analisada no
relatório de fiscalização (peça 38, p. 36-37), onde se concluiu que o deslocamento de material nos
trechos entre as jazidas e os limites das obras, deve ser considerado como transporte comercial. O
transporte em questão é realizado fora dos limites da obra, em rodovias e vias pavimentadas, sem
haver, portanto, a diminuição da eficiência (característica dos transportes locais) causada por
interferências de outras frentes de serviço localizadas dentro dos limites da obra.
67. Desse modo, em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram
suficientes para elidir a irregularidade.
Irregularidade 05: Achado 3.1, subitem V
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no item
''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'' em decorrência da previsão de quantitativos
superestimados obtidos a partir da aplicação de taxa de ligante superior à de referência do Sicro2
para o serviço de ''concreto betuminoso usinado a quente'' da camada de ''binder''.
68. O consórcio se manifestou à peça 151, p. 33-34, sem, contudo, trazer novos elementos para
análise. Não pode prosperar a alegação de que no contrato por preço unitário, onde são medidos e
faturados tão somente os serviços executados, não importaria os quantitativos contratados.
69. Cabe recordar o que já foi explanando na instrução anterior acerca deste assunto (peça 138,
p.50):
423. Em relação ao argumento de que somente serão medidos e pagos os quantitativos de CAP
efetivamente aplicados no CBUQ da camada “binder”, conforme já exposto na análise da
manifestação apresentada pelo Dnit acerca desse ponto, ainda que, a princípio, somente sejam
medidos os quantitativos de CAP efetivamente aplicados, os quantitativos superestimados
apresentados na planilha inflam artificialmente os valores contratados, razão pela qual se faz
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necessário retificá-los, inclusive para fins de aplicação dos limites de acréscimos e supressões de
serviços da Lei de Licitações.
70. Portanto, permanece a necessidade do saneamento da irregularidade com a retificação dos
quantitativos contratados.
Irregularidade 08: Achado 3.1, subitem VIII
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no
serviço ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'' em
decorrência da adoção de preço unitário calculado com produtividade inferior a demonstrada na
respectiva memória de cálculo, com peso de treliça transportado por viga superior ao calculado.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 34-35)
71. Com relação a essa irregularidade, o consórcio apresenta diversos argumentos, todos já
apresentados e analisados anteriormente. Alega, contudo, que não teria havido a devida análise
documental e solicita nova análise dos argumentos já apresentados.
72. Informa ainda que não foi efetuada análise da CPU apresentada pelo consórcio referente ao
serviço de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste”. Este serviço seria necessário devido
ao fato de a nova arquitetura do viaduto não permitir a utilização de treliça autopropelida nas curvas
horizontais acentuadas, sendo necessária a utilização de guindastes.
73. Apresenta ainda a informação que o TCU teria utilizado como parâmetro os tempos de
montagem e desmontagem da treliça do lote 1 para definição do preço de mercado para as obras do
lote 3. Alega que isto não estaria correto, pois desconsideraria as particularidades da obra e as
características do executor.
Análise
74. Ao contrário do afirmado pelo consócio, todas as argumentações apresentadas na
manifestação anteriormente proferida (peça 129, p. 48-55) foram devidamente analisadas por esta
unidade técnica (peça 138, p. 63-65).
75. Apesar disso, algumas ponderações serão feitas devido ao fato do consórcio ter alegado
ausência de “análise efetiva” dos argumentos apresentados. Quanto à CPU apresentada pelo consórcio,
no que se refere ao serviço de “movimentação e lançamento de vigas com guindaste”, foram feitas
diversas considerações na instrução anterior (peça 138, p. 64):
557. Sobre a CPU (peça 129, p. 53) apresentada pelo consórcio para calcular o preço unitário do
lançamento das vigas da OAE da BR-290, preliminarmente, notam-se as seguintes inconsistências:
(i) não informa a origem do custo horário adotado para os guindastes; (ii) mesmo se tratando de
lançamento por guindaste, considera o custo de transporte comercial da treliça; e (iii) na formação
do preço de referência adota BDI de 30%.
558. O custo horário da utilização dos guindastes deve ser demonstrado, conforme metodologia
Sicro, a partir, dentre outros fatores, de seu custo de aquisição. Naturalmente, como não se trata de
lançamento por meio de treliça, o custo de transporte comercial da treliça não deve ser considerado.
O BDI, por sua vez, na formação do preço de referência por parte da Administração, deve
considerar àquele vigente no Sicro na data-base do contrato, no caso, de 18,69%, em vez de 30%.
76. A mencionada ausência de análise efetiva da composição “movimentação e lançamento de
vigas com guindaste”, decorreu, na verdade, do fato de o consórcio não ter esclarecido as
inconsistências apresentadas nos itens 557 e 558 acima de forma a dirimir as dúvidas suscitadas na
instrução anterior.
77. É importante observar, ainda, que, ao analisar o projeto executivo revisado, datado de
outubro de 2011, não foi encontrada qualquer referência ao serviço de “movimentação e lançamento
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de vigas com guindaste” pleiteado pelo consórcio. Ou seja, mesmo que esse serviço seja necessário,
ainda não consta esta referência no projeto executivo revisado.
78. O consórcio alega ao final que não poderiam ser utilizados os tempos de montagem e
desmontagem da treliça do lote 1, verificados pela equipe de auditoria, como parâmetro para o lote 3
em análise neste momento. Segundo o consórcio não estariam sendo consideradas “as peculiaridades
da obra e as características do executor”. Contudo, em nenhum momento, o consórcio informou quais
seriam essas peculiaridades e características próprias, impossibilitando qualquer análise acerca desse
assunto.
79. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para
elidir a irregularidade.
Irregularidade 09: Achado 3.1, subitem IX
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado identificado no
serviço ''montagem de peças pré-fabricadas'' em decorrência da adoção de preço unitário calculado
com produtividade inferior a demonstrada na respectiva memória de cálculo e a possível de se obter
com a utilização de dois pares de guindastes em vez de apenas um.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 35-36)
80. Com relação a esta irregularidade, o consórcio alega que a unidade técnica teria efetuado
ajustes de produtividade na CPU de referência os quais não deveriam ser aplicados ao caso concreto.
Declara que os ajustes efetuados na instrução anterior estariam equivocados e não poderiam ser
utilizados.
81. O consórcio afirma que a quantidade de guindastes necessária não deveria ser relacionada
somente com o peso final a ser montado, mas, principalmente, com a logística na execução do serviço.
Contudo, não foram fornecidos elementos concretos a serem considerados acerca desta logística.
82. Além disso, indica que a influência da velocidade do vento deveria ser levada em
consideração e que, caso isso viesse a ocorrer, não haveria erro na estimativa de produtividade
adotada.
83. Apresenta a informação constante na NR-18 que os serviços deveriam ser interrompidos
caso a velocidade do vento ultrapasse 42 km/h. Apresenta, ainda, o mapa do potencial eólico das
regiões brasileiras, no qual demonstraria que a velocidade média dos ventos na região de Porto Alegre
varia de 18 a 25 km/h ao longo do ano.
Análise
84. O consórcio questiona os ajustes efetuados pela unidade técnica alegando que a
metodologia de montagem das peças pré-fabricadas não deveria ser associada somente ao peso das
peças. Afirma que a logística na execução também deveria ser levada em consideração, contudo não
apresenta nenhum parâmetro ou elemento objetivo, inviabilizando qualquer análise acerca desse
argumento.
85. Além disso, apresentou estudos no sentido de tentar justificar uma eventual queda na
produtividade do serviço em análise devido à interferência do vento. Contudo, informa que a
velocidade média na região (18 a 25 km/h) é inferior à velocidade que poderia prejudicar os trabalhos
(42 km/h). Além disso, o consórcio não informou quais seriam os resultados práticos desta suposta
redução na produtividade inviabilizando análises acerca desse assunto.
86. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para
elidir a irregularidade.
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Irregularidade 10: Achado 3.2, subitem I
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado
identificado no serviço “fôrma de placa compensada plastificada”, em decorrência da adoção em
projeto de preço unitário referente a fôrmas de madeira em vez de metálicas.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba – Lote 03 (peça 151, p. 37-38)
87. O consórcio mais uma vez defende a tese que os serviços de execução das obras de arte e,
consequentemente, das fôrmas metálicas estariam compatíveis com aqueles apresentados na licitação
e, dessa forma, com os referenciais de mercado ajustado à realidade da obra e que esses elementos
deveriam ser avaliados pelo TCU.
88. Reafirma também que o serviço ora em análise seria executado em condições adversas
daquelas normalmente verificadas em obras rodoviárias comuns e lista algumas das características
presentes na obra: altura das estruturas de concreto; projeto diferenciado das vigas; trabalhos em
grandes alturas; uso de guindastes para içamento de peças; construção de elementos necessários para
montagem das formas (passarelas, plataformas de apoio, andaimes etc).
89. Apesar de listar tais dificuldades, o consórcio não apresentou elementos que
possibilitassem qualquer cálculo referente a eventual redução de produtividade.
90. Ao final, o consórcio tenta desconsiderar o referencial utilizado da Dersa
(Desenvolvimento Rodoviário S/A) alegando que “a retirada de qualquer insumo, e a inserção de
outro, pode gerar comparativos ineficientes, pois retira a essência do conceito de apropriação
considerada no custo”.
91. Alega ainda que, considerando o referencial da Dersa, ao substituir o BDI de 35% do
estado de São Paulo para os 27,84% indicados pelo SICRO, os custos diretos seriam muito próximos e
que, com isso, o preço do serviço estaria adequado ao mercado.
Análise
92. Na instrução já formulada por esta unidade técnica foram apontadas diversas observações
com relação à CPU apresentada pelo consórcio (peça 138, p. 75-76), como a apresentada abaixo. Cabe
ressaltar que nenhuma das observações foram contestadas pelo consórcio na nova peça encaminhada
para análise.
679. O consórcio não explica como obteve a utilização de 0,10h de guindaste adotada na CPU –
pela produtividade por ele calculada, tal utilização deveria ser de 0,07 h/m² (1,0 / 14,84 m²/h = 0,07
h/m²) –, nem como obteve o percentual de utilização produtivo adotado de 60%. Pelos tempos por
ele apresentados como necessários para a execução da montagem e desmontagem das fôrmas, em
duas horas, das quatorze horas previstas, o guindaste não seria utilizado, o que corresponderia a
utilização produtiva de 86%.
93. O consórcio apresentou novos elementos que poderiam resultar em uma redução na
produtividade da equipe tais como: necessidade de construção de passarelas e outros elementos,
existência de elementos estruturais esbeltos. Contudo, em nenhum momento foram apresentados dados
concretos que pudessem demonstrar, de forma objetiva, quais seriam os reflexos destas considerações
na produtividade e, por conseguinte, no preço do serviço.
94. Alega ainda que a composição adaptada da Dersa (26.05.04 – Formas metálicas especiais
para vigas) não poderia ter sido utilizada por ter sido adequada para o caso concreto. Não pode ser
aceita a tese do consórcio que a composição original não pode ser adaptada. As alterações promovidas
nas composições são efetuadas justamente para considerar as peculiaridades existentes em cada caso.
Além disso, o consórcio não apresentou argumentos concretos que pudessem refutar a composição
apresentada por esta unidade técnica.
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95. Como já informado, as manifestações apontadas pelo consórcio acerca do BDI utilizado na
formação dos preços de referência calculados pela equipe de auditoria serão tratadas no tópico relativo
à irregularidade 14.
96. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para
elidir a irregularidade.
Irregularidade 11: Achado 3.2, subitem II
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado
identificado no serviço “estacas pré-moldadas”, devido à adoção do preço unitário relativo à “estaca
centrifugada diâmetro 60 cm”, mais onerosa que a “estaca de concreto protendido de seção 45 x 45
cm”, tecnicamente também admitida pela projetista.
97. O consórcio se manifestou à peça 151, p. 39, em que alega, simplesmente, que o
sobrepreço verificado decorreria principalmente dos ajustes de custos efetuados nos serviços de
“fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50” e do “concreto fck 35 MPa”. Defende que não
haveria sobrepreços nestes serviços e que, com isso, não haveria também no serviço ora analisado.
98. O consórcio se manifestou sem, contudo, trazer novos elementos para análise. É
importante esclarecer que o concreto para a execução deste serviço não é bombeado e que, por isso, o
sobrepreço inicialmente calculado não será afetado pela ponderação feita no que se refere às
irregularidades 2 e 3 desta instrução. Portanto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram
suficientes para elidir a irregularidade.
Irregularidade 13: Achado 3.4
Indício de sobrepreço/superfaturamento decorrente de itens pagos em duplicidade, em desacordo com
os artigos 3º, 6º, inciso IX, e 12, inciso III, da Lei 8.666/1993.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 39-40)
99. O consórcio mais uma vez defende a tese já apresentada anteriormente alegando que os
itens referentes às composições “deslocamento local de pessoal” e “deslocamento periódico de pessoal
(passagem aérea)” não deveriam compor o item “administração local” constante no BDI. Contudo, não
apresentou novos argumentos para análise.
Análise
100. O consórcio reapresenta alegações que já foram objeto de análise anterior por esta unidade
técnica (peça 138, p. 83-87) e que, por isso, não merecem nova análise.
101. Apesar disso cita-se trecho do Relatório do Ministro Relator no Acórdão 1.925/2010-TCU-
Plenário que reafirma o posicionamento desta Corte acerca do suposto direito que determinados
funcionários teriam de passar certo número de dias junto à família:
68. Do mesmo modo, não cabe à Administração ressarcir a contratada de despesas consideradas de
liberalidade desta, como as decorrentes de contratação de mão de obra de outras praças (passagens
aéreas, contas telefônicas e aluguel de residência), tendo em vista que não constam evidências da
indisponibilidade de profissionais na região.
102. Como não foram apresentadas justificativas que indicassem a necessidade de contratação
de funcionários de outras localidades (distantes mais de 1.000 km), este ônus não deve ser transferido
para a administração pública.
103. É importante ressaltar que o próprio Dnit já reconheceu a irregularidade ao se manifestar
pela incompatibilidade desses em relação à metodologia do Sicro e que promoverá retenções
cautelares até o julgamento do mérito da questão (peça 98, p. 21).
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104. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio responsável pela execução das
obras do lote 3 não são suficientes para elidir a irregularidade.
Irregularidade 14: Achado 3.5, subitem I
Projeto básico deficiente ou desatualizado: alíquota de ISS, considerada no BDI, superior à efetiva
105. A análise desta irregularidade será dividida em duas partes, de forma a esclarecer as
alegações apresentadas em dois momentos distintos pelo contratado. A primeira parte tratará
exclusivamente das alegações do contratado no que se refere ao BDI, e a segunda no que se refere à
alíquota de ISS.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 5-11) – argumentação
referente ao BDI
106. O consórcio defende a tese de alteração do BDI paradigma adotado na planilha
orçamentária do Lote 3 do Edital 197/2009-00 que resultou no Contrato 492/2009-00.
107. Ao defender essa tese, afirma que para uma análise completa e adequada deve-se
considerar composições de preço (custo direto + BDI) que reflitam a realidade da obra. Acrescenta
ainda que não bastaria “analisar os custos diretos dos serviços, pois para a definição do preço de
mercado é fundamental avaliar, também, os custos indiretos de referência, de modo a se adotar um
BDI que seja compatível com a complexidade da obra auditada” (peça 151, p. 5).
108. Argumenta que o BDI de 19,60% de referência utilizado pelo TCU e indicado no
orçamento se mostraria incompatível com a realidade da obra e não remuneraria os custos indiretos
envolvidos na administração e gerenciamento do empreendimento e, ainda, que o BDI utilizado pelo
consórcio de 30% seria o mais adequado para o caso concreto.
109. Defende ainda que os custos dos serviços no presente contrato estariam totalmente
regulares, ainda que consideradas as metodologias supostamente mais econômicas propugnadas pela
unidade técnica tendo sido verificado ainda, em muitos casos, um subcusto dos serviços contratuais.
110. Aponta novamente que o BDI referencial de 19,60% não seria suficiente para remunerar os
reais custos indiretos de um empreendimento deste porte. Segundo o consórcio, o fato de o Dnit ter
alterado o BDI do SICRO para 27,84% seria uma prova que o BDI utilizado neste caso estaria
inadequado.
111. O consórcio discorre sobre vários itens que compõem o BDI alegando que estariam
defasados e que não representariam a realidade de mercado. Para isso, foram apresentados estudos do
TCU a respeito da composição de BDI e acórdãos desta Corte de Contas sobre este assunto como, por
exemplo, o Acórdão 325/2007-TCU-Plenário que apresentou uma faixa referencial do BDI para linhas
de transmissão e subestações.
112. Assinala finalmente que ao se ajustar os custos diretos do empreendimento à realidade da
obra, este Tribunal deveria também ajustar os custos indiretos, adotando referencial oficial que reflita o
mercado com maior fidelidade que aquele supostamente incorreto utilizado à época da licitação. Por
conseguinte, afirma que a análise de economicidade em questão deve considerar o BDI de referência
de 27,84%, o qual refletiria melhor os custos indiretos da obra em análise.
Análise
113. O consórcio defende novamente a tese já apresentada em manifestação anterior da suposta
necessidade de alteração do BDI paradigma adotada na planilha orçamentária. O TCU já se manifestou
em diversos acórdãos sobre esta situação no sentido de refutar o argumento defendido pelo consórcio e
que será demonstrado a seguir.
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114. Com a finalidade de defender essa tese, o consórcio apresentou estudos promovidos pelo
TCU, assim como acórdãos que definiram parâmetros para as taxas de Bonificações e Despesas
Indiretas – BDI. Contudo, não é isso que está sendo analisado no momento. O caso em questão não
pretende definir BDI para o contrato. O que está em análise é, basicamente, a definição de qual BDI
deve ser utilizado nos preços de referência, se o adotado no orçamento base da licitação ou o constante
da proposta da contratada.
115. É importante destacar que cada empresa tem, de fato, seu BDI específico, visto que cada
uma possui uma estrutura organizacional própria. Contudo, conforme manifestação expressa desta
Corte de Contas, é necessária a definição de um BDI referencial para estimar um preço para a
execução dos serviços a serem licitados como consta no Voto do Ministro Relator no Acórdão
462/2010-TCU-Plenário:
Ao estabelecer um BDI referencial, portanto, não se alvitra, simplesmente, fixar um valor limite
para o contratado. A utilização de um valor médio, em associação a outros custos do
empreendimento, propicia a percepção de um preço esperado da obra - aceitável -, harmônico entre
os interesses da Administração e do particular.
116. Por isso, ao utilizar o BDI referencial do Sicro, a equipe não limitou o BDI contratado em
19,60%, apenas pretendeu verificar se os preços contratados eram compatíveis com os preços
praticados pelo mercado, na data-base do orçamento. Por coerência, utilizou-se como paradigma o BDI
definido pelo sistema de custos rodoviários (Sicro) na data-base do orçamento da obra, tal como
estabelecido no orçamento que fundamentou a contratação.
117. O fato citado pela contratada da mudança no BDI do Sicro (alterado de 19,6% para
27,84%) também não deve refletir no contrato, mesmo porque o próprio Sicro reduziu posteriormente
o valor de itens do custo direto que não refletiram no contrato. Tais fatos foram tratados com clareza
no recente Acórdão 1379/2012-TCU-Plenário no voto do Ministro Relator:
O que se busca ao se utilizar um BDI paradigma para compor os preços de referência é atribuir um
valor "esperável", medianamente adotado por empresas de mesmo porte para aquele tipo de obra,
naquelas condições. Esse seria um valor considerado "de mercado". Não existe nenhuma fixação
compulsória de despesas indiretas.
Sobre a utilização de referenciais posteriores do Sicro como paradigma, recorro, novamente, ao já
manifestado nos votos que acompanham os Acórdãos 1922 e 1923/2011-Plenário, de minha lavra:
6. Nesse tópico, mais uma vez, fixo que a referência comparativa mais adequada para a mesma
localidade é o paradigma mais próximo à data base do contrato; o que vale, também, para os custos
indiretos. Pretende a contratada que se aplicassem os 27,84% considerados pelo Sicro a partir de
outubro de 2009.
7. Lembro, entretanto, que o BDI não foi a única novidade nas versões recentes do sistema do Dnit.
Em setembro de 2010 fora publicado informativo dando conta de expressiva redução nos custos
com mão de obra do Sicro. Constatou-se que os salários dos operários estavam relevantemente
acima dos acordos coletivos de trabalho. Os vencimentos dos serventes, por exemplo,
apresentavam sobrepreços de mais de 50%. Se, por justo, se levassem em conta os custos dos
trabalhadores das versões mais modernas do Sicro, o impacto desse aumento poderia superar os
pouco menos de 4% de acréscimo em face do novo BDI. Sem contar as outras modificações de
critérios, como as indenizações de jazidas e correções nas composições de escoramento.
8. Rememoro, ainda, que quando o BDI do Dnit caiu em janeiro de 2008 para 19,6%, em razão da
exclusão do IRPJ e da CSLL, não se utilizou este referencial menor, em prestígio ao princípio da
segurança jurídica. Agora, não se tente buscar guarida em referências de dois anos e meio à frente
no tentame de situar os preços de mercado à época da contratação. Neste ponto, ao tempo do
contrato, haja vista as dezenas de avenças executadas no modal rodoviário com 23,90% de BDI [no
caso, 19,6%] (...) não há dúvidas quanto à viabilidade mercadológica do percentual, ao contrário do
que sustentam os defendentes.
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118. No trecho acima do Voto, o relator rememorou dois acórdãos para refutar o argumento do
consórcio recorrente de que o BDI referencial da análise deveria ser trocado para o valor mais recente
(naquela época) previsto no Sicro, de 27,84%, em substituição ao BDI menor adotado pelo sistema
quando da data base do contrato, de 19,6%, com o qual o Tribunal havia analisado o orçamento da
obra que embasou o acórdão recorrido.
119. É possível perceber que o caso acima exposto é muito semelhante ao trazido pelo
consórcio e que já foi analisado diversas vezes por esta Corte no sentido de negar provimento aos
argumentos apresentados como pode ser observado claramente nos Acórdãos 1379/2012-TCU-
Plenário, 1922/2011-TCU-Plenário e 1923/2011-TCU-Plenário.
120. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para
afastar a aplicabilidade do BDI de referência na formação dos preços contratados.
Manifestação do Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (peça 151, p. 40) – Argumentação
referente ao ISS
121. Com relação a essa irregularidade, o consórcio reafirma que não existiria potencial
prejuízo ao erário e que a alíquota do BDI praticada já implicaria no recolhimento adequado do
referido imposto. Além disso, afirma que uma repactuação de preços com a redução dos valores desse
tributo ocasionaria com que o mesmo seja recolhido em duplicidade.
Análise
122. O objeto da presente irregularidade se refere à parcela de sobrepreço correspondente à
diferença entre a alíquota de ISS considerada no BDI de referência e a alíquota efetiva do lote. O Sicro
2 considera a alíquota de 3,50%. A alíquota efetiva considerada foi de 2,87% conforme cálculo
constante na peça 38, p. 66, onde foram consideradas as alíquotas de ISS referentes a extensão da
rodovia em cada município. Aplicando-se a alíquota efetiva do lote no cálculo do BDI de referência,
este reduz de 19,6% para 18,69%.
123. Nos pagamentos efetuados aos contratados a título de ISS deve ser considerada a alíquota
real estabelecida pelos municípios envolvidos, e não aquela considerada no BDI da empresa. Tal fato
segue a jurisprudência do Tribunal como pode ser observado nos seguintes acórdãos: 32/2008-TCU-
Plenário, 2099/2009-TCU-Plenário, 2368/2009-TCU-Plenário e 3043/2009-TCU-Plenário.
124. Além disso, não há que se falar em recolhimento em duplicidade como alega o consórcio.
O procedimento adotado pela equipe de auditoria serviu para determinar o preço de referência dos
serviços ao aplicar a taxa de BDI embasada em alíquota efetiva de ISS.
125. A irregularidade apontada pela equipe de auditoria se refere ao orçamento-base da obra, o
que não foi argumentado pelo consórcio em nenhum momento. Portanto, os argumentos trazidos pelo
consórcio não foram suficientes para elidir a irregularidade.
ANÁLISE DAS MANIFESTAÇÕES APRESENTADAS PELO DNIT (PEÇA 158, p. 1-77)
126. Como já informado na introdução desta instrução, o Dnit protocolou documento à peça 158
com manifestações do órgão acerca das irregularidades apontadas na instrução anterior à peça 138.
Apesar das manifestações não serem suficientes para elidir as irregularidades apontadas, apresentamos
uma análise sintética dos pontos levantados pelo órgão.
127. A primeira irregularidade tratada pelo Dnit (peça 158, p. 9-21) se refere ao
sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas
aço CA-50”. O Dnit apenas reproduz os mesmos argumentos trazidos anteriormente (peça 12, p.5-7) à
época de sua manifestação sobre o relatório preliminar da auditoria: que a CPU do Sicro 2 adotada no
orçamento seria utilizada nacionalmente como referência para todas as obras em concreto das
rodovias; que esta CPU teria sido adotada no orçamento da licitação para não prejudicar qualquer
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empresa interessada em participar do certame que porventura não possuísse o processo de corte e
dobra industrial do aço; que tanto a especificação de serviços DNER 331/97 quanto o Manual de
Custos Rodoviários do Dnit não disporiam sobre a metodologia a ser utilizada na execução do corte e
dobra do aço; que o tempo gasto pela mão de obra nas atividades de corte e dobra adotado pela equipe
de auditoria teria sido extraído de Manual do Sicro que trata da armação de estruturas de drenagem,
cujas características são distintas das OAEs.
128. Como os argumentos acima resumidos já foram analisados no Relatório de Fiscalização,
tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.
Segue abaixo a transcrição referente às análises já efetuadas dos argumentos apresentados (peça 38, p.
30-31):
129. Na defesa do preço de referência do projeto básico, o primeiro argumento apresentado pelo
Dnit em sua manifestação preliminar se refere ao fato de a CPU adotada ser utilizada em todas as obras
em concreto armado orçadas por aquela autarquia.
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De fato, esta é a única CPU do Sicro 2 utilizada para remuneração dos serviços de fornecimento,
corte, dobra e colocação nas fôrmas do aço CA-50 das estruturas de concreto armado. Isto não
significa, contudo, que solução mais econômica para realização deste serviço, a depender da
característica da obra, não deva ser adotada. Ante o princípio da economicidade, se há solução mais
econômica para realização de determinado serviço que não comprometa sua qualidade, esta deve
ser adotada para determinação do preço de referência, especialmente no caso das obras da BR-
448/RS, cujas quantidades contratadas para execução destes serviços são relevantes.
Conforme constatado no caso em tela, a adaptação da CPU do Sicro 2 ao processo de corte e dobra
industrializado indicou redução de 21,7% no custo de referência deste serviço, ou seja, constatou-se
a existência de solução mais econômica para a realização do serviço que a adotada em projeto.
Neste aspecto, portanto, tendo em vista o princípio da economicidade, faz-se necessário determinar
ao Dnit que inclua o serviço de corte e dobra industrializado do aço nas pesquisas de preços do
Sicro2.
Outro argumento apresentado pelo Dnit, para justificar o preço de referência do serviço conforme
processo convencional de corte e dobra do aço, foi o de não prejudicar a participação na licitação
de possíveis interessados que não possuíssem o processo de corte e dobra industrializado no seu
pátio industrial ou na sua região.
A realização destas atividades de forma industrializada não demanda, necessariamente, que as
construtoras invistam em instalações próprias, pois há no mercado empresas especializadas na
realização destas atividades de forma industrializada. No caso em tela, o próprio preço de
referência calculado pela equipe de auditoria considerou o fornecimento do serviço industrializado
de corte e dobra do aço por empresa especializada. Além disso, esta forma de fornecimento do
serviço - por meio de empresa especializada - foi constatada em visita às obras dos lotes 01 e 03 da
BR-448/RS. Dessa maneira, não haveria prejuízo à participação de interessados que porventura não
possuíssem o processo de corte e dobra industrializado no seu pátio industrial ou na sua região.
O Dnit cita ainda que a CPU do Sicro adotada não especifica de que forma a operação de corte e
dobra deve ser realizada, apenas que deve seguir parâmetros de qualidade estabelecidos na
Especificação de Serviços DNER n.º 331/97, mas que, por outro lado, seu Manual de Custos
Rodoviários contém memória de cálculo que justifica a mão de obra prevista na CPU. O fato de a
CPU do Sicro adotada não especificar de que forma a operação de corte e dobra do aço deve ser
realizada não significa que a mão de obra ali considerada seja compatível à realização das
operações de corte e dobra de forma industrializada.
Nesse sentido, o Dnit questiona também o fato de a equipe de auditoria ter considerado o tempo
gasto pela mão de obra nas atividades de corte e dobra do aço conforme memória de cálculo do
Manual de Drenagem, salientando que os dispositivos de drenagem possuem características
distintas das OAEs.
Acerca deste questionamento, importa destacar que a CPU do Sicro adotada no projeto básico (2 S
3 580 02) deriva de outra CPU do Sicro (1 A 01 580 02) de mesmo nome, porém auxiliar,
acrescentando-se apenas o BDI. Esta CPU auxiliar é utilizada nas demais CPUs do Sicro
(principais) cujos serviços demandem a armação das peças de concreto com aço CA-50, sejam elas
de dispositivos de drenagem ou de OAEs. Desse modo, por se tratar do mesmo serviço, a memória
de cálculo apresentada no Manual de Drenagem corresponde ao tempo gasto pela mão de obra na
realização destes serviços também nas estruturas de concreto das OAEs.
130. Além disso, o Dnit traz argumentações semelhantes às trazidas pelo Consórcio Queiroz
Galvão/OAS/Brasília Guaíba ao apresentar um quantitativo horário de mão de obra que teria sido
obtido por meio do controle de ponto com o intuito de chegar ao consumo de mão de obra real. Ambas
argumentações apresentadas se referem à data base de março de 2012 e apresentam o quantitativo
medido de 8.420.500 kg de aço. Contudo, enquanto o consórcio afirmou que foram gastas 703.272
horas de armador, o Dnit apresentou o quantitativo de 576.326 horas para a mesma quantidade de aço
mostrando a fragilidade e a pouca confiabilidade dos dados devido à inconsistência apresentada. Além
disso, outros argumentos já foram apresentados nesta instrução para refutar essa tese (itens 27 a 29).
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131. Outro ponto levantado pelo Dnit se refere ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos
serviços de “concreto fck 35 MPa”. O Dnit reproduz os mesmos argumentos já trazidos anteriormente
(peça 12, p.8-9) à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar da fiscalização: que a opção
pela CPU considerando a produção de concreto em betoneira decorre do fato de não haver no Sicro
CPU para concreto produzido em central; que a CPU adotada é usada nacionalmente como referência
tanto para grandes quanto para pequenas obras de arte especiais - OAEs; que foi adotado traço de
concreto diferente do traço de referência do Sicro para adaptá-lo às características da região; e que o
consumo de aditivo indicado na CPU seria adequado à necessidade de maior fluidez do concreto.
132. Como os argumentos acima resumidos já foram analisados no Relatório de Fiscalização,
tal como naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade.
Segue abaixo a transcrição referente às análises já efetuadas dos argumentos apresentados (peça 38, p.
33-34):
Desse modo, ainda que as CPUs do Sicro para os serviços de confecção e lançamento de concreto
tenham sido elaboradas considerando sua produção em betoneira, ao contrário do que afirma o
Dnit, há no Sicro CPU para usinagem de concreto em central, bem como alternativas de
equipamentos para adaptação das CPUs existentes de confecção e lançamento de concreto em
betoneira para produção em central.
Desta forma, o fato de a CPU do Sicro para o serviço de confecção e lançamento de concreto
considerar sua produção em betoneira não constitui óbice à sua adaptação para produção em
central, especialmente no caso das obras da BR-448/RS, cujo volume elevado previsto em projeto
justifica, e as visitas ''in loco'' comprovam, a utilização de central para produção de concreto.
Considerando que a produção de concreto em central não constitui atividade de natureza
extraordinária, mas sim de natureza comum em obras de engenharia, especialmente de grande
porte, mostra-se improcedente a afirmação do Dnit de que a previsão deste serviço poderia
prejudicar a participação de possíveis interessados no certame. Pelo contrário, em vez de critério
restritivo à competitividade, a produção de concreto em central compreende requisito mínimo de
qualificação técnica à participação de possíveis interessados no certame, tendo em vista que
somente empresas tecnicamente habilitadas à realização de tais atividades estariam, de fato, aptas à
produção do volume de concreto previsto para as obras de arte especiais das obras da BR-448/RS.
Quanto ao traço do concreto adotado na CPU de projeto, foram constatadas as seguintes
inconsistências: ausência dos ensaios relativos à determinação das propriedades dos materiais da
região (módulo de finura, diâmetro máximo e peso específico), adotadas na memória de cálculo de
projeto apresentada para o traço do concreto; utilização de quantitativos de areia e brita, em massa
e em volume, diferentes dos obtidos na memória de cálculo apresentada para o traço do concreto; e
quantitativo de aditivo obtido a partir da aplicação de um percentual de 1,5% sobre o peso de
cimento arbitrado conforme ''experiência técnica da projetista''.
Em sua manifestação preliminar o Dnit argumentou que o traço de referência do Sicro foi alterado
com a finalidade de adaptá-lo às características da região, porém não se pronunciou acerca das
inconsistências apontadas. Argumentou também que o consumo de aditivo adotado seria adequado
à necessidade de maior fluidez do concreto, contudo não apresentou qualquer elemento
comprobatório da procedência do percentual aplicado sobre o peso de cimento para determinação
do consumo de aditivo.
133. Outro argumento apontado pelo Dnit no que concerne ao sobrepreço do concreto se refere
à adoção do traço baseado no Método ACI (American Concrete Institute) que já foi analisado na
instrução anterior (peça 138, p.25, item 201) no trecho transcrito abaixo. O argumento trazido compara
as CPUs de cada traço sem, contudo, apresentar a composição de tais traços assim como o percentual
efetivo de volume de concreto para cada composição o que, desta forma, inviabiliza qualquer estudo
acerca desse assunto.
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201. No que diz respeito à adoção de coeficientes de consumo de cimento e de aditivos
inconsistentes, a alegação da projetista de que se trata de traço obtido por meio do “método
normatizado (ACI)” para adaptá-lo às particularidades da região, tal como já exposto no item
3.1.9.II do Relatório de Fiscalização (peça 38, p. 33-34), não é suficiente para eliminar as
inconsistências observadas: (i) ausência de ensaios relativos à determinação das propriedades dos
materiais da região (módulo de finura, diâmetro máximo e peso específico), adotadas na memória
de cálculo apresentada para o traço do concreto; (ii)utilização de quantitativos de areia e brita, em
massa e em volume, diferentes dos obtidos na memória de cálculo de projeto apresentada para o
traço do concreto; e (iii) quantitativo de aditivo obtido a partir da aplicação de um percentual de
1,5%, arbitrado conforme “experiência técnica da projetista”, sobre o peso de cimento.
134. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado no serviço de “concreto
fck 40 MPa”, a autarquia afirma que não há sobrepreço neste item, contudo não apresenta elementos
para análise. Apenas para fins de esclarecimento, importa registrar mais uma vez que o Dnit trouxe em
sua manifestação a afirmação de que “na própria auditoria do TCU, já havia consenso quanto ao traço
aplicado, mas com discussão sobre o método de produção de aplicação do concreto”, fato que não
corresponde à realidade, pois o traço proposto para o concreto fck 40 MPa padece do mesmo problema
relativo ao traço do concreto 35 MPa, qual seja, foi determinado por meio do método teórico de
dosagem ACI com o objetivo alegado de adequá-lo aos materiais disponíveis na região de Porto
Alegre, mas não foram apresentados os ensaios correspondentes à determinação das propriedades dos
tais materiais.
135. É importante lembrar que consta como anexo a esta instrução à peça 156 o novo preço de
referência obtido por meio da nova CPU elaborada para os serviços de concreto fck 35 MPa e fck
40MPa considerando ajustes referentes ao bombeamento do concreto efetuados após a manifestação do
Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba (itens 49 a 53 desta instrução).
136. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento referente ao serviço de “escavação, carga e
transporte de material de jazida”, o Dnit trouxe argumentos semelhantes ao apresentado pelo
Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba ao afirmar que o custo do transporte só poderia ser
avaliado com exatidão ao final dos serviços de terraplenagem.
137. Com relação à produção da escavadeira hidráulica, o Dnit apresenta informações e chega a
conclusões baseadas em supostos ensaios realizados in situ. Contudo, em nenhum momento, foram
apresentadas documentações para análise, impossibilitando qualquer manifestação sobre este assunto.
138. Com relação à motoniveladora, o Dnit não explicou o fato de esse serviço estar previsto em
outro item da planilha orçamentária. O mesmo ocorreu com relação ao caminhão tanque, pois o Dnit
não explicou que os custos decorrentes da utilização de 1.680h de tal equipamento foram incluídos no
item “instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da planilha orçamentária,
subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.
139. O Dnit apresenta ainda três composições de preços unitários (uma para cada lote) para o
serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida” (peça 158, p. 53-56) que teriam sido
obtidas a partir de observações de campo realizadas. A partir dessas composições de custos com a
utilização de escavadeiras hidráulicas, o Dnit chegou a preços unitários praticamente iguais aos preços
contratados, os quais se basearam em outro conjunto de equipamentos (trator de esteiras e
carregadeiras), reconhecidamente mais onerosos. Com isso, a Autarquia dá a entender que não haveria
sobrepreço no serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida”.
140. É importante salientar que, nas composições apresentadas pelo Dnit, o valor do custo
unitário de execução de R$ 2,81/m3 é superior ao custo de R$ 2,62/m
3 informado em manifestação
anterior (peça 98, p. 11) pela própria Autarquia. No entanto, o Dnit não apresentou justificativas para a
diferença nos valores apresentados.
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141. Além disso, vale lembrar que com relação à DMT, que tem um peso significativo no valor
total do serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida”, Dnit informou que “A DMT
(...) somente terá conhecido seu valor definitivo quando os serviços de terraplanagem estiverem
concluídos” (peça 158, p. 53). Esse fato corrobora o que já foi informado no corpo desta instrução no
item 61, que, diante da indefinição dos locais das novas jazidas a serem exploradas para a obra, não
serão feitas considerações acerca da DMT. Isto será devidamente analisado na fiscalização
determinada para essa obra no âmbito do Fiscobras 2012. Portanto, a questão acerca da apuração de
possível sobrepreço nesse serviço, decorrente de distâncias de transporte superestimadas, encontra-se
em exame nos autos do TC 009.388/2012-5.
142. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo Dnit não foram suficientes para elidir a
irregularidade.
143. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado no serviço de “aquisição de
Cimento Asfáltico de Petróleo - CAP” o Dnit informou que concorda com as recomendações desta
unidade técnica.
144. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “colchão drenante”,
o Dnit apenas reproduz os mesmos argumentos trazidos anteriormente (peça 12, p.12-13) à época de
sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria. Como tais argumentos já foram analisados
nos itens 3.1.7.VI (peça 38, p. 26) e 3.1.9.VI (peça 38, p. 38-39) do Relatório de Fiscalização, tal como
naquela oportunidade, novamente os consideramos insuficientes para elidir a irregularidade. O Dnit
afirma ainda que em auditoria realizada pelo TCU teria sido constatada a ausência do sobrepreço. O
Dnit se refere às análises realizadas no âmbito do processo TC 009.388/2012-5, referente ao Fiscobras
2012, elaborado pela referida equipe de auditoria. Como pode ser observado no trecho extraído
daquele relatório, constante da página 13 abaixo transcrito, a equipe de auditoria do TCU conclui pela
impossibilidade de emitir opinião devido às inconsistências observadas em campo.
Por mostrar-se bastante elevado, considerando-se o processo executivo sem compactação da
camada drenante, a densidade seca in situ de 1,741 g/cm³ foi comparada com densidades máximas
do mesmo material obtidas de ensaio de compactação apresentados pelo Consórcio
Sultepa/Toniollo Busnello, responsável pela execução do lote 1 da BR-448/RS, que, conforme
Anexo 8.3, variaram de 1,811 g/cm³ a 1,818 g/cm³. Dessa comparação, por ter apresentado valor
próximo ao da densidade do material compactado a 100% do proctor normal, conclui-se pela
inconsistência do valor da densidade seca in situ, haja vista o serviço de colchão drenante de areia,
conforme especificação EC-T 01 - Colchão Drenante de aAreia do projeto executivo, ser executado
sem o processo direto de compactação (salvo a ação do deslocamento do próprio equipamento de
esteiras utilizado no espalhamento do material).
(...)
Dessa análise, com base apenas nos resultados obtidos em campo, conclui-se pela impossibilidade
de emitir opinião acerca do consumo de areia aplicado no colchão drenante.
145. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado no serviço de “concreto
betuminoso usinado a quente - CBUQ” o Dnit informou que concorda com as recomendações desta
unidade técnica.
146. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento referente ao serviço de “movimentação e
lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida” o Dnit afirma que a análise efetuada
pela Secob 2 está correta mas que deveria ser considerada a utilização de três treliças em vez de uma.
Contudo, não foram apresentados argumentos que pudessem comprovar a necessidade de utilização de
mais treliças o que faz com que a argumentação apresentada se torne insuficiente para elidir a
irregularidade.
147. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “montagem de peças
pré-fabricadas”, o Dnit informou que, devido às constatações identificadas por este Tribunal,
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promoverá a retenção da diferença corrigida entre o contrato e o preço proposto pela unidade técnica
no valor total de R$ 3.801.351,33.
148. Em relação aos argumentos apresentados pelo Dnit no que se refere ao
sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “escoramento com madeira de obras de arte
especiais – OAE do lote 3”, o Tribunal já havia considerado como saneada esta irregularidade
conforme análise constante do Relatório de Fiscalização 199/2011 (peça 38, p.47).
149. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento referente ao serviço de “fôrma de placa
compensada plastificada”, o Dnit reapresenta os argumentos alegando que não seria possível adotar no
projeto básico composições de preços unitários – CPU que não constassem do Sicro. Como já
explanado anteriormente (item 131) é possível, e recomendável, compatibilizar as CPUs a serem
utilizadas de forma a atender as particularidades de cada obra. Desta forma, os argumentos
apresentados foram insuficientes para elidir a irregularidade.
150. Em relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “estacas pré-
moldadas”, o Dnit informa que a composição da “estaca de concreto 45 x 45 cm protendida” foi
criteriosamente analisada pela equipe da CGCIT que a teria considerado compatível com o Sicro 2.
Contudo, não foi apresentado qualquer documento que comprovasse essa análise, inviabilizando
qualquer emissão de opinião acerca dessa afirmação. O Dnit reproduz ainda os mesmos argumentos já
trazidos e analisados na instrução anterior (peça 138, p.78-79, itens 700 a 713): questionamento acerca
da apresentação de apenas uma cotação para a estaca pré-moldada; estudo comparativo entre tipos de
estaca sem levar em consideração os elementos apontados pela unidade técnica. Com isso, os
argumentos apresentados não foram suficientes para elidir a irregularidade.
151. Com relação ao sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “mobilização e
desmobilização da obra” o Dnit afirmou que concorda com os apontamentos realizados pelo Tribunal
e que “serão providenciadas as devidas reduções contratuais ou, pelo menos, providenciar as retenções
cautelares, enquanto se julga o mérito da questão”.
152. Após tratar dos argumentos referentes às constatações identificadas pelo TCU, o Dnit
apresentou algumas considerações acerca do empreendimento no sentido de tentar demonstrar que uma
eventual paralisação da obra acarretaria prejuízos aos cofres públicos. As considerações apresentadas
referem-se aos riscos sociais, ambientais e à segurança da população frente a uma eventual interrupção
das atividades. O Dnit apresenta, ainda, quais seriam os impactos econômicos e financeiros advindos
desta interrupção. Levanta o questionamento acerca da dificuldade de responsabilizar tecnicamente
uma empresa por problemas de execução de uma obra paralisada e, posteriormente, retomada por outra
empresa. Esses argumentos apresentados pelo Dnit não serão analisados neste momento por não se
basearem em fatos concretos e que não necessariamente ocorrerão.
ANÁLISE DAS MANIFESTAÇÕES APRESENTADAS PELO CONSÓRCIO
SULTEPA/TONIOLLO BUSNELLO (PEÇA 159, p. 1-109)
153. Como já informado na introdução desta instrução, o Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello
protocolou documento à peça 159 com manifestações acerca das irregularidades apontadas na
instrução anterior à peça 138. A seguir, apresenta-se uma análise sintética dos pontos levantados pelo
consórcio.
154. A primeira irregularidade tratada pelo Consórcio (peça 159, p. 2-18) se refere ao
sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “escavação, carga e transporte de material de
jazida”.
155. O consórcio argumenta que a DMT real seria superior à indicada em projeto e no contrato
e que, com isso, não haveria que se falar em sobrepreço. Foi apresentada uma tabela na qual são
descritas as DMTs de cada jazida, contudo, não existem elementos que possibilitem a aferição das
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informações apresentadas. É importante observar ainda que, em auditoria realizada no âmbito do
processo TC 009.388/2012-5, referente ao Fiscobras 2012, foi constatada a impossibilidade de
definição exata do cálculo das DMTs tendo sido proposta a oitiva do Dnit para apresentação dessas
informações conforme despacho do Ministro-Relator à peça 13 do referido processo. Com isso, a
análise acerca da apuração de possível sobrepreço neste item, decorrente de distâncias de transporte
superestimadas, serão tratadas nos autos do TC 009.388/2012-5.
156. Outra tese defendida pelo consórcio, ainda sobre os serviços de ECT, é a de tentar
demonstrar que a utilização de escavadeiras não traria vantagens econômicas frente ao uso do trator de
esteiras em conjunto com as carregadeiras.
157. Essa inconsistência por diversas vezes já foi verificada pelo TCU em suas fiscalizações,
como pode ser observado no trecho do Acórdão 3056/2009-TCU-Plenário abaixo transcrito:
9.7. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao
DepartamentoNacional de Infra-Estrutura de Transportes - Dnit que:
(...)
9.7.1.4. reduzir os preços dos serviços de escavação, carga e transporte - ECT, previstos no projeto,
caso seja substituído a carregadeira pela escavadeira, cujos custos operacionais são menores;
158. Além disso, o próprio Dnit já evidenciou a economicidade da utilização da escavadeira
hidráulica, ao seguir a proposta sugerida por esta unidade técnica de se adotar, nas composições dos
preços dos serviços de terraplenagem, escavadeiras em vez de carregadeiras, conforme o trecho
abaixo, retirado da instrução à peça 138, p. 37:
308. Em sua manifestação, o Dnit informa que, em conformidade ao determinado no Acórdão
3056/2009-TCU-Plenário, os equipamentos carregadeira e trator de esteiras teriam sido
substituídos pelo equipamento escavadeira na CPU do projeto executivo para esse serviço.
309. O Dnit argumenta que o projeto básico não teria previsto a solução mais econômica para a
equipe de escavação – com escavadeira, em vez de trator de esteira e carregadeira – porque teria
sido elaborado em momento anterior ao acórdão supracitado.
310. O Dnit afirma que o custo unitário de referência do serviço auxiliar “escavação e carga de
material de jazida”, com a adequação da equipe de escavação, passaria de R$ 3,83/m³ para
R$ 2,62/m³, e calcula, conforme quadros 1 e 2 de sua manifestação (peça 98, p. 11), diferença total
em favor do erário de R$ 9.191.915,04, se considerados os quantitativos do projeto básico, e de
R$ 7.604.420,45, se considerados os quantitativos do projeto executivo.
159. O consórcio reapresenta argumentos já trazidos anteriormente e considerados insuficientes
para elidir a irregularidade conforme consta na instrução anterior (peça 138, p. 41-45, itens 329-373), e
reproduz outros já trazidos (peça 126, p. 32-49) à época de sua manifestação sobre o relatório da
auditoria no que se refere: ao uso da escavadeira e considerações acerca da produtividade; ao uso da
motoniveladora para regularização da pista e manutenção dos caminhos de serviço; ao uso do
caminhão pipa para evitar a suspensão da poeira; a considerações sobre transporte local ou comercial.
Como todos esses itens já foram analisados na instrução anterior ou não trouxeram novidades no
sentido de alterar o entendimento já apresentado, tal como naquela oportunidade, novamente os
argumentos são insuficientes para elidir a irregularidade.
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354. No que concerne ao fato de ter sido prevista a realização do serviço por meio de equipe
formada por trator de esteiras e carregadeira, em vez de solução mais econômica por meio de
escavadeira hidráulica, apesar de reconhecer utilizar escavadeira hidráulica, o consórcio defende a
necessidade de considerar a utilização de trator de esteiras e caminhão tanque para a realização do
serviço, bem como argumenta não ser possível alcançar a produtividade prevista na CPU do Sicro.
355. O trator de esteiras, segundo o consórcio, seria destinado às operações de decapagem e
movimentação da camada vegetal, enquanto que o caminhão tanque seria, em suma, para reduzir a
poeira e seus efeitos nas jazidas e nas áreas urbanas.
356. Quanto à necessidade de considerar o trator de esteiras, importa destacar que a CPU do
serviço “escavação, carga e transporte de material de jazida” considera dois serviços auxiliares:
“1 A 01 100 01 – Limpeza camada vegetal em jazida” e “1 A 01 105 01 – Expurgo de jazida”.
357. A CPU destes serviços auxiliares, tal como defende o consórcio contratado, considera
exatamente a utilização do trator de esteiras para execução de ambos os serviços, razão pela qual,
apesar de assistir razão ao consórcio quando defende a necessidade de utilização de tal
equipamento para as atividades de exploração de jazida, não há impacto no sobrepreço apurado,
pois sua utilização foi devidamente considerada no preço de referência (peça 137, p. 18) calculado
pela equipe de auditoria.
358. Sobre a utilização do caminhão tanque para reduzir a poeira nos empréstimos e nas rodovias
não pavimentadas em áreas urbanas, não há necessidade de considerá-los na CPU do serviço, uma
vez que os custos decorrentes da utilização de 1.680h de tal equipamento foram incluídos no item
“instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da planilha orçamentária, subitem
“custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.
(...)
361. Acerca dos argumentos trazidos pelo consórcio sobre a regularidade de se prever a utilização
da motoniveladora na CPU do serviço, preliminarmente, importa retificar que há uma imprecisão
na manifestação do consórcio, em vez de duas, foram previstas, na verdade, a utilização de três
motoniveladoras no item “instalação e manutenção do canteiro de obras e acampamentos” da
planilha orçamentária, subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.
362. No que se refere aos argumentos trazidos pelo consórcio, conforme já exposto no tópico
relativo à análise da manifestação do Dnit, bem como nos cálculos apresentados no quadro 13
acima, a demanda de horas de motoniveladora calculada para manutenção dos caminhos de serviço
das obras do Lote 01 corresponde ao quantitativo de 923h, menos de um terço do quantitativo total
de 3.030h previsto no subitem “custo de manutenção de caminhos de serviço e acessos”.
363. Quanto ao fato de ter sido considerado transporte local em rodovia não pavimentada em vez
de comercial, a argumentação do consórcio é no sentido de que o trecho onde as obras se
desenvolvem está sujeito a interferências do tráfego que resultam na redução da velocidade média
praticada, sendo impossível alcançar a velocidade média de 60km/h considerada para o transporte
comercial.
364. Apesar de reconhecer que a metodologia do Sicro considera o transporte realizado além dos
limites da obra como comercial, considera que no caso em tela, em decorrência da limitação de
velocidade, deve ser considerado o custo correspondente ao transporte local.
365. Importa destacar que o preço unitário do projeto básico considerou transporte local no trecho
não pavimentado e transporte comercial no trecho pavimentado. O que está em discussão é o tipo
de transporte considerado no trecho não pavimentado além dos limites da obra, pois no trecho
pavimentado, o projeto básico, acertadamente, considerou transporte comercial.
366. Nesse sentido, a velocidade média de 60km/h que, segundo o consórcio, não seria possível
alcançar em função das interferências do tráfego, se refere ao transporte comercial em rodovia
pavimentada, que não está em discussão.
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367. Na verdade, para o transporte comercial em trecho não pavimentado, o Sicro considera a
velocidade média de 40km/h (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e
Conceitos, item 5.4.2, p. 87-88), mesma velocidade considerada para o transporte local em trecho
não pavimentado (Manual de Custos Rodoviários do Dnit, Vol. 1, Metodologia e Conceitos, item
5.4.1, p. 87-88).
368. De forma diversa ao que afirma o consórcio, portanto, as velocidades dos dois tipos de
transporte em rodovia não pavimentada são iguais (40km/h), o que diferencia a produtividade dos
dois tipos de transporte é o fator de eficiência considerado. Enquanto no transporte comercial o
fator de eficiência aplicado é de 0,83, no transporte local adota-se fator de eficiência de 0,75.
369. Segundo a metodologia do Sicro, o fator de eficiência menor para o transporte local “supõe
perda de 10% do tempo realmente utilizado no trabalho, em esperas causadas por interferências de
outras frentes ou equipamentos em serviço na obra”. Trata-se de perdas relacionadas às frentes de
serviço, dentro do perímetro da obra, razão pela qual, neste aspecto, o trecho em rodovia não
pavimentada ora em discussão não se enquadra.
370. Sob outro aspecto, o das alegadas limitações de velocidade observadas, que justificariam a
adoção de transporte local em vez de comercial, embora o consórcio tenha trazido quatorze cópias
de registros de tacógrafos (peça 127, p. 32-37), tais informações não são suficientes para
demonstrar a necessidade de considerar uma redução na velocidade média praticada, como quer o
consórcio, mesmo que de uma forma indireta, via redução do fator de eficiência, ao considerar
transporte local em vez de comercial.
371. Os registros de tacógrafos apresentados se destinam a aferir as velocidades desenvolvidas pelo
caminhão, sendo adequados a observar se superam a velocidade máxima permitida. A precisão dos
registros de velocidades no tempo em que se desenvolvem não é suficiente para calcular a
velocidade média desenvolvida pelo caminhão. Dos registros de tacógrafos apresentados não é
possível extrair as informações sobre “distância percorrida” e “tempo rodando” utilizadas pelo
consórcio no cálculo (peça 126, p. 45) das velocidades médias supostamente verificadas.
372. A própria amostra, formada por registros relativos à apenas três caminhões (placas IQV-7264,
IRA-3518 e IQQ-9128) e nove dias diferentes de serviço, pode não ser representativa da velocidade
média praticada pelos caminhões durante todo o período de execução dos serviços, cujo prazo
previsto em projeto contempla período de aproximadamente 129 dias.
373. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram suficientes para elidir a
irregularidade.
160. A segunda irregularidade contra-arrazoada pelo consórcio se refere ao
sobrepreço/superfaturamento apontado nos serviços de “concreto fck 35 MPa” (peça 159, p. 18-27). O
consórcio reproduz diversos argumentos já trazidos anteriormente (peça 126, p. 20-31) à época de sua
manifestação sobre o relatório de auditoria no que se refere: ao traço do concreto, ao uso da central de
30 m3/h e à cura do concreto que não serão analisados novamente, pois já foram devidamente
esclarecidos na instrução anterior (peça 138, p. 29-31, itens 237-251).
243. Em relação à inviabilidade de se utilizar a central de 180m³/h, assiste razão ao consórcio em
função de sua elevada capacidade de produção. No entanto, na correção do sobrepreço calculado
em função da manifestação apresentada pelo Dnit, tal central foi substituída por uma central de
menor capacidade de produção, de 30m³/h.
244. Quanto à afirmação de que a central de 30m³/h utilizaria apenas 7,6% de sua capacidade, tal
fato, por si só, não significa que seria inviável seu emprego nas obras da BR-448/RS.
245. Por certo que os períodos de ociosidade da central implicam em custo de oportunidade do
capital empregado em sua aquisição. Este raciocínio também é válido para todos os outros
equipamentos utilizados na execução de uma obra que, de uma forma ou de outra acabam por ficar
ociosos durante o período em que estão disponibilizados para execução dos serviços.
246. No caso em tela, no entanto, entende-se que mesmo ao se considerar que a central de 30m³/h
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opere com apenas 7,6% de sua capacidade, seu relativo baixo custo de aquisição (R$ 155.452,00 -
ref.: set/2008) quando comparado ao valor total contratado para execução do serviço (R$ 2
milhões), ou mesmo quando comparado ao valor total do sobrepreço apurado (R$ 580 mil),
justifica o seu emprego na execução dos serviços.
247. No que se refere à alegada adequabilidade do traço adotado pela projetista às particularidades
da obra, o consórcio contratado endossa manifestação apresentada pela projetista e não se
pronuncia acerca das inconsistências observadas. Conforme já exposto no tópico relativo à
manifestação do Sr. Hugo Sternick em relação a este ponto, a manifestação apresentada pela
projetista não foi suficiente para considerar válido o traço de concreto fck 35 MPa adotado em
projeto.
248. Acerca da CPU (peça 126, p. 30) apresentada pelo consórcio como referência de preço para os
serviços em execução nas obras do Lote 01, que considera a aquisição comercial do concreto, esta
não pode ser considerada referência de preço para execução do serviço exatamente porque a
produção de concreto em central, tal como calculado pela equipe de auditoria, resulta mais
econômica.
249. Importa registra ainda que o custo adotado na CPU apresentada pelo consórcio para o
fornecimento de concreto comercial fck 35 MPa (R$ 293,87) mostra-se superior, por exemplo, ao
previsto na tabela de preços da Pini para o insumo “03310.3.1.39 - Concreto dosado em central
convencional brita 1 (resistência: 35MPa)”, no valor de R$ 260,33 (ref.: set/2008).
250. Quanto à alegada necessidade de se considerar caminhão pipa e manta de geotêxtil para
realização da cura úmida do concreto, padece de razão o consórcio contratado, pois os custos do
procedimento de cura do concreto são insignificantes e não necessariamente demandam a utilização
de manta de geotêxtil, e essa necessidade não foi demonstrada e nem constava do projeto licitado.
251. Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio contratado não foram suficientes
para elidir o sobrepreço apurado nas obras do Lote 01.
161. Com relação ao preço do concreto bombeado, cabem as mesmas considerações já
efetuadas nesta instrução em relação ao lote 3 (itens 49-53) no sentido de levar em consideração o
custo do serviço de bombeamento. Com os ajustes efetuados, o novo valor a ser adotado para o
concreto fck 35 MPa bombeado deve ser de R$ 335,30/m3 como pode ser observado na CPU em
anexo (peça 163, p. 1) Apesar de não ter havido questionamento acerca do concreto de fck 40 MPa
bombeado, as mesmas considerações foram efetuadas resultando no valor de R$ 391,93/m3 como
demonstrado na CPU em anexo (peça 163, p. 2). Também foram realizados ajustes referentes ao
concreto bombeado do lote 2, cujas CPUs encontram-se em anexo (peça 163, p. 3-4). Não obstante as
alterações promovidas nos preços unitários para os serviços de concreto bombeado, ao contrário do
ocorrido no lote 3, não serão efetuados ajustes nos sobrepreços encontrados nos serviços “concreto
fck 35 MPa” ou “concreto fck 40 MPa” devido a indisponibilidade dos volumes dos concretos
bombeados. Portanto, ao efetuar os pagamentos dos referidos lotes, o Dnit deve adotar os volumes
reais aplicados assim como os valores corrigidos para os serviços de concreto bombeado fck 35 Mpa e
40 Mpa.
162. Outra irregularidade questionada pelo consórcio se refere ao serviço “fornecimento,
preparo e colocação fôrmas aço CA-50” (peça 159, p. 27-28). O consórcio informou que “deseja
manifestar sua total concordância com os elementos apresentados pelo referido Consórcio executor do
Lote 03” no que se refere a: procedimentos de recebimento e distribuição de aço, consideração das
perdas na execução dos serviços, considerar a PINI como referencial da redução da mão de obra.
Como todos os argumentos apresentados coincidentes com o Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília
Guaíba (lote 3) já foram devidamente tratados nesta instrução (itens 30 a 34) não cabe tecer mais
considerações acerca deste achado sendo que os argumentos apresentados foram insuficientes para
elidir a irregularidade.
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163. Com relação à previsão indevida do serviço de “fôrma de placa compensada plastificada”,
decorrente da adoção em projeto desse serviço em vez de fôrmas metálicas, novamente o consórcio
afirma que “considera importante reiterar os elementos já apresentados nos esclarecimentos, como,
mais uma vez, fazer coro à manifestação apresentada pelo Consórcio executor do Lote 03”.
Ressaltamos que os elementos apresentados anteriormente pelo Consórcio Sultepa/Toniollo Busnello
já foram devidamente analisados na instrução anterior (peça 138, p. 70-72, itens 620-645). Além disso,
os novos argumentos apresentados referentes à composição da CPU deste serviço que são coincidentes
aos apresentados pelo consórcio responsável pelo lote 3 já foram devidamente abordados nesta
instrução (itens 92 a 96). Em face do exposto, os argumentos trazidos pelo consórcio não foram
suficientes para elidir a irregularidade.
164. Com relação a irregularidade referente a “aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP
50/70” (peça 159, p. 29), o consórcio informa que foi apresentado ao Dnit um estudo que teria
demonstrado a necessidade de utilização de uma taxa de 5,5% de ligante (CAP) no CBUQ e que
estaria aguardando a resposta da Autarquia. Com relação a esse tema, o Dnit já se manifestou
anteriormente (peça 158, p. 57) ao afirmar que concorda com a proposta do TCU no sentido de
considerar a taxa para 5% de ligante e que faria as alterações contratuais necessárias. Informou ainda
que, caso tal taxa necessite ser alterada por motivos técnicos, um novo ajuste contratual seria
promovido. Diante do exposto, os argumentos apresentados não foram suficientes para elidir a
irregularidade.
165. Outra irregularidade questionada pelo consórcio se refere ao serviço de execução das
“estacas pré-moldadas”. O consórcio não traz novos elementos para análise, apenas defende que os
serviços que tiverem sido realmente executados nos moldes previstos pelas composições de preços
unitários de projeto, o que não ficou comprovado até o momento, apesar da oportunidade de
apresentação de argumentos e documentos que lhes foi dada, fazem jus ao pagamento do serviço por
meio dos preços unitários pactuados inicialmente. Porém, como já demonstrado no posicionamento
dessa Diretoria (peça 139, p. 3, itens 16-19) “tal medição deve estar condicionada e fundamentada na
apresentação de elementos legítimos que demonstrem tal fato, como, por exemplo, notas fiscais de
compra de insumos ou de prestação de serviços”. Portanto, é necessário que o consórcio atenda às
considerações já efetuadas de forma a ter seu pleito atendido. Até o presente momento, a
irregularidade tratada na instrução anterior (peça 138, p. 80-81, itens 718-725) permanece.
166. Com relação à irregularidade referente aos “itens pagos em duplicidade” (peça 159, p. 30-
32), o consórcio apenas apresentou os argumentos já oferecidos anteriormente (peça 126, p. 77-81,
itens 194-210) e que já foram devidamente analisados na instrução anterior (peça 138, p. 86-87, itens
771-783). Como não foram trazidos novos elementos para análise não foi possível elidir a
irregularidade.
167. Com relação à irregularidade referente aos “itens pagos em duplicidade” (peça 159, p. 30-
32), o consórcio apenas apresentou os mesmos argumentos já oferecidos anteriormente (peça 126, p.
77-81, itens 194-210) e que já foram devidamente analisados na instrução anterior (peça 138, p. 86-87,
itens 771-783). Como não foram trazidos novos elementos para análise não foi possível elidir a
irregularidade.
168. Outra irregularidade questionada pelo consórcio se refere à “alíquota de ISS, considerada
no BDI, superior à efetiva”(peça 159, p. 32-35). O consórcio apenas reproduz os argumentos já
trazidos à época de sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria: que esse tributo é de
competência dos municípios; que a alíquota constante no BDI seria uma estimativa não representando
a alíquota real; que o Dnit estaria executando descontos em atendimento da proposta da Secob 2 e que
isto estaria alterando a equação econômico-financeira estabelecida na proposta; que, como já estariam
sendo efetuados descontos pelo Dnit, não haveria que se falar em redução no preço unitário, sob pena
do consórcio ser duplamente penalizado.
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169. Como todos os argumentos resumidos acima já foram analisados na instrução anterior
(peça 138, p. 88-89, itens 799-806), tal como naquela oportunidade, novamente os argumentos são
insuficientes para elidir a irregularidade. Sobre a suposta dupla penalização levantada pelo consórcio, é
importante frisar que não existe a possibilidade de pagamento de valores em duplicidade, visto que a
retenção do ISS efetuada pelo Dnit será levada em consideração no cálculo pagamento do referido
imposto. É importante frisar mais uma vez que a irregularidade apontada pela equipe de auditoria se
refere ao orçamento-base da obra, o que não foi argumentado pelo consórcio em nenhum momento.
CONCLUSÃO
170. O Consórcio Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba apresentou argumentos à peça 151 com
intuito de tentar comprovar a inexistência das irregularidades apontadas referentes aos itens abaixo
descritos:
a. Do BDI de referência;
b. Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50;
c. Concreto fck 35 MPa;
d. Concreto fck 40 MPa;
e. ECT de material de jazida;
f. Aquisição de cimento asfáltico de petróleo;
g. Movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida;
h. Montagem de peças pré-fabricadas;
i. Fôrma de placa compensada plastificada;
j. Estacas pré-moldadas;
k. Suposto sobrepreço decorrente de itens pagos em duplicidade; e
l. Do imposto sobre serviço de qualquer natureza – ISS.
171. Com relação às argumentações apresentadas pelo consórcio referente a esses itens,
percebe-se que em muitos casos não foram apresentados novos argumentos tendo sido apenas
reafirmado o que já constava em sua manifestação anterior à peça 129. Para essas situações, que já
guardam a devida análise na instrução anterior à peça 138, não foram realizados novos exames.
172. No que concerne às novas argumentações apresentadas, é importante destacar que, diante
dos novos argumentos trazidos pelo consórcio, apesar de não alterarem o entendimento anterior acerca
da existência de sobrepreço nos serviços de “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa”, o
sobrepreço inicialmente apontado foi reduzido com a inclusão, nos preços de referência calculados, do
custo com a atividade de bombeamento pleiteado na manifestação por considerar o serviço de
bombeamento do concreto. Considerando os percentuais de concreto bombeado informados na
manifestação, de 71% para o de fck 35 MPa e 31% para o de 40 MPa, o sobrepreço foi reduzido em
R$ 911.379,74 para o “concreto fck 35 MPa” e em R$ 213.639,52 para o “concreto fck 40 MPa” (ref.:
set/2008).
173. Os preços de referência dos concretos de fck 35 MPa e de fck 40 MPa devem ser alterados
conforme o quadro abaixo:
Tipo do
Concreto
Preço Unitário (R$)
fck 35 MPa fck 40 MPa
Convencional 327,89 384,45
Bombeado 348,16 404,72
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174. Outro ponto que merece destaque é o que se refere especificamente à distância média de
transporte - DMT do item escavação, carga e transporte - ECT de material de jazida. Diante da
indefinição das novas jazidas a serem exploradas, não foram feitas considerações acerca de questões
relacionadas à DMT. Tais análises serão realizadas no âmbito do processo TC 009.388/2012-5,
referente ao Fiscobras 2012. Portanto, questões acerca da apuração de possível sobrepreço nesse item,
decorrente de distâncias de transporte superestimadas, serão tratadas nos autos do TC 009.388/2012-5.
175. Diante do apresentado, apenas a manifestação correspondente aos itens “concreto fck 35
MPa” e “concreto fck 40 MPa” trouxe, de fato, alteração no sobrepreço calculado na instrução anterior
à peça 138. Abaixo é apresentado um resumo dos sobrepreços apurados com a devida correção,
considerando os novos preços referentes ao concreto bombeado (itens II e III). Observou-se ainda que
o quadro constante no pronunciamento da Secob-2/D2 (peça 139, p.1) apresentou erros de digitação
nos itens X, XII e XIII que devem ser retificadas pelo quadro apresentado a seguir:
(Subitem) Serviço Contrato
484/2009
Contrato
491/2009
Contrato
492/2009 Total
I Fornec., prep. coloc. fôrmas aço CA-50 1.360.846,20 2.895.529,82 26.393.253,48 30.649.629,50
II Concreto fck 35 MPa 582.850,84 1.147.347,18 7.608.001,57 9.338.199,59
III Concreto fck 40 MPa 58.110,56 222.690,72 2.723.874,08 3.004.675,36
IV ECT de material de jazida 6.275.634,30 13.704.171,90 2.922.849,90 22.902.656,10
V Aquisição de Cimento Asfáltico de Petróleo 868.104,67 847.948,79 557.455,25 2.273.508,71
VI Colchão drenante
VII Concreto Betuminoso Usinado à Quente - 2.669.606,11 - 2.669.606,11
VIII Mov. lanç. vigas pré-fab c/treliça - - 1.553.381,60 1.553.381,60
IX Montagem de peças pré-fabricadas - - 4.602.003,21 4.602.003,21
X Fôrma de placa compensada plastificada 261.131,78 496.801,35 4.683.459,00 5.441.392,13
XI Estacas pré-moldadas 701.796,92 1.125.988,00 4.814.553,00 6.642.337,92
XII Reajustamento (Fornec., prep. coloc. fôrmas aço CA-50) - - - -
XIII Mobilização e desmobilização 651.933,03 643.611,96 757.038,93 2.052.583,92
Total 10.760.408,30 23.753.695,83 56.615.870,02 91.129.974,15
176. Em face do exposto, considerando que os argumentos trazidos foram insuficientes para
elidir as respectivas irregularidades já apontadas na instrução anterior (peça 138), permanecem os
achados de auditoria constatados no contrato 492/2009 referente ao lote 3 da BR-448/RS,
correspondentes ao sobrepreço de R$ 56.615.870,02 (ref.: set/2008), que, conforme disposto no art. 91,
§1º, IV, da Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011 – LDO 2012, classificam-se como grave com
recomendação de paralisação (IG-P).
177. Por fim, registre-se que a proposta de encaminhamento a seguir disposta consolidará os
encaminhamentos constantes da instrução à peça 138, e do pronunciamento da Secob 2 à peça 139,
além dos ajustes observados neste trabalho. Em tempo, as indicações de multa anteriormente propostas
foram retiradas, uma vez que atingem agentes públicos também arrolados em outras irregularidades do
tipo IG-C ainda pendentes de análise. Essa providência se faz necessária, considerando a necessidade
de as sanções, que vierem a ser aplicadas aos gestores, abriguem, na gradação apropriada, todas as
irregularidades relacionadas a cada um deles.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
178. Ante todo o exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, propondo-se:
I) determinar ao Dnit, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, que:
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a) adote, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público e ao
art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, providências no sentido de corrigir, nos Contratos 484/2009
(lote 01), 491/2009 (lote 02) e 492/2009 (lote 03), os preços dos itens apontados com sobrepreço
aos valores máximos constantes da tabela abaixo:
Discriminação do serviço Preço Unitário (R$) –
ref. set/2008
Contrato n.º 484/09 do Lote 01
Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,17
Concreto fck 35 MPa 317,96
Concreto fck 35 MPa Bombeado 335,30
Concreto fck 40 MPa 379,63
Concreto fck 40 MPa Bombeado 391,93
Escavação, carga e transporte de material de jazida 14,69
Fôrma metálica 36,41
Estacas pré-moldadas 344,56
Mobilização e Desmobilização da Obra 787.541,44
Contrato n.º 491/09 do Lote 02
Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,24
Concreto fck 35 MPa 316,77
Concreto fck 35 MPa Bombeado 341,15
Concreto fck 40 MPa 378,80
Concreto fck 40 MPa Bombeado 397,93
Escavação, carga e transporte de material de jazida 15,19
Fôrmas metálicas 36,71
Estacas pré-moldadas 347,05
Mobilização e Desmobilização da Obra 727.785,64
Contrato n.º 492/09 do Lote 03
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Fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-50
(corte e dobra industrializado) 7,23
Concreto fck 35 MPa 327,89
Concreto fck 35 MPa Bombeado 348,16
Concreto fck 40 MPa 384,45
Concreto fck 40 MPa Bombeado 404,72
Escavação, carga e transporte de material de jazida 17,02
Movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com
treliça autopropelida 13.632,57
Montagem de peças pré-fabricadas 104,49
Fôrmas metálicas 36,69
Estacas pré-moldadas 348,90
Mobilização e Desmobilização da Obra 1.128.391,57
b) verifique, nas medições dos Contratos 484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote
03), as parcelas decorrentes da diferença entre os preços pagos e os de referência para os serviços
indicados no quadro do item “a” e desconte-as nas medições futuras de cada um dos contratos;
c) condicione o não atendimento do desconto determinado no item anterior à apresentação de
elementos comprobatórios de que a execução dos serviços já realizados por parte dos contratados
se deu nos moldes indicados pelas composições de custos unitários que fazem parte o projeto
licitado da obra;
d) adote, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público,
providências no sentido de reduzir os seguintes quantitativos contratados dos itens abaixo
relacionados para os seguintes valores:
Discriminação do serviço Quantidade
Contrato n.º 484/09 do Lote 01
Cimento asfáltico CAP 50/70 656,00 t
Contrato n.º 491/09 do Lote 02
Cimento asfáltico CAP 50/70 2.594,18 t
Cimento asfáltico CAP 50/70 - com polímero 2.594,18 t
Concreto betuminoso usinado a quente - 'binder' AC/BC 51.883,68 t
Concreto betuminoso usinado a quente - capa de rolamento
AC/BC 17.313,46 t
Contrato n.º 492/09 do Lote 03
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Cimento asfáltico CAP 50/70 475,00 t
e) verifique, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse
público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, o quantitativo de concreto efetivamente
utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” relativo aos Contratos
484/2009 (Lote 01), 491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os descontos
necessários nas medições futuras considerando os preços definidos no item “a”;
f) verifique, em observância aos princípios da economicidade e da supremacia do interesse
público e ao art. 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, o quantitativo de concreto efetivamente
utilizado nos serviços “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 35 MPa bombeado”, “concreto
fck 40 MPa” e “concreto fck 40 MPa bombeado” relativo aos Contratos 484/2009 (Lote 01),
491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) e promova os ajustes necessários nas medições
considerando os preços definidos no item “a”;
g) avalie o impacto no equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos 484/2009 (Lote 01),
491/2009 (Lote 02) e 492/2009 (Lote 03) decorrente da não utilização do índice “vergalhões e
arames de aço ao carbono” nos reajustes realizados até setembro de 2011, no serviço de
fornecimento de aço; e, na ocorrência de desequilíbrios contratuais, à luz do art. 65, II, “d” da
Lei de Licitações, adote as providências necessárias para o reestabelecimento das relações
inicialmente pactuadas;
h) inclua, nas composições de preços unitário do Sicro 2, serviços de "fornecimento, preparo e
colocação nas fôrmas de aço CA-50 com corte e dobra industrializados", de "fornecimento de
concreto 35MPa produzido em central de 30m³" e de "fôrmas metálicas";
i) comunique ao TCU, no prazo de 60 dias, as providências adotadas acerca do cumprimento
das determinações constantes nos itens “a” ao “e”, com o encaminhamento de cópias dos
documentos comprobatórios que se fizerem necessários.
II) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Carlos Adalberto Pitta Pinheiro
(peça 85 e 88), Hugo Sternick (peças 119 e 122) e Pedro Luzardo Gomes (peça 87), membros
da comissão responsável pela aprovação do projeto básico licitado – o primeiro, também
fiscal da execução dos contratos –, acerca dos achados 3.1, 3.2 e 3.4, classificados como
irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P), constatados em auditoria
(Fiscobras 2011) nas obras de implantação e pavimentação da BR-448/RS, nos termos das
audiências realizadas;
III) comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que subsistem os indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto
no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), apontados nos contratos
484/2009, 491/2009 e 492/2009, relativos aos serviços de “fornecimento, preparo e colocação
fôrmas aço CA-50”, “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 40 MPa”, “escavação, carga e
transporte de material de jazida”, ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'',
“concreto betuminoso usinado a quente - CBUQ” (apenas Contrato n.º 491/2009),
''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida'' (apenas
Contrato n.º 492/2009), ''montagem de peças pré-fabricadas'' (apenas Contrato n.º 492/2009),
“fôrma de placa compensada plastificada”, “estacas pré-moldadas” e ''Mobilização e
Desmobilização'' da obra da obra BR-448/RS – Implantação e Pavimentação, com potencial
dano ao erário de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008), e que seu saneamento depende da
adoção, pelo Dnit, das medidas constantes do item I da Proposta de Encaminhamento;
IV) encaminhar ao Dnit e aos responsáveis cópia da deliberação que vier a ser proferida,
acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentarem.”
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 49210003.
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Em 23/10/2012, com o processo pautado para a sessão plenária de 24/10/2012, os
consórcios Sultepa/Toniollo Busnello, Construcap/Ferreira Guedes e Queiroz Galvão/OAS/Brasília
Guaíba apresentaram memoriais em que, novamente, buscam desconstituir os valores do sobrepreço
apurado no presente processo (peças 173, 174 e 175).
É o relatório.
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 49210003.
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VOTO
Trata-se de análise das manifestações apresentadas pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transporte – Dnit e pelos consórcios Sultepa/Toniollo Busnello, Construcap/Ferreira
Guedes e Queiroz Galvão/OAS/Brasília Guaíba, e das razões de justificativas apresentadas pelos
membros da comissão responsável pela aprovação do projeto básico, pelo fiscal dos contratos e pelo
superintendente regional do Dnit no Rio Grande do Sul, acerca dos achados classificados como
irregularidades graves com recomendação de paralisação (IG-P), verificados em auditoria nas obras de
implantação e pavimentação da BR-448/RS (Fiscobras 2011).
A construção da rodovia BR-448/RS tem como objetivo oferecer alternativa de tráfego
para o segmento da BR-116/RS, entre Sapucaia do Sul e Porto Alegre, com um VDM (volume médio
diário de tráfego) de 120 mil veículos. Segundo informações do Dnit, no segmento da BR-116 entre os
municípios de Novo Hamburgo, Sapucaia do Sul e Porto Alegre, circula o escoamento produtivo de
aproximadamente 80% do PIB do Rio Grande do Sul.
O processo foi incluído na pauta da sessão ordinária do Plenário de 2/5/2012 e, em atenção
aos princípios da verdade material e do contraditório e da ampla defesa, excluído da pauta e restituído
à Unidade Técnica para apreciação de elementos adicionais de defesa apresentados pelos consórcios e
pelo Dnit.
No Relatório de Fiscalização foram apontados seis achados de auditoria, em decorrência de
irregularidades graves identificadas nos Contratos 484/2009, 491/2009 e 492/2009. Quatro deles foram
classificados como IG-P (indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação):
superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado; superfaturamento decorrente de preços
excessivos frente ao mercado; superfaturamento decorrente de reajustamento irregular; e
superfaturamento decorrente de itens pagos em duplicidade.
As manifestações do Dnit, dos consórcios e as razões de justificativa dos membros da
comissão responsável pela aprovação do projeto básico, do fiscal dos contratos e do superintendente
regional do Dnit no Rio Grande do Sul foram capazes de desconstituir parte do
sobrepreço/superfaturamento apurado. Alguns argumentos repetem os já constantes do processo.
Mesmo assim a reanálise das questões postas frente às novas informações coligidas fez com que os
valores inicialmente apurados fossem alterados, para menor.
A Unidade Técnica, na primeira análise, ao acolher parte das manifestações dos gestores,
do Dnit e dos consórcios responsáveis pela execução das obras dos três lotes, reduziu o valor do
sobrepreço/superfaturamento de R$ 115,9 milhões para R$ 92,2 milhões e manteve a classificação dos
achados como irregularidade grave com recomendação de paralisação (IG-P).
Ao apreciar os elementos adicionais de defesa, a Secob/2 demonstra que parte significativa
dos argumentos pretende apenas rediscutir questões postas, sobre as quais já houve juízo de mérito.
Apenas em relação aos itens “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa” os argumentos foram
acolhidos, em parte.
Diante dos novos argumentos, apesar de não alterarem o entendimento acerca da existência
de sobrepreço nos serviços de “concreto fck 35 MPa” e “concreto fck 40 MPa”, o sobrepreço
inicialmente apontado foi reduzido com a inclusão, nos preços de referência calculados, do custo com
a atividade de bombeamento pleiteado na manifestação, por considerar o serviço de bombeamento do
concreto.
A distribuição, por contrato, dos valores inicialmente apurados frente às alterações
admitidas são as seguintes: Contrato 484/2009, do Lote 1, o sobrepreço passa de R$ 13,8 milhões para
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R$ 10,7 milhões; Contrato 491/2009, do Lote 2, passa de R$ 26,7 milhões para R$ 23,7 milhões; e
Contrato 492/2009, do Lote 3, de R$ 74,4 milhões para R$ 56,6 milhões.
Em face do exposto, restou demonstrada a regularidade de apenas parte do sobrepreço
apurado, de R$ 115,9 milhões. Os argumentos trazidos aos autos para justificar a não ocorrência do
sobrepreço restante, de R$ 91,12 milhões, foram insuficientes para elidir as irregularidades apontadas
no Relatório de Fiscalização (peça 38).
Permanecem, assim, as irregularidades nos contratos dos três lotes de execução das obras
da BR-448/RS, correspondentes ao sobrepreço/superfaturamento de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008)
que, conforme disposto no art. 91, §1º, IV, da Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011 – LDO 2012,
classificam-se como irregularidades graves com recomendação de paralisação (IGP).
Em razão da materialidade dos valores apurados, entendo necessário, além da manutenção
do indicativo de IG-P para os contratos supracitados, a adoção de medidas já neste momento
processual, que tragam efetividade à auditoria do TCU nas obras de implantação da BR-448/RS.
Considerando as manifestações das partes e a rejeição da maioria das justificativas, torna-
se imperioso expedir determinação para a correção dos preços unitários e das quantidades de serviços
questionadas.
A determinação não busca corrigir simplesmente os preços unitários dos contratos em
razão da extrapolação de limites legais, mas adequar o orçamento do projeto aos serviços que estão
sendo efetivamente realizados pelos consórcios contratados.
A eventual aplicação de multa deve analisar as irregularidades do tipo IG-C, ainda
pendentes de apreciação.
A execução de alguns serviços pelos consórcios contratados se diferencia, de maneira
significativa, do modo pelo qual foram concebidas as respectivas composições de custos unitários.
Nesse caso, a mudança significativa na metodologia de execução do serviço implicaria, na realidade,
na execução de serviço diferente do contratado. Essa diferença deve ser retratada na composição de
custo do serviço.
Além disso, foram detectadas outras inconsistências, como o fato de a produtividade da
composição de custo de alguns serviços se mostrar contraditória em relação à própria memória de
cálculo do projeto.
Observei, ainda, superestimativa de quantidades de serviços no orçamento da obra,
implicando sobrepreço nos contratos analisados. O argumento, por diversas vezes trazido pelas partes,
de que só seriam medidos os serviços efetivamente executados, não pode ter o condão de proteger ou
abrandar orçamentos inflados nas obras públicas, que possibilitem a extrapolação do limite dos termos
aditivos exigido pela Lei 8.666/1993, nem ser condizente com projetos falhos e que demandam a
necessidade de diversas readequações durante a obra.
Todas essas inconsistências são resultado de falhas no orçamento do projeto básico
(considerado na licitação) e ocasionaram as irregularidades suscitadas no presente processo. Portanto,
faz-se necessária uma readequação/correção do projeto contratado, de modo a que o preço unitário
pago pela Administração retrate o processo construtivo empregado na execução dos serviços
questionados e as quantidades contratadas reflitam as estritamente necessárias para a realização da
obra.
Essa readequação, tal como proposta, encontra amparo nos artigos 6º, incisos IX e X; 12,
incisos III e V; 65, inciso I e 66 na Lei 8.666/1993, bem como no princípio da eficiência da
Administração Pública, estabelecido no art. 37 da Constituição Federal.
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Para os Contratos 484/2009 e 491/2009, revelou-se materialmente relevante o sobrepreço
em razão de inconsistências nas distâncias praticadas no transporte de material de jazida necessário
para a execução dos aterros. Como o preço unitário do serviço está atrelado à distância média de
transporte (DMT) praticada, a diminuição da DMT em relação ao projeto contratado requer a redução
da remuneração recebida pela contratada. Essa redução também é devida em virtude da utilização de
equipe de escavação e carga diferente da contratada, o que foi reconhecido pelo próprio Dnit.
A esse respeito, contudo, diante da indefinição das novas jazidas a serem exploradas, não
foram feitas considerações acerca de questões relacionadas à DMT. Tais análises serão realizadas no
âmbito do processo TC 009.388/2012-5, referente ao Fiscobras 2012. Portanto, questões acerca da
apuração de possível sobrepreço nesse item, decorrente de distâncias de transporte superestimadas,
serão tratadas nos autos do TC 009.388/2012-5.
Para o Contrato 492/2009, ressalta-se o sobrepreço decorrente dos serviços de
fornecimento, preparo, e colocação nas fôrmas do aço CA-50. Em razão da grande quantidade de obras
de arte especiais, esse serviço é responsável por 26% do custo total da obra.
Além disso, as obras de arte especiais representam cerca de 72% do valor total contratado.
Por isso, era de se esperar que o orçamento do projeto refletisse técnicas construtivas modernas,
necessárias à implantação de todas essas obras de arte especiais, como a previsão de corte e dobra de
aço industrializados, a utilização de fôrmas metálicas, a previsão de fabricação de concreto por meio
de centrais dosadoras e misturadoras, práticas amplamente adotadas no mercado da construção pesada,
e, inclusive, foram as alternativas escolhidas pelo consórcio executor do referido contrato.
Em síntese, subsistem os indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto
no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), apontados nos contratos 484/2009,
491/2009 e 492/2009, relativos aos serviços de “fornecimento, preparo e colocação fôrmas aço CA-
50”, “concreto fck 35 MPa”, “concreto fck 40 MPa”, “escavação, carga e transporte de material de
jazida”, ''aquisição de cimento asfáltico de petróleo CAP 50/70'', “concreto betuminoso usinado a
quente - CBUQ” (apenas Contrato n.º 491/2009), ''movimentação e lançamento de vigas pré-fabricadas
com treliça autopropelida'' (apenas Contrato n.º 492/2009), ''montagem de peças pré-fabricadas''
(apenas Contrato n.º 492/2009), “fôrma de placa compensada plastificada”, “estacas pré-moldadas” e
''Mobilização e Desmobilização'' da obra da obra BR-448/RS – Implantação e Pavimentação, com
potencial dano ao erário de R$ 91.129.974,15 (ref.: set/2008).
Diante dessas considerações, proponho a fixação de prazo para o exato cumprimento da
lei, no que se refere ao sobrepreço/superfaturamento, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992.
No relatório completo de fiscalização e também nas instruções (docs. 38, 138 e 164), há
recorrentes remissões a informações prestadas pela projetista. Infere-se dessas remissões que o Dnit
contratou empresa ou consórcio de empresas para elaborar o projeto básico que, após aprovado,
fundamentou as licitações para as contratações em exame neste processo.
Como bem sublinhou a Secob/2, as tabelas Sicro contemplam o preço referencial máximo
admitido em licitações, mas os princípios da economicidade e da eficiência exigem dos gestores a
busca obsessiva, entre as soluções tecnicamente viáveis, da proposta mais vantajosa para a
administração (art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993).
Embora o ato de aprovação do projeto básico atraia para a comissão a responsabilidade por
seu conteúdo, não é razoável exigir da comissão a avaliação, item por item, da composição dos custos
do projeto e dos seus quantitativos.
A verificação das inconsistências registradas no relatório de auditoria e a subsistência das
irregularidades que resultaram em sobrepreço de R$ 91.129.974,15, impõe às autoridades
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administrativas competentes a implementação das medidas saneadoras cabíveis, haja vista que será
fixado prazo para o exato cumprimento da lei, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, como
proposto.
Acolho, portanto, a análise efetuada, que adoto como razões de decidir.
Em 23/10/2012, com o processo pautado para a sessão plenária desta data, 24/10/2012, os
consórcios Sultepa/Toniollo Busnello, Construcap/Ferreira Guedes e Queiroz Galvão/OAS/Brasília
Guaíba apresentaram memoriais em que, novamente, buscam desconstituir os valores do sobrepreço
apurado no presente processo (peças 173, 174 e 175).
A argumentação dos consórcios firma-se no sentido de que os elementos adicionais
apresentados em maio do corrente ano, na primeira oportunidade em que este processo foi pautado,
2/5/2012, não teriam sido examinados, em sua totalidade, pela Unidade Técnica e, ainda, que em
recentes julgados o Tribunal teria divergido de proposições das unidades instrutivas, afastando débitos
originalmente apurados.
Na verdade, a Unidade Técnica reexaminou o processo à vista dos elementos adicionais
coligidos aos autos, que não foram suficientes para alterar a percepção inicial de significativo
sobrepreço, registrada no relatório de auditoria e submetida ao contraditório e que nesta oportunidade
está concluso para a primeira apreciação por este Colegiado.
Dessa forma, voto no sentido de que o Tribunal de Contas da União aprove o ACÓRDÃO
que submeto à apreciação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de outubro de
2012.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator