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Tema – O Município
Projeto Pós-graduação
Curso MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades
Disciplina Direito Municipal e urbanístico
Tema O Município
Professor Bruno Meirinho
Introdução
O município é um dos entes da federação, previsto pela Constituição da
República de 1988. Trata-se do órgão de administração do nível local,
envolvendo a área urbana e rural do território municipal.
Nesse sentido, o município é o nível da federação mais próximo do
cidadão. Por um lado, portanto, a administração municipal pode ter
conhecimento mais próximo das demandas da sociedade local, por outro,
também recebe as demandas mais imediatas e, em alguns casos, não tem
todas as condições de atender o que foi solicitado, em virtude das
competências do Estado e da União.
(Vídeo disponível no material on-line)
A república e os municípios
A República é a forma de governo atualmente adotada no Brasil. Sua
proclamação ocorreu no ano de em 15 de novembro 1889, tendo como efeito a
substituição da forma de governo anteriormente adotada, o Império.
Para compreender a atual forma de governo no Brasil, é importante
saber que as formas de governo dividem-se, basicamente, em duas:
a. Monarquia: oriundo das palavras gregas “mono” (um) e “archia”
(chefe/líder), a monarquia significa o governo político concentrado em
uma só pessoa, o monarca. Normalmente, os monarcas adotam a
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designação de Rei ou Imperador. Desse modo, todo governo que
tenha um Rei ou um Imperador é, normalmente, uma monarquia.
Também, em regra, os monarcas não são eleitos, pois ocupam o seu
cargo em função da herança – ou seja, o título de monarca é
transmitido pelas gerações, dentro da família real, p. ex. de pai para
filho – ou por conquistas militares.
b. República: formada pela combinação das palavras em latim res
(bem, patrimônio ou coisa) e publica (do Estado), a República
significa o governo político que se contrapõe à monarquia e ao
governo centralizado em uma pessoa. Desse modo, a República se
afasta dos valores da hereditariedade no poder, da nobreza e de
critérios divinos ou místicos para a designação do líder do governo.
Com efeito, sob a República, preferem-se adotar valores colegiados
ou coletivos para a definição dos governantes, além de mecanismos
de eleição ou de legitimação do governante perante a sociedade,
entre outras características.
DICA DE LEITURA
Para aprender mais sobre formas de governo e outros conceitos importantes
para a política e a gestão pública, procure o livro Dicionário de Política, do
autor italiano Norberto Bobbio.
O Brasil já esteve submetido às duas formas de governo que explicamos
anteriormente. Veja a história das formas de governo em nosso país:
a) 1500 a 1815 (Colônia) – Monarquia: o período colonial no Brasil tem
início com o anunciado “descobrimento” das terras brasileiras pelos
portugueses, por meio da frota de naus comandada pelo navegador e
explorador Pedro Álvares Cabral que, por ter realizado esse feito, é
normalmente conhecido por ser o descobridor do Brasil. Assim,
descoberto por portugueses, o Brasil passa ao domínio da coroa
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Portuguesa na forma de colônia. Por isso, durante esse período, o
Brasil fez parte do Reino de Portugal e submetia-se ao governo do
Rei de Portugal cuja forma de governo era a Monarquia.
b) 1815 a 1822 (Reino Unido) – Monarquia: no ano de 1808, em virtude
dos conflitos entre Portugal e a França de Napoleão Bonaparte, a
família real portuguesa foge da Europa e se instala na cidade do Rio
de Janeiro. Com efeito, o governo do Reino de Portugal foi
transferido para o Brasil, que até então era uma colônia. Deste modo,
criaram-se condições para a “elevação” da situação das terras
brasileiras no reino português. O Brasil deixou de ser apenas uma
colônia e passou a integrar o reino em condições de igualdade com
as próprias terras de Portugal. Em virtude deste fenômeno, em 1815,
o Reino de Portugal mudou o nome para Reino Unido de Portugal,
Brasil e Algarves. Foi mantida a forma de governo monárquica,
exercida pelo Rei de Portugal.
c) 1822 a 1889 (Independência) – Monarquia: em 7 de setembro de
1822, o Brasil teve declarada a sua independência, desmembrando-
se, assim, do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e instalando
nas terras brasileiras um governo autônomo, conduzido pelo
Imperador do Brasil, Dom Pedro I. A forma de governo adotada foi a
Monarquia, denominada de Império do Brasil.
d) 1889 aos dias atuais – República: em 15 de novembro de 1889 foi
proclamada a República do Brasil pelo Marechal Deodoro da
Fonseca, que depôs o Imperador do Brasil, D. Pedro II, e foi
declarado o 1º Presidente da República do Brasil.
Dentre as diversas consequências da Proclamação da República no
Brasil, que resultou no fim do governo imperial, destaca-se que, neste período,
teve início o estabelecimento de maior autonomia política das divisões
regionais e locais do Brasil.
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Sendo assim, no período colonial e monárquico, o controle
governamental estava concentrado no poder real, que oferecia muita
resistência para admitir a existência de divisões políticas internas. Assim,
embora o Brasil estivesse dividido em diversas províncias e municípios – o que
era inevitável em virtude da extensão territorial do país – deve-se observar que
essas províncias e municípios nunca tiveram governantes autônomos durante o
período colonial ou monárquico.
Os governantes dessas divisões territoriais eram nomeados pelo Rei ou
o Imperador, que indicava membros do alto escalão governamental que fossem
de sua confiança. Essas localidades eram governadas por atos administrativos
desses líderes nomeados pelo imperador e submetiam-se às ordens superiores
determinadas pelo monarca.
Durante todo esse período, os municípios dispunham apenas de
Câmaras Municipais, com funções administrativas e judiciais. As Câmaras
Municipais são os órgãos, de nível municipal, mais antigos do Brasil, embora
atualmente tenham funções distintas daquelas designadas no período colonial
ou imperial.
Durante o período monárquico não era admitida a existência de Prefeitos
de municípios, mas apenas das Câmaras Municipais. A função de Prefeito foi
criada no período republicano, quando também foi reconhecida autonomia aos
órgãos de poder regional e local, especialmente aos Municípios.
Assim sendo, pode-se dizer que a figura do Município como ente dotado
de autonomia e governo próprio é uma característica da República, inexistente
no período monárquico brasileiro.
Dica de leitura
Para aprender mais sobre o Município e o Poder Local no Brasil,
recomendamos a leitura do livro Coronelismo, enxada e voto, de Victor
Nunes Leal.
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Poderes
Outra característica importante das Formas de Governo diz respeito aos
chamados “Poderes”. Normalmente, os governos nacionais adotam a forma de
tripartição de poderes, isto é, poderes divididos em três, conforme descrição
formulada por Montesquieu, autor muito recomendado para a compreensão da
Teoria Política.
Sua obra mais importante é chamada O Espírito das Leis e pode ser
facilmente encontrada em livrarias e bibliotecas. Nessa obra, Montesquieu
sugere que o governo deve ser organizado em três poderes fundamentais:
Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário.
O Poder Legislativo edita as leis que governam a atuação pública e
privada.
O Poder Executivo é responsável por realizar os atos de governo,
administrar o país e os recursos financeiros.
O Poder Judiciário é responsável por julgar e mediar os conflitos.
Essa configuração tripartida dos poderes forma o poder único da nação,
ou seja, não há hierarquia entre os três poderes, que devem ser
complementares entre si para o estabelecimento do poder político nacional.
Além disso, acredita-se que a configuração dos três poderes deve contribuir
para conter mutuamente os excessos e reestabelecer a normalidade no
funcionamento do poder político.
Assim, caso o Poder Executivo extrapole os seus limites, cabe ao Poder
Legislativo e ao Judiciário, contê-lo. Da mesma forma, se o Poder Legislativo
extrapolar seus limites, devem o Poder Executivo e Judiciário contê-lo e, ainda,
caso o Poder Judiciário extrapole seus limites, deve o Poder Legislativo e
Executivo reestabelecer a normalidade.
A essa noção se dá o nome de Sistema de Freios e Contrapesos, que
asseguram o controle mútuo dos detentores do poder contra possíveis
excessos praticados.
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No Brasil, os poderes nacionais estão organizados da seguinte forma:
Poder Executivo: exercido pelo (a) Presidente(a) da República.
Poder Legislativo: exercido pelo Congresso Nacional, que é dividido
entre Câmara dos Deputados e Senado da República.
Poder Judiciário: exercido de forma colegiada pelos tribunais
(descrito no art. 92 da Constituição da República), sendo os tribunais
superiores o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal
Federal (STF), esse último responsável pela guarda da Constituição
da República.
Reitere-se que a combinação dos poderes deve formar o poder unitário
da nação. Assim, embora o líder do Estado normalmente seja o Presidente da
República, ele não deve ser considerado detentor de poderes superiores em
relação ao Poder Legislativo (Congresso Nacional, no Brasil) e ao Poder
Judiciário, que exercem suas atividades de forma complementar.
Divisão político-territorial: federação
O Brasil é subdivido em unidades da federação, com a seguinte
classificação:
a. União: corresponde a todo o território nacional, envolve o âmbito de
atuação do governo federal e dos órgãos nacionais.
b. Estado: todo o território brasileiro é subdividido em unidades
denominadas Estados que são, atualmente, em um número total de
26, assim denominados: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia,
Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso
do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio
de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia,
Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, Tocantins.
c. Distrito Federal: Apenas uma unidade com essa classificação, que
corresponde à capital do país, Brasília, e às Regiões Administrativas,
eventualmente denominadas cidades-satélites.
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d. Municípios: O território Brasileiro é, ainda, recortado por municípios.
São, ao todo, 5.565 municípios.
O Distrito Federal é um tipo especial de unidade da federação. Foi criado
para abrigar a capital do Brasil, a cidade de Brasília, e reúne na mesma
unidade as características de Estado e de Município. O Distrito Federal,
portanto, é um Estado que acumula as funções de Município.
Figura 1 - Mapa do Distrito Federal e os Estados brasileiros
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Observe no mapa que os Estados estão organizados em regiões, da
seguinte forma:
Região Norte: Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e
Tocantins.
Região Nordeste: Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba,
Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.
Região Centro Oeste: Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul.
Região Sudeste: Espírito Santo, Minas Gerais, São Paulo e Rio de
Janeiro,
Região Sul: Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
Figura 2 - Mapa de municípios brasileiros
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Esse é o mapa dos municípios brasileiros. Observe que existem mais
municípios na região do litoral, onde as unidades municipais também têm áreas
menores. No interior e, especialmente, na região norte, os municípios têm
grandes extensões e são em menor número. Observe também que o Distrito
Federal não admite divisões municipais internas.
Cada unidade da federação possui sua própria organização interna de
poderes. Os Estados e o Distrito Federal possuem a divisão tripartite de
poderes, da seguinte forma:
Poder Executivo: Governador do Estado (ou do Distrito Federal).
Poder Legislativo: Assembleia Legislativa do Estado (ou do Distrito
Federal).
Poder Judiciário: Tribunal de Justiça do Estado (ou do Distrito Federal).
Os Estados possuem suas próprias Constituições Estaduais onde
são definidas regras fundamentais para o funcionamento do Estado e a
organização dos poderes.
Os Municípios, por sua vez, são organizados em dois poderes, pois,
não possuem poder judiciário próprio:
Poder Executivo: Prefeito Municipal.
Poder Legislativo: Câmara de Vereadores.
Os Municípios são organizados por meio de Lei Orgânica, que
corresponde à Constituição no nível municipal e deve dispor sobre o
funcionamento dos poderes, além de outras normas fundamentais.
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Importante!
É essencial, para qualquer estudo na área de gestão pública, ter
conhecimento da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada
pela Assembleia Constituinte de 1988, que também é normalmente chamada
de “Constituição Federal” ou “Constituição de 1988”. Você pode conhecê-la
acessando o link a seguir:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Competências
Cada unidade da federação tem competências próprias, definidas pela
Constituição da República Federativa de 1988. Desta forma, a competência é
atribuição definida pela Constituição Federal para o exercício de cada unidade
da federação.
Existem competências exclusivas, privativas, comuns, concorrentes,
e suplementares, assim classificadas:
As competências exclusivas dizem respeito a atribuições de um ente da
federação que somente podem ser exercidas por aquele ente, não podendo em
nenhuma hipótese ser delegada a outro. É caso típico de competências
específicas da União, tais como declarar guerra e celebrar a paz, emitir moeda
etc. São descritas no artigo 21 da Constituição Federal.
As competências privativas são aquelas que devem ser exercidas pela
União, mas podem ser delegadas para os Estados, na forma de Lei
Complementar, caso previsto pela Constituição Federal no art. 22.
As competências comuns podem ser exercidas por mais de um ente ,
ao mesmo tempo, sem prejuízo entre os exercícios, isto é, o exercício da
competência por um dos entes não impede que o outro ente possa exercer
igualmente a mesma competência. Está no art. 23 da Constituição Federal.
As competências concorrentes também podem ser exercidas por mais
de um ente da federação, no entanto, não podem ser exercidas ao mesmo
tempo. Caso um ente venha a exercer a competência, fica excluída a
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possibilidade de o outro ente exercer a mesma competência. Está no art. 24 da
Constituição Federal.
A competência suplementar é a prerrogativa de um ente da federação
para atuar de forma a se somar ao exercício da competência já exercida por
outro ente, ou seja, o ente não ingressa no mesmo exercício, ou mesma
atividade, mas agrega o seu exercício à atividade ou exercício já praticado por
outro ente da federação. Trata-se de competência geral dos municípios atuar
em nível suplementar a toda a legislação federal e estadual.
Os municípios possuem competências descritas no art. 30. Os Estados e
o Distrito Federal, por sua vez, têm competência residual, isto é, a eles
compete tudo o que não esteja reservado à União e aos Municípios, conforme
explicado no art. 25, §1º, da Constituição Federal.
Autonomia municipal
A autonomia de que vamos tratar neste capítulo pode ser explicada pela
definição adotada por Silva (2005, p. 302), que afirma que autonomia “é a
capacidade de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por
entidade superior”.
A autonomia é uma característica dos entes integrantes de uma
federação – que é a forma de estado adotada no Brasil – e afeta igualmente os
Municípios, os Estados e o Distrito Federal, entes autônomos que formam a
República Federativa do Brasil1.
Forma de Governo: Conforme explicado anteriormente, o governo
pode adotar a forma de Monarquia ou de República. Existem outras
características importantes a serem estudadas, como a democracia e
a ditadura, o parlamentarismo, o presidencialismo, o
semipresidencialismo etc.
Forma de Estado: São basicamente duas as formas de Estado, o
Estado Nacional Unitário e o Estado Nacional Federado. O Estado
Nacional Unitário não admite autonomia política às divisões internas,
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que geralmente são denominadas províncias. Já o Estado Federado
possui divisões internas com autonomia política. O Brasil é uma
República Federativa, portanto, adota a forma de Estado Federado e
possui divisões internas autônomas, chamadas de Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Para compreender melhor, recomendamos a leitura do livro Dicionário
de Política, de Norberto Bobbio.
1República Federativa do Brasil: É formada pela união indissolúvel dos
Estados, Municípios e do Distrito Federal (art. 1º da Constituição Federal). Por
esta razão, existem 4 (quatro) entes federativos no Brasil: União (ente
nacional), Estado, Distrito Federal e Município.
A “capacidade de gerir os próprios negócios” diz respeito às
competências de legislar, administrar e governar a comunidade local, sem se
subordinar à vontade dos demais entes da federação.
A autonomia é um atributo com marcas históricas. Em linhas gerais, e
nesse caso, não estamos tratando apenas do caso brasileiro, mas de
caraterísticas da experiência global. A autonomia origina-se da insurgência de
comunidades locais contra os poderes ilimitados de governantes nacionais.
Quando reclamam do exercício do poder de um governo nacional, as
comunidades locais não necessariamente reivindicam sua separação
(independência) em relação à unidade do território nacional, mas sim, a
atribuição de prerrogativas específicas que permitam a formação de um
governo local, mais próximo da realidade da comunidade.
Mantendo sua vinculação à unidade nacional, a comunidade local pode
usufruir de um governo local, que trate de assuntos pertinentes à realidade
mais próxima, sem deixar de ser administrada pelo governo nacional, com
atribuições próprias incidentes sobre todo o território.
Assim sendo, a autonomia não deve ser confundida com soberania ou
independência. De acordo com Cretella Júnior (1981, p. 99), a soberania é “a
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faculdade de autodeterminação do Estado, faculdade que emana internamente,
do povo e que em seu nome se exerce”.
A soberania pertence à nação, ao país. Dessa forma, o Estado
Nacional é dotado de independência e soberania, e suas divisões internas
– Estados, Distrito Federal e Municípios – podem ser dotadas de
autonomia.
Existem países que não dotam suas divisões internas de autonomia.
Com isso, mantêm os eventuais governos locais subordinados ao poder político
central, por exemplo, na forma da nomeação de administradores locais, que
são indicados pelo poder nacional, sem escolha prévia ou eleição pela
comunidade local.
Voltando à definição que apresentamos no início do capítulo, a
autonomia diz respeito à gerência dos negócios “dentro de um círculo prefixado
por entidade superior”, ou seja, dentro de limites e condições pré-estabelecidas
pela entidade que dispõe de soberania e independência.
No Brasil, a autonomia municipal é estabelecida pela Constituição
Federal, em seu art. 18. Jorge Bernardi (2011, p. 62) explica que a autonomia
se estabelece em três esferas: política, administrativa e financeira.
Autonomia política
A autonomia política diz respeito à capacidade de eleger seus próprios
agentes políticos, que são o prefeito, vice-prefeito e vereadores. Isso significa
que o município tem administradores escolhidos de forma autônoma e não
nomeados por entidades superiores ou outros entes da federação.
Além disso, a autonomia política abrange a prerrogativa de o município
elaborar sua própria lei orgânica, que vem a ser a lei maior da entidade
municipal, análoga ao que a Constituição representa para a República.
Portanto, trata-se da lei municipal fundamental. A denominação “lei orgânica”
decorre do fato desta lei dispor sobre a organização municipal. Além da lei
orgânica, o município edita leis municipais, o que é parte da autonomia política.
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Autonomia administrativa
A autonomia administrativa se refere à capacidade do município de
dispor sobre sua estrutura administrativa e sobre a forma como os serviços
públicos serão prestados à comunidade, isto é, a sua composição em
secretarias, departamentos, e demais componentes da administração
municipal, além do regime jurídico do quadro de servidores.
Autonomia financeira
A autonomia financeira abrange a capacidade do município de
estabelecer e arrecadar tributos, receber recursos de outras fontes, participar
da distribuição dos tributos federais e estaduais e de aplicar os seus recursos
na forma do orçamento próprio, ou seja, o município não é obrigado a
subordinar-se a orçamentos definidos por outro ente da federação, devendo
estabelecer seu orçamento próprio.
A autonomia municipal é o atributo que o município tem para praticar
determinadas ações, pertinentes às competências municipais, já explicadas
anteriormente. Em síntese, conforme ensina Custódio Filho (2000, p. 33):
Autonomia municipal: deve ser entendida como [a] prerrogativa [do
município], atribuída no texto constitucional, de legislar, governar e administrar
a comunidade local, sem estar obrigado a acatar a vontade de outros membros
da Federação, dentro dos limites fixados na Constituição Federal.
Descentralização ou desconcentração
Como visto, o município tem autonomia para exercer poderes próprios,
que não dependem de delegação superior. Esse nível de auto-organização e
autonomia é o que se chama, na administração pública, de descentralização,
que é distinta da outra forma conhecida para a repartição de atribuições
chamada de desconcentração.
A desconcentração consiste na partilha de atribuições com a
manutenção do controle do poder por parte do governo central. Dessa forma, o
poder central permanece intocado, apenas desconcentrando atribuições para
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administrações de nível regional e local. Esta forma de organização era
praticada no período do império.
Com a República, é colocado em prática um processo de
descentralização dos poderes, isto é, de retirada de atribuições do poder
central para o exercício autônomo de órgãos de nível regional e local. Esse
fenômeno é, geralmente, organizado na forma de Estados Federados, em que
cada unidade da Federação recebe atribuições próprias.
Assim sendo, a autonomia municipal existente no Brasil é um fenômeno
de descentralização, pois, atribui aos municípios poderes plenos e autônomos
de exercício próprio, sem dependência de delegação ou indicação.
Criação de Municípios
Os municípios no Brasil são criados por meio da incorporação, fusão ou
desmembramento de Municípios, de acordo com o art. 18, §4º, da Constituição
Federal.
Atualmente, todo o território brasileiro já se encontra dividido em
municípios. Desse modo, a criação de municípios dependerá do
desmembramento de um município existente, da fusão entre municípios ou da
incorporação de um município por outro.
Os municípios são criados por Lei Estadual, atendidas as exigências da
Constituição Estadual e também condicionados à prévia elaboração de Estudos
de Viabilidade Municipal e plebiscito às populações de todos os municípios
envolvidos.
A Constituição Federal de 1988 prevê a edição de uma lei complementar
para regulamentar a criação de municípios. No entanto, a referida lei ainda não
foi aprovada pelo Congresso Nacional, o que resultou em uma situação de
insegurança jurídica para diversos municípios que foram criados após o ano de
1988.
De acordo com o Supremo Tribunal Federal, os Estados não devem
mais criar novos municípios enquanto não for editada a referida Lei
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Complementar Federal (LCF). Desse pronunciamento do STF resultou a
paralisação de todos os processos de criação de novos municípios. Em 2008, o
Congresso Nacional convalidou todas as criações de municípios publicadas até
31 de dezembro de 2008, por meio do art. 96 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT).
Deste modo, encontram-se paralisadas as criações de municípios desde
o ano de 2008, aguardando a aprovação da LCF que regulamentará o Art. 18,
§4º da Constituição Federal de 1988.
Síntese
Conforme vimos, os municípios fazem parte dos entes da federação, que
são: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os municípios têm
competência para atuar em assuntos de interesse local, além de reunir
algumas competências específicas nas políticas públicas de educação, saúde,
habitação etc.
A criação de municípios é uma decisão de cada Estado e depende do
atendimento às condições da Constituição e da legislação pertinente.
Atualmente, a criação de municípios está suspensa até que seja aprovada a
Lei Complementar Federal que regulamentará o assunto.
A autonomia municipal é uma importante conquista republicana, tendo
sido atribuído aos municípios, pela Constituição de 1988, plenos poderes
públicos, divididos em Poder Executivo e Poder Legislativo. O Poder Executivo
corresponde à Prefeitura, cujo titular é o Prefeito, e o Poder Legislativo
corresponde à Câmara de Vereadores, cujos titulares são os vereadores.
Referências
BERNARDI, J. L. A organização municipal e a política urbana. 3. ed., rev. e
atual. Curitiba: IBPEX, 2011.
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 13. ed.,
CCDD – Centro de Criação e Desenvolvimento Dialógico
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2 v.. Brasília: Ed. UnB, 2007.
CUSTÓDIO FILHO, U. As competências do município na Constituição
Federal de 1988. São Paulo: C. Bastos, 2000.
CRETELLA JUNIOR, J. Direito administrativo municipal. Rio de Janeiro:
Forense, 1981.
LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime
representativo no Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.
MONTESQUIEU, C. de S. Do espírito das leis. São Paulo: M. Claret, 2007.
727 p.
SILVA, J. A. da. Direito urbanístico brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008.
______. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros Editores,
2005.