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PrefacioLa Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ) ha redactado enestrecha cooperación con otras instituciones un marco de orientación para el ámbito detrabajo en derecho agrario y tenencia de la tierra en la cooperación para el desarrollo.Está dirgido a todos los interesados en el tema de cooperación para el desarrollo o queen el trabajo actual se vean confrontados con este tema. Como parte de la contribuciónalemana para la cooperación al desarrollo, el marco de orientación apoya por lo mismoprincipios efectivos e innovadores para el mejoramiento de la situación económica ysocial de la población de los países contraparte. Además, fomenta al fortalecimiento dela participación de los grupos dirigidos y aboga por la seguridad en la tenencia de latierra en el proceso de desarrollo.

La República Federal de Alemania ha apoyado y fomentado en los anteriores años losconvenios internacionales en los cuales la seguridad de la tenencia de la tierra, asícomo el derecho de acceso para grupos marginados ha sido claramente definido. Losacuerdos más importantes en este marco son:

• Agenda 21 (Conferencia en Río de Janeiro, 1992)

• Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995)

• Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995)

• Cumbre Mundial de Alimentación (Roma, 1996)

• Habitat II (Estambúl, 1996)

El marco de orientación tiene que ser visto como trabajo progresivo y renovado enforma contínua. Su mayor contribución es la generar y sistematizar conocimientosespecíficos esobre tenencia de la tierra y derecho agrario dentro del contexto de ladiscusión actual de política internacional de desarrollo. Esta publicación ofrece apoyoen el proceso de toma de decisiones y de programas de desarrollo. Asimismo, estemarco de orientación deberá fomentar la discusión a cerca de los objetivos,obligaciones e instrumentos de política agraria en diferentes contextos culturales ysociales.

Las siguientes sumarizan las ideas y conceptos básicos de estos principios. La versiónoriginal fue publicada en idioma alemán en octubre de 1997 y compila 220 páginas. UnCD-ROM con 20 estudios de caso sobre tenencia de la tierra, acompaña la publicaciónoriginal. La versión en inglés ha sido publicada en mayo de 1998.

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Tenencia de la tierra

Marco de orientación

Sumario - Documento de trabajo

1. Tenencia de la tierra en la cooperación para el desarrollo:cuestionamientos, problemas y soluciones

La problematica de tenencia de la tierra, dentro del ámbito agrario y urbano, estásiendo sometida actualmente, a nivel mundial, a una reorientación, otorgándosele cadavez, más atención dentro del proceso de desarrollo a esta problemática. La políticaagraria y la de recursos naturales son claves para el futuro desarrollo económico ysocial de América Latina, Asia , Africa y las economías en proceso de transición (ex-bloque socialista). El surgimiento de conflictos agrarios es por ejemplo, un indicadorde esta dinámica y de su complejo proceso de desarrollo.

Sistemas eficientes de tenencia de la tierra son cruciales para una eficiente producciónagrícola, uso de la tierra en forma diversificada y para las dinámicas de cambiosectoriales y procesos de desarrollo urbano. Enfocar en eficiencia económica nodebería, sin embargo, oscurecer el rol crucial de tenencia de la tierra y política agrariade equidad y balance social, así como un desarrollo medioambiental coherente.

El presente marco de referencia sobre la tenencia de la tierra está concebido como uninstrumento de apoyo para una aplicación más eficiente de la cooperación alemanapara el desarrollo, con el fin de promover la situación económica y social de laspersonas en los países contraparte, y para facilitar su participación en el proceso dedesarrollo. Estos principios están dirigidos a:

• Brindar un enfoque sistemático a la discusión sobre la tenencia de la tierra,generando con ello un conocimiento técnico específico;

• Proveer apoyo en la toma de decisiones en programas y proyectos;

• Iniciar una discusión crítica sobre los objetivos, actividades e instrumentos de lapolítica agraria en diferentes ámbitos sociales y culturales;

• Avanzar en el desarrollo de la política agraria a largo plazo.

2. Marco teóricoEl marco de referencia se orienta a cumplir las necesidades conceptuales,operacionales, de información y consejo en asuntos de tenencia de la tierra en lacooperación para el desarrollo. Únicamente de esta manera, se puede esperar quedentro de las instituciones de cooperación para el desarrollo, se inicie una discusiónsobre la cuestión agraria y de tenencia de la tierra.

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Por lo mismo está dirigido a los siguientes grupos de lectores:

1. A todo el personal involucrado en la cooperación para el desarrollo en paísescontraparte y en Agencias encargadas de implementar proyectos y/o programas.

2. A consultores y responsables en la toma de decisiones en países contraparte.

3. A políticos de los países donantes involucrados en la cooperación para eldesarrollo, así como a todos aquellos involucrados en la toma de decisiones enestos países.

El marco de referencia está diseñado para apoyar a aquellos participantes en la tomade decisiones y asistir a los conceptualizadores de las políticas agrarias, en formularéstas, de una manera clara, exhaustiva y comprensible en sus países. Además, deberáayudar a los políticos en países donantes a entender mejor la conexión entre sistemasde tenencia de la tierra eficientes y los objetivos de política de cooperación.

3. Reevaluación de la problemática agraria y de tenencia dela tierra

Para un número creciente de analistas, políticos y planificadores de política, el regresoa la temática agraria no les ocasiona mayor sorpresa. Ellos consideran que es unaconsecuencia inevitable por haber desatendido sistematicamente este tema en lasdécadas anteriores, así como la ignorancia de los conflictos agrarios, las fallas demercado (de tierras) y de políticas.

Los Proyectos de Reforma Agraria en América latina no han resuelto los problemas deextrema desigualdad en la distribucion de la tierra, ocupación ilegal y la destrucción delos recursos naturales por pequeños agricultores en sistemas ecológicos frágiles. Estosproblemas son considerados como una bomba de tiempo en términos de eficienciaeconómica, equidad y objetivos ambientales. Ocupaciones ilegales de áreas valdías(en muchas ocasiones con la aceptación pasiva del gobierno) son una válvula deseguridad en reformas agrarias tardías. Resultado de ello se originan por ejemplo, undaño al bosque tropical, un agotamiento de la biodiversidad y una amenaza a lacomunidad mundial. Las comunidades indígenas se ven particularmente más afectadaspor ocupación de tierras y conflictos agrarios. Ocupaciones ilegales en sectoresurbanos y suburbanos pueden originar nuevas disputas en sistemas de tenencia enéstos.

El "milagro neoliberal" hasta ahora no pudo lograr, dentro de una escala mayor, que lasreformas agrarias orientadas hacia el mercado permitan a una significativa parte de lapoblación optar por un mejor acceso a la tierra y consecuentemente contribuyan a lasolución de los problemas de tenencia. Actualmente, grupos de campesinos sin tierraoriginana protestas y toman acciones más militantes, que incluyen por ejemplo lainvasión de tierras. Si la tendencia actual de inseguridad legal persiste, y los conflictos

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sobre el uso de los recursos empeoran, se impedirían actividades, como por ejemplo lainversión extranjera, que pueden aportar al desarrollo económico y social.

En países asiáticos se cuestiona la problemática de tenencia de la tierra en una formadiferente. En este punto se plantea la pregunta, si la legislación agraria y los sistemasde tenencia de la tierra serán adecuados para los procesos socioeconómicos decambio que están ocurriendo de manera acelerada en los países asiáticos. Reformasagrarias redistributivas ocurridas posteriormente a la segunda guerra mundial, handemostrado ser efectivas y la base del „milagro asiático oriental“. No obstante, existeaún una necesidad urgente de mejorar los instrumentos de administración de tierras yde desarrollo agrario para por ejemplo, dar abasto a los problemas del medio ambientede las economías de rápido crecimiento de Asia sudoriental. Proyectos incompletos dereforma agraria y de tenencia de tierra ponen en peligro además de la productividadagrícola, la estabilidad política.

Especialmente en Asia se reduce el tamaño de la finca debido a la presión poblacionaly a las regulaciones de herencia. Mientras tanto se ha llegado al punto de queaproximadamente tres cuartas partes de todas las explotaciones agrícolas carecen desuficiente tierra para sustentarse. ¿Cómo se pueden proteger inversiones a largo plazoy el recurso suelo, si los intereses en la agricultra están desapareciendo y si el accesoa ingresos y no acceso a tierra es la demanda del futuro?. ¿Cómo puede el registro deparcelas en posesión privada asegurar a nivel nacional incentivos a la producción ymanejo sostenido de tierras, si no se da suficiente cuidado a los derechos habitualesexistentes, capacidades locales de acción colectiva, o a la necesidad dedescentralización?. ¿Existe una política agraria que pueda dar soluciones a ladramática conversión y/o ocupación de tierras así como a nuevas funciones asignadasa la tierra (inversión a prueba de inflación para la vejez, recreación y como un bienecológico)?.

La crisis global en la tenencia de la tierra ha alcanzado mientras tanto a Africa, lo cualcoincide con cada día más campesinos sin tierra, tenencia insegura y expulsión. Enparte, conflictos sobre la tierra y recursos complementarios a ella, como por ejemplo, elagua también originan enfrentamientos locales agrarios alarmantes y en parteviolentos, a veces escalando hasta guerras civiles. La tragedia real ha sido el fracasocompleto de las naciones en establecer sistemas de tenencia de tierra funcionales paratoda la población, incluyendo mujeres, nómadas y semi-nómadas, usuarios del bosque,etc. La mayoría de los gobiernos aún ignoran la interconexión entre leyes legales y/otradicionales y vacilan entre experimentos semi-feudales, socialistas y capitalistas, conbocetos de legislación importada. Éstos carecen del reconocimiento de la importanciade un sistema legal de orden agrario, además que calculan mal los costos de un marcoregulador y legal mínimo, como también, permiten corrupción y toma de tierras por lasnuevas y viejas élites.

En las economías de transición, la población rural teme los diferentes riesgos queconllevan el cultivo individual de la tierra y la aceptación del riesgo con relativa

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seguridad, dentro de las antiguas fincas colectivas de propiedad del Estado. Algunosentes de toma de decisiones se encuentran anciosos sobre la acumulación de la tierray especulación de las nuevas élites basadas en áreas urbanas. Aquellos, directamenteafectados por el abandono del Estado, cuestionan aún más que los consejerosextranjeros, si la propiedad privada es realmente el catalizador para el acceso alcrédito, inversiones y producción coherente con el medio ambiente.

Un marco legal rígido, incompleto e incoherente, como consecuencia de un asesoríaesquemáticamente rígida en política, crea, al inicio del proceso de transformación, unvacío institucional e incertidumbre legal que reduce la inversión en la tierra. ¿Cuántarestitución de tierra expropiada es posible y cuáles indemnizaciones son económica ypolíticamente viables en vista de limitaciones fiscales y de un peligro de nuevosconflictos sociales?, ¿Cuáles sustitutos puede ofrecer la política agraria a los antíguosmiembros, para compensar la pérdida de las funciones ecónomicas y sociales de lascooperativas?.

La teoría neoclásica hace un llamado a una política de precios correctos, encondiciones de distorciones en el mercado de tierras. Estos precios correctos demercado serán el punto de partida para proveer incentivos de inversión a largo plazo,incremento en la producción alimenticia y uso eficiente de la tierra. En aquellos lugaresdonde los derechos de propiedad no están claramente definidos, donde existenmillones de campesinos sin tierra, ocupantes ilegales y refugiados que carecen deacceso a crédito, los consejos de esta política tienen sus limitaciones.

El neo-institucionalismo económico demanda con derecho, el establecimiento deregímenes de tenencia de tierra (y/o recursos naturales) basados en derechos depropiedad individual y comunal claramente definindos, así como también, un marcolegal y regulador. Pero ésto no es fácil de implementar; ya sea en una aldea dominadapor un terrateniente en la India, en un sistema de tala y quema en Laos, en las favelasde Sao Paolo, en pasturas en el Sahel o en cooperativas de la antigua producciónsocialista en Rusia o Alemania oriental, a manera de ejemplos.

4. Modelos y conceptos de tenencia de la tierraLa tierra es mucho más que un factor de producción o un bien económico: personificaotros valores como patria, tierra de anhelo, base para la supervivencia y un pre-requisito de libertad individual. Es además, un objeto agravado con impuestos ydeseado por gobiernos y grupos de interés; es un instrumento de poder y dependencia,una causa de conflictos y guerras. Esta interpretación social de tierra es actualmentereevaluada en el contexto de reformas de mercado y globalización, en vista de suresponsabilidad social y en el marco de cambios estructurales de amplia escala eneconomías post-industrializadas y en vías de industrializarse.

Los sistemas de tenencia de la tierra están basados en valores y normas que no

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pueden ser separados de su contexto social y cultural. Por lo mismo, este estudioestá basado en cuatro principios que a su vez sirven de pautas para evaluar sistemasexistentes de tenencia de tierra y reformas:

1. Seguridad constitucional

2. Constitucionalidad del Estado

3. Participación política de la población en asuntos agrarios

4. Definición de propiedad en sistemas de economía de mercado.

Seguridad en el cumplimiento de la ley, tanto público como privado, es la pre-condición crucial para calcular riesgos en el proceso de toma individual de decisiones.Esto comprende una legislación que es inequívoca, clara y digna de confianza, asícomo predecible en la transferencia y uso de la tierra, en la ejecución de exigenciaslegales de tierra en disputa y en la limitación y predictabilidad de accionesgubernamentales.

La constitucionalidad del Estado comprende el respeto a la constitución y derechoshumanos y la división de los poderes del Estado. Esta constitucionalidad del Estadose basa en un sistema de independencia parlamentaria, ejecutiva y judicial, así comoen el respeto por los sistemas legales autóctonos. Tal como la experiencia histórica enEuropa claramente lo demuestra, una discusión pública de reformas en la legislación escrucial para la aceptación general de un nuevo sistema de tenencia de la tierra.

Sin la participación de todos aquellos afectados por cambios en los sistemas detenencia de la tierra, las instituciones indígenas y el conocimiento local no podránintegrarse dentro del proceso de cambio (reforma), ni podrán obtener una aceptaciónabundante y legítima por parte de la población. Mayor participación tiene que iracompañada con la decentralización y una mayor aplicación de los principios desubsidiariedad. Únicamente una participación de este tipo puede garantizar que lasreformas legales reflejen la complejidad de las existencias económicas einterrelaciones sociales.

En el pasado la definición de propiedad fue considerada como la diferenciafundamental entre las economías de mercado y las economías centralmenteplanificadas. Desde el punto de vista legal, el concepto de propiedad debe seruniversalmente definido, no puede unicamente referirse a diferentes sujetos, comopersonas individuales, Estado, comunidades o Fundaciones. La propiedad debe estarabierta a todos los participantes del mercado, que por supuesto también incluye alEstado mismo. Por consiguiente, propiedad no debe ser en ningún momentoconfundida con privatización. Este concepto de privatización se refiere únicamente auna forma de transferir tierra entre diferentes personajes, como en este caso, delgobierno a privados. Propiedad puede ser transferida únicamente en conjunción conotros miembros de la ley, como ley contractual, ley familiar y de herencia, derecho deimpuestos y derecho de uso de aguas. Propiedad privada no debe de conducir al fin de

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las actividades del Estado ya que la propiedad de la tierra está sujeta especialmente aobligaciones sociales generales y restricciones (responsabilidad social de lapropiedad en la ley básica alemana, §14,2).

No obstante que una gran variedad de sistemas de tenencia de la tierra se puedenencontrar en países contraparte, todos ellos pueden reducirse a cuatro tipos idealesde regímes de propiedad: a) propiedad privada, b) propiedad estatal, c) propiedadcomún o comunal, y por lo menos en teoría, d) sistemas de acceso abierto. Estedocumento discute ideas claves y principios, así como instituciones, beneficios y costossociales. También, hace referencia a problemas inherentes de las fallas de mercado,Estado y política.

Tenencia de la tierra tiene que ser vista siempre en un contexto amplio de todos losrecursos naturales con utilidad económica. El estudio por lo tanto, considera lasinterdependencias entre tenencia de la tierra y otros recursos naturales, como aguas,pasturas y bosques. En este sentido, se considera apropiado emplear un término másamplio de tenencia de recursos y no sólo el de tenencia de la tierra.

Las mujeres se encuentran en una posición legal inferior en comparación a loshombres en referencia al acceso a la tierra y uso del suelo. Ellas muchas vecespueden ejercer únicamente derechos secundarios, como por ejemplo acopio de leña,frutas y pasto para ganado. La carencia de tierra entre madres solteras, se incrementa.En registros, éllas se encuentran en desventaja comparativamente a los hombres, yaque muchas veces únicamente el jefe de familia puede ser aceptado e inscrito en elregistro. Por la misma razón con frecuencia pierden sus derechos sobre la tierra luegode un divorcio o en caso de muerte del conyugue. En disputas legales, sus postuladosno son fáciles de llevarse a cabo. En procesos de transformación o posterior a unajuste estructural, las mujeres son las primeras en perder sus trabajos, frecuentementesin acceso a tierra para sobrellevar su vida. A pesar de todo, las mujeres no estándispuestas a aceptar el rol pasivo de ser víctimas de discriminación en derechos sobrela tierra y están comenzando a formar alianzas para comprar o arrendar tierra.

La controversia persiste sobre el asunto de la efectividad y/o limitaciones económicas,sociales y ambientales de sistemas autóctonos de tenencia de la tierra y susregulaciones. De esta manera, se convierte el proveer apropiadamente principios detenencia de la tierra a indígenas, en medio de un proceso rápido de cambio, en uno delos retos más grandes para cada país en su política agraria, así como para lacooperación al desarrollo.

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5. Sistemas de tenencia de la tierra - lecciones del pasado,retos para el futuro

Sistemas de tenencia de la tierra y bases para la producción:interacción y conflictos

El incremento en los problemas sociales y ambientales son la causa principal decambios acelerados (en su mayor parte no planificados) en los sistemas de tenencia dela tierra con sus respectivos elevados costos sociales y económicos. Campesinosmarginados y desesperados de obtener tierra no pueden practicar sistemassostenibles de uso de la tierra, lo que a su vez resulta en erosión progresiva, pérdidadel valor de la tierra y una mayor presión sobre la tierra. Una legislación incierta ycuestionable previene medidas efectivas de conservación de recursos a largo plazo,como reforestación en países africanos.

La rápida transformación de áreas de pastoreo en áreas agrícolas esfrecuentemente la etapa final en una destrucción completa de sistemas autóctonos detenencia de tierra pastoríl y de perturbamiento social y abandono de zonas áridas ysemi-áridas. Tala comercial de árboles o nuevas obras técnicas de infraestructuraagotan los bosques tropicales y obligan a la población local a explotar los recursosmadereros de una manera semi anárquica, a menudo en un conflicto abierto con laadministración estatal de los bosques. Además, la demarcación de parquesnacionales desplaza frecuentemente a usuarios locales de los recursos naturalesde esas áreas. En sectores con acceso a irrigación, se muestran además, conflictos ytensiones por el incremento de la demanda de agua y pugnas en los derechos deaguas. Resultado de ello se observa un uso excesivo de agua, salinificación y bajosrendimientos.

Incremento en la escasez de tierra, cambio de uso de la tierra ycambio estructural a largo plazo

Una población mundial creciente tiene que ser alimentada; demandas más altas enla cantidad y calidad de productos alimenticios tienen que satisfacerse. Comoconsecuencia se observa que superficies de tierra no aptas para agricultura estánsiendo cultivadas y aprovechadas para producción ganadera, tales como pasturasmarginales y laderas con alta pendiente o con costos de oportunidad muy elevados;asimismo, se explota de manera progresiva el bosque tropical lluvioso. Aparte de esto,un área agrícola del tamaño de Holanda, tiene que ser sustituída a consecuencia desobreutilización o mal manejo. Con un cambio sectorial, se requiere más tierrapara asentamientos urbanos, carreteras, plantas industriales o áreas recreacionales.Con actividades fuera de la finca y una reducción en el interés por el uso agrícola de latierra, es esencial para el futuro un mercado funcional de acuerdos de tenencia.

Sistemas de tenencia de la tierra, desarrollo agrícola y ruralEl sistema de tenencia de la tierra es uno de los mayores determinantes del tamaño de

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la unidad de producción agropecuaria, estructura de producción, productividad, empleode mano de obra, así como del desarrollo económico de otros sectores rurales, comopor ejemplo, empresas de servicio.

Los agricultores minifundistas deberían desarrollar un mejor uso de su tierra paramejorar sus condiciones de vida. No obstante, ellos se encuentran con frecuenciarestringidos por una falta de innovaciones técnicas e institucionales. Por lo mismo,la producción de los agricultores minifundistas se reduce después de la ejecución deplanes de reforma agraria, como puede observarse en las economías en transición enEuropa Oriental.

En sociedades agrarias, la distribución del ingreso es determinadapredominantemente por la cantidad de tierra propia, que resulta en una dependencia depobres en ricos, desarrollandose hasta alcanzar un nivel de explotación económica. Porlo mismo en Asia, labores en conjunto, crédito y clases de arriendo no puedenanalizarse en términos de eficiencia únicamente, sino también, en términos de equidade influencia entre miembros de la comunidad, como se presenta en los casos detrabajo subordinado y dependencia múltiple.

Tenencia de la tierra y seguridad socialEn sociedades agrarias, la seguridad social se deriva de una propiedad de la tierraclaramente definida y digna de confianza. Mientras tanto, en muchas regiones lossistemas tradicionales de tenencia de la tierra se desintegran rápidamente debido a lasnormas de herencia (Asia), venta u ocupación ilegal de la tierra por la antiguas élites(Africa), o por la desintegración de las antiguas cooperativas socialistas en economíasde transición, sin una alternativa de seguridad social para reemplazarlas.

Conflictos agrariosAdemás de los conflictos agrarios violentos y espectaculares, las disputas diarias demenor trascendencia sobre el acceso o utilización del suelo, continúan existiendo. Porejemplo, aproximadamente 40% de los hogares campesinos en Nicaragua estánenvueltos en conflictos agrarios agudos o presentes. Estos conflictos impiden un usoeficiente y sostenible de la tierra, reducen o soterran las relaciones sociales yeconómicas existentes y agravan la aversión y recelo de las personas en contra delEstado.

Como un resultado de procesos de reformas y de una nueva formulación de prioridadespolíticas reaparecen grupos de poder, ya que cualquier redistribución de poder generauna oposición considerable y nuevos conflictos. En algunos países asiáticos yafricanos grupos militares están adquiriendo mayor poder sobre las áreas forestales;en otros países, grupos organizados en forma de mafia se encuentran detrás delregistro de tierra urbana („lavado de tierras“). En economías de transición el antíguomanejo colectivo de tierras es mantenido en el nuevo sistema. Para que lacooperación al desarrollo sea exitosa, es necesario poner mucha más atención en

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estos procesos.

Reformas agrarias: un desafío inconclusoReformas de tenencia de la tierra, con un efecto muy profundo en la repartición detierra, han sido muy exitosas en Asia oriental: Corea, Taiwan y Japón. Ellas condujerona grandes incrementos en la producción e ingreso. Por otro lado, se encuentra unalarga lista muy bien documentada de las muchas y fallidas (con pocas excepciones)reformas de propiedad de la tierra (reformas agrarias) y reformas de manejo de latierra. Entre las varias razones del fallo de reformas agrarias se encuentran losmasivos problemas en la implementación, así como los grupos de poder (o influyentes)que impiden o se oponen con éxito a cualquier tipo de reforma.

Los mayores problemas en la implementación de las reformas son los insuficientesrecursos financieros de cada proceso, la legislación incompleta con derechos detierra conflictivos, la insuficiente competencia de las Agencias encargadas, lacorrupción de empleados y funcionarios públicos y los obstáculos políticos en elproceso de formulación de política. Para lograr entender la economía política dereformas es necesario un análisis profundo de la manera de actuar de los grupos deinterés.

Asentamientos y reasentamientosLa cooperación para el desarrollo tiene que continuar contemplando los programas deasentamiento y re-asentamientos planificados, los cuales, entre otras, tienen comofinalidad la reducción de presión poblacional (Indonesia); la solución de problemas depoblaciones sin acceso a tierra (Brasil, Kenya); en casos de catástrofes naturales oguerras civiles, para generar ganancia de tierras a través de irrigación; o comoresultado de una deforestación, así como para el asentamiento de nómadas.Proyectos de presas enormes también contienen re-asentamientos (India, China).Además de los altos costos que involucran estos programas, sus costos deoportunidad son a menudo estimados únicamente de manera parcial.

Abandono del Estado y economías en proceso de transiciónEl proceso de ajuste estructural y transformación ha sido atendido mundialmente aconsecuencia del abandono del Estado. Elementos claves en este proceso de ajusteestructural son la privatización de tierras o su retorno a las comunidades, mercadoseficientes y funcionales de tierras y un nuevo rol para el gobierno. Estos elementospueden comprender por ejemplo, la disolución de fincas estatales y cooperativas deproducción en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, la re-privatización de ejidosen México, los mercados de uso de la tierra en Vietman, o el reconocimiento dederechos comunales indígenas en Tanzania.

La disolución de unidades productivas (fincas) estatales con mano de obra asalariada,así como de las cooperativas de producción invita a una alternativa de organización enla producción agrícola. El éxito económico y las funciones sociales de las fincas

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familiares, cooperativas autóctonas, ó de compañías agroindustriales dependen engran manera, de la seguridad en la tenencia de tierra, ya sea en forma de propiedadprivada o como arrendamiento a largo plazo. Esto a su vez, requiere un marco legalcomplejo que incluya leyes contractuales, impuestos comunales, impuestos familiares eimpuestos de herencia.

Este marco legal, recientemente establecido, es a menudo incoherente ysobrecargado, originado en el antíguo sistema de control y mando. De esta forma,estas restricciones exhaustivas en los mercados de tierra, en su mayoría dan orígen aun mercado gris con sus respectivos beneficios (sobreprecios) adicionales por elriesgo que conllevan.

De los diferentes grupos de interés comprendidos, los favorecidos son usualmente lasantiguas élites o grupos urbanos, mientras que los menos favorecidos son en sumayoría, mujeres que por sí gozan de poca información sobre sus derechos legales,así como minifundistas que no puede pagar los altos costos de registro, o miembros delantiguo sistema colectivo.

Mercados de tierra: orígenes, funciones y tendenciasLa reciente tendencia sobre tenencia de la tierra resalta el rol crucial de los mercadosde transferencia de propiedad y derechos de uso de la tierra. Un mercado funcional, enel cual la tierra puede adquirirse, venderse, arrendarse e hipotecarse, facilita lacreación de unidades productivas con un tamaño ópitmo, cambio en estructurasagrarias, así como procesos de innovación. Factores de mercado tales comocrecimiento poblacional, nuevas tecnologías, mercados crecientes de productos,expansión de la infraestructura y redes de comunicaciones, urbanización y reduccióndel interés por la agricultura, proveen incentivos al desarrollo del mercado de tierras.

6. Política agraria: modelos y objetivosComo ha sido demostrado con anterioridad, la tenencia de la tierra es muy compleja yse encuentra diversamente interrelacionada. Para superar esta dificultad esindispensable una política agraria coherente y transparente, que además seacomprensible para la gran mayoría de la población. Esta política agraria tiene quebasarse en principios claramente definidos y debe seguir metas, por una partereconocidas universalmente, y por otra, con el cumplimiento de objetivos nacionales,regionales y de un grupo especifico. Sobre la base de estos principios debe diseñarseun conjunto de instrumentos de política válida, coherente y de largo plazo.

Políticas de tenencia de la tierra se comprende por lo tanto, como parte de una ampliareforma política y económica, a consecuencia de la transición de una economíacentralmente planificada en una economía de mercado, de democratización y dedescentralización, o de nuevas estrategias de crecimiento con equidad. Cualquier tipode política agraria concebida para el siglo XXI tiene que dar cuenta de las resoluciones

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de las convenciones internacionales y reuniones cumbre sobre asuntos agrarios,como por ejemplo, la Agenda 21, la Cumbre Mundial de Alimentación en Roma, HabitatII, la Conferencia Mundial de la Mujer, entre otras.

Los tres pilares de cualquier política agraria racional tienen que ser: 1) eficiencia yfomento al desarrollo económico, 2) equidad y justicia social y 3) protección delmedio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales.

Algunos ejemplos pueden utilizarse para la ilustración de la necesidad de estos trespilares. Para adquirir eficiencia económica es necesario un marco legal y reguladorconsistente y uniforme que asegure acceso igualitario al uso de tierra a personasprivadas y legales, a grupos de tenencia colectiva, así como también al Estado. Estemarco legal debe crear de igual manera las condiciones propicias para un cambioestructural urbano y rural. Esto necesita mercados eficientes de tierra que a su vezrequieren un sistema de admistración de tierras funcional y adapatado a lascondiciones de desarrollo económico respectivas del país.

Para alcanzar este fín de equidad, es necesario una declaración consistente de laresponsabilidad social de la propiedad sobre la tierra, tanto la aceptación de derechosautóctonos y secundarios, así como la legislación de asentamientos informales. Unapolítica agraria con estos objetivos ambientales tiene que definir el grado deintervención del Estado en mercados de tierras para de esta manera, proteger losintereses de las futuras generaciones y desarrollar modelos codificados de uso de tierraclaro y completo.

Política agraria orientada a los objetivos antes mencionados tiene que consolidar el rolde los grupos a los cuales se les ha negado o han sido marginalizados hasta ahora, esdecir, tiene que ser instrumentalizada a los sectores más pobres de la población y alas mujeres, así como generar progresos en el estatus legal de personas indígenas.

Programa de acción para la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social(Copenhague, 1995)

Acceso mejorado a recursos productivos e infraestructura

A través de medidas como reformas agrarias, se permitirá obtener mejoríasen la seguridad de la tenencia de la tierra y mejorías en la igualdad de losderechos de la mujer, además de la promoción de arrendamientos justos detierra, creación de transferencias de tierra más eficientes y adjudicación dedisputas de tierras

(UN, 1995)

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Una vez que las directrices de política agraria hayan sido formuladas y clarificadas, lacooperación al desarrollo puede apoyar en la identificación de instrumentosnecesarios para lograr estos objetivos. El desafío clave se centra en el desarrollo ymejora de los instrumentos existentes en los países contraparte, su adaptación a lascondiciones locales e identificación y formulación de una mejor mezcla deinstrumentos, que sea posible de adoptar, alcanzable, financieramente aceptable,eficiente y efectiva. Principios positivos existen, como por ejemplo en Tanzania y Sud-Africa, pero no obstante es necesario esperar en qué medida serán implementadas.

7. Instrumentos para la ejecución de política agrariaInstrumentos para creación e incremento de seguridad en la ley: Una legislaciónagraria inconsistente, fragmentada y a veces contradictoria necesita armonizarseespecialmente si se toma en cuenta que existen casos de países con más de 2 000leyes, decretos, regulaciones y órdenes. Esta armonización incluye especialmente, unfácil acceso a información sobre tierra y mayor transparencia en los procedimientosde transferencia de tierra y provisiones contractuales.

Instrumentos para administración de tierras: Una necesidad de acción) creciente enla cooperación al desarrollo es el establecimiento de una estructura eficiente ycompleta de administración de tierras a niveles centrales y medianos, ya sean a nivelnacional y/o locales. Estas medidas son especialmente necesarias en países con undesarrollo económico dinámico, como por ejemplo los del Asia Sudeste, Sudafrica y laseconomías en transición.

Registro de la tierra y sistemas de catastro son requeridos urgentemente en áreasdensamente pobladas, en mercados activos de tierras y en estructuras con altadiversidad social. Estos instrumentos son necesarios, sin embargo no son suficientespara asegurar el desarrollo rural y urbano sostenible. Sus virtudes y beneficios sonmientras tanto muy bien conocidos, mientras que los riesgos y problemas enlazadosson muchas veces ignorados, ya que el registro voluntario alcanza una parte pequeñade la población, goza de parcialidad a favor de los hombres y áreas urbanas, asimismolos costos de mantenimiento son elevados.

El registro por sí mismo no resultará en un aumento de la producción si la tecnología olas instituciones de apoyo no están disponibles. La interrogante en este caso particulares cómo combinar en el futuro, sistemas económicos de registro formales (con suscomponentes de formalidad y perfección técnica) con sistemas informales (concaracterísticas de bajo costo).

En la medida que la tierra, además de su valor económico, cumple con otrasimportantes funciones, los mercados de tierras en todos los países están de algunamanera sujetos a control gubernamental. Lo mismo tiene validez para mercados dearrendamiento de tierra. Regulaciones, como por ejemplo, la regulación de

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transacción de tierra o de derechos, puede ser una ayuda en asegurar que la tierraagrícola permanezca en manos de agricultores y no sea comprada por terratenientescon fines de especulación.

Actividades para modernizar la eficiencia, transparencia y funciones sociales de losmercados de tierra incluyen entrre otras medidas: clarificar el rol de los sectorespúblicos y privados, evaluar y auditar instituciones existentes de mercados de tierras,capacitar personal involucrado en mercados de tierras reformados, así como bajar latasa impositiva en transferencias de tierra.

El rol de los Bancos de tierras (dirigir mercados y demarcar áreas protegidas) ha sidoignorado hasta estos días. Su objetivo principal es hacer accesible la tierra a grupos yobjetivos específicos, como por ejemplo, para el desarrollo urbano en comunidades, opara el control indicativo de precios de tierras, entre otros. Los Bancos de tierra puedendesarrollarse además, como un instrumento para facilitar la provisión futura de tierrapara finalidades agrícolas específicas, para transporte, recreación o medio ambiente,así como para trueque de tierra. Como en el caso de otros instrumentos, es necesarioun análisis detallado de los costos y beneficios que involucra, incluyendo los posiblesmecanismos alternativos.

Mercados de tierra transparentes, compensación en casos de expropiación, impuestosobre la tierra o sus hipotecas, requieren avalúo de tierras para determinar el valoractual de mercado de la propiedad. En el avalúo de la tierra es necesario tener encuenta criterios como el régimen actual de propiedad, ubicación, expectativas dedesarrollo, lastres y riesgos específicos. Un reto más es el desarollo de métodossencillos de avalúo de tierras.

Instrumentos fiscales: éstos incluyen una imposición fiscal sobre la tierra (tasación dela tierra), impuesto sobre el valor añadido (plusvalía) de la tierra, asi como impuestos yhonorarios en transacciones de tierra. El impuesto sobre la tierra (la tasación de latierra) puede ser una fuente importante de ingreso para las autoridades municipales ylocales. En la cooperación al desarrollo los impuestos sobre la tierra adquierenespecial importancia en el proceso de descentralización, de desarrollo comunal y en elmarco de reformas tributarias. Además de su impacto fiscal directo, puede ser utilizadocomo un desincentivo en la acumulación desmedida de tierra; para proveer tierra adiferentes finalidades (construcción, industria) o para reducir la especulación sobre latierra.

Instrumentos para la creación de instituciones: tanto en áreas urbanas como enrurales, a nivel nacional, regional y local, así también como en tenencia tradicional ymoderna de la tierra, presentan las instituciones y regulaciones existentes a menudo unobstáculo para encontrar alternativas más eficientes y equitativas. La reforma deagencias centralizadas de tierra y la clara asignación de responsabilidades entre lasinstituciones son cruciales para la exitosa implementación de cualquier política agrarianueva. Estas reformas tienen que incorporar modelos de integración de la

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administración local y grupos de interés involucrados, a fin de instituir una cooperaciónmultilateral entre los actores del sector público y privado, así como de garantizar uncontrol de calidad y seguridad en el uso de los fondos, incluyendo una contabilidadextensiva, mejores sistemas con intercambio de información y redes de trabajo.

Instrumentos para un desarrollo rural agrario y de la tenencia de la tierra: unconjunto de instrumentos, utilizados ya sea en forma separada o simultánea, ha sidoefectivamente comprobado como un apoyo en el desarrollo de la tenencia de la tierraen áreas rurales y estructuras agrarias. A esto corresponde la “Planificación delDesarrollo de Estructuras Agrarias” (PDEA), que es un instrumento de toma dedecisiones en coordinación con desarrollo rural regional, consolidación agraria oproyectos de desarrollo de comunidades pequeñas en áreas con un rápido cambioestructural. No obstante, es necesario cuestionar si éste es efectivo cuando lasdeficiencias estructurales agrarias necesitan ser remediadas.

La consolidación y reajuste agrario es el más extenso y amplio de todos losinstrumentos de desarrollo de áreas rurales. Este instrumento es utilizado para eliminardeficiencias estructurales bajo consideración de las relaciones y derechos de propiedadexistentes. La consolidación y el reajuste agrario cumplen además, importantesfunciones en programas de riego y colonización, así como en el establecimiento deplantaciones minifundistas o proyectos de conservación de la naturaleza. Algunospaíses de Asia ya han ganado experiencia en este aspecto.

La planificación del uso de la tierra se fundamenta en la idea de que el desarrollo esun proceso que se inicia desde las bases, y por lo tanto requiere de formaindispensable autoayuda y responsabilidad. Es una proceso interdisciplinario con el finde mejorar las capacidades en la planificación y en el desarrollo de actividades. Losplanes de uso de la tierra son planificados y ejecutados en primera instancia, por losgrupos a que está orientado el plan o programa. No obstante, éstos seran apoyadospor los representantes de la cooperación internacional. Cualquier implementación en laplanificación del uso de la tierra afecta los derechos de tenencia de individuos ycomunidades. A menudo, diferencias en los intereses pueden ser únicamentereconciliadas a manera de consenso o por la aceptación y uso de reglas y normaslocales, o ya sea aplicando métodos legales, como por ejemplo el reajuste agrario.

Instumentos de administración de tierras urbanas: En áreas urbanas a menudo secarece de información clara sobre el sistema actual de derecho en la tenencia de latierra. Es por eso que sistemas de información de tenencia de la tierra son pre-condiciones para una planificación y un desarrollo urbano eficientes. Un concepto parael desarrollo urbano y sub-urbano es el "Desarrollo dirigido del Perímetro Urbano"(Guided Land Development). En este concepto las instituciones del Estadoresponsables de la implementacion de la infraestructura, como por ejemplo, redesviales, sistemas de mejoramiento sanitario y urbano, ponen a disposición estosservicios, antes de que el desarrollo urbano privado se inicie.

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Además, es necesario muchas veces la demarcación de “Zonas de especial interéssocial” con el fin de poder limitar la especulación de la tierra. Conceptos de regular ylegalizar asentamientos espontáneos en los margenes de las ciudades pueden incluirentre otros los siguientes pasos: Iniciación de una estructura de comunicación ycooperación entre las instituciones y los afectados, integración de los asentamientosespontáneos en los conceptos de planificación y desarrollo urbano, una conexión deprogramas de legalización y la mobilización de organizaciones propia de los afectadosy su permanente relación en la planificación, toma de decisiones y ejecución.

Comite de Planificación Rural CPR (Community Land Trust)Un modelo de tenencia de tierra en Kenya

El CPR es el resultado de varios esfuerzos para explorar adecuadamente lossistemas de tenencia de la tierra. Una combinación de los sistemasafricanos e islámicos tradicionales de tenencia de la tierra ha sido modificaday ajustada a la situación local de los ocupantes ilegales de Bondeni. Elmodelo de tenencia está basado en la propiedad comunal. La comunidad espropietaria de la tierra y los miembros de la comunidad actúan comofiduciarios sin derecho de propiedad, pero con derecho de usufructo.Oficialmente, los derechos a la tierra son asegurados por el registro de éstaa nombre de la comunidad. Cada propietario individual es además,propietario de los derechos y mejoras que se hayan realizado en las tierras.Estas mejoras, pero no la tierra, podrán ser heredadas. La tierra no puedevenderse, pero las mejoras que en ella hayan sido efectuadas, sí podránvenderse. La tierra y el desarrollo han sido divididos. El principio básico deeste modelo es asegurar una tenencia sustentable para toda la comunidad,que en efecto, permitirá a los individuos beneficiarse de las mejoras. Conello se reducen considerablente las especulaciones y fuerzas del mercadode tierras.

(Lüthi, C., 1995)

Instumentos para la ejecución y monitoreo de procesos de transformación y dereformas agrarias: Los procesos de reformas agrarias son usualmente parte de unproceso amplio de reformas políticas y económicas, por lo cual requiere una serie deinstrumentos complementarios de política agraria. En el caso de una reforma de lapropiedad de la tierra es necesario identificar la estructura de propiedad actual de loslatifundios para preparar procedimientos legales de expropiación. Mientras tanto en lasreformas de administración y uso de la tierra, se requiere un apoyo a los nuevosagricultores en áreas como por ejemplo, extensión, preparación, crédito o marketing.

Nuevos impulsos en el sensible campo de los procesos de reforma agraria se esperande modelos de negociación orientados por las fuerzas del mercado y controladospor el Estado. Éstos son modelos en que el acceso a la tierra ocurre directamente através de los interesados en el mercado de tierras. Se formulan directivas en precios de

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tierra razonables y las autoridades locales supervisan las negociaciones, mientras queel financiamiento es proporcionado propiamente por el mismo grupo beneficiario.

Claras regulaciones de transición han sido en muchos países subestimadas, noobstante que son de crucial importancia para una rápida e irreversible transformación.Esta crucial importancia salió a la luz particularmente en la reunificación alemana.Claras disposiciones de transición son necesarias para transformar las cooperativas deproducción socialista, para garantizar la producción actual, así como para permitir lasapelaciones legales y los tribunales arbitrales.

En el proceso de privatizacion en Alemania Oriental por ejemplo, se aplicó un conceptode tres fases: primero se inició con contratos de arrendamiento a largo plazo basadosen planes de negociación convincentes y calificación de personal; en segundo lugar, seadquirió tierras a precios preferenciales para aquellos arrendatarios que evidencienéxito económico. Finalmente, se efectuó la venta de tierra en forma planificada perocautelosa a través de mercados de tierra, subdividido a su vez, en un proceso largocon respeto de los contratos de tenencia actuales para evitar rechazos en el mercado.

8. El rol crucial de la resolución de conflictosModelos de solución de conflictos agrarios, tanto formales como informales, deberánapoyarse con el objeto de adquirir equidad e igualdad bajo la ley, en común acuerdocon las leyes tradicionales. Muchas disputas están directamente atribuídas o tienensus orígenes en la exclusión de los usuarios y comunidades locales y en la ignoranciade la existencia de instituciones autóctonas de tenencia de la tierra. Los beneficioseconómicos de conflictos, ya hayan sido éstos resueltos o rechazados, son muydifíciles de estimar. No obstante, los efectos positivos son indiscutidos, ya sea comoincentivos a inversiones, seguridad en la planificación, paz social y estabilidad política.

Los modelos existentes y normas para la solución de conflictos de tenencia de latierra son también sujetos de cambio rápido. Además, existe un renacimiento devalores tales como cooperación, reputación y creencia en la investigación de accióncolectiva en el uso de pastos comunales, silvicultura social o asociaciones de usuariosde agua. No obstante, continúa el cuestionamiento abierto de si estos nuevos (oredescubiertos) hallazgos son actualmente utilizados en la cooperación para eldesarrollo de una manera adecuada.

En estos casos, los comités para la resolución de conflictos y el "mediador público"(ombudsman) actúan como un árbitro reconocido para las disputas que hayan surgidosobre todoa nivel local. Un reto para el futuro será reconocer y reconciliarprecisamente las instituciones autóctonas y los insturmentos de solución deconflictos, con aquellas formas legales establecidas en el estado de derecho y de esamanera sobrepasar el abismo entre estas esferas legales. A menudo el intento por lasagencias de cooperación y Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s ) de codificar

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y cementar la unión entre ambas esferas tiene buenas intenciones, pero puedenterminar en reglas fijas e indiscutibles que precisamente dificultan la capacidad deadaptación propia del derecho autóctono.

Iniciativas gubernamentales, la cooperación al desarrollo y los grupos locales deautoayuda crean contínuamente nuevas corporaciones para resolver conflictos, obien, reactivan corporaciones existentes. Para aumentar su autoridad y credibilidad,las disputas de tierra deberían mantenerse separadas del nivel ejecutivo; lasautoridades tradicionales (como por ejemplo, el ombudsman o el comité de ancianos)deberían de tener mayor reconocimiento e incorporarse activamente. En este contextoes deseable apoyar formas de reconciliación fuera de los tribunales.

La premisa básica de estas soluciones fuera de juicio es “solucionar antes de juzgar”.Estos mecanismos deberían incluir discusiones de mesa redonda (de consenso) entrelos diferentes actores y grupos de interés y otros procesos de facilitación, mediaciónconciliación y/o negociación.

9. Formación, investigación aplicada y sistemas deconocimiento

Uno de los objetivos fundamentales de los programas y proyectos del ámbito de trabajode la tenencia de la tierra es intercambiar experiencias y diseminar conocimientos:

El perfíl de los expertos de largo y corto plazo que trabajan en asuntos agrarios seencuentra actualmente en discusión: un punto de vista puramente técnico conlleva auna situación sin solución. Se necesita un entendimiento amplio de los procesos deaprendizaje que son extremadamente complejos; los distintos puntos de vista eintereses de los participantes, así como aspectos interdisciplinarios. Seminarios decreación de conciencia para vislumbrar la problemática son necesarios para expertosde cooperación técnica y financiera en agencias del desarrollo y en países contraparte,así como para las personas que se encuentren en la posición de toma de decisiones enestos países.

Las medidas de formación y cursos de adiestramiento no deberían estarrestringidas únicamente al más alto nivel académico (por ejemplo, programas demaestría y estudios de doctorado, en las Universidades de Cambridge, Göttingen,Madison o Marburg). Estos cursos también tienen que desarrollarse paraadministradores de tierra a nivel medio. Los modelos de entrenamiento se deben deofrecer a la administración de tierras y peritos jurídicos del nivel medio de toma dedecisiones. Acá las medidas de entrenamiento tienen que incluir administración detierras (avalúo de tierras, tasación de la propiedad y honorarios, procedimientos deregistro, técnicas de planeamiento), efectos de cambios estructurales (mejoras en lasestructuras agrarias, regulaciones internas de transición), resolución de conflictos ymediación, certeza en la ley y complementacion en educación y adiestramiento, etc.

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Investigación agraria aplicada: en muchos países contraparte, se necesita mejorar yexpandir las capacidades de investigación aplicada en varios campos. Estos paísesdeberían recibir apoyo para fortalecer sus capacidades de investigación, como porejemplo, a través de nuevas formas de cooperación. No obstante que muchosproblemas de tenencia y uso de la tierra son específicos para el pais respectivo, esposible identificar muchos aspectos centrales que son comunes para varios países. Porejemplo, fomentar el desarrollo de conceptos de políticas agrarias, superar el procesode abandono estatal y de privatización, conflictos en el uso de la tierra y enfoquesinnovadores para la solución de conflictos, efectos de los cambios estructurales,reformas agrarias asistidas por el mercado, problemas agrarios de género,descentralización de la administración de la tierra, así como incremento del desempeñode las instituciones de transferencia de tierra.

Integración de la brecha entre el conocimiento indígena e investigación científica:hasta el momento el conocimiento científico por sí mismo, no ha contribuídosuficientemente al desarrollo sostenible, en particular al nivel local, ya que elconocimiento indígena ha sido subestimado en una forma sistematica. La combinaciónde estos medios incluye la incorporacion de información tradicional en leyes primarias ysecundarias en la experiencia de uso de la tierra. Los métodos desarrollados tienenque tomar en cuenta la información, la sensibilidad y la confiabilidad, como por ejemplo,las limitaciones de tierra tribal, los sitios ancestrales, sitios indígenas y los nombres delos lugares.

10. Nuevas áreas de cooperación y perspectivasInstituciones bilaterales y multilaterales, pueden jugar un rol activo, en estrechacooperación con las entidades nacionales en asuntos agrarios, para ejecutar unanueva política agraria, si es que estas instituciones internacionales se sienten ligadas alos siguientes principios: aceptar la autonomía de los países contraparte,establecimiento de un consenso de los países donantes en los principios de unapolítica agraria nacional, compartir información y redes de trabajo entre todos losparticipantes, acuerdos en los compromisos y en los modelos complementarios de co-financiamiento, incorporación exhaustiva de los expertos locales y promoción decooperación local e internacional (expertos, capacidad de entrenamiento einvestigación).

Nuevas formas y áreas de cooperación deben iniciarse con una mejor coordinaciónde los países donantes. Esto está relacionado con el “ownership principle” en elproceso de desarrollo. Es decir, las reformas sostenibles son únicamente posiblescuando se llevan a cabo en cooperación con el país contraparte. Un país únicamentepuede aceptar una política agraria completa y aceptada, y no así un surtido de políticasapoyadas por diferentes países donantes.

Dentro de la comunidad donante, se requiere de un ajuste entre la cooperación

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técnica y financiera. Aquí, se requiere de una apertura a modelos de cooperaciónentre el sector público y privado, especialmente, en vista de los elevados costos de unsistema de administración de tierras. Asimismo, se requieren nuevos modelos paralograr una mejor integración de expertos nacionales de cooperación al desarrollo en lospaíses contraparte, así como en la creación de un nuevo concepto de “red” entre lacooperación al desarrollo, ONG´s y el sistema de las Naciones Unidas, instituciones deeducación e investigación, pudiendo culminar dicho trabajo en iniciativasinternacionales específicas.

Una política agraria ideal no es la panacea para todos los problemas mayores en unambiente natural y socioeconómico, rápidamente cambiable y con impactos elevadosen los sistemas de tenencia de la tierra. Entonces se puede cuestionar, cuáles son lasproyecciones y en particular, cuáles son los desafíos para el futuro.

• Nuevos y diferentes modelos de uso de la tierra continuarán surgiendo. Por lotanto, la tenencia de la tierra debería considerarse como parte de un sistemacompleto y amplio de manejo y política de los recursos.

• El uso de los derechos de uso de agua que está usualmente relacionada a latenencia de la tierra, requiere una atención especial.

• Ocupación múltiple ganará rápidamente importancia, por lo que esto hace unllamado al activo desarrollo de política regional, muy por encima de los problemasde tenencia de la tierra.

• Transparencia en todos los asuntos agrarios y una mejora en el acceso ainformación son necesarios.

• El empleo no agrícola no reducirá suficientemente los conflictos agrarios. Estoincrementa la demanda de mecanismos innovadores para resolver conflictosagrarios.

• Considerado esencial, la descentralización no es un fin por sí mismo. Lafocalización no debería limitarse a niveles básicos, ya que los problemas detenencia de la tierra no se limitan a un nivel regional o local. El principio desubsidiaridad deberá aplicarse en el establecimiento de instituciones yorganizaciones.

• Como se enfatiza en el Reporte Mundial del Desarrollo de 1997, el rol del Estadotiene que ser redefinido. El gobierno necesita jugar un rol mucho más conciente yactivo sobre los mercados de tierras.

• Las naciones se encuentran cada vez más sujetas a las políticas y directricesinternacionales, tal y como se establece en el proceso del UNCED.

• La búsqueda de un marco adecuado de intervención del Estado para un país

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específico es un proceso de aprendizaje donde la cooperación al desarrollo, en elmejor de los casos, puede abreviar el proceso de prueba y error.

• Una evaluación final de la reforma de la tierra orientada por el mercado,necesita aún ser realizada. Esto sitúa la interrogante de una apropiadainterrelacion de las políticas para las reformas, incluyendo redistribución, empleoy/o política social.

• Para la protección futura de los derechos autóctonos es necesario elaborarmuchas más capacidades innovadoras y activas.

• Una armonización más extensa y sostenible de diferentes enfoques de lospaíses donantes es un objetivo, en su derecho propio, que conserva en mente losprincipios dados en las conferencias de las Naciones Unidas de la década pasada.

Por lo tanto, cualquier marco de referencia debe de ser trabajo progresivo. Susresultados y sugerencias tienen que ser críticamente analizadas, revisadas yreactualizadas continuamente.

Para mayor informaciónInformación más detallada y actualizada puede ser obtenida de las siguientes fuentes:

• La publicación, “Tenencia de la Tierra – Marco de orientación para la Cooperación alDesarrollo” (247 pág. y un CD-Rom) está disponible en alemán e inglés en la GTZ.

• 20 estudios de caso de la GTZ, como base de esos Marcos de orientación estándisponibles en CD-ROM

Importantes aspectos relacionados con la discusión de la tenencia de la tierra, estándocumentados en los procedimientos de las siguiente conferencias internacionalesapoyadas por la GTZ:

• OSS/ECA/GTZ (ed.). Asuntos de Tenencia de la Tierra en el Manejo de RecursosNaturales (Taller Sub-regional en Addis Ababa, 11 al 15 de marzo de 1996), Paris.

• BPN/GTZ. Taller internacional en la implementación de Tierra Rural, Indonesiadel 3 al 5 de Octubre de 1995.

• UCT/GTZ/FILSA. Conferencia Internacional en el Desarrollo de Tenencia de laTierra en Sudafrica, Capetown del 27 al 29 de enero de 1998.

Las informaciones más actuales sobre actividades de desarrollo de tenencia de la tierraestán disponibles en las siguientes Páginas de internet: http://www.gtz.de/lamin/

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Para mayor información por favor comunicarse a :

GTZWilli Zimmermannfax: +49 6196 79 7153Tel.: +49 6196 79 1311e-mail: willi.zimmermann@gtz.de

Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ)

Como una compañía que es propiedad del Estado Federal, el mandato de la GTZ es deayudar a incrementar las oportunidades humanas y estabilizar los recursos naturalesque sostienen toda la vida.

La GTZ apoya una diversidad de proyectos en 135 países con expertos técnicos y demanejo. Los servicios de la GTZ incluyen:

• Servicios de asesoramiento para planificación, ejecución y evaluación de proyectosen países contraparte

• Empleo y provision de expertos

• Entrenamiento y actualización de expertos cooperantes

• Planificación técnica y búsqueda de materiales y equipos

• Otorgamiento y liquidación de contribuciones financieras

La GTZ se articula con otras organizaciones de cooperación al desarrollo para obteneruna complementaridad de recursos y conocimiento del sector internacional privado einstituciones técnicas del sector público, para con ello obtener el mejor resultado en losproyectos de cooperación.