teoretyczne i rzeczywiste przyczyny deficytów i długu publicznego
TRANSCRIPT
1
Uniwersytet Rzeszowski
Wydział Ekonomii
STUDIA PODYPLOMOWE
„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”
VI edycja, rok akademicki 2014/15
Marcin Szpyt
Nr albumu: 70589
Teoretyczne i rzeczywiste przyczyny deficytów
i długu publicznego w wybranych państwach
strefy euro
Praca dyplomowa
wykonana pod kierunkiem
dr hab. prof. UR Ryszard Kata
Przyjmuję pracę
………………………………
Data i podpis promotora
RZESZÓW 2015
Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej
2
Oświadczenie autora pracy
Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została
napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z
obowiązującymi przepisami.
Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni
autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych
„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” i nie była także przedmiotem procedur
związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni.
Data Podpis autora pracy
3
Streszczenie
Kryzys gospodarczy w latach 2008-2010 pogłębił i uwidocznił systemowe problemy
strefy euro. Należy podkreślić, że kryzys jest jedynie katalizatorem, a nie główną przyczyną
problemów strefy euro. Celem pracy jest pokazanie, że podstawową przyczyną trudności są
braki instytucjonalne, a także nie rozwiązane problemy dotyczące legitymizacji politycznej
dla unii walutowej. Sam dług publiczny i deficyt budżetowy który nie jest zbytnio wysoki i
nie narasta w wysokim tempie nie jest niczym złym dla gospodarki a wręcz jest jej nawet
potrzebny. Inną konsekwencją opisywanych słabości systemu instytucjonalnego strefy euro
jest wzrastająca tendencja do różnicowania władzy politycznej między państwami
członkowskimi i dążenie do maksymalizacji interesów narodowych w obrębie istniejących
instytucji. Jednocześnie wśród decydentów europejskich nie ma wystarczającej woli
politycznej, aby wprowadzić niezbędne zmiany instytucjonalne poprawiające efektywność
funkcjonowania systemu euro. W przypadku przedłużających się problemów gospodarczych
w Europie może to poważnie zagrozić stabilności tego systemu. W Pierwszym rozdziale
pracy skupiono się na teoretycznym scharakteryzowaniu długu i deficytu i teorii dlaczego
dług cały czas rośnie. W drugim rozdziale przeanalizowano źródła kryzysu i jego
makroekonomiczne nierówności. Na sam koniec opisano za pomocą jakich instrumentów
parlament UE wyprowadził strefe euro z kryzysu i wprowadza zabezpieczenia sytemu euro.
The theoretical and actual causes of deficits and public debt in some euro area
countries
4
SPIS TREŚCI
Wstęp 5
Rozdział I Istota i teoretyczne aspekty deficytu i długu publicznego 7
1.1. Pojęcie deficytu i długu publicznego 7
1.2. Teoretyczne aspekty narastającego zadłużenia 9
Rozdział II Stan finansów publicznych w strefie euro i jego uwarunkowania 14
2.1. Kryzys finansowy i ekonomiczny jako źródła problemów strefy euro 14
2.2. Stan finansów publicznych strefy euro 16
2.3. Skutki kryzysu na przykładzie Grecji 21
Rozdział III Reformy instytucjonalne w aspekcie konsolidacji fiskalnej strefy euro 25
3.1. Propozycje nowych rozwiązań w zakresie polityki fiskalnej 25
3.2. Inne reformy post-kryzysowe 27
3.3. Podsumowanie 29
5
Wstęp
Celem pracy jest próba oceny problematyki istoty długu publicznego w aspekcie skali
i skutków dla gospodarki. Wyróżniono problemy teoretyczne i praktyczne długu publicznego
i deficytu budżetowego w kontekście załamania się finansów publicznych w Grecji, Portugali,
Hiszpanii, Włoszech, Irlandii na tle reszty państw strefy euro i unii europejskiej. Posługiwano
się metodą opisową i wykorzystano podstawowe dane statystyczne. Dane pochodzą z bazy
Eurostatu i Głównego Urzędu Statystycznego.
Obecny problem w strefie euro jest bardzo złożony. Na wstępie można postawić tezę
że obecny kryzys strefy euro a zwłaszcza kryzys grecki nie wziął się z samej problematyki
wprowadzenia euro w coraz większej liczbie państw tylko ze złej i niezdyscyplinowanej
polityki fiskalnej. Również w tezie zaznaczono że występowanie długu i deficytu
państwowego samo w sobie nie jest zjawiskiem negatywnym ponieważ służy to
pobudzaniom inwestycji w gospodarce danego kraju. W ostatnich latach w strefie euro więcej
podmiotów było zainteresowanych pożyczaniem pieniędzy niż ich oszczędzaniem. W efekcie
zwiększenie popytu na kredyty przy jednoczesnej mniejszej ich podaży w danym kraju
powodowało to zwiększenie się zapotrzebowanie na pozyskiwanie finansów zagranicznych.
Rozwój technologii oraz integracja sektora finansowego umożliwiły przepływ finansów z
krajów dysponujących ich nadwyżkami do krajów gdzie występuje deficyt. Bieżące potrzeby
podmiotów gospodarczych w tym wydatków rządowych były finansowane przez te
przepływy, lecz jak się okazało w średnim i długim czasie powodowały występowanie
nierównowag. Niekorzystne dla krajów pożyczających jest to że pozyskane środki były
oferowane na projekty które nie zwiększały konkurencyjności gospodarki (np. konsumpcja,
sektor budowlany) natomiast nie były te środki lokowane w badania i rozwój nowych
technologii co by podnosiło konkurencyjność danej gospodarki. Zmniejszanie się
konkurencyjności państw strefy euro nie sprzyja perspektywie spłaty pobranych pożyczek.
Powodem takiej sytuacji była nieodpowiednia strategia integracji, w szczególności
nieścisłości w zakresie reform strukturalnych. Reformy strukturalne mające na celu
zmniejszenia nierówności rynku produktów i rynku pracy oraz konsolidacja fiskalna były
uważane jak rozwiązania substytucyjne nie komplementarne. Głównym czynnikiem kryzysu
strefy euro były przemiany globalne na rynkach finansowych. Przy liberalizacji usług
finansowych często występuje rozwój innowacyjności.
Głównie Sekurytyzacja aktywów umożliwiła aby pożyczkobiorca biorący na siebie
ryzyko z nie spłaceniem kredytu co skutkowało wystąpieniem w bilansach instytucji
finansowych aktywów o niskiej jakości. Występowało przy tym większe finansowanie
aktywów przy pomocy zobowiązań krótkoterminowych np: kredytów międzybankowych.
Powodowało to spadek zaufania miedzy podmiotami sektora finansowego, i spadła
efektywność miedzy podmiotami pożyczkodawców a podmiotami pożyczkobiorców, co
spowolniło gospodarkę światową. Takie zjawisko wymaga dokapitalizowania banków
komercyjnych ze środków publicznych prowadząc jednocześnie do dalszej destabilizacji
fiskalnej w niektórych krajach strefy euro. Tak duża skała nierównowag fiskalnych
spowodowała spadek zaufania agencji ratingowych do uczestników rynków finansowych.
Kraje należące do strefy euro emitowały zadłużenia w walucie nad którą nie posiadały
wystarczającej kontroli. Na dwie grupy można podzielić działania które należy podjąć
6
podczas wystąpienia kryzysu: Reformy mające trwale zapobiegać przyczynom wystąpienia
danego kryzysu i na środki które neutralizują skutki występującego aktualnie kryzysu i
ograniczają jego zasięg.
7
ROZDZIAŁ I. ISTOTA I TEORETYCZNE ASPEKTY DEFICYTU I
DŁUGU PUBLICZNEGO
1.1. Pojęcie deficytu i długu publicznego
Dług publiczny jest to suma zaciągniętych zobowiązań finansowych przez rząd
zarówno wobec wierzycieli krajowych, jak i zagranicznych. Zobowiązania te możemy
podzielić na krótkie, średnio i długo okresowe. Krótkie obejmują okres do 1 roku, średnie do
nawet 15 lat, a długoterminowe powyżej 15 lat. Dług publiczny jest sumą wszystkich
deficytów jakie wystąpiły. Aby finansować deficyt rząd wypuszcza na rynek obligacje,
weksle, bony lub zaciąga pożyczki. Kredyty które skarb państwa lub instytucje władzy
terytorialnej obierają na inwestycje w sferze infrastruktury albo na zwiększenie produkcji
również należą do długu publicznego, dotacje, salda międzypaństwowych rozliczeń
majątkowych, odszkodowania za wywłaszczone mienia1. Zagraniczni pożyczkodawcy to
najczęściej instytucje komercyjne i państwowe instytucje. Jeżeli dług publiczny nie
przekroczy 60 % produktu krajowego brutto mówimy o sytuacji równowagi finansów
publicznych, koszty obsługi długu roczne nie powinny przekroczyć 10% rocznych wydatków
budżetu państwa2, dług zagraniczny powinien nie przekraczać 25% wpływów z eksportu.
Zbyt duży dług publiczny powoduje zwolnienie gospodarcze. Aby zmniejszyć dług rząd może
negocjować z wierzycielami w celu częściowego umorzenia, obniżenia oprocentowania,
wydłużenia okresu spłacania, ogłosić moratorium, lub repudiacji która oznacza całkowita
zaniechanie spłacania.
Oddziaływania długu publicznego na koniunkturę gospodarczą było i wciąż jest
gorącym tematem debaty wśród ekonomistów i polityków. Na trzy główne grupy można
podzielić rozważania prowadzone przez ekonomistów. Pierwszą grupę analiz stanowią prace
keynesistów, w których podkreśla się, że deficyt budżetowy oraz związany z nim dług
publiczny mają pozytywny wpływ na aktywność gospodarczą w kraju, w szczególności
poprzez działanie mnożnika wydatków budżetowych.
Przedstawiciele szkoły keynesowskiej dostarczają argumentów wskazujących na
występowanie tzw. efektu uzupełniania (crowd-in effect) wydatków prywatnych przez
wydatki państwowe na skutek deficytu budżetowego i długu publicznego wywołanego
ekspansywną polityką fiskalną. Twierdzą oni dalej, że zazwyczaj deficyt budżetowy i dług
publiczny prowadzą do wzrostu produkcji krajowej, co sprawia, że inwestorzy prywatni
bardziej optymistycznie postrzegając przyszłą sytuację gospodarczą zwiększając przy tym
swoje inwestycje. Przeciwne spojrzenie na kwestie deficytu budżetowego oraz długu
publicznego mają przedstawiciele szkoły neoklasycznej, którzy argumentują, że deficyt
budżetowy i dług publiczny mogą mieć szkodliwe skutki dla wzrostu gospodarczego.
Przedstawiciele szkoły neoklasycznej analizują wydatki konsumpcyjne gospodarstw
domowych w ciągu ich całego cyklu życia. Uważają oni, że państwo odnotowując deficyt
1 http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug-publiczny/informacje-podstawowe dostęp 2015.05.10 2 Staśkiewicz W. 2011: (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.
8
budżetowy przesuwa tym samym ciężar podatków na przyszłe pokolenia, przedstawiciele
szkoły neoklasycznej argumentują, że zwiększona konsumpcja oznacza spadek rozmiarów
oszczędności. Stopy procentowe muszą zatem wzrosnąć w celu przywrócenia równowagi na
rynku kapitałowym. Z kolei, wyższe stopy procentowe prowadzą do spadku rozmiarów
inwestycji prywatnych.
Natomiast, zwolennicy koncepcji równoważności ricardiańskiej są zdania, że deficyt
budżetowy i dług publiczny są neutralne dla wzrostu gospodarczego. Zgodnie z tą koncepcją
bieżący deficyt budżetowy, wynikający na przykład ze zmniejszenia podatków musi być
spłacony w przyszłości na przykład poprzez podwyższenie podatków, pozostawiając w ten
sposób stopy procentowe i inwestycje prywatne na niezmienionym poziomie. Te trzy
kontrastujące ze sobą podejścia do problematyki deficytu budżetowego i długu publicznego
przyczyniają się do podejmowania wielu dyskusji w kraju i za granicą na temat roli deficytu
budżetowego i długu publicznego w procesie wzrostu gospodarczego.
Deficyt budżetowy zazwyczaj jest definiowany jako różnica między ogólnymi
wydatkami państwa, włączając odsetki od długu publicznego oraz dochodami państwa.
Natomiast zgodnie z bardziej złożoną definicją, deficyt budżetowy to różnica między
wielkością długu publicznego na koniec danego roku i wielkością długu publicznego na
koniec roku poprzedniego. Te dwie definicje są równoważne, jeżeli dług publiczny zdefiniuje
się, jako wartość wyemitowanych obligacji. Pojawienie się deficytu budżetowego implikuje,
że dług publiczny wzrasta. Ale ponieważ PKB również wzrasta, stosunek długu publicznego
do PKB może ulec zmianie lub pozostać na stałym poziomie. Zatem, to czy stosunek długu
publicznego do PKB zmienia się czy też pozostaje na niezmienionym poziomie zależy od
tego, czy stopa wzrostu zadłużenia krajowego jest większa lub mniejsza niż stopa wzrostu
PKB. Systematycznie rosnący stosunek zadłużenia krajowego do PKB stanowi zagrożenie dla
kraju, że dług publiczny wejdzie na ścieżkę niezrównoważonego wzrostu, prowadzącą do
niewypłacalności kraju. Nawet, jeżeli stosunek długu publicznego do PKB nie wzrasta
gwałtownie to i tak wysoki stosunek zadłużenia do PKB ma poważne i niekorzystne
konsekwencje dla kraju, związane chociażby z rosnącym kosztem obsługi długu3.
3 Keho Y.:2010: Budget deficits and economic growth: causality evidence and policy implications for WAEMU
countries, “European Journal of Economics, Finance and Administrative Sciences”, Issue 18.
9
1.2. Teorie narastającego zadłużenia
Rządzące ugrupowanie które chce zdobyć poparcie polityczne w kolejnej kadencji
parlamentu, decyduje się bardzo często na finansowanie różnorodnych programów które
prowadza do zwiększenia wydatków i często związane są z podniesieniem podatków.
Opozycja wobec takich działań która nie chce narazić się wyborcom zaleca jeszcze
„korzystniejsze” rozwiązania i w związku z tym wydatki na dany cel/program rosną.
Przykładem może być każda kampania parlamentarna gdzie wszystkie partie rywalizują pod
względem która więcej obieca. Jak wynika z zestawienia powyższych przyczyn, dług
publiczny jest bezpośrednim bądź pośrednim efektem przyjęcia przez państwo koncepcji
finansowania wydatków długiem, a nie korzystania z innych alternatywnych możliwości, z
których najważniejszą jest podatek.
Prawo Adolpha Wagnera o stale rosnących potrzebach finansowych w aspekcie
wydatków publicznych mówi że, wydatki publiczne rosną w sposób ciągły, zjawisko to
występuje powszechnie. Sprowadza się to do obserwacji, że mechanizm rynkowy nie jest w
stanie sprostać potrzebom ludzkim, gdyż potrzeby publiczne rosną szybciej od potrzeb
indywidualnych. Przyczyny to m.in. wzrost liczby ludności i coraz bardziej skomplikowane
struktury państwowe. Do przyczyn tego wzrostu można zaliczyć, przyczyny socjologiczne,
historyczne, polityczne, ekonomiczne i społeczne.
Przyczyny socjologiczne – każda istota rozwija się lub ginie, zasadzie tej podlegają
wszystkie organizmy społeczne zwłaszcza państwo i podmioty publiczne, im są one bardziej
aktywne, tym silniejszą mają tendencję do poszerzania zakresu swej działalności, a tym
samym zwiększania wydatków, zwłaszcza, że te ostatnie są pewnym dowodem ich działania
Przyczyny historyczne – pożyczki zaciągnięte w przeszłości szczególnie w okresach
kryzysu lub działań wojennych, stają się one obciążeniem, które trzeba stopniowo spłacać,
uiszczając ponadto regularnie odsetki, dlatego stare państwa mają stale rosnący dług
publiczny, przyczyniający się do wzrostu wydatków; problem sukcesji długów – nowo
powstałe państwa przejmują zazwyczaj wraz z terytorium część długów państwa, do którego
te terytoria poprzednio należały; państwa powstałe po dekolonizacji musiały po uzyskaniu
niepodległości zadłużyć się w celu sfinansowania wydatków
Przyczyny polityczne – większy zakres działalności państwa, powszechny staje się
ideał państwa opiekuńczego oraz korzystanie z procedury wydatków publicznych z
darmowych usług publicznych i ponieważ państwo musi zapewnić finansowanie tych usług,
nastąpił wzrost wydatków; nowe techniki stosowane w polityce w połączeniu z nowymi
technikami podatkowymi, zniesienie wyborczego cenzusu majątkowego; wydatki zmieniły
swój charakter, zostały skierowane do coraz liczniejszych warstw społecznych oraz
przeznaczone na inwestycje i infrastrukturę publiczna, nowe techniki podatkowe a w
szczególności efekt podatków pośrednich – znieczulenie podatkowe oznacza że podatnicy
płacąc podatek nie zauważając go co prowadzi do tego, politycy śmiało zwiększają wydatki ,
które mogą przynieść korzyści polityczne
10
Przyczyny ekonomiczne i społeczne – postęp techniczny kosztuje coraz więcej,
wyższe koszty modernizacji, redystrybucja dochodu narodowego kanałami budżetowymi,
rosną inwestycje publiczne gdyż występuje chroniczna niezdolność do inwestycji prywatnych
Konsekwencją jaką niesie za sobą wzrost wydatków publicznych jest czynnikiem
wzmacniającym solidarność międzynarodową szczególnie w stosunku do małych i średnich
państw – w tym sensie, że koszty projektów atomowych, wojskowych itp. są dzielone na
uczestników projektu, których każde państwo z osobna nie byłoby w stanie udźwignąć.
Teoria A. Wagnera przyczyniła się do sformułowania koncepcji państwa dobrobytu (welfare
state), w którym za pomocą dochodu z rosnących podatków na szeroką skalę realizowano
wydatki socjalne, wraz z wydatkami na ubezpieczenia społeczne. Myśl Wagnera wpłynęła na
rozwój ubezpieczeń społecznych, stanowiąc jednocześnie podbudowę redystrybucji dochodu
narodowego i dając bodziec do powstania idei państwa opiekuńczego. Prawo to jest
przeciwstawne liberalnej myśli finansowej Adama Smitha4.
Problemy natury politycznej grupowanie się państw w organizacje, wspólnie
ponoszące określone wydatki np. Europejska Wspólnota Energii Atomowej, wspólne
prowadzenie polityki obronnej oraz produkowania części uzbrojenia – czynnik wzmacniający
solidarność międzynarodowych prawo Wagnera obnaża miałkość deklaracji polityków, które
dotyczą obniżania wydatków publicznych. Absolutną granicą wydatków publicznych jest
wielkość dochodu narodowego, w praktyce ten poziom jest nieosiągalny, gdyż wydatki
publicznych nie mogą pochłonąć całości dochodów prywatnych. Istnieje pewien optymalny
poziom opodatkowania, którego przekroczyć nie można, ten punkt osiąga się wtedy, gdy
korzyści społeczne z rosnących wydatków przeważają nad niekorzystnymi następstwami
społecznymi rosnącego opodatkowania, optimum to może się zmieniać w zależności od
koniunktury gospodarczej, w okresach ożywienia warto redukować wydatki publicznych,
oszczędzając środki lub spłacając dług publicznych, w okresach depresji wzrost sumy
wydatków publicznych może natomiast służyć do stymulacji gospodarki, optimum zmienia
się w zależności od stopnia etatyzacji społecznych i struktury gospodarczych kraju.
Teoria systematycznego deficytu mówi że niebezpieczny jedynie jest deficyt bilansu
płatniczego, prowadzący do utraty bogactwa, wypływającego z terytorium kraju za granicę.
Deficyt może być pożyteczny, gdyż dodatkowe wydatki zarówno bieżące, jaki i inwestycyjne,
które umożliwia, przynoszą w efekcie stworzenia w kraju dodatkowej siły nabywczej. Deficyt
staje się więc stymulatorem gospodarki, tym samym jest nie tylko dopuszczalny, a nawet
pożądany. Deficyt budżetowy miałby być środkiem prowadzącym do likwidacji bezrobocia,
przez co następuje wprowadzenie dodatkowej siły nabywczej do gospodarki. Po pierwsze
deficyt budżetowy wymusza pokrywanie nadmiernych wydatków z nadzwyczajnych źródeł.
Ten nadmiar wydatków musi więc być pokryty pożyczką lub zaliczkami ze skarbu państwa.
Ich konsekwencje gospodarcze mogą okazać się zgubne. Po drugi jeśli deficyt budżetowy jest
chroniczny i systematyczny, państwo traci kredyt zaufania, nie może już pożyczać tak jak
dawniej, chyba że na niekorzystnych dla siebie warunkach. Systematyczny deficyt skutkiem
4 Owsiak S. 2006: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa
11
ponoszonych kosztów pożyczki i wzrostu długu publicznego zwiększa ogólne koszty
funkcjonowania kraju i stawia go po złej pozycji wobec międzynarodowej konkurencji. Poza
tym deficyt wywołując efekt inflacyjny i stwarzając ryzyko degradacji pieniądza jest
niebezpieczny dla gospodarki narodowej.
Teoria budżetu cyklicznego mówi że przede wszystkim można dopuścić deficyt na
pewien czas, jeżeli w latach następnych będzie on skompensowany nadwyżkami. Jest to
koncepcja budżetów cyklicznych. U podstawy teorii budżetu cyklicznego leży następująca
teza : należy realizować nadwyżki budżetowe w latach pomyślnych, aby móc sobie poradzić
w okresach recesji i pokrywać powstające wtedy niedobory nadwyżkami z lat ubiegłych.
Zaletą tej koncepcji jest umożliwienie regulacji cyklu ekonomicznego. Deficyt budżetowy w
latach recesji przyczynia się dzięki wstrzykiwaniu dodatkowej siły nabywczej do ożywienia
gospodarki. Teoria budżetów cyklicznych niesie za sobą wszelkie trudności. Wynikają one
przede wszystkim z nieregularności cyklów ekonomicznych. Nic nie przemawia za tym, aby
długość okresu rozkwitu miała być równia czasowi trwania recesji. Nikt nie może też
zapewnić, że suma nadwyżek zrealizowanych w dobrych latach pozwoli skompensować
deficyt lat recesji. Poważniejszym problemem jest jednak problem polityczny, jak obronić
nadwyżki uzyskane w dobrych latach przed licznymi na nie apetytami pojawiającymi się, gdy
tylko nadwyżki się ujawnią. Teoria budżetu cyklicznego nie podważa tak naprawdę zasady
równowagi, gdyż założeniem budżetu cyklicznego jest osiąganie równowagi między
wydatkami a dochodami nie w każdym roku budżetowy z osobna lecz w wieloletnim okresie
trwania cyklu ekonomicznego.
W teorii impasu pojawia się rzeczywiste naruszenie zasady równowagi, zezwala się na
deficyt w pewnych granicach i pod pewnymi warunkami. Impas pojawił się pod nazwą
przekroczenie salda skarbu państwa. Jest to różnica między przychodami z podatków i innych
podobnych źródeł, i wszystkimi płatnościami państwa, prowadzącymi do uzyskania
dochodów czyli wszystkimi płatnościami oprócz tych, które są zwrotem długu publicznego.
Określając impas jako nadwyżkę obciążeń wynikających z operacji ostatecznych i czasowych
przewidzianych w ustawie budżetowej nad oszacowanym przez ten sam dokument wpływami.
Rozgraniczenie i zachowanie terminu impas, polegającej na określeniu nadwyżki całości
obciążeń nad całością wpływów przewidzianą w ustawie budżetowej, natomiast wyraz
przekroczenie będzie służył do określania nadwyżki całości obciążeń faktycznie poniesionych
nad całością wpływów faktycznie otrzymanych. W okresach ożywienia gospodarczego
kreacja dodatkowego pieniądza, koniecznego do pokrycia wydatków, odpowiadających
impasowi jest kompensowana wzrostem produkcji. Można więc mieć do czynienie z
dystrybucją pewnej dodatkowej siły nabywczej droga operacji budżetowych bez jednoczesnej
inflacji i deprecjacji pieniądza, ponieważ wzrost produkcji dóbr równoważy tę masę
pieniądza. Po pierwsze trudno jest obliczyć wielkość impasu, która odpowiadałaby danej
koniunkturze gospodarczej. Odtąd ta właśnie wielkość 3 % PKB stanowiła stały punkt
odniesienia. Ustalono jako limit powyżej którego deficyt finansów publicznych uznaje się za
nadmierny. Po drugie impas jest niebezpieczny w warunkach inflacji, gdyż prowadzi do
ryzyka jej zwiększania przez powstanie dodatkowej siły nabywczej.
12
Adolph Wagner sformułował konieczność szerszej ingerencji państwa w mechanizm
rynkowy, natomiast teoretyczne podstawy interwencji państwa w sferze produkcji rozwinął
John Maynard Keynes. Wagner stwierdził iż wraz z rozwojem społecznym władze publiczne
zgłaszają popyt na coraz większe dochody wskutek rosnących wydatków. Potrzeby publiczne
rosną szybciej niż potrzeby indywidualne. Wzrost potrzeb zbiorowych
ma charakter ekstensywny, rezultat presji społeczeństwa na podejmowanie przez
państwo nowych funkcji i obowiązków wobec społeczeństwa oraz intensywny, rezultat
rozwoju cywilizacyjnego i poprzez to poszerzenie i realizowanie nowych zadań wobec
społeczeństwa w przyszłości. Jest to koncepcja państwa dobrobytu w którym realizowano
wydatki socjalne i ubezpieczenia społeczne.
Prawo wzrastających wydatków A.H. Hansen (teoria neokeynesowska) odrzucało
zasadę zrównoważonego budżetu, ponieważ nie może ona być celem samym w sobie,
powinna być traktowana jako jeden z elementów funkcjonowania ogólnego mechanizmu
gospodarki narodowej. Uważał że należy ograniczyć wahania amplitudy cyklu
koniunkturalnego poprzez zaciąganie w latach depresji długu publicznego na finansowanie
niezbędnych wydatków państwa co jest przejawem zdrowej polityki fiskalnej. Zalecenia
działań dla rządu:
-państwowe kredyty w bankach handlowych podczas recesji by dać
gospodarce impuls rozwojowy
-wydatki publiczne powinny być finansowane przez progresywny podatek
dochodowy w chwili przywrócenia równowagi w gospodarce i osiągnięcia stopnia
zatrudnienia
-wprowadzenie podatku pośredniego - od konsumpcji5.
Zadłużanie się państwa pozwala na prowadzenie elastycznej polityki wydatkowej.
Przy istnieniu rynku kredytowego państwo nie musi w każdym okresie bilansować swoich
wpływów z podatków i kreacji pieniądza z wydatkami. Możliwość emisji instrumentów długu
publicznego pozwala na większą elastyczność postępowania. Państwo może sterować emisją
długu w celu zmiany swoich dochodów w danym okresie bez konieczności jednoczesnej
zmiany wydatków. A więc zadłużając się w okresie szczególnie wysokich wydatków,
państwo może zmniejszyć potrzebę nienormalnie wysokich wpływów podatkowych lub
nienormalnie wysokiej kreacji pieniądza. Państwo może sterować rozkładem długu
publicznego w czasie. Ma to wpływ na rozkład w czasie krańcowej stopy podatkowej. Jej
obniżenie w pewnym okresie skutkuje pobudzeniem konsumpcji i inwestycji, a więc
wzrostem produktu krajowego. Jednak w okresach spłaty długu krańcowa stopa podatkowa
wzrasta i wówczas zachodzi proces odwrotny. Tak więc polityka ta wpływa jedynie na
rozkład w czasie aktywności realnej. Jeżeli państwo wykorzystuje politykę długu do
pobudzania bieżącej produkcji, to ubocznym efektem tego w przyszłości będzie zmniejszenie
wielkości produktu.
Z kolei Joseph Schumpeter w 1918 roku wskazał, że wady instytucjonalne
kapitalizmu powodują nieuchronną ewolucję do skrepowania systemu gospodarczego.
5 Glapiński A, 2004: „Kapitalizm, demokracja i kryzys państwa podatków”, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa
13
Rozrost sektora publicznego i rosnący ciężar podatków hamują dynamizm rozwojowy i
niszczą mechanizm rynkowy. Joseph Schumpeter wprowadził pojęcie państwa podatków,
które współistnieje z kapitalizmem, ale ma inną logikę funkcjonowania. Analiza państwa
podatków uczyniła z Schumpetera prekursora teorii publicznych i socjologii fiskalnej.
Schumpeter przewidział lawinowy wzrost biurokracji podatkowej. Uważał, że nieuchronnie
rosnące oczekiwania i żądania społeczne doprowadzą kapitalistyczne państwo podatków poza
granice możliwości fiskalnych i spowodują ogólny kryzys systemowy. Końcowe dekady XX
wieku potwierdziły teorię i prognozy Schumpetera6.
W doktrynie liberalnej Państwo występuje jako „strażak”. W sytuacjach krytycznych
doktryna neoliberalna wymusza na państwie działania ratunkowe. Jeżeli jednak w doktrynie
neoliberalnej zakłada się jak najniższe podatki, to możliwości działania państwa nawet w
sytuacjach stabilności systemu gospodarczego są ograniczone. Możliwości te są jeszcze
mniejsze w warunkach kryzysu. Pojawia się więc fundamentalna sprzeczność między
założeniami neoliberalnymi a obiektywnymi prawami funkcjonowania gospodarki
kapitalistycznej.
6 Swadźba S, Zagóra-Jonszta. U, 2011: Teorie Keynesa i Schumpetera- próba porównania i aktualność myśli,
Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Uniwersystet Szczeciński
14
ROZDZIAŁ II. STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH W STREFIE EURO
I JEGO UWARUNKOWANIA
2.1. Kryzys finansowy i ekonomiczny jako źródła problemów strefy euro
Głównymi istotami kryzysu w gospodarce światowej była szeroka deregulacja, wraz z
polityką taniego pieniądza realizowana przez szefa FED, Alana Greenspana oraz promowanie
instrumentów inżynierii finansowej oderwane od możliwości wyceny ryzyka doprowadziły do
kryzysu w Stanach Zjednoczonych, który rozlał się na cały zglobalizowany świat. Przyczyną
takiego stanu rzeczy był bardzo mały nadzór ze strony rządu amerykańskiego na banki
komercyjne które zakłóciły prawidłową dystrybucję ryzyka oraz umożliwiły niekontrolowaną
spekulację, co w rezultacie doprowadziło do powstania bańki spekulacyjnej. Przyczyniły się
do tego asymetria informacji która nie była jasna dla wszystkich graczy na rynku. Kredyty
były kupowane i sprzedawane pod bardzo dużym ryzykiem, o którym społeczeństwo nie
zdawało sobie sprawy. Pojawienie się podmiotów stosujących agresywne strategie
inwestycyjne, oczekujących skokowych wzrostów cen instrumentów finansowych w krótkim
okresie. Do grona takich inwestorów można zaliczyć fundusze hedgingowe. Bańka
spekulacyjna na rynku nieruchomości w USA bardzo mocno dała się poznać w Europie.
Istota kryzysu strefy euro jest złożona i wielowątkowa, ponieważ wynika zarówno z
określonych przesłanek historycznych i współczesnych, jak i przyczyn polityczno-prawnych,
ekonomiczno-finansowych i innych. Wszystkie te przesłanki i przyczyny, niejako w
pojedynkę, nie mogłyby doprowadzić do tak istotnych, głębokich i strukturalnych problemów
strefy euro. Jednakże działając łącznie, często równolegle lub sekwencyjnie w łańcuchu
przyczynowo-skutkowym, stały się katalizatorem i „nośnikiem” obecnych problemów, które
powszechnie określa się jako „kryzys strefy euro”. Wspomniane przyczyny dosyć trudno jest
jednoznacznie sklasyfikować do grupy przyczyn ekonomicznych, politycznych i
instytucjonalnych, a tym bardziej analizować w oderwaniu od innych. Niemniej,
podsumowując tę część pracy można stwierdzić, iż do przyczyn kryzysu o charakterze
ekonomicznym należy zaliczyć:
pogłębianie się różnic strukturalnych między poszczególnymi gospodarkami (w
zakresie wydajności czynników wytwórczych i konkurencyjności gospodarczej);
zróżnicowany poziom inflacji i realnego efektywnego kursu walutowego w
poszczególnych krajach i powiększanie się, a nie zmniejszanie różnic w tym zakresie,
co powodowało, iż polityka monetarna prowadzona przez EBC pogłębiała trudności
gospodarcze w niektórych krajach i wywoływała szoki asymetryczne;
relatywnie niskie stopy procentowe i realny efektywny kurs walutowy sprzyjały
ekspansji gospodarczej finansowanej „na kredyt”. Powodowało to przegrzanie
koniunktury oraz powstawanie bąbli spekulacyjnych na rynku nieruchomości i rynku
instrumentów finansowych;
nadmierną spekulację na rynku nieruchomości i instrumentów finansowych (zwłaszcza
złożonych i „innowacyjnych”, a w rzeczywistości bardzo ryzykownych) ze strony
banków i innych instytucji finansowych Eurolandu, co w sytuacji globalnego kryzysu
finansowego spowodowało olbrzymie straty wielu ważnych systemowo instytucji
finansowych, które były ratowane przed bankructwem z funduszy publicznych;
15
nierównowagi makroekonomiczne wyrażające się w odmiennym wyniku bilansu handlu
zagranicznego, pogłębiane przez nierównowagę w zakresie przepływu kapitału.
Gospodarki krajów centralnych UGW o niskim poziomie inflacji i dodatnim saldzie w
handlu zagranicznym były eksporterami kapitału do krajów osiągających ujemne saldo
w handlu zagranicznym, ale mających wyższy poziom zwrotu z inwestycji;
utratę kontroli władz publicznych nad działaniem rynków finansowych;
występowanie zbyt silnych i wzajemnych powiązań między sektorem finansowym a
sektorem finansów publicznych co powodowało, iż problemy jednego sektora szybko
przenosiły się na drugi;
niesprawności mechanizmu rynkowego, które pogłębiały problemy instytucjonalne i
strukturalne strefy euro. W uniach monetarnych takich jak Stany Zjednoczone, to
właśnie ten czynnik w bardzo dużym stopniu koryguje efekty negatywnych zjawisk i
doprowadza do konwergencji gospodarek poszczególnych stanów. Natomiast w UGW
mechanizmy rynkowe nie zadziałały tak, jak się tego spodziewano (w państwach
członkowskich nie doszło do oczekiwanego wyrównania się cen i płac);
niewłaściwa (niedostosowana do fazy cyklu koniunkturalnego, nietrafna w aspekcie
przeciwdziałania szokom asymetrycznym) i nieodpowiedzialna polityka fiskalna.
Źródła i przebieg kryzysu pokazały słabości dotychczasowego modelu funkcjonowania
strefy euro. Wskazały one jednocześnie, że przetrwanie europejskiej unii walutowej i
możliwość czerpania korzyści ze wspólnego pieniądza będzie w znacznej mierze
zdeterminowana zdolnością do skutecznego zreformowania jej mechanizmów ekonomicznych
i instytucjonalnych7. Za jedną z podstawowych przyczyn kryzysu uważany jest brak
dostatecznej dyscypliny fiskalnej krajów członkowskich. Niezdolność do zapewnienia
antycyklicznej polityki fiskalnej wynikała przede wszystkim z nieskuteczności reguł
fiskalnych zdefiniowanych w Traktacie z Maastricht oraz mającym go uzupełniać w części
fiskalnej Pakcie Stabilności i Wzrostu. Niemniej niestabilna polityka fiskalna nie jest
podstawowym źródłem kryzysu, a w wielu przypadkach raczej jego konsekwencją. Przyczyny
problemów makroekonomicznych tkwiły w głębokich różnicach strukturalnych między
krajami tworzącymi unię walutową. Wbrew oczekiwaniom integracja rynków finansowych
oraz wspólna polityka pieniężna, prowadząc do niskich, często realnie ujemnych stóp
procentowych w krajach peryferyjnych, przyczyniły się do zjawiska boom and bust cycle i
pogłębienia istniejących różnic. W konsekwencji tych procesów od momentu powstania strefy
euro narosły znaczne nierównowagi wewnętrzne i zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie
m.in. w różnicach inflacyjnych, rozbieżnym kształtowaniu się jednostkowych kosztów pracy
oraz wskaźnikach deficytu obrotów bieżących i pozycji inwestycyjnej. W efekcie kryzysu
finansowego i nagłego odwrotu kapitału nagromadzone nierównowagi w sferze realnej
gospodarek krajów członkowskich w postaci nadmiernego zadłużenia prywatnego zostały w
obliczu ryzyka bankructw instytucji finansowych przetransferowane do sektora publicznego,
prowadząc do skokowego wzrostu długu publicznego. W reakcji na kryzys w UE podjęto od
7 Burawski D. 2005: Problemy realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu, Wrocław, s.18.
16
2010 roku szereg działań mających z jednej strony ograniczyć jego skutki, z drugiej zaś
zmniejszyć ryzyko wystąpienia kryzysów w przyszłości.
2.2. Stan finansów publicznych strefy euro
Obecny kryzys zadłużeniowy krajów UGW jest pochodną kryzysu gospodarczego
mającego z perspektywy strefy euro, zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne czyli globalne
przyczyny. Jest on też spowodowany licznymi błędami w polityce fiskalnej krajów
członkowskich, w tym przede wszystkim w utrzymywanie się deficytu budżetowego.
Zapoczątkowany w 2007 roku światowy kryzys finansowy wywarł zróżnicowany
wpływ na sytuację gospodarczą poszczególnych państw nim dotkniętych. Do czasu
wystąpienia kryzysu finansowego oraz będącego jego konsekwencją kryzysu ekonomicznego,
wzrost gospodarczy w państwach członkowskich strefy euro w dużej mierze był wynikiem
rosnącego popytu generowanego przez niskie stopy procentowe i łatwy dostęp do taniego
pieniądza kredytowego. Z jednej strony to inflacyjne ożywienie zapewniało dynamiczne
tempo wzrostu, z drugiej uruchomiło bańki inwestycyjne na rynkach nieruchomości oraz
obligacji. Zjawiskom tym towarzyszył wzrost jednostkowych kosztów pracy, wyższa inflacja
oraz rosnące saldo na rachunku obrotów bieżących. Skutki kryzysu finansowego dotknęły
gospodarki krajów strefy euro już w 2008 roku, w którym można było zauważyć znaczący
spadek tempa wzrostu PKB w ujęciu realnym w stosunku do roku poprzedniego zarówno w
całej strefie (o 2,5 punkta procentowego), jak i w poszczególnych krajach członkowskich jak
wykazuje to tab1. W wielu z nich stopa zmian PKB zanotowała ujemne wartości
znamionujące recesję (Grecja, Estonia, Włochy, Irlandia). Kryzys gospodarczy z całą mocą
ujawnił się w roku 2009, kiedy we wszystkich krajach strefy euro zanotowano ujemną
dynamikę PKB.
17
Tabela 1. Realne tempo wzrostu PKB w krajach strefy euro (w %)
Kraj Rok Średnia
2007-2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
UE-27 3,1 0,5 -4,4 2,1 1,7 -0,4 0,0 0,4
Strefa euro
(17) 3 0,5 -4,5 2 1,6 -0,7 -0,5 0,2
Austria 3,6 1,5 -3,8 1,9 3,1 0,9 0,2 1,1
Belgia 3 1 -2,6 2,5 1,6 0,1 0,3 0,8
Cypr 4,9 3,6 -2 1,4 0,3 -2,4 -5,4 0,1
Estonia 7,9 -5,3 -14,7 2,5 8,3 4,7 1,6 0,7
Finlandia 5,2 0,7 -8,3 3 2,6 -1,5 -1,2 0,1
Francja 2,4 0,2 -2,9 2 2,1 0,3 0,3 0,6
Grecja 3,5 -0,4 -4,4 -5,4 -8,9 -6,6 -3,9 -3,7
Hiszpania 3,8 1,1 -3,6 0 -0,6 -2,1 -1,2 -0,4
Holandia 4,2 2,1 -3,3 1,1 1,7 -1,6 -0,7 0,5
Irlandia 4,9 -2,6 -6,4 -0,3 2,8 -0,3 0,2 -0,2
Luksemburg 6,5 0,5 -5,3 5,1 2,6 -0,2 2 1,6
Malta 4 3,3 -2,5 3,5 2,2 2,5 2,5 2,2
Niemcy 3,3 1,1 -5,6 4,1 3,6 0,4 0,1 1,0
Portugalia 2,5 0,2 -3 1,9 -1,8 -3,3 -1,4 -0,7
Słowacja 10,7 5,4 -5,3 4,8 2,7 1,6 1,4 3,0
Słowenia 6,9 3,3 -7,8 1,2 0,6 -2,6 -1 0,1
Włochy 1,5 -1 -5,5 1,7 0,6 -2,3 -1,9 -1,0
Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables , (dostęp: 18.03.2015).
Kolejną, globalną przyczyną kryzysu w strefie euro było zaburzenie równowagi
strukturalnej w gospodarce światowej, w której jedne kraje wykazywały stale dodatni bilans
płatniczy i powiększały rezerwy, zaś inne miały ujemny bilans, wskutek czego zadłużały się.
Szybki wzrost eksportu Chin spowodował zgromadzenie olbrzymich rezerw, w skład których
wchodzi m.in. nie tylko dług publiczny USA, ale również krajów europejskich w wysokości
630 miliardów dolarów, w tym obligacji rządu francuskiego, szacowanych na 200 miliardów
dolarów
Nierównowaga wystąpiła nie tylko na zewnątrz UE, lecz również wewnątrz Wspólnoty
gdzie wykształciły się dwie grupy krajów: z nadwyżką w handlu zagranicznym i dodatnim
saldem obrotów bieżących (m.in. Niemcy, Holandia, Luksemburg, Austria, Irlandia i Belgia) i
notujące deficyt w handlu zagranicznym oraz na rachunku obrotów bieżących (Grecja,
Portugalia, Hiszpania, Włochy, Francja).
Rozbieżna tendencja wzrostu produktywności i płac spowodowała obniżenie
konkurencyjności niektórych gospodarek. Na przykład, o ile w okresie ośmiu lat przed
kryzysem płace w strefie euro wzrosły przeciętnie o 14%, to w Niemczech tylko o 2%, zaś we
Francji o 17%, Włoszech o 23%, a w Hiszpanii aż o 26%. Brak dyscypliny płacowej był
szczególnie niebezpieczny w krajach tzw. Południa, gdzie wzrost płac nie był uzasadniony
wzrostem wydajności pracy8.
8 Marchewka-Bartkowiak, K. 2012: Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys zadłużenia
publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, 1: s.51–71.
18
Wykres 1. Saldo rachunku obrotów bieżących w % PKB, średnia z lat 2010–2012
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat (dostęp: 20.03.2015).
Wielomiliardowe kwoty wprowadzane do gospodarek w postaci tzw. pakietów
antykryzysowych nie przyniosły pożądanych skutków w postaci znaczącego pobudzenia
wzrostu czy generowania nowych miejsc pracy9. Według danych Eurostatu, na koniec 2013 r.
wskaźnik bezrobocia w strefie euro osiągnął najwyższy w historii poziom 12%.
Generalnie liczba bezrobotnych w strefie euro (17 krajów) na koniec 2013 roku sięgała
około 19 mln osób (w skali całej UE szacowana liczba osób pozostających bez pracy
wynosiła około 26,5 mln obywateli). Szczególnie dramatyczna i niebezpieczna dla rozwoju
społeczno-gospodarczego jest sytuacja osób młodych. W grupie osób, które nie ukończyły 25
lat – w 2013 r. bez pracy pozostawało około 5,8 mln osób (co odpowiadało 23,4% w całej
Unii Europejskiej i 24,1% w strefie euro). W przypadku Grecji i Hiszpanii stopa bezrobocia
wśród ludzi młodych przekroczyła 55% .Jak wskazują dane zaprezentowane na wykresie 4,
obok Grecji i Hiszpanii największy wzrost bezrobocia wśród ludzi młodych, w latach 2010–
2012, zanotowano w Estonii, na Cyprze oraz w Portugalii i Włoszech. Na drugim biegunie
pod tym względem były Niemcy, Finlandia, Belgia i Austria.
9 Szpunar, P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym. Materiały i
Studia NBP, 278.
-7,5
-6,7
-6,5
-3,1
-2,3
-1,8
-1,7
-1,6
-0,5
-0,4
0,9
1,2
2,2
2,3
6,5
7
8,8
8 6 4 2 2 4 6 8 10
Grecja
Cypr
Portugalia
Hiszpania
Włochy
Francja
Słowacja
Malta
Finlandia
Belgia
Estonia
Słowenia
Austria
Irlandia
Niemcy
Luksemburg
Holandia
%
19
Wykres 2. Zmiana (p.p%). stopy bezrobocia młodzieży w latach 2010–2012
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat (dostęp: 18.03.2015).
Różnice strukturalne między poszczególnymi gospodarkami, stanowią poważną
trudność w prowadzeniu polityki monetarnej i przynoszą zróżnicowane skutki tej polityki, co
wywołuje trudności gospodarcze w części krajów członkowskich UGW (określane jako
wstrząsy asymetryczne). W opinii wielu ekonomistów, działania Europejskiego Banku
Centralnego (EBC) w latach 2008–2010 w nadmiernym stopniu były ukierunkowane na
przeciwdziałanie inflacji. Zbyt słabo polityka pieniężna uwzględniała potrzeby rozwoju
gospodarczego. Prowadziło to do długofalowego obniżenia tempa wzrostu gospodarczego w
strefie euro, wykazanego wcześniej wzrostu bezrobocia i obniżenia konkurencyjności
międzynarodowej eksportu Eurolandu jaka całości10.
Kryzys zadłużeniowy (czy szerzej kryzys fiskalny), obejmujący głównie państwa tzw.
grupy PIIGS (czyli Portugalia, Irlandia Włochy, Grecja, Hiszpania) będący zasadniczym
problemem strefy euro, jest w dużej mierze konsekwencją opisanych wyżej nierównowag
makroekonomicznych, które w istocie świadczą o niewystarczającej realnej konwergencji
między członkami unii walutowej. Według wielu badaczy, praźródłem tych problemów jest
to, że gospodarka strefy euro nie spełnia warunków niezbędnych do wprowadzenia wspólnej
waluty, zgodnie z założeniami teorii optymalnego obszaru walutowego (TOOW) R.A.
Mundella11.
10 Staśkiewicz W. (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. s.
353. 11 Gross, D. 2012: Macroeconomic Imbalances in the Euro Area: Symptom or cause of the crisis?, CEPS Policy
Brief, 266, Centre for European Policy Studies
-3,1
-2,5
-2,1
-1,3
-0,2
0,7
1,5
1,8
6,4
6,4
7
9,9
12,9
14
15,4
15,4
29,5
5 5 10 15 20 25 30
Niemcy
Finlandia
Belgia
Austria
Malta
Francja
Luksemburg
Holandia
Irlandia
Słowacja
Słowenia
Włochy
Portugalia
Cypr
Estonia
Hiszpania
Grecja
p.p
20
Negatywnym zjawiskiem, z którym również mieliśmy do czynienia od początku
powstania Unii Gospodarczej i Walutowej, był brak odpowiedniej dyscypliny i ostrożności ze
strony rynków kapitałowych. Ryzyko niewypłacalności zostało ustalone na tym samym
poziomie dla wszystkich państw strefy euro, a wpisana do art. 125 TfUE klauzula o
nieodpowiadaniu Unii za zobowiązania państw członkowskich (no bail out) nie okazała się
wystarczająco wiarygodna. Źródłem obecnego kryzysu w strefie euro (kryzysu zadłużenia)
jest nie tylko akumulacja długu w sektorze publicznym, ale także w sektorze prywatnym
(zarówno finansowym, jak i niefinansowym). W sytuacji kryzysu finansowego, wymusiła ona
interwencję rządów w celu ratowania części zadłużonego sektora prywatnego (zwłaszcza
banków), co z kolei przełożyło się na wzrost zadłużenia sektora publicznego.
Powiększanie się deficytów budżetowych w większości krajów UGW w latach 2008–
2013 było wynikiem negatywnego wpływu czynnika cyklicznego i działania automatycznych
stabilizatorów oraz licznych działań o charakterze dyskrecjonalnym, wspierających instytucje
finansowe i sferę realnej gospodarki.
Tabela 2. Deficyt sektora publicznego w krajach strefy euro w latach 2007–2013
(% PKB)
Kraj Rok Średnia
2007-2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
UE-27 -0,9 -2,4 -6,9 -6,4 -4,5 -4,2 -3,2 -4,1
Strefa euro
(17) -0,7 -2,1 -6,4 -6,1 -4,1 -3,6 -2,9 -3,7
Austria -1,3 -1,5 -5,3 -4,5 -2,6 -2,3 -1,5 -2,7
Belgia 0,0 -1,1 -5,5 -4,0 -3,9 -4,1 -2,9 -3,1
Cypr 3,2 0,9 -5,6 -4,8 -5,8 -5,8 -4,9 -3,3
Estonia 2,4 -2,9 -2,0 0,2 1,0 -0,3 -0,5 -0,3
Finlandia 5,1 4,2 -2,5 -2,6 -1,0 -2,1 -2,4 -0,2
Francja -2,5 -3,2 -7,2 -6,8 -5,1 -4,9 -4,1 -4,8
Grecja -6,7 -9,9 -15,2 -11,1 -10,1 -8,6 -12,2 -10,5
Hiszpania 2,0 -4,4 -11,0 -9,4 -9,4 -10,3 -6,8 -7,0
Holandia 0,2 0,2 -5,5 -5,0 -4,3 -4,0 -2,3 -3,0
Irlandia 0,2 -7,0 -13,9 -32,4 -12,6 -8,0 -5,7 -11,3
Luksemburg 4,2 3,3 -0,5 -0,6 0,3 0,1 0,6 1,1
Malta -2,3 -4,2 -3,3 -3,3 -2,6 -3,7 -2,7 -3,2
Niemcy 0,3 0,0 -3,0 -4,1 -0,9 0,1 0,1 -1,1
Portugalia -3,0 -3,8 -9,8 -11,2 -7,4 -5,5 -4,9 -6,5
Słowacja -1,9 -2,4 -7,9 -7,5 -4,1 -4,2 -2,6 -4,4
Słowenia -0,1 -1,8 -6,1 -5,7 -6,2 -3,7 -14,6 -5,5
Włochy -1,5 -2,7 -5,3 -4,2 -3,5 -3,0 -2,8 -3,3
Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables (dostęp:
18.03.2015).
Sytuację fiskalną wielu państw członkowskich UGW, tym samym także całej strefy
euro, należy ocenić jako wyjątkowo trudną. Szanse na istotne przyspieszenie rozwoju
gospodarczego i szybkie wyjście z recesji są mocno ograniczone, szczególnie w tych krajach,
gdzie dług publiczny przekroczył wartości 90% PKB. Co prawda ekonomia nie daje
21
jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaki poziom długu publicznego (a mówimy cały czas o
długu jawnym) wpływa negatywnie na wzrost i rozwój gospodarczy. Wielu badaczy skłania
się jednak do tezy (popartej badaniami empirycznymi), iż poziom ten oscyluje w pobliżu 90%
PKB. Ważne przy tym jest to, na co wydawane są pieniądze pozyskane w formie długu (czy
na inwestycje prorozwojowe, czy też na wydatki socjalne), istotna jest także struktura długu
(m.in. to, jaka część długu znajduje się w rękach zagranicznych donatorów kapitału).
Tabela 3. Dług publiczny w krajach strefy euro w latach 2007–2013 (% PKB)
Kraj
Rok Wzrost
2013-2007
(p.p.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
UE-27 59 62,5 74,8 78,3 80,9 83,6 85,4 26,4
Strefa euro
(17) 66,3 70,1 79,9 83,8 85,9 89,1 91,1 24,8
Austria 64,8 68,5 79,7 82,4 82,1 81,7 81,2 16,4
Belgia 86,9 92,2 99,3 99,6 102,1 104 104,5 17,6
Cypr 53,7 44,7 53,5 56,5 66 79,5 102,2 48,5
Estonia 3,7 4,5 7,2 6,5 6,0 9,7 10,1 6,4
Finlandia 34 32,7 41,7 47,1 48,5 53,0 56,0 22,0
Francja 64,2 67,8 78,8 81,5 85 89,2 92,2 28,0
Grecja 103,1 109,3 126,8 146 171,3 156,9 174,9 71,8
Hiszpania 35,5 39,4 52,7 60,1 69,2 84,4 92,1 56,6
Holandia 42,7 54,8 56,5 59 61,3 66,5 68,6 25,9
Irlandia 24 42,6 62,2 87,4 111,1 121,7 123,3 99,3
Luksemburg 7,2 14,4 15,5 19,6 18,5 21,4 23,6 16,4
Malta 62,4 62,7 67,8 67,6 69,8 67,9 69,8 7,4
Niemcy 63,5 64,9 72,4 80,3 77,6 79 76,9 13,4
Portugalia 68,4 71,7 83,6 96,2 111,1 124,8 128 59,6
Słowacja 29,8 28,2 36,0 41,1 43,5 52,1 54,6 24,8
Słowenia 22,7 21,6 34,5 37,9 46,2 53,4 70,4 47,7
Włochy 99,7 102,3 112,5 115,3 116,4 122,2 127,9 28,2
Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables
2.3. Skutki kryzysu na przykładzie Grecji
Grecja przystąpiła do strefy euro w 2001 roku. Dziś wiadomo, że na podstawie
sfałszowanych statystyk długu.- Żeby wstąpić do euro kraj powinien mieć zdrowe finanse
publiczne, czyli nie wydawać więcej niż dostaje pieniędzy. Grecy tak nigdy nie robili. Od
czasu uzyskania niepodległości w połowie XIX wieku, kraj ponad połowę czasu spędził w
stanie bankructwa: albo nie spłacając swoich długów albo w ogóle je ignorując. W momencie,
kiedy Grecja wstąpiła do euro, inwestorzy zagraniczni przestali ją odróżniać od Niemiec. Tzn.
Grecja mogła pożyczać na rynkach międzynarodowych, tak samo tanio jak Niemcy. Rząd na
tym korzystał, wydawał jeszcze więcej, doprowadzając do zadłużenia kraju i sytuacji, kiedy
tych długów już nie mogą udźwignąć. A po wybuchu kryzysu światowego inwestorzy
22
przejrzeli na oczy i uświadomili sobie, że Grecja nigdy nie będzie w stanie spłacić swoich
długów. Przestraszyli się i podnieśli koszty oprocentowania, przez co Grecja znalazła się w
jeszcze większych kłopotach finansowych.
Rząd powinien być cały czas kontrolowany przez obywateli, ale nie jest. Zadłużanie się
rządów jest zjawiskiem powszechnym w globalizacji światowej jednak Grecja zadłużyła się
na tyle ze nie mogła udźwignąć tego zadłużenia. Grecji nikt nie bał się pożyczać. Inwestorzy
stwierdzili, że przecież w strefie euro żadne państwo nie może zbankrutować. Pożyczali jej
więc pieniądze na procent zaledwie o kilka setnych punktów wyższy niż Niemcom. Np: Kolej
grecka ma przychody rzędu 100 mln euro, podczas gdy wydaje na same płace 400 mln euro, a
pozostałe koszty to 300 mln. Można dojść do wniosku ze taniej by było gdyby wszyscy
pasażerowie jeździli taksówkami. To o wiele gorzej niż z PKP - Jeżeli Grecy tolerują takie
firmy, to trudno się dziwić, że kraj znajduje się w takiej sytuacji. Bardzo dużo też kosztują
wcześniejsze emerytury i przywileje socjalne. Chodzi o konkretne grupy interesów. Tu nie
należy mówić ogólnie o obywatelach, ale o pracownikach poczty greckiej, którzy mają duże
przywileje, o nauczycielach w Grecji, którzy są jednymi z najmniej pracujących w Europie, o
pracownikach kolei, o prawnikach, lekarzach.
Występuje w Grecji też duży problem rządu ze ściąganiem podatków. - Większość
prawników i lekarzy w Grecji formalnie zarabia jakieś minimum socjalne. Deklarują tak
niskie płace, żeby nie płacić podatków. Analizując sytuacje poszczególnych państw coraz
częściej zastanawiające jest, jaki wymiar miałby obecny kryzys finansowy, gdyby strefa euro
nie istniała. Włoski lir, grecka drahma, portugalskie escudo, irlandzki funt oraz hiszpańska
peseta na pewno straciłyby na wartości w stosunku do marki niemieckiej. Dzięki strefie euro
takie konsekwencje miały nieco łagodniejszy charakter, jednak nie oznacza to, że strefa euro
chroni państwa przed występowaniem recesji. Unia monetarna charakteryzuje się sztywnym
kursem walutowym, jak również małą możliwością wykorzystywania autonomicznych
środków polityki pieniężnej, dlatego konieczne jest zachowanie odpowiednich relacji konku-
rencyjnych między gospodarkami. gospodarki wybranych krajów objętych kryzysem zna-
cząco traciły swoją pozycję konkurencyjną w stosunku do Niemiec. W latach 2000-2009
jednostkowe koszty pracy w Grecji wzrosły o 23% w porównaniu do Niemiec12.Istnieje duża
luka konkurencyjności pomiędzy Niemcami a innymi krajami peryferyjnymi, jak Grecja,
Włochy oraz Hiszpania. Wraz z biegiem lat jednostkowe koszty pracy w Niemczech
zmniejszają się, natomiast w wymienionych wcześniej krajach wzrastają. Wykres 11 o
deficycie publicznym w Grecji ukazuje działania rządu greckiego i podejścia ówczesnych
rządzących do tematu wspólnej waluty.
Strefa euro jako całość od dawna cechowała się zrównoważonym bilansem obrotów
bieżących, ale w przypadku poszczególnych państw równowaga ta nie jest niestety
zachowana. W unii walutowej jedynie Niemcy oraz Holandia posiadają nadwyżki w obrotach
bieżących13, a Hiszpania, Portugalia oraz Grecja mają wysokie deficyty. W 2006 r. Holandia
miała nadwyżkę obrotów bieżących w wysokości 64 mld USD, natomiast Niemcy aż 190 mld
12 Stanek P. 2011, Zmiany regulacji rynku finansowego w Unii Europejskiej w konsekwencji światowego
kryzysu gospodarczego, w: Natura i różnorodność przebiegu światowego kryzysu gospodarczego, Difin,
Warszawa, s. 38-40. 13 Sporek T, 2010:, Globalny kryzys finansowy i sposoby jego przezwyciężenia w różnych regionach świata, w:
Finansowe determinanty wzrostu w gospodarce globalnej, red. J.L. Bednarczyk, CeDeWu, Warszawa , s. 12-15.
23
USD. W tym samym roku Hiszpania miała deficyt w wysokości 111 mld USD, Grecja 30 mld
USD, natomiast Portugalia 19,5 mld USD14. Grecja jest krajem, w którym mamy do czynienia
z dużą liczbą absurdalnych przepisów, korupcji czy też branżowych przywilejów. Ostatnio
było np. aż 130 zamkniętych zawodów, istniało wiele trudności uniemożliwiających
rozpoczęcie pracy w określonych zawodach. Konieczne było spełnienie licznych warunków
oraz zdobycie odpowiedniej licencji. Problem ten dotyczył takich profesji, jak inżynier,
farmaceuta, taksówkarz czy kioskarz15. Według licznych danych uwolnienie tych zawodów
spowodowałoby zwiększenie greckiego PKB o około 10%. W 2011 r. podjęto decyzję o
zmniejszaniu ograniczeń w dostępie do określonych zawodów. Wywołało to jednak dosyć
dużą falę protestów. Protestowali przede wszystkim przedstawiciele wyżej wymienionych
zawodów, którzy dzięki występującym ograniczeniom korzystali z uprzywilejowanej pozycji
rynkowej. W lipcu 2011 r. wprowadzono ustawę, która zmniejszała występujące na rynku
pracy ograniczenia16.
Wykres 3. Stopa bezrobocia w Grecji w (p.p %)
Źródło: H. Kozieł, Dzieje greckiej eurokatastrofy, „Rzeczpospolita” 2012, nr 40
Wykres 4..Dlug publiczny Grecji w punktach procentowych
Źródło: H. Kozieł, Dzieje greckiej eurokatastrofy, „Rzeczpospolita” 2012, nr 40
Innym problemem występującym w Grecji jest dosyć wysoki stopień korupcji. Jak
wynika z wielu statystyk, każdy Grek zapłacił w 2010 r. około 1492 euro łapówek. Było to aż
14 Sporek T, 2010, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i
konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice, s. 203-228. 15 Kozieł H, 2011, Skorumpowane i nieefektywne państwo, „Rzeczpospolita”, nr 40, s. B8. 16 Sporek T, 2010:, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i
konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice 2010, s. 203-228.
0
5
10
15
20
2009 2010 2011 2012
0
50
100
150
200
250
2009 2010 2011 2012
24
9% więcej niż w 2009 r17. Obawiając się rozszerzenia kryzysu na inne kraje należące do unii
walutowej, Międzynarodowy Fundusz Walutowy i instytucje Unii Europejskiej sporządziły
projekt działań, które miałaby zrealizować Grecja, aby otrzymać pomoc od UE oraz MFW.
Zaprezentowano także system reform, których zadaniem miałoby być zwiększenie
pozycji konkurencyjnej gospodarki greckiej, jak również zrównoważanie finansów.
Udzielenie jakiejkolwiek pomocy ze strony UE dla któregoś z państw członkowskich jest
określone w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Główną zasadą tworzenia unii
walutowej był brak konieczności spłaty swoich wzajemnych długów przez kraje
członkowskie. Zmiana przepisów traktatowych czy też wprowadzenie nowych, aby udzielić
pomocy finansowej Grecji nie były w ogóle rozpatrywane, ponieważ wymagałoby to dosyć
długiego procesu legislacyjnego. Jedynym sposobem umożliwiającym utworzenie funduszu
stabilizującego dla tego kraju było przyjęcie, że zła kondycja finansów publicznych jest
spowodowana nadzwyczajną sytuacją na która państwo nie miało wpływu.
Przyczyną bardzo poważnego kryzysu greckich finansów, określanych
jako bankructwo Grecji, była próba dostosowania "wschodniego" modelu państwa
patologicznie socjalnego i społeczeństwa o mentalności antypaństwowej, przenikniętego
korupcją i nepotyzmem do "zachodnich" wzorców. Dodatkowymi czynnikami sprzyjającymi
powstaniu kryzysu są niekorzystne warunki naturalne Grecji i słaby udział rolnictwa oraz
przemysłu w wytwarzaniu PKB, sprawiające, że Grecja jest po prostu krajem ubogim. Nie
bez winy są też banki, które udzielały kredytów wiedząc, że nie ma szans na ich spłatę, a
także rządy (np. niemiecki), które zachęcały je do pożyczania Grecji, sugerując, że jakoś
ubezpieczą te transakcje. Nie jest tajemnicą, że sztucznie napędzany poprzez nadmierne
kredyty wzrost gospodarczy wcześniej czy później zakończy się kryzysem. Natomiast kryzys
światowy który po 2008 roku w różnym stopniu dotknął niemal wszystkie kraje na świecie
nie był tak naprawdę przyczyną, a jedynie czynnikiem przyśpieszającym i ujawniającym
załamanie finansów Grecji.
17 Kozieł H, Skorumpowane i nieefektywne państwo, op. cit., s. B8.
25
ROZDZIAŁ III. REFORMY INSTYTUCJONALNE W ASPEKCIE
KONSOLIDACJI FISKALNEJ STREFY EURO
3.1 Propozycje nowych rozwiązań w zakresie polityki fiskalnej
Efektem prac legislacyjnych zmierzających do wyeliminowania dotychczasowych
słabości funkcjonowania strefy euro jest tzw. sześciopak, który wszedł do porządku prawnego
UE w grudniu 2011 roku. Zestaw sześciu nowych regulacji prawnych ma za zadanie
zreformować PSW18, zapewnić koordynację i kontrolę polityk budżetowych i strukturalnych
państw UE oraz umożliwić wykrywanie i korygowanie nierównowag makroekonomicznych.
Nowe zasady zarządzania gospodarczego zakładają synergię celów oraz efektów reform
strukturalnych i polityki budżetowej19. Dzięki Semestrowi Europejskiemu, który został
włączony do sześciopaku, mimo że zaczął działać już od początku 2011 roku, a sześciopak od
13 grudnia 2011 roku, kontrola obu polityk będzie prowadzona ex ante czyli przed
wdrożeniem w miejsce dotychczasowego systemu ex post po wdrożeniu. Jako innowacyjne
określane jest połączenie w ramach Europejskiego Semestru koordynacji reform
strukturalnych i polityki budżetowej. Sześciopak wraz z tzw. Semestrem Europejskim ma
pozwolić kontrolować i koordynować trzy aspekty polityki gospodarczej:
• reformy strukturalne (zdefiniowane w ramach Ogólnych Wytycznych Gospodarczych
i zatrudnienia oraz Strategii Europa 2020),
• politykę fiskalną według założeń zrewidowanego PSW,
• kontrolę zaburzeń równowagi makroekonomicznej
Głównym zamierzeniem nowej metody koordynacji polityki fiskalnej i gospodarczej
jest możliwość uzgadniania projektów budżetów państw narodowych oraz polityk
strukturalnych w fazie ich projektowania w pierwszej połowie każdego roku kalendarzowego.
Zwiększa to szanse wykrycia możliwych nierównowag i korygowania polityki gospodarczej
jeszcze przed podjęciem ostatecznych decyzji budżetowych w okresie pierwszych sześciu
miesięcy każdego roku. Semestr Europejski rozpoczyna się w styczniu od prezentacji przez
Komisję Europejską tzw. Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego, której celem jest
zidentyfikowanie głównych wyzwań ekonomicznych dla UE i strefy euro w zakresie reform
gospodarczych i konsolidacji budżetowej. Priorytety te są poddawane dyskusji i zatwierdzane
na corocznym marcowym posiedzeniu Rady Europejskiej.
Wyznaczane są też strategiczne wytyczne dla krajów członkowskich, które powinny
być uwzględnione w Programach Stabilności i Programach Konwergencji przedstawianych w
kwietniu. Jednocześnie kraje powinny dokonać oceny zgodności wymienionych programów
ze Strategią Europa 2020. Komisja przedstawia zalecenia do tych programów, które są
zatwierdzane na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej i przyjmowane przez Radę w
lipcu. Państwa członkowskie mają obowiązek uwzględnienia zaleceń przy opracowywaniu
swoich budżetów, które zwykle są dyskutowane w parlamentach krajowych w drugim
18 Goczek Ł., 2012: Wyrosnąć z długów – polityka podażowa i regulacje w Unii Europej-skiej [w:] Ekonomia i
polityka w kryzysie. Kierunki zmian w teoriach, red. M. Guzek, Uczelnia Łazarskiego, Instytut Studiów
Politycznych PAN, Warszawa 19 Marchewka-Bartkowiak, K. 2012: Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys
zadłużenia publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, 1: 51–71.
26
półroczu. Tym samym cykl Semestru Europejskiego ma się kończyć w lipcu, zanim państwa
członkowskie ostatecznie ustalą budżety na przyszły rok. Po Semestrze Europejskim
rozpoczyna się semestr krajowy, kiedy poszczególne kraje będą realizować postulaty
wynikające z zaleceń instytucji europejskich.
Pierwszy „pełny” Europejski Semestr rozpoczął się w 2011 roku. Wstępne
doświadczenia wskazują na pewne problemy związane z brakiem spójności krajowych
dokumentów z celami Strategii Europa 2020 czy też małą legitymizację Semestru na
poziomie krajowym (mały udział parlamentów krajowych). Pogłębiona ocena Semestru
dokonana na zamówienie Parlamentu Europejskiego i przedstawiona we wrześniu 2012 roku
precyzuje dalsze oceny i postulaty w zakresie zwiększenia efektywności tego instrumentu.
Przede wszystkim wskazuje się, że zdefiniowane rekomendacje wynikające z Semestru
niedostatecznie klarownie kwantyfikują siłę powiązań między krajami, w szczególności w
strefie euro20. Ponadto rekomendacjom brakuje wyraźnego zdefiniowania priorytetów w
zakresie pożądanych działań na poziomie krajów i sektorów. Dlatego też wśród działań
mogących zwiększyć efektywność Semestru autorzy wymieniają większą koncentrację na
krajach o dużym wpływie na inne gospodarki oraz zwrócenie większej uwagi na te obszary
funkcjonowania gospodarek i wymiary polityk, które mogą mieć silne efekty zewnętrzne.
Ocena wskazuje jednocześnie na relatywnie wysoki poziom adaptacji krajów do wymogów
raportowania związanego z realizacją Semestru. Ponadto, oceny postulują działania na rzecz
większej legitymizacji procesu przez zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego w zakresie
dialogu ekonomicznego. Jednocześnie wskazuje się na konieczność zwiększenia roli
krajowych parlamentów w dyskutowaniu takich dokumentów jak Narodowe Programy
Reform czy Programy Stabilności i Konwergencji przed ich przesłaniem do KE.
Niezależnie od wymienionych słabości instrument Semestru stanowi potencjalnie
ważny element poprawy dialogu w zakresie wspólnego diagnozowania problemów i wyzwań
ekonomicznych oraz uzgadniania instrumentów ich realizacji. Najważniejszym atutem
proponowanych rozwiązań jest to, że podejmują próbę koordynacji i kontroli polityki
fiskalnej oraz strukturalnej krajów członkowskich na etapie ich projektowania. Ze względu na
złożoność procesu mającego zintegrować zarządzanie wieloma wymiarami polityki
makroekonomicznej znacznie zróżnicowanych pod względem ekonomicznym i
instytucjonalnym krajów UE trudno jednak oczekiwać nadzwyczaj pozytywnych rezultatów
w relatywnie krótkim okresie funkcjonowania tego instrumentu.
Sześciopak został uzupełniony projektami dwóch rozporządzeń (dwupak) dodatkowo
zwiększających kompetencje KE w zakresie polityki budżetowej. Parlament Europejski
zaproponował poddanie tych nadzwyczajnych uprawnień kontroli demokratycznej oraz
utworzenie europejskiego funduszu amortyzacji zadłużenia, do którego trafiałaby część
zadłużenia krajów strefy euro powyżej 60 proc. PKB. Zadłużenie to, które obecnie szacuje się
na 2,3 biliona euro, byłoby następnie spłacane przez 25 lat przy niższym oprocentowaniu.
Ostateczna wersja dwupaku jest obecnie przedmiotem dyskusji.
Pakt fiskalny czyli traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii
Gospodarczej i Walutowej. Został podpisany przez 25 państw UE (z wyjątkiem Wielkiej
20 Szpunar P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym. Materiały i
Studia NBP, 278.
27
Brytanii i Republiki Czeskiej) 2 marca 2012 r. i ma status umowy międzyrządowej pomiędzy
wszystkimi państwami UE. Wymaga ratyfikacji przez poszczególne kraje. Wejdzie w życie
gdy co najmniej 12 państw strefy euro dokona jego ratyfikacji. Zakłada on nałożenie bardziej
rygorystycznych reguł polityki fiskalnej na kraje należące do strefy euro. Zapisane w
Traktacie zobowiązanie ma być egzekwowane poprzez możliwość zaskarżenia kraju, który
nie wprowadził odpowiednich przepisów do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Polega to m.in. na respektowaniu zasady zrównoważonego budżetu (równowaga w cyklu
koniunkturalnym), systematycznej redukcji długu publicznego, obowiązku wpisania do aktów
prawnych krajowych o wysokiej randze (konstytucja, ustawa) numerycznych reguł
fiskalnych, wprowadzeniu automatycznego mechanizmu korygującego (uruchamianie sankcji
za brak dyscypliny fiskalnej). Większość zapisów Paktu (wymogi, reguły fiskalne) jest już
ujęta we wcześniejszych regulacjach (np. PSW) jednakże Pakt zmusza państwa członkowskie,
aby zasady te przyjmowały jako własne (w konstytucji lub ustawie o finansach publicznych).
3.2. Inne reformy post-kryzysowe
W wyniku zmian przyjętych w listopadzie 2011 r. wprowadzono dodatkowe kryterium
oceny postępu krajów UE w kierunku swoich MTO: analizę ścieżki wzrostu wydatków
publicznych (wprowadzone regułę wydatkową). Zgodnie z nowym kryterium oceny roczna
stopa wzrostu wydatków publicznych nie powinna przekroczyć średniookresowego tempa
wzrostu potencjalnego PKB.
W państwach, które nie osiągnęły swoich MTO, wzrost wydatków netto powinien
być niższy od średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB. Wg szacunków KE
wzrost wydatków powinien się mieścić w przedziale od 0,9 do 1,4 pp. PKB, w zależności od
sytuacji w danym kraju. Konieczność przeznaczania ponadprzeciętnych dochodów na
redukcję długu21. Zwiększone powinny zostać sankcje finansowe. Wiąże się to z zasadą
odwróconego głosowania (większy automatyzm sankcji). Możliwe będzie także powiązanie
sankcji ze wstrzymaniem lub cofnięciem wypłat z budżetu UE dla państw objętych procedurą
nadmiernego deficytu. Dopełnieniem tych zasadniczych zmian jest harmonizacja narodowych
ram fiskalnych z obowiązującymi europejskimi standardami. Chodzi tu przede wszystkim o
ujednolicenie zagadnień z zakresu rachunkowości, statystyki oraz procedur prognostycznych.
Wprowadza się konieczność wieloletniego planowania fiskalnego oraz reguły wydatkowe na
wszystkich szczeblach administracji. KE zwraca także uwagę na konieczność zwiększenia
przejrzystości jeśli chodzi fundusze pozabudżetowe. Drugim zasadniczym elementem
sześciopaku jest procedura Nadmiernych Nierównowag Makroekonomicznych (Excessive
Imbalance Procedure).
Procedura ta ma na celu zapobieżenie, wykrywanie oraz korektę nierównowag
makroekonomicznych i odchyleń od pożądanego poziomu konkurencyjności
W obszarze prewencyjnym obejmuje dwa etapy:
21 Staniłko J. F. 2010 Czy strefa euro przetrwa swój pierwszy kryzys, [w:] Platon na Wall Street.
Konserwatywne refleksje o kryzysie ekonomicznym, J. Kloczkowska, J. Price (red.), Warszawa.
28
Coroczna ocena zestawu wskaźników (przez Komisję Europejską) i ich porównanie z
progami bezpieczeństwa , której celem jest identyfikacja krajów o szczególnym
poziomie ryzyka;
Szczegółowa analiza ekonomiczna tych krajów za pomocą szerokiego zestawu
wskaźników, metod i dokumentów. Może ona zawierać konkluzję o:
nieistnieniu nierównowag, umiarkowanych nierównowagach nadmiernych
nierównowagach
W tym ostatnim przypadku uruchamiane są działania o charakterze korekcyjnym.
Rada na wniosek Komisji zyskuje uprawnienie do przedstawienia odpowiednich
rekomendacji. Rekomendacje mogą dotyczyć polityki fiskalnej, płacowej, strukturalnej,
makro-ostrożnościowej oraz precyzować czas przeznaczony na podjęcie działań
naprawczych. Natomiast państwo objęte procedurą zostaje zobligowane do dostarczenia KE
planu naprawczego, a KE i Rada UE akceptują go lub uznają za niewystarczający. Państwa
są zobowiązane do aktualizacji tych planów co 6 miesięcy i wdrażania ich postanowień w
terminie. Wobec państw strefy euro przewidziano sankcje finansowe.
Za wielokrotne ignorowanie rekomendacji Rady lub niesporządzenie planu
naprawczego przewidziano grzywnę w wysokości 0,1% PKB opłacaną na zasadzie rocznej, aż
do momentu, w którym Rada stwierdzi podjęcie wskazanych działań.
Innym narzędziem koordynacji polityki fiskalnej jest Europejski Mechanizm
Stabilności (ESM) – jeden z głównych mechanizmów strategii przywracania stabilności
finansowej gospodarek strefy euro. Został powołany traktatem podpisanym przez 17 państw
tworzących unię walutową w ramach UE w reakcji na wydarzenia związane z tzw. kryzysem
zadłużeniowym. Działalność ESM zainaugurowano podczas pierwszego posiedzenia Zarządu
8 października 2012 roku.
Cel ESM może być realizowany dzięki funduszom pozyskanym z emisji papierów
dłużnych średnio- i długoterminowych o terminie zapadalności do 30 lat. Instrumenty te są
zabezpieczone kapitałem w wysokości 80 mld euro, do którego wpłacenia do końca 2014
roku zobowiązane są nieodwołalnie państwa strefy euro, zgodnie z kluczem subskrypcji
dołączonym do traktatu powołującego ESM. W ostatecznym kształcie ESM będzie
dysponował kapitałem 700 mld euro (z tego 620 mld to kapitał na żądanie), co pozwoli
określić go mianem największej międzynarodowej instytucji finansowej w skali świata22.
Pomoc oferowana w ramach ESM ma głównie charakter pożyczek, których udzielenie
jest uwarunkowane wprowadzeniem przez dany kraj rygorystycznego planu reform fiskalnych
i ogólnogospodarczych. Inne formy wsparcia to otwarcie linii kredytowej, zakup obligacji
danego kraju na pierwotnym lub wtórnym rynku finansowym, a także możliwość partycypacji
22 Trzcińska A., 2013 Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej,
Departament Zagraniczny NBP,
29
w procesie dokapitalizowania zagrożonych instytucji finansowych. Zatem gospodarki
przeżywające trudności finansowe mają otrzymywać przede wszystkim zastrzyk płynności,
która jest niezbędna do przeprowadzenia koniecznych reform.
Pierwszym krokiem w procedurze otrzymania wsparcia finansowego w ramach
programu ESM jest wystąpienie z wnioskiem do Przewodniczącego Zarządu ESM. Następnie
Przewodniczący Zarządu powierza Komisji Europejskiej we współpracy z EBC ocenę
zagrożenia dla stabilności finansowej całej strefy euro, a także określenie, czy dług publiczny
występującego o pomoc państwa jest zrównoważony. O ile jest to uzasadnione i możliwe
w ocenach tych partycypuje również MFW. Na podstawie tej oceny Zarząd ESM upoważnia
Komisję wraz z EBC oraz MFW do zawarcia porozumienia z danym krajem, w którym
doprecyzowane zostają warunki udzielenia pomocy. Równocześnie Dyrektor Zarządzający
ESM przygotowuje propozycję umowy, która musi zostać zaakceptowana przez Zarząd ESM.
Po zatwierdzeniu umowy finansowej, Komisja Europejska, również we współpracy z EBC –
a w uzasadnionych przypadkach z MFW – monitoruje, czy warunki zawartego porozumienia
są odpowiednio wdrażane w kraju otrzymującym pomoc. Do tej pory z pomocy w ramach
ESM skorzystały Hiszpania i Cypr. ESM w połowie 2013 roku zastąpił dwa inne mechanizmy
wsparcia finansowego, powołane tymczasowo w pierwszej fazie kryzysu: Europejski
Mechanizm Stabilizacji Finansowej oraz Europejski Instrument Stabilności Finansowej.
3.3. Podsumowanie
Obok problemów wynikających z jawnego długu publicznego, istotnym zagrożeniem
dla wszystkich krajów strefy euro (czy szerzej UE) jest dług ukryty, związany z systemem
zabezpieczenia społecznego, a wynikający z negatywnych tendencji demograficznych.
Dotyczy on przyszłych zobowiązań państw UE związanych ze świadczeniami emerytalnymi i
ochroną zdrowia. Finansowanie tych wydatków bez wzrostu „klina podatkowego”
obciążającego koszty pracy, będzie wymagało generowania dodatniego wyniku budżetowego.
Biorąc pod uwagę malejącą konkurencyjność gospodarki UE, w tym strefy euro (a zwłaszcza
niektórych państw członkowskich), dalsze obciążanie kosztów pracy jest rozwiązaniem
niewłaściwym i nierealnym. Pozostaje zatem konieczność ograniczania wydatków, w tym
tych związanych z długiem publicznym. W obecnej sytuacji radykalna redukcja długu
publicznego wydaje się natomiast zadaniem bardzo trudnym, nie tylko dla najbardziej
zadłużonych państw.
Pierwszym z błędów popełnionych przez architektów europejskiej unii monetarnej była
nadmierna wiara w samoczynną konwergencję gospodarek państw członkowskich za sprawą
wprowadzenia wspólnej waluty. Planowanym efektem tego rozwiązania było wzmocnienie
powiązań handlowych i finansowych między państwami strefy euro, dzięki czemu ich
systemy gospodarcze miały się do siebie upodobnić i tym samym podlegać wyłącznie
30
wspólnym dla wszystkich załamaniom gospodarczym. Przy takich założeniach przekazanie
kompetencji z zakresu polityki monetarnej Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który
zarządza wszystkim z centrum systemu, jawiło się jako posunięcie w pełni uzasadnione. Jak
wykazano wcześniej, przewidywania te nie sprawdziły się. Różnice w poziomie wzrostu
gospodarczego pomiędzy poszczególnymi państwami strefy euro pozostały znaczące, a w
niektórych przypadkach nawet powiększyły się. Ponadto, poszczególne kraje nie przestały
ulegać indywidualnym (asymetrycznym) wstrząsom gospodarczym, które nic nie straciły na
swojej regularności i sile. Część państw (zwłaszcza należące do nieformalnej grupy PIIGS) w
coraz większym stopniu opiera swój wzrost gospodarczy na dopływie zewnętrznych funduszy
i wydatkach konsumpcyjnych, a w coraz mniejszym stopniu na rozwoju gospodarki
(produkcji krajowej) i eksporcie. Powoduje to, że są silniej zależne od decyzji zewnętrznych
inwestorów, w tym również spekulacyjnych. Ponadto, konsekwencją napływu zewnętrznego
kapitału jest w omawianej grupie państw powiększające się zadłużenie zagraniczne
Podejmowane przez rządy państw dotkniętych kryzysem finansowym i gospodarczym
działania nie przyniosły oczekiwanych efektów. Polityka oszczędności i cięcia wydatków
towarzyszące programom oddłużeniowym stały w sprzeczności z celem, jakim była znacząca
poprawa koniunktury na rynkach krajowych i opóźniają moment wyjścia z kryzysu. W
związku z niezadowalającymi efektami dotychczasowych działań naprawczych i perspektywą
rozpadu strefy euro coraz większego znaczenia nabiera potrzeba wypracowania nowych ram
prawnych i instytucjonalnych, które zagwarantowałyby trwałość struktury, jaką jest wspólny
obszar walutowy. W warunkach rosnącego znaczenia gospodarek wschodzących, malejącej
liczebności obywateli UE oraz jej słabnącej siły ekonomicznej istnienie unii walutowej ma
fundamentalne znaczenie dla utrzymania międzynarodowej pozycji oraz politycznych
wpływów UE. Do istotnych celów polityki gospodarczej państw strefy euro należeć powinno
podjęcie działań wspierających wzrost gospodarczy, podjęcie niezbędnych reform
strukturalnych, przywrócenie równowagi fiskalnej oraz uniezależnienie się od kapitału
pożyczkowego.
31
Bibliografia:
Burawski D. 2005: Problemy realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu, Wrocław.
Glapiński A, 2004: „Kapitalizm, demokracja i kryzys państwa podatków”, Szkoła Główna Handlowa
w Warszawie, Warszawa
Goczek Ł., 2012, Wyrosnąć z długów – polityka podażowa i regulacje w Unii Europejskiej
Ekonomia i polityka w kryzysie. Kierunki zmian w teoriach, red. M. Guzek, Uczelnia
Łazarskiego, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa
Gross, D. 2012: Macroeconomic Imbalances in the Euro Area: Symptom or cause of the crisis?, CEPS
Policy Brief, 266, Centre for European Policy Studies
Keho Y.:2010: Budget deficits and economic growth: causality evidence and policy implications for
WAU countries, “European Journal of Economics, Finance and Administrative Sciences’ s.18.
Kozieł H. 2011: Skorumpowane i nieefektywne państwo, s. B8
Kozieł H, 2011, Skorumpowane i nieefektywne państwo, „Rzeczpospolita”, nr 40, s. B8
Marchewka-Bartkowiak, K. 2012:. Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys
zadłużenia publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, s.1: 51–71.
Owsiak S. 2006: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa
Szpunar, P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym.
Materiały i Studia NBP, s.278
Stanek P. 2011, Zmiany regulacji rynku finansowego w Unii Europejskiej w konsekwencji
światowego kryzysu gospodarczego, Natura i różnorodność przebiegu światowego kryzysu
gospodarczego, Difin, Warszawa, s. 38-40.
Sporek T, 2010: ‘Globalny kryzys finansowy i sposoby jego przezwyciężenia w różnych regionach
świata, w: Finansowe determinanty wzrostu w gospodarce globalnej’ red. J.L. Bednarczyk,
CeDeWu, Warszawa , s. 12-15.
Sporek T, 2010, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i
konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice, s. 203-228.
Staniłko J. F. 2010: Czy strefa euro przetrwa swój pierwszy kryzys, Platon na Wall Street.
Konserwatywne refleksje o kryzysie ekonomicznym, J. Kloczkowska, J. Price (red.), Warszawa
Swadźba S, Zagóra-Jonszta. U, 2011:” Teorie Keynesa i Schumpetera- próba porównania i aktualność
myśli” , Wydział nauk ekonomicznych i zarządzania, Uniwersystet Szczeciński
Staśkiewicz W. 2011: Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe,
Warszawa.
Tchorek, G. 2010: Teoretyczne podstawy integracji walutowej. W: Mechanizmy funkcjonowania
strefy euro. Warszawa: NBP: s. 41–66.
32
Trzcińska A., 2013 Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej,
Departament Zagraniczny NBP
Źródła internetowe:
http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug-publiczny/informacje-podstawowe dostęp 2015.05.10
http://ec.europa.eu/news/economy/111027_pl.htm (dostęp 15.04.2015)
Spis tabel:
Tabela 1. Realne tempo wzrostu PKB w krajach strefy euro (w %)
Tabela 2. Deficyt sektora publicznego w krajach strefy euro w latach 2007–2013
(% PKB)
Tabela 3. Dług publiczny w krajach strefy euro w latach 2007–2013 (% PKB)
Spis wykresów:
Wykres 1. Saldo rachunku obrotów bieżących w % PKB, średnia z lat 2010–2012
Wykres 2. Zmiana stopy bezrobocia w młodzieży w latach 2010–2012
Wykres 3. Stopa bezrobocia w Grecji
Wykres 4. Dług publiczny Grecji w punktach procentowych