Universidad Nacional Autónon1a de México

PRESIDENCIALISMO O PARLAMENTARISMO EN MEXICO

Tesis que para obtener el grado de Doctor en DERECHO presenta:

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO

PRESIDENCIALISMO O PARLAMENTARISMO EN MEXICO

Tesis que para obtener el grado de Doctor en Derecho presenta:

Licenciado David Augusto Sote/o Rosas

Ciudad Universitaria OctubrE

INDICE

PREFACIO

INTRODUCCION

4

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CAPITULO l. EL PRESIDENCIALISMO. CONCEPTO Y EVOLUCION.LA 12 CONSTITUCION DE CADIZ

LA CONSTITUCION DE APATZINGAN; EL REGLAMENTO PROVISIONAL POLITICO DEL IMPERIO MEXICANO; EL ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION MEXICANA; LA CONSTITUCION FEDERAL DE 1824; LAS BASES CONSTITUCIONALES DE 15 DE DICIEMBRE DE 1835; LAS SIETE LEYES CONSTITUCIONALES DE 1836; LAS BASES DE ORGANIZACION POLITICA DE LA REPUBLICA MEXICANA; EL ACTA CONSTITUTIVA Y DE REFORMAS DE 1847; LAS BASES PARA LA ADMINISTRACION DE LA REPUBLICA; EL ESTATUTO PROVISIONAL DE LA REPUBLICA MEXICANA. LA CONSTITUCION DE 1857 Y EL ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO

EL CONSTITUYENTE DE OUERETARO

CAPITULO 11. EL PARLAMENTARISMO. CONCEPTO Y EVOLUCION. INGLATERRA; CONSTITUCION GADITANA DE 1812. LA INICIATIVA PARLAMENTARIA DE LA LEGISLATURA DE HIDALGO; LA DE LA XXVI LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNION; LA CONSTITUCION DE 191 7; EL PROYECTO DE CARRANZA; PROYECTOS DE PARLAMENTARISMO EN MEXICO. EL PROYECTO PARLAMENTARIO DE LA SOBERANA CONVENCION DE AGUASCALiENTES

PROPUESTA PARLAMENTARIA

PROYECTO DE PROGRAMA DE REFORMAS POLITICO SOCIALES DE LA REVOLUCION

CAPITULO 111. DE LA DIVISION DE PODERES A LA DIVISION DE FUNCIONES. ANTECEDENTES; MONTESOUIEU. LOCKE. INGLATERRA; ESTADOS UNIDOS; LA CONSTITUCION DE CADIZ; LA CONSTITUCION DE APATZINGAN; DESDE EL ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION DE 1824 HASTA LA CONSTITUCION DE 1917

PODER LEGISLATIVO FEDERAL. FACULTADES. LEY ORGANICA DEL CONGRESO DE LOS E.U.M. GRUPOS PARLAMENTARIOS. COMISIONES Y COMITES. COMISION PERMANENTE

PODER EJECUTIVO FEDERAL. FACULTADES. PODER JUDICIAL FEDERAL. SISTEMA DE COLABORACION O DE CONTROL INTERORGANICA

CAPITULO IV. EL SISTEMA FEDERAL. ORIGEN Y EVOLUCION

25

35

75

87

90

11 5

126

142

167

FACULTADES EXPRESAS E IMPLICITAS. EL ARTICULO 124 CONSTITUCIONAL

LA RELACION ENTRE FEDERACION Y ENTIDADES FEDERATIVAS. EL CONVENIO UNICO DE DESARROLLO. EL COPLADE. EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD

LA COORDINACION FISCAL LA RELACION ENTRE ENTIDAD FEDERATIVA Y SUS MUNICIPIOS

CAPITULO V. CONSIDERACIONES FINALES

PROPUESTAS

CAPITULO VI.

BIBLIOGRAFIA

173

183

189

199

211

216

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PREFACIO

1.- OBJETO O TEMA.

"PRESIDENCIALISMO O PARLAMENTARISMO EN MEXICO". El presente trabajo tiene por objeto realizar un est:udio sobre el presidencialismo en México y la viabilidad o no del parlamentarismo en nuestro país.

11.- PROBLEMA.

11.1. DATOS: Constitución Federal. arts. 49, 80 y relativos. doctrina, jurisprudencia, colaboración de poderes. división de poderes; conveniencia o no de un sistema parlamentario; conveniencia o no del sistema presidencial; problema de jerarquía entre legislativo y ejecutivo.

if. 1. 1. OUE SE HA DICHO DEL SISTEMA PRESIDENCIAL: Que es una decisión política e tundamental del pueblo de México plasmada en el artículo 80 de la Constitución.

Oue el poder ejecutivo ejerce una supremacía por sobre Jos poderes legislativo y judicial; por lo que los tiene subordinados.

Oue el sistema presidencial impide, tanto la colaboración de la división de" poderes establecidos en el artículo 49 constitucional como el desarrollo de la democracia y el federalismo establecidos en el artículo 39 constitucional.

Oue obedece a razones de orden histórico. político. jurídico. social, económico y de idiosincracia.

11.1 .2. OUE SE HA DICHO SOBRE EL PARLAMENTARISMO: Que debería implantarse en México.

Oue vendría a reforzar el sistema de partidos. la democracia, el federalismo y la división o colaboración de poderes.

Que existen razones de carácter histórico, jurídico, político y económico que avalan su establecimiento.

Que es utópico pensarlo, puesto que acarrearía mayores males sobre nuestro sistema político.

Que no están dadas las condiciones políticas para ello.

11.2. RELACIONES: El régimen presidencial mexicano tiene tanta influencia en la sociedad en qt.J:1eral, que da la impresión de que el Presidente es el ciudadano más poderoso de fa Nación, trastocando el principio de la división de poderes y del pacto federal.

4

11.3. CUESTIONES CONEXAS: El papel tan fuerte que juega el Presidente ha hecho que la figura de legisladores y jueces se haya demeritado ante la opinión pública y del pueblo en general. proyectando una imagen de subordinación ante el Ejecutivo.

11.4. LEGISLACION INTEGRAL APLICABLE: La continua delegación de facultades en favor del Ejecutivo ha provocado el debilitamiento de los otros dos órganos del poder. con la consiguiente preponderancia de aquél.

11.5. SOLUCION AL PROBLEMA: Establecer nuevos mecanismos de control. contrapeso y balance del poder en favor del Legislativo y del Judicial.

111. HIPOTESIS.

111.1. PARTE OBJETIVA: El art. 49 constitucional establece la división de poderes o la colaboración entre el ejecutivo. legislativo y judicial; siendo el presidencialismo el sistema político bajo el cual se organiza el gobierno.

El presidencialismo ha recibido críticas tanto de la doctrina. de alguna parte de la opinión pública y de la prensa. así como de varios partidos políticos minoritarios.

Por otra parte. se han hecho esfuerzos para implantar el sistema parlamentario en México como en la Soberana Convención de Aguascalientes. así como en la XXVI Legislatura y la de 1921.

111.2. PARTE SUBJETIVA:

¿Qué ha dicho la doctrina? ¿La Constitución plantea la supremacía del Ejecutivo? ¿En qué medida el presidencialismo obstruye o imposibilita el desarrollo de la democracia,

la división de poderes y el federalismo? ¿En qué medida el parlamentarismo sí impulsaría ese desarrollo?

Las posibles soluciones serían:

¿Fortalecer facultades del Legislativo? ¿Restarle facultades al Ejecutivo? ¿Una Reforma Legislativa? ¿Una mayor colaboración entre poderes? ¿Un nuevo federalismo? ¿Mecanismos de un mayor control del Ejecutivo? ¿Establecer el parlamentarismo?

IV. CONTENIDO Y ALCANCE

La tesis analiza el concepto, los orígenes, causas y evolución que el presidencialismo ha tenido en la Nación desde 1 824 a la fecha.

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Así también. el trabajo se ocupa de hurgar en los antecedentes y precedentes que el parlamentarismo tiene en México; de ver su evolución en el mundo; así como de los intentos que en América ha habido por implantarlo. incluyendo nuestro país.

Apoyado en fa doctrina. el estudio analiza cómo ha operado prácticamente el princ1p10 de división de los poderes en México; haciendo acopio de referencias históricas. económicas. políticas y sociológicas.

En igual forma. el trabajo hace un estudio sobre cómo ha funcionado el pacto federal; empezando por sus orígenes y pasando por su evolución y práctica en el sistema político mexicano.

Sin pretender agotar el tema del pacto federal -que no es el objeto del estudio- se hizo necesario analizar el funcionamiento del sistema federal para reforzar los elementos de JUICIO

sobre el presidencialismo; toda vez que el presidente es el titular de uno de los órganos del poder federal.

El estudio presta especial atención a los aspectos jurídicos, políticos, sociales y económicos que permean el tema de estudio, al mismo tiempo que se apoya en la doctrina para reforzar su investigación.

Como origen del análisis, siempre habrá una cita histórica o doctrinaria de la cual partir para confrontarla con la práctica y/o la realidad, a fin de realizar los criterios de valor respectivos.

Por otra parte, el trabajo pretende servir como obra de consulta o de referencia para futuras investigaciones sobre el tema o particularizar sobre algunos otros que, a lo largo del estudio, se esbozan o sugieren; así como el de hacer una modesta aportación a un debate de nuestro tiempo. No se trata de analizar el presidencialismo y el parlamentarismo desde la perspectiva histórico-jurídica, sino desde la práctica en nuestro país. Cuestión difícil de realizar por cuanto toca al parlamentarismo, ya que no ha sido vigente ni mucho menos positiva esa forma de gobierno. Por ello. nos referiremos a esta institución constitucional corno una alternativa que ha tenido antecedentes de quererse implantar por diferentes grupos y en diferentes momentos de nuestra historia.

V. ANTECEDENTES

Esta tesis recoge diferentes puntos de vista que sobre el terna han manifestado, en diversas obras: Jorge Carpizo MacGregor. Ignacio Burgoa Orihuela. Manuel González Oropeza. Diego Vafadés, J. Jesús Orozco Henríquez, José Francisco Ruiz Massieu, Miguel de la Madrid. Carlos Salinas de Gortari. Alfonso Arinos. Gabriel Zaid. Héctor Aguilar Camín. entre otros.

VI. RECONOCIMIENTOS

Así también, deseo dejar constancia de mi reconocimiento y gratitud a José Francisco Ruiz Massieu. Jorge Witker. Manuel González Oropeza. Alfonso Arinos (de Brasil). por los materiales prestados. su orientación. opinión y ayuda; así corno a las embajadas de Alemania, Argentina, Arabia Saudita. Argelia. Austria. Bélgica. Brasil. Canadá, Checoslovaquia. China. Egipto. España. Estados Unidos de América. Francia. Gran Bretaña, Grecia. Haití. Hungría. India. Irán, frak. Israel. Italia. Japón. Polonia. Portugal. Rumania, Suiza. Turquía, Unión de Repúblicas Soberanas Socialistas y Yugoslavia. por los materiales generosamente proporcionados y que sirvieron para enriquecer el contenido de la presente tesis.

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INTRODUCCION

Mucho se ha hablado y escrito sobre el presidencialismo mexicano. Sin embargo. no ha habido muchos que sean interdisciplinarios, porque no abarcan datos y testimonios .. sobre esta forma .. de gobierno en distintas circunstancias y latitudes; además .. se quedan simplemente en el marco del derecho constitucional y de la historia. soslayando a la economía. la sociología o la ciencia política; así como dejando de valorar el presidencialismo tanto en sus fundamentos como en su operatividad y eficacia.

Se ha dicho que es una forma de gobierno que tuvo su origen en los Estados Unidos. y que ésta es una de fas instituciones que extralógicamente se trasladaron de la experiencia constitucional de las trece colonias americanas a nuestra propia circunst:ancia, provocando la instauración de un régimen presidencialista autoritario y casi autocrático en el sistema político mexicano.

Para averiguarlo, tendremos que ver el concepto, origen y evolución que el presidencialismo ha tenido en el mundo y en nuestro país.

En el estudio se abordarán varias hipótesis. a saber: ¿la estabilidad política y social del país durante varias décadas se debe al régimen presidencial?

Cuál es el origen o razón de haber adoptado un régimen del que se ha asegurado. por algunos. que es contrario a nuestra idiosincracia. por ser una adaptación extralógica del derecho anglosajón. El presidencialismo mexicano ¿tiene una justificación o razón de ser histórica. política. jurídica o social?

¿Hasta dónde el régimen presidencial ha sido responsable del rumbo del país durante 167 años? En tal caso, ¿Cuál es el balance?

¿Hasta qué punto interviene el presidente mexicano en las decisiones políticas fundamentales?; ¿Cuál es su verdadero poder y su fugar respecto al legislativo y judicial y con respecto al principio de la división de poderes?

¿Se ha convertido el presidente en un dictador o un autócrata?

Ante ello ¿es el parlamentarismo la respuesta?; y de ser así. ¿cuáles son sus orígenes. concepto y su evolución ~n México? Sobre todo, cuál es su viabilidad.

¿Qué relación guardan entre sí las corporaciones denominadas legislativo. ejecutivo y judicial? ¿Es el ejecutivo el que predomina por sobre los otros dos?

¿Será acaso inviable el parlamentarismo en México? Por qué si o por qué no. ¿Cuales serían sus ventajas o desventajas? Si de veras estamos en '"búsqueda de instituciones y no de inquisiciones .. ¿Lo están demandando Jas circunstacias?

El presidencialismo. desde 1 824. ha sido la forma de gobierno del Estado mexicano. Desde ese tiempo, el Ejecutivo ha atravezado por ser un órgano tripersonaJ y bipersonal; pero, en general .. salvo las excepciones registradas por la historia. el Ejecutivo ha sido unipersonal.

Con respecto a los demás poderes. hubo momentos an los que el legislativo tuvo un grrin poder "

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(1857) no sólo sobre el Ejecutivo. sino por sobre el Judicial. ¿Cuáles fueron los motivos y cuáles fueron los resultados?

A partir de 1 91 7. pese a las luchas contra la dictadura y de la declaración de la Soberana Convención de Aguascalientes. se postula -por Carranza- la reafirmación del presidencialismo como forma de gobierno. Lo que ha implicado un reforzamiento de las facultades de derecho y de hecho del titular del Ejecutivo.

Facultades que se traducen en poder. Poder que. al decir de varios investigadores. ha matizado o particularizado de tal manera el principio de la división de poderes y del pacto federal que se habla de un régimen presidencialista. con fuertes rasgos de autoritarismo y que ha subordinado al Legislativo y Judicial~ así como a los gobiernos estataJes; convirtiéndose en la "piedra angular" del sistema político mexicano. ¿Hasta dónde es cierto y comprobable lo anterior?

Se alega. por una parte de la doctrina y la investigación (los menos). que el parlamentarismo es la forma de gobierno que mejor nos acomodaría; por lo que es viable su implantación.

Por la parte contraria .. se proclama la invabilidad de éste {los más). negando los pocos o nulos antecedentes que del parlamentarismo se tienen. ¿Cuál de estas dos posiciones tiene la razón? ¿Será que hemos llegado al eclipse del presidencialismo en México? ¿Cuál es la tendencia mundial actual?

De frente al siglo XXI -con los cambios políticos.. sociales y econórnicos de la sociedad internacional a finales de la presente centuria- y tomando en cuenta que nuestro país ha atravezado por casi todas las formas de gobierno: el imperio o monarquía, la república, el centralismo, el presidencialismo y el federalismo. ¿Qué es lo que viene?

¿Será el parlamentarismo?

¿Estaremos en el umbral de un nuevo tipo de presidencialismo?

Este estudio tratará de sopesar no sólo los supuestos fallos, sino a tomar en cuenta los beneficios que ha brindado el presidencialismo a lo largo de nuestra historia; porque sentimos que esta forma de gobierno ha sido criticada con base en la imagen que proyecta y no en un análisis sistemático.

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CAPITULO 1

EL PRESIDENCIALISMO. CONCEPTO Y EVOLUCION EN MEXICO.

Este sistema es denominado de "separación rígida de poderes". ya que cada uno de ellos (legislativo, ejecutivo y judicial) son independientes -orgánica y funcionalmente- uno del otro, teniendo la posibilidad de actuar y/o de impedir o detener al otro poder.

Del presidencialismo se ha dicho que es el "régimen del nuevo mundo" (1 ); así como un régimen excepcionalmente exclusivo de los Estados Unidos (2).

Con estas opiniones. procuraremos establecer un concepto al respecto. analizando sus principales características y viendo su evolución a través de nuestra hisl:oria.

Así tenemos que. el artículo 80 de la Constitución política federal establece que el ejercrcro del Poder Ejecutivo corresponde a un solo individuo. denominado "Presidente de Jos Estados Unidos Mexicanos". De esta manera. la Constitución previene la forma de gobierno presidencial; que es un sistema característico de las democracias representativas. donde er Ejecutivo (que en el caso de nuestro país se deposita en una sola persona} tiene una fuerza y un poder que no poseen ni el Legislativo ni el Judicial. matizando con esto el principio de la división de poderes.

Su característica pues, es la de ser unitario o unipersonal, a diferencia de los otros poderes (legislativo y judicial) que son colegiados; electo por vía directa por un periodo de seis años. Así, el Presidente de la República es a la vez. jefe de Estado y jefe de gobierno; por tanto. puede nombrar y remover libremente a sus Secretarios del despacho, no siendo ni aquél ni éstos políticamente responsables ante el Congreso de la Unión. El Presidente no puede disolver el Congreso, puesto que, en caso de hacerlo. estaría dando un golpe de Estado. Por el contrario, si el Congreso censurara al Ejecutivo, éste no está obligado a renunciar o dimitir. Supuesto éste que soló acontecería en el régimen parlamentario.

El Doctor .Jorge Carpizo apunta como características formales del régimen presidencial, las siguientes:

a).- El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un Presidente que es. al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.

b).- El Presidente es electo por el pueblo y no por el poder legislativo, lo que le da independencia frente a éste.

e).- El Presidente nombra y remueve libremente a los Secretarios de Estadoª

d).- Ni el Presidente ni los Secretarios de Estado son políticamente responsables ante el Congreso.

e).- Ni el Presidente ni los Secretarios pueden ser miembros del Congreso.

f).- El Presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del Congreso.

g).- El Presidente no puede disolver el Congreso. pero éste puede darle un voto de censura. (3)

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Nuestra Constitución Política en su capítulo 111. establece las bases a las que debe sujetarse el Poder Ejecutivo. Se estipula la individualidad del Ejecutivo. recayendo éste en una sola persona y no en varias (artículo 80),. como es el caso de Suiza. En consecuencia, el Poder Ejecutivo es ejercido por un solo individuo.

Elección directa del Presidente (artículo 81 ); contrario al sistema de elección indirecta establecido por la Constitución de Cádiz primero. y por la de 1857 después. En nuestro sistema constitucional, el sufragio universal directo se debe "entre diversos factores. al pensamiento político del presidente Francisco l. Madero". (4) De esta forma. desde 191 7 se sigue este principio que atiende a razones de índole histórico y plural.

Así también, se establecen los requisitos mínimos para aspirar a ser Presidente de la República, en el artículo 82. Como en su fracción primera, en la que se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento e hijo de padres mexicanos por nacimiento (principios del ius soli y del ius sanguinis, respectivamente).

Para la Constitución de 1 824 bastaba que se cumpliera con el primero de los principios; en cambio. para la Constitución de 1857 se exigió el cumplimiento del segundo de los principios antes mencionados. no importando si se naciera dentro o fuera del territorio mexicano.

Es hasta 191 7 cuando se exige el cumplimiento de los principios arriba enunciados. de acuerdo al proyecto presentado por Don Venustiano Carranza. influenciado por las ideas de Don José Natividad Macías, que agregaba el elemento del ius soli en los padres del aspirante.

Así también. debe tener 35 años de edad cumplidos al tiempo de la elección (fracción 111); no pertenecer al clero o ser ministro de algún culto (fracción IV). Este fue un agregado al texto del Constituyente de 1 846-1 857. congruente con la separación de iglesia y Estado del movimiento de Reforma en México, según reforma del 25 de septiembre de 1875. También. se exige no estar en servicio activo en el ejército cuando menos seis meses antes del tiempo de las elección (fracción V). Este requisito fue demandado por el Constituyente de Querétaro para evitar que cualquier general se convirtiera en Presidente por tener mando de tropas.

Por último. se exige no debe haber desempeñado el cargo de Presidente con anterioridad (principio de la no reelección) y no ser Secretario o Subsecretario del despacho. Jefe del Departamento del Distrito Federal. Procurador General de la República, ni Gobernador de alguna entidad federativa. cuando menos seis meses antes de la elección (fracción VII y VI, respectivamente). Los anteriores son los requisitos que llamaremos constitucionales, existiendo los requisitos que denominaremos rnetaconstitucionales; los cuales son; si no indispensables; sí necesarios para poder tener el perfil de presidenciable. Así tenemos que. de acuerdo con Carpizo; los requisitos que debe llenar el aspirante a Presidente deben ser:

1 .- Colaborador del Presidente anterior. A pesar de la prohibición relativa de no ocupar un alto puesto en la administración pública federal, este requisito prohibitivo ha sido completamente superado por la realidad. A partir de 1946. la tendencia ha sido que alguno de los secretarios de Estado sea el próximo presidente. El Secretario de Gobernación ha sido el candidato más viable, aunque los secretarios del gabinete económico han tenido. a partir de 1976, un incremento en sus posibilidades (los dos últimos Presidentes han salido de la Secretaría de Programación y Presupuesto). Ningún jefe de Departamento ha sido presidenciable.

2.- Ser moderado ideológicamente al momento de la precandidatura. Sus actos y declaraciones deben ser mesurados.

3.- No haber sido vetado por los presidentes. Tal como Lázaro Cárdenas hizo con relación a

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Ernest:o Uruchurtu en 1957 y a Fernando Casas Alemán en 1946.

4.- Ser representante de una región. Las regiones predominantes han sido ras regiones centro-golfo. Los oriundos del Distrito Federal han sido minorías.

5.- Tener una educación superior en la Universidad Nacional Autónoma de México. A partir de 1945. el 84% de los candidatos presidenciables han sido egresados de la UNAM. Como excepción están Gustavo Díaz Ordaz. de Puebla. y Emilio Portes Gil. de la Escuela Libre de Derecho. La facultad de Derecho de la UNAM es la generadora más importante de políticos mexicanos. Por lo que respecta a la educación de los presidenciables~ se distinguen tres etapas: al 1 920 1946. integrada por hombres que participaron en la Revolución sin contar con una educación universitaria en su mayoría: bJ 1946-1970. generación de políticos que combinan experiencia electoral y administrativa. lo cual implica que el presidente tipo de esta época. antes de ser secretario de Estado fue gobernador, diputado o senador, y c) 1970 a la presente generación de presidentes con carreras estrictamente dentro de la administración pública federal. (5)

6.- Pertenencia a la clase media urbana." (6)

Por nuestra parte. agregaríamos:

1 .- Ser postulado como candidato del PRI. Desde 1946. todos los candidatos postulados por este partido político han sido presidentes.

2.- Tener estudios de posgrado en alguna mandat:arios han cursado estudios de maestría Unidos). En este sentido. Roderic Ai Camp desaparecer las generaciones políticas y institucionalizadas". (7)

universidad del extranjero. Los dos últimos o doctorado en escuelas extranjeras (Estados destaca que "después de 1930. México vió

la violencia para adoptar formas más

En efecto, se aprecia una paulatina y uniforme desaparición de Jos líderes naturales o políticos surgidos del pueblo. que van siendo sustituidos por servidores públicos de carrera o técnicos, que han pasado su vida organizando recursos humanos ... financieros y materiales para lograr objetivos políticos, Y quienes últimamente han tenido mayor éxito en Ja obtención de cargos y puestos políticos de muy alto nivel.

Esto es debido a que si en los primeros años de este siglo era necesario haber hecho carrera militar para hacer carrera política ... ahora a cada vez más se hace necesario haberse capacitado e instruido en una carrera universitaria para realizar el mismo objetivo. Y si esa capacitación se perfecciona en escuelas del extranjero, mayores son las perspectivas de éxito y ascenso personal, inclusive la presidencia misma. Al respecto, Gabriel Za id manifiesta:

"México fue el país de los generales hasta 1946. Todavía en el sexenio del general Manuel Avila Camacho ( 1 940-1 946). la cuarta parte del gabinete y Ja mitad de los gobernadores fueron militares. Desde 1 91 O, el país había vuelto a la lucha de jefes armados unos contra otros. En 1929, esta lucha desembocó en Ja renuncia a las armas para instaurar consensos de la oligarquía revolucionaria, hasta el consenso que la disolvió: entregar el poder a sus hijos universitarios. los "cachorros de la revolución". A partir de 1946, Jos reales o supuestos méritos en campaña (que legitimaban el ascenso de las armas al poder). Fueron desplazados por los reales o supuestos méritos en el campus (que legitiman el ascenso de los libros al poder). Esto le dió importancia política (ya no social) a los títulos profesionales. Puso a las universidades en medio de Ja estampida de Jos búfalos, como lugar de paso al poder. Arrebatarle una licencia, una maestría, un doctorado a la academia, se volvió como arrebatarle Torreón a los federales. En la nueva oligarquía universitaria, las credenciales de saber teórico se volvieron una especie de derecho

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divino al poder práctico." (8)

3.- Ser católico. Desde Porfirio Oíaz no ha habido Presidente mexicano que no lo sea. Por el contrario, sería difícil para el pueblo imaginar a un Presidente judío, budista o musulmán, etcétera.

4.- Pertenecer a Ja denominada "familia revolucionaria•. Los dos últimos Presidentes y el actual provienen de familias ligadas a la élite en el poder desde principios de siglo.

"El sistema político mexicano está conformado por la continuación de un sistema de camarillas que influye directamente en Ja habilidad del presidente para seleccionar a las personas que ocuparán los cargos de alto nivel. El propio presidente es elegido mediante compromiso entre grupos que compiten entre sí. Logra llegar a ese cargo porque ha sido capaz de reunir, o cunado menos de no ofender. a los grupos más importantes (cualitativa y cuantitativamente) en apoyo de su propio poder político. Su elección no sólo está cada vez más limitada por el ambiente político~ sino también por las recompensas que debe conceder a las camarillas que lo apoyan." (9)

5.- Ser el que mejor garantice la continuidad de la política def Presidente en funciones.

"A medida que los presidentes mexicanos se hacen más jóvenes~ el grupo primario que se crea en torno de ellos probablemente continuará teniendo influencia en administraciones posteriores. En realidad, el personalismo no ha sido reemplazado por una carrera institucionalizada. sino que continúa funcionando como un fuerte vínculo dentro de los grupos políticos. creado por un sistema de lealtades que culmina en el líder único de la camarilla." ( 1 OJ

Por otra parte. el artículo 83 contiene el principio establecido en el "Plan de San Luis": la no reelección. Expresa también que el cargo de Presidente empieza a ejercerse el primero de diciembre. durante seis años. Las Constituciones de 1824 y 1857 establecieron el periodo de cuatro años, conforme su antecedente en la Constitución norteamericana; según la cual en su sección primera, artículo 11. dispuso que el titular del Poder Ejecutivo durara en él cuatro años, pudiendo reelegirse.

De esa forma, la Constitución de 1824 en su artículo 95 y la de 1857 en su diverso 78 adoptaron el mismo principio; conservándolo también la Constitución de 191 7 hasta la reforma de 1928. en la que se amplió a seis años (Diario Oficial de la Federación del 24 de enero de 1928).

El artículo 84 fija las bases. reglas y procedimientos a que deberá sujetarse el Congreso de la Unión para el caso de falta absoluta del Presidente de la República. bien sea dentro de los dos primeros años o en los cuatro últimos. Así se establecen las bases para nombrar un Presidente interino. provisional o sustituto. si la falta ocurriese dentro de Jos dos primeros años o en Jos últimos cuatro años. respectivamente.

Esto es asL a raíz de que la Vicepresidencia de la República desapareció. En efecto, el Vicepresidente sustituía al Presidente en sus faltas; ya sea que éstas fueran absolutas o temporales. Al respecto. el Maestro Tena Ramírez establece sobre el sistema vicepresidencial que éste se clasifica en dos grupos, a saber: aquél en el que la Constitución crea el cargo expresamente. mientras que el otro sistema otorga el cargo "corno función anexa. a determinado cargo ya existente, la de la Vicepresidencia". ( 1 1)

Lo dispuesto por la Constitución de 1824 en sus artículos 85 y relativos: así como por la Constitución de 1857 en su relativo 79. después de la reforma de 6 de mayo de 1904,

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corresponde al primer grupo. Mientras que el segundo, corresponde el artículo 79 y relativos de la Constitución de 1857, en su versión original que establecía que el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustituiría al Presidente de la República; así como después de las reformas de 3 de octubre de 1882 y 24 de abril de 1896, al establecer tácitamente la Vicepresidencia en favor del Presidente del Senado o de la Comisión Permanente.

El 21 de mayo de 1847 se derogaron los artículos de la Constitución que establecieron la Vicepresidencia de la República al aprobarse entre otros. el voto particular de Mariano Otero, quien con base en la experiencia histórica argumentaba que:

"En ninguna parte la Constitución de 1 824 se presenta tan defectuosa como en la que estableció el cargo de Vicepresidente de la República ... ha influido no poco en nuestras disensiones y guerras civiles, y ha generalizado !a opinión de suprimir ese cargo" (Tena Ramírez. Leyes Fundamentales de México). (12)

Sin embargo. en 1 904 se restableció el cargo por razones de orden político. argumentadas por Porfirio Díaz. al querer contar con un sucesor de absoluta confianza elegido por él mismo.

El último Vicepresidente de México fue José María Pino Suárez. asesinado junto con el Presidente Madero en 191 3, ya que por decreto de 29 de noviembre de 1 91 6, Don Venustiano Carranza suprimió definitivamente la Vicepresidencia. al considerar que ésta "ha dado el espectáculo de un funcionario. el Presidente de la República. al que se trata de lanzar de su puesto por inútil o por violador; y de otro funcionario que trata de operar ese lanzamiento para sustituirlo en el puesto, quedando después en él sin enemigo al frente" (Tena Ramírez, Leyes Fundamentales de México. p. 762). (13)

Cabe mencionar como acotación que. de 1824 a 1988 México ha tenido 86 Presidenl:es de la República; de 1824 a 1906 hubo 49 Presidentes. de los cuales se reeligieron Anastacio Bustamante, Nicolás Bravo, Antonio López de Santa Ana. Benito .Juárez y Porfirio Díaz, entre los más destacados; haciéndose un total de 23 reelecciones en el periodo. A partir de 191 1 se han sucedido sin reelegirse 26 Presidentes.

Dividiendo ciento sesenta y cuatro años (1824-1988) entre el número de Presidentes que México ha tenido desde esa fecha (85). tenemos que. en términos absolutos. el número de asonadas. golpes de Estado y reelecciones. mot:iva que en promedio el ejercicio del poder de los Presidentes arroje un total de 1 .9 meses en el cargo.

Ahora bien. si tomamos en cuenta a 1837 como el año de la primera reelección (Bustamante). y a 1906 como el año de fa última CDíaz). hacen un término de 69 años en los que se sucediaron 49 titulares del Ejecutivo Federal; lo que nos arroja el promedio de 1 .4 meses de ejercicio en el poder. lo cual impacta a toda la estadística.

Así las cosas. si consideramos a 1 91 1 como el año a partir del cual se acaban las reelecciones, tenemos que en 77 años el país ha tenido 26 Presidentes de la República: lo que ar-roja un promedio de 3.0 meses en el poder.

Estas cifras claro que se ven impactadas por presidencias que duraron unos minutos (Lascuráin); unos meses (Carvajal). González. Lagos. entre otros; o renuncias (Ortíz Rubio).

A partir de Lázaro Cárdenas. invariablemente se han venido cumpliendo los periodos presidenciales de seis años; así tenemos que en 54 años el país ha tenido 9 Presidentes: lo que arroja un promedio de 6 años en el ejercicio del poder.

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De todo lo anterior podemos extraer:

a).- Que es evidente que las convulsiones sociales. económicas. políticas y militares que ha sufrido nuestra nación se reflejen en el gran número de presidentes que hemos tenido .. sobre todo de los periodos posteriores próximos a nuestra Independencia. en la Revolución de Ayutla. la Reforma. las intervenciones norteamericana y francesa .. y eJ movimiento armado de 1910, y su consolidación en los primeros años.

b).- Que independientemente de lo anterior. y de acuerdo con Otero. mucho tuvo que ver la Vicepresidencia no sólo en lo que atañe a las reelecciones.. sino a propiciar un clima de inestabilidad política y social costosa para el país y los mexicanos; y

c).- Que a partir de Lázaro Cárdenas se consolida la sucesión periódica sexenal del Presidente.

Por lo que toca a las facultades del Presidente .. de acuerdo a Ja Constitución Federal. éste posee facultades legislativas en tratándose de casos de emergencia {artículo 29}; de iniciativa de leyes (artículo 71. fracción I); medidas de salubridad (artículo 73. fracción XVI); tratados internacionales (artículo 76. fracción l. y 89. fracción X); facultad reglamentaria (artículo 89. fracción I); y de regulación económica (artículo 131. párrafo segundo).

Constit:ucionalmente le ha sido otorgado dictar la política de gobierno; la monetaria y fiscal; de precios; turística; de aguas y bosques; de organismos descentralizados y empresas paraes'tatales; industrial; de exportaciones e importaciones; del petróleo .. petroquímica y gas; de inversión .. de obras públicas y servicios; de energía eléctrica y nuclear; de comunicaciones; de seguridad social; habitacional; de alimentos; siderúrgica.

Tiene a su vez .. Ja facultad impositiva y la de legislar en sólo cinco supuestos. a saber:

a).- En situaciones de urgencia o de emergencia. previa suspensión de garantías y otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente. por parte del Congreso de la Unión (artículo 29).

b).- En cuanto a medidas de salubridad que pueda establecer el Consejo de Salubridad General y la Secretaría de Salud (artículo 73. fracción XVI).

e).- Denuncia de tratados internacionales;

d).- En cuanto a la facultad reglamentaria; y

e).- La regulación económica .. para regir el comercio exterior. la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o realizar cualquier otro objetivo en beneficio de la nación.

También .. es el Ejecutivo quien tiene el monopolio de la acción penal a través del Procurador General de la República; así como la facultad económico-coactiva en contra de los contribuyentes morosos.

Sin embargo, de todos es conocido el hecho de que el 98°/o de las iniciativas que se convierten en leyes parten del Ejecutivo. ( 1 4)

Por lo demás. del artículo 85 al 93. la Constitución establece reglas adjetivas. de funcionamiento y operatividad del Poder Ejecutivo. de los cuales se ocupa el Doctor Carpizo en su obra sobre el Presidencialismo mexicano, y que no es nuestro objeto comentarlo aquí. (15)

Además de esas atribuciones formales. se ha dicho por alguna parte de la crítica y la doctrina

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que. el Presidente mexicano es el "fiel de la balanza". que designa al candidato tanto a la Presidencia de la República como a los candidatos a las gubernaturas; otorga su aprobación a las listas de candidatos a diputados federales del partido del que es "lider nato"; decide quién deba ejercer el control político y administrativo de la Cámara de Diputados y de Senadores; sustituye al Legislativo en cuanto a que el mayor número de las reformas constitucionales y creación de leyes, obedece a iniciativa del Ejecutivo. Sin embargo. objetivamente no ha sido probado lo anterior.

EVOLUCION

En Nueva España el Rey concentraba las tres funciones estatales, delegando las administrativas y ejecutivas en un Virrey designado ad libitum; el cual presidía un órgano colegiado que fue la Real Audiencia de México. la que. no pocas veces. desempeñó indiscriminada y arbitrariamente las tres funciones en aquellos casos que las Leyes de Indias preveían.

Con Ja Constitución de Cádiz se establece la monarquía constitucional y la adopción del principio de la división de poderes; depositándose la función administrativa en el monarca. para conservar el orden público y la seguridad del Estado; otorgándole el derecho de veto e iniciativa de leyes. La administración pública se encomendó a secretarios del despacho políticamente responsables ante Las Cortes. otorgándoseles la facultad de refrendar las órdenes del rey; caso contrario. no debían ser obedecidas.

LA CONSTITUCION DE APATZINGAN

El cr:--~n del sistema presidencial se encuentra en la constitución estadunidense de 1787. Aunq, .. , la Constitución de Apatzingán de 1814 estableció el Poder Ejecutivo bajo la idea rousst i·1niana (Rousseau) de la preeminencia del Legislativo. ésta jamás tuvo una vigencia real. plena y efectiva; salvo en algunos casos y en determinadas zonas de nuestro territorio durante la guerra de independencia. Sin embargo, sólo la citamos como un valioso antecedente del Poder Ejecutivo Federal y corno importante cátedra de derecho constitucional y sabiduría política. cuando establecía:

.. Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes. la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a casos particulares ... (artículo 1 1 ).

Y abundaba en el artículo 1 2: "Estos tres poderes. legislativo, ejecutivo y judicial. no deben ejercerse ni por una sola persona ni por una sola corporación ...

Estas atribuciones de la soberanía fueron depositadas en un Supremo Congreso Mexicano (diputados provinciales por cada provincia que prevenían los artículos 44 y 48 de la propia Constitución). un Supremo Gobierno ( cuerpo colegiado de tres personas designados por el Congreso). un Supremo Tribunal de Justicia (cuerpo colegiado de cinco personas designadas por el Congreso).

Fuera de la Constitución de 1 814 -relata .José lturriaga- gobiernos con Ejecutivo colegiado han sido los integrados por Juan de O'Donojú, Agustín de lturbide, Velázquez de León, Yañez y de la Bárcena; así como por Nicolás Bravo. Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete (Supremo Poder Ejecutivo), entre otros.

Así, en el artículo 132 del capítulo X, que trataba lo referente al "Supremo Gobierno". la Constitución establecía:

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"Compondrán el Supremo Gobierno tres individuos. en quienes concurran las calidades expresadas en el artículo 520.; serán iguales en autoridad. alternando por cuatrimestres en la presidencia. que sortearán en su primera sesión para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar. y lo manifestarán al Congreso". ( 1 6)

Este órgano sería auxiliado por tres secretarios (guerra. hacienda y gobierno) y tanto unos como otros serían designados por el Congreso (artículo 1 03).

En los Tratados de Córdoba • también se depositó el ejecutivo en un triunvirato denominado Regencia; la cual era designada por una Junta Provisional integrada por notables_

El .. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano" estableció el régimen monárquico, depositando el ejecutivo en la figura del emperador. "jefe supremo del Estado". "inviolable y sagrado" y "sin responsabilidad .. ; auxiliado por cuatro ministros (del Interior y Relaciones Exteriores, de Justicia y Negocios Eclesiásticos. de Hacienda y de Guerra y Marina). El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, de 31 de enero de 1824, estableció que "el supremo poder ejecutivo se depositará en el individuo o individuos" que la constitución señalare (artículo 1 5). prescribiendo en el artículo 1 6 las facultades que normalmente se asignan a dicho funcionario; destacando la voluntad del legislador de establecer el sistema presidencial que debería de implantarse en el texto constitucional definitivo del 4 de octubre de ese año .. al asentar la facultad de nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho.

La Constitución federal de 1824. influenciada por la Constitución de los Estados Unidos de 1787 y la de Cádiz de 1812. optó por un Ejecutivo unitario y no colegiado. argumentando la naturaleza misma de la función. que debe ser pronta. eficaz y expedita en la ejecución de las leyes. Cuestión ésta que es muy difícil de conseguir con un Ejecutivo colegiado (porque sería un órgano esencialmente deliberativo y no ejecutivo .. de discusión y no de ejecución); que había sido proclamado en Ja Constitución de Apatzingán de 1814, pero cuya validez se circunscribió a determinadas regiones del país dada la lucha independentista.

La Constitución de 1824 determinó en su título IV, articulo 74 que:

"Se deposira el supremo poder ejecutivo de la federación por Ja Constitución en un solo individuo. que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". ( 1 7)

Y aquí .. en el artículo 76. los legisladores mexicanos cometen un error que, históricamente .. costará caro a los mexicanos. al crear Ja figura del vicepresidente, imitando extralógicamente el texto de Filadelfia. Tanto el presidente como el vicepresidente eran electos en forma indirecta. En el seno del Constituyente hubo tesis encontradas en pro y en contra de un Ejecutivo colegiado y de uno unitario.

El texto original del artículo 1 6 del proyecto de Acta Constitutiva expresaba lo siguiente:

"La Constitución Federal depositará por tiempo limirado el poder ejecutivo en un individuo con el nombre de presidente de la Federación Mexicana". (18)

Es precisamente aquí cuando nace el sistema presidencial mexicano.

Cabe hacer notar que los gobiernos con un Ejecutivo colegiado aparecen en la historia durante los momentos de transición política. Así, lturbide encabeza al Ejecutivo colegiado durante el tránsito de la Colonia a la Independencia; y Guadalupe Victoria, entre el Imperio y la República Federal, que dió origen a la Constitución de 1 824.

Sin embargo, otro de Jos proyectos CMier) había estimado que el Ejecutivo se depositara en "el

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individuo o individuos que ésta (Constitución) señale". ( 19)

De cualquier manera. la Constitución de 1824 estableció el Ejecutivo unitario o unipersonal, a manera de resolución sobre las circunstancias imperantes. donde un triunvirato provisional (20) se encargaba de su ejercicio.

Coincide la doctrina en que existió entre los Diputados Constituyentes el temor de dar cauce constitucional a una dictadura al establecer un Ejecutivo unipersonal; por ello. se planteaba el Ejecutivo colegiado, corno una forma de evitarla. Pero argumentando que la función del Ejecutivo es precisamente la de ejecución. se decidió por que descansara en un individuo y no en dos o más; ya que al volverse colegiado, el Ejecutivo sería básicamente deliberativo y sus acciones se volverían lentas y torpes. dando al traste con la naturaleza misma de la función. (21)

En virtud de ello. aún cuando la ley fundamental lo limita y establece controles por parte del Congreso General y Consejo de Gobierno (22L el Ejecutivo se consolidó como un poder fuerte.

Llama la atención que las facultades. atribuciones. prerrogativas y restricciones reconocidas en la Constitución de Cádiz de 1 81 2 al monarca español, sean casi similares para el caso del Presidente.

Así. aun cuando el sistema presidencial mexicano tiene sus orígenes en la Constitución norteamericana de 1 7 de septiembre de 1787 (en vigor a partir de 1789). los tiene también en la Constitución Gaditana.

En efecto, la Constitución de Cádiz del 28 de marzo de 1812, del artículo 168 al 241 del título IV, establecía la inviolabilidad e irresponsabilidad del monarca; la facultad del Rey de ejecutar las leyes. expedir decretos. reglamentos e instrucciones. Asimismo. se establece el principio del refrendo. en donde los "Secretarios del despacho" firmarían las disposiciones y órdenes del Rey.

Finalmente, la fórmula de Ramos Arizpe (inspirada en el proyecto de Esteban F. Austin; el cual proclamaba el sistema presidencial excluyendo muchas disposiciones de la Constitución de Cádiz). de ejecutivo unipersonal, fue aceptada. configurando un sistema presidencial sin ningún tinte parlamentario.

Las Bases Constitucionales de 1 5 de diciembre de 1835 estatuyeron la división de poderes y el sistema presidencial:

"Artículo 4o. El ejercicio del Supremo Poder Nacional continuará dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. que no podrán reunirse en ningún caso ni por ningún pretexto. Se establecerá además un arbitrio suficiente para que ninguno de tos tres pueda traspasar los límites de sus atribuciones".

Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 particularizaron sobre el sistema de gobierno; la Segunda Ley creó el "Supremo Poder Conservador .. , integrado por cinco individuos y en donde el artículo 1 2 les establecía la facultad de anular los actos de cualquiera de las corporaciones, excitado para ello por cualquiera de los otros dos; Ja Tercera Ley acredit.ó el legislativo a un congreso general de dos cámaras; la Cuarta Ley depositó el ejecutivo en un presidente de la república; la Quinta Ley ordenó la organización del poder judicial en una suprema corte de justicia.

En forma similar Las Bases de Organización Política de la República Mexicana establecieron el sistema gubernativo, exceptuando al Supremo Poder Conservador. El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 restableció la efectividad de la Constitución de 1824, abrogando la

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vicepresidencia. cambiando la compos1c1on del Senado y prescribiendo el control de las leyes federales a cargo de las legislaturas locales y de las leyes locales a cargo del Congreso.

Tanto las Bases para la Administración de la República (Santa Annal como el Estatuto Provisional de la República Mexicana no depositaron la función legislativa en el Congreso; sino que dicha función. junto con la ejecutiva. quedó a cargo del presidente.

La Constitución de 1857. de acuerdo a lo establecido por el Plan de Ayutla y sus reformas de Acapulco. el 17 de febrero de 1856 se reúne en la ciudad de México el Congreso Constituyente. a convocatoria expresa que hace Don Juan Alvarez el 16 de octubre de 1855.

A pesar de no ser positiva hasta 1867. año de la Restauración de la República. la Constitución de 1 857 también estableció el Ejecutivo unipersonal. pero ya no con las notas características que distinguían al Ejecutivo en la de 1824. Al contrario. de alguna manera matizada. la división de poderes privilegiaba al Legislativo. otorgándole supremacía por sobre el Ejecutivo. a quien se elegía en forma indirecta en primer grado y en escrutinio secretor subordinado al Congreso Federal. que lo constituía una sola Cámara: la de Diputados.

Por ello, parte de la doctrina estima que éste fue un sistema intermedio entre el establecido por la Convención de Filadelfia y el parlamentarismo europeo.

Se suprimió al Senado porque los constituyentes consideraron que éste era elemento conservador. propio de la burguesía y contrario al espíritu federalista; quedó derogado el veto presidencial suspensivo; se restringieron las facultades legislativas del Ejecutivo; se instituyó el Juicio de Amparo; se conservó lo relativo al refrendo ministerial y Ja obligación de los secretarios de comparecer ante el Congreso para informar sobre los asuntos de su despacho, encargados por el Presidente.

No obstante, en forma paradójica, es aquí cuando el Ejecutivo va a adquirir tal fuerza y poder por sobre los otros dos; porque al restaurarse la vida normal de las instituciones en el país, fue manifiesto que la supremacía del Legislativo por sobre el Ejecutivo hacía, si no imposible, difícil llevar a cabo la administración pública en forma ágil, expedita y eficaz. Esto fue así, ya que el Constituyente de 1857 pensó en establecer la supremacía del órgano legislativo por sobre los demás. Sin embargo. debido a ello. se hizo ineficiente y lenta la labor del Ejecutivo para afrontar las duras circunstancias del momento histórico: por lo que éste tuvo que corromper al Legislativo y gobernar sólo con un aparente respeto a la Constitución, sin que en realidad lo fuera.

Así lo explica Emilio Rabasa cuando dice que al no poder reducir el poder despótico del Ejecutivo,

"lo llenaron de todas las atribuciones que lo hacen director de los negocios públicos; pero por precaución lo sometieron al Congreso, destruyendo así toda su fuerza y toda su autoridad. Nuestros legisladores tenían fe ciega en el Congreso.. nacida en las teorías puras de la representación política ... no sólo rebajó la fue;za que en facultades había dado al Ejecutivo .. sometiéndolo al Legislativo. sino que. al depositar éste en una sola Cámara y expeditar sus trabajos por medio de dispensas de trámites que de su sola voluntad dependían, creó en el Congreso un poder formidable por su extensión y peligrosísimo por su rapidez en el obrar ... (23)

En tal virtud. Juárez llevó a cabo un referéndum (Circular de la Ley de Convocatoria para la elección de los Poderes Federales. de 14 de agosto de 1867); así corno la promoción de una iniciativa de reformas a la Constitución, con la intención de reforzar al poder Ejecutivo y regresar al sistema de "presidencialismo puro". Sin embargo, estas reformas no fueron aprobadas hasta 1874, siendo Presidente don Sebastián Lerdo de Tejada. quien había sido secretario de Gobernación con Juárez y que junto con éste buscó la restauración del presidencialismo fuerte.

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Es necesario volver a comentar que el sistema presidencial nace en Estados Unidos como una reacción contra el sistema monárquico y el parlamentarismo. Sin embargo. el constituyente de Filadelfia tuvo mucho cuidado y temor de otorgar demasiado poder al Presidente de la naciente federación. de tal suerte que se evitara un "rey electivo".

Por ello. se delineó un sistema que evitaría la preponderancia del Ejecutivo frente a los otros dos Poderes; tal como: la separación de éste de la integración del Congreso, la elección popular, un periodo fijo de ejercicio, y unipersonal del cargo, entre otros.

Es Juárez quien después de 1857 consolida la fortaleza del Ejecutivo de la Nación; no obstante la preponderancia que la Constitución "rouseauniana·· de 1857 dió al Legislativo.

Esto en virtud del uso de facultades extraordinarias que, como se ha dicho, tuvo que ejercer Juárez. debido a las circunstancias político-militares de la época. como lo fueron la Guerra de Tres Años o Guerra de Reforma y la invasión francesa.

El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, que fue promulgado por Maximiliano de Habsburgo el 1 O de abril de 1865. estableció la monarquía "moderada .. a cuya cabeza se encontraría un emperador (artículo 1 ); que ··representa la soberanía nacional y. mientras otra cosa no se decrete en la organización definitiva del Imperio. la ejerce en todas sus ramas. por sí o por medio de las autoridades funcionarios públicos". (artículo 4).

Después de la Restauración de la República, la Constitución de 1857 tuvo positividad y validez. Por ello. el Presidente Juárez al consolidar a México como país y nación. también sienta las bases del sistema presidencialista (ya que tuvo que hacer uso de facultades extraordinarias para enfrentar las vicisitudes de aquel momento), vigente hoy en nuestra república. y que consolida Lázaro Cárdenas.

En efecto. en noviembre de 1857 el Constituyente permanente aprobó las reformas que restablecían el sistema bicameral, otorgándole al Senado la facultad de ser Jurado de sentencia en tratándose de delitos oficiales (artículo 105); el restablecimiento del veto suspensivo en favor del Presidente para opinar en el caso de que la Comisión Permanente intentara convocar de oficio a sesiones extraordinarias al Congreso. requiriéndose del voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes (artículo 74. fracción 11), entre otras reformas.

Con la rebelión del "Plan de Tuxtepec", este sistema duró sólo dos años; iniciándose la dictadura del general Porfirio Díaz. en cuyo periodo hubieron reformas que acrecentaron todavía más al Ejecutivo frente a los otros dos poderes. Así. se prolongó el periodo presidencial, que se elevó de cuatro a seis años. y se restableció la Vicepresidencia. En 1 882. 1883 y 1908 las entidades federativas vieron menguadas sus facultades en materia de minería, salubridad general. migración. patentes y marcas. comercio e instituciones bancarias. uso y aprovechamientos de aguas. En 1900 los artículos 91 y 96 constitucionales fueron reformados. para quitar al Fiscar y al Procurador General de la Suprema Corte de Justicia. a efecto de integrarlos al Ejecutivo. quien los nombraría y removería libremente.

El sistema presidencial ha sido y es el sistema bajo el cual se ha regido el gobierno mexicano; toda vez que la figura presidencial predomina por sobre los Poderes Legislativo y Judicial. Sobre todo. si se toma en cuenta el férreo control que ejercieron cada uno en su tiempo: Juárez. Díaz. Carranza y Obregón, al asegurarse en el Poder Legislativo elementos adeptos a su persona .. programa e ideología; independientemente de los que habían sido colaboradores o seguían siendo subordinados que le debieran la posición al Presidente en funciones: lo que le permitió ver aprobadas estas y otras reformas que lo fortalecieron. como la permanente delegación de facultades extraordinarias para legislar no sólo en casos establecidos en el artículo 29.

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EL CONSTITUYENTE DE OUERET ARO

Con el objetivo de reformar la Constitución de 1 857 y de hacer que la Revolución tuviera un contenido de derecho social. dejando atrás la vieja concepción del liberalismo decimonónico. se confirieron mayores facultades al Ejecutivo; sobre todo a raíz de la discusión sobre la propiedad y las reivindicaciones sociales al campo; lo cual implicaba una mayor injerencia y potestad del Ejecutivo. a fin de realizar la Reforma Agraria y llevar la justicia social. tan largamente anheladas. a los grupos marginados del crecimiento.

Así también. con esa tendencia. se estableció la elección directa del Presidente. derogando la forma indirecta prevista por la Constitución de 1857 y se suprimió la Vicepresidencia. Otras más. que vinieron a reforzar o fortalecer al Ejecutivo: se redujeron las causales del juicio de responsabilidad al Presidente. sujetándolo sólo a los delitos graves del orden común y traición a la Patria (artículo 1 09 del texto original de 1 91 7). abrogando las causales de ataques a la libertad electoral y violación expresa de la Constitución (art:ículo 103 del texto constitucional de 1857).

Las continuas reformas constitucionales tendieron a reforzar al Ejecutivo. concentrando facultades y centralizando las decisiones en éste. de tal forma que se favoreció el predominio del Presidente por sobre los órganos colegiados del Legislativo y del Judicial. Y no podría haber sido de otra forma. ya que influenciado por la experiencia constitucional de 1857 y los avatares de ese momento histórico. Carranza se resuelve en favor de reforzar las facultades del Ejecutivo. al leer la exposición de motivos de su proyecto de reformas a la Constitución de 1857. en la tribuna del Constituyente de 1 91 6 .

. El poder Legislativo. que por naturaleza propia de sus funciones tiende siempre a intervenir en las de los otrosl estaba dotado en la Constitución de 1857 de facultades que le permitían estorbar o hacer embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo. o bien sujetarlo a la voluntad caprichosa de una mayoría fácil de formar en las épocas de agitación en que regularmente predominan las malas pasiones y los intereses bastardos ... " (24)

Sin embargol en el seno del Constituyente también hubo oposición a reforzar las facultades del Presidente. El Diputado Manjarrez argumentaba:

" ... La Revolución. señores diputados. debe entenderse bien que se hizo. y cuando se refiere a la parte política. en contra del Poder Ejecutivo. no se hizo en contra ... Pero. ya repito. señores. que en vez de venir a limitar las funciones del Ejecutivo vamos a ampliarlas cuanto más sea posible y vamos a maniatar al Legislativo. Y bien. señores: ya al Legislativo le hemos quitado muchas facultades; ya con ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar ampliamente hasta donde Jos preceptos consideren que sean aprobados. y poniendo al Legislativo en condiciones de que no pueda ser ni con mucho un peligro; en cambio. el Ejecutivo tiene toda clase de facultades; tenemos esta Constitución llena de facultades para el Ejecutivo. y esto ¿qué quiere decir? Oue vamos a hacer legalmente al Presidente de la República un dictador. y esto no debe ser." (25)

Es Plutarco Elías Calles quien restablece las bases sobre las cuales habría de darse la lucha política por el poder. de acuerdo con las reglas básicas del nuevo orden o sistema político.

Con todo. podemos asegurar que es con Lázaro Cárdenas cuando el presidencialismo se afianza con toda su fuerza y poder; ya que es en su periodo presidencial cuando definitivamente se cava la tumba al Caudillismo.

El general Cárdenas hizo que la figura presidencial volviera a ser el eje del proceso y sistema políticos. Para ello. el régimen tuvo que realizar una gran movilización de masas. cuyo sustento

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fue la política de masas (que mucho tuvo de populista y paternalista) del Presidente Cárdenas (26); que creó su propia base de poder político al obtener el apoyo campesino y obrero. mediante la expropiación petrolera. la reforma agraria. las nacionalizaciones; logrando que estas masas se encuadraran dentro del P.N.R.

Lo anterior. unido al proyecto nacionalista de satisfacer. como nunca se había hecho. las demandas campesinas y obreras. y que se centró en la reforma agraria y la expropiación petrolera. provocó un fervor nacional favorable a Cárdenas -por ende al Presidente de México­que pudo concertar un proyecto de alianzas que derivaron en la fundación del Partido de la Revolución Mexicana (doce días después de la expropiación petrolera). que fue "un frente popular a la mexicana". según Lombardo Toledano. El partido dejó de ser limitante del Presidente .. para convertirse en instrumento de apoyo.

El P.R.M. fue elemento que eliminó caciques locales y se convirtió en factor de centralización de decisiones y predominio del Ejecutivo. Al organizarse en sectores y desligar el proceso político del factor territorial~ dificultó la manipulación partidista por parte de la influencia local. Así. el Presidente resultó el gran árbitro de los intereses de clases .. corporaciones .. sectores y grupos: -"El Presidente lo podía todo. desde conceder la tierra ... hasta hundir a cualquiera". (27)

"El papel central que el Estado ha desempeñado en el desarrollo de México. como a nadie puede escapar, corresponde en realidad al hecho de que el Poder Ejecutivo ha sido fortalecido. como único camino para que el Estado desempeñe tal papel". (28)

En el sistema presidencial mexicano podemos observar y encontrar elementos dictatoriales y de representación democrática finamente entrelazadas y sabiarnente aplicados. explica Arnaldo Córdova. Por ello, al quedar en el Presidente no sólo las facultades legales, sino los poderes reales y de facto del caudillo. la imposición ha sido sustituida por el poder de concertación en la figura presidencial.

Por otro lado. el General Cárdenas sujetó al ejército a través de vínculos político-económicos. acabando con los hombres fuertes y con los jefes militares con autoridad de mando; logrando también su profesionalización. Esto. entre otras cosas. aseguró a Cárdenas la victoria por sobre Ca!!cs. Si se agrega una correcta movilización populista de las masas y su encuadramiento corporativizado en el partido en el poder. así como una mayor expansión y penetración de las comunicaciones en el país. entonces encontraremos Ja principal razón de la extinción del caudillaje. Siguiendo a Córdova. la obra de Cárdenas en cuanto a la consolidación del presidencialismo. radica en haber terminado con una figura propia de sociedades de enclave o tradicionales. para transitar hacia la movilización política de sociedades en modernización, haciendo que los poderes del Caudillo coincidieran con las facultades de un Presidente fuerte. en un país con una sociedad premoderna.

El carisma y poder del caudillo se institucionalizó en un Presidente constitucional. de la República. cuyo poder se despersonalizaba del cargo para permitir tener a un presidente fuerte por el solo hecho de la institución presidencial.

Sólo durante seis anos el Presidente en turno es el Gran Caudillo (Jefe de Estado. de gobierno. del partido y de la burocracia), que cede su lugar y su poder a quien lo sustituye, ya no por medio de las balas, sino de los votos.

De acuerdo con el Doctor Carpizo. "Las causas del predominio del presidente mexicano son:

a) es el jefe del partido predominante; b) el debilitamiento del poder legislativo;

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el la integración. en buena parte. de la suprema corte de justicia; dl su marcada influencia en la economía; el la institucionalización del ejército. cuyos jefes dependen de él; fl la fuerte influencia sobre la opinión pública a través de los controles y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicación; g) la concentración de recursos económicos en la federación, específicamente en el ejecutivo; hl las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i) la determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en el senado; jl el gobierno directo de la región más importante. y con mucho. del país. como lo es el distrito federal. y kl un elemento sicológico: ya que en lo general se capta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione .. _ (291

Como se mencionó. el Presidente de la República a la vez que es jefe de Estado. es jefe de gobierno. Esto irnplica que. como jefe de Estado dirige la política exterior y las relaciones diplomáticas; ejecuta las leyes y ejerce el poder reglamentario; nombra a los principales funcionarios federales; es primer jefe de las fuerzas armadas; ejerce su derecho de veto con respecto a las leyes, así como a iniciarlas; no comparte ni delega el poder gubernamental; es jefe de la administración pública federal; nombra a los agentes diplomáticos y a los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. con la aprobación del Senado; ejerce el derecho de indulto; acuerda y negocia tratados con otras naciones. que el Senado ratifica. unos; mientras que puede celebrar otra clase de convenios que no pasan por ese órgano colegiado.

Como Jefe de gobierno: nombra directamente a los principales funcionarios federales; promulga las leyes. firma los trat:ados; dirige las fuerzas armadas y la política interior del país. Dirige y encabeza el Consejo de Ministros que detalla la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. en vigor desde el 1 o. de enero de 1977.

En ese marco. la Ley antes mencionada sentó las bases a las que deben sujetarse dependencias y organismos de la estructura administrativa del Ejecut:ivo. a fin de "evitar duplicidades. precisar responsabilidades y simplificar estructuras". y a cuya cabeza se encuentra el Presidente de la República.

A través de dependencias y organismos el Presidente realiza funciones administ:rativas .. conforme lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; siendo el titular del Ejecutivo el jefe de ésta. tanto del sector central (Secretarías. Departamento del Distrito Federal). como del sector paraestatal (organismos descentralizados. empresas de participación estatal. sociedades nacionales de crédito y fideicomisos).

Actualmente. el Ejecutivo se auxilia para el despacho de los asuntos administrativos de veinte Secretarías. un Departamento (D.D.F.). dos Procuradurías (General de la República y de Justicia del D.F.). ochent:a y dos organismos descentralizados; ciento cuarenta y siete empresas de participación mayoritaria; cincuenta y un fideicomisos públicos (30).

Con lo anteriormente señalado. y como una primera aproximación. podemos definir la institución presidencial. en t:érminos generales. como el ejercicio irrevocable de la función ejecutiva y administrativa del Estado Federal en forma unitaria y unipersonal. por un individuo denominado Presidente de la República; que es elegido mediante el sufragio universal directo cada seis años. y que solamente es responsable por traición a la Patria y delitos graves del orden común; que se encarga de la función administrativa del Estado. realizando determinados actos de autoridad Cstricto sensu) que concretizan. particularizan e individualizan la norma constitucional. sin que esto implique jurisdicción .. sino ejecución de la ley.

Dicho Presidente posee facultades que están consagradas en la Constitución, tales como: iniciativa legislativa; dictar la política monetaria; fiscal,, de precios, petróleo, energía nuclear etc. (31 ). Tiene amplias facultades de nombramiento y remoción; de defensa y seguridad nacionales; de interdependencia y colaboración con el Congreso y la Suprema Corte (relaciones de supraordinación); de administración pública; expropiatoria; de expulsión de extranjeros; en materia laboral y agraria; ••jurisdiccionales'",, cuando le toca resolver en primera instancia (por litigio de límites de terrenos comunales que se susciten entre dos o más núcleos de población) o resolver restitución o dotación de tierras o agua.

Asimismo, destaca el hecho de que en nuestro países el jefe del partido político en el poder; haciendo que los Poderes Judicial y Legislativo colaboren con él en una relación si no de franca y absoluta subordinación, sí en condiciones en las que aquél tiene una relativa ventaja o fuerza frente a la debilidad de éstos.

Es pues, jefe de Estado, de Gobierno. del partido en el Poder y de la burocracia; lo cual ha generado un difícil equilibrio entre los poderes; creando una relación política de supraordinación del ejecutivo por sobre los otros dos.

Está facultado para dirigir la política económica, comercio exterior, etc. (Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en materia económica. de 30 de diciembre de 1950); tiene gran influencia sobre los medios masivos de comunicación (Ley Federal de Radio y Televisión, D.0.F. de 18 de enero de 1960) a través de su facultad de otorgar o revocar concesiones. así como el de vigilarlos (Secretaría de Gobernación y S.C.T.); o a través del control y distribución del papel (PIPSA); amén de los canales de televisión ( 1 1. 13 y 22). de radio (IMER), o el periódico (El Nacional); dirige la política educativa y sostiene su infraestructura; dirige la política exterior; es jefe "nato" y líder del partido en el poder; jefe "supremo" de las fuerzas arrT1adas; gobierna directamente el Distrito Federal. sede de Jos Poderes Federales y la región más importante del país. cultural. social. económica y políticamente hablando. De él dependen los tribunales laborales y administrativos.

El Presidente es el gran árbitro de la relaciones entre los sectores sociales; el mediador de los conflictos sociales y el que. según sea el caso. sustituye a las fuerzas económicas. políticas o sociales del país. Es quien posee la razón de Estado. legitimada a priori por la idea de ser sucesor inmediato de los regímenes emanados de la Revolución Mexicana (legitimación Revolucionaria).

Por tanto, cada Presidente asume el carácter de heraldo. legatario, sucesor y salvaguarda de la Revolución; por Jo que sus decisiones son las mismas que los jefes revolucionarios adoptarían si vivieran.

"Esta legitimación revolucionaria del poder en México. choca frontalmente con el concepto que la sociología occidental tiene acerca del poder". (32)

Pero en general, el poder del Presidente tiene limitantes:

a).- La Constitución.

b).- Las normas de carácter consuetudinario del sistema político.

c>.- Sólo dura en el cargo seis años.

d>-- La suma de funciones. poderes y facultades ordinarias y extraordinarias lo hace vulnerable; ya que si se pone en entredicho la autoridad de la "piedra angular del sistema político

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mexicano ... se pone en riesgo éste.

e).- El poder presidencial debe ser factor de armonía. conciliación. equilibrio y concertación del proyecto nacional, por lo que debe dar expresión y tomar en cuenta a los factores reales de poder en México (empresarios. clero. ejército. prensa. partidos políticos. sindicatos. etc.).

El expresidente Luis Echeverría Alvarez manifestó que el titular del Ejecutivo no solamente es el "fiel de la balanza" (como .José López Portillo. otro expresidente lo llegó a mencionar), o tiene voto de calidad, sino que los mandatarios presidenciales tienen un poder decisorio al momento de su relevo. "así ha sido históricamente". (33)

Todo ello. hace del Presidente mexicano un ciudadano con poderes difíciles de equilibrar. Sin embargo, aun con una gran dificultad, se han establecidos ciertos frenos y contrapesos que han podido equilibrar un poco la balanza que sigue estando en favor del Ejecutivo; ratificando que el presidencialismo es la nota característica del sistema presidencial mexicano; al que debe abonarse, dicho sea de paso, más de setenta años de estabilidad política y social.

Para confirmar lo antes dicho. la doctrina ha señalado tres limitantes al poder presidencial: a) el tiempo; b) su vulnerabilidad como ººpiedra angular" del sistema político y; c) los factores reales de poder (ejército, clero, empresarios. grupos sociales de diversa índole). Agregando .. por nuestra parte, al propio Código fundamental y las normas de carácter consuetudinario del sistema político mexicano.

A nuestro parecer .. existen cuatro momentos del presidencialismo mexicano: el de la gestación, que corre de 1824 a 1857; el de la consolidación, de 1929 a 1964; el del protagonismo, de 1964 a 1976; y el de la modernidad. a partir de 1982.

El primero .. el de la gestación .. lo inaugura Guadalupe Victoria y Juárez lo afirma al ejercer los poderes de hecho del Presidente; facultades muchas de ellas reservadas a los otros dos poderes, pero que, por virtud de las condiciones prevalecientes por todos conocidas, tuvo que ejercerlas. El segundo ciclo se inaugura con Elías Calles al convertirse en el "Jefe Máximo de ta Revolución" e institucionalizar,, vía el P.N.A., la lucha por acceder a la presidencia de la república. El Caudillo se convierte en Presidente, y éste en el "Hombre Fuerte" de la Revolución. Lázaro Cárdenas da un jalón fuerte al consolidar, a través de su "política de masas" la figura presidencial sentando las bases del sistema presidencial: el caudillaje sexenal del presidente. Lázaro Cárdenas consolida el presidencialismo fuerte, y él mismo fue un factor del predominio del partido del Estado (recuérdese que el P.N.R. se transforma en P.R.M. a los escasos doce días de la expropiación petrolera). Los poderes del Caudillo se concentraron en la figura del Presidente, de modo que al ejercer en forma autónoma y soberana el poder de hecho del Jefe Máximo. el Presidente se convierte en el Caudillo legitimado y nuestro sistema se hace presidencialista, por la forma discrecional y autócrata con que es ejercido el poder ejecutivo. López Mateas inaugura el tercer momento y, al mismo tiempo, termina la etapa de presidentes populares; mientras que Díaz Ordaz protagoniza los rasgos más duros de los rasgos del presidencialismo fuerte: Echeverría y López Portillo clausuran esta etapa de los presidentes postulad ores de remedios sin dolor. Con de la Madrid se inicia el ciclo modernizador .. al sentar las bases de un nuevo modo de hacer política, dando impulso a la descentralización de Ja vida nacional. Salinas de Gortari continúa con el nuevo momento del presidencialismo mexicano, en el que el Estado deja de ser empresario para volverse más solidario y establecer la reforma del propio Estado, los cambios en el régimen dentro de la "nueva agenda de la democracia mexicana" (según palabras de Ruiz Massieu).

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NOTAS

(1) "Durante el curso de la evolución de las formas de gobierno ha sido una constante preocupación llegar a la consolidación de regímenes que garanticen la fiel representación de la voluntad popufar y aseguren. al mismo tiempo, los derechos de las minorías. Es nada más ni nada menos que otra faceta de la milenaria antítesis enrre el orden y la libertad.

A la vez, la organización de un régimen estatal impone conciliar una correcta representación de la voluntad de los súbditos, con la necesidad de alcanzar un gobierno que desempeñe con eficacia las funciones propias del poder público.

Las soluciones arbitradas para estas necesidades han sido directamente determinadas por factores espaciales y temporales. Así últimamente, en América del Sur tres países vecinos, Brasil, Uruguay y Argentina, han tenido sendos regímenes republicanos con distintas formas de organización del Poder Ejecutivo.

Mientras que la Argentina mantiene su centenario ejecutivo presidencial y unipersonal. el Uruguay ha optado -Juego de sucesivos cambios constitucionales- por el ejecutivo colegiado, con representación de mayoría y minorías. Brasil. que históricamente se inició a la vida soberana bajo la forma de un Imperio y que tardíamente llegó a la República. instituyó luego el sistema parlamentario. para retornar más recientemente al régimen presidencialista.

El sistema parlamentario ha sido definido por el profesor de Derecho Constitucional de Recite. Pinto Ferreira. "como aquel régimen en que. sobre la base de una separación atenuada de poderes, el gobierno es prácticarnente ejercido por un gabinete dependiente de la confianza de la mayoría parlamentaria y revocable por la voluntad de ésta".

Los procesos de adecuación de las formas institucionales en las repúblicas latinoamericanas constituyen una nueva fase de aquella moderna tendencia del Derecho constitucional que Mirkine-Guetzevitch señaló oportunamente con la expresión "racionalización del poderº.

" ... Montesquieu formuló su famosa teoría de la separación de los poderes sobre fa base del análisis de la Constitución inglesa. Sin embargo. ni en el momento en que el ilustre autor del Espíritu de las Leyes escribió su clásico libro. ni hoy. el esquema político de Inglaterra respondía ni responde al conocido principio institucional; circunstancia que. sin duda alguna, acrece el mérito y la originalidad de su autor.

Es por ello. que resulta sumamente ilustrativa la tipología de las estructuras gubernamentales expuestas por Duverger desde el ángulo de las relaciones entre los poderes del Estado. Planteada la cJasificación a titulo ¿deben confiarse tales funciones a una serie de órganos diferentes o. por el contrario. reunirlas en manos de un solo gobernante? Y si se adopta Ja primera solución. esos diferentes órganos ¿deberán actuar en forma totalmente aislada o en una colaboración de conjunto? Las soluciones son tres: separación de poderes, confusión o concentración de poderes. colaboración de poderes. Según Duverger. hay concentración o confusión de poderes cuando todas las funciones del estado son ejercidas por el mismo órgano,. o bien cuando un solo órgano tiene el poder efectivo de decisión en todas las materias. y los demás se encuentran estrechamente subordinados al mismo y no pueden actuar más que en su nombre en la medida en que él no interviene. La confusión puede ser absoluta o relativa. La colaboración de poderes opera típicamente en el régimen parlamentario y se caracteriza por tres notas esenciales: en la base. una distinción de las funciones del Estado, que son confiadas a distintos órganos; pero tales órganos no están rigurosamente especializados en sus funciones. existiendo campos de acción común; y. por último. lejos de estar rigurosamente aislados los unos

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de los otros. los órganos estatales disponen de medios de acción recíproca. produciéndose una verdadera colaboración entre los mismos. La separación de los poderes. concebida en abstracto por Montesquieu. fue institucionalizada por la Constitución de los Estados Unidos. cuyos autores. con el agudo sentido pragmático anglosajón, desarrollaron y perfeccionaron la idea original de Montesquieu. a través del admirable sistema presidencialista que crearon.

El sistema presidencialista ha sido denominado por Giraud "el régimen del nuevo mundo". desde que, creado por los Estados Unidos. ha sido prácticamente adoptado por todos los países latinoamericanos .. si bien asumiendo en la generalidad de éstos rasgos propios que lo diferencian del modelo original. "Del mismo modo que el régimen parlamentario no ha hecho en América sino furtivas apariciones. el sistema presidencialista no estuvo jamás sólidamente implantado en Europa".

En su clásico libro La Democracia en América. Tocqueville describe con claridad el delicado problema que se suscitaba a los constituyentes norteamericanos: "querían crear un poder ejecutivo que dependiese de la mayoría y que, sin embargo, fuera bastante fuerte por si mismo para obrar con libertad en su esfera: el mantenimiento de la forma republicana exigía que el representante del poder ejecutivo estuviese sometido a la voluntad nacional'".

Y el propio Hamilton. en el núm. LXVII de El Federalista. reconocía que "difícilmente habrá otra parte del sistema cuya organización ofreciese tantas difucultades como ésta. y acaso contra ninguna se han lanzado invectivas menos sinceras. no ha sido criticada con menos discernimiento. Los escritores que están en contra de la Constitución parecen haberse afanado en este punto. a fin de demostrar sus aptitudes para tergiversar las cosas. Teniendo en cuenta la aversión del pueblo hacia la monarquía. han procurado utilizar todos sus recelos y temores para crear unu. oposición en contra del Presidente de los Estados Unidos que se proyecta. haciéndolo pasar no como un embrión. sino como el hijo plenamente desarrollado de tan detestado antecesor. Para establecer esta seudo afinidad. no han sentido escrúpulos para recurrir hasta a las regiones de Ja novelería. Las facultades de este magistrado. que en e- ·)ntados segundos son mayores. en otros menores. que las del gobernador de Nueva York. han s:Jo exageradas hasta convertirlas en prerrogativas más que reales. Lo han adornado con óc.ributos superiores en dignidad y esplendor a los de un rey de la Gran Bretarla. Nos lo han mostrado con una brillante corona sobre la frente y envuelto en la púrpura imperial. Lo han sentado en un trono rodeado de favoritos y favoritas. concediendo audiencia a los enviados de los potentados extranjeros. con toda la altanera pompa del poder real. Casi lo único que ha faltado para completar la fantástica escena han sido el despotismo y la voluptuosidad asiáticos. Nos han enseñado a temblar ante los terribles rostros de los genízaros asesinos y a ruborizarnos frente a los misterios descubiertos del futuro serrallo. Tan extravagantes intentos de desfigurar o, mejor dicho. de transformar el objeto a que se refieren. nos obligan a estudiar con exactitud su forma y naturaleza reales; tanto para desentrañar su verdadero aspecto y apariencia genuina. como para desenmascarar la doblez y descubrir el engaño de las contrafiguras tan insidiosa como laboriosamente propaladas". Y agregaba Hamilton que ''es imposible no acusar de impostura deliberada y engaño a los que han intentado tan burdamente establecer una similitud entre un rey de Ja Gran Bretaña y un magistrado del carácter señalado para el Presidente de los Estados Unidos".

Con acierto señala Loe\Nenstein que no existe descripción más adecuada para la vers1on norteamericana de la separación de funciones que la declaración de ..Jefferson: "el despotisn10 electivo no fue el gobierno por el que nosotros luchamos; nosotros luchamos por un gobierno que no estuviera fundado sólo en los principios de la libertad, sino por uno en el que los poderes gubernamentales estuviesen de tal manera divididos y equilibrados entre las diferentes autoridades, que ningún poder pudiese traspasar sus límites legales sin ser eficazmente controlado y restringido por los otros. Piensa Loevvenstein. que ''los veinticinco hombres de ta Convención de Filadelfia fueron mejores consejeros que sus colegas de la Asamblea Nacional

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francesa. Con la idea de evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo del ejecutivo. montaron en su sistema gubernamental diversos e independientes detentadores del poder que estarían unidos por mutua coordinación. Para alcanzar este objetivo fueron utilizados dos principios diferentes y hasta cierto punto contradictorios. De acuerdo con la teoría constitucional dominante, las actividades estatales fueron divididas en tres campos separados, cada uno de ellos asignado a un body of magistracy: el ejecutivo al presidente. el legislativo al Congreso y el judicial a los tribunales. En cada uno de estos campos se concedió al respectivo tenedor del poder autonomía y monopolio de acción. no pudiendo ser violado este ámbito por ninguno de los otros ostentadores del poder. Este fue el principio de la especialización en el ejercicio de las funciones estatales asignadas. Sin embargo. como se era absolutamente consciente de que un aislamiento rígido de las funciones conduciría necesariamente a bloqueos permanentes entre los diferentes titulares del poder. paralizando así el proceso político, se exigió que en ciertos puntos de contacto, exactamente determinados. los tenedores del poder independiente deberían ser de tal manera coordinados. que sólo a través de su cooperación alcanzaría validez constitucional la específica actividad estatal asignada al correspondiente ostentador del poder". O sea. que "en su totalidad. el mecanismo del poder se presenta. por lo tanto. como interdependencia de los diversos ostentadores del poder por coordinación. Es fundamentalmente diferente de la interdependencia por integración. característica del tipo parlamentario. En esta última. el gobierno y el parlamento están indisolublemente unidos y fusionados. no pudiendo llevar a cabo su función sin la cooperación. antecedente o subsiguiente. del otro detertador del poder. Frente a esto. Ja interdependencia por coordinación significa que los independientes detentadores del poder actúan con autonomía dentro de la esfera de acción que les ha sido asignada. estando sin embargo. obligados de antemano. La existencia de cooperación implica. al mismo tiempo. una distribución del poder". Como señala Loewenstein. el factor decisivo para diferenciar el gobierno de asamblea como del gobierno parlamentario. radica en Ja recíproca independencia del presidente y del Congreso: el presidente no tiene responsabilidad política ante el Congreso y permanece en su cargo durante el término constitucional. independiente de que tenga o no la confianza del órgano legislativo: por su parte. el presidente. existe incompatibilidad entre el desempeño de funciones en el órgano ejecutivo y la calidad de legislador.

Los constituyentes norteamericanos concedieron al presidente de los Estados Unidos. a través del texto constitucional. amplios poderes en una medida suficiente para el efic~z funcionamiento del gobierno. pero que dejó atónitos a los constitucionafistas europeos. habituados a la debilidad del jefe del Estado en los regímenes parlamentarios. Sin embargo, al mismo tiempo. procuraron asegurar el equilibrio entre los tres poderes constituidos del gobierno federal. por medio de un complicado sistema de controles recíprocos: checks and balances. De donde es nota característica del sistema presidencialista. la amplitud de atribuciones del presidente. cuyo ejercicio es estrictamente controlado y fiscalizado por los otros dos poderes. a fin de lograr un equilibrio entre los tres órganos gubernativos. El número LI de El Federalista procura dar una idea clara de los diversos dispositivos ideados por los constituyentes norteamericanos para asegurar en la práctica la real independencia entre los órganos gubernativos. ••¿A qué expediente recurriremos entonces para mantener en la práctica la división necesaria del poder entre los diferentes departamentos. tal corno la estatuye la Constitución? La única respuesta que puede darse es que como todas las preocupaciones de carácter externo han resultado inadecuadas. el defecto debe suplirse ideando Ja estructura interior del gobierno de tal modo que sean sus distintas partes constituyentes. por sus relaciones mutuas. los medios de conservarse unas a otras en su sitio".

Por eso. constituye un caso raro la hibridez peligrosa y difícil de justificnr conformada por la Constitución francesa de 1958. cuyos autores. demasiado preocupados en armarla a Ja medida de De Gaulle. mezclaron sin medida los asaz distintos ingredientes del régimen parlamentario con los del sis"tema presidencialista; con lo que resultó un jefe de Estado con los poderes propios de un presidente pero al mismo t:iempo injertado dentro del aparato parlamentario y carente. por lo tanto. de los controles inherentes al sistema presidencialista.

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Con la prudencia y la sobriedad que los caracterizó, los autores de la Constitución norteamericana fueron muy parcos en la delineación del órgano presidencial. para evitar que el instituto envejeciera y a fin de que pudiera en todo tiempo responder exitosamente a las necesidades cambiantes de la nación norteamericana. Bien ha podido decir uno de los presidentes de los Estados Unidos. Harry S. Truman. que "cuando los padres fundadores esbozaron la presidencia en el artículo 11 de la Constitución, no consideraron, o expresaron en forma amplia. una gran cantidad de detalles. Pienso que se confiaron en la experiencia de la nación para llenar los blancos generales. El cargo de jefe ejecutivo se ha desarrollado junto con el progreso de esta gran república. Ha dado respuesta a la gran demanda que nuestra compleja sociedad ha planteado al gobierno. Otorgó a nuestra nación una forma de responder a nuestras mayores necesidades. En la actualidad. es uno de los factores más importantes de nuestro liderazgo del mundo libre. Espíritus sagaces. como John Adams. sostuvieron la firme idea de que la mayor oposición existente contra el poder ilimitado residía en un ejecutivo asegurado contra la intromisión de la asamblea nacional. Luego, existía el peligro de aquellos que sospechaban un complot para establecer una monarquía en estas costas. Otros creían que la experiencia de la Confederación había demostrado, sobre todo. la necesidad de equilibrio gracias a una fuerte administración central. Finalmente. existía la necesidad de una elección entre éstas y muchas otras concepciones". Para Truman. "el resultado fue un acuerdo. que el sagaz observador Alexis de Tocqueville hace más de ciento veinte años. creyó que no podría funcionar: Pensaba que el cargo presidencial era demasiado débil. El presidente, creía, estaba a merced del Congreso. El presidente seguramente podía recornendar, pero no tenía poder: lo tenía el Congreso. Podía pasar sobre sus vetos. rechazar sus designaciones. De Tocqueville pensó que ningún hombre capaz. consciente de su liderazgo. aceptaría un papel tan débil. Esta no era una concepción ridícula y gran parte de los primeros tiempos de nuestra historia tienden a justificarla. Pero existió un poder que surgió del curso de los hechos y que desempeñó su propio papel. Nuevamente en este caso. se mostró justo el epigrama del juez Holmes, quien dijo que una página de historia vale lo que un volumen de lógica. A medida que fueron escritas las páginas de la historia, en la presidencia se desplegaron poderes que no pueden hallarse explícitamente en el artículo 11 de la Constitución".

El magistrado que ejerce la presidencia afronta la responsabilidad directa de dar solución inmediata a los múltiples. variados y complejos problemas que suscita la gestión y la administración de los asuntos públicos. Con este sentido su desempeño, a diferencia del de los otros órganos gubernativos. está en principio sellado por la urgencia y la ineludibilidad. La difundida aserción de que la misión que incumbe al poder ejecutivo. en el sistema presidencialista, es ejecutar la ley -sancionada por el poder legislativo y que el poder judicial aplica a los casos particulares que se susciten- solamente alude, en forrna asaz primaria y muy incompleta. a la esencia de la función ejecutiva. Holt ha dicho que "el ejecutivo es primeramente aquel órgano que está encargado de dar efecto a las leyes. asegurando su debida ejecución dentro del Estado"; y afirma "así. primeramente el ejecutivo es agente administrativo del poder legislativo": Este punto de vista se ajusta poco menos que literalmente a la clásica concepción rouseauniana. y ofrece un matiz seudoorganicista. ya que aparecería el poder legislativo como el cerebro que concibe el pensamiento social bajo forma de ley. y el poder ejecutivo como el miembro que traduce ese pensamiento en un acto mater•al. Sin embargo. la misión del titular del poder ejecutivo en el esquema presidencialista es mucho más amplia. compleja e importante que la del mero ejecutor de las leyes.

Iniciando su conocida obra sobre la materia, Corvvin expresa que algunos autores imaginativos han fijado los orígenes del gobierno en un monarca de los bosques. quien reunía en su persona todo el poder. Finalmente, cansado de sus responsabilidades, el hipotético potentado delegó algunas de ellas en varios de sus colaboradores. que eventualmente constituyeron tribunales. y compartió otras con un cuerpo más numeroso de individuos que. a su debido tiempo. se organizaron en legislatura. El residuo indefinido. llamado poder ejecutivo, lo conservó para sí. "Así es que -según el prestigioso constitucionalista norteamericano -mientras el poder legislativo y el poder judicial denotan hoy funciones de gobierno claramente definibles. así como métodos

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enteramente constantes para su desempeño. el poder ejecutivo es todavía indefinido en cuanto a su función. y retiene, particularmente cuando es ejercido por un solo individuo. la mayor parte de su plasticidad original en lo que a método se refiere. Es. en consecuencia. el poder gubernamental que se adapta con mayor espontaneidad a condiciones de emergencia; es decir. condiciones que no han alcanzado suficiente estabilidad o repetición corno para admitir ser tratadas de acuerdo con reglas".

La misión del presidente es, pues. mucho más amplia e importante que la de un simple ejecutor de las decisiones del órgano legislativo. En general. podría decirse que ella consiste en la gestión y la administración de los asuntos públicos. La función legislativa y la función jurisdiccional no revelan sino la vida abstracta del Estado. Cuya vida concreta es la gestión de los asuntos públicos, o sea. la administración en un alto sentido. En dicha administración -atributo por excelencia del órgano presidencial, por lo que usualmente se le designa como poder administrador, aunque aludiendo sólo a un aspecto de su actividad -surge como función característica del presidente la de asegurar. mediante una intervención espontánea y continuada. la vida misma del Estado. Lógico resulta de ello que éste sea el poder que representa al Estado. no sólo internamente sino en el ámbito exterior: corno también es explicable que no sea raro utilizar como sinónimos los términos poder ejecutivo y gobierno.. aunque ello consagre una verdadera impropiedad en Ja terminología política .. ya que el gobierno está integrado por los tres poderes.

Por eso ha podido decir González Calderón que el poder ejecutivo "rige los destinos del pueblo y administra sus intereses superiores". Por su parte. Trigo afirma que ''el poder ejecutivo tiene una misión amplia y trascendental en el ejercicio del gobierno de un país. No sólo es la rama gubernamental a Ja que le incumbe la tarea de la ejecución de las leyes elaboradas por el Congreso y el cumplimiento coercitivo de las sentencias pronunciadas por el poder judicial. Su función esencial. siendo esa. comprende un campo mucho más vasto que la simple ejecución de las leyes. pues radica substancialmente en la administración de los asuntos públicos". Según Grave. "las tres funciones clásicas del ejecutivo .. en Ja teoría administrativa. consisten en elaborar la política. asegurar la coordinación y ejercer una dirección y un control general". No significa todo esto que ef órgano ejecutivo esté ubicado en un plano superior a los otros órganos del gobierno. todos los cuales tienen la misma jerarquía institucional sobre la base de un sistema de interdependencia y controles recíprocos. Lo contrario no haría sino disfrazar la dictadura de un individuo bajo el rótulo de presidente. como la experiencia política lo ha revelado con lamentable frecuencia. Como advierte Elorrieta y Artaza .. el poder ejecutivo tiene una fuerza jurídica superior y obligatoria para todos los habitantes. pero esa fuerza está subordinada a los límites que le señala la Constitución y. dentro de ella, el poder legislativo. De modo que si bien. considerado en uno de sus aspectos el poder ejecutivo aparecería como un poder superior~ considerado desde otro ángulo es un poder subordinado. Además~ el poder ejecutivo no solamante está sujeto a Ja Constitución y a la Ley,. sino que también debe obedecer a las decisiones del poder judicial y tiene que respetar Jos derechos del individuo reconocidos y garantizados por la Constitución. Por esta limitación del poder ejecutivo el Estado moderno es un Estado de Derecho y el Derecho Público tiene una existencia real.

Willoughby y Rodgers hacen notar que hablando en términos generales, el presidente norteamericano ejecuta las políticas del Estado .. delineadas por la Constitución y las leyes del Congreso. A esre respecto. y en la ejecución de tales poderes el órgano ejecutivo goza de amplia discreción en cuanto a la forma de actuar. "En cuanto los poderes ejecutivos deben su origen a la Constitución escrita. de la cual todos los órganos del gobierno derivan sus poderes -afirman los autores citados- .. no pueden ser controlados por la legislatura .. ni están sujetos a la revisión judicial .. excepto para decidir la cuestión acerca de si han sido excedidos o no Jos límites de la autoridad concedida. Y es igualmente exacto con respecto a los poderes ejecutivos

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creados por la vía legislativa. que los tribunales solamente puden interferir para determinar si el ejecutivo se ha mantenido dentro de su esfera legalmente definida. Los tribunales nada tienen que decir acerca de la manera específica en que el poder legislativo o constitucional ha sido utilizado. sobre el buen criterio empleado en el ejercicio de los poderes discrecionales. salvo que el ejecutivo haya excedido su autoridad". Para Willoughby y Rodgers. "prácticamente en todos Jos sistemas constitucionales .. ciertos poderes, algunas veces llamados en sentido especial políticos. están investidos en el jefe ejecutivo. para ser ejercidos por él de acuerdo con su mejor juicio y buena conciencia. Estos poderes son siempre reservados por un monarca para su uso irrestringido cuando concede a su pueblo una participación en su gobierno propio; y el hecho, el principio general es que el rey tiene todos aquellos poderes que él no ha repartido expresamente con su legislatura o con los tribunales. El jefe ejecutivo de una república solamente tienen aquellos poderes que el pueblo le ha concedido por medio de la Constitución. pero. corno se ha dicho.. hay siempre incluido entre ellos ciertos poderes políticos.. que se ha considerado conveniente que ejerza la cabeza del Estado, sea el rey o el presidente. Estos poderes ejecutivos se muestran, prácticamente, en todos los gobiernos. Comprenden el poder de indultar, el nombramiento y la remoción de los funcionarios públicos. la conducción de las relaciones exteriores. el control del ejército y la armada. la convocatoria y la disolución de las Cámaras legislativas. el suministro de información y la emisión de recomendaciones a la legislatura; y. en algunos casos. con o sin la aprobación de una o ambas Cámaras legislativas. la declaración de guerra y Ja paz. el restablecimiento de la ley marcial y la suspensión de algunas garantías constitucionales como el "writ de habeas corpus". Ponen en relieve Jos precitados constitucionalistas norteamericanos que "es evidente que estos poderes ejecutivos pueden ser distinguidos de aquellos conectados con la ejecución de las leyes generales del Estado; no puede hacerse una enumeración completa de los mismos, y varían en número a través de los diferentes sistemas constitucionales.

Cabe recordar que en 1 793. en un debate en la Cámara de Representantes, C\/Jadíson sostuvo que "el artículo JI sección 1 a. de la Constitución de los Estados Unidos establece la proposición general de que "el poder ejecutivo estará investido en un presidente de los Estados Unidos"'. El mismo artículo, en una sección siguiente .. procede arreglar casos particulares de poder ejecutivo. Declara, entre otras cosas. que el presidente será el comandante en jefe del ejército y la armada de los Estados Unidos y de la milicia de los Estados cuando sea convocada al servicio de los Estados Unidos; que tendrá poder. con el conocirniento y consentimiento del Senado para celebrar tratados; que será deber suyo recibir embajadores y otros ministros públicos. y cuidar de que las leyes sean fielmente ejecutadas. No concide con las reglas de una correcta interpretación, considerar esta enumeración de atribuciones particulares como derogatoria de la concesión más genérica en la cláusula general. a menos que sean completadas con expresas restricciones o limitaciones; como con respecto a la cooperación del Senado en el nombramiento de funcionarios y en Ja celebración de tratados; las que son claramente calificaciones de los poderes ejecutivos generales de nombramiento de funcionarios y de celebración de tratados. La dificultad de una enumeración completa de todos los casos de autoridad ejecutiva, naturalmente impondría el uso de términos generales y haría imposible que una especificación de ciertas circunstancias fuera utilizada como un sustituto de aquellos términos usados anteriormente. El diferente modo de expresión utilizado por la Constitución con respecto a los dos poderes, el legislativo y el ejecutivo. sirve para confirmar esta interpretación. En el artículo que inviste los poderes legislativos del gobierno, la expresión "todos Jos poderes legislativos aquí concedidos estarán investidos en un Congreso de Jos Estados Unidos". En el que atribuye el poder ejecutivo. las expresiones son "'el poder ejecutivo estará investido en un presidente de los Estados Unidos"'. Por consiguiente. la enumeración debe ser considerada como dirigida simplemente a especificar las principales materias implicadas en la definición general del poder ejecutivo. dejando el resto para que fluyan de la concesión general de dicho poder r interpretado de conformidad con otras partes de la Constitución y con los principios del gobierno libre. La doctrina general de nuestra Constitución (la de los Estados Unidos) es. por lo tanto, que el poder ejecutivo de la Nación está investido en el presidente.. sujeto solamente a las excepciones y las calificaciones que se encuentren expresadas en el instrumento••.

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En el clásico caso Marbury vs. Madison. Marshall. expresando la opinión de la Cort:e Suprema de Just:icia nort:eamericana dijo: "Por la Constit:ución de los Est:ados Unidos. el presidente est:á invest:ido de ciert:os poderes políticos. en ejercicio de los cuales ha de usar su propia discreción. y es responsable solamente ante su país en su carácter político y a su propia conciencia. Para ayudarle en el cumplimiento de estos deberes está autorizado a nombrar ciertos funcionarios, que actúan por su autoridad y de conformidad con sus órdenes. En tales casos, sus actos son sus actos y cualquiera sea la opinión que pueda tenerse de la manera en que la discreción ejecutiva puede ser usada, no existe, no puede existir poder alguno de controlar aquella discreción. Las materias son políticas. Se refiere a derechos. no individuales sino nacionales y habiendo sido confiados al ejecutivo, la decisión del ejecutivo es definitiva'".

En el caso Myers vs. United St:ates. la Corte Suprema norteamericana dijo. en 1 926. a través de la opinión del Chief .Justice Taft, rat:ificando el criterio que consagrara Harnilton. que "el poder ejecutivo fue concedido en términos generales.. fortalecidos por términos expresos donde se consideró adecuado en énfasis. y limitados por expresiones directas donde la limitación fue necesaria". Diez años más tarde. el juez Sutherfand, en otra sentencia del más alto Tribunal de los Estados Unidos. pronunciada en el caso United States vs. Curtiss Wright Corporation. estableció, coincidentemente .. que en el campo de las relaciones internacionales, el gobierno nacional no tiene poderes enumerados sino inherentes. y que la objeción constitucional contra Ja delegación de poderes no se aplicaba a una delegación al presidente por el Congreso de sus poderes semejantes en esta materia.

Del Vecchio. en términos genéricos. ha afirmado que .. ,a función ejecutiva del Estado comprende muchas especies de actividades. por lo que puede afirmarse que a Ja administración le corresponde toda la actividad estatal. con excepción de la legislación y de la jurisdicción. Ahora bien .. la función administrativa debe desenvolverse en todos los casos con subordinación a las leyes. Esta conformidad con las leyes debe poder ser controlada por los órganos judiciales. Con esta salvedad. el Estado puede y debe actuar concretamente para proveer a todas las necesidades del pueblo. físicas. como económicas. intelectuales como morales. con Ja mira puesl:a en el bien común".

Dentro del esquema presidencialista de gobierno. ordenado orrg1nariamente por Ja Constitución de los Estados Unidos y que luego ha inspirado a una larga serie de constituciones. en particular a las de los paízes latinoamericanos. el sistema de la división de los poderes alcanza su expresión más pura, sin que comporte una separac1on absoluta sino más bien una interdependencia sobre la base de control recíproco. Dentro de una concepción que procura el equilibrio de los tres poderes gubernativos. el órgano ejecutivo o presidencial está dotado de amplias atribuciones en la medida necesaria para su eficiente desempeño. pero encauzado en el ámbito que le delimita la Constitución y la ley. y actuando en un bien planeado dispositivo de frenos y contrapesos, checks and balances. que asegura el equilibrio perseguido entre los tres poderes estatales. Claves del correcto funcionamiento del sistema son Ja fiscalización y el control que los órganos legislativo y judicial ejercen constantemente sobre el presidente.

Precisamente. la razón primordial por la cual el sistema presidencialista no ha funcionado en los países latinoamericanos con igual medida de eficiencia y éxito que en el país inventor, ha sido Ja deficiencia de los controles legislativo y judicial sobre el presidente. Y la falla. que afecta a la clave del esquema. generalmente no reside en Ja letra de las constituciones sino en el funcionamiento del órgano ejecutivo que supera a los poderes de derecho del congreso y de los tribunales. órganos que se muest:ran débiles y hasta sojuzgados.

Por otra parte. y como ya lo expresáramos con anterioridad. fa constitución francesa de 1958 hace un peligroso experimento de inserción de un presidente modelado a semejanza del titular del ejecutivo presidencialista, en una estruct:ura que conserva los rasgos más típicos del régimen con

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la consecuencia alarmante de que se conceden amplísimos poderes al órgano ejecutivo sin los correspondientes frenos y contrapesos a cargo del parlamento y los tribunales todo ello orquestado en un confuso esquema que balancea entre la confusión. la colaboración y la separación de poderes.

Como observación final.. consignamos que., a nuestro 1u1c10.. el régimen presidencialista preséntase. en general. como el sistema más adecuado para el gobierno contemporáneo. que exige una conducción ejecutiva, rápida y vigorosa, ante los vastos, complejos y cambiantes problemas. pero a la vez. ágil y eficazmente controlada por el órgano legislativo y por los tribunales judiciales. de manera de que los derechos de los habitantes se encuentren adecuadamente garantizados. O sea, que funcionando correctamente el sistema, se armonizan y equilibran la libertad. la autoridad y la conducción ágil y eficiente." ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA. Torno XXI. Buenos Aires. 1978. pp. 443-444 y 594-600.

(2) "El término [[régimen presidencial)) se empezó a usar en la prensa inglesa con anterioridad a la Guerra de Secesión, como expresión abreviada para designar el sistema de gobierno de las antiguas colonias, es decir. Estados Unidos. Walter Bagehot lo usó en The English Constitución ( 1865-1 867). comenzaba cuando todavía Lincoln era presidente. para oponerlo a su propia denominación ([[gobierno de gabinete]]) del sistema ':•itánico. Una generación después. Woodrovv Wilson puso en cuestión el ([realismo)) de Bagehot y descartó el término usado por éste para Estados Unidos; Wilson tituló su libro Congressional Governrnent ( 1885). No obstante. el tiempo y los acontecimientos norteamericanos han reivindicado el uso de Bagehot más que el de Wilson. Hoy en día el término [[gobierno presidencial)] se emplea habitualmente a ambos lados del Atlántico para designar el sistema norteamericano. A veces se usa. en sentido an1plio. como término genérico aplicable a todos los gobiernos al frente de cuyo ejecutivo hay un mandatario elegido al que se denomina [[presidentell. Este uso más extenso es de dudoso valor analítico. por razones que se discutirán más adelante.

Posición central del presidente

El gobierno de Estados Unidos es [[presidencial]) en el sentido de que la presidencia ocupa un lugar vital y básico entre las instituciones públicas a nivel nacional. Este cargo es. a la vez. la fuente central de iniciativa y decisión y el único que es objeto de elecciones nacionales en un gobierno legitimado por la soberanía popular. Un presidente norteamericano encarna también la soberanía en las relaciones exteriores y es. además. el portavoz principal del gobierno en las relaciones interiores con los grupos de presión y los ciudadanos en general. Un presidente de Estados Unidos reina y gobierna a la vez.

Esta posición clave es producto. en parte. de las disposiciones constitucionales y, en parte. de los precedentes y de la práctica moderna. La constitución de 1787 otorgó al presidente varias ventajas en el sistema gubernamental. La primera es la seguridad de su inamovilidad durante un periodo de cuatro años. solo amenazada por un voto de acusación [impeachrnent] del congreso. procedimiento incómodo que solo se intentó [hasta la destitución de Nixon] una vez. en 1967. La segunda. la elección popular indirecta por medio de un colegio elect:oral. La tercera. la jefatura de las fuerzas armadas y la dirección de la diplomacia. prerrogativas tradicionalmente reales. concedidas a la presidencia por los antiguos súbditos británicos. La cuarta. una serie de derechos y deberes específicos relativos a la dirección de la administración pública. el más importante de los cuales es el derecho de nombrar jefes de departamento y el deber de ([cuidar de que las leyes sean fielmente cumplidas)]. La quinta. una prerrogativa limitada sobre la legislación: el poder del veto cualificado y el derecho de recomendación.

Apoyándose en estas bases constitucionales. las personalidades en funciones Y las circunst:ancias se han unido para dar mayor relieve a la presidencia. reformando y ampliando sus ventajosas posiciones respecto a otras instituciones del sistema. La presidencia act:ual es el

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resultado de una larga acumulación.

Durante el primer siglo de constitución la práctica de tres presidentes determinó el carácter de la función presidencial. Washington le dio algo de su prestigio personal y sentó cuidadosamente los precedentes para configurarla como el puesto más elevado del gobierno. Sus precedentes fueron ignorados con frecuencia. pero el impacto de su gestión nunca se perdió del todo. Jackson acentuó la independencia del cargo de la vinculación popular. y su nueva designación por una convención de los partidos nacionales (en la que los electores debían escoger entre los candidatos propuestos por la misma) resultó una innovación duradera e importante. De ahí en adelante el proceso electoral hizo virtualmente directa la elección del presidente. le confirió una autoridad independiente sobre la nación y le proveyó de un poder también independiente basado en la política: el partido nacional. Lincoln. enfrentado con la guerra civil. inventó el [[poder militar]], equiparando su condición de jefe militar suprema a sus deberes implícitos en fa fórmula de [[salvaguardar]) y a su juramento del cargo. Esta afirmación de las prerrogativas inherentes a su condición. mantenida por los tribunales. ha hecho del presidente una especie de [[dictador constitucional]] en tiempos de guerra.

Desde comienzos del siglo XX el fortalecimiento de la presidencia ha proseguido de forma acelerada. En plena edad de los medios de comunicación de masas. Wilson y los dos Roosevelt afirmaron rotundamente la primacía del presidente en cuanto fuente de noticias y portavoz nacional. En la época en que Estados Unidos alcanzó la categoría de potencia mundial y,. más tarde. de superpotencia. estos presidentes dieron un nuevo significado a las prerrogativas del cargo en materia de defensa y diplomacia_ Durante la gran depresión de los años treinta. Franklin Roosevelt desempeño un importante papel como dirigente económico (incluidas las funciones de árbitro en las relaciones entre obreros y patronos). que. desde entonces. quedó vinculado al cargo_ Igualmente. dio el primer paso hacia la institucionalización de la presidencia al equiparla con personal propio. tanto en la Casa Blanca corno en la oficina ejecutiva del presidente. disposición que respondió al informe de su Comisión sobre Dirección Administrativa. el llamado informe Brovvnlovv (U.S. President's Committee ... 1937). Otra innovación suya y de su sucesor fue el desarrollo de ciertas iniciativas en materia legislativa. hasta el punto de que, bajo el mandato de Truman. el amplio y detallado [[programa anual del presidente]] se convirtió en una constante del proceso legislativo, que fijaba la agenda del Congreso. Bajo el mandato de Eisenhower, se reconoció y reguló el papel rutinario del presidente corno encargado de hacer que esa agenda se cumpliese. con la ayuda de una plantilla de [{enlaces legislativosll radicados en la Casa Blanca para coordinar las presiones del ejecutivo sobre el Congreso.

Asimismo. en los dos decenios posteriores a la segunda guerra mundial -los primeros de la guerra fría y de los armamentos nucleares-. Truman. Eisenhovver y Kennedy desarrollaron sucesivamente una doctrina y un procedimiento mediante los cuales el presidente pudiera hacer uso de la fuerza en el extranjero sin recurrir a la declaración de guerra o al [[poder militar]]. Eisenhovver y Kennedy. enfrentados a conflictos raciales y el fracaso en el cumplimiento de las leyes. comenzaron a desarrollar una doctrina y un procedimiento moderno. mediante los cuales el presidente pudiera hacer uso de la fuerza en el interior del país de acuerdo con una sentencia dictada tiempo atrás por los tribunales con el fin de mantener la paz interna en Estados Unidos.

Todos estos privilegios hicieron que la presidencia fuera indispensable para el buen funcionamiento de todas las demás instituciones gubernamentales. Los partidos nacionales encontraron su razón entre la designación y campaña presidenciales; si no hubiera una presidencia que los uniera, el federalismo acabaría fragmentándolos. en caso de que existieran. La legislatura nacional depende de la presidencia tanto por lo que respecta a su programa como por el hecho de que las presiones externas deben contrarrestar el peso del liderazgo de un partido en su seno. La burocracia nacional depende de la Casa Blanca por lo que respecta a la necesidad de una opinión autorizada y de un apoyo político en los conflictos entre departamentos o con el Congreso. Los tribunales nacionales dependen de Ja Casa Blanca por fo que respecta al acatamiento y la ejecución de sus sentencias. Los servicios de prensa de Washington acuden a

ella en busca de noticias. Las organizaciones nacionales de los diversos intereses particulares utilizan la ayuda (o Ja oposición) del presidente para aumentar su influencia y alentar a sus miembros. Los organismos estatales y locales dependen de Ja presidencia por lo que respecta al mantenimiento de la ley y el orden. Además de las instituciones. los norteamericanos en general dirigen sus miradas al presidente (personificación del ([gobierno)]) siempre que creen encontrar en la administración pública el origen de sus problemas privados.

Separación respecto del Congreso.

Pero la constitución, que establecía las bases de la presidencia, establecía también corno principio básico el que sus privilegios estuvieran contrarrestados por los de otras instituciones nacionales. y en especial el Congreso. Este es el principio de la [[separación de poderes)] -más exactamente, separación de instituciones que comparten unos poderes, que intentaba proteger a Jos norteamericanos de las adversidades con que tropezaron los ingleses durante el periodo colonial: usurpación de la corona por el parlamento. dictadura casi militar y manejo del parlamento por parte de los monarcas. De forma consciente o inconsciente. los redactores de la constitución trataron de conseguir el equilibrio. más o menos precario. que los liberales ingleses habían logrado durante el reinado de Guillermo 111 y María 11. Y aun cuando los ingleses se apartan del modelo. los redactores de la constitución fo siguieron con tal éxito que el fortalecimiento de la presidencia no produjo la ruptura del [[equilibrio)) entre esta y un Congreso aún hoy día claramente separado. Por el contrario. aunque la hisLoria ha alterado su forma y términos. los privilegios del Congreso continúan contrarrestando y controlando a los del presidente.

La constitución garantizaba a una o a ambas cámaras la participación en todas las vertientes del poder presidencial. El mando de la defensa estaba limitado por el hecho de que los contingentes y los fondos de las fuerzas armadas dependían de Ja decisión del congreso. que se reservaba el derecho rlP declarar la !JUerra. El mando de la diplomacia estaba limitado por el hecho de que el 3enado reservaba el derecho de dar su [[poder y aprobación)] a los tratados. El mando de la administración ·~everamente limitado por el hecho de que fa moneda. la autoridad y estructura departamenta! ~staban sujetas a una legislación específica y las personas nombradas por el presidente sometidas a la confirmación del Senado. En materia legislativa, el Congreso era la instancia suprema limitada únicamente por el veto presidencial. que, a su vez estaba sujeto al voto en contra de los dos tercios de las dos cámaras. Esta importante participación en el poder fue concedida a unos legisladores a los que se suponía realmente separados del presidente. Se concedió a los senadores y a Jos miembros de la Cámara de Representantes el privilegio de un mandato fijo. aunque distinto en duración del mandato presidencial: seis años para la cámara alta y dos para la baja. Otro privilegio fue su elección popular, no menos directa que la de aquél: los congresistas eran elegidos por los ciudadanos de los distritos de cada Estado: los senadores, por legislaturas estatales (derechos transferido después a los ciudadanos de los Estados). En la práctica, estos mecanismos electorales contribuían a reforzar Ja independencia formal del Congreso y fueron los principales responsables de la separación de poderes.

La política de nombramientos ha sido lo que más ha contribuido a separar al Congreso de la Casa Blanca. La constitución prescribía diferentes electorados para Jos senadores, Jos representantes y el presidente. pero no hablaba de la forma en que los candidatos debían ser elegidos y presentados a los electores_ y dejaba a los Estados regulación de las elecciones. Por consiguiente. esta lengua fue colmada por organizaciones privadas y partidos políticos que operaban en el marco legal de cada Estado. a fin de presentar las candidaturas para esos puestos. Los escaños del Senado y de la Cámara. así como los cargos locales. eran elegibles en cada Estado, según unas normas fijadas por los legisladores de los mismos. que debían a su vez ser propuestos como candidatos. En consecuencia. las organizaciones de los partidos y sus procesos de designación de candidatos .::>e desarrollaron sobre todo a escala de los Estados. cuyas fronteras sirvieron de barrera a todos los efectos.

Desde el mandato de Jackson. las designaciones de candidatos para la Casa Blanca se han llevado a cabo mediante convenciones nacionales de las organizaciones de los partidos en cada Estado. tras elecciones simultáneas de compromisarios en cada uno de ellos. seguidas de votaciones a nivel de partido en los colegios electorales. Pero las designaciones de candidatos para el Senado y la Cámara se han establecido de diferente modo. en diferentes épocas. por diferentes hombres y con diferentes propósitos electorales. Una vez elegidos por las diversas categorías de votantes. los candidatos elegidos de formas tan dispares estaban separados por algo más que unas prescripciones constitucjonales: aún cuando pertenecieran a un mismo partido. les separaban los atributos de su cargo y Ja duración de este. Y así sucede todavía.

A comienzos de Jos años sesenta. el Tribunal Supremo de Estados Unidos declaró inconstitucional la distribución por distritos de los cuerpos legislativos. tanto a nivel estatal como nacional. que no reuniera los requisitos de igual representación para cada votante en un Estado. La revisión de los distritos legislativos. tanto de cada Estado como los de la Cámara de Representantes. puede tener considerables efectos sobre Ja designación de candidatos a la presidencia y al Congreso. Si fuera así. las diferencias entre la presidencia y el Congreso comenzarían a disminuir; pero ésto no son más que especulaciones.

Las relaciones actuales entre la presidencia y el Congreso.

Como institución específica. el Congreso ha seguido compartiendo los poderes de la presidencia. aún cuando los privilegios concedidos a esta última vayan en aumento. En ciertos aspectos, también han aumentado los privilegios del Congreso. El papel que en un principio debía desempeñar cada uno ha variado de forma considerable. en especial desde Ja época de Franklin Roosevelt, aunque el Congreso aún puede enfrentarse en muchos terrenos con la poderosa presidencia.

Desde la segunda guerra mundial. el Congreso ha conseguido menos privilegios por lo que respecta a Ja defensa y a aquellos aspectos de la diplomacia relacionados con el uso de la fuerza. Los privilegios del presidente. reforzados por la tecnología, han eclipsado las prerrogativas de aquél: el derecho a declarar la guerra ha perdido gran parte de su significado; el derecho a controlar sus presupuestos no ha modificado mucho los propósitos de la Casa Blanca; la aprobación de los tratados no ha frenado los acuerdos o las iniciativas de la Casa Blanca. En otros aspectos de la diplomacia, y en especial cuando entra en juego la ayuda económica, la necesidad de fondos para el extranjero ha reforzado Ja importancia de ambas cámaras del Congreso. que pueden controlar en considerable medida. a través de diversos recursos legislativos. los detalles de la política exterior y. a través de convenciones [[bipartidistas]J. incidir en considerable medida sobre las deliberaciones de Ja Casa Blanca.

En el campo de la política interior. el Congreso ha delegado de forma creciente en la Casa Blanca para tomar las decisiones oportunas y encontrar soluciones. La iniciativa en materia legislativa ha pasado a la presidencia, aunque la acción legislativa siga siendo en gran parte competencia del Congreso. quizá sometida a la influencia presidencial, pero no al control de la Casa Blanca. Excepto en momentos de emergencia grave. como una guerra general, el Congreso sigue conservando el derecho de modificar, bloquear o desechar los proyectos de ley propuestos por el presidente. La influencia de la Casa Blanca se ejerce. por lo general.. a través de los líderes legislativos cuya dependencia política del presidente nunca es absoluta y rara vez está sometida a control. Ni siquiera sus propios partidarios le deberán nada por lo que respecta a sus designaciones como candidatos, ni les serán de utilidad por lo que respecta a sus elecciones. Su influencia sobre ellos se basa en cosas más nimias: el prestigio popular. el acceso a la publicidad. la solidaridad dentro del partido, los favores personales. la protección y ciertas prebendas. Con frecuencia ésto no basta en ciertos casos.

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El Congreso es. además cada vez más partidario de intervenir en los pormenores de la administración pública. Aunque la iniciativa en materia legislativa se inclina hacia la Casa Blanca. la [[inspecciónll administrativa se inclina hacia el Capitolio; curiosa inversión de la letra de la constitución. Las prerrogativas der Congreso sobre autorización y financiamiento de Jos departamentos gubernamentales y de sus programas. junto a una antigua libertad fiscalizadora. se traducen en el derecho. tanto para la Cámara como para el Senado. de supervisar la labor departamental. Desde 1 930. el enorme desarrollo de la burocracia nacional ha incitado a ambas cámaras a insistir en estos derechos. Hoy en día se ejercen con irregularidad .. aunque, a veces. se empleen a fondo. sobre todo si el presidente no está interesado en ello. cuando la oposición por parte de la Casa Blanca no presenta muchos obstáculos para la intervención del Congreso.

La burocracia, por consiguiente, sirve a más de un amo. Resultado de la separación entre el Congreso y la presidencia ha sido la separación entre los funcionarios de las dos instituciones. Los departamentos gubernamentales dependen de ambas y están sometidos en parte a ambas, por lo que no están completamente subordinados a ninguna de las dos. Mucho menos están subordinados entre sí. El concepto de ([responsabilidad colectiva]] carece de sentido en Estados Unidos, tal como se aplica a los jefes de departamento o a sus funcionarios civiles.

La principal ventaja de la presidencia sobre el Congreso es Ja falta de unidad de este último. Los privilegios del Congreso en materia legislativa y administrativa podrían bastar para inclinar la balanza en favor del Capitolio. si el Congreso. corno unidad. los coordinara y pusiera en aplicación. Pero no lo hace. Sus poderes y privilegios frente a Ja Casa Blanca están dispersos entre las comisiones permanentes de sus dos órganos. el Senado y la Cámara. Los poderes y los privilegios se basan. en su mayor parte. en la labor de las comisiones, dominndas tradicionalmente por los líderes más antiguos, en virtud de repetidas designaciones y elecciones en sus distritos, y no, excepto por forma. en virtud del apoyo de sus compañeros de partido en el Congreso. La antigüedad es el principio rector precisamente porque los vínculos de partido, debido a su carácter ,..egional. no pueden ofrecer una alternativa. Los líderes de las comisiones no están apenas vinculados a los líderes de cada cámara. que deben sus puestos a un voto de su partido. Asimismo, las dos cámaras no tienen un liderazgo común {excepto cuando el presidente de su partido agrupa a los líderes del mismo en cada una de las cámaras).

El Congreso sigue siendo [[un espejo roto)], como en una ocasión lo describiera Wílson. lo que demuestra Ja falsedad de expresión "gobierno congresional... Dos veces en la historia norteamericana el Congreso se apoderó de la escena gubernamental~ dominando la política y las operaciones hasta el punto de excluir virtualmente Casa Blanca. Esto sucedió en los años que transcurrieron entre los gobiernos de Jefferson y Jackson, y nuevamente en los decenios posteriores a la Guerra de Secesión. En ambas ocasiones la desunión interna tradicional en el Congreso impidio que éste consolidara su preeminencia y abnó camino a una presidencia que resurgía en respuesta a las nuevas circunstancias.

Los sucesos de este siglo no han sido propicios a las legislaturas de ninguna parte. Estados Unidos no ha sido una excepción el dominio ha escapado de las manos del Congreso. La desunión hace que su oposición sea ahora más moderada. aunque dificilmente la unión le aseguraría el dominio. La presidencia se ha hecho demasiado fuerte, en unas circunstancias que no permitan una vuelta atrás. Aun así, y aún cuando la fragmentación vaya en aumento, el Congreso posee aún la suficiente independencia y los suficientes privilegios para contrarrestar el predominio del ejecutivo. Es un caso único entre los parlamentos de los países industrializados. El Congreso sigue siendo como la constitución lo modeló: una institución separada que comparte los poderes con la presidencia.

El gobierno presidencial de Estados Unidos posee, pues. cuatro rasgos distintivos: la posición central de su presidente electivo que ejerce las funciones de jefe del Estado y jefe del gobierno; la separación entre una legislatura electiva que elabora las leyes y una dirección administrativa;

la aut:onomia de una burocracia que es responsable de ambas a la vez; la ausencia de unos vínculos de part:ido que las unan. El federalismo ha cont:ribuido en gran medida a est:os result:ados; también lo ha hecho una constitución escrita. int:erpretada por unos t:ribunales independientes. que se convierten así en otra instit:ución separada que compart:e el poder legislat:ivo.

Otros sistemas presidenciales.

El término "gobierno presidencial" es t:an genérico que siembra la confusión y carece de ut:ilidad para el análisis. ya con la posible excepción de fa República de Filipinas. los rasgos antes apunt:ados sólo se han presentado de forma duradera en Est:ados Unidos. Es cierto que muchas de las repúblicas iberoamericanas tienen unas normas constitucionales comparables. pero en muchas de estas naciones. y en especial en México. tales normas son operativas y viables en virt:ud de una característ:ica muy diferente: el partido político preponderante. En todos los demás países el rasgo característico tiende a ser la componenda oligárquica, o el "gobierno" militar. o la dictadura personalista. o fa combinación de todos factores que. a grandes rasgos, produce el mismo efecto: la concentración de los .. poderes separados". Asimismo, la mayoría de las nuevas naciones de Africa y Asia que califican de ''presidente" a sus jefes de gobierno se basan para este fin en un partido preponderante, en unos cuadros militares. en un carisma personal. o en fas tres cosas a un tiempo.

En Europa, solo Francia. bajo la Quinta República, tuvo un presidente como jefe de gobierno. El sistema presidencial de De Gaufle es más semejante al norteamericano que el de los países menos desarrollados. Según la constitución gaullista. enmendada en 1962. el presidente. elegido a escala nacional .. y Ja legislatura. que representa a los distritos geográficos, son entidades distintas y separadas que comparten entre sí los poderes .. sin garantías de que haya unos lazos de unión a través de un partido preponderante o incluso mayoritario. Pero lo que la constitución sí garantiza (al menos teóricamente) es que el presidente tendrá el suficiente predominio para disminuir al mínimo la necesidad de unos lazos de partido .. asegurando así su preponderancia en el gobierno. sin tener en cuenta los avatares legislativos de su partido.

El presidente gaullista es elegido por la nación para un mandato de siete años. Nombra a los ministros, que tienen amplios poderes en materia administrativa y legislativa, pero que están a su servicio. Aunque hay un primer ministro, el presidente gobierna a voluntad y tiene su propio personal. Se enfrenta a una legislatura independiente. pero puede disolverla, y convocar nuevas elecciones cuando y como quiere después de su primer año en el poder. Los legisladores no pueden hacer lo mismo con él o con sus ministros. Si la nación está en peligro -y es él quien define lo que es .. peligro" prescinde por decreto de la legislación y de las normas. Se enfrenta a su electorado, pero sólo una vez en todo su mandato. Los diputados se enfrentan con el suyo siempre que el presidente decide deshacerse de los legisladores. Uno de los pocos poderes que éstos poseen a cambio es el derecho a rehusar un puesto en sus ministerios -o a rechazar un proyecto de ley. dentro de los límites de su escasa competencia- durante el año en que escapan a la disolución. Esto podría ser importante si los partidiarios del presidente quedaran en minoría; pero tal situación aún no se ha dado; su importancia es, pues. teórica. Lo mismo sucede con otros aspectos de la constit:ución gaullista: nadie sabe en la fecha en que ésto se escribe cómo funcionaría (o si podría hacerlo) sin de Gaulle. Mientras viva el general. su régimen será muy diferente del sist.ema presidencial de Estados Unidos. Aunque ambos países tengan un presidente electivo, la posición central de la Casa Blanca es de menor orden que la supremacía de Gaulle, la cua! es extensible, por supuesto a la burocracia~ ya que ésta abarca tanto a los ministros corno a los diputados conscientes de estas diferencias varios especialist.as franceses ut:ilizan el término ((presidencialista)) en lugar de ((presidencial)) para distinguir el sist:ema de Gaulle del norteamericano. La distinción es justa.

De hecho, cuando los estudiosos británicos sostienen, como lo hacen ahora algunos, que el

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gobierno británico se está volviendo gradualmente [[presidencial)] -puesto que el primer ministro considera a veces el gabinete corno feudo suyo-. deberían emplear más bien el término [[presidencialista]] para describir a dónde llevaría tal tendencia. en caso de que exista. Si Churchill y Macmillan hubieran maniobrado para lograr que la facultad de iniciativa y decisión se concentrara en el primer ministro. la influencia de Whitehall sobre Westrninster. a través del mecanismo del partido parlamentario. daría un resultado mucho más [[presidencialista]] que [[presidencial]]: en Inglaterra. este camino llevaría al predominio tipo de Gaulle. no al simple dominio tipo Casa Blanca. Mientras el gobierno conserve una mayoría activa en el Parlamento, Ja sustitución del gabinete por el primer ministro concedería a este un papel mucho más determinante que el del presidente norteamericano.

Lo mismo puede afirmarse con respecto a otros sistemas de _gobierno de gabini:te que estén. al parecer. en vías de convertirse en [[presidencialista]]; ninguno se aseme¡a al [[gobierno presidencialll tal como se conoce en Estados Unidos hasta el presente."NEUSTADT. Richard E .• et al. "Presidencialismo". en ENCICLOPEDIA INTERNACIONAL DE LAS CIENCIAS SOCIALES. Vol. 8. Bilbao Aguilar. S. A. de Ediciones. 1976. pp. 442-449.

(3) CARPIZO • .Jorge. EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO. México. Siglo XXI Editores. 1987. p.14.

(4) INSTITUTO DE INVESTIGACIONES .JURIDICAS. CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS COMENTADA. México. U.N.A.M., 1985, p. 191.

(5) INSTITUTO DE INVESTr'GACONES JURIDICAS, Op. Cit., pp. 1 94 y 195.

En los últimos tres sexenios, el 23o/o de los líderes políticos (casi una cuarta parte) proviene de !a ciudad de México."

LUGARES DE NACIMIENTO DE LOS LIDERES MILITARES Y POLITICOS (EN PORCENTA.JE)

Región líderes políticos líderes militares población D.F. 1 5 27 12 Oriente Centro 1 5 16 18 Oeste 1 5 1 4 14 Norte 1 6 1 7 1 5 Sur 1 O 9 13 Golfo 13 9 12 Occidente Centro 1 4 8 17 Otros 1 1

Total 99 101 101 (a)

(a) Datos del Censo Nacional de Población, 1950. Números aproximados al total de la muestra que no igualan el 1 OOo/o Cfr. "Generales y políticos en México". en NEXOS, octubre de 1984, nurn. 82. México, p. 18.

EDADES DE LOS UL TIMOS 14 PRESIDENTES DE MEXICO Nombre Primer cargo Plutarco Elías Calles 34 años Emilio Portes Gil 24 39 Pascual Ortiz Rubio 36 53 Abelardo Rodríguez 32 33

Presidencia 47 años

38

Lázaro Cárdenas del Río 25 Manuel Avila Camacho 23 Miguel Alemán Velasco 39 Adolfo Ruiz Cortinez 47 62 Adolfo López Matees 29 Gustavo Díaz Ordaz 39 53 Luis Echeverría Alvarez 24 José López Portillo 38 56 Miguel de la Madrid Hun:ado Carlos Salinas de Gortari 20

39 43 46

48

48

31 39

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Fuentes: Diccionario Biográfico del Gobierno de México, Unidad de la crónica presidencial, Fondo de Cultura Económica. 1 984.

(6) INSTITUTO DE INVESTIGACIONES. Op. Cit., p. 194 - 195.

(7) CAMP, Roderic A. GENERACIONES POLITICAS EN MEXICO. Los últimos cien años, en Revista "Vuelta", México, número 119. 1986, p. 30.

(8) ZAID, Gabriel en "Página uno", suplemento dominical de UNO MAS UNO, México, número 367, 25 de septiembre de 1988, p.I.

"México fue el país de los generales hasta 1946. Todavía en el sexenio de Manuel Avila Camacho (1940-1946). la cuarta parte del gabinete y la mitad de los gobernadores fueron militares. Desde 1 91 O el país había vuelto a la lucha de jefes armados unos contra otros. En 1 929; esta lucha desembocó en la renuncia a las armas para instaurar consensos de la oligarquía revolucionaria. hasta el consenso que la disolvió: entregar el poder a sus hijos universitarios, los "cachorros de la revolución". A partir de 1 946, los reales o supuestos méritos en campaña (que legitimaban el ascenso de las armas al poder) fueron desplazados por los reales o supuest.os méritos en el campus (que legitimaban el ascenso de los libros al poder). Esto le dió importancia política (ya no social) a los títulos profesionales. Puso a las universidades en medio de la estampida de los búfalos, como lugar de paso al poder. Arrebatarle una licencia. una maestría. un doct:orado a la academia. se volvió como arrebatarle Torreón a los federales. En la nueva oligarquía universitaria. las credenciales del saber teórico se volvieron una especie de derecho divino al poder práctico."

(9) CAMP A.. Roderic. LOS LIDERES POLITICOS DE MEXICO. México, Fondo de Cultura Económica, 1985, p. 45.

(10) lbidem. p. 44.

(11) TENA RAMIREZ, Felipe. DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO, MEXICO, 12ava. ed., Porrúa. 1978, p. 479.

(12) INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS Op. Cit .• Tomo VIII, p. 396.

( 1 3) Diario de los Debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, p. 269. Cfr. Instituto de Investigaciones .Jurídicas. Op. Cit .. p. 396.

(14) MANZANILLA SCHAFFER. Víctor. EL PROCESO LEGISLATIVO. Ponencia presentada en las Mesas Redondas sobre Política y Procesos Legislativos. llevadas a cabo del 1 5 al 19 de agosto de 1983. organizadas por el Senado de la República y la UNAM; versión mecanográfica, p. 6. Para mayor información al respecto. Cfr.: CARPIZO, Jorge, Op. Cit.

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(1 5) De 1 956 a 1 989. el 90% de las iniciativas de ley han provenido del Ejecutivo. Fuente: H. Cámara de Diputados.

" ..• Los derechos que no se ejercen se pierden. Y el Poder Legislativo ha ido perdiendo paulatinamente. por desuso. las facultades legislativas que le confiere la Constitución."

" ... La Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal fue elaborada por el pasado gobierno de la ciudad (Carlos Hank González). Los diputados solamente la aprobaron."

"En la supresión de 15 subsecretarías y 50 direcciones y coordinaciones del gobierno federal. ¿fue consultado el Congreso de la Unión? ¿Intervino? ¿Reclamó intervenir? En absoluto. Fue el Ejecutivo el que actuó.

"En las modificaciones a la política cambiaria. ¿ha intervenido el Congreso? No. por supuesto. El Banco de México y la Secretaría de Hacienda caminan solos." ¿Cuál fue la participación del Congreso en fa planeación del desarrollo económico y social para este sexenio? Ninguna. Se limitó a aprobar las iniciativas que le envió el Ejecutivo."

" ... la Ley de la Administración Pública Federal (que sustituyó a la antigua de Secretarías de Estado y etcétera). fue elaborada por el equipo jurídico de José López Portillo. El Congreso sólo la aprobó." GUTIERREZ R., Luis. NO ES PODER NI LEGISLA EL PODER LEGISLATIVO. en "Página Uno" de UNO MAS UNO. México, num. 197. 4 de agosto de 1 985.

(1 6) DE LA TORRE VILLAR. Ernesto. et al. HISTORIA DOCUMENTAL DE MEXICO TOMO 11. México. Instituto de Investigaciones Históricas. U.N.A.M .• 1984. p. 1 25.

Tal como lo señala el Doctor Carpizo. la expresión "Supremo Poder . . . " es una remembranza de la costumbre de reputar como supremos a los poderes. CCarpizo. Op. Cit .. Supra nota 1 ).

(1 7) Abside, p. 182.

(18) BARRAGAN BARRAGAN, José. INTRODUCCION AL FEDERALISMO. LA FORMACION DE LOS PODERES, 1824 .• México, U.N.A.M .• 1978, p. 299.

(19) DE LA TORRE. Op. Cit .• p. 180.

(20) Para ver lo relativo a Ejecutivos colegiados ver a ITURRIAGA. José. LOS PRESIDENTES Y LAS ELECCIONES EN MEXICO. en Revista de la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales. México. U.N.A.M .• 1g58. Año IV, Número 11y12. p. 12.

(21) CARPIZO, Jorge. EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO. 7a. ed. México, Siglo XXI. 1987. pp. 46-48.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. DICIONARIO JURIDICO MEXICANO. Tomo 11. México, U.N.A.M .• 1983, pp. 266-267.

BARRAGAN. Op. Cit .. pp. 293-329.

DE LA TORRE. Op. Cit .. pp. 186-192.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, U.N.A.M. 1985. p. 190.

BARRAGAN B. José. ACTAS CONSTITUCIONALES MEXICANAS (1821-1824), México. UNAM, (c) 1980. tornos VIII Y IX.

Abside. (c) 1 981. tomo X.

.11)

(22) Este actuaba durante los recesos de aquél.

(23) RABASA. Emilio. LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA. México. Porrúa. 1982. pp. 84-85. Citado por OROZCO HENRIOUEZ. J. Jesús. "El sistema presidencial y su evolución". en EL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO (ALGUNAS REFLEXIONES). México. UNAM. 1988. pp. 13-14.

(24) DIARIO DE LOS DEBATES DEL CONGRESO CONSTITUYENTE. 1916-1917. México. Imprenta de la Cámara de Diputados. 1922. Tomo l. p. 267. Citado por OROZCO HENRIOUEZ. Op. Cit. pp. 1 9-20.

(25) DIARIO DE LOS DEBATES DEL CONGRESO CONSTITUYENTE. 1916-1917. México. Imprenta de la Cámara de Diputados. 1 922. Tomo I, p. 437. Citado por OROZCO HENRIOUEZ. Op. Cit. p. 27.

(26) La relación del gobierno y el Presidente con las masas derivó en una combinación de relación paternalista. mezclada con admiración. temor y gratitud.

(27) CORDOVA. Arnaldo. LA FORMACION DEL PODER POLITICO EN MEXICO. México. Edit. Era. 1974., p. 59.

(2Bl Abside. p. 45.

(29) CARPIZO. Jorge. Op. Cit., p. 221.

(30) SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. EL PROCESO DE ENAJENACION DE ENTIDADES PARAESTATALES, México. Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales. 1991, en NEXOS, Año 1 4. Vol. XIV, Num. 1 62, Junio de 1991.

Cfr .• FERNANDEZ RUIZ, Jorge. EL ESTADO EMPRESARIO. México. U.N.A.M, 1982. pp. 242-265.

Para octubre de 1 989 existían 623 entidades paraestatales; de las cuales: 57 habiían sido desincorporadas y 171 en proceso de desincorporación; en UNO MAS UNO. México, num. 4369. domingo 31 de diciembre de 1989, p. 3.

Al término del primer año de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se concluyó la venta de 35 empresas paraestatales. Actualmente se encuentran en proceso de desincorporación otras 53, sin considerar a SICARTSA. Altos Hornos y 18 ingenios. En promedio. cada una de las empresas se vendieron en 28 mil 571.4 millones de pesos; es decir. en alrededor de 10.6 millones de dólares cada una. Desde que se inició la política de desincorporación en 1 983, se han enajenado 230 empresas del sector público; en LA JORNADA. México, num. 1976, jueves 1 5 de marzo de 1 990. p. 20.

Para abril de 1991 se han desincorporado (vendido, fusionado, liquidado o extinguido) 822 entidades paraestatales. De mil cien entidades en 1982. actualmente existen 269 .. de las cuales 137 están en proceso de venta; en UNO MAS UNO. México, num. 4841, martes 23 de abril de 1991. p. 15.

(31) Cfr .• Supra pp. 7 y 8.

(32) Cfr. SUAREZ GAONA. Enrique. "¿LEGITIMACION REVOLUCIONARIA DEL PODER EN MEXICO?" (Los Presidentes. 1910-1 982). México, Editorial Siglo XXI, 1987. 201 p.

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(33) Fac1:or fundarnen1:al en el sistema político mexicano, -al lado de la formación del PRI- el presidencialismo ha pro1:agonizado a partir de 1968 un proceso de desgaste insti1:ucional. Aunque crecien'temente cuestionado. ha asegurado la sucesión pacífica del poder durante casi 60 años (1928-1988), ciclo durante el cual han tenido lugar 1:rece transmisiones del Poder Ejecutivo. Corno elemento vital en la explicación de las características de la cultura política en México, el presidencialismo ha sido objeto de importantes análisis. Don Daniel Cosía Villegas -quien caracterizó al Estado mexicano como gobernado por "una monarquía sexenal absoluta"- señalaba que la amplitud excepcional de las facultades de la presidencia de la república constituyen un signo de la existencia en México de una organización democrática sui generis, en la que la estabilidad política y el progreso económico se habían logrado sin recurrir a la dictadura o la democracia occidental. las fórmulas políticas consagradas.

En su libro El sistema político mexicano. Cosía Villegas expuso que el reg1men de gobierno con supremacía del Ejecutivo sobre los otros Poderes. particularmente sobre el Legislativo. nació precisamente de la Constitución de 1 91 7. Sin embargo,. las fuentes del presidencialismo rebasan la polémica sobre las facultades legales. Existe así, un factor geográfico que. a despecho del régimen federal. refleja que el país es gobernado por una autoridad central. cuya sede se localiza en el Dist:rito Federal. donde se concentran además de los poderes federales. la dirección de las actividades bancaria. comercial. industrial, así como los recursos fiscales.

Por otra parte. explicó Cosía Villegas. el presidente. además. actúa como una especie de "juez de última instancia" o "árbitro final de los conflictos entre los gobernantes y los gobernados", de manera que individuos con vinculación personal con el jefe del Ejecutivo. o grupos de presión pueden plantearle directamente sus asuntos eludiendo a las autoridades inferiores. "Aumenta mucho el poder del Presidente la creencia de que puede resolver cualquier problema con sólo querer o r,_. ·11ponérselo. creencia general entre los mexicanos. de cualquier clase social que sean, si bien tot..Jvía más .. corno es natural entre las clases bajas y en particular entre los indios campesinos".

Para Cosía Villegas. la Suprema Corte de Justicia aparece como un órgano con mayores garantías -nombramientos vitalicios. remuneraciones adecuadas que ni el Ejecutivo ni el Congreso pueden disminuir- constitucionales para asegurar su independencia; a diferencia del Poder Legislativo donde la mayoría parlamentaria está compuesta por miembros del partido oficial, que para hacer carrera política se distinguen por su lealtad al partido y al Presidente. Pero el mismo autor, destaca que en el caso del Poder Judicial, los Magistrados y ministros de la Corte reciben su nombramiento del Senado a petición del presidente de la república.

Otro estudioso del sistema político mexicano .. Pablo González Casanova ha señalado que aunque la Constitución se inspiró en las ideas de la ilustración francesa y de los Constituyentes de Filadelfia - "la soberanía popular ... de Montesquieu; y "contrapesos y balanzas del poder estatal". planteado por Madison -el funcionamiento real de la estruct:ura del poder es diferente. "La dinámica política. la institucionalización del cambio. los equilibrios y controles. la concentración y distribución del poder hacen de los modelos clásicos elementos simbólicos que recubren y sancionan una realidad distinta". En Ja democracia en México, el autor planteó que si bien la Suprema Corte en grandes líneas sigue la política del Ejecutivo. obra con cierta independencia e incluso constituye eventualmente un freno a los actos del presidente de la república o de sus colaboradores. Por su parte. Arnaldo Córdova. para quien el sistema político mexicano es una "alianza institucionalizada de grupos sociales organizados como poderes de hecho". ha planteado que el presidente, "árbitro supremo a cuya representatividad todos los grupos someten sus diferencias'", es una institución. Su tesis, expuesta en la formación del poder político en México, implicó así que el poder es atribuído al cargo de la Presidencia de la República, de manera que el titular lo ejerce y lo goza sólo durante su rnandat:o. Se trata pues de un poder institucional; no personal.

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En El presidencialismo mexicano. el doctor Jorge Carpizo (actual rector de la UNAMl. resumió entre las causas del predominio de dicha institución: el hecho que al presidente se Je consideró jefe del partido oficial; la debilidad del poder Legislativo; el mecanismo de integración de la Suprema Corte de Justicia; la influencia del Ejecutivo en la determinación de la política económica; la instucionalización del ejército; su importante presencia ante la opinión pública. a través de los medios masivos de comunicación; la concentración de recursos económicos de la Federación; la determinación de los aspectos internacionales; el gobierno directo del Distrito Federal; y el consenso: la aceptación general del papel del Ejecutivo en la vida política nacional. "El presidente es el líder del país. tanto constitucional como políticamente; es quien decide en última instancia la acción del gobierno y encauza la actividad del Congreso federal. de los gobernadores. del partido predominante. de los municipios. del sector paraestatal e incluso de la iniciativa privada y de las principales organizaciones obreras y campesinas".

Aunque el poder le deviene por la institución cuyo cargo se le ha encomendado. el presidente. revestido de poderes, facultades y atribuciones. e incluso con funciones ceremoniales. imprime un matiz o característica a su régimen. El temperamento, las simpatías. las diferencias. la educación, las experiencias personales_ escribió Don Daniel Cosía Villegas. conforman El estilo personal de gobernar.

Una de las principales responsabilidades del poder presidencial es la determinación de su propia sucesión. El mecanismo incluye diversas etapas. que en el código político se han denominado como "los tiempos de la sucesión... Para el especialista Frank Brandenburg son ocho: las consultas del presidente saliente con la familia revolucionaria; la proclamación oficial del candidato; "la cargada", fenómeno de adhesión masiva de organizaciones e individuos al nominado: la campaña electoral. donde el candidato oficial se crea una imagen política personal: el proceso electivo de gobernadores. senadores y diputados federales cuya elección ocurrirá en su sexenio; los comicios federales; el recuento de votos y la declaración de presidente electo. por parte del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados: la selección de los mierr1bros de Gabinete.

Don Daniel Cosía Villegas ha sintetizado el proceso en dos etapas: una oculta y la otra pública. En esta concepción, la segunda etapa tendría inicio a partir de la proclamaciór. del candidato del PRI para concluir cuando éste, ya presidente electo. tome posesión. La primera etapa. cuyo inicio es más difuso "se desenvuelve dentro del más completo misterio... Robert Scott la ha caracterizado como el momento en que los diferentes precandidatos buscan fortalecer sus posiciones. Es precisamente durante esta fase cuando el candidato permanece "tapado".

Referencia gráfica y figura clave del mecanismo de la sucesión presidencial en México, el término. extraído del lenguaje del palenque -donde se denomina "gallo tapado" al animal al que se apuesta sin ser mostrado- parece haberse popularizado a fines de la década de los cincuentas. aunque hay indicios del uso no generalizado en la sucesión de 1 930. Pero "el tapado" -indicaba Cosío Villegas- es una figura política frágil. Al analizar la segunda fase del proceso selectivo, indicaba que precisamente a esa debilidad original obedece la necesidad de realizar una campaña electoral prolongada, extensa y costosa. donde el candidato oficial es conocido y establecido contacto personal con dirigentes locales y grupos u organizaciones políticas. "Parece cosa de magia, pues sólo en un mundo imaginario podría verse el espectáculo de que en sólo ocho meses un hombre pase de la indigencia política más cabal a tener un poder casi absoluto sobre un país. una nación y un estado". De este modo. a pesar de que en los últimos años se ha apreciado la posibilidad de reducir el poder del presidente. la institución. considerada como elemento necesario para la consolidación del Estado revolucionario, conoce, además de la vigilancia de los otros dos Poderes, la limitación constitucional que refiere el juicio político de responsabilidad y por el cual el primer mandatario puede ser acusado de traición a la patria y delitos graves del orden común. También consagrado

constitucionalmente, se constituye en elemento restrictivo al respecto a un principio convertido en regla del juego político en México: la no reeleccion.

En el México posterior a la fase armada de la Revolución. las primeras sucesiones presidenciales tuvieron lugar luego de una lucha interna. Aún en la etapa del caudillismo. el general Alvaro Obregón fue electo en 1 928 para suceder a Elías Calles después de que el Congreso reformara el artículo 1 83 constitucional para posibilitar el regreso del Manco a la Presidencia. Pero Obregón fue asesinado a apenas 16 días de su victoria. Su reaparición no había sido una determinación presidencial. sino rnás bien una imposición del caudillo. Después. bajo la égida de Plutarco Elías Calles. jefe rnáxirno. se desarrollan la presidencia provisional de Emilio Portes Gil. la candidatura presidencial y elección de Pascual Ortíz Rubio. la presidencia interina de Abelardo L. Rodríguez. La nominación de Lázaro Cárdenas aparecería corno un punto de ruptura. El último presidente del rnaximato. Abelardo L. Rodríguez había ampliado el período presidencial. de cuatro a seis años. Casi un año antes de que concluyera su gestión. el Partido Agrarista de Jalisco se pronunció por la candidatura de Cárdenas en abril de 1 933. Para junio. la prensa nacional publicaba ya declaraciones donde el general aceptaba figurar como candidato a la presidencia de la república. Dentro del PNR se inclinaron por su nominación los sectores ubicados como ''el ala izquierda .. del Partido. Obtenida la aprobación de Calles, Cárdenas consolidó su candidatura hacia mediados de 1933. Su sexenio, iniciado el primero de diciembre de 1934 cerró el ciclo del maximato: tras la lucha política sorda. renunciaron en 1935 los callistas que formaban parte del gabinete. y el propio Calles fue dado de baja del ejército. expulsado del PRI. e incluso del país. al lado de Luis N. Morones, líder de la CROM. De esta manera. el presidente concentró todo el poder, iniciándose el moderno presidencialismo mexicano. Posteriormente, en 1938, al subordinarse las organizaciones sindicales al Partido. el jefe del Ejecutivo se convirtió en el guía de la revolución ya institucionalizada. A pesar de la diferencia de filosofías políticas Cárdenas. con menos margen de decisión personal que el que se conoce actualmente. escogió para sucederlo a Manuel Avila Camacho. En sus Memorias. Gonzalo N. Santos. revolucionario. cacique y consejero de presidentes narra cómo conoció de boca de Avila Camacho la nominación de Miguel Alemán Valdés.

-¿No cree usted. compadre. que Alemancito tiene muy tierno el espolón? preguntó Avila Camacho. El cacique potosino lo negó y enumeró las virtudes de Alemán.

"Moctezuma llhuicamina" (Avila Camacho} convocó ""a los principales personajes de su reino" y "pidio a los cuatro electores" que elijan el rey príncipe Axayácatl (Miguel Alemán Valdés). A su vez. '"Axayácatl" decidió que su sucesor fuera "Moctezuma Segundo" (Adolfo Ruíz Cortines). Así describe ese momento. Miguel Alemán Velasco .. en su autobiografía novelada Copilli, corona real.

Cosío Villegas ha aportado otra anécdota: convocado por el general Rodolfo Sánchez Taboada. entonces líder del PAi. un pequeño grupo de amigos se reunió en el restaurante '"Tampico" para recibir ahí. por teléfono. el mensaje con el nombre del político que sucedería a Miguel Alemán. Luego de una tercera llamada, en que se repetía que continuaba el análisis de los posibles candidatos. Taboada, malhumorado, regresó a la mesa y exclamó ¡Ahora resulta que hasta el viejito Ruiz Cortines quiere ser presidente! Media hora después la versión fue confirmada. Gonzalo N. Santos. a su vez. recuerda en sus Memorias que para entonces Fernando Casas Alemán, jefe del Departamento del Distrito Federal ya había mandado imprimir 200 mil fotografías con una leyenda bajo el retrato que decía: candidato a la presidencia de la íepública. En su momento. Ruíz Cortinas habría alentado las esperanzas de Gilbert.o Flores Muñoz. Incluso. Gonzalo N. Santos cuenta que la esposa del presidente. María lzaguirre, presentó en una fiesta a la esposa de Flores Muñoz como .. la futura primera dama del país". De Ruíz Cortines también se cuenta que consultó al presidente del PRI. el general Agustín Olachea sobre los nombres de quienes "sonaban" como aspirantes. Olachea los enumeraba y el presidente daba su comentario: Angel Carvajal. -"no lo vamos a analizar porque lo conocernos mucho'"; Gilberto Flores Muñoz.-" ¡qué buen presidente sería los primeros 18 años! Después de preguntar si no se

mencionaba a López Matees, el mandatario pidió a Olachea que lo investigara para saber si era protestante. En la siguiente entrevista, al disponerse a ofrecerle el resultado de la investigación, Olachea fue interrumpido por el presidente:

-"Ya no le siga general. ¡Ese es!".

Manuel Moreno Sánchez. líder del Senado en el sexenio de López Matees narra cómo éste también decidió solo su sucesión: Durante una entrevista en el jardín de su casa. el presidente dijo a su acompañante-" ¿Sabes? anoche no pude dormir".

-Entonces ya decidiste. dijo el líder del Senado. "Si", -contestó López Mateos.-"Te prometí que serías el primero en saberlo". " ... es Díaz Ordaz". Con López Mateas había culminado el ciclo del presidencialismo triunfante. Había sido el último primer mandatario en asistir con frecuencia a espectáculos de masas recibiendo la ovación pública.

En su oportunidad, Díaz Ordaz, convocó un lunes por la mañana. al líder del PRI, Martínez Domínguez, al de la CTM. Fidel Velázquez, y al de la CNC. Augusto Gómez Villanueva. y les comunicó: .. Señores, sé que han hecho una cuidadosa auscultación que favorece muy ampliamente a don Luis Echeverría para que sea candidato a la Presidencia. Los felicito. Láncenlo inmediatamente y hagan una buena campaña. Hasta luego". Del mismo modo que López Mateas se había distanciado de Díaz Ordaz. éste creyó que Echeverría le sería afín, y se equivocó. Incluso estuvo a punto de retirar su candidatura ya nominado.

Fue precisamente Luis Echeverría quien. además de abrir en su momento el juego a varios precandidatos "señalados por la opinión pública para ser nominados". reveló. trans.grediendo las reglas de la sucesión, cómo determinó su decisión: José López Portillo "supo en los primeros días de junio quién sería el siguiente Primer Magistrado. Yo personalmente le dí a conocer la resolución en discretísimo coloquio". "No tuve dudas -explicó en una serie de artículos para el diario El Universal en abril de 1981- en el momento decisivo. sobre quién sería mi sucesor. Estaba consciente de que el principal problema del país era el financiero y que. obviamente correspondería enfrentarlo a mi secretario de Hacienda. quien había compartido conmigo los ataques de una iniciativa privada reaccionaria y obtusa. que no vacilaba en colocar sus fondos en el exterior, en su afán de doblegarme". En abril de 1975. en el ejido "La Napolera" de Morelos. el Secretario de Recursos Hidráulicos Leandro Rovirosa Wade había mencionado los nombres de los precandidatos: Mario Moya Palencia. Hugo Cervantes del Río. Porfirio Muñoz Ledo. Augusto Gómez Villanueva, Carlos Gálvez Betancourt y José López Portillo. Al decidirse la nominación de este último se invalidó también la propuesta difundida bajo la primera frase .. ¡primero el programa; después el hombre!" y sobre la que había laborado el entonces líder del PRI, don Jesús Reyes Heroles. La declaración de Luis Echeverría apareció como un elemento de desprestigio para el mecanisn10 de la sucesión presidencial. y redujo más el margen de maniobra política del entonces jefe del Ejecutivo. José López Portillo. Además. en la euforía del futurismo político, su secretario particular. Roberto Casillas Hernández. en un evento académico. afirmó: "El gran elector de su sucesor lo es. sin duda. el propio presidente.".

Para resolver el problema derivado de dicha declaración, López Portillo expuso la teoría "del fiel de la balanza": "El presidente de la república es el fiel del Partido, el más fiel de los partidarios del Partido. porque es el que ya no tiene ambiciones políticas. porque como no puede reelegirse. es el que más objetivamente puede ver el proceso de selección de candidatos dentro del Partido. por un lado". Además: "es como el fiel de la balanza: al analizar los prospectos va captando intereses. fuerzas. opiniones. circunstancias de todos quienes. representando a los sect:ores. constituyen el proceso para ir señalando e inclinándose hacia el que considera más idóneo". Miguel de la Madrid Hurtado, el mismo día en que asumió el poder condenó tácitamente la política de su antecesor. Al hacer un diagnóstico del país que dirigiría a partir de ese primero de diciembre, De la Madrid consideró "en entredicho" la continuidad del proceso de desarrollo. e inclusive "la viabilidad del país como nación independiente". Advirtió: .. Estoy consciente de que

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recibo el gobierno de la república en horas difíciles".

El proceso de desgaste de la imagen presidencial tuvo su punto de partida en el sexenio de Gustavo Díaz Ordaz. Por una parte. es el tiempo de la gestación de la crisis económica. Por otro lado. en el terreno político. los ataques del movimiento estudiantil se dirigen directamente al presidente y desacralizan la figura de la institución. A partir de entonces. ha señalado Luis Javier Garrido,. el presidente deja de tener la admiración y el aplauso popular para convertirse con frecuencia en blanco de críticas justas e injustas. Díaz Ordaz se enfrenta así a una protesta interna con su ascendencia reducida. La desvalorización de la imagen presidencial aparecía al lado de una creciente complejidad del ejercicio de las prerrogativas presidenciales reales. La solución violenta al conflicto estudiantil de 1968 definió la primera crisis del presidencialismo. Le seguiría un segundo momento de ruptura .. en 1976, con la devaluación estrepitosa del peso y la culminación del enfrentamiento de Luis Echeverría con el sector privado nacional. En 1 982 .. desaparecen, para los empresarios .. condiciones importantes de su participación en el pacto social, con la nacionalización de la banca, que marca la tercera crisis.

De esta manera, el arribo del presidente Miguel de la Madrid al poder. el prestigio y la autoridad presidencial estaban en el punto más bajo de los arlas pos-revolucionarios.

Es en este marco que han aparecido fuertes cuestionamientos al papel del poder presidencial. El debate ha ocurrido incluso en esferas oficiales. Ya en marzo de 1984. el gobernador de Tlaxcala, Tulio Hernández señalaba la necesidad de limitar el poderío unipersonal del presidente de la república. El poder en México "no es propiedad de una persona ni de un grupo", argumentó. Además, den,andó establecer "mecanismos políticos y administrativos que garanticen que la marcha del país no dependa de un solo hombre". En diciembre de 1985. el Secretario de Gobernación, Manuel Bartlett Díaz. asumió la defensa del presidencialismo y señaló que éste "tiene hondas raíces en México". Era el acto del V Informe de Gobierno de Tulio Hernández. Días después, el gobernador insistió: es necesario, ahora, '"distribuir facultades del Presidente y ampliar la participación de estados y municipios". Precisó entonces que el presidencialismo debe asumir mejor sus funciones. "El presidente no tiene por qué hacerlo todo ni por qué dirigirlo todo ...

Por otro lado, Héctor Aguilar Camín. periodista e historiador. ha previsto que aunque el mecanismo de designación se mantenga en el proceso de 1988 '"algo tendrá que inventar el aparato político para democratizar a esta decisión en el siguiente sexenio". Abundó: "La presidencia va a evolucionar a una especie de presidencia de una gran corporación donde el presidente tiene una serie de staffs que controlan los resultados de la gestión ( ... ) se trataría de cambiar el esquema de los Secretarios de despacho a una forma cercana a los ministerios. donde por ejemplo. el ministro de Economía responde plenamente por lo que ocurre en el ámbito de su acción".

Los hombres cercanos a los presidentes también han emitido su opinión. Braulio Maldonado, exgobernador de Baja California y amigo de los presidentes Lázaro Cárdenas. Miguel Alemán. Adolfo López Mateas. Díaz Ordaz y Echeverría, juzgó en diciembre de 1986: "El presidencialismo mexicano está en crisis. Sobre todo por la facultad que de hecho tiene el presidente para designar a su sucesor.

Pienso que los graves problemas de nuestro país se deben. en gran parte al poder irrestricto del presidente, quien es obedecido y respetado por la burocracia corno un ser divinal omnipotente e incapaz de equivocarseº.

Pero desde septiembre de ese mismo año. Manuel Sánchez Vite, líder nacional de los maestros. procurador de Justicia de Hidalgo. senador de la República. gobernador de su estado y presidente nacional del PRI había condenado: "El presidencialismo está fundado en prácticas viciosas. absurdas. En la próxima sucesión presidencial debemos evitar la autocracia: que el candidato sea

realmente el rriejor. aunque para ello tengamos que buscarlo fuera del gabinete presidencial. Hombre del sistema. Sánchez Vite cuestionó la práctica del "dedazo" por considerarla "contraria a los principios de nuestro partido" y propuso la creación de grupos que apoyaran a los precandidatos a la Presidencia de la República.

Dentro del sector empresarial. Juan Sánchez Navarro. ideólogo de la iniciativa Privada. presidente en diferentes momentos de la Concanaco. la Concamin. el Consejo Nacional de la Publicidad. el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado y el Consejo Coordinador Empresarial pronosticó. desde marzo de 1987 que la sucesión ya próxima se desarrollaría por los cauces anteriores. es decir "la afirmación del presidencialismo como factor político decisivo y a través de una opción personal". En el mismo sentido. Aníbal de lturbide. bunquero y amigo de siete presidentes .. consideró que el sistema de designación "ha funcionado y funciona bien"'.

Sin embargo. la principal definición sobre las limitaciones al poder presidencial ha provenido del propio mandatario. Miguel de la Madrid. En su V Informe de Gobierno. rendido el primero de septiembre de 1987, el presidente hizo referencia al compromiso de una autoridad presfdencial que reconoce '"como límites las garantías individuales~ los derechos sociales. la división de poderes y el sistema federal'"; así como el desarrollo de una renovación nacional que "nos ha llevado a cambiar formas y conductas en el ejercicio de la autoridad y la acción política. En entrevista periodística al término del Informe calificado por la opinión pública como "despresidencializador". De la Madrid advirtió además: "No me toca a mi delinear las labores del próximo gobierno. En su oportunidad el candidato que resulte electo será el que. en consulta con el pueblo, deba establecer las metas, fas tareas. las estrategias. A mí me toca decir qué voy a hacer hasta el 30 de noviembre de 1988 y nada más."

Acosado por una opinión pública cada vez más crítica y por notables brotes de disidencia interna, el sistema político mexicano precisó en el período 1986-1987 la introducción de modificaciones en el mecanismo tradicional de sucesión presidencial, sin que ello alterara sus características fundamentales.

El 16 de octubre de 1986 un líder del PRI en el Distrito Federal. Jesús Salazar Toledano, abrió el juego del futurismo. al señalar a cuatro Secretarios de estado. como 1nerecedores de ser observados por la opinión pública nacional como precandidatos: Manuel Bartlett Oíaz, Secretario de Gobernación; Carlos Salinas de Gortari, de Programación y Presupuesto; Alfredo del Mazo González, de Energía. Minas e Industria Paraestatal; y Miguel González Avelar. titular de Educación Pública. Considerando que "hablar de la sucesión presidencial no debe ser tabú". el líder local pidió entonces analizar. criticar y valorar las acciones e ideología de los Secretarios. Por su parte. el presidente nacional del PRI • .Jorge de la Vega Domínguez. quien en ese momento calificó dichas opiniones como emitidas a título personal. en enero de. 1987 virtualmente dió por iniciados los trabajos de la sucesión durante el Consejo Nacional Extraordinario del PRlr al solicitar la aprobación para convocar a fa XIII Asamblea Nacional, que se celebraría en los primeros días de marzo. El ocho de enero, el presidente Miguel de la Madrid, en su Mensaje de Año Nuevo había advertido que "el carácter preelectoral del año que se inicia no podrá ser pretexto para aflojar el paso o incumplir responsabilidades".

Para entonces. la expectación ya había crecido, luego de que Ja Cámara de Diputados recibiera las comparecencias de Salinas de Gortari. quien explicó la Ley de Egresos 1987; de Alfredo del Mazo, que abordó el tema de la reconversión industrial; y de Manuel Bartlett, cuyr.:1 exposición se centró en el nuevo Código Federal Electoral; y de Gustavo Petricioli. Al senado acudieron: Sergio García Ramírez. titular de la PGR. para hablar sobre el narcotráfico; y Bernardo Sepúlveda Amor. Sin embargo. no se mencionarían nombres en la XIII Asamblea Nacional del PRI. El evento se significó más bien por el objetivo de representar un acto de unidad. Protagonistas de agrios enfrentamientos. los ex-presidentes Luis Echeverría Alvarez (1970-1976) y José López Portillo (1976-1982) acompañaron en el presidium al presidente Miguel de la Madrid y a los jerarcas priístas.

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''Todo a su tiempo; ni antes ni después'", se convirtió a partir de ese momento en la frase definitoria del presidente del PRI. Jorge de la Vega Domínguez. Luego de la Asamblea. el dirigente había emprendido una "gira de la unidad y fortalecimiento partidista" por el país. mientras el partido oficial preparaba su plataforma electoral básica. Hasta entonces. la regla no escrita y el mecanismo tradicional parecían inalterados. Pero la gira tuvo también -indicaría después De la Vega- una función de auscultación.

Como resultado de la auscultación y justificado por ésta. en agosto. el PRI ensayó un predestape. considerado como un signo de democratización del proceso. Se oficializó así y en riguroso orden alfabético la presencia en la pugna por la sucesión. de los priístas: Ramón Aguirre Velázquez. Manuel Bartlett. Alfredo Mazo. Sergio García Ramírez. Miguel González Avelar y Carlos Salinas de Gortari. quienes a partir del lunes 17 de agosto intercambiaron impresiones sobre problemas nacionales y la Plataforma electoral básica que formulaba el Partido. con los líderes de los sectores Agrario. Obrero y Popular. los de las Cámaras de Senadores y Diputados. los presidentes de los Comités Directivos estatales y del Distrito Federal y los integrantes del Comité Ejecutivo Nacional. "En la gira de unidad y fortalecimiento partidista que realizó el Comité Ejecutivo Nacional por todas las entidades de la Federación. la opinión reiterada de los priístas se refirió a los ciudadanos antes mencionados como merecedores de ser considerados para alcanzar la precandidatura del PRI a la Presidencia de la República". declaró De la V"ga Domínguez. Aguirre habló de fortalecer a las instituciones reformadas; Bartlett hizo énfasis en la necesidad de consolidar lo logrado y continuar en la ruta de la renovación"; Del Mazo se pronunció por reafirmar lo avanzado y. mediante la modernización. y la reconversión. profundizarlo. Ellos acudieron ante el PRI los días 1 7. 19 y 21 de agosto. En la siguiente semana correspondió hacer lo propio a Sergio García Ramírez. autor de un discurso humanista sobre filosofía política mexicana; Miguel González Avelar. que privilegió el asunto del campo y su producción; y Carlos Salinas de Gort:ari. quien enfatizó que "no es hoy momento de virajes" y ubicó como centro de su preocupación el problema de la inflación.

Según el presidente del Partido de la Vega Domínguez. el resultado de las auscultaciones se consultaría con el presidente de la república. Miguel de la Madrid. en su calidad de primer priíst:a del país. Las variaciones a la ortodoxia de la sucesión continuaron. A finales de septiembre tuvo lugar una tercera ronda de auscultación. a la que se convocó a los 32 dirigentes de los comités directivos del PRI, a los líderes de la CNC. la CTM y la CNOP, a los del Frente Juvenil Revolucionario y a las de las mujeres priístas. Corno preludio del destape. los representant:es de los organismos y del Poder Ejecutivo. encabezados por el presidente Miguel de la Madrid celebraron el Desayuno de la Unidad el 28 de septiembre. El proceso culminaría su primera fase, la "etapa oculta", con la celebración del Consejo Nacional Extraordinario del PRI. el destape y el lanzamiento de la convocatoria para el registro del precandidato del partido oficial.

Así, el domingo 4 de octubre en un clima de expectación no exento de rumores. el líder del PRI, Jorge de la Vega anunció la designación del hasta entonces Secretario de Programación y Presupuesto. Carlos Salinas de Gortari como precandidato a la presidencia de la república.

AGENDA POLITICA DE MEXICO. México, Desarrollo de la Comunicación e Investigación Regional, 1988, PP- 165-169.

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CAPITULO 11

EL PARLAMENTARISMO. CONCEPTO Y EVOLUCION EN MEXICO

Este sistema es conocido también por la doctrina como de separación flexible y de colaboración de poderes entre el jefe de Estado y el Parlamento a través del Gabinete. gobernando éste sólo si se cuenta con el apoyo del Parlamento.

Del parlamentarismo .. nos dicen algunos textos .. que es un régimen político en el que los Ministros son responsables ante el Parlamento. que ostenta la representación nacional ( 1 ); que es uno de los "sistemas políticos que han surgido en el Estado moderno. manejado fundamentalmente. a través de la división de poderes. que da lugar a dos formas distintas dentro de las democracias liberales: presidencialismo y parlamentarismo." (2); o el ejercicio exagerado del poder de la asamblea (3); o la fuente de autoridad del ejecutivo (4); o el sistema típico de colaboración de poderes (5).

Al respecto, el Doctor Jorge Carpizo apunta sobre el parlamentarismo Jo siguiente:

a).- Los miembros del Gabinete (gobierno. Poder Ejecutivo) son también miembros del Parlamento (Poder Legislativo).

b).- El Gabinete está integrado por los jefes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición forman la mayoría parlamentaria.

e).- El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene principalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de gobierno que es quien lleva la administración y el gobierno mismo.

d).- En el Gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien se suele denominar Primer Ministro.

e).- El Gabinete subsistirá, siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria.

f).- La administración pública está encomendada al Gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante supervisión del Parlamento.

g).- Existe entre parlamento y gobierno un mutuo control. El parlamento puede ex191r responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros o al Gabinete como unidad. Además el Parlamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura al Gabinete .. con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero el gobierno no se encuentra desarmado frente al parlamento .. pues tiene la atribución de pedir al jefe de Estado, quien generalmente accederá que disuelva el Parlamento. Y en las nuevas elecciones es el pueblo quien decide quién poseía la razón: si el Parlamento o el gobierno". (6)

En el régimen parlamentario es el Poder Legislativo quien guarda supremacía política en los asuntos del gobierno.

De lo anterior. podernos colegir que el Gabinete o el Gobierno a cuya cabeza se encuentra el Primer Ministro. son responsables ambos ante el Parlamento por las decisiones adoptadas en ejercicio de su ministerio o de su política. respectivamente; asr como de sus actos individuales.

Por ello. un voto de censura por parte del Poder Legislativo tiene como consecuencia la dimisión de uno o varios miembros del Gabinete o del propio Gabinete.

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A su vez. el Gabinete puede solicitar al jefe de Estado la disolución del Parlamento.

En la praxis "todo el gobierno depende de una mayoría de miembros en la Cámara de los Comunes. mismos que pertenecen al partido vencedor. al igual que los ministros. El jefe de Estado al conocer los resultados de la elección. autoriza al líder del partido vencedor a que forme un gobierno (Gabinete). La elección generalmente la hace el Primer Ministro (jefe de gobierno) y el conjunto de elementos así seleccionados. con el Primer Ministro encabezándolos. forman el Gabinete, con su propio estatuto interno". (7)

"Coexisten en este sistema dos funcionarios. el jefe de Estado y el jefe de gobierno ... " (8)

El jefe de Estado tiene como atribuciones nombrar a determinados empleados civiles y militares; designar al Primer Ministro. y. a propuesta de éste. nombrar a Jos miembros del Gabinete; puede convocar al Parlamento y. a propuesta del Primer Ministro. pronunciar su disolución; es el jefe de las fuerzas armadas (declara la guerra); firma los tratados; ejerce el derecho de gracia; promulga leyes; y puede dirigir mensajes a las Cámaras. sin tener derecho de acceso a ellas. Mientras que el jefe de Gobierno. que suele ser designado por el jefe de Estado o por el órgano legislativo. o por ambos .. dirige la acción del gobierno frente a un monarca o Presidente de Ja República.

En términos generales. conduce y determina la política general del país. de la que el Gabinete es colectiva y solidariamente responsable ante el Parlamento; el cual puede emitir un voto de censura contra la política gubernamental. obligando de esta forma a dimitir al Primer Ministro. Por su parte. el Primer Ministro puede disolver al Parlamento: nombrar a los funcionarios civiles y militares que no estén reservados para el jefe de Estado; es jefe de la administración pública y de las fuerzas armadas (más no puede declarar la guerra); dirige la política exterior y negocia tratados: ejecuta las leyes y ejerce el poder reglamentario; comparte con el Parlamento el derechL- de iniciar leyes; designa a los Ministras y preside el Conseja.

Cabe hacer notar que. tanto la figura del jefe de Estado como la del Primer Ministro varían y tienen también sus notas características particulares del país y/o del sistema jurídica o político según se trate: España, Inglaterra. Italia. Francia, Unión Soviética. Irán. República Federal Alemana. Polonia, Checoslovaquia. Israel. Canadá. etcétera.

Actualmente el Parlamento. además de tener la función legislativa. posee la función de control sobre actos del gobierno; la función jurisdiccional en materia de elecciones de sus miembros; la función representativa (de integración pública de intereses); y la función financiera (control presupuestario).

Es pues. una asamblea deliberativa o legislativa permanente. cuya función esencial es la de elaborar las leyes y cuyos miembros son elegidos por sufragio efectivo; constituyendo así un órgano político deliberativo del Estado. que representa al pueblo. y que comparte el ejercicio del poder con el Ejecutivo y con el Judicial.

EVOLUCION

Ha habido una evolución de esta forma de gobierno: desde el medieval del "quod omnes tangit ab omnibus probetur". hasta el de la participación. Así. fundamentalmente desde su origen. el Parlamento tuvo una función preponderantemente de concesión de recursos económicos al Rey.

Así vemos que: "El 15 de junio de 121 5, los barones de Inglaterra. tras haber desconocido al Rey Juan y haber tomado las armas para exigir el desagravio a sus quejas, se reunieron con el monarca en una pradera cercana al río Támesis. entre Staines y Windsor, conocida con el

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nombre de Rannyrnede. Ahí fue sellada una lista de 49 artículos que los barones desean obtener y que el Rey concede (corno apareció en el encabezado) sobre la cual las partes supuestamente habían llegado a un acuerdo en principio antes de la reunión. Esta lista fue sellada con el gran sello del Rey, siendo posteriormente enmendada y ampliada hasta quedar constituida corno una carta convencional" (Magnum Concilium).

La Carta Magna se basó en gran parte en la Carta de Coronación acordada en 1 1 00 por el bisabuelo de Juan. el Rey Enrique 1. tras el descontento inspirado en la violenta y arbitraria conducta de su predecesor, el Rey Guillermo 11 (1087-1100). La Carta de Coronación en sí fue una versión ampliada de las promesas contenidas en el juramento de coronación (el cual se remonta a los primeros reyes de Wessex en el siglo VI).

La Carta Magna contenía 63 cláusulas. incluyendo disposiciones para la protección de los derechos de los amos feudales contra el abuso de la prerrogativa real. Sus disposiciones principales trataron de asegurar el desagravio de varias quejas relacionadas con la posesión de tierras feudales; la libertad de elección para la iglesia. la inviolabilidad de las libertades de la ciudad de Londres y de otros puertos y aldeas: la libertad de comercio a mercaderes extranjeros: la supresión de impuestosextraordinarios y la estricta administración de justicia. La cláusula 390. establecía (traducida del original en latín): No se arrestaráni encarcelará al hombre libre, ni será privado de su feudo franco ni será proscrito o desterrado ni arruinado de alguna otra manera. ni tampoco nosotros (el Rey) emprenderemos u ordenaremos una acción en su contra. excepto por el juicio legal de sus iguales y de acuerdo con el derecho común, y la cláusula 400. indica: A ninguna persona le venderemos. ni a ninguna persona le negaremos o demoraremos su derecho o justicia.

Tras la muerte del Rey Juan en 121 6. se enviaron confirmaciones de la Carta Magna en el ascenso al trono de Enrique 111. Emitida en 1225, la Carta Magna asumió su forma definitiva y fue confirmada treinta y siete veces en el curso de los siguientes doscientos años. En la confirmación de 1 297. se logró la primera promulgación de lo que posteriormente se conoció corno el Libro de Estatutos". (9)

Es en el Medioevo cuando esta forma de gobierno tiene su punto de partida; ya que el Rey, que poseía Ja facultad legislativa y ejecutiva. convocó a sus súbditos a una asamblea con carácter consultivo.

Para 1 351. esta asamblea ahora delibera en dos Cámaras. a saber: los Nobles por un lado: y los representantes de condados. burgos y villorios por otra parte. Este hecho es el antecedente del Parlamento británico (Cámara Alta. los Lores. Cámara baja. los Comunes).

Al tiempo, las monarquías feudales de toda Europa Reinaban con un Consejo privado, integrado por principales vasallos del Rey, y después por un grupo de consejeros de su confianza. escogidos del Consejo privado.

En la Inglaterra medieval este grupo fue llamado "Gabinete". que a partir de 1 688 lo componían personas escogidas por el Rey. del seno del Parlamento.

Dos son la características de la Edad Medioeval que propician el nacimiento del Parlamento. a saber: la descentralización de la autoridad. y su estructura policéntrica. Estas características. básicas en la organización feudal. provocan la acción balanceadora de algún elemento unificador (Bobbio) corno lo fue la curia o los Consilium regis.

Así, el Magnum Consilium se transforma en Parlamentum. el cual adquiere una mayor autonomía respecto del poder del Rey, asegurando privilegios de los ciudadanos y vigilando el correcto empleo de las contribuciones por parte del poder regio.

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Entre Jos siglos XII y XIV tiene Jugar un proceso de desarrollo de Jos poderes de control y de freno del Parlamento en Europa. La función presupuestaria que tuvo en su origen el Parlamento se fue ampliando cada vez más, "sobre todo a fines del siglo XVIII, donde las Cámaras Representativas buscaron limitar y controlar el ejercicio del poder estatal, es decir, del gobierno."

"Así comenzó a desarrollar otras funciones .. mencionándose como de las más relevantes la legislativa y la fiscalizadora. sobre el gobierno y la administración. (10)

De ser un órgano de consolidación de la costumbre y defensa de privilegios (conservador), pasó a ser productor de leyes (innovador).

La forma de gobierno parlamentaria pasó a España, de la cual nos llega el antecedente más remoto de práctica del parlamentarismo en la Nueva España. En efecto, la Constitución Política de la Monarquía Española de 28 de marzo de 1812, conocida corno la Constitución de Cádiz, fue producto de la Reunión de las Cortes Extraordinarias y Generales en la isla de León, donde Diputados americanos como Miguel Ramos Arizpe y Fray Servando Teresa de Mier y diecinueve Diputados más. participaron como representantes de la Nueva España ante las Cortes; esto es. ante el Parlamento español (21 Diputados entre propietarios y suplentes: 14 eclesiásticos, 1 abogado. 2 funcionarios y dos militares>.

Sin embargo, la Constitución de Cádiz nunca tuvo vigencia en el territorio que después sería México. a excepción de algunas leyes sobre administración de justicia o sobre responsabilidad de funcionarios. que fueron aplicadas unos meses.

Posteriormente. en 1878. un Diputado por Pachuca. Manuel Fernando Soto. manifestaba que:

'"sólo por medio de un gobierno verdaderamente parlamentario. podrán consolidarse entre nosotros. las instituciones que nos rigen . .. " ( 1 1)

El Doctor Manuel González Oropeza y Arturo Zaldívar. sostienen que "la rica experiencia constitucional de nuestro país no concluye en Ja comprensión de cómo llegamos a ser una república a pesar de lturbide y de Maximiliano. o tener un sistema federal a pesar de Alemán y Santa Ana; sino que el elemento más característico y. a la vez paradójico. es el de cómo llegamos a implantar un sistema presidencial"_

A principios del siglo se han registrado diversos proyectos para implantar en nuestro país el sistema parlamentario. De esta forma. la XXVI Legislatura. que entre otros aspectos se significó por la constante oposición de los miembros porfiristas del famoso "cuadrilátero" (Olaguíbel, Lozano, García Naranjo y Querido Moheno) al Presidente Madero, propuso la adopción del sistema parlamentario. ( 1 2)

Aunque la Constitución de 1917 fue expres1on jurídica del movimiento armado de 1 91 O, el cual luchó por eliminar entre otras cosas. la dictadura porfirista. el proyecto que se presentó al Constituyente de Querétaro siguió sosteniendo como forma de gobierno al régimen presidencial.

Don Venustiano Carranza. al presentar su proyecto de Constitución no perdió la ocasión para sostener el sistema presidencial y desechar el parlamentarismo:

"Ahora bien, ¿qué es lo que se pretende con la tesis de gobierno parlamentario? se quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las ejerza el Congreso, mediante una Comisión de su seno. denominada gabinete. En otros términos. se trata de que el Presidente personal desaparezca, quedando de él una figura colectiva.

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¿En dónde estaría entonces la fuerza del gobierno? En el Parlamento. Y cómo éste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la administración, el gobierno caminaría siempre a tientas. temeroso a cada instante de ser censurado.

El Parlamento se comprende en Inglaterra y en España. en donde ha significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes. Se explica en Francia, porque esta nación a pesar de su forma republicana de gobierno, está siempre influida por sus antecedentes monárquicos. Pero entre nosotros no tendría ningunos antecedentes y sería cuando menos imprudente lanzarnos a la experiencia de un gobierno débil. cuando tan fácil es robustecer y consolidar el sistema de gobierno de presidente personal, que nos dejaron los Constituyentes de 1857.

Por otra parte, el régimen parlamentario supone forzosa y necesariamente dos o más partidos políticos. perfectamente organizados y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos entre los cuales puedan distribuirse frecuentemente las funciones gubernamentales.

Ahora bien. como nosotros carecemos todavía de las condiciones a que acabo de referirme. el gobierno se vería constantemente en la dificultad de integrar el gabinete para responder a las frecuentes crisis ministeriales.

Tengo entendido que el régimen parlamentario no ha dado menor resultado en los pocos países latinoamericanos en que ha sido adoptado. pero para mí la prueba más palmaria de que es un sistema de gobierno del que se puedan esperar grandes ventajas. está en que los Estados Unidos del Norte. que tienen establecido en sus instituciones democráticas el mismo sistema de presidente personal. no han llegado a pensar en dicho régimen parlamentario ... ( 13)

En enero de 1 91 7 al seno del Congreso Constituyente, 25 Diputados presentaron una iniciativa para instaurar el sistema parlamentario; sin embargo, el proyecto fracasó. ( 14)

En diciembre de 1 91 7 la Cámara de Diputados conoció un proyecto de reformas a la Constitución que pretendía cambiar el sistema presidencial por el parlamentarismo. El documento fue suscrito por Aarón Sáenz, Luis Sanchez Pontón. Rafael Martínez de Escobar, Manuel García Vigil. Jacinto B. Treviño, Jesús López Lira, Basilio Vadillo, José Siurob y Antonio Ancona Albertos. entre 53 Diputados. Proponían fundamentalmente, un Parlamento bicameral con duración de cuatro años. renovable por mitad cada dos años. ( 1 5)

Las Comisiones unidas de Puntos Constitucionales emitieron el dictámen correspondiente, en contra. con el argumento de que en. los sistemas parlamentarios se necesita de un régimen de partidos políticos fuertes. lo que en esa época nuestro país no poseía.

En noviembre de 1921 el Diputado Ignacio Borrego apoyado por 89 Diputados más (Rafael Martínez de Escobar, Vito Alessio Robles, Eduardo Vasconcelos, Anselmo Campillo Seyde, José Siurob y Mauro Angulo, entre otros). presentó un nuevo proyecto. ( 1 6) Este proyecto, tuvo el ánimo favorable de algunos legisladores y parte de la opinión pública nacional de aquel momento. ( 1 71

Isidro Fabela por ejemplo, estimó que "el pueblo de México no está preparado para regirse por un sistema parlamentario es para una cultura media muy superior a la de nuestro pueblo"; dijo que faltaban partidos políticos para consolidar el sistema; aunque en su opinión. concluía manifestando, que "creo que podría aceptarse corno un ensayo y así habremos tenido en México todas las formas de gobierno, a saber, el Imperio, la República Central, la Federal, la Dictadura y por último, el Parlamentarismo." (18)

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i 1

El licenciado José Inocente Lugo decía que él "personalmente. es partidario del régimen parlamentario. pero que duda mucho de que pueda ser implantado en nuestro país ya que desde luego habría que centralizar el poder cambiando la forma de gobierno representativo. democrático y federal. por el de República Central". (19)

El proyecto del Diputado Borrego contemplaba la integración del Senado con cinco miembros por entidad federativa y el Distrito Federal y dos por territorio federal; se ampliaba el periodo presidencial a seis años; el Presidente sería designado por el Congreso de la Unión. por votación de las dos terceras partes de us miembros y tendría la facultad. previa autorización de las dos terceras partes del Senado. para la disolución de la Cámara de Diputados. De esta forma. él se acercaba más al modelo del parlamentarismo europeo. (20) Con todo. todos estos proyectos e intentos no tuvieron éxito.

En contra del parlamentarismo se han alegado distintas razones, en el tiempo, corno las siguientes:

a) No existen los suficientes partidos políticos para establecer ese sistema. Este razonamiento es no solo absurdo. sino anacrónico. puesto que muchos países cuyo régimen es el parlamentario. no tienen más de dos partidos políticos (Gran Bretaña. por ejemplo). Sin embargo. aceptando este razonamiento como válido para nuestra circunstancia. hoy en día existen en México diez partidos políticos. que hechan abajo tal aseveración.

b) El pueblo de México no se encuentra preparado para tal régimen.

e) Crearía confusión e inestabilidad política. Sería el "desgobierno de las minorías" con tanto voto de censura y/o de confiartza (inestabilidad). y con las crisis ministeriales (confusión).

La Soberana Convención Revolucionaria de Aguascaiientes propuso el establecimiento del parlamentarismo como forma de gobierno; pero ésta jamás estuvo vigente. en razón de la derrota militar propinada por Carranza a los Convencionistas. Sin embargo. no deja de sentar cierto precedente jurídico y político. que. como intento. pudo haber modificado sustancialmente el destino de la nación mexicana. Más aún si tomamos en cuenta que muchas de las ideas y propuestas ahí surgidas. primordialmente las de carácter social. fueron plasmadas corno reivindicaciones en el Constituyente de Ouerétaro; así como del programa social y político de la propia Constitución. Mucha mayor importancia cobra, si se considera que la Convención de Aguascalientes es el primer esfuerzo de las fracciones revolucionarias por llevar sus propuestas al debate nacional.

La Convención surge como un intento de decidir la dirigencia del movimiento armado. sin el recurso de las armas. Así. hubo dos convenciones: la de México y la de Aguasc3lientes. Esta última trata de conciliar y coordinar las facciones villistas. zapatistas y carrancistas.

Entre el 1 O de octubre y el 1 O de noviembre de 191 4 se lleva a cabo la Convención de Aguascalientes que se declara soberana e independiente y adopta los art.ículos centrales del Plan de Ayala.

Aún cuando Carranza fue el convocante de la Junta Revolucionaria que inicia en la ciudad de México el 1 o. de octubre de 1914. y continúa el 1 O de octubre en Aguascalientes. los zapatistas y villistas desplazaron paulatinamente a los carrancistas. hasta pedir la renuncia del propio Varón de Cuatro Ciénegas; quien se niega a dejar el interinato que ocupa. desconoce la autoridad de la Convención y se desplaza a Veracruz para estar en condiciones de defender su posición. La Convención declara rebelde a Carranza a través de su Presidente Eulalia Gutiérrez.

Así, se daba el insólito caso de que funcionaran dos gobiernos al mismo tiempo: el de Carranza

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en Veracruz. y el de la Convención. est:ablecido en diferent:es ciudades. de acuerdo a las necesidades de la propia asamblea revolucionaria.

La Soberana Convención de Aguascalient:es se produce como respuest:a y propuest:a diferent:e a Ja del movimient:o carrancista. El movimiento armado de 191 O es la base de legitimidad del nuevo sistema político mexicano. Sin embargo, existen ciertos hechos de aquella época,. ciertos movimientos y propuestas, unas diferentes, otras antagónicas al constitucionalismo de Carranza .. como podrían ser: el interés de que el poder no se volviera a concentrar en un solo individuo; de que las reivindicaciones sociales fuesen más radicales y de que se lograse una real autonomía municipal, como base de la democracia mexicana.

La Soberana Convención de Aguascalientes fue una respuesta y planteamiento diferent:es de la ofrecida por el movimiento constitucionalista.

"La Soberana Convención Revolucionaria fue la asamblea política más auténtica, por su representatividad y más democrática de cuantas ha tenido el país desde los tiempos de la guerra de independencia ... la Convención fue la ocasión para el encuentro y el debate de todos los credos políticos y de todas las propuestas de reforma de la sociedad y del Estado que se puedan imaginar. Desde mi punto de vista. ni siquiera el Congreso Constituyente de 1916 a 191 7 present:a la pasmosa riqueza de ideas y de planteamientos que ofrece la convención". (21)

"La Convención de Aguascalientes fue el congreso más democrático y popular de los que hasta entonces había habido en la República Mexicana. Fue una experiencia corta. pero muy fecunda en ideas y planes. La asamblea fracasó en el propósito de hermanar a los jefes revolucionarios y establecer el clima pacífico que reclamaba la enorme mayoría de la población del país. pero puso en claro los ideales de la gente de México". (22)

PROPUESTA PARLAMENTARIA

En enero de 1 91 5 ante la huida a San Luis Potosí de Eulalia Gutiérrez, la Convención expide un decreto por medio del cual se implanta el parlamentarismo como forma de gobierno y a la cua! tendrá que adecuarse aquél que resultare nombrado por ta Convención. como Presidente provisional.

En la sesión del 13 de enero de 191 5, el delegado zapatista Antonio Díaz Soto y Gama. pronuncia un discurso en el que sostiene el sistema parlamentario; argumenta en contra de la Constitución de 1 857. tachándola de seguir principios burgueses; de no beneficiar verdaderamente al pueblo y las clases marginadas, si no a los capitalistas. Así, finalmente, el proyecto se aprobó en lo general por setenta y seis votos contra cuatro.

El texto del decreto era el siguiente:

.. Art. 1 o.- El presidente provisonal de la República que resulte nombrado en virt.ud de la ratificación o rectificación que se haga del nombramient.o recaído en favor del general Eulalia Gutiérrez. permanecerá en su cargo hasta el día 31 de diciembre del año en curso. y ent.regará el poder al día siguiente al Presidente Constitucional que resulte electo. conforme a la convocatoria que en su oportunidad expida la Convención.••

"Art. 2o.- En caso de falta temporal o absoluta del Presidente provisonal. lo susbstituirá en sus funciones el Ministro de Relaciones Exteriores o el que siga en el orden del protocolo. mientras la Convención designa al nuevo Presidente ...

"'Art.. 3o.- La Convención constituida en Gran Jurado y mediante el voto de las dos

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terc9ras partes de los delegados presentes. podrá destituir al Presidente provisional de la República. por alguna de las causas siguientes:

1.- Si el referido funcionario viola o deja de cumplir los acuerdos de la Soberana Convención y entre ellos los principios del Plan de Ayala. que fueron aceptados por la misma en Aguascalientes.

11.- Si el Presidente atenta contra la soberanía y la integridad de la Convención.

111.- Si se separa de la residencia oficial de la Covención sin permiso de éste o de la Comisión Permanente, en su caso.

IV.- Si resuelve cualquier negocio de alta política. sin previo acuerdo del Consejo Ministros."

.. Art. 4o.- Los Ministros serán responsables ante Ja Convención. de Jos acuerdos que aprueben en desempeño de sus funciones."

"Art. 5o.- Cuando alguno de los Ministroz niegue su aprobación a un acuerdo presidenciaL el Presidente de la República podrá someter el asunto al Consejo de Ministros. y la resolución de éste será definitiva."

"Art. 60.- Los Ministros serán nombrados por Ja Convención. a propuesta, en favor del Presidente de la República."

''Art. 7o.- El Presidente de la República no podrá separar de su cargo a ninguno de los Ministros, sin el Consentimiento de la Convención."

"Art. So.- La Convención podrá deponer a cualquier de los Ministros, o a todo el gabinete, por un simple acuerdo de su mayoría ...

"Art. 9o.- El Presidente de la República deberá proponer, dentro de los ocho días siguientes a aquél en que de hecho o de derecho cese un Ministro en el ejercicio de su cargo. la terna dentro de la cual la Convención deberá elegir al Ministro sucesor ...

TRANSITORIO.- El ejecutivo propondrá a la Convención la ratificación de los nombramientos de Jos actuales Ministros; y en caso de que alguno de ellos no sea aceptado. se procederá como lo dispone el artículo 60."

GENARO PALACIOS MORENO, ANTONIO DIAZ SOTO Y GAMA, OTILIO MONTAÑO

El 25 de enero de 191 5, se propone que la Soberana Convención se transforme en una asamblea legislativa. El decreto correspondiente fue el siguiente:

"CONSIDERANDO: Que para el mejor funcionamiento de los poderes públicos, durante el periodo preconstitucional. es indispensable deslindar sus atribuciones y definir su competencia. los suscritos proponemos a la soberana Convención se sirva decretar lo siguiente:

Art. 1 o.- La soberana Convención Revolucionaria se constituye en asamblea legislativa.

Art. 2o.- Por lo tanto. dicha Convención tendrá todas las atribuciones, facultades Y obligaciones del supremo poder de la nación, para el periodo preconstitucional.

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Art. 3o.- Además, conocerá Jos asuntos para Jos cuales le dan competencia las leyes que ella expida. a las disposiciones y acuerdos que haya dictado con anterioridad a este decreto. GENARO PALACIOS MORENO."

"Un mes después de expedido el decreto que estableció el parlamentarismo. es decir en febrero de 1915. se presentó ante Ja Asamblea El Proyecto de Programa de Reforma Político-Sociales de Ja Revolución". Dicho proyecto fue el siguiente:

"-El C .. Secretario Treviño lee: Proyecto de programa de Reformas políticas sociales de Ja Revolución: La Convención Revolucionaria se propone procurar el respeto de los derechos del hombre y del ciudadano. y llevar a Ja práctica aquellos preceptos de las leyes de Reforma que garantizan el principio de independencia entre Ja Iglesia y el Estado. así como las reformas agrarias y político-sociales contenidas en el siguiente

PROGRAMA l. ...

XII. Restringir las facultades del Ejecutivo de la Nación y de los Estados. y para ello adoptar un parlamentarísrno adecuado a las condiciones especiales del país."

Finalmente, en marzo de 191 5 fue aprobado dicho proyecto de reformas.

Todavía, en Jojutla. Morelos. el .. Programa de reformas político-sociales de la Revolución aprobado por la Soberana Convención Revolucionaria" del 18 de abril de 191 6, en lo que respecta a las reformas políticas. estableció en su artículo 33 "adoptar el parlamentarismo como forma de gobierno en la República". (23)

Aquí se ve claro el definitivo predominio de las fuerzas villistas y zapatistas en conjunto al seno de la asamblea. la cual habían abandonado los carrancistas dos meses antes.

Estos fueron los debates y preocupaciones en torno al sistema presidencial que se verificaron dentro del contexto de una Convención revolucionaria. El Dr. González Oropeza manifesta que la propuesta de implantar el sistema parlamentario en México había nacido con el "pecado de origen", de haber sido utilizado por los grupos reaccionarios para atacar a Madero. Con la propuesta de la Convención. este pecado es superado y marca el inicio de dos percepciones de forma de gobernar: el constitucionalismo de Carranza. fundamentalmente presidencialista. y el de la Convención. que propuso Ja forma parlamentaria.

Alessio Robles. uno de los cuatro secretarios que estuvieron en ese congreso. resume las ideas y planteamientos de Ja Convención de Ja siguiente manera:

" ... destrucción del latifundismo; reivindicación de la propiedad de la nación; prohibición de los monopolios; libertad de empresa; efectividad del sufragio con la adopción de procedimientos que evitaran la participación indebida de las autoridades en las elecciones y castigo a quienes cometiesen fraudes elect:orales y abusos; supresión del Senado; ; adopción del parlamentarismo como sistema de gobierno; respeto a la autonomía municipal y ejercicio efectivo de la soberanía de los estados; reconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores; protección a los niños; emancipación de la mujer; educación laica; reorganización del ejército nacional y regularización de la hacienda pública". (24)

Después de ello, y a la fecha. no ha existido ningún intento por implantar la forma de gobierno

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parlament:aria en México.

Con t:odo. la clase política mexicana niega la viabilidad, efectividad y razón de ser del parlamentarismo en nuestro país. Aún más. el actual Presidente de Ja República negó en Puebla -a la sazón candidato- cualquier antecedente hist:órico y jurídico del parlamentarismo. y por ende, su viabilidad en México.

Ya como Presidente, Salinas de Gortari volvió a negar en Querétaro Ja viabilidad del parlamentarismo en nuestra nación, al decir que éste propiciaría "el desgobierno de las minorías'" (25). .José Francisco Ruiz Massieu tampoco cree en la viabilidad del parlamentarismo, al sustent:ar la tesis del "presidencialismo democrático en proceso de integración". al afirmar:

"Creo en Ja act:ualización del presidencialismo dentro del modelo de presidencialismo democrát:ico, pero rechazo por inviable y carente de sustento histórico el régimen parlamentario. La revisión de las relaciones entre los dos poderes políticos, para mejorar el equilibrio entre ambos, es posible y deseable. siempre que la nueva cultura pofítica, y nuevas prácticas institucionales garanticen la responsabilidad congresional y el abandono del rnaximalismo ... (26)

En Latinoamérica, concretamente en Brasil. desde 1987, ha existido una corriente que pugna por el parlamentarismo y a cuya cabeza ha estado el Senador brasileño Alfonso Arinos; quien ha at:acado virulentamente el poder del que ha gozado el Ejecutivo en detrimento de los otros dos poderes; al mismo tiempo, ha defendido y pugnado por implantar el parlamentarismo en aquél país hermano.

El ha argument:ado lo siguiente:

.. Decir que un país no puede enfrentar un sistema parlamentario porque no tiene partidos es una cosa que choca violentamente con toda la historia parlamentaria de Brasil.'" (27} Asegura que .. un régimen presidencial nunca fue aplicado convenientemente fuera de Estados Unidos. No existe ejemplo en ningún país. en ningún continente. de reproducción de ese sisterr1a de gobierno. el cual obedece a condiciones específicas de formación sociológica. cultural e histórica de aquella nación. . . que corresponde a una estructura interna. a una estructura cultural. histórica, política y sociológica, a una formación progresiva (sic) del Estado americano, que no puede existir en ningún país del mundo que no sea los Estados Unidos. porque su origen son las leyes del common lavv inglés, adaptadas a las condiciones específicas de los Estados Unidos. Eso nunca se repitió en país alguno." (28)

Maurice Duverger ha dicho en ese sentido:

.. El sistema presidencial jamás ha logrado funcionar como no sea en los Estados Unidos." (29)

Así, pese a resistencias y obstáculos que tuvo la Comisión de la Asamblea Nacional Constituyente, el 23 de septiembre de 1988 se promulgó la nueva Constitución brasileña, (la cual abroga la Constitución militarista de 1967). empezando a tener vigencia el 5 de octubre de 1988.

El comentarista político Ricardo Noblat. del diario "Jornal do Brasil". señaló: "según analistas. la tendencia mayoritaria en la Asamblea Constituyente es por el sistema parlamentario y un mandato de cuatro años ... Es tal el equilibrio entre las fuerzas que apoyan el presidencialismo y parlamentarismo ... que no debe ser descartada la hipótesis de que falte la mayoría, para aprobar una cosa u otra." (30)

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Así. en el artículo segundo transitorio se establece el 7 de septiembre de 1 993 como la fecha en la que se llevará a cabo un plebiscito. p<>< medio del cual el pueblo brasileño decidirá entre la república o la monarquía constitucional. y entre el presidencialismo o el parlamentarismo como forma de gobierno.

Por lo pronto. en términos generales. la nueva Constitución fortalece al Congreso Nacional y la descentralización de los recursos fiscales. así como una reforma tributaria integral.

A dos meses de ser aprobada la Constitución. el Presidente Sarney criticó a la Asamblea y la acusó de tratar de hacer ingobernable el país en lo futuro. Esta declaración obedece a que la Constitución desplazó el poder hacia el Legislativo. haciendo que la instancia judicial se encargue de dirimir las dudas y conflictos entre la vigente Constitución y ta anterior.

El gobierno brasileño perdió la facultad de legislar a través de decretos; ahora sólo le quedan las .. medidas provisionales .. (suspensión de garantías}, cuya vigencia termina en treinta días si los miembros del Legislativo no aprueban su continuación.

Ahora el Legislativo vuelve a tener la facultad de aprobar o rechazar la política económica o financiera. así como de proponerlas. Los tratados. acuerdos internacionales, incluidos los de la deuda externa. no pueden ser suscritos sin consultar al Poder Legislativo.

Así también. el Ejecutivo no puede iniciar proyectos de gran envergadura o inversión si no están previstos en un "Plan Plurinominal" aprobado por el Congreso.

La Asamblea Constituyente impuso una reforma tributaria. mediante la cual se transferirá gradualmente a los gobiernos provinciales y municipales el 23% de los ingresos fiscales que recaude el gobierno federal.

La misma Asamblea puso fin a la política de seguridad nacional. en lo que respecta a que cualquier ciudadano puede tener conocimiento de la información que poseen los servicios policiacos (militares o civiles) sobre su persona a través del "habeas data" - (31)

En contraste. aquí en México constantemente se han reforzado los poderes del Ejecutivo con respecto al Legislativo. al haber ampliado las facultades materialmente legislativas al Presidente. reduciendo los controles interorgánicos del Congreso y aumentando los de orden intraorgánico en este último. (32)

A pesar de la prohibición expresa del artículo 49 constitucional. se ha matizado la división de poderes al otorgar al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. aún fuera de los casos que previene el artículo 29 de la propia Constitución. Esta otorga facultades legislativas directas al Presidente de la República en materia de salubridad general y la de expedir reglamentos, entre otras. Sin embargo. esta facultad cobra capital importancia debido a que a través de ella se concretizan las leyes y se opera técnicamente la administración pública. entre otras de las mencionadas facultades extraordinarias para legislar.

En este aspecto. el Legislativo sólo se ha convertido en un órgano legitimador de las iniciativas de reformas. leyes o decretos del Ejecutivo. al aprobar un gran número de ellas. De hecho. el 98% de las iniciativas provienen de las oficinas del Ejecutivo. (33)

Esto sucede. tal vez. porque hay una idea generalmente aceptada sobre el papel dominante del Ejecutivo sobre el Legislativo y ae que éste sigue los lineamientos que le marca aquél. ya que la mayoría de los legisladores son militantes del partido del que el Presidente es el líder; Y por disciplina partidista aprueban aquello que envía el Ejecutivo. Esto no es exclusivo de México. ya que en la mayoría de las democracias occidentales. aún las parlamentarias. este hecho es algo

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cotidiano, normal, lógico.

"En el régimen semi-presidencial corno en el régimen parlamentario clásico. las fuerzas políticas se organizan según dos modelos radicalmente diferentes. El número. la distribución, la estructura y las alianzas de los partidos pueden conducir, sea a la existencia de una mayoría estable y coherente .. sea a su ausencia. Por mayoría coherente se entiende una mayoría en la cual los partidos, grupos o individuos que la integran están de acuerdo sobre las orientaciones políticas esenciales. Por mayoría estable se entiende una mayoría que dura toda una legislatura .. salvo grave accidente en su desarrollo. Los dos elementos suponen que más de la mitad de Jos diputados estén encuadrados en un partido o en una alianza sólida. capaz de imponer a sus miembros una disciplina de voto en los escrutinios de confianza o de censura y hacerles obedecer a un líder individual o a una directiva conjunta fuertemente afianzada.

Si existe. una mayoría así controla el parlamento reduciendo a la minoría a una oposición meramente verbal. importante porque permite un debate público entre los electos por la Nación. pero impotente porque siempre se haya a merced del movimiento de votos. La mayoría detenta por otra parte el gobierno. de cuya eficacia es garante tanto como de su duració. El conjunto gobierno-mayoría constituye un bloque considerable hasta las elecciones próximas. cuando los ciudadanos pueden juzgar su política manteniéndole en el poder o reduciéndolo al estado de minoría." (34)

Además. tanto el Legislativo como el Judicial no cuentan con los recursos humanos. materiales. financieros y técnicos que el Ejecutivo posee. Lo que tampoco es privativo de México. Y es entendible, dada la índole de los asuntos, problemas y esfera de acción de uno y otro poder. Mientras uno se sitúa en la vida abstracta del Estado. el otro la concretiza.

Sin embargo. dadas las características tan especiales de nuestra realidad. el sistema presidencial, inspirado en el de los E.U .• ganó carta de naturalización en nuestros países latinoamericanos. con la falsa esperanza de que dicha institución traería los bienes que nuestros pueblos necesitaban; por lo que se consideró necesario repetir la experiencia anglosajona en nuestros lares. con el objeto de ingresar también al ámbito de otras naciones desarrolladas.

Se llegó a identificar la lucha libertaria de los norteamericanos -por ganar su independencia de Inglaterra- a tal punto. que. cuando nuestros pueblos fueron libres de ~spaña. se quiso reproducir la forma de gobierno establecida por los insurgentes estadunidenses contra la monárquica metrópoli británica . Admirados por la conquista de su independencia. su laboriosidad y progreso en la libertad. se anheló emular su gesta polltica. social. económica e industrial. para trasladarla a nuestras naciones. ayunas de desarrollo.

Pero aunque hubieron voces corno la de Fray Servando Teresa de Mier, no se observó que como Fidel Castro una vez sentenció sobre la imposibilidad de exportar o importar revoluciones­nuestros orígenes (étnicos, sociales, culturales, políticos. jurídicos. constitucionales, idiosincrásicos. lingüísticos, económicos) no correspondían con los de los estadunidenses; de hecho y de derecho. totalmente diferentes.

En América Latina el presidencialismo fue inspiración de la Constitución norteamericana y que por fuertes razones históricas. políticas. económicas, sociales e idiosincrásicas ha sido ejercido por líderes fuertes: caudillos que ejercieron el poder rodeados de una élite a la que le han concedido prebendas; por lo que esta burocracia privilegiada sólo se sintió comprometida con quien los había designado o dispensado las prerrogativas.

Este poder creció debido a circunstancias políticas, militares y/o económicas y se fue adueñando de facultades de los otros dos poderes, a través del paulatino control del Congreso por medio del partido político predominante. del cual era su jefe y líder. Con la conti'1ua delegación de

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facultades extraordinarias en favor del Ejecutivo por parte del Legislativo. se establecieron prácticas y costumbres políticas que todavía persisten en la actualidad y que redundan en perjuicio de los otros órganos del poder; sobre todo. del Legislativo.

De esta forma, y debido a las circunstancias propias de la vida moderna que exigían especialización. inmediatez y eficacia en la gestión pública. el Ejecutivo fue absorbiendo facultades sobre todo del Legislativo; actuando con un aparente cumplimiento de las formas constitucionales; para, de hecho, operar realmente sobre las materias que lo requerían. Así, como Duverger lo establece: ..... los reconocimientos constitucionales. la realidad histórica pasada y presente de los pueblos iberoamericanos muestra claramente que el equilibrio y armonía entre los poderes no se ha conseguido y que. en cambio el Poder Ejecutivo ejerce un claro predominio sobre los otros dos ...

El sistema presidencial devino en presidencialista. al convertirse el Presidente en un jefe del ejecutivo fuerte. donde se personaliza el poder y se impone a los otros dos órganos. ganándoles porciones del poder del Estado y. consecuentemente. restándoles influencia en el accionar estatal. Y ésto. por la necesidad de llevar a cabo el programa o proyecto de nación delineado por el partido en el poder.

Ello lo ha convertido en el hombre con poder más fuerte del país durante seis años.

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NOTAS (1) GARCIA-PELAYO Y GROSS, Ramón. PEQUEÑO LAROUSSE ILUSTRADO. México. Ediciones Larousse. 1982. p. 769.

(2) "En el caso del parlamentarismo se habla de colaboración de poderes. en virtud de que tanto el poder Legislativo y el Ejecutivo, conocido generalmente como Primer Ministro, es el jefe del part:ido político que ha triunfado en las elecciones. el que a su vez forma su Gabinete con miembros de su propio partido,. a menos que no haya un partido con plena mayoría. porque entonces se tiene que formar un gobierno de coalición. De cualquier manera, el gabinete y el Poder Legislativo. están muy unidos".MORENO, Daniel. DICCIONARIO DE POLITICA, México, Porrúa. 1 980. p. 1 89.

(3) "denota el ejercicio de una influencia exagerada de los parlamentos sobre los gobiernos, constituye una forma del sistema parlamentario. que puede llegar a la anulación del principio de separación de poderes. Cuando el Parlamento se organiza como fuerza única. los poderes no pueden existir separados y ser independientes. El parlamentarismo. también llega a confundir la política con la administración. aprovechándose ésta en beneficio de aquélla y constituyendo con su engranaje de oligarcas y caciques. un monopolio del poder de nuevo género. contra los verdaderos intereses del país". MEZA, Virginia y DAVALOS, Federico. GLOSARIO DE CIENCIAS HISTORICO-SOCIALES. 2a. parte. México. ANUIES. 1977. p. 39.

(4) "El régimen parlamentario. o gobierno de gabinete, es la forma de democracia constitucional en la cual la autoridad ejecutiva emana de la autoridad legislativa ante la cual es responsable. Difiere del sistema norteamericano, en el que los órganos ejecutivo y legislativo se eligen independientemente. Desarrollo en Europa occidental .. y en particular en Gran Bretaña, el parlamentarismo suministra el modelo que normalmente han adoptado los experimentos democráticos llevados a cabo en Europa oriental. Asia y Africa. En el lenguaje común, el término [parlamentarismo) se reserva para aquellos sistemas políticos que no sólo son parlamentarios, sino que además se basan en lecciones libres y competitivas. Excluye, por tanto, las dictaduras de partido único que ejercen su poder en una estructura formalmente parlamentaria.

Esta unidad básica de las ramas ejecutiva y legislativa va acompañada del principio constitucional de que el cuerpo legislativo, o parlamento .. constituye la autoridad supre1na. Generalmente el jefe del ejecutivo .. o primer ministro, es designado por el jefe del Estado, sea este rey o presidente. El primer ministro, a su vez, elige a los jefes de los departamentos ministeriales, los más importantes de los cuales forman los gabinetes del primer ministro. Tanto el primer ministro como su gabinete que, en conjunto, constituyen gobierno, son generalmente miembros del parlamento. Desempeñan sus cargos ministeriales únicamente durante el tiempo en que gozan del apoyo de la mayoría en el parlamento. En los sistemas bicarnerales, este requisito se entiende referido al apoyo de la cámara más popularmente representativa, en ocasiones, el gobierno es responsable ante las dos cámaras. En cualquier caso, la necesidad de un apoyo continuado del poder legislativo se pone de relieve en el hecho de que el gobierno somete regularmente su programa y sus realizaciones a la aprobación parlamentaria. La derrota del gobierno a través de un voto adverso del legislativo en una cuestión importante significa la falt:a de confianza y, como consecuencia, la necesidad de que el gobierno dimita o de que intente. mediante la convocatoria de elecciones generales, asegurarse una nueva mayoría parlamentaria. Sin apoyo parlamentario para su política. un gobierno sólo puede subsistir con carácter provisional. En el sistema parlamentario, a diferencia de lo que ocurre en el sistema norteamericano de poderes independientes, no es posible Ja coexistencia activa de poderes ejecutivo y legislativo de tendencias opuestas. Por el contrario. la inestabilidad de la autoridad ejecutiva es perfectamente posible_ La forma de evitar esta inestabilidad consiste en hacerse en el parlamento con una fuerte mayoría de partido, dispuesta a apoyar al primer ministro y a su gabinete durante los años que transcurren entre las elecciones parlamentarias: de este modo la autoridad ejecutiva se convierte en el órgano decisorio de la política.

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HISTORIA.

De modo más acusado que en la mayoría de las formas de gobierno existentes, el sistema parlamentario es más producto de una evolución que una invención. La unidad básica de las autoridades ejecutiva y legislativa no es resultado de un propósito constitucional deliberado. Es. ante todo. resultado del proceso histórico a través del cual las asambleas representativas se opusieron con éxito a los monarcas en el curso de la Edad Moderna. Este proceso. aunque europeo en sus orígenes, ha sido trasplantado, por lo que se refiere a sus resultados, a otras partes del mundo. Cabría incluso sostener que se trató de un fenómeno característicamente británico y que, consecuentemente, los restantes regímenes parlamentarios representan trasplantes institucionales.

El rasgo sobresaliente de este fenómeno histórico fue la evolución del parlamento desde un consejo del monarca a un órgano supremo. Concebido en sus orígenes como asamblea para dar consejo y, especialmente, prestar apoyo financiero al monarca. el parlamento se convirtió, en fa historia moderna, en el instrumento mediante el cual, primero la oligarquía de los terratenientes, luego la clase comercial y, finalmente, los representantes de Ja niayoría de la población .. se aseguraron el control del aparato del gobierno. La evolución fue lenta. extendiéndose a lo largo de tres a cinco siglos. y coincidió con lo que. en comparación con las nuevas naciones, nos parece ahora un cambio muy gradual en la sociedad europea. El gobierno parlamentario se desarrolló en donde se dió un periodo de predominio de la clase media capitalista. entre la etapa dominada por la corte y la nobleza y la era de fa democracia de masas. Especialmente en el siglo XIX, el parlamento llegó a ser el portavoz de la importante clase media producida por el capitalismo e industrial.

En Gran Bretaña, la supremacía del parlamento sobre el monarca data de 1 688, cuando el parlamento afirmó su autoridad para establecer la sucesión dinástica. Esta autoridad se hizo efectiva por el desarrollo de un gabinete en el cual quienes eran simplemente ministros de la corona se convirtieron de hecho en responsables ante el parlamento. El monarca, al perder el control de sus ministros. dejó de ser el ejecutivo efectivo. En una época cada vez más racionalista y democrática. el principio hereditario no proporcionaba una base satisfactoria para una autoridad ejecutiva independiente. A las exigencias de un cuerpo representante. A las exigencias de un representativo no se podía oponer con éxito el monarca. Cuando el monarca se opuso demasiado obstinadamente fue destronado en beneficio de otro monarca o de un presidente. Este. aunque no fuese designado por elección popular, representaba una tendencia claramente orientada hacia una autoridad ejecutiva independiente, si bien sus poderes se configuraron según el modelo de un monarca constitucional. La innovación presidencial fue una innovación tardía en el sistema parlamentario; los franceses no establecieron la presidencia hasta 1870. Según ocurrió en Francia, tal modificación puede significar una evolución más agitada del parlamentarismo que el mantenimiento de la monarquia. con un poder recortado- El sistema parlamentario con una magistratura presidencial ha tenido éxito en algunas naciones y ha sido establecido en muchas nuevas naciones. [Véase MONAROUIA.J

El gobierno parlamentario desarrolló sus rasgos más esenciales en Gran Bretaña antes de la irrupción de la democracia de masas. La mayor parte de la población británica ni siquiera gozó del derecho al voto hasta los últimos decenios del siglo XIX. época para la cual el gobierno parlamentario, con su sistema de gabinete. estaba ya bien arraigado. En otros países, sin embargo. prácticamente coincidió el establecimiento de las instituciones parlamentarias con el sufragio universal. El resultado en ta!cs casos no siempre fue tan favorable para Ja estabilidad del sistema de gobierno como la gradual evolución británica. Debe ponerse de relieve este aspecto de la experiencia británica, puesto que puede no ser necesariamente típica de otras naciones que intentan poner en práctica el gobierno parlamentario. Se plantea así la importante cuestión de si el gobierno parlamentario puede disociarse de las condiciones típicament:e

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características de Gran Bretaña, de los países de civilización brit:ánica y de aquellas otras naciones europeas que han seguido el modelo brit:ánico.

DIVERSAS CONCEPCIONES E INSTITUCIONES.

El sist:ema parlamentario se ha concebido en forma diferente. no solo en el tiempo. sino entre los diversos países. La idea de que el propio cuerpo parlament:ario, no el gabinet:e, era la autoridad decisoria en materia política siguió siendo una concepción prevalente en Francia. en su forma de [gobierno por la asamblea) mucho después de haber perdido su significado en el sist:ema brit:ánico. Hacía mediados del siglo XIX, a menudo considerado como el periodo clásico de gobierno parlament:ario, el gabinete británico había alcanzado una importancia definitiva. Ello se reflejó en la famosa apreciación de Bagehot: (1865-1867). Con todo, Bagehot no eliminó por complet:o al parlamento de la escena política. El gabinete. aunque ejercía el liderazgo, continuaba siendo un órgano del parlamento en el sent:ido de que la Cámara de los Comunes decidía si había que derribar a un gobierno después de la discusión de su programa. Bagehot consideraba esta función electora .. en vez de la función legislativa, como la más import.ante de las que incumbían al parlamento. De este modo. el parlamento continuaba siendo el centro del poder. a pesar del papel indudablemente decisivo del gabinete en el conjunto del sistema.

En el siglo XX. sin embargo, el modelo original británico cambió a medida que el gabinete contó, cada vez más. con el apoyo de una mayoría coherent.e, permaneciendo así en funciones desde una elección general a otra. Ya no cabía esperar que el parlamento británico ejerciera su poder para hacer dimitir a un gobierno. La función electora fue transferida desde la Cámara de los Comunes a la opinión pública_ El parlamento se limitaba ahora a levantar acta de la decisión del electorado en cuanto al partido al que correspondía el liderazgo en la formación del gabinete. pero Jos debates parlamentarios perdieron el impacto que anteriormente habían tenido en Ja vida dei gobierno. Paralelamente al establecimiento de una relación cada vez más directa entre el gabinete y el electorado. se produjo un fortalecimiento del papel del primer ministro. En cuanto líder del partido mayoritario, ha terminado por ser elegido jefe del ejecutivo por los votantes que eligen a los representantes parlamentarios de su partido. Es responsable ante la nación. Su gabinete tiende a ser más y más un equipo intercambiado de ministros cuya misión es ejecutar el programa de su líder. en vez de un cuerpo verdaderamente colegiado de decisión. Como resultado de esta tendencia. que ha hecho al gobierno más directamente responsable ante el electorado que ante el parlamento. el sistema británico ofrece un aspecto menos parlamentario y más presidencial. Puede incluso parecer más presidencial que el sistema norteaméricano .. ya que el primer ministro está menos limitado por el parlamento, en el cual su partido goza de una mayoría coherente. que el presidente de Estados Unidos lo está por el Congreso. Por otra parte. la mayoría coherente del primer ministro. que de ordinario lo apoya muy eficazmente .. puede decidir reiterarle su apoyo; ésto puede ocurrir en circunstancias excepcionales pero importantes. Además, la concepción del sistema parlamentario en términos cuasipresidenciales es algo aleatorio en el sentido de que puede no darse una mayoría parlamentaria coherente. a diferencia de lo que ha ocurrido en Gran Bretaña a mediados del siglo XX [Véase MAYORIA, PRINCIPIO DEL GOBIERNO DE LA.)

De todos modos, las tendencias que han modificado el gobierno parlamentario en Gran Bretaña se observan en otras partes, generalmente acorr.pañadas de un partido parlamentario fuerte con una mayoría o una cuasimayoría de escaños. Un ejemplo importante al respecto lo ofrece el funcionamiento del sistema de Alemania occidental después de la segunda guerra mundial. Aquí. el canciller. equivalente alemán del primer ministro británico. estableció su ascendencia sobre la base del liderazgo en su partido y de su popularidad entre el electorado. La mayor parte de las rest:antes naciones europeas que sigilen el modelo parlamentario no han desarrollado un liderazgo ejecutivo tan fuerte como el de Alemania occidental; en la Cuarta República francesa, el gobierno parlamentario se derrumbó debido a la ausencia de un sistema de gabinete estable. Las naciones europeas más pequeñas también han logrado fortalecer sus gabinetes a la vez que mantenían el

sistema parlamentario. Las naciones de habla inglesa de la Commonvvealth muestran una más acusada analogía con el sistema británico.

Cohesión y gobierno de partido. Los partidos políticos no siempre han suministrado una base popular para el liderazgo ejecutivo. En un principio. los partidos fueron simplemente grupos de representantes que tendían a apoyar a ciertos ministros. Aunque empezaron a tener seguidores en el electorado aún antes de que se instaurara el sufragio universal. la organización moderna. en gran escala. de los partidos políticos data sólo de los últimos decenios del siglo XIX. De esta misma época procede la coherencia del partido parlamentario en apoyo de sus líderes. Este apoyo representa un compromiso ante el electorado. y este compromiso hace posible que el gobierno parlamentario sea un gobierno de partido eficaz.

Más que en la organización extraparlamentaria de masas. el verdadero partido alienta en su organización en el parlamento. Aquella puede hallarse dividida respecto a determinado liderazgo y a su política. pero en la medida en que el partido parlamentario es capaz de mantenerse unido, sirve de base para una autoridad ejecutiva estable. El partido parlamentario puede verse influido por la organización externa y su aparato. pero las decisiones son adoptadas por miembros elegidos públicamente del partido parlamentario. los cuales apoyan normalmente a su liderazgo. Es éste un aspecto residual de la supremacía parlamentaria, transferida de su actuación en el cuerpo legislativo en su actuación dentro del partido. Como tal. se ha mostrado lo suficientement:e fuerte en Gran Bretaña y en otras naciones parlamentarias como para resistir las presiones. especialmente de los movimientos políticos social demócratas, tendientes a convertir los partidos parlamentarios en agentes de los afiliados activistas. Los miembros del parlamento se consideran responsables ante su electorado, no sólo ante los elementos activos del partido esta actitud encaja en la voluntaria aceptación por los miembros del parlamento de las posiciones políticas adoptadas por sus líderes. quienes a su vez se considera directamente responsables ante el electorado.

Coalición y competencia. La cohesión del partido no es. por si sola, la clave para el logro de la estabilidad del ejecutivo en el sistema parlamentario. Igualmente importante es la presencia de un partido. o quizá de una alianza de partidos, que controlen la mayoría en el cuerpo legislativo. El caso más simple. haciendo abstracción del esquema de un partido único. es el de la competencia entre dos partidos, tan característica de la política parlamentaria británica. Si existen solo dos partidos importantes, Ja probabilidad de que uno de los dos tenga una mayoría Parlamentaria, e incluso una mayoría confortable. es considerablemente alta. Esto es lo que sucedió en Gran Bretaña en los tres decenios posteriores a 1 931. En general los part:idos menores {en contraposición a un tercer partido o a otros partidos importantes en un sistema multipartidista) no ganan los suficientes escafi.os como para reducir a uno de los grandes partidos a una situación de fuerza compartida. Ni siquiera la existencia de un tercer partido o de varios partidos en competencia. impide necesariamente que un partido obtenga la mayoría. Durante los años posteriores a la segunda guerra mundial. los partidos cristianodemócratas de Alemania e Italia pudieron asegurarse limitadas y relativamente breves mayorías en sistemas multipartidistas. Sin embargo, el segundo ingrediente del modelo británico de gobierno brillaba por su ausencia en estos inesperados éxitos: un partido único de oposición fo suficientemente grande para constituir una mayoría potencial y, por tanto, una alternativa de gobierno, y capaz de proporcionar una reserva de ministros potenciales denominados [[gabinete fantasma]].

A pesar del éxito práctico del modelo bipartidista, no constituye éste un rasgo esencial del sistema parlamentario. Los propios británicos tuvieron un sistema de tres partidos, a veces sin partido mayoritario. en época tan próxima como en 1920-1930 y puede ser que lo tenga de nuevo. Más aun, hay otras naciones que de modo casi sistemático han tenido más de dos partidos import:antes y. a pesar de ello, han mantenido el gobierno parlamentario. Los ejemplos más destacados son. es cierto. los paises escandinavos y algunas naciones de habla inglesa. Sus sistemas multipartidistas han conducido frecuentemente a un partido mayoritario o

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cuasimayoritario y raramente han estado tan fragmentados como en el sistema francés. el cual constituye el principal ejemplo de la dificultad de mantener un gobierno parlamentario en un sistema multipartidista.

En ausencia de un partido mayoritario. se recurre a distintos métodos para asegurar el apoyo legislativo mayoritario que exige el gobierno parlamentario. Uno de los partidos importantes. aunque no siempre el más importante, puede formar un gabinete con sus propios miembros. procurándose los votos de otro partido (o de otros partidos> a fin de lograr la mayoría necesaria. Los británicos observaron esta práctica en los años veinte. En otros lugares ha sido frecuente formar un gabinete de coalición que representa un número suficiente de partidos para lograr la mayoría parlamentaria. Una coalición de este tipo puede estar encabezada por un primer ministro que actúa como líder del partido más importante o bien de uno más pequeño pero de importancia capital. El logro de la deseada estabilidad se verá probablemente facilitado si uno de los partidos es casi mayoritario y, de este modo, puede establecer coalición con uno o dos partidos menores. También es posible una coalición más amplia, pero si abarca a todos o a casi todos los partidos importantes, su efecto es el de eliminar la posibilidad de una oposición que ofrezca una alternativa de gobierno. Debido a ello. las coaliciones amplias se han considerado únicamente apropiadas para tiempos de guerra o en otras circunstancias especiales; lo anterior es válido tanto en los sistemas bipartidistas como en los multipartidistas.

Las circunstancias especiales pueden. sin embargo .. institucionalizarse. según ocurrió en Austria después de la segunda guerra mundial. Los dos partidos austriacos más importantes se unieron en coalición .. con exclusión de otros partidos menores y. sin embargo. se enfrentaban entre sí en las elecciones. En esta nueva modalidad. la función principal de las elecciones consistia en decidir cual de los dos partidos aumentaría su número de carteras ministeriales. no en decidir cuál de los dos partidos formaría gabinete. Las elecciones pueden servir a un propósito igualmente limitado en un sistema más acentuadamente multipartidista. cuando se establece un gabinete de coalición cubriendo un espectro político muy amplio, que abarca. p. ej .. dos tercios del parlamento. En este caso. los votantes. al elegir más o menos representantes de un partido dado. ayudan a determinar la fuerza relativa de los diversos partidos que componen el gabinete. El resultado es una forma más limitada de competencia electoral que la que tiene lugar entre dos partidos. o entre dos grupos de partidos, cada uno de los cuales lucha para formar su propio gobierno. Pero a pesar de todo, se trata de una competencia. y de un tipo que resulta valioso cuando no se dispone de alternativas bien definidas. El resultado es un gobierno parlamentario distinto del modelo británico. pero que no es incompatible con la democracia.

No puede decirse lo mismo de aquellos sistemas en los que predomina un solo partido. Mucho dependerá entonces del grado y método de dornínio. Cuando un partido tiene un monopolio legal. como en los Estados comunistas. no existe gobierno parlamentario en el sentido occidental. Pero cuando la competencia entre partidos es legal. aunque no se vea estimulada socialmente. el prablerna es más escurridizo. Puede concebirse que una nación recién ganada su independencia considere legítimo únicamente al partido que dirigió el movimiento nacional de Independencia. Así ha ocurrido al parecer. en grados variables. en Africa y Asia durante el periodo posimperiaL Los partidos no gobernantes carecen a menudo de apoyo para representar una oposición parlamentaria seria. La competencia política tiene lugar principalmente dentro del único partido importante. Si realmente hay libertad de expresión dentro y fuera del parlamento. así corno libre elección de candidatos ~arlamentarios en el plano focal de los partidos, la competencia en el seno del partido puede ser import:ante. Pero cuando. como a menudo ocurre, el líder del partido único considera ilegal la critica abierta. proceda ésta de dentro o fuera del partido. el resultado tiende a parecerse a las dictaduras de partido único de las naciones comunistas.

Otro tipo de dificultad en torno al papel de la opos1c1on se plantea cuando la contienda proviene de partidos que no democráticos, como son los partidos comunistas y fascistas. Su oposición

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pone sobre el tablero la cuestión de su legitimidad en cualquier sistema democrático. Esta cuestión se funda en el supuesto de que estos partidos. si alcanzasen el poder. derribarían al propio régimen parlamentario dentro del cual han venido operando. Esto es exactamente lo que el partido nacionalista hizo a la República de Weimar. Incluso sin llegar a alcanzar el poder. un partido fascista o comunista puede perturbar el funcionamiento del sistema parlamentario al disponer de Jos votos suficientes para constituirse en la principal oposición. En tal caso el electorado no tiene más alternativa que votar por el gobierno. a no ser que opte por prestar su apoyo a una oposición decidida a llevar a cabo una transformación radical del orden constitucional democrático. Después de la segunda guerra mundial los partidos comunistas francés e italiano no estuvieron muy lejos de crear estas alternativas límites.

EL EJECUTIVO Y LA DISOLUCION. El fortalecimiento del gabinete y de la autoridad del primer ministro ha modificado los rasgos que el gobierno parlamentario ofrecía en el siglo XIX. aunque no ha violado el principio básico de la responsabilidad del ejecutivo ante el parlamento. De otro lado. el aumento de poder del jefe del Estado. sea éste monarca o presidente, debe antenderse corno un paso en detrimento del gobierno parlamentario. La atribución de funcines políticas decisorias a un presidente electo. por ejemplo parece incompatible con el sistema parlamentario. La consecuencia de tal incremento de poder. cuyo ejemplo nos ofrece la constitución de la Quinta República francesa y. en especial. los usos del presidente De Gaulle. no es suficiente para crear un sistema presidencial propiamente dicho. pero si para producir un sistema parlamentario híbrido. La tendencia antiparlamentaria será probablemente más fuerte cuando un presidente. dotado de autoridad constitucional. sea elegido por voto popular y pueda atribuirse así un mandato popular que le permita rivalizar con el parlamento y el gabinete elegido por éste. Tal presidente deja de ser el jefe de Estado neutral que se supone ser el monarca constitucional moderno o el presidente elegido por un parlamento. para convertirse en puro monarca. [Véase DELEGACION DE PODERES)

Sin embargo. incluso un monarca constitucional tiene. en virtud de su facultad de nombrar al primer ministro. una función política. En principio. tal función significa elegir al hombre a quien la mayoría parlament:aria quiere. En la práctica. la elección suele recaer automáticamente en el líder del partido mayoritario. a causa. por ejemplo de una muerte repentina o de dimisión. Potencialmente. la situación es aún más complicada cuando no existe partido mayoritario. Pero. incluso en tal sit:uación, que se da normalmente en los sistemas multipartidist:as. el jefe del Estado se ve limitado efectivamente en su elección por el hecho de que el primer ministro, a fin de mantenerse en su cargo. debe gozar del apoyo de una mayoría parlament:aria. Si el jefe del Estado insist:iera en sus propias preferencias. en lugar de tener en cuenta las del parlament:o. violaría un principio fundamental del sistema.

Lo dicho puede aplicarse a la facultad de disolver el parlamento. Técnicamente. al igual que la designación del primer ministro. la disolución está en manos del jefe del Est:ado. Ahora bien: si el jefe del Est:ado disolviera el parlamento en cont:ra de los deseos de su primer ministro y del gabinete. o rehusara disolverlo cuando el primer ministro le aconseja que lo haga. entorpecería el funcionamient:o normal del gobierno parlamentario. En sus orígenes. al igual que t:antas otras facultades. la disolución era una prerrogativa del jefe del Estado, en especial del monarca brit:ánico. Pero el ejercicio de autoridad en esta import:ante materia política es ahora compet:encia del primer minist:ro. En algunos sistemas. por ejemplo. la Tercera República francesa. el parlamento conservó el poder de autodisolver después de cierto número de años. Esto debilita la autoridad del ejecutivo. ya que el primer ministro necesita el poder de disolver el parlamento como medio para consevar el apoyo de una mayoría. Es muy probable que parlament:arios integrados en la mayoría del primer ministro continúen ot:orgando sus vot:os si creen que su derrot:a parlamentaria significará no su dimisión, sino nuevas elecciones generales. En general, los parlamentarios no desean aventurarse a perder sus escaños.

Est:e t:ipo de razonamiento parece aplicable a un parlamento multipart:idista, en el que el primer

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ministro puede amenazar eficazmente con la disolución a fin de mantener la coalición. En cambio .. la amenaza en relación con su propio partido carece de significación en un parlamento bipartidista. donde el primer ministro posee incuestionablemente el poder efectivo de disolverlo. pero no lo usa como medio de mantener la disciplina entre sus propios seguidores. Les sobran a estos razones para apoyarle, sin necesidad de la amenaza de disolución. El primer ministro británico procura disolver el parlamento en un momento cuidadosamente calculado para que resulten las máximas ventajas, tanto para él como para sus seguidores parlamentarios. En consecuencia, la ocasión menos deseable para la disolución sería el momento de una deserción por parte de los miembros parlamentarios de su partido presentarse al país con un partido dividido sólo redundaría en ventaja para la oposición. En resumen, la facultad de disolución fortalece la posición del primer ministro, y esa es su función en un sistema parlamentario; cuando existe una estructura de partidos muy desarrollada, como es la británica, dicho poder se utiliza sobre todo para fijar el momento de las elecciones generales en provecho del partido, y no como respuesta a la pérdida de confianza de la mayoría.

Los representantes parlamentarios y la función legislativa. Dada la tendencia del sistema parlamentario. en su versión británica. a desarrollar un ejecutivo fuerte. fundado en una mayoría de partido coherente. resulta que el legislativo no es un cuerpo político decisorio. al estilo del Congreso de Estados Unidos. más o menos equiparado al ejecutivo. Los ministros del gobierno, por ejemplo no legislan directamente al modo que lo hacen los representantes norteamericanos cuando deciden aceptar los proyectos de ley gubernamentales o sustituirlos con su propios proyectos. Los rniembros del parlamento británico pueden. especialmente en sus reuniones de partido, influir para la adopción de una determinado programa por el liderazgo y, por supuesto, interrogar a los ministros (en una sesión diaria de una hora) acerca de cuestiones particulares. con independencia de los debates de índole general. Ahora bien: no hacen política como mienlbros de una rama coordinada del gobierno; no cuentan con instrumentos adecuados para hacerlo_ Los comités parlamentarios no son centros de poder independientes que den a los miembros del parlamento oportunidades para modificar el programa de gobierno. A este respecto. el caso británico constituye una situación límite. ya que la Cámara de los Comunes no cuenta con comités especializados. Otros gobiernos parlamentarios. incluso si en otros aspectos se atienen al modelo británico. no suelen llegar a estos extremos para prevenir un posible atentado a la supremacía teórica de la Cámara o a la supremacía de hecho del gobierno. cuya autoridad descansa en la confianza de una mayoría en la cámara. Sin embargo. donde quiera que el gobierno parlamentario ha desembocado en un ejecutivo fuerte y estable existe necesariamente una limitación importante en la acción política independiente de los miembros del parlamento que no pertenecen al equipo ministerial. Esto significa que la importancia pública del parlamento descansa sobre todo en los debates públicos, pero puede ocurrir que tales debates no atraigan tanta atención como la que se concede ahora a la actuación de los líderes del partido ante la radio o la televisión.

Sólo en aquellos países en que el gobierno parlanlentario no ha desembocado en un liderazgo ejecutivo fuerte. la actividad legislativa y su organización se parecen al modelo norteamericano. Los máximos ejemplos los proporcionan la Tercera y Cuarta Repúblicas francesas; en ambas existían comités especializados cuyos líderes podían modificar las directrices del gobierno por las suyas propias. Estos líderes eran a menudo rivales de los lideres gubernamentales .. los cuales podían perder sus puestos por la acción adversa de los comités y la subsiguiente respuesta del parlamento. La responsabilidad. en esta situación. no se halla sólidamente localizada en el gabinete. el cual no cuenta generalmente con una mayoría estable en el cuerpo legislativo. Incluso en cuestiones de política extranjera. materia en que una autoridad ejecutiva mayor ha sido darse en todos los sistemas. el estilo francés de gobierno parlamentario impuso límites a la autoridad del gabinete. La ausencia de una mayoría parlamentaria coherente .. que hizo posible que los representantes franceses jugasen un papel más activo y directo. está intimamente asociada con la inestabilidad de los gobiernos en la Tercera y la Cuarta República francesas.

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Investigación y evaluación El gobierno parlamentario. especialmente en su modalidad británica. ha sido estudiado a fondo por historiadores y juristas. Hay tratados que describen las leyes y costumbres -la constitución­del parlamento bri"tánico. No todo el trabajo ha sido hecho por historiadores y juristas ingleses; pero en general. todos los tratadistas han expresado su admiración por las instituciones imitarían al sistema británico, y también con los autores norteamericanos de finales del siglo pasado y comienzos del actual. que encontraron en el sistema británico ciertos aspectos que merecían ser adaptados a Estados Unidos. Así p. ej .. Woodrow Wilson admiraba el sistema británico. en la descripción clásica de Walter Bagehot. considerándolo superior al sistema presidencial­congresional norteamericano. Merece señalarse que Bagehot no fue un historiador o jurista convencional. sino un periodista de gran perspicacia. De distinto tipo es el conocido análisis de Sir lvcr Jennings. realizado en el presente siglo. En sus obras Parliament ( 1939) y Gabinet Governrr.ent (1936). Jennings utilizaba una gran riqueza de material histórico para ilustrar el funcionamiento de los principios constitucionales. Presenta estos principios como muy modificados por los usos democráticos desarrollados con posterioridad a Bagehot.

Desde la segunda guerra mundial se han llevado a cabo considerabfes trabajos de investigación acerca de los elementos menos instituciones del gobierno parlamentario. Es cierto que esta investigación no se ha propuesto directamente Ja comprensión del gobierno parlamentario como sistema contrapuesto a otra forma de gobierno: pero cualquier esfuerzo para aprender más aunque sea en un sentido general .. acerca del comportamiento legislativo y ejecutivo .. ha servido para aument:ar nuestro conocimiento de las inst:ituciones parlamentarias. La nueva literatura abarca análisis de la composición en la Cámara .. estudios de la procedencia de los legisladores .. influencia de las organizaciones externas de los part"idos .. adopción de decisiones dentro del partido y dentro del gabinete y la participación de los grupos de presión en el proceso parlamentario. El último de estos t:emas no había sido apenas abordado en la mayoría de las democracias parlamentarias antes de los años cincuenta; hast"a entonces los grupos de presión .. o grupos de interés. fueron considerados como un fenómeno político exclusivamente norteamericano. como resultado existía un bache significativo en el conocimiento del propio sistema británico. estudiado. sin embargo .. desde tantos otros puntos de vista.

Mucho puede aprenderse mediante estudios detallados de elementos particulares de los sistemas existentes. pero existe también la necesidad de entender .. en una perspectiva comparada .. los factores comunes relacionados con la estabilidad y la eficacia del gobierno parlamentario. La Europa occidental y las naciones de la Commonwealth de habla inglesa proporcionan los principales laboratorios. ya que su existencia histórica con las instituciones parlamentarias es variada y prolongada. En esta experiencia se afinca la esperanza de que puedan elaborarse hipótesis de validez general respecto al gobierno parlamentario en las naciones en vías de desarrollo. Sin embargo. para que estas hipótesis tengan validez .. deben ser examinadas en el contexto de las propias naciones en vías de desarrollo. Así ocurrirá en el futuro. ya que .. hasta ahora. ha habido una comprensible tendencia por parte de los estudiosos a considerar los dispositivos constitucionales de las naciones en vías de desarrollo como menos duraderos y .. por tanto. menos signficativos que los problemas de construcción nacional y los procesos informales de grupo.

No existen pruebas concluyentes en cuanto a la adaptabilidad del gobierno parlamentario más allá de su lugar de origen occidental. Lo que se conoce .. sin embargo .. no permite mostrarse optimistas. ya que no hay ninguna nación en vías de desarroHo no occidental que haya gozado de una larga experiencia parlamentaria. Los logros del gobierno parlamentario son más bien desalentadores. incluso en las naciones avanzadas de Europa occidental. Ninguna de las tres naciones europeas más importantes (Francia. Alemania e Italia) mantuvo consistentemente un sistema parlament:ario a través de los seis primeros decenios de este siglo.

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A pesar de todo, el sistema parlamentario proporcionó el modelo para la mayoría de los nuevos gobiernos democráticos del siglo XX. Esto es válido para las instituciones políticas embrionarias de la comunidad supranacional europea y para, al menos. los estudios iniciales de las constituciones en muchas naciones no occidentales. Las nuevas naciones africanas y asiáticas surgidas del Imperio Británico adoptaron generalmente constituciones parlamentarias sin monarca. Lo mismo hicieron diversas naciones que habían estado bajo el poder de otras potencias imperiales. Japón. la más desarrollada de las naciones no occidentales, también estableció un sistema parlamentario.

Que muchas de estas naciones, especialmente las nuevas,, sean capaces de permanecer por mucho tiempo dentro de las reglas del gobierno parlamentario, es dudoso, a pesar del impresionante esfuerzo que la India ha hecho en este sentido. Las naciones africanas de habla francesa, por ejemplo tendieron. a medida que iban adquiriendo su independencia, a alejarse de la forma parlamentaria, al tiempo que la propia Francia también lo hacía al pasar de la Cuarta a la Quinta República. Incluso en el marco europeo ha resultado difícil, por no decir imposible, mantener un ejecutivo fuerte y eficaz, a la vez que responsable ante el cuerpo legislativo. Sin un ejecutivo de este tipo esto es, sin un gobierno parlamentario que sea también un gobierno de gabinete .. el sistema parece incapaz de enfrentarse a todos los problemas internos y externos de un Estado en el mundo moderno. "EPSTEIN, Lean D. "Parlamentarismo". en ENCICLOPEDIA INTERNACIONAL DE LAS CIENCIAS SOCIALES. Vol. 7. Bilbao. Aguilar. S.A., de ediciones, 1 976. pp. 617-623.

(5) "SISTEMA PARLAMENTARIO. Montesquieu formula una nueva división tripartita, pero busca ajustarla a las realidades que tenía que analizar. Diferencia entonces .. entre: despotismo,. monarquía y república. Tal vez su aporte lo haya acercado a las modernas concepciones que encuentran criterio de diferenciación entre el '"estado de derecho" (monarquía y república en Montesquieu) y la autocracia.

Con posterioridad se han hecho numerosos intentos de sistematización, tanto desde una óptica jurídica .. como política o sociológica. Karl Loevvenstein distingue entre constitucionalismo y autocracia .. según la manera como se ejerza el poder, teniendo en vista si él está distribuido o concentrado en varios o en un solo titular. respectivamente.

Siguiendo el esquema planteado por el profesor alemán, tendríamos tipos de gobierno de la autocracia y tipos de gobierno de la democracia constitucional. Nos ofrece Loevvenstein. tres modelos de autocracia: la monarquía absoluta. el cesarismo plebiscitario y el neopresidencialismo.

A su vez. sistematiza los gobiernos del constitucionalismo en seis tipos. Interesa .. n los fines de nuestro tema .. este ordenamiento .. pues aunque sobre él apuntemos alguna diferencia de criterio .. habrá de permitirnos ubicar con precisión al sistema parlamentario. Veamos los tipos: 1) La democracia directa: forma conocida en la antigüedad griega, y desarrollada posteriormente en Suiza. Actualmente se sigue indicando como ejemplo típico el de las "landsgemeinde" suizas (V. LANDSGEMENINDE).

2) El gobierno de asamblea: caracterizado por que la asamblea resume todas las facultades soberanas. ejerciendo el poder en forma exclusiva. Esa concentración de poder en un solo órgano, posibilita los abusos. Corno ejemplo se citan: el Parlamento Largo en Inglaterra (siglo XVII). el gobierno francés después de la Revolución de 1789 <Robespierre, el Terror). Actualmente es típico de los regímenes soviéticos: la U.R.S.S. según la constitución de 1 936 Y gran número de países afines.

3) El gobierno parlamentario. típico de Europa, que ha de ser analizado.

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4) El gobierno de gabinete típico de Gran Bretaña. Loewenstein lo ubica en una categoría especial. separándolo del gobierno parlamentario -a nuestro juicio erróneamente- en mérito a la preponderancia que tiene el gabinete inglés en la actividad de gobierno. Si bien ésto es cierto. y está determinado por el bipartidismo imperante. no nos parece razonable ubicar en forma separada regímenes que en su estructura jurídica tienen principios afines .. que no son alterados por las peculiaridades de la vida política. Sería suficiente que en cualquier comicio apareciera una tercera fuerza con gravitación electoral.. que impidiera a Jos otros partidos tener mayorías propias. para que el centro de gravedad de Ja política inglesa se trasladara del gabinete al parlamento. En realidad. el sistema británico debe ser ubicado dentro de los regímenes parlamentarios.. que admiten variantes que van desde las instituciones de la IV República francesa a la Constitución de gaullista de 1958.

5) El presidencialismo: originado en Estados. Unidos de América y que tanta difusión ha tenido en nuestro continente (V. SISTEMA PRESIDENCIALISTA>.

2. Los sistemas de colaboración de poderes.

El parlamentarismo debe ubicarse entre los regímenes de colaboración de poderes. Esta sistematización toma como punto de partida la clásica distinción entre las funciones del Estado legislativa .. administrativa y jurisdiccional. p. 588.

Conceptualmente. cada función es asignada a un órgano. Tendríamos entonces. un poder legislativo (con precisión debe hablarse de órgano legislativo). encargado de la función legislativa. un órgano ejecutivo. encargado de la función administrativa, y un órgano judicial. encargado de la función jurisdiccinaf.

Después de Montesquieu. durante mucho tiempo el axioma liberal fue el de la separación de los poderes. de forma tal que la práctica del sistema de frenos y contrapesos evitara todo desborde contra la libertad individual. Hoy en día se ha advertido que la separación absoluta es un mito. No sólo desde el análisis jurídico. sino especialmente con un enfoque sociológico, que nos demuestra que el funcionamiento de los partidos -especialmente cuando predomina el bipartidismo- hace ilusoria tal separación principalmente entre los órganos legislativos y administrarivos. Por eso. se ha admitido que las defensas de la libertad deben buscarse dentro del constitucionalismo. en diversos principios que configuren el llamado "estado de derecho", que no se agota. precisamente. en la separación mecánica de poderes.

Los sistemas típicos de "separación" son los regímenes presidencialistas. en los que las funciones intentan ser asignadas por la Constitución. en forma discriminada, entre los órganos.

Existe .. confusión" de poderes en las autocracias; se caracterizan por que las distintas manifestaciones de la potestad estatal se concentran en un único titular.

Finalmente. Ja doctrina denomina regímenes de "colaboración" de poderes. a aquellos en donde por existir un nexo vinculatorio directo entre la composición del órgano legislativo y el ejecutivo .. se admite una relación inmediata entre ambos poderes. Maurice Duverger señala que las tres ideas esenciales de la colaboración de poderes son: 1) se admite básicamente la distinción entre las funciones del Estado .. las que son confiadas a distintos órganos 2) esos órganos no están específicamente especializados en sus funciones. existiendo campos de acción propio a más de un órgano; 3) los órganos dependen entre si recíprocamente.

El sistema parlamentario es el régimen característico de colaboración de poderes. Hemos de ver. cuando se señalen sus aspectos fundamentales .. cómo las funciones son ejercidas por resultado de una interacción constante entre los órganos.

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3. Caracteres fundamentales del sistema parlamentario. Las diferentes variantes con que se manifiest:a el sistema parlamentario, obligan a realizar un esfuerzo de abstracción para tratar de obtener todas las pautas propias de estos regímenes. a fin de lograr un tipo empírico. según lo conceptuó Jellinek. es decir una idealización del ser. Para ello se deben observar aquellos caracteres que le son típicos y que permiten diferenciarlos de Jos otros regímenes que han sido señalados en las tipologías de las formas de gobierno. Pueden enunciarse los siguientes elementos.

al Sistema de colaboración de poderes.

b) Organo ejecutivo dualista. Existen formalmente dos ejecutivos: el jefe del Estado (presidente o rey) y el gabinete. encabezado por el primer ministro. El jefe del Estado es políticamente irresponsable ante el parlamento; el gabinete es responsable.

c) El gabinete debe contar con el apoyo (confianza) del parlamento. Por eso, éste puede obligar al gabinete a renunciar dando un voto de desconfianza (moción de censura)_

d) El ejecutivo puede disolver al parlamento y determinar la necesidad de convocar a elecciones generales para integrarlo nuevamente. De esa manera, se compensa la facultad del voto de censura con el derecho de disolución.

Así se logra entre ambos órganos una relación de equilibrio.

e) Los miembros del gabinete son miembros del parlamento. Los ministros son elegidos entre los integrantes del órgano legislativo.

4. Orígenes del parlamentarismo. Todo el sisten,a parlamentario es el resultado de la evolución paulatina de las prácticas institucionales de Inglaterra. No ha sido creación de ningún teórico ni fruto de la imaginación de políticos prácticos. sino que a través de una serie de graduales transformaciones se ha trar.sitado de la monarquía absoluta a la monarquía limitada. y de ésta a la monarquía parlamentaria. Con posterioridad .. las repúblicas democrácticas han adoptado las instituciones parlamentarias y hoy se han transformado en el sistema de gobierno común de los pueblos europeos. característico tanto de monarquía como de repúblicas.

Indudablemente. para analizar el origen y desarrollo del sistema parlamentario, tenemos que remontarnos a estudiar la evolución que ha tenido el parlamento inglés. ..La madre de los parlamentos".

Desde el célebre Parlamento convocado por Simón de Monfort en 1265. donde estuvieron presentes los representantes de las ciudades, villas y condados, hasta la Parliament Act de 1 911 donde se reestructura el funcionamiento del Parlamento. aboliendo la igualdad tradicional entre la Cámara de los comunes. y dándole primacía a ésta - constituyendo en una derrota para los Lores. la enconada resistencia que habían opuesto a la política progresista de los liberales -se sucede una serie de momentos históricos definidos por una idea constante: la limitación de los poderes de la monarquía y el reconocimiento. cada vez mayor. de los atributos del Parlamento.

El gabinete aparece en el siglo XVII. después de la glorious revolution. actuando originariamente como consejero real, para encomendársele luego, la conducción de los asuntos políticos y administrativos. La necesidad de contar con el apoyo del parlamento. determina a los reyes a formar el gabinete con aquellos consejeros que teniendo amistades en el órgano colegiado, estén en condiciones de obtener su colaboración. Durante los reinados de Jorge 1 y Jorge 11 (Casa de HannoverL es cuando el virtual primer ministro (en ese entonces Robert Walpole), se independiza del rey. como consecuencia de la inasistencia de los monarcas a las reuniones del gabinete. En ese momento. Walpole -que logra dominar al Parlamento por medio del soborno y la dádiva

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(government by corruption)- proclama que sus poderes tienen origen real, pero que él es responsable ante el Parlamento. Posteriormente esta responsabilidad es ampliada a todo el gabinete. Nace entonces. el principio básico del sistema parlamentario: la responsabilidad política del gobierno.

Jfmenez de Parga expresa que entre 1688 y 1832 se configuran las principales instituciones inglesas, de acuerdo a su estructura actual: a) la monarquía deja de ser absoluta y se transforma en limitada, en función de la "Declaración de Derechos" (1689) y el "Acta de Establecimiento" (1701 ). (V. ESTABLECIMIENTO [ACTA DEI; b) el gabinete adquiere su carácter actual durante la época de Walpole; c) el parlamento, desde la dimisión de Lord North (1782). se constituye en órgano de control y legislación. Desde ese entonces "Inglaterra no ha conocido otra forma de gobierno que la de un primer ministro y un gabinete, responsable, no sólo ante el rey, sino en primer y preferente lugar ante la opinión independiente de la Cámara de los Comunes"; d) la judicatura se independiza del ejecutivo con el Acta de Establecimiento" (1701 L en cuya virtud "las comisiones de los jueces serán dadas mientras se porten bien. y sus salarios asegurados y establecidos". "no podrán ser separados de sus cargos más que en virtud de una petición de una de las dos cámaras del Parlamento".

5. Sistematización de las diversas formas del régimen parlamentario. El sistema parlamentario es la forma de gobierno característica de Europa. Practicado originariamente en Inglaterra, fue asimilado luego en el continente. Las necesidades de cada país determinaron la aparición de diferentes variantes. en todas las que se dan los principios fundamentales que hemos señalado, pero su desarrollo tiene matices propios. influenciados por las prácticas de la vida política de cada país. Muchas veces las diferencias hemos de encontrarlas más en el comportamiento de los partidos políticos. según los sistemas de partidos que predominen.. o inclusive en la preponderancia de líderes que influyen decididamente en las prácl:icas de cada Estado que en las normas jurídicas que regulan cada ordenamiento. Por eso. instituciones y vida política tienen que ser analizadas simultáneamente para tener una noción cabal de Ja prácticas de cada Estado.

Loevvenstein, que sostiene que "'una asamblea fuerte y un gabinete débil rige en Francia bajo el clásico parlamentarismo (111 y IV Repúblicas), un ejecutivo fuerte y una asamblea débil se presenta en el régimen de Bonn de la Alemania Occidental, y la completa concordancia de gabinete y mayoría parlamentaria se da en Inglaterra. donde se ha formado un gabinete fuerte bajo cuyo liderazgo político se ha sometido voluntariamente el Parlamento", sistematiza de la siguiente manera los diferentes regímenes: a) parlamentarismo clásico: Francia; b) parlamentarismo híbrido: el ejecutivo dualista (Constitución de Weimar); c) parlamentarismo frenado: la versión de Bonn; d) parlamentarismo frenado: la V República Francesa; e) debemos agregar otra categoría. el gobierno de gabinete. típico de Inglaterra, que el profesor alemán ubica como una categoría especial. "ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA. Tomo XXV. Buenos Aires, 1980. pp. 588-591. .

(6) CARPIZO, Jorge. Op. Cit., pp. 13-14.

(7) ACOSTA ROMERO, Miguel. TEORIA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, México. Porrúa, 4a. ed., 1 981. p. 4 7.

(8) ldem.

(9) Cfr., Embajada Británica en México, LA CARTA MAGNA, México, 1988.

(10) BERLIN VALENZUELA, Francisco. LAS FUNCIONES PARLAMENTARIAS EN REGIMENES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS. Excélsior. México. 12 de octubre de 1987. sección A. p. 4.

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(11) SOTO, Manuel F. RESPONSABILIDAD DE LOS DIPUTADOS ANTE LA OPINION PUBLICA, documento presentado a la Cámara de Diputados el 27 de mayo de 1878. México, Tipografía Literaria, 1878, p. 5.

(12) "La sublevación de Félix Díaz en Veracruz ocasionó que la Cámara de Diputados inquiriera al secretario de Gobernación del régimen maderista sobre diversas cuestiones políticas. Los diputados demandaban la comparecencia personal del secretario, mientras que el Presidente Madero oponía el argumento de que las comunicaciones entre el ejecutivo y sus secretarías y el Congreso de la Unión deberían ser sólo por comisiones del Congreso ... Este debate provocó ... que se oro pusiera la forma parlamentaria de gobierno." GG:\IZALEZ OROPEZA, Manuel y ZALDIVAR L .• Arturo. PROYECTOS DE PARLAMENTARISMO EN MEXICO, Tesis. México, 1988.

(131 Cfr .• Diario de los Debates del Congreso Constituyente

(14) ídem.

(15) Cfr. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados. 30 de diciembre de 1917, Tomo 11, n. 96, pp. 12-23.

(16) Cfr. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 1o. de diciembre de 1921. Tomo 111. n. 55. pp.3-9.

(17) Cfr. Excélsior. México, Número 214, 6 de diciembre de 1917, pp. 1 y 7; Excélsior. Número 264, México. 6 de diembre de 1 917. p. 3; Excélsior. México. Número 266. 8 de diciembre de 191 7. p. 3; Excélsior. México. Número 269. 1 1 de diciembre de 191 7. p.3; Excélsior, México. Número 270, 12 de diciembre de 1917. pp. 3 y 7.

(18) Excélsior. n.1. México, lo. de diciembre de 1921.

(19) lbidem.

(20) Cfr. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados.

(21) CORDOVA. Arnaldo. "La herencia de la Soberana Convención Revolucionaria". en LA SOBERANA CONVENCION REVOLUCIONARIA EN AGUASCALIENTES. 1914-1 989. México, Gobierno del Estado de Aguascalientes. 1 990, p. 1 31.

(22) GONZALEZ, Luis. "Un relámpago de amistad y lucidez". en LA SOBERANA CONVENCION ...• Op. Cit .• p. 108.

(23) CORDOVA, Arnaldo. LA IDEOLOGIA DE LA REVOLUCION MEXICANA, México. Editorial Era/UNAM. 1 981. p. 484.

(24) ALESSIO ROBLES. Vito. LA CONVENCION REVOLUCIONARIA DE AGUASCALIENTES. México. Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. 1 989. pp. 4 73-474. Cfr. LEVINE, l.W. "The unpredictable past: Reflections on recent americen historiography", AMERICAN HISTORICAL REVIEW. 94, 3. 1989. p. 6/1. Cfr. BARRERA FUENTES. F. CRONICAS Y DEBATES DE LAS SESIONES DE LA SOBERANA CONVENCION REVOLUCIONARIA. México. Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. 1964. Cfr. AMAY A. L.F. LA SOBERANA CONVENCION REVOLUCIONARIA 1914-1 91 6. México. Edit.

Trillas, 1966, pp. 455-463.

(25) Excélsior, México. 5 de marzo de 1989. p. 1.; UNO MAS UNO, Número 1606. México, 5 de marzo de 1989, p.1. Ponencia presentada en el Seminario "Democracia y Recuperación Económica en América Latina". Teotihuacan, 28 de junio de 1989.

(26) RUIZ MASSIEU, JOSE FRANCISCO. LA AGENDA DE LA MODERNIZACION DEL PRI, en Diario de Guerrero, Chilpancingo, 3 de marzo de 1982, pp.1-4.

(27) Discurso pronunciado en la Asamblea Nacional Constituyente. el día 30 de octubre ele 1987.

(28) Discurso pronunciado en el Senado Federal el 4 de agosto de 1987.

(29) DUVERGER, Maurice. JAQUE AL REY, Buenos Aires. 1 981, Editorial Universitaria de Buenos Aires, p. 1 2.

(30) Excélsior. 14 de marzo de 1988.

(31) CONSTITUCION POLITICA DE BRASIL, 23 de septiembre de 1988.

(32) Cfr. BAROUIN. Manuel. "Las funciones de control del Senado en relación con la preeminencia del Ejecutivo, en EL PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO EN LATINOAMERICA, México, UNAM. 1977. pp. 67 y 81. Citado por OROZCO HENRIOUEZ. J. Jesús. EL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO. México. UNAM. 1988, p. 48. LOEWENSTEIN, Karl. TEORIA DE LA CONSTITUCION, Barcelona, Ariel, 1965. pp. 232-235.

(33) Cfr. MANZANILLA SCHAFFER, Víctor. Supra 10.

(34) DUVERGER. Maurice, Op. Cit .. (supra 29). pp. 68-69.

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CAPITULO 111

DE LA DIVISION DE PODERES A LA DIVISION DE FUNCIONES

Siendo uno de los principios políticos más imponantes del constitucionalismo moderno, la división de poderes se ha convertido de un principio doctrinario,. inmóvil y estable a una institución dinámica.

Según Kelsen. la división de poderes es un princ1p10 de organización política para coordinar tres funciones u objetivos del Estado. que pueden identificarse y definirse entre sí separadamente.

Así, el denominado Poder legislativo tiene la prerrogativa de crear normas generales de derecho; mientras que el Judicial y Ejecutivo individualizan la norma en el caso concreto. En el ámbito judicial. las leyes prescriben una conducta antijurídica con su correspondiente sanción o dirimen un conflicto de intereses entre las partes; mientras que en el ámbito administrativo o ejecutivo. las leyes provocan una conducta o cornportamiento; caso contrario. traen aparejada una sanción.

Sin embargo, jurídicamente hablando esta separación no es tan tajante, puesto que tanto el Ejecutivo como el Judicial pueden crear normas de carácter general, ya que la Constitución establece las facultades. vías y/o mecanismos por los cuales estas dos corporaciones pueden también legislar. A su vez. el propio ordenamiento constitucional también establece las bases y los casos en los que el Poder Legislativo materialmente realiza actos ejecutivos o judiciales. Esta separación "purista" jamás se ha dado en la realidad -como también Kelsen lo reconoce en su Teoría General del Derecho y del Estado- tal y corno lo veremos adelante. ( 1)

ANTECEDENTES

Es comunmente aceptado. por convenc1on. el hecho de que fue Aristóteles quien enunció la división del trabajo entre los órganos del poder en: legislativo, ejecutivo y judicial. Así. en el Libro VI de "La Política". al comparar las Constituciones de las ciudades griegas. apunta tres funciones que le corresponden al poder público desarrollar: "Todo régimen tiene tres elementos . . . una cuestión se refiere a cuál es el que delibera sobre los asuntos de la Comunidad; la segunda. a las magistraturas. y la tercera a la administración de justicia". (2)

Es hasta el siglo XVII, en Inglaterra, cuando vuelve a plantearse el problema de la separación de los poderes. durante el conflicto entre el Parlamento .. los miembros de la judicatura y el Rey absolutista (dinastía de los Estuardo).

Las ideas de Lord Coke (de la supremacía de la ley) provocan sucesivamente el "absolutismo regio" .. el absolutismo parlamentario y fundalmente la doctrina Crommwell; quien basándose en la idea de buscar un equilibrio entre quien hace la ley y la ejecuta .. promulga su "lnstrument of Government" de 1 654; que inspira a su vez a John Locke para anunciar su teoría sobre la división de poderes (limitar e impedir el abuso del poder) y la diferencia entre Estado y sociedad (3) ; la cual sirvió para justificar la "Glorius Revolution" (1 688-1689). La teoría de Locke no sólo provocó que la práctica constitucional considerara que el poder del Rey pasaba a un segundo plano. dejando la supremacía al Parlamento. sino que sentó el dogma político del que hablamos arriba: se pasó de la simple división de funciones del poder a una verdadera división de poderes dentro del Estado, corno una garantía de la libertad de los individuos.

Sin embargo, es Charles Lois de Secondant. Barón de Montesquieu, quien concibe la teoría de la ''división de poderes .. como postulado de aplicación general para cualquier sistema político y no corno una descripción de una situación concreta; postulando el equilibrio de poder entre los tres organismos. evitando que estas funciones se confundieran en un solo órgano.

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Así se manifestaba: "Cuando el poder Legislativo y el poder ejecutivo se reunen en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza. porque puede temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente ... No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo. se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el Juez sería legislador. Si no está separado del poder Ejecutivo, el Juez podría tener la fuerza de un opresor ... Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, las misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares." (4) Consideró que el poder del Estado debía tener reglas claras y precisas que garantizaran su correcto ejercicio, sin afectar la esfera de libertad de los individuos. por lo que sustentó que:

"La libertad política sólo reside en los gobiernos moderados y. aún en ellos. no siempre se encuentra. La libertad política sólo existe cuando no se abusa del poder; pero la experiencia nos muestra constantemente que todo hombre investido de autoridad abusa de ella . .. Para impedir este abuso. es necesario que. por la naturaleza misma de las cosas, el poder limite al poder." (5)

Tanto Loevvenstein (6). como Eisenman (7), concuerdan en que Montesquieu se preocupó más por encontrar la fórmula mediante la cual no se abusara del poder. en especial por parte del Legislativo y el Ejecutivo. que por elaborar una fórmula de separación rígida entre poderes formales del Estado. Siendo para el pensador francés más importante la distribución mesurada del poder entre las fuezas sociales existentes. que la separación orgánica de las funciones del Estado.

Esto queda evidenciado con las siguientes líneas de Montesquieu:

"En Venecia. el Gran Consejo. legisla; el pregadi ejecuta; :os cuarenta. juzgan. Lo malo es que estos diferentes cuerpos lo constituyen personas de una misma casta, de suerte que. en realidad forman un solo poder". (8)

De cualquier forma. las Constituciones americanas y europeas se acogieron al principio antes enunciado. De esta manera, el artículo 1 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1 789 estableció:

"Toda sociedad en la cual no está asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de poderes. carece de constitución ...

Es precisamente en este documento en donde la teoría de Montesquieu queda plasmada como dogma político dentro del constitucionalismo universal. Previas a la Constitución francesa de 1789. las constituciones de las trece colonias americanas habían incluido la separación de poderes. que finalmente quedó establecida en la Constitución de los Estados Unidos de 1787; ya que los delegados de la Convención de Filadelfia ponderaron un principio de frenos y contrapesos (checks and balances) entre poderes, con el objeto de evitar la concentración y el abuso del poder. así como controlar el ejercicio de éste. (9)

Los estadunidenses se dieron su propio modelo de acuerdo con su propia realidad. Aún cuando Madison hizo referencia a la teoría de Montesquieu en El Federalista (número XLVII), el principio de la división de poderes no fue seguido dogmáticamente en una imitación extralógica. ( 1 0)

En Estados Unidos. el principio actuó para evitar los abusos del Legislativo, dejando a un Ejecutivo independiente. electo popularmente, con facultades de reacción y de influencia frente a la legislatura; de nombrar a sus secretarios y removerlos libremente: siendo irresponsable

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políticamente frente al Congreso. teniendo calidad de jefe de Estado.

A la vez, el Legislativo también quedaba independiente, teniendo facultades que controlan previa, simultánea o posteriormente los actos del Presidente. Y el Judicial. como vigilante máximo del orden constitucional. Observando que el equilibrio de poderes se mantenga de acuerdo con la Constitución. C 1 1)

Además, la Constitución norteamericana instituyó la clasificación de poder Constituyente y poderes constituidos. en un intento por alcanzar verdaderamente un real equilibrio entre los poderes del Estado. Es obvio decir que este modelo se convirtió en el paradigma constitucional de los códigos políticos latinoamericanos. En especial de países que recién empezaron a independizarse como fue el caso de la Nueva España. hoy México.

Cabe destacar que en Francia las ideas de Montesquieu y de Rousseau (12) se combinan de tal forma que la Ley Suprema de 1 791 mantuvo el equilibrio y la influencia de los dos pensadores. La Carta de 1 793 se inclinó por la absoluta supremacía del Legislativo. mientras que la Constitución de 1795 inspirada en gran parte por el abate Sieyés llevó a sus últimos extremos la teoría de la división de poderes. Nuestro derecho Constitucional siguió el principio de la división de poderes establecido en las Constituciones de Francia, Estados Unidos y de Cádiz de 1812. En el modelo norteamericano, por cuanto toca a un Ejecutivo unipersonal. la Vicepresidencia (que ocasionó graves conflictos políticos); la estructura del Poder Legislativo y el Judicial. En el modelo gaditano, por lo que respecta a fijar las atribuciones del Congreso y del Presidente, y de las relaciones que se dan entre ellos; la denominación de secretarios de despacho; el refrendo para autentificación de ordenamientos legales.

La división de funciones o de poderes sólo ha sido vigente en momentos espaciados de nuestra historia constitucional. debido a las revueltas. convulsiones; invasiones y revoluciones del siglo XIX. Así. no es sino hasta 1867 en que .. una vez restablecida la República. se vuelve a aplicar este principio. Aunque de hecho. con Porfirio Díaz. este principio fue cumplimentado formalmente. La Constit:ución de Cádiz siguió a la Constitución francesa de 1791. por cuanto se refiere a la división de los poderes. Así, el poder Legislativo quedó depositado en las Cortes (asamblea únicamente integrada por Diputados elect:os popularmente por sus provincias. mediante sistema indirecto de tres grados); el poder Ejecutivo quedó radicado en el Rey (por ser políticamente irresponsable. fue auxiliado por siete secretarios de despacho que podían ser nombrados o removidos libremente por el Rey; los cuales tenían la facultad de refrendo y eran responsables ante las cortes). La función judicial quedaba en un Tribunal de Justicia.

Cabe mencionar, como acotación, que Miguel de la Madrid Hurtado dice al respecto que. la primera Constitución española moderna (que rigió en nuestro país) estableció de esta forma una monarquía constitucional con serios visos de parlamentarismo. ( 1 3)

La Constitución de Apatzingán recoge la idea de la Revolución francesa. identificando la soberanía con la separación de los poderes. otorgando a cada órgano una función materialmente clara y diferente.

Las ideas de John Locke y de Montesquieu de detener el poder por medio del poder para evitar el abuso del mismo, había permeado las concepciones político jurídicas de la época y, en 1814, la Constitución en su artículo 44 establecía:

"'Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo con el nombre de supremo congreso mexicano. Se crearán, además dos corporaciones, la una con el título de supremo gobierno. y la otra con el de supremo tribunal de justicia."

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Identifica la separación de poderes con la idea de soberanía. al establecer en su articulo 11:

"Tres son las facultades de la soberanía: la facultad de dictar leyes. la facultad de hacerla ejecutar y la facultad de aplicarlas."

Esta Constitución estableció grandes facultades para el Legislativo. acentuando su preeminencia por sobre el Ejecutivo al detectar el control constitucional. conforme lo apunta el articulo 107. que entre otras facultades tenia la de: "Resolver las dudas de hecho y de derecho. que se ofrezcan en orden a las facultades de las supremas corporaciones."

La Constitución en comentario. sólo consagraba al Ejecutivo la facultad de derecho de veto. del que también gozaba el Supremo Tribunal. Por lo que hace a la facultad reglamentaria. ésta no estaba reservada al Ejecutivo.

Es pues en esta Constitución donde se encuentra plasmado el pensamiento de Rousseau y la influencia de la Constitución de Estados Unidos de 1787. de las francesas de 1793 y 1795; asi como de la gaditana de 1 81 2.

El Acta Constitutiva de la Federación de 1 824. en su articulo 9 estableció:

"El poder supremo de la federación se divide. para su ejercicio. en legislativo, ejecutivo y judicial; y jamás podrán reunirse dos o más de éstos en una corporación o persona. ni depositarse el legislativo en un individuo ...

Este principio de división de poderes es aceptada por las subsecuentes constituciones que han regido en México; como la de 1824 (artículo 6). las Bases Constitucionales de 1 835 (artículo 4). en los Proyectos Constitucionales de 1842 (artículo 5 del proyecto de la mayoría; articulo 27 en el de la minoría). en las Bases de Organización Política de 1843 (artículo 5). en la Constitución de 1857 (artículo 50). y en la de 1917 (artículo 49).

Salvo la Constitución de Apatzingán. Ja tesis generalmente aceptada desde entonces. es de que el poder no es susceptible de dividirse: El poder es uno solo. siendo el supremo poder de la federación. el cual se divide para su ejercicio. en Legislativo. Ejecutivo y Judicial; predominando por sobre Ejecutivo y Judicial el Legislativo ( 185 7). o el Ejecutivo sobre los demás. como acontece a partir de 1 91 7. ( 1 4) Es en esta idea que se sustentó Ja Segunda Ley Constitucional de 1836. al crear el Supremo Poder Conservador.

Como única excepción en la historia. la Constitución de 1836 estableció un cuarto poder,, como lo fue el supremo poder conservador; el cual podía anular los actos de cualquiera de los otros poderes cuando fuese excitado para ello por cualquiera de los otros dos. (1 5)

En el proyecto de Constitución presentado por la comisión respectiva al Congreso Constituyente (1 6 de junio de 1856). se continúa con la tradición de la división de poderes. quedando el artículo 52 de la siguiente manera:

.. Se divide el supremo poder de la Federación para su ejercicio. en legislativo. ejecutivo y judicial."

El texto primitivo de la Constitución de 1857 adoptó también el régimen presidencial como forma de gobierno. Sin embargo. contempló ciertos tintes parlamentarios, pudiéndose considerar como un sistema intermedio entre el de la Constitución norteamericana y el parlamentarismo europeo. (16)

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Así lo demuestra el hecho de subordinar teóricamente el Presidente al Legislativo. constituido por la Cámara de Diputados; toda vez que el Senado había sido considerado corno un elemento conservador. aristocratizante y contrario a los intereses de Ja República Federal. (17) De Ja misma forma, se derogó el veto presidencial; quedaron establecidos controles del Congreso sobre la administración (refrendo y obligación de informar al Congreso); se le dió facultades a la Comisión Permanente para que convocara. de oficio o a petición del Presidente de la República. a sesiones extraordinarias y; se restringió el otorgamiento de facultades legislativas delegadas al Ejecutivo para casos de situación de emergencia y de suspensión de garantías.

Es aquí donde se estableció Ja institución del Juicio de Amparo. que significó una moderada preeminencia o atemperancia del poder judicial federal sobre los otros dos. (18)

Como se vió en el capítulo anterior, esta división de poderes no tuvo aplicación hasta 1 867. año en el que se restableció Ja República (después de Ja Guerra de Tres Años y la invasión francesa); ya que debido a las circunstancias extraordinarias de carácter político militar por las que atravesó el país, el Presidente Juárez recurrió permanentemente al uso de facultades extraordinarias para hacer frente a estas situaciones. Sin embargo, una vez que se restableció el orden político. la supremacía del Congreso impedía la eficaz gestión de la administración; por lo que el Presidente Juárez promovió ciertas iniciativas de reforma a la Constitución que vinieran en auxilio del Ejecutivo; las cuales se aprobaron hasta 1874, siendo Presidente Lerdo de Tejada; consolidándose así el "presidencialismo puro". al reforzarse el Ejecutivo a través del restablecimiento del Senado y del veto suspensivo. Esto demuestra que cuando el legislativo predomina por sobre el ejecutivo, se hace imposible la función de éste; obligándolo a corromper al Congreso y a gobernar al margen de éste, con sólo un aparente cumplimiento de las formalidades. Por ello, creemos que aquí se inscribe el parteaguas entre lo constitucional y lo metaconstitucional: los poderes de facto del Presidente superaron con mucho a los establecidos en la norma.

Esta situación sólo duró dos años, ya que con motivo del "Plan de Tuxtepec". Porfirio Díaz dió inicio a su dictadura y después a su periodo de treinta años en el poder.

Ahora bien. en la Constitución de 1 91 7 se estableció en el artículo 49 lo siguiente:

.. El Supremo Poder de la Federación se divide. para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo. salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de Ja Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 290. (19) En ningún otro caso. salvo Jo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 o. (20), se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

Como ya se ha dicho, a excepción de 1 814. la tesis o idea en México ha sido sustentar de que no existe una división del poder. sino una división del ejercicio de éste en tres corporaciones denominadas Ejecutivo. Legislativo y Judicial.

Cada corporación u órgano del poder ha sido creada por la Constitución, señalándole sus atribuciones y facultades de ejercicio y de competencia. no pudiendo hacer lo que expresamente no les ha sido señalado; ni confundirse. ni depositarse P.I Legislativo en una sola persona. salvo Jos cinco casos que la propia Constitución señala y de Jos cuales hablarnos en el primer capítulo. (21)

Existe entre las propias corporaciones la colaboración entre ellas, al señalar la propia Constitución la facultad de iniciar las leyes por parte del Presidente o Ja de veto y promulgación de las mismas; la aprobación del Senado de los nombramientos del cuerpo diplomático y consular. así como de los altos jefes del ejército, Ja fuerza aérea y Ja Armada; la facultad del

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Presidente de solicitar la destitución por mala conducta de cualquier Ministro o Juez de Distrito o del Tribunal Superior de Justicia del D.F •• o del orden común del propio Distrito Federal. por ejemplo.

La colaboración de poderes pues. se nos presenta como: la participación de las corporaciones o poderes en forma conjunta o sucesiva. con el objeto de llevar a cabo alguna función que, formal y/o materialmente le corresponde a cada uno. No pretendiendo reservar determinada función exclusivamente a un órgano en lo particular .. aislándolos recíprocamente .. sino permitir un recíproco control de uno sobre otro. con el objeto de garantizar el regular desempeño de las tres corporaciones.

Al PODER LEGISLATIVO FEDERAL

En el Congreso General de Jos Estados Unidos Mexicanos está depositada la función legislativa y de control político sobre el Ejecutivo. Dicho Congreso está integrado por representantes elegidos popularmente y dividido en Ja Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. Hasta 1977 se integró la Cámara Baja por Diputados de elección y Diputados de partido. cambiándose en 1978 por Diputados de mayoría relativa (distritos uninominales) y Diputados de representación proporcional (distritos plurinorninalesl.

1. - Facultades.

Amén de la función material de crear .. modificar o extinguir una situación jurídica general, las facultades del Poder Legislativo se encuentran plasmadas. corno Congreso General, en el artículo 73; corno Cámara de Diputados en el 74; y como Cámara de Senadores en el 76; existiendo así la distribución de facultades entre ambas Cámaras y en el Congreso General.

Lo anterior tiene sus antecedentes en 1874, cuando a iniciativa de Lerdo de Tejada se reimplantó el bicamarismo, al regresar el Senado a la organización del Poder Legislativo, inspirado en el modelo estaunidense; según el cual. la Cámara de Dipu!ados representa al pueblo, mientras que el Senado a las entidades federativas.

La anterior organización bicameral permite que las Cámaras del Congreso General realicen funciones, según el Diccionario Jurídico Mexicano. como sigue:

a) Separada y sucesivamente: b) Conjunta y simultáneamente e) Separada y no sucesivamente; d) Separada y no sucesivamente. sin constituir facultad exclusiva. (22)

a) Separada y sucesivamente.

El Congreso General tiene facultades para admitir nuevos estados o formar nuevos; arreglar límites entre ellos; cambiar Ja residencia de Jos Poderes de Ja Federación; legislar en cuanto al Distrito Federal; imponer contribuciones: sentar las bases para celebrar empréstitos, reconocer Y pagar la deuda; impedir restricciones comerciales entre entidades federativas; legislar sobre hidrocarburos. minería, cin81natografía. comercio, juegos, banca y crédito; energía eléctrica Y nuclear: establecer el banco único de emisión; crear y suprimir empleos públicos; declarar la guerra; levantar, sostener y reglamentar la organización de las fuerzas armadas y Guardia Nacional; dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de extranjeros, ciudadanía. naturalización. colonización, emigración e inmigración. y salubridad general.

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Legislar sobre vías generales de comunicación, uso y aprovechamiento de aguas; establecer casas de moneda; fijar reglas de ocupación de terrenos baldíos; expedir leyes que organicen el Cuerpo Diplomático y Consular; definir los delitos y faltas, así como fijar castigos y conceder amnistías; expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor; establecer, organizar y sostener escuelas de todo tipo. así como observatorios. bibliotecas, etc.

Legislar sobre monumentos arqueológicos. artísticos e históricos; distribuir la función educativa y sus aportaciones económicas entre Federación, estados y municipios; conceder licencias al Presidente de la República; constituirse en Colegio Electoral; aceptar la renuncia del Presidente de la República.

Legislar sobre características y uso de la bandera, escudo e himno nacionales; expedir leyes sobre planeación y desarrollo económico y social; así como para la programación, concertación y ejecución de acciones de orden económico; expedir leyes para promover la inversión mexicana. regular la extranjera y la transferencia de tecnología; establecer la concurrencia de la Federación las entidades federativas y municipios en tratándose de protección al medio ambiente, instituir tribunales de lo contencioso administrativo.

b) Conjunta y simultáneamente.

En la apertura de sesiones ordinarias, para conocer del informe presidencial; para nombrar Presidente Interino o substituto; calificar la renuncia del Presidente y tomarle la protesta al inicio del cargo.

cl Separada y no sucesivamente.

De las llamadas facultades exclusivas, la Cámara de Diputados está facultada para vigilar el desempeño de la Contaduría Mayor y nombrar sus jefes y empleados: examinar. discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal. así como revisar la cuenta pública del año anterior; declarar si hay lugar o no para proceder penalmente contra servidores públicos y conocer de las imputaciones que se hagan a éstos, fungiendo como órgano de acusación. (23)

Mientras que el Senado tiene como facultades exclusivas: analizar la política exterior; aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que lleve a cabo el Ejecutivo; ratificar nombramientos que éste haga de Ministros. diplomáticos. Cónsules Generales. empleados superiores de Hacienda. Coroneles y jefes de las fuerzas armadas; autorizar salida de tropas nacionales, paso de tropas extranjeras en territorio nacional o estacionamiento por más de un mes en aguas nacionales; autorizar la disposición que el Ejecutivo haga de la Guardia Nacional fuera de sus estados respectivos; declarar desaparecidos los Poderes de una entidad federativa; y nombrar Gobernaáor Provisional a propuesta del Ejecutivo: resolver cuestiones políticas entre los poderes de un Estado; erigirse en .Jurado de Sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones de servidores públicos (24); otorgar o negar la aprobación a nombramientos de Ministros de la Suprema Corte de ..Justicia de la Nación. así como sus solicitudes de licencias y renuncias.

d) Separada y no sucesivamente sin constituir facultad exclusiva.

Cuando cada Cámara por separado. sin intervención de la otra. puede dictar resoluciones en cuanto a su régimen interior; comunicarse con la otra Cámara y con el Ejecutivo por medio de Comisiones; nombrar empleados de su Secretaría; hacer el reglamento interior de la misma: expedir convocatoria para elecciones extraordinarias para cubrir vacantes de sus propios

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miembros.

Como se mencionó, en materia impos1t1va o financiera, la Constitución faculta a la corporación legislativa denominada Congreso General para imponer las contribuciones que sean necesarias para cubrir el presupuesto (fracción VII). De esta forma, en la Ley de Ingresos de la Federación se detallan las fuentes impositivas de los que la Federación obtiene recursos.

Entre éstos, también se cuentan los ordinarios y especiales enlistados en la fracción XXIX del propio artículo 73; tales como: comercio exterior; aprovecharneinto y explotación de recursos naturales; instituciones nacionales de crédito (ordinarias); energía eléctrica. tabaco. petróleo y derivados; explotación forestal; cerillos y fósforos; auamiel y productos de su fermentación; producción y consumo de cerveza (especiales}.

Con respecto al Presidente. vemos que, el Congreso tiene la facultad de conceder licencia al Presidente de la República. o fijarle las bases sobre las que puede celebrar empréstitos (artículo 73, fracción VIII).

Formalmente hablando, las facultades que sirven al Congreso como contrapesos del Poder Ejecutivo, consideramos que son: la que se refiere a los empréstitos (artículo 73, fracción VIII); la relativa a levantar. organizar y sostener las fuerzas armadas (fracciones XIV y XV); la relativa a establecer casas de moneda y establecer su valor (fracción XVIII); las que se refieren a licencias. renuncia y designación del Presidente Interino. Provisional o Substituto (fracciones XXVI y XXVII); erigirse en Colegio Electoral (artículo 74. fracción IV); analizar la política exterior y aprobar los tratados (artículo 76. fracción I); dar su consentimiento para la disposición de la Guardia Nacional por parte del Ejecutivo (artículo 76, fracción IV); otorgar o negar la aprobación de nombramientos de Ministros (artículo 76. fracción VIII); así como establecer las contribuciones (artículo 73. fracciones VII y XXIX). Aprobar o no alguna iniciativa de ley que propone el Ejecutivo; y en general. su poder formal reside en el <3cto de elaborar las leyes que rigen la vida social.

2_- Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

La Cámara de Diputados se integra por 300 Diputados de mayoría relativa y 200 de representación proporcional. El Senado se integra por dos miembros de cada entidad federativa; reuniéndose ambas Cámaras para sesionar conjuntamente y tratar los asuntos establecidos en los artículos 69. 84. 85. 86, y 87, de la Constitución.

De esta Ley Orgánica sólo nos interesa lo referente a Grupos Parlamentarios. Gran Comisión, Comisiones. Comités y Comisión Permanente.

2. 1. Grupos Parlamentarios.

Previene la Ley sobre la integración de .. grupos parlamentarios ... los cuales son una forma de organización de los Diputados .. con igual afiliación de partido para realizar temas específicos en la Cámara."

Lo anterior da pauta para establecer las reglas a las que se debe someter la mayoría absoluta de Diputados de un mismo partido político; al igual que aquéllos que pertenecen a una entidad federativa, integran la Diputac;ón estatal o del D. F.; cada uno de los Coordinadores de esos grupos pasan a formar parte de la Gran Comisión de la Cámara de que se trate, de la cual sale designada una Mesa Directiva. siendo Presidente de la Gran Comisión el "líder del grupo parlamentario mayoritario.••

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Por lo que hace al Senado. guarda la misma est:ructura y mecánica. y se integra la Gran Comisión con un Senador por cada Estado y del Distrito Federal. de entre los cuales se nombra al Presidente y al Secretario.

Ambos líderes son electos designados por la decisión de la mayoría "coherente y estable" del Congreso; la cual. obviamente. pertenece al partido en el poder.

2.2 Comisiones y Comités.

Las Comisiones son: De Dictámen Legislativo. De Vigilancia. De Investigación (transitoria). Jurisdiccionales (transit:oria).

Ordinarias De Gobernación y Puntos Constitucionales. De Marina. De Patrimonio y Fomento Industrial. De Agricultura y Recursos Hidráulicos. De Asentamientos Humanos y Obras Públicas. De Salubridad y Asistencia. De la Reforma Agrnria. De Pesca. De Programación, Presupuesto y Cuenta Pública. De Hacienda y Crédito Público. De Comercio. De Comunicaciones y Transportes. De Educación Pública De Trabajo y Previsión Social. De Turismo. De Relaciones Exteriores.

>' De Justicia. De Defensa Nacional. Del Distrito Federal. De Energéticos. De Seguridad Social. De Régimen. Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.

Del Senado:

De Agricultura, Ganadería y Recursos Hidráulicos. De Aranceles y Comercio Exterior. De Asistencia Pública. De Asuntos Indígenas. De Colonización. De Comercio Interior-. De Corrección y Estilo De Correos y Telégrafos. De Crédito. Moneda e Instituciones de Crédito. De Defensa Nacional. Del Departamento del Distrito Federal. De Economía De Editorial.

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De Educación Pública. De Ferrocarriles J\Jacionales. De Fomento Agropecuario. De Fomento Cooperativo. De Fomento lndustriaL De Gobernación. De Hacienda. De Industria Eléctrica. De Insaculación de Jurados. De Justicia. De Justicia Militar. De Marina. De la Medalla Belisario Domínguez. De Migración. De Minas. De Obras Públicas. De Patrimonio y Recursos Nacionales. De Pesca. De Petróleo. De Planeación del Desarrollo Económico y Social. De Previsión Social. De Puntos Constitucionales. De Reforma Agraria. De Reglamentos. De Relaciones. De Salubridad. De Sanidad Militar. De Seguros. Del Servicio Consular y Diplomático. De Tierras Nacionales. De Trabajo. De Turismo. De Vías de Comunicación. C25l

2.3. Comisión Permanente.

Compuesto por 29 miembros (15 Diputados y 14 Senadores); la cual queda instalada el mismo día de la clausura de las sesiones ordinarias (31 de diciembre). con el objeto de desempeñar las funciones que le señala la Constitución durante Jos recesos del Congreso General ( 1 o. de enero al 30 de agosto).

Es bien sabido que el Poder Legislativo desempeña no sólo tareas que tienen ese carácter. sino que lleva a cabo funciones de control sobre la actividad del gobierno. tanto en los países con sistema parlamentario o presidencialista.

En cualquier sistema. presidencial o parlamentario. el legislador desempeña no sólo una actividad legislativa. sino de control sobre la actividad gubernamental (en nuestro país realiza funciones legislativas. de ges'toría y contraloría sociales).

Sin embargo, es el Presidente de la República, a través del derecho de iniciativa, quien ha presentado un porcentaje mayoritariamente abrumador de proyectos de iniciativa de ley, los cuales han sido aprobados por el Congreso sin modificaciones substanciales (26), incluyendo las 335 reformas que se le han hecho al texto constitucional desde 1917 (27). Esto es. sólo por verdadera excepción no ha sido aprobado un proyecto o iniciativa del Ejecutivo.

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Es un hecho generalmente aceptado. que en la mayoría de los países. tanto parlamentarios como presidencialistas. el Ejecutivo ha incrementado su poder y atribuciones frente a las otras dos corporaciones. No obstante ello. en los sistemas auténticamente democráticos no se ha dado el avasallamiento del Legislativo en virtud de dos considerandos que apunta el Maestro J. Jesús Orozco Henríquez .. a saber:

al el ejecutivo no ha invadido la esfera de acción de aquél "hasta el punto de perturbar el derecho de los legisladores a deliberar libremente o impedir la introducción de las modificaciones que éstos estimen pertinentes a los programas o iniciativas del Ejecutivo" (28) y; ·

b) al órgano legislativo se le ha encomendado la tarea de controlar la actividad del gobierno.

En ese sentido, cabe señalar aquí que la estructura organ1ca del Legislativo no ha cambiado notablemente, salvo algunas modificaciones en la Cámara de Diputados con motivo de las once leyes electorales, por medio de las cuales se ha integrado la denominada "Cámara baja". (29) Desde la reforma de 1 963 y 1974, así como las de 1 977, 1987 y 1 989 las minorías han sido beneficiadas con las distintas leyes electorales promulgadas desde entonces. Desde los denominados diputados de partido, hasta los diputados de representación proporcional. Todo esto con el ánimo de impulsar una mayor representación de las minorías en el Congreso.

Así, durante 1 989 el gobierno federal organizó a través de la Secretaría de Gobernación una "Consulta Popular" que ayudara a la formulación de un nuevo proy2cto de ley electoral. con el objeto de poder integrar un cuerpo legislativo donde sea la mayoría la que impere, pero permitiendo a fas ·~inorías influir en Ja dirección de la política general del Estado (30); constituyendo así un "Congreso de opiniones". (31) Tomando en cuenta ello. surgió el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Diario Oficial de la Federación, miércoles 15 de agosto de 1990).

El código atiende a los objetivos de garantizar una representac1on más justa de la minorías; tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores .. con el objeto de lograr. entre otras cosas un "control interorgánico .. (32). necesario en todo Estado democrático.

Por otra parte .. como ya lo enunciamos arriba. al llamado Poder Legislativo la doctrina le abona el control de Ja gestión administrativa a través del propio proceso legislativo; sobre todo .. en lo que se refiere al debatir. discutir o criticar la propia gestión gubernamental. con, o sucede en Estados Unidos o Europa (a navés del sistema de Comités).

Por ello. la doctrina ha distinguido los diversos medios de control utilizados por el Legislativo, tales como:

a) informes. b) preguntas, c) mociones. d) interpelaciones. e e) investigación

Aunque estos medios son originarios del parlamentarismo .. cada vez se utilizan más en los países con régimen presidencial. con el fin de que las legislaturas puedan hacer una justipreciación de la actuación gubernamental.

Prueba de lo anterior es el hecho de que en México, el artículo 69 y el primer párrafo del diverso 93 constitucionales, se establece la obligación del Presidente de la República de rendir un informe escrito, ante el Congreso General, sobre la situación general que guarda su

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administración; así como también. la facultad de que cualesquiera de las Cámaras puede citar a los titulares de dependencias y entidades para que informen. cuando se estudia un asunto o discuta una ley que se relacione con su actividad.

En nuestro país ha sido particularmente dificil establecer la práctica de preguntar en forma oral (33); más aún. en México no está prevista fa interpelación o la moción (34). como en otros países con régimen presidencial -como puede ser el caso de Guatemala- (351. salvo la facultad de investigación prevista en el artículo 93 de fa Constitución.

"Artículo 930.- Las Cámaras. a pedido de una cuarta parte de sus miembros. tratándose de los Diputados. y de la mitad. si se trata de los Senadores. tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal."

Las Comisiones de investigación sólo son temporales y no permanentes y no abarcan a las dependencias centralizadas. ni hacen que el responsable que haya incurrido en alguna infracción o delito, por ese sólo hecho. sea inhabilitado. independientemente del criterio del Presidente {36), como sucede en los Estados Unidos de América.

Para ejemplificar, bástenos señalar lo ocurrido al propio Presidente Richard Nixxon, con respecto al escándalo denominado "Watergate ... el cual le costó presentar su renuncia. so pena de ser enviado a la cárcel. lugar éste donde fueron enviados varios de sus co!aboradores. Así también. durante 1 987 y 1988, en la gestión del Presidente Ronald Reagan, el Congreso investigó el caso denominado .. lrangate". Como podemos ver. las Comisiones legislativas que permanentemente investigan lo que la administración realiza. se encuentran tan bien informadas. que están en condiciones de discutir. analizar. estudiar cualquier asunto o problema que se trate.

En este sentido. Jos artículos 1O1 y 1 02 de Ja Ley Orgánica del Congreso (en lo que podrían ser facultades implícitas). señala la facultad de fas Comisiones del Senado para solicitar, a través de su Presidente. la información y copias de documentos de dependencias; así como para entrevistarse con los funcionarios "para ilustrar su juicio en el despacho de los negocios que se les encomienden . __ ·• Esta facultad no le está conferida a la Cámara de Diputados.

De todas formas. la negativa de los funcionarios a entregar dicha información sólo da acción a la Comisión para quejarse ante el Presidente. Cuestión ésta que en realidad no es una sanción; la cual debiera tipificarse como desacato y sujetar al individuo a un juicio de carácter político, siendo la sanción la destitución. la inhabilitación y/o la cárcel para el infractor. según sea el caso.

Ahora bien. en materia económica. las medidas de control por parte del Legislativo son: a) aprobación de la Ley de Ingresos, b) aprobación del Presupuesto de Egresos. y c) revisión de Ja Cuenta Pública.

Por lo que toca a la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se vale de Ja Contaduría Mayor de Hacienda para comprobar si el gasto se ajusta a los criterios del presupuesto y el cumplimiento de objetivos y de programas; o en su defecto, fincar la responsabilidad que resulte.

Por otra parte, el juicio político (artículo 109. fracción 1 constitucional) es otra de las medidas de control que formalmente tiene el Legislativo para sancionar a quien incurra en responsabilidad. destituyéndolo o inhabilitándolo (artículo 110. párrafo tercero); sin perjuicio de Ja sanción penal que. según el caso. corresponda.

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Ahora bien, ¿quiénes son los sujetos de juicio político?

El artículo 11 O establece: Senadores y Diputados al Congreso de la Unión; Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Secretarios del despacho; Jefes de Departamento Administrativo; Representantes de la Asamblea del Distrito Federal; Titular del Departamento del D.F.; Magistrados de Circuito; Jueces de Distrito; Magistrados y Jueces del fuero común del D. F.; Directores Generales o equivalentes de organismos descentralizados.. empresas de

participación estatal. sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos; Gobernadores de entidades federativas; Diputados locales; Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia estatales.

A la fecha. sólo Pascual Ortíz Rubio ha presentado ... enuncia al cargo de Presidente de la República. no reportándose hasta ahora ninguna acusación por traición a la Patria o por delito grave del orden común en contra del titular del Poder Ejecutivo. Esto lo mencionarnos no porque juzguemos que en ese lapso debióse enjuiciar a uno de ellos, sino como dato objetivo que se recoge y consigna en el presente trabajo.

Las conductas sancionadas son. de acuerdo a constitucional: actos u omisiones que perjudiquen buen despacho; que afecten la legalidad, honradez. observar en el desempeño de sus empleos ...

las fracciones y 111 del artículo 109 los intereses públicos fundamentales o su lealtad. parcialidad y eficiencia "que deban

En otro orden de ideas, la calificación de las elecciones del Poder Legislativo, es propiamente una autocalificación, que ha sido establecida por todas las constituciones mexicanas siguiendo a la gaditana. Responde al principio de separación de poderes, representando la decisión de un poder para erigirse a sí mismo sin injerencia de otra corporación. como lo pueden ser el Judicial o el Ejecutivo. (37)

De esta forma. son las respectivas Cámaras las que. convertidas en Colegios Electorales, califican la elección de los presuntos Diputados y Senadores, valiéndose del Tribunal Federal Electoral para resolver Jos recursos de apelación y queja; para revocar, revisar o apelar a la etapa preparatoria de la elección o impugnar su validez. (38)

Bl PODER EJECUTIVO FEDERAL.

En el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos está depositada la función del Ejecutivo, que a diferencia del Legislativo, aquél se encarga de ejecutar las leyes creadas por éste; haciendo que de lo abstracto y general, pasen a concretarse. Guardando sirnulitud con el Judicial, por cuanto ambos individualizan normas: el Ejecutivo. ejecutando; el Judicial, diciendo el derecho; pero los dos. concretizando la norma abstracta a un caso particular.

1.- Facultades.

Materialmente hablando, el Ejecutivo realiza la función administrativa del Estado. Conforme al

SS

ar1:ículo 89 constitucional. el Ejecutivo Federal posee las facultades de:

a) Promulgar y ejecutar leyes (fracción I); b) Nombrar y remover Secretarios del despacho, Procurador General de la República,

1:i1:ulares del D.D.F., agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda (fracción 11); c) Nombrar Ministros. Cónsules Generales (fracción 111); d) Nombrar oficiales superiores de las fuerzas armadas (fracción IV); el Disponer de las fuerzas armadas (fracción VI); f) Disponer de la Guardia Nacional (fracción Vil); g) Declarar la guerra (fracción VIII); h) Dirigir la politica exterior y celebrar tratados (fracción X); i) Habili1:ar puertos y aduanas marítimas (fracción XIII); j) Conceder indultos (fracción XIV); k) Conceder privilegios a descubridores o inventores (fracción XV); 1) Nombrar Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del D.F. (fracción XVII); así corno

Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. m) Suspender garantías individuales en caso de invasión o grave peligro para la sociedad

(artículo 290.); n) Iniciar leyes (artículo 730., fracción I); ñ) Dictar medidas de salubridad general (artículo 730 .. fracción XVI); o) Regular la economía en cuanto a cuotas de exportación e importación, restringir o

prohibir las importaciones y el tránsito de productos o mercaderías (artículo 131, segundo párrafo);

p) Monopolio del ejercicio de la acción penal (artículo 21 ); q) Arnén de la política de gobierno. le corresponde dictar lo referente a planeación,

rectoría y desarrollo nacional (artículo 24); r) Dictar la política de precios. de consumo y abasto, banca y crédito, monetaria, del

petróleo y demás hidrocarburos. petroquímica y energía nuclear, electricidad y ferrocarriles, de empresas paraestatales y organismos descentralizados. de cooperativas, patentes y marcas, servicios públicos, de comunicaciones. de emisión de billetes (artículo 28);

s) Dictar la política salarial, laboral. de seguridad social. habitacional (artículo 123); t) Dictar la política educativa (artículo 23); u) Dictar la política agraria (artículo 27).

Como ya se vió. se inclinó no sólo en favor del presidencialismo. sino por un mayor reforzamiento de las facultades del Ejecutivo, aprobando tal y como fue presentado el proyecto del Jefe del Ejército Constitucionalista.

Así. se reforzó la posición del Ejecutivo con respecto al Legislativo y al Judicial; por ejemplo: quedó suprimido el sistema de elección popular en segundo grado de los Ministros de la Suprema Corte de .Justicia. como lo establecía el artículo 92 de la Constitución de 1857. En el texto primigenio de la Constitución de 1917 se adoptó el sistema del nombramiento por parte del Congreso. Facultad ésta que el Legislativo ya no tiene. (39)

En 1928 la Constitución fue reformada. ampliándose el periodo presidencial de 4 a 6 años, con la posibilidad de reelección para un periodo posterior al inmediato. y en forma ininterrumpida; es decir. las reelecciones podían sucederse ininterrumpidamente. Con ést:o quedaba superada la reforma de 22 de enero de 1927, que estableció la reelección por un solo periodo de 4 años. Sendas disposiciones violentaban flagrantemente el principio de la no reelección.

Además, quedó modificado el artículo 73, fracción IV, con el fin de suprimir y extinguir el municipio en el Distrito Federal, para establecer un Departamento Administrativo. Al Congreso se le quitó la facultad de nombrar a los Ministros de la Suprema Corte, para ser designados por el Presidente con la aprobación del Senado (40); adicionando la facultad al Presidente de solicitar

89

ante la Cámara de Diputados la destitución por mala conducta de los miembros de la judicatura federal y de Magistrados al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los Territorios Federales; así corno de los jueces del orden común (41 ). Para 1982 esta íacultad quedó derogada para quedar corno lo previene el artículo 110 de la Constitución vigente; esto es, sólo procede la remoción previo juicio político. Salvo las reformas de 1 928 que fueron derogadas en 1982, todas las demás son vigentes. Aunadas a la permanente declinación por parte del Legislativo del ejercicio de sus facultades. que paulatina y sucesivamente ha ido delegándoselas al Ejecutivo; en contravención al artículo 49 de la propia Constitución. (421 Incrementado por el desarrollo de facultades jurisdiccionales como ocurre con la Junta de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Fiscal de la Federación, que, en su tiempo, su situación jurídica fue harto discutida; ya que de acuerdo con el principio de la división de poderes. estas facultades arbitrales y jurisdiccionales del Ejecutivo atentan contra dicho paradigma jurídico, corno lo señala el Doctor Fix Zarnudio. (43)

Como se ve, de 191 7 a la fecha. las facultades del Ejecutivo han ido acrecentándose. excepción hecha de la reelección que finalmente fue suprimida.

De lo anteriormente expuesto. vemos que la figura presidencial en México tiene una influencia política. jurídica, social y económica muy poderosa. -=n el que además es el detentador de la "razón de Estado"; entendida ésta como la razón de ser. hacer y obrar del Estado (Meinecke), así como un postulado o principio que obedece a intereses del individuo o individuos que en forma transitoria ejercen el poder CKelsen, Weber). (44)

Así las cosas, el Ejecutivo aparece ante nosotros con un aspecto formal y uno material; manifestándose corno jefe de Estado. de Gobierno y de la administración pública (formal o externo) y como jefe de la burocracia y líder del partido en el poder (material o interno). Además, del Ejecutivo dependen los tribunales laborales y administrativos.

Debido a la presencia mayoritaria de Senadores y Diputados priístas en el Congreso -la mayoría coherente y estable de la que habla Duverger- el Presidente legitima su obra y quehacer políticos o razón de Estado.

"El poder real del jefe de Estado depende a la vez de sus prerrogativas constitucionales y sus relaciones con un parlamento que asegura la existencia y la eficacia del gobierno. Si los diputados están encuadrados en una mayoría coherente y estable, su líder con-r.rola el voto del presupuesto y de las leyes .. la confianza y la censura del gabinete esto es .. de los poderes legislativos y ejecutivos. Un presidente que ocupa esta posición agrega a los poderes que la Constitución le otorga los que le confieren su autoridad sobre la mayoría. Cuanto más se encuentre unida y disciplinada, más fuerte será esa autoridad." (45}

Es evidente entonces que la colaboración de poderes se ha dado gracias a una modernización en los procesos administrativos del poder público.Para ejemplificar lo anterior: desde 191 7 más del 90°/o de las iniciativas enviadas por el Ejecutivo al Congreso se han convertido en leyes. Así entendido, la gran mayoría de las leyes que rigen la vida nacional han provenido a iniciativa del Ejecutivo. (46} Esto nos asombraría de no ser porque en la mayoría de las democracias occidentales,. y aún en las del bloque socialista, la gran mayoría de las iniciativas de ley provienen del Ejecutivo.

Desde mayo de 1823, cuando lturbide expide un decreto para negociar un empréstito por 8 millones de pesos con una Casa de Londres,. todos los empréstitos negociados por el Ejecutivo han contado con la validación del Congreso. (47)

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Cl PODER .JUDICIAL FEDERAL.

Esta es la tercera de las corporaciones; la cual está integrada por jueces y tribunales que conocen y resuelven sobre aplicación de leyes federales y las relativas al .Juicio de Amparo, exceptuando Jos Tribunales Militares. Tribunal Fiscal de Ja Federación y .Juntas de Conciliación y Arbitraje.

1.- Facultades.

Materialmente hablando, el Poder .Judicial estructura y da cuerpo a Ja norma abstracta, individualizándola en el caso concreto al dirimir o decir el derecho. Esto es, el tribunal establece la existencia de un hecho antijurídico y ordena una sanción.

La función judicial se haya depositada en la Suprema Corte de .Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito; así como en Juzgados de Distrito (articulo 94). Esta organización tiene su antecedente en el artículo 1 23 de la Constitución de 1824, que se inspiró a su vez, en el modelo estadunidense.

El poder judicial tiene dos clases de competencia, a saber: la ordinaria federal. que se deriva de los artículos 1 04 a 1 06 del ordenamiento constitucional; así como la referente al Juicio de Amparo. que se desprende de los artículos 1 03 y 1 07 de la Constitución.

La Suprema Corte de .Justicia posee como facultades las de emitir acuerdes para distribuir en Salas los diversos asuntos; interpretar la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados (artículo 94).

Puede nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; así como conocer sobre los procesos electorales. cuando se ponga en duda Ja legalidad de éste (artículo 97).

Además, conoce sobre violación de garantías individuales, actos o leyes de autoridad que violen la soberanía estatal. o leyes o actos de las entidades federativas que vulneren la autoridad federal (artículo 1 03); resuelve controversias sobre cumplimiento de leyes o tratados; conocer sobre recursos de revisión que se interpongan contra resoluciones de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo; así como de controversias sobre derecho marítimo; en aquellas en donde Ja Federación es parte; resuelve controversias entre dos o más entidades federativas. entre una de éstas y la Federación; de las que surjan entre tribunales del D.F .. y los de la Federación o un estado; entre un estado y uno o más vecinos de otro; y de los casos relativos o miembros diplomáticos o consulares (artículo 104).

El artículo 1 05 y el 1 06 hacen hincapié sobre la facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer sobre controversias entre dos o más estados ... entre los poderes de un mismo Estado sobre la Constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados. así como de aquéllos en que la Federación sea parte", y entre los Tribunales de la Federación. entre éstos y los de los estados o entre los de una entidad federativa y los de otra.

Ahora bien. los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son nombrados por el Presidente de la República. con la aprobación del Senado (artículo 96). Para ser Presidente de esta corporación (judicial) se necesita reunir menos requisitos de los que se requieren para el Ejecutivo. Así tenemos que se necesita ser ciudadano mexicano por nacimiento, no ser mayor de 65 años de edad ni menor de 35, ser abogado, gozar de buena reputación, no haber sido condenado a prisión y haber residido en el país los últimos cinco años.

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El llamado Poder Judicial tiene como características:

a) Es un órgano colegiado;

b) el titular, así como los demás Ministros son nombrados por el Ejecutivo; lo que los hace dependientes de éste.

cl el Presidente de la Suprema Corte de Justicia nombra y remueve a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, lo cual ocasiona que no haya independencia de éstos respecto de aquél.

d) la Suprema Corte puede averiguar las violaciones al voto público o verificar la legalidad del proceso electoral.

el ni el Presidente de la Suprema Corte de Justicia ni los Ministros son políticamente responsables ante el Congreso. sólo lo son ante el Presidente de la República.

Con excepción de Juárez y Lerdo de Tejada. ningún miembro de la Suprema Corte de Justicia ha salido para ocupar el cargo de Presidente de la República.

Por lo demás, se aprecia que en la Suprema Corte de Justicia el número de Ministros ha ido en aumento. Ello, debido principalmente a que también han aumentado los asuntos que se levantan a través del juicio de amparo.

Así. ha habido tres Salas con cinco Ministros cada una de ellas (1928); cuatro Salas en 1938 (la última se encargaba de amparos en material laboral>; incorporación de 5 Ministros supernumerarios y establecimiento de los tribunales Colegiados de Circuito en materia de Amparo (inspirados en los tribunales de circuito de apelación de los Estados Unidos). en 1951; ampliación de la competencia de los Colegiados y atribución a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la facultad discrecional de revisar amparos promovidos contra resoluciones administrativas federales. a fin de decidir su competencia para conocer de aquellos asuntos cuya cuantía fuese inferior a 500 mil pesos. si a juicio de la Sala asumen importancia trascendente para el interés nacional.

También. desde 1928 los jueces. Magistrados y Ministros han sufrido la supresión y restablecimiento del principio de inamovilidad del cargo. con el objeto de asegurar independencia en la gestión.

Así. se ratificó el 20 de agosto de 1928 la inamovilidad de los miembros del Poder Judicial que había establecido el texto constitucional en 1923. Sin embargo. el 15 de diciembre de 1934. se determinó que durarían en el cargo seis años; mientras que. por reforma de 21 de septiembre de 1944. se restableció la inamovilidad judicial; que siguió perdurando en la reforma de 1 9 de febrero de 1951, introduciéndose la modalidad de que los Magistrados de Circuito y jueces de Distrito designados por la Suprema Corte de Justicia. durarían cuatro años en el cargo; al término de los cuales. si fuesen reelectos o promovidos a un cargo superior. se considerarían inamovibles (artículo 97. primer párrafo). En el texto vigente de la Constitución. el artículo 94. último párrafo. establece: "Los ministros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del título Cuarto de esta Constitución"; es decir. previo juicio político.

No obstante. existen varios condicionantes en la función jurisdiccional; por ejemplo:

a) Los ministros son nombrados por el Presidente de la República con la aprobación del Senado;

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b) limitaciones de carácter financiero, toda vez que éstos dependen del Ejecutivo y del Legislativo;

c) "la posibilidad de los órganos políticos de gobierno para restringir la jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia. a través del proceso legislativo";

d) la facultad que. de facto. tiene el Presidente para remover a Ministros y Magistrados;

e) la posibilidad de la administn1ción de modificar las interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia a través de reformas constitucionales o vía proceso legislativo. Recuérdese que en 1951 la Suprema Corte resolvió como inconstitucional la legislación que otorgaba amplios poderes discrecionales al Presidente, sobre tarifas y otros controles económicos (48). Sin embargo, esta resolución fue anulada con efectos a futuro. por reforma constitucional a los artículos 49 y 1 31. habilitando al Presidente con facultades extraordinarias para legislar en materia económica. No se diga con las reformas constitucionales a los artículos 25 y 28 en ese mismo sentido.

f) La imposibilidad de abrogar una ley al ser declarada inconstitucional. beneficiando sólo al individuo o individuos solicitantes del amparo (artículo 76 de fa Ley de Amparo, denominada "fórmula Otero". que fue quien la consagró en el artículo 25 del Acta de Reformas de 184 7; según la cual se prohíbe hacer una declaración general. porque la sentencia sólo tiene efectos sobre las partes en litigio.

SISTEMA DE COLABORACION O DE CONTROL INTERORGANICO.

Como se ha enunciado. el principio de Ja división de poderes se ha visto matizado por las nuevas relaciones políticas del poder y por las circunstancias y la realidad a que se ha enfrentado el Estado mexicano. De esa manera. el principio en comentario ha tenido que admitir modalidades; las cuales han hecho distinguir entre función formal (atendiendo al órgano) y material (atendiendo a la función). Así. todos Jos actos realizados por cualquiera de Jos poderes. formalmente son: legislativos. ejecutivos o judiciales respectivamente. sin que importe la naturaleza de sus actos; aunque materialmente estén realizando algún acto que formalmente le corresponda a otro diferente. como por ejemplo. la facultad reglamentaria del Presidente de la República (formalmente es ejecutiva y materialmente es legislativa).

A estas modalidades la doctrina les ha denominado '"temperamentos"; lo cual indica la colaboración que existe entre uno o varios poderes en la realización de alguna función o acto que. materialmente considerado. debiese corresponder a uno solo de ellos.

Las modernas exigencias y problemas de una nación, han hecho que los órganos del poder colaboren entre sí, participando en forma conjunta o sucesiva en la realización de una o varias funciones.

Como se ha visto. esas funciones pueden ser formales o materiales; ejemplo de las primeras podrían ser: la celebración de tratados por parte del Ejecutivo y la ratificación, en su caso, a cargo del Senado; la facultad de iniciativa de leyes por parte del Ejecutivo; o llegado el caso, de nombrar Gobernador Provisional. el Presidente envía al Senado una terna. para que éste designe al Gobernador, entre otros.

Como ejemplos de los segundos. podemos enunciar lo referente a la facultad del Senado para erigirse en Jurado. para conocer de delitos oficiales de altos funcionarios; la facultad reglamentaria del Ejecutivo o Ja de Ja Suprema Corte de Justicia para designar a Magistrados de Circuito y jueces de Distrito. entre otros.

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Más que una división de poderes, lo que aparece es una colaboración, división del uabajo o cont:rol interorgánico, donde el aspecto sustantivo de la función gubernativa o del ejercicio del poder lo lleva el Ejecutivo; mientras que el aspecto adjetivo lo comparten el Legislativo y el Judicial. Es decir, en las nuevas relaciones políticas del poder del actual Est:ado mexicano -por razones de índole histórico sociales y de coyuntura- se favorece la preponderancia del Ejecutivo sobre las otras dos corporaciones~ pero en una relación de repartición de las actividades del Estado.

Con todo, podemos decir que, en términos generales, esta colaboración se decant:a en las siguientes cuestiones:

a) Facultad de iniciativa de Ley. Que pueden hacerlo tanto el Presidente como los legisladores.

b) Facultad de veto. Como control del Ejecutivo sobre los proyectos aprobados por el Congreso.

c) Establecimiento de los periodos de sesiones d) Rendición del informe del Presidente ante las Cámaras. e) Comparecencia de los secretarios del despacho ante el Legislativo. f) Otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Artículos 29 y 131 de la

Constitución. g) Ratificación del Legislativo sobre los nombramientos hechos por el Ejecutivo. Artículos

76, 79 y 89 constitucionales h) Ratificación de acuerdos internacionales. Artículos 76 y 89 constitucionales. i) Facultad de declarar la desaparición de poderes en un estado por parte del Congreso.

Artículo 76 constitucional. j) Facultad reglamentaria del Presidente del la República. Artículo 89, fracción l. kl Responsabilidad de los servidores públicos. Artículo 1 1 1 constitucional. 1) Facultad de autorizar al Presidente su salida del territorio nacional. Corresponde esta

facultad al Congreso de la Unión (artículo 88). m) Facultad del Congreso para autorizar al Presidente a disponer de la Guardia Nacional

fuera de sus respectivos estados (artículo 76. fracción IV y 79. fracción 1). n) Otorgamiento de la amnistía por parte del Legislativo. Artículo 73, fracción XXII. ñ) Aprobación. por parte del Legislativo. de nombramientos. licencias o renuncias de

Minist:ros de la Suprema Corte de Justicia o) Ejecución. por parte del Ejecutivo. de las penas impuestas por el Judicial (Artículo 18). p) Auxilio del Ejecutivo para cumplir las resoluciones judiciales (Artículo 89, fracción XII). q) Tramitación y resolución de los recursos administrativos. r) Otorgamiento del indulto por parte del Ejecutivo (Artículo 89. fracción XIV). s) Facultad resolutoria del Ejecutivo en materia agraria. Artículo 27 constitucional. t) El juicio de amparo. Artículos 1 03 y 106.

El principio de separación de poderes de Montesquieu -que planteaba un mecanismo operativo de funciones que evitara el abuso del poder y asegurara la libertad de los individuos- fue mal interpretado. corno un sistema rígido de separación de poderes. con funciones propias e independientes entre sí (Eisenmann).

Esta concepción "rígida" ha sido criticada por Rousseau. quien establecía que lo que se denominaba "poderes" no eran más que emanaciones de la autoridad soberana. a la cual están supeditadas. (50)

Decía Jellinek que. el pretender la adscripción a cada órgano del Estado la exclusiva facultad de las respectivas "tres funciones. resulta imposible en la práctica. (51)

Schrnitt decía que debería de hablarse de una distinción, más no de una división de poderes.

•J.¡

cuyo objeto era lograr el equilibrio entre los órganos del mismo poder. (52J

Carré de Malberg estipulaba que jamás había existido un equilibrio entre los órganos del poder, demostrando la experiencia del hecho ineluctable de que alguno de ellos tenga supremacía sobre los otros dos. Al mismo tiempo. criticaba y combatía el principio de la división de poderes. señalando que éste destruye Ja unidad del Estado. (53J

Coincidiendo con esta posición. Woodrow Wilson asentaba que los resultados prácticos del principio había hecho que cada órgano del gobierno sólo haya recibido una fracción de responsabilidad, que, llegado el caso, podría paralizar el funcionamiento gubernamental. (54!

Por otra parte, hay quienes critican el principio de "separación de los poderes", porque consideran inviable y no pragmático pretender una separación rígida. sin considerar que el Estado tiene que subsistir y desarrollarse con la coordinación entre los órganos que lo componen.

Así como se habla de frenos y contrapesos. así también se habla de temperamentos; por lo que cada poder está interfiriendo constantemente y se ve interferido en facultades que no son atribución exclusiva de alguno de ellos. De tal suerte que hoy se habla más de colaboración, coordinación entre poderes. de separación de funciones; o bien. de una moderna división del trabajo entre las tres corporaciones.

Biscaretti di Ruffia apunta en este sentido que:

'"El estudio de los modernos ordenamientos tradicionales (sic) muestra, además. que la citada teoría ha sido acogida con dos correctivos esenciales. que la transforman más bien en la teoría de la distinción y de la colaboración de los poderes (la llamada separación souple de la doctrina francesa en contraposición con la trancheé). Los correctivos son:

1) que es necesaria una coordinación entre los diferentes poderes (aunque más bien de carácter político que jurídico). de modo que su actividad se despliegue en armonía con una dirección unitaria;

2) que, si bien en términos generales. cada poder debe contenerse en la órbita de su pr~pi~ _función institucional. no obstante .. de ordinario son oportunas ciertas excepciones a tal princ1p10 (que se concretan en transferencias .. más o menos extensas e importantes.. de funciones que corresponderían a otros poderes} ... (55)

A pesar de que el principio de la división de poderes fue incorporado en las Constituciones liberales durante el siglo XIX, la praxis política. social y económica hizo que dicho principio no fuese rígidamente aplicado. teniendo que admitir modalidades. De esa forma. y debido a que la corporación ejecutiva estaba más en contacto con la realidad de la Nación. empezó a elaborar los proyectos de ley que el Legislativo aprobaba o reformaba. Así, las relaciones sociales y de poder de los nuevos Estados impusieron una costumbre o práctica que afecta al principio de la división de poderes. para convertirlo en una colaboración de funciones en unos casos. de fusiones en algunos o de confusión de poderes en otros; haciendo que el Presidente tenga la supremacía por sobre los otros órganos del poder estatal.

En efecto. del Estado liberal burgués al Estado social de Derecho. el principio de la división de poderes ha hecho crisis; sobre todo. por las profundas transformaciones operadas en la sociedad después de la primera y segunda guerra mundiales. Más aun con las nuevas necesidades y los modernos avances en la ciencia y Ja tecnología. se ha superado la concepción liberal­individualista que permeó los dos siglos anteriores al nuestro.

Del .. laissez faire, laissez passere", el Estado se ha convertido en el rector de la vida social ..

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política y económica de un país a través de la dirección y gobierno de un Ejecutivo que cada día ha tenido que ser más fuerte, a fin de poder conciliar y coordinar-concertar a grupos e intereses. "Asimismo, en los tiempos actuales. sobre todo a partir de la Primera Guerra Mundial. el fenómeno de la correlación de fuerza política entre los órganos ejecutivo y legislativo se ha ido inclinando hacia la decisiva preponderancia del primero. Las situaciones de crisis que han puesto en peligro la estabilidad interna y la seguridad externa de los Estados han desplazado el centro de gravedad de la potestad pública hacia el ejecutivo en la mayoría de las organizaciones estatales. Esta tendencia ha afectado, con más o menos intensidad, a los distintos regímenes políticos ... (56) En nuestro país, el Ejecutivo ha ido ganando terreno y preponderancia por razones de orden histórico, político. económico y social, convirtiéndose en jefe de la administración. de gobierno, de Estado y líder o "jefe nato" del partido en el poder.

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NOTAS

(1) Cfr. KELSEN. Hans. TEORIA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO. México. UNAM. 1979, pp. 320 y SS.

(2) ARISTOTELES. POLITICA. edición bilingue y trad. de Julián Masías y María Arauja. Madrid. Instituto de Estudios Políticos. 1951. Libro VI (IV). capit. 14. 1298 a. p. 193.

(3) Cfr. LOCKE. John. CONCERNING CIVIL GOBERNMENT. SECOND ESSAY. en Great Books of Western World. 22a. ed. Vol. 35. Chicago. Encyclopaedia Britannic lnc. 1978. capítulos XII y XIII. pp. 58-62. Loevvenstein advierte que no hay nada que haga suponer que el filósofo de Estagira estableciera las atribuciones de estas funciones a tres órganos diferentes .. como así se asienta en la doctrina constitucional. LOEWENSTEIN. Karl. TEORIA DE LA CONSTITUCION (trad. Alfredo Gallegos). 7a. Barcelona. Editorial Ariel. 1976. p.57.

(41 MONTESOUIEU. Charles Lois de Secondant. Baron de. DE L'ESPRIT DES LOIS. Paris. Editions Garnier Fréres. 1949. T.I. Libro XI, cap. VI. pp. 165-166.

(5) Ibídem. p. 161.

(6) Op. Cit.. Cfr. supra 52.

(7) EISENMANN. Charles. "EL ESPIRITU DE LAS LEYES Y LA SEPARACION DE PODERES". en ANUARIO JURIDICO 2-1975. México. UNAM. 1977. p. 437.

(8) MONTESOUIEU, Op. Cit .• (Supra nota 53). p. 166.

(9) VID, OROZCO HENRIOUEZ, J. Jesús. FEDERALISM AND SUPREME COURT IN THE UNITED STATES AND MEXICO, MCL Thesis, Los Angeles, University of California at Los Angeles, pp. 28-31.

(10) Cfr. EL FEDERALISTA (XLVII), Madison, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, pp. 204-209.

(111 VID, MADRID HURTADO. Miguel de la. "DIVISION DE PODERES Y FORMA DE GOBIERNO EN LA CONSTITUCION DE APATZINGAN". en Estudios de Derecho Constitucional, México. UNAM, 1977. PP. 98-100.

( 1 2) Rousseau propuso la supremacía del Legislativo por sobre los demás, en tanto que depositario de la voluntad general. Cfr. ROUSSEAU, Juan Jacobo. EL CONTRATO SOCIAL O PRINCIPIOS DE DERECHO POLITICO. México, Editores Mexicanos Unidos. pp. 59-108.

(13) MADRID HURTADO. Op. Cit., pp. 100-102_

(141 En 1835. las Bases Constitucionales del 1 5 de diciembre. en el artículo 4o .• establecieron: "El ejercicio del supremo poder nacional continuará dividido en legislativo, ejecutivo y judicial, que no podrán reunirse en ningún caso ni por ningún pretexto. Se establecerá además un arbitrio suficiente para que ninguno de los rres pueda traspasar los límites de sus atribuciones".

( 1 5) "Excit:ado por el congreso. declarar la incapacidad física o moral del presidente de la República; excitado por un poder. suspender las labores de la corte de justicia excitado por el ejecutivo, suspender hasta por dos meses las sesiones del legislativo; excitado por la mayoría de las juntas departamentales. declarar cuando el presidente debía renovar su gabinete; otorgar o

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negar la sanción a presuntas reformas constitucionales; calificar las elecciones desenadores. "DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO. Tomo 111. Instituto de Investigaciones Jurídicas. México. U.N.A.M •• 1983. p. 323.

(16) Cfr. CUEVA. Mario de la. "La Constitución de 5 de febrero de 1857", en EL CONSTITUCIONALISMO A MEDIADOS DEL SIGLO XIX, tomo 11. México, UNAM. 1957, ;.op. 1262-1263.

FIX ZAMUDIO. Héctor. "El sistema presidencialista y la división de los poderes". en LA UNIVERSIDAD NACIONAL Y LOS PROBLEMAS NACIONALES, Vol. IX, tomo 111. México, UNAM, 1979. pp. 89-90.

(171 Cfr. VALADES. Diego. "El poder legislativo en México". en EVOLUCION ORGANIZACION POLITICO CONSTITUCIONAL EN AMERICA LATINA (1950-1975). UNAM, 1978, pp. 49-51.

(181 FIX ZAMUDIO. Op. Cit .. pp. 39-40.

DE LA México,

(19) Suspensión de garantías en cado de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier peligro para la sociedad.

(20) Aumentar. disminuir o suprimir cuotas de tarifas de exportac1on e importación expedidas por el Congreso. crear otras. restringir o prohibir importación. exportación o tránsito de productos~ a fin de regular el comercio exterior, la economía del país o la estabilidad de la producción nacional.

(21) Artículos 49, 29 y 131, segundo párrafo.

(22) INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO, Tomo I, México, UNAM, 1982, p. 285. ldem, Tomo IV. 1983, p. 182.

(23) Esta facultad se encuentra sustentada en una costumbre del siglo XVI en Inglaterra, que consideraba a la Cámara de los Comunes como jurado de acusación y a la Cámara de los Lores se le asignó la labor de examinar si las acusaciones procedían o no.

(24) Cfr .. p. 8.

(25) CORDOVA, Arnaldo. EL SENADO EN MEXICO. en UNO MAS UNO. México. num. 4258. 8 de septiembre de 1989. pp. 1 y 8.

"Durante mucho tiempo se afirmó en los medios políticos mexicanos que el Senado era la representación de los intereses de los estados miembros de la Federación que los senadores representaban. Para una inmensa mayoría de nuestros constitucionalistas esas afirmaciones eran una falsed ... "

"Ni es cierto que el federalismo llene plenamente nuestra tradición constitucional. ni es verdad que siempre haya sido una mera ficción.

Eso lo apuntaba don Emilio Rabasa ... en 1912"

En 1 824 los "padres del federalismo mexicano, entre los que desl:acaba Miguel Ramos Arizpe. reconocían que con ello recogían la experiencia de Estados Unidos. Nuestra Cámara Alta sería la encarnación del Pacto Federal y la representación igualitaria de las entidades ... "

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"En la Convención de Filadelfia ..• se dió una contradicción manifiesta entre los delegados de los estados grandes (Virginia. por ejemplo) y los de los estados pequeños (Nueva York y Rhode lsland. por ejemplo!. Los primeros querían una Cámara de Representantes en donde cada estado tuviera los representantes que su población ameritaba... Plan Randolph o Plan Virginia. Los segundos exigían que cada estado tuviera igual número de representantes... Plan de Nueva Jersey. Otros representantes de estados pequeños .. entre los que destacaron los de Connecticut .. propusieron .. finalmente que hubiera dos Cámaras: una con representación proporcional a la población (Cámara de Representantes! y otra con representación paritaria (Cámara de Senadores); la primera representaría a la población de todos los estados y la segunda a las comunidades y a los poderes de los estados. Por haber sido el punto de acuerdo. a este plan se le denominó .. transacción de Connecticut". Como puede verse .. el bicamarismo estadunidense no fue mera ocurrencia .. sino historia viva .. organización de intereses vitales que cobró forma en la Constitución de Estados Unidos. Lo nuestro fue algo totalmente diferente ...

'"Entre nosotros el federalismo existió. fue una realidad .. constituyó el credo de los liberales y éstos lucharon en todas partes a favor de las autonomías locales; pero nunca lo hicieron porque se plantearan la defensa de una institución de la que nosotros no teníarnos noción alguna y menos una vivencia real. Lo hicieron porque era el modo natural de oponerse a los proyectos centralistas de los conservadores que siempre desembocaban en la dictadura. Fue en la forma en que ellos se aproximaron a un planteamiento democrática de reorganización del Estado. En el Congreso Constituye de 1856 a 1857. no sólo no defendieron el Senado como representación del federalismo~ sino que lo descalificaron como una institución señorial que nada tenía que ver con nuestras tradiciones políticas y ni siquiera con nuestra concepción del federalismo"'.

"'La Constitución de 1857... Instauró el Congreso de Cámara única. la de diputados o representantes populares. que era justamente la que mejor respondía a los designios democratizad ores del movimiento liberal mexicano ... con un "efectivo control sobre los actos del Ejecutivo. desde la revisión de sus reglamentos e iniciativas hasta la aprobación de los nombramientos de sus funcionarios ...

"'El que siempre lamentó la desaparición del Senado fue el poder presidencial. Don Benito Juárez ... (al) triunfo de la República sobre el Imperio ... ordenó a su ministro de Gobernación. Sebastián Lerdo de Tejada. que. con motivo de la elección de los funcionarios federales y estatales en el año de 1 867. propusiera la instauración del sistema bicarnarista. Lerdo lo hizo a través de la circular a los gobernadores de fecha 14 de agosto de 1867. La oposición al restablecimiento del Senado fue tan dura que sólo pudo lograrse en 1874. dos años después de la muerte de Juárez ...

"Nadie pensó que ello hubiera ocurrido porque debía darse una representación a las entidades federativas. como tales. y una institucionalidad especial al Pacto Federal. La razón ... había sido Ja necesaria de abatir los controles que la Cámara única imponía al Ejecutivo y establecer. a la vez y a através del Senado reinstaurado. un freno a los excesos del Legislativo y una limitación efectiva de sus poderes. El Senado jugó desde entonces. muy eficazmente, ... el papel de controlador de la bulliciosa Cámara de Diputados. y eso fue visto como la mayor virtud de la Cámara Alta por los conservadores de todos los credos. Fue también lo que en primer término se reconoció en los debates del Congreso Constituyente de 1916-191 7. Carranza eligió el bicamarismo y deturpó el parlamentarismo. Los diputados constituyentes supieron que con el Senado en Ja nueva institucionalidad sobresaldría el poder de la presidencia fuerte, de la que todos eran partidarios .....

"Todo cambió -como era natural- cuando comenzó a romperse el monolitismo político y empezó nuestro largo y siempre estentóneo tránsito hacia la democracia. Ya en 1966, Vicente Lombardo Toledano proponía que se mandara al museo de la ruinas históricas. por inútil, porque era una entelequia y porque correspondía a una etapa ya superada por la nación ... Desde entonces. los grupos de izquierda que comenzaron a participar en la lucha política sometieron a una feroz

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crítica a la Cámara Alta y muchas veces propusieron su desaparición ... "

"Ya en la era de la reforma política de 1 977. la demanda de que el Senado fuese eliminado se combinó con la exigencia de que. en una etapa de transición. previa a su desaparición. se permitiera el ingreso en el mismo de las minorías políticas. La izquierdas demandó que el sistema de elección por el principio de representación proporcional se hiciera extensivo a la Cámara de Senadores y varios connotados priístas (entre los que destacaron Víctor Manzanilla Schaffer y Mario Moya Palencia) propusieron diversos mecanismos, recurriendo a la proporcional. para permitir el acceso de los partidos minoritarios al Senado ...

"Los defensores del Senado ... no recurrieron a "los argumentos ni a las razones por las cuales se había reinstaurado la Cámara Alta en 1874 y se había aceptado en el orden constitucional de 1 917 ... volvieron entonces a los puntos de vista -federalista": el Senado era la "representación" del Pacto Federal. y en él los estados tenían su identidad corno entidades soberanas. Durante doce años (1 977 a 1989) se mantuvieron inconmovibles en le argumento "federalista" ... "

..... a m'- :i.:rjos de 1989 los defensores del Senado cambiaron de nuevo sus puntos de vista. Ahora nos aicen que el federalismo como base teórica e histórica de la integración de la Cámara Alta... quedó atrás en la historia, por lo menos desde cuando dejó de estar vigente la Constitución de 1824 {nuestra primera federalista), vale decir, unos 140 años. Antes se decía que un senador no podría representar más que a un estado y nunca a la ciudadanía del país en general (menos todavía, por supuesto, a las minorías políticas). Ahora se nos dice (véase si no la propuesta de reformas a la Constitución en materia electoral presentada por el PRl)que el senador es tan representante del pueblo en su conjunto como lo es el diputado ... antes se decía que el diputado representaba a su distrito; ahora se acepta. como lo estableció el artículo 20 de la Constitución de Weimar, que el diputado es representante de la nación ... Vale la pena recordar que en algunos países europeos ... como en Italia o en Francia, se han formado comisiones y equipos de trabajo parlamentario para buscar la forma de desaparecerlo. En Inglaterra, después de la ley de 1 91 1 • que quitó a la Cámara de los Lores las últimas facultades importantes que aún detentaba, aquélla es sólo un adorno ... completamente inútil. .. ••

(26) Cfr. FIX ZAMUDIO. Op. Cit .• (Supra. nota 1 5, p. 11 6.

(27) PABLO LEYVA, EUGENIO. "HA TENIDO 335 REFORMAS LA CARTA MAGNA DESDE SU CREACION, EN 1917". en Jueves de Excélsior, México. número 3472, 2 de febrero de 1989, p. 23.

(28) OROZCO HENRIOUEZ. J. Jesús. LA DIVISION DE PODERES. Tesis, México. UNAM. p. 47.

(29) En lo que va del siglo han sido 1 O las Leyes Electorales que ha tenido. el país (2 del Porfiriato y 8 después de 191 7): Ley Electoral del 18 de diciembre de 1901; Ley Electoral del 1 9 de diciembre de 191 1. reformada en mayo de 191 2; Ley Electoral para la formación del Congreso Constituyente, del 20 de septiembre de 191 6. Ley Electoral del 6 de febrero de 191 7; Ley para la elección de Poderes Federales del 2 de julio de 191 8. reformada en 1 920. 1921. 1942 y 1 943; Ley Electoral Federal. del 7 de enero de 1946. reformada en 1946; Ley Federal Electoral. del 4 de diciembre de 1 954. 1 963 y 1979; Ley Federal Electoral, del 5 de enero de 1 973; Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, del 28 de diciembre de 1977; Código Federal Electoral. del 1 2 de febrero de 1 987; el Código Federal de Instituciones Y Procedimientos Electorales. de 1 5 de agosto de 1 990.

(30) Cfr. BISCARETTI DI RUFFIA. Paolo. INTRODUCCION AL DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO. (FIX. ZAMUDIO, Héctor trad.,) México. Fondo de Cultura Económica. 1 975. pp. 331 y 55.

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(31) VID. MILL. John Stuart. CONSIDERACIONES SOBRE EL GOBIERNO REPRESENTATIVO (GUZMAN BALBOA. Antonio trad.). México. Herrero Hermano Sucesores. S.A. 1966. pp. 120-147.

(32) Cfr. LOEWENSTEIN. Op. Cit .• pp. 232-235.

(33) Cfr. WHEARE, K.C. LEGISLATURES. 2a. ed .• London, Oxford University Press. 1968. p. 85.

(34) A este respecto, cabe anotar la intervención del Senador Porfirio Muñoz Ledo. el día 1 o. de septiembre de 1 988 durante la comparecencia del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, con motivo de su VI informe de Gobierno; en el cual el Senador pretendió cuestionar al propio titular del Ejecutivo, no perrnitiéndosele el Presidente de la Cámara de Diputados (durante el mes de septiembre de este año).

(35) Cfr. GARCIA LAGUARDIA, Jorge Mario. LA DEFENSA DE LA CONSTITUCION. Universidad de San Carlos de Guatemala, UNAM, 1983, pp. 16-18.

(36) En Estados Unidos la "PUBLIC LAW 601 ". emitida por el LXXIX Congreso estableció que, con objeto "'de ayudar el Congreso a apreciar la administración de las Leyes y a desarrollar las enmiendas a la legislación complementaria que estime necesaria. cada comisión permanente del Senado y de la Cámara de Representantes ejercerá una continúa vigilancia de la ejecución por las agencias administrativas de las leyes que pertenezcan a la jurisdicción de cada comisión ..... Citado en BIDEGAIN, Carlos María. EL CONGRESO DE ESTADOS UNIDOS DE AMERICA, Buenos Aires, Editorial Depolmo, 1950.

(37) Dicho sistema nació con el Parlamentarismo en Inglaterra y otros países Europeos (s. XVII y XVIII). consolidándose en el s. XIX, durante el periodo de la Reina Victoria (1937-1901 ). Este sistema pasó de Inglaterra a Estados Unidos.. país que lo incorporó en su Constitución. manteniéndolo a la fecha; y que también fue incorporado en la Constitución de Cádiz ( 1 812). Cabe señalar que en Inglaterra, desde 1868 la calificación de las elecciones quedó reservada a la Alta Corte de Justicia.

(38) Cfr. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

(39) El artículo 95 de la Constitución vigente conserva todavía reminiscencias del anterior sistema de 1857. al establecer: "Para ser electo ministro de la Suprema Corte ... " Cfr. FIZ ZAMUDIO, Héctor. "El sistema presidencialista y la división de poderes". en LA UNIVERSIDAD NACIONAL Y LOS PROBLEMAS NACIONALES, Vol. IX. tomo 111, México, UNAM, 1979, pp. 85-155.

(40) En este caso se quiso implementar un sistema parecido al estadunidense,. con un control muy estricto de la comisión Judicial del Senado norteamericano. Cfr. FIZ ZAMUDIO, Héctor. "México: el organismo judicial 1950-1975". en el vol. EVOLUCION DE LA ORGANIZACION POLITICO-CONSTITUCIONAL EN AMERICA LATINA, México, 1977. pp. 42-46.

(41 l VID CARPIZO, Jorge. Op. Cit., pp. 185-186.

(42) Facultades extraordinarias para legislar fuera de los casos previst:os en el artículo 39; facult:ades extraordinarias para regular la materia económica; facultades para seguir la economía nacional (artículos 25, 26 y 28).

(43) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor. "Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las constituciones de 1857 y 1927" en BOLETIN DEL INSTITUTO DE DERECHO COMPARADO DE MEXICO, México, UNAM. año XX, números 58, 59, enero-agosto de 1967.

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(441 Cfr. MEINECKE. Friedrich. LA IDEA DE LA RAZON DE ESTADO EN LA EDAD MODERNA, trad. de Felipe González Vicén, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1959. KELSEN. HANS. TEORIA GENERAL DEL ESTADO. trad. de Eduardo García Máynez. México. UNAM. 1979, pp. 215-245. REYES HEROLES, Jesús. EN BUSCA DE LA RAZON DE ESTADO. México, Miguel Angel Porrúa, 1982.

(45) DUVERGER, Maurice. JAQUE AL REY. Op. Cit .• p. 97.

(46) Fuente: H. Cámara de Diputados. Cfr. FIX ZAMUDIO. Op. Cit.

(471 CABRERA, Javier. LA DEUDA EXTERIOR DE MEXICO (De la Colonia a nuestros días). en "Memoraciones'" de PAGINA UNO. Suplemento político de UNO MAS UNO. México. num. 144, 27 de mayo de 1 984.

"lturbide decreta el 1 o. de mayo de 1823 la autorización para negociar un empréstito de 8 millones de pesos con una casa bancaria de Londres. Al efecto se emitieron 24,000 bonos al portador con un interés del 5o/o anual a partir del 1 o. de octubre del mismo año. En garantía se estableció una hipoteca general sobre las rentas de la Nación y una afectación de la tercera parte de los productos de las aduanas marítimas de la República... Sin embargo. la deuda fue incrementada por decisión del Poder Ejecutivo a la suma de 1 6,000,000.00. Cuando años más tardel en 1 842. Lucas alemán procedió a liquidar la deuda exterior correspondiente a esa emisión, el Gobierno mexicano había recibido en forma efectiva tan sólo 5,698,300.00, lo que correspondía al 35 o/o de valor total de la emisión.'"

'"En el gobierno de Guadalupe Victoria ( 1824-1829), el Congreso Constituyente expidió un decreto de fecha 28 de junio de 1824 por medio del cual se reconocieron los adeudos contraídos por el gobierno virreinal hasta septiembre de 181 O. los créditos obtenidos por los jefes insurgentes desde la proclamación del Plan de Iguala hasta la entrada del Ejército Trigarante en septiembre de 1 821. y finalmente los contratados por los gobiernos que se sucedieron hasta esa fecha.

En esta forma para el año de 1837. México debía a los tenedores de títulos la cantidad de $ 46,239,720.00 pesos. "(1) p.I

Por las vicisitudes de la guerra con Estados Unidos que" impidieron a México cumplir con el pago de su deuda ... el Congreso expidió el 1 7 de julio de 1 861 un decreto en el que se ordenaba suspender el pago de las deudas consignadas en todos los convenios y convenciones extranjeras por un plazo de 2 años. La respuesta de Inglaterra. España y Francia no se hace esperar. en reunión celebrada el 31 de octubre en Londres. los representantes de las naciones afectadas declaran su disposición de tomar las medidas necesarias para enviar a las costas mexicanas fuerzas de tierra y mar, a fin de exigir a las autoridades mexicanas el pago de las deudas contratadas. las cuales consistían en: $69.994.542.54 pesos para Inglaterra; $2,860,762.02 pesos para Francia y $9,460,986.29 para España"... Por virtud de las negociaciones denominadas los Preliminares de la Soledad. Inglaterra y España retiran sus fuerzas y Francia inicia una invasión.

"En el año de 1888, ya bajo el reg1men porfirista. se llevó a cabo la "Conversión Dublán'". por la cual el gobierno de la República contrató un préstamo de $ 1 0,500.000.00 libras esterlinas al 6% de interés anual. como garantía del mismo se afectó el 20.5% del total de los impuestos de importación y exportación causados en las aduanas marítimas y fronterizas del país."

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"Dos años después, en 1890, se contrata un nuevo préstito por la cantidad de $ 6,000,000.00 de libras esterlinas, dedicado especialmente al pago de las subvenciones ferrocarrileras. dándose como garantía el 16.5% de las recaudaciones de las aduanas nacionales."

"Posteriormente, el 23 de mayo de 1893, se autorizó mediante decreto un nuevo préstito. consistente en $ 3.000.000.00 de libras esterlinas al So/o de interés anual. afectando como garantías de pago el 1 2% sobre el total de ingresos de importación y exportación de las aduanas. El objeto fundamental del préstamo era compensar la baja en el precio de la plata, superar la crisis sufrida por las cosechas y ayudar al pago del servicio de la propia deuda."

En 1889 el gobierno negoció un empréstito "por la cantidad de $22,700,000.00 libras esterlinas. con vencimiento al 1 o. de enero de 1945. La garantía constituida al respecto fue el 62% del producto total de los ingresos por impuestos de improtación y exportación.

Aunque la conversión era del 5 °/o a partir del 1 o. de enero de 1900. la anualidad que debía pagarse por el servicio se elevaría a; 5/62º/o.

Mediante esta operación México había comprado su propia deuda a precios de mercado. gracias a que la banca alemana pudo facilitar sumas importantes de capital. .....

"Después del derrocamiento del dictador, el gobierno de Francisco l. Madero contrató en mayo de 1 91 2 un empréstito, con objeto de procurarse fondos para la lucha revolucionaria. El crédito fue de $10,000.000.00 de dólares, por medio de pagos semestrales con intereses del 4.5% anual.: ...

"No es sin embargo hasta el 1 6 de junio de 1922, que México vuelve a celebrar un nuevo crédito. El 1 6 de junio se celebró el Convenio conocido como "De la Huerta-Lomont". por el cual el gobierno del general Alvaro Obregón declaraba el propósito de hacer frente con fidelidad a sus obligaciones financieras estableciéndose la reanudación efectiva del servicio a la deuda externa. Las deudas reconocidas por el gobierno sumaban $ 669 .467 .326.00 pesos, a los que se agregaron$ 367,648.319.00. lo que elevó la deuda total a$ 1.037,166,145.00. A pesar de haber sido aprobado por el Congreso el 29 de septiembre de 1922, el convenio se cumplió únicamente por un año. dado el monto tan alto de compromiso que el gobierno se había hechado y la falta de capacidad real para cumplir."

"Por fin el 5 de noviembre de 1 942 se celebró, bajo el gobierno del presidente Manuel Avila Carnacho (1940-1946), un convenio entre el Secretario de Hacienda de México, don Eduardo Suárez. y el Comité Internacional de Banqueros con Negocios de México. representado otra vez por Lamont, el cual fue aprobado por el Congreso mediante decreto del 29 de diciembre de 1942. Como producto de dicho convenio se lograron reducciones importantes tanto en el capital como en los intereses de la deuda exterior acumulada. de manera que el total de la deuda directa quedó en$ 47,552,984.33 dólares. Los intereses serían del 4.35% anual. El convenio entró en vigor en 1 943. Así. después de treinta años. México reanudó el servicio efectivo de su vieja deuda exterior tituladas directa.•• (2) p. 11.

(1) Cfr. LA VIEJA DEUDA EXTERIOR TITULADA DE MEXICO. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México 1960.

(2) Cfr. MEXICO FRENTE A ESTADOS UNIDOS. 1776-1989 de Josefina Zoraida Vázquez y Lorenzo Meyer. El Colegio de México 1982.

(481 CIA. MADERERA DE MIRAVALLES, Semanario Judicial de la Federación. Quinta Epoca. Torno CIX. 1951. p. 2096.

(49) Cfr. SCHWARZ. Carl. "Rights and Remedies in the Federal District Courts of México and the

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United Stated". en HASTINGS CONSTITUTIONAL LAW OUARTELY. vol. 4, 1977.

(50) ROUSSEAU. Op. Cit.

(51) JELLINEK. Georg. TEORIA GENERAL DEL ESTADO (Fernando de los Rios. Trad.). tomo 11. Madrid. 1915, pp. 299-319. Cfr. KELSEN, Hans. TEORIA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO. (Eduardo García Máynez trad.). 2a. reimpresión, México. UNAM. 1979. p. 319.

(52) SCHMIT. Carl. TEORIA DE LA CONSTITUCION (Francisco de Ayala. trad.). México. Editora Nacional, 1970. pp. 212-217.

(53) MALBERG. Carré de. TEORIA GENERAL DEL ESTADO (José León Depitre. trad.) México. Fondo de Cultura Económica. 1948. pp. 754, 837 y ss.

(54) Cfr. WILSON, Woodrovv. EL GOBIERNO CONGRESIONAL. Citado por MORENO. Daniel. DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO. México. 6a. ed .• Editorial Pax-México. 1981. pp. 392-393.

(55) BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. DERECHO CONSTITUCIONAL (Pablo Lucas Verdú, trad.). Madrid, Editorial Tecnos, 1973. p. 219.

(56) OROZCO HENRIOUEZ. J. Jesús. LA DIVISION DE PODERES. México. 1987. p. 25.

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CAPITULO IV

EL SISTEMA FEDERAL. ORIGEN Y EVOLUCION

Sin pret:ender ser exhaustivos o agotar el tema en este trabajo. mencionaremos -en forma de sinópsis- el origen y evolución del federalismo en nuestra Patria.

A raíz de Ja independencia, federalismo y centralismo fueron las dos opciones políticas y constitucionales que fueron consideradas como vías para la consolidación y el desarrollo de la nación. Los dos proyectos ganaron partidarios que se afiliaron a una o a otra corriente, según la posición ideológica o política en la que se militara (republicanos, borbónicos y absolutistas); surgiendo los liberales y los conservadores.

Así, el Congreso Constituyente de 1 823 se decidió por una república federal, estableciendo dicha reforma en el Acta Constitutiva de la Federación, de 31 de enero de 1824 y en la propia Constitución del 4 de octubre del mismo año.

Con ello se terminaba. al menos temporalmente. con las pugnas entre dos bandos: en términos generales, los liberales pugnaban por una República Federal popular; mientras que los conservadores .. por la República Central.

El federalismo nació como una aspiración del movimiento liberal que se oponía al proyecto conservador que esgrimía como bandera el centralismo. Fueron dos los grupos políticos y no los estados los que encabezaron estos dos movimientos.

Al ganar los liberales. éstos impusieron el federalismo trasladando la experiencia norteamericana a nuestras tierras. como símbolo de haber triunfado por sobre los conservadores. Esto es, centralismo y federalismo fueron banderas de dos proyectos político-social-económicos. más que dos regímenes de distribución de las competencias; fueron posiciones de dos grupos políticos. más que de Jos estados Jos que encabezaron el federalismo y el centralismo. Uno. bajo la bandera de "la federación" defendía la independencia y la soberanía nacionales Cmás que las cantonales) y provocaba nuevas adhesiones libertarias y reformistas; el otro. concitaba el concurso de quienes defendían los fueros y el statu quo. De esa forma. se fue asociando el federalismo con la idea de progreso; mientras que el centralismo. con la idea del retroceso.

A pesar de que el sistema federal era el proyecto idóneo y se sostuvo como bandera política. nuestra vida vida institucional acusó en la realidad hondas características centralistas. a pesar del texto constitucional. El Maestro Jacinto Pallares presenta decantado -así lo creemos- el significado histórico, político y sociológico de estos dos proyectos, que más que jurídicos lo han sido política-económicos. Esto es. en la arena de la historia de México se ha dilucidado el problema de la lucha de clases a través de esos dos proyectos de nación: Federalismo y Centralismo sido banderas de distintas y opuestas ideas de desarrollo.

"Acá jamás se ha presentado en la historia parlamentaria. en la historia de las conmociones políticas, en la historia de nuestras continuas revueltas. problema alguno que encarne seriamente conflictos entre los estados. intereses opuestos y luchas por la supremacía de algunos. resistencias sistemátic..:as al ensanche de la acción del Gobierno Federal. Algunas veces la anarquía. la consiguiente debilidad del poder público ha inspirado, como era natural, ciertas rebeliones y resistencias aisladas de alguno que otro estado; pero ésto ha sido no el reflejo de un profundo y tradicional sentimiento de autonomía política. sino simplemente el espíritu de insubordinación, pasando del individuo al guerrillero, del guerrillero al ejército, del ejército al clero y del clero a las agrupaciones políticas llamadas estados. En México dos partidos nacionales. es decir, brotados de la masa general de la nación, que ha obrado o pretendido obrar a nombre de ésta. a nombre de sus intereses. de su religión, de sus tradiciones

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generales. no a nombre de los intereses locales de uno o varios estados: y si alguna vez esos partidos han encarnado sus tendencias y sus programas el uno en el centralismo, el otro en el federalismo; si el grito de ¡Viva su Alteza! ¡Viva el Imperio!, y el de ¡Viva la Federación!, han sintetizado aparentamente los propósitos opuestos de ambas facciones. no son ciertamente los Estados como entidades los que han empuñado el lábaro federal para defender su autonomía y sus fueros históricos o constitucionales. es el pueblo. es la masa general de la nación .. es un partido derramado en todo el territorio nacional y extraño en sus luchas a todo espíritu local y de provincialismo, el que se ha agrupado alrededor de esa bandera para cobijar con ella propósitos más serios o tendencias más radicales-

El régimen federativo ha tenido importancia más bien como disolvente de todo despotismo, que como de disolvente de despotismo federal; ha sido un factor de libertad nacional y no un factor de autonomías cantonales .. el partido progresista se ha encarifiado instintivamente con ese sistema, porque él llama a un número de individuos a la vida pública y derrama y distribuye el poder en multitud de fracciones. y no porque tenga la virtud de equilibrar y unir intereses provicionales; el partido del retroceso le ha visto con temor e instintiva antipatía. no por sus propiedades de composición administrativa. sino porque a su amparo crecía y se alimentaba el espíritu de reforma en la vitalidad política de las provincias.

Cuando un partido gritaba ¡Viva la Federación!. no quería decir viva la soberanía de los Estados. sino viva la vida política derramada en mayor número de individuos. viva la libertad de acción y de pensamiento en veinticuatro localidades. viva la variedad en veinticuatro cenáculos de novadores y reformistas. Cuando el partido opuesto gritaba ¡viva la monarquía!. o ¡viva el centralismo!. quería decir: ¡vivan las tradiciones, viva la religión de nuestros nntepasados .. viva la forma económica del régimen virreinal con sus clases aforadas. sus millares de conventos. su sacerdocio privilegiado. protegido todo esto por un gobierno centralizado en pocas manos, encomendado a la parte escogida de la sociedad, a la clase depositaria de la tradición!

Así es como se explica que en los Estados Unidos del Norte el pacto federativo, el gobierno federal .. han sido extrañados a las transformaciones políticas y sociales. a Jos cambios en sentido democrático operados en las constituciones de los estados. las que se han modificado sin alterar para nada el pacto federal; mientras que en México la constitución federal y el partido federalista son los que han sometido a su influencia a las constituciones particulares de los estados. los que han sometido a toda la nación al impulso progresista iniciado por los poderes federales. Podremos. pues. afirmar que en el pueblo norteamericano la constitución federal es obra de los estados. una obra que deja y ha dejado intactas sus constituciones pal"t:iculares. que no ha tenido ni tiene influencia directa en su manera de ser social; y que en México la constitución federal ha sido una cbra eminentemente nacional. que ha transformado la constitución económica. política y social de los estados, que los ha sometido a fórmulas dictadas por los poderes federales; ¿y cómo no, si los astados mismos son obra de la federación y no ésta obra de los estados?

Por esto la historia y la conciencia popular han anudado entre nosotros la idea de federación a la idea de progreso y la idea de centralismo o monarquía a la idea de retroceso. de tradición y de statu quo; por eso el partido liberal defiende el lábaro federativo como simbolo de democracia, más bien que corno escudo de soberanías locales, como agente de libertad nacional .. más que como salvaguardia de la autonomía de los estados; por eso hoy mismo ese partido liberal tolera ;as extralimitaciones de los poderes federales en el orden político. en el administrativo. en la acción legislativa. y no toleraría. así lo creemos. el cambio radical del credo democráticc. del credo económico. del credo social formulado en la Carta fundamental y que responde a las libertades y preocupaciones de toda nación y no a los derechos y fueros federativos de los estados.

La historia está ahí para confirmar las verdades que hemos enunciado y para demostrar que la federación ha sido combatida no por federación. no por los vicios o defectos políticos de ese

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sist:ema, sino que ha caido envuelto en la derrot:a de un part:ido nacional, o ha t:riunfado con las v1ct:onas del partido nacional opuest:o, que ha figurado en nuestras luchas civiles como un accident:e, como un asociado de programas más radicales. más vastos. en una palabra. más nacionales." ( 1)

No obstant:e ello. la Const:itución federalist:a de 1824 sufre el embat:e centralist:a de la de 1 836. Sin embargo, con el triunfo de los liberales radicales, la Constitución de 1857 ret:oma la bandera federat:iva. para quedar intact:a en su reforma de 1917 -recuérdese que Carranza present:a su proyect:o ante el Constituyente de Ouerétaro como "Proyecto de reformas a la Const:itución Federal de 1857". expidiéndose la actual Ley fundamental como "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la Constitución Federal de 1857".

Aún cuando tiene su fuente de inspiración en la Carta Fundamental estadunidense de 1787, hay quienes aseguran que la Constitución de 1824 no fue una copia de la de Filadelfia, por cuanto toca a la organización del Estado; esto es, que este sistema no es una imitación extralógica del estadunidense, ya que tiene mayor influencia de la Constitución de Cádiz de 1 81 2, a través de las diputaciones provinciales que .. según algunos tratadistas son el gérrnen del federalismo mexicano; las cuales son reconocidas por el esfuerzo y la gestión de Miguel Ramos Arizpe,. quien es considerado el "Padre del Federalismo en México".

Nuestro sistema presidencial se sustenta en la Constitución Norteamericana. más que en la de Cádiz. la cual tuvo serios visos de parlamentaria. La nuestra trató de ser un proyecto constitucional ecléctico. que recogiera las innovaciones jurídicas de la de Filadelfia y la tradición jurídica española. Fue un intento por transplantar y/o trasladar el progreso anglosajón a México. pensando que con ésto se remediaban todos nuestros males. Fue producto del desarrollismo: copiar lo que para otros les trae beneficios. soslayando nuestras propias circunstancias. En este sentido. Fray Servando Teresa de Mier tenía toda la razón.

"La prosperidad de esta república vecina (los Estados Unidos) ha sido. y está siendo, el disparador de nuestras Américas. porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresión de Ja Inglaterra; federarnos nosotros estando unidos es dividirnos y atraernos los males que ellos procuran remediar con esa federación". (2)

Según este criterio. la federación se constituyó con el objeto de mantener ligado lo que estaba desunido, y no para desunir lo unido. tal y como Teresa de Mier lo sostuvo.

La Maestra María del Refugio González ha expuesto al respecto lo siguiente:"A raíz de la Independencia el sistema federal parecía el más idóneo para aglutinar a las diversas regiones que ya desde tiempos coloniales tenían un amplio poder económico. Sin embargo, con el correr del tiempo. aunque el federalismo se haya mantenido como bandera política. lo cierto es que sólo existió en los textos constitucionales. ya que. en la práctica. la república acusó rasgos profundamente centralistas. Est:os se mantienen hasta la fecha~ a pesar de que en los textos jurídicos la República Mexicana es federal. La constitución del Estado nacional sólo pudo lograrse federalizando la administración de justicia. la toma de decisiones~ la distribución de los recursos económicos. etc. Así pues .. federalismo y centralismo son dos conceptos que hoy por hoy conservan absoluta vigencia en cuanto a opciones políticas. en la vida pública de México." (3)

Lo cierto es que nuestro federalismo nace más como producto de un esfuerzo por integrar. por constituir un Estado. por ensayar un proyecto de Nación para darnos una organización jurídica y política. Aunque es verdad que las difíciles circunstancias por las que atravezaba el país hicieron punto menos que imposible circunscribirse ortodoxamente a los preceptos constitucionales establecidos.

107

,•

Mario de la Cueva apuntaba: "La Constitución de 1 824. fue un efecto normal de las difíciles circunstancias que acompañaron a su nacimiento; las constituciones son~ según la fórmula de Fernando Lasalle, ~la combinación normativa de los factores reales de poder•_ En una sociedad con tan hondas diferencias sociales, económicas y culturales, corno era la nueva nación mexicana, su constitución tuvo que ser una transacción provisional .. una especie de compás de espera y de preparación de las fuerzas para la toma de poder: esos factores de poder eran, de un lado. el pueblo, representado por los diputados republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo opuesto las clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejército.

"Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la adopción de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los principios del constitucionalismo individualista y liberal, soberanía del pueblo, gobierno representativo. anuncio de la protección a los derechos del hombre y separación de poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero el partido del progreso no pudo ir más allá: conquistó una forma de vida política que abría las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron vivas las contradicciones sociales y económicas de la Colonia." (4)

En Estados Unidos el federalismo nace respondiendo a una demanda y una necesidad muy particular de esa nación. En efecto. las Colonias tuvieron que unirse en una Confederación para hacer frente a Inglaterra a fin de ganar su independencia y hacer frente común a amenazas y peligros comunes. Dichas Colonias. desde que poseían tal status. ya gozaban de plena autonomía con respecto a la metrópoli; de manera que al ganar su emancipación por separado. surgieron a la vida política como verdaderos estados libres y soberanos que otorgaron su consentimiento para unirse en una Confederación primero. y en una Federación después. Mientras que en México. las ideas de Ramos Arizpe (diputaciones provinciales que establec;ó la Constitución de Cádiz). Morelos (Constitución de Apatzingán), Rayón (Elementos Constitucionales) y Cos (5) -que pretendían el reconocimiento a la existencia y derecho de las provincias de surgir como estados y participar en el Supremo Poder Legislativo- apuntan como el surgimiento del federalismo en México .

.. Así pues. el origen del federalismo en México se puede remontar a la forma de gobierno establecida por la Constitución de 1 81 2 para España y sus colonias. Proveyó de un gobierno representativo y de independencia política a cada provincia. Creó las diputaciones provinciales. de las que seis se adjudicaron a México. Y es muy posible que Ramos Arizpe. uno de los diputados liberales americanos más sagaces. que nunca perdía la oportunidad de sostener los derechos de las Américas -particularmente los de las Provincias Internas de Oriente-. propusiera y abogara por estas diputaciones provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la Constitución mexicana de 1824. Considerado generalmente como el padre del federalismo en México. Ramos bien puede reclamar también la paternidad de la diputación provincial. .. (6)

Lo que quiere decir que aunque no existían. jurídicamente hablando. estados libres y soberanos como tales. las provincias establecidas por la Constitución gaditana son el antecedente inmediato a la Constitución de 1824. (7)

AJ FACULTADES EXPRESAS E IMPLICITAS. EL ARTICULO 124.

Aprobada que fue el Acta Constitutiva y de Reformas por el Congreso Extraordinario Constituyente. el 1 8 de mayo de 1847. los artículos 20 y 21 establecieron que "todas sobre materias sometidas al poder de la Unión ningún estado tendría los derechos que los expresamente fijados en el texto constitucional. y que los poderes federales derivaban todos de ella y debían limitarse exclusivamente al ejercicio de las facultades que expresamente les establecía.

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El Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana (1856) estableció en al artículo 81 que las facultades que no estuvieran reservadas expresamente a los gobiernos estatales y de los territorios serían ejercidas por el Presidente, de acuerdo con el artículo 3 del "Plan de Ayutla".

El artículo 117 de la Constitución de 1857 estableció la redacción del texto que ahora presenta el artículo 1 24 de la Constitución de 1 91 7.

La Constitución -al adoptar el sistema norteamericano- estableció dentro de "Prevenciones Generales". en su artículo 1 24 que:

.. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales. se entienden reservadas a los Estados".

Esto es. todas aquellas facultades no conferidas clara. específica y precisamente a los Poderes de la Unión. quedan bajo la hegemonía de las entidades federativas.

Según la doctrina constitucionalista .. considera que el artículo 1 24 es uno de los principios fundamentales del sistema político mexicano. al igual que el artículo 40 constitucional. que establece la "república representativa. democrática. federal. compuesta de Estados libres y soberanos ... pero unidos en una Federación..... Por ello. la doctrina declara que. para que esta unidad sea vigente y no se quebrante. es necesario que estén bien delimitados tanto la competencia como la esfera de acción de la Federación y los Estados; por lo que el 1 24 responde a este objetivo. (8)

Estas competencias o facultades se dividen en dos categorías jurídicas: las explícitas (que determina expresamente la Constitución en forma concreta y específica a cualquier de los Poderes federales. y que están contenidas en los artículos 50 al 114 de la Constitución General); y las in,plícitas {las que se concede a sí mismo el Congreso de la Unión .. o los otros poderes federales, con el objeto de que ejerciten alguna facultad explícita).

Según lo anterior. la Constitución establece una serie de reglas, preceptos o principios, que. siguiendo al Doctor Carpizo. son las siguientes:

a) Facultades atribuidas a la Federación (por cuanto a las facultades expresas e implícitas consignadas en el artículo 73 y las prohibidas a las entidades federativas en los artículos 1 1 7 y 118).

b) Facultades atribuidas a las entidades federativas (que le impone la Constitución como deberes: artículo 5, segundo párrafo; 27. fracción XVII; y las que se arroga al darse su constitución y no se las prohibe el Código Fundamental).

c) Facultades prohibidas a la Federación (como es el caso del segundo párrafo del artículo 130: '"El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo cualquier religión."

d) Facultades prohibidas a las entidades federativas: absolutas. del artículo 1 17 constitucional (actos que jamás pueden realizar); relativas, del artículo 11 8 constitucional (sólo con autorización del Congreso General)_

e) Facultades coincidentes: amplias (cunado no se faculta ni a Federación ni a los estados para expedir las bases o criterio de división. si no que se deja abierto el universo como, por ejemplo. el último párrafo del artículo 1 8 constitucional); restringidas (cuando la facultad se confiere tanto a la Federación y a los estados. pero a una de ellas se le confiere el poder para fijar las bases o criterios de división de la facultad conferida a ambos niveles de gobierno, como pueden ser el artículo 3 constitucional .. en su fracción IX).

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f) Facultades coexistentes: una parte de la misma facultad es competencia de ambas, como la fracción XVI del artículo 73 constitucional.

g) Facultades de auxilio: una autoridad ayuda a otra por mandamiento constitucional; corno puede ser el primer párrafo del artículo 130 constitucional).

La violación o quebrantamiento de este principio originaría, teóricamente. el litigio ante los tribunales federales. tal y como lo establecen las fracciones 11 y 111 del artículo 103 de nuestra Constitución. (9)

Veamos ahora cada una de estas facultades. a saber:

Atribuidas a la Federación.

"Artículo 730.- El Congreso tiene facultad: l. Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal". No se ha dado el caso desde 1 824.

"11. Derogada"

"111. Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes . . - .. Tampoco se ha dado el caso desde 1824. con la cuestión del Soconusco o de Tlaxcala. en 1835.

"IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados ... " Cabe resaltar que en 1823 las provincias centroamericanas decidieron separarse para formar las '"Provincias Unidas del Centro de América" y la colonización norteamericana de Texas en 1837 sentó las bases para su separación definitiva. junto con lo que representaba más de la mitad de nuestro terrritorio. Ahora, lo que sucede es que los gobiernos estatales han arreglado arr1istosarnente los diferendos. presentando la conclusión ante la Federación. sólo para efectos formales.

"VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose ... " En este sentido, es la Asamblea de Representantes la que legisla al respecto.

"VII.- Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto .. - .. Con motivo de ésto, en la práctica. la facultad del Congreso de Ja Unión para imponer contribuciones ha afectado un ámbito mucho más amplio que el estrictamente legislativo. propiciando una concentración de recursos en la Federación que se traduce en una concentración de funciones públicas y un poder innegable del centro. así como un raquitismo de las haciendas estatales y municipales que corresponde a una enorme limitación de sus funciones públicas y una debilidad política estructural. careciendo con frecuencia. particularmente los municipios. de la fuerza indispensable para llevar a cabo actos mínimos de gobierno." ( 1 0)

00 Vlll.- Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación. para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. .. "Desde el 1 o. de mayo de 1823. en el que unilateralmente lturbide decretó la autorización para negociar un empréstito por 8 millones de pesos con una casa bancaria londinense. hasta la actual negociación de la deuda."

00 IX.- Para impedir que en el comercio de estado a .~stado se establezcan restricciones ...

"X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos. minería. industria cinematográfica. comercio. juegos con apuestas y sorteos. servicios de banca y crédito, energía eléctrica y nuclear. para establecer el Banco de Emisión Unico en los términos del artículo 28 y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

Jlll

"XI.- Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar. aumentar o disminuir sus dotaciones." Aquí vale lo que se dijo arriba; es decir. es el Ejecutivo quien determina la creación o supresión de empleos. así como sus remuneraciones.

"XII.- Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo." A la fecha, ni el Congreso ha declarado la guerra. ni el Ejecutivo ha presentado datos para ello. Las fracciones XIII a la XX. XXI. XXII. previenen sobre el establecimiento de leyes. reglas, reglamentos.

"XXII.- Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación. "Todas las amnistías han sido promovidas por el Presidente de la República, incluyendo las dos últimas de 1988. •

Contrario a lo dispuesto por la fracción XXV. no existe escuela rural y profesional, de investigación científica. de bellas artes y de enseñanza técnica; así como escuelas prácticas de agricultura y de minería. de artes y oficios. museos. bibliotecas. observatorios que sean establecidos, organizados y sostenidos directamente por el Congreso de la Unión. Sólo legisla en Jo concerniente a estas instituciones. que han sido establecidas. organizadas y sostenidas por el Ejecutivo.

"XXVI.- Para conceder licencia al Presidente y para constituirse en Colegio Electoral y designar al ciudadano que deba sustituir al Presidente de la República." Sólo ha sucedido cuando acaeció la muerte del general Obregón en 1928.

"XXVII.- Para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República". Con Pascual Ortíz Rubio ha sido la única ocasión que el Presidente haya renunciado.

Y en todo lo referente a la racultad del Congreso de establecer contribuciones. legislar sobre características y uso de la bandera. escudo e himno nacionales; expedir leyes en materia de concurrencia Federación-estados en materia de asentamientos humanos.. protección del ambiente; expedir leyes de planeación. programación. concertación o sobre institución de tribunales de lo contencioso-administrativo.

Atribuidas a los Estados

"Artículo 1 1 70. Los Estados no pueden, en ningún caso:

l.- Celebrar alianza. tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras."

"Artículo 1180. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión: 1.- Establecer derechos de tonelaje. ni otro alguno de puertos .. ni imponer contribuciones o

derechos sobre importaciones o exportaciones; 11.- Tener. en ningún tiempo. tropa permanente .. ni buques de guerra. y 111.- Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera .. exceptúandose los casos de

invasión y de peligro tan inminente que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República."

Como podemos ver, son mayores las facultades que tiene la federación que los estados; además de que las prohibiciones recaen en su mayoría en las entidades federativas que en la federación, y las facultades concurrentes y/o coincidentes han venido a quitar facultades a las entidades federativas para dárselas a la federación.

Al respecto. hay una serie de facultades que se le han atribuido a los poderes del "centro" quitándoselas a las entidades federativas. como han sido: lo relativo a fa educación; esto es, su

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federalización; porque ahora se hizo una facultad concurrente la que hasta antes de 1921 correspondía a los estados. Dicha facultad fue regresada a los estados con el "Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica" suscrito el 18 de mayo de 1992. en la ciudad de México.

"Irónicamente. José Vasconcelos. que fue el candidato de la oposición para presidente de México en 1929. fue el responsable de la federalización del sistema educativo en México. corno ministro de Educación durante el régimen del presidente Alvaro Obregón. Aun cuando sus metas eran diferentes, sus esfuerzos finalmente estimularon la concentración de estudiantes universitarios en la ciudad de México y se convirtió en otro aspecto de la centralización del control político y del poder económico y cultural en la capital." ( 11)

De la misma forma. haciendo coincidente la participación de los tres niveles de gobierno. lo que hasta 1 929 fue una facultad concurrente entre federación y estados. corno lo fue la materia laboral establecida por el artículo 1 23 constitucional en su texto original. se hizo materia únicamente federal.

En igual forma, se estableció la federalización o concurrencia de materias como: fuerzas armadas, contribuciones especiales sobre consumo de cerveza. producción y consumo de tabacos labrados. gasolina. cerillos. productos derivados del petróleo. aguamiel. explotación forestal. salubridad general. asentamientos humanos. banca y crédito. planeación del desarrollo económico y social, abasto, promoción de inversión mexicana y regulación de la extranjera ciencia y tecnología, protección del ambiente. por ejemplo.

En resumen, tenemos que los poderes federales intervienen en los estados en Jos siguientes casos, a saber:

1 .- A través del juicio político. para restablecer la forma de gobierno republicana o corregir cualquier violación grave a la Constitución (artículos 1 OS. párrafo tercero; 11 O. párrafo segundo y 11 5. párrafo primero).

2.- A través de decreto del Congreso de la Unión. por medio del cual se cambie la residencia de los poderes federales (artículo 73, fracción V).

3.- Protección para el caso de invasión por parte de otra nación y de auxilio cuando existan conflictos graves intestinos, a petición de la legislatura local o del gobernador (artículo 122).

4.- En la aprobación de convenios sobre límites entre las entidades federativas (artículos 46 y 73, fracción IV).

5.- Nombrar gobernador cuando hayan desaparecido todos los órganos del poder en el estado. y no se contemple un proceso para remediar la situación (Artículo 76. fracción V).

6.- El mando de la fuerza pública. por parte del Presidente de la República. en aquellos lugares en donde resida transitoriamente (artículo 115. fracción VII).

7 .- Solución de conflictos entre los poderes de un estado (artículo 76, fracción Vil. 8.- Modificar, el poder judicial federal. los actos de autoridad de los poderes estaduales a

través del Juicio de Amparo (artículos 1 03, párrafo primero y 1 07). 9.- Para reglamentar el artículo 1 21 a través del poder legislativo federal. 1 0.- Resolver los conflictos que se den entre los poderes de un estado a través de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículos 102, párrafo tercero; 104, fracción IV; y 103). 11 .- Para resolver, a través del poder judicial federal, los conflictos que se presenten entre

federación y estados (artículos 104, fracción IV; y 105); así corno entre ellos (artículo 104, fracción V). Sin dejar de reconocer que estas y otras facultades deben ser materia del "centro". a fin de unificar criterios; que el sistema federal es necesario para "permitir la multiplicidad en la unidad". porque "puede proporcionar unidad donde ésta se requiere" y "asegurar también variedad y autonomía ... donde la uniformidad no son esenciales" ( 1 2) la Federación ha tenido una injerencia directa en la vida política de los estados.

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El mismo Venustiano Carranza admitió lo anterior cuando expresó en el Constituyente de Ouerétaro lo siguiente:

"Igualmente. ha sido hasta hoy una promesa vana el precepto que consagra la federación de los Estados que forman la República Mexicana. estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su régimen interior. ya que la historia del país demuestra que. por regla general y salvo raras ocasiones. esa soberanía no ha sido más que nominal. porque ha sido el Poder central el que siempre ha impuesto su voluntad. limitándose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de las órdenes emanadas de aquél. Finalmente. ha sido también vana la promesa de la Constitución de 1857. relativa a asegurar a los Estados la forma republicana. representativa y popular. pues a la sombra de este principio. que también es fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nación entera. los poderes del Centro se han injerido en la administración interior de un Estado cuando sus gobernantes no han sido dóciles a las órdenes de aquéllos, o sólo se han dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero cacicazgo. que no otra cosa ha sido. casi invariablemente .. la llamada administración de los gobernadores que ha visto la nación desfilar en aquéllas." (13)

BJ LA RELAC/ON ENTRE FEDERACION Y ENTIDADES FEDERATIVAS.

Los estados son entidades o personas morales de derecho público con una personalidad jurídica propia reconocida por la carta fundamental. lo cual les otorga plena capacidad para asumir deberes y ejercer derechos. ya sea recíprocamente o frente a la instancia federal.

Sin embargo. el federalismo es todavía un programa por alcanzar cabalmente en nuestro país; tan es así que. desde hace algunos años se hacen esfuerzos por descentralizar la vida republicana del Estado Mexicano. En el artículo 40 constitucional se encuentra contenida esa aspiración o decisión política fundamental que todavía es un programa a consolidar. una vía. un método. un proceso para consolidar el proyecto de nación.

Lo prueba el hecho de que las dos últimas administraciones han hecho esfuerzos serios por "descentralizar la vida nacional"; esto es .. llevar a cabo, hasta sus últimas consecuencias .. la descentralización política; que es una de las características que distingue a un Estado federal de uno central. según la gran mayoría de los tratadistas actuales como Dabin. Moushkeli, Le Fura

De acuerdo a lo anterior. formalmente no es que exista un orden central o federal y treinta y un órdenes estatales federados; sino que es uno solo descentralizado en similar jerarquía: el federal y el estatal; repartiéndose el ejercicio del poder en las respectivas esferas de competencia .. respetando fundamentalmente a la Constitución Federal por sobre cualquier otro ordenamiento legislativo.

De esta manera. el Estado federal aparece como un solo poder. un solo gobierno y orden jurídico .. pero descentralizado políticamente~

1 -- El Convenio Unico de Desarrollo. El Programa Nacional de Solidaridad. En este sentido se inscribe. verbigracia, el Convenio Unico de Concertación .. de Coordinación .. hoy de Desarrollo (CUDl; el cual tiene como objeto el coordinar acciones. recursos y programas entre el Ejecutivo Federal y el estatal para apoyar "las prioridades nacionales", avanzar en la descentralización y el desarrollo integral de la entidad federativa que se trate. estimulando la participación de diferentes grupos o sectores sociales: públicos o privados. Para ello. el titular del Ejecutivo Estatal se compromete a racionalizar el gasto público (ejerciéndolo en cuestiones prioritarias .. corno pueden ser: educación, vivienda .. abasto .. caminos .. salud. seguridad pública y justicia), y a incrementar sus ingresos propios~

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Las acciones que son objet:o de concert:ación son: gast:ar con crit:erios de selectividad, haciendo que la actividad económica se recupere gradualmente y en forma sostenida; mantener una disciplina en el presupuesto; manejar honest:a y eficazmente de los fondos públicos concert:ados; continuar con el adelgazamiento del sector público y proseguir con programas educativos y de capacitación de la fuerza de trabajo.

Los programas prioritarios a realizar con el objeto de racionalizar el gast:o y encaminar la inversión pública hacia la producción. la prestación de servicios y la ejecución de obra pública. han sido: apoyo a la producción agropecuaria y al abasto de productores básicos; justicia y seguridad pública. apoyo al turismo; educación, recreación y deporte; salud; agua potable y vivienda. La descentralización de la Federación a la entidad federativa se hace a través de la transferencia de funciones, recursos. organismos descentralizados o paraestatales, operación y ejecución de programas de desarrollo; delegación de facultades a las representaciones federales en el estado; reubicación de dependencias y entidades paraestatales en el territorio de la entidad.

ANTECEDENTES. 2.- El Sistema Nacional de Planeación Democrática. El Coplade. El Programa Nacional de Solidaridad.

Durante 1971 se transfirieron a la S.P.P. (Secretaría de Programación y Presupuesto) algunas funciones que desarrollaban las Secretarias de Industria y Comercio .. de Patrimonio Nacional,. de la Presidencia, de Hacienda y Crédito Público. surgiendo así los Comités Promotores del Desarrollo Estatal CCOPRODEl; cuya principal función era coordinar acciones gubernament:ales y promover la participación de distintos grupos sociales .. para avanzar en el desarrollo de sus respectivas regiones ...

En 1981 se acordaron acciones coordinadas para establecer los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo CCOPLADESl; los cuales serían mecanismos para compatibilizar. a nivel local, las actividades que en materia de planeación realizarían los gobiernos estatales .. junto con las que realizan los gobiernos federal y municipal,. haciendo participar a los sectores social y privado.

Así, por decreto publicado el 13 de febrero de 1981 (Diario Oficial de la Federación), se abrogaron los decretos mediante los cuales se crearon los COPRODES. De esa forma, fueron instalados los COPLADES como organismos públicos descentralizados. encargados de promover, coadyuvar e incentivar en la formulación y actualización de los planes estatales de desarrollo; armonizando .. a nivel local. los programas y acciones de los gobiernos federal. estatal y municipal .. tanto en el proceso de planeación programación-evaluación e información. como en la ejecución de obras y en la prestación de servicios públicos ... "

Se ha querido hacer de est:os mecanismos los elementos más importantes para la coordinación intergubernamental .. de concertación de acciones en forma vertical y horizontal de las decisiones de inversión pública, por medio de la instrumentación. control y evaluación de planes y programas estatales de desarrollo. Ademá:;. se ha pretendido que los COPLADES representen un medio de enlace entre sectores de la sociedad y órganos de gobierno. con el fin de que se participe en la problemática de cada estado.

Se busca que. por un lado, funcionen como una unidad técnica donde se hagan compatibles las demandas y las propuestas de inversión de los tres niveles de gobierno; y por otra parte. se busca que los COPLADES sean un ámbito de información sobre el monto de los recursos por ejercer y el grado de avance de los proyectos. En otras palabras. este instrumento trata de afianzar los espacios de negociación que permitan ajustar los criterios de planeación global con las propuestas sectoriales y las demandas municipales, con objeto de evitar la dispersión de recursos, duplicación de obras y asegurar la terminación de los proyectos. Además. se procura

11-1

que la instancia municipal se incorpore en las decisiones sobre la realización de obras federales o estatales y se incluyan fas demandas específicas de aquél en la programación anual de las otras instancias de gobierno.

Actualmente. los COPLADES realizan fas siguientes funciones: Elaboran. "con la participación de los diferentes grupos sociales. el Plan Estatal de

Desarrollo. actualizándolo cuando es necesario";

Coordinan "las acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal e intrumentan los planes y programas de desarrollo estatal;

Organizan la participación social en el proceso de planeación estatal y municipal"; y

Establecen "las normas y lineamientos para coordinar el control y la evaluación de los planes y programas de desarrollo estatal, así como procurar el oportuno cumplimiento de sus obligaciones y metas".

El COPLADE, en cada estado, se constituye por una asamblea plenaria que preside el titular del Ejecutivo; una Coordinación General, a cargo de un servidor público responsabilizado de la planeación y administración estatal. subordinado al Ejecutivo; un Secretario Técnico (Delegado de S.P.P.; es decir. subordinado al Ejecutivo federal); así como Subcomités Sectoriales, Regionales y/o Especiales.

Por lo que toca al Programa Nacional de Solidaridad -el cual es un programa o mecanismo creado directamente por la Presidencia de la República-. el Copiada al concluir su programación anual y su propuesta anual estatal. define los programas y obras prioritarias, así como los mecanismos de financiamiento para ejecutar los proyectos que buscan abatir rezagos sociales, fortalecer al n,unicipio y la descentralización de la vida nacional; redistribuir el ingreso para favorecer los sectores menos protegidos de la sociedad; con esfuerzos coordinados que tiendan a continuar avanzando en la descentralización de la administración pública federal y estatal, así como concertando con Jos grupos de la sociedad los esquemas de participación bajo los cuales se resuelvan diferentes necesidades, acordando las dependencias federales y estatales la ejecución de proyectos prioritarios a través de la transferencia de recursos presupuestales. 3.- La Coordinación Fiscal.

En cuanto a la coordinación fiscal o la armonización en el ejercicio de las facultades tributarias y la concertación de las relaciones fiscales entre los tres niveles de gobierno .. podemos decir que dicha coordinación ha estado vinculada con la estructura federal .. como forma de organización del territorio de un Estado.

En relación con el federalismo, se ha dicho que la coordinación fiscal es la armonización de las facultades tributarias y de las relaciones fiscales entre la federación y las entidades federativas. En efecto, por las materias que grava. la federación recauda un porcentaje mucho mayor que los estados y los municipios juntos; lo que se ha traducido en una relación vertical de supra­subordinación de éstos hacia aquella (14), al ·aceptar las aportaciones que el centro les asigna en forma discrecional por parte del Ejecutivo federal.

Los recursos de las entidades federativas alcanzan un 1 0.43% del de los del "centro". Los del Departamento del Distrito Federal llegan a 50.68°/o con respecto a la suma de los recursos de todos los estados. ( 1 5)

En materia de participaciones o cuotas adicionales se marca la preponderancia de la federación por sobre los estados y municipios, y la acentuación del centralismo y la dependencia económica respecto a la federación. C 1 6)

115

Lo podemos ver en lo que se refiere al porcentaje del gasto público: de enero a septiembre de 1989 el gobierno federal absorbió el 67 .6%; el sector paraestatal el 10.5%; PEMEX. 18.2%; gastos extrapresupuestales. 3. 7%. Para 1990. el gobierno federal obtuvo el 63.8%; el sector paraestatal el 10.8 %; PEMEX. 20.0%; y de gastos. 5.4%. (17)

En lo que se refiere a la distribución del ingreso del sector público. tenemos lo siguiente:

1989 1990 GOBIERNO FEDERAL 42.9%43.1 % ORGANISMOS Y EMPRESAS 22.0%22.6% EXTRAPRESUPUESTALES 5.5% 5.6% (18)

En cambio. de participaciones sólo fue el 26.0% para 1989 y el 29. 7o/o para 1990. (19)

Para 1991. el presupuesto de egresos arrojó lo siguiente:

PODER EJECUTIVO: $70.589.494.000.000 (SETENTA BILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS M.N.l;

SOLIDARIDAD Y DESARROLLO REGIONAL Y PARTICIPACIONES A ESTADOS Y MUNICIPIOS: $30,438.324.800.000 (TREINTA BILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES. OCHOCIENTOS MIL PESOS M.N.);

PODER LEGISLATIVO: $262.307.300.000 (DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SIETE MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M.N.);

PODER JUDICIAL: $394.823.500.000 (TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHOCIENTOS VEINTITRES MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M.N.). (20>

CUATRO MIL

Es claro que el ejecutivo tiene que hacer frente a diversas eventualidades y circunstancias propias de nuestro tiempo, como la de administrar y gobernar grandes centros urbanos, problemas sociales. económicos. políticos. de planeación. contaminación. etcétera; por lo que se puede ver que del total del presupuesto de egresos de la federación. el poder ejecutivo se lleva el 69.4%, seguido por las participaciones a estados y municipios que es del 29.9o/o; mientras que el poder judicial obtiene el 0.4% y el legislativo el 0.3% . Lo que da una idea del acopio de recursos y fuerza presupuestaria que el ejecutivo guarda con respecto a los otros dos poderes y con estados y municipios.

CJ LA RELACION ENTRE ENTIDAD FEDERATIVA Y MUNICIPIOS.

El municipio es una figura que en nuestro país cuenta con raíces tanto indígenas Ccalpulli) como españolas (21) . Pero más hispánicas que autóctonas. toda vez que. de acuerdo a como funcionó el municipio en nuestra Patria. éste fue un trasplante del municipio castellano de la Edad Media; aunque de hecho. después de la Conquista y durante la Colonia se respetó lo que denominaremos municipio indígena. en todo aquello que no contrariara al derecho español o de Indias. Así. contemporarizaron el municipio indígena y el español. Sin embargo, habrá que reconocer que la figura municipal fue utilizada para legitimar la conquista.

Este tipo de municipio se arregló, en cuanto a gobierno. con un ayunramiento o cabildo. denominado '"consejo municipal'" compuesto por el corregidor o alcalde mayor (presidía el Consejo). alcaldes ordinarins,. regidores. un procurador general. el alguacil mayor y el síndico, como altos funcionarios de este órgano colegiado que tuvo funciones legislativas .. ejecutivas y judiciales. (22)

116

Bajo Ja muy breve vigencia de Ja Constitución de Cádiz el ayuntamiento se sujetó a administrar el pueblo bajo la supervisión y vigilancia de las diputaciones provinciales y del jefe político.

"Tres meses tan sólo permaneció en vigor en México (dicha Constitución). pero Je bastaron para hacer resurgir a la instit:ución municipal, dando nuevamente entrada en ella al pueblo ... aunque sentó precedentes negativos que se recrudecieron en nuestro medio al transcurso de Jos años .. • con el régimen de centralización al que quedaron sometidos los ayuntamientos a través de los jefes políticos y con la pérdida de la autonomía municipal en materia fundamental: su hacienda." (231

Coincide la doctrina que a partir de Ja Constitución de 1 824. Ja corriente liberal y federalista casi ignoró al municipio. De modo que éste casi desaparecía del panorama normativo constitucional. Es hasta la Constitución Centralista de 1836 donde se traduce el municipio en distrito (con un prefecto presidiéndolo) y partido (con un subprefecto), estableciéndose un ayuntamiento en la capital de cada departamento "en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas. y en los pueblos que tengan ocho mil". De esa forma. las atribuciones del ayuntamiento quedaron reducidas "a la recaudación e inversión de los propios arbitrios" (artículo 25). (24)

De 1857 hasta 191 O los municipios casi fueron inexistentes de hecho y de derecho, toda vez que quienes regían a los pueblos eran los jefes políticos. prefectos y subprefectos. Por ello es que la Revolución Mexicana planteó, entre otras de sus reivindicaciones, la supresión de los jefes políticos y el "municipio libre". Así, la institución quedó asentada en la Constitución, en el artículo 1 1 5 como la división territorial y de organización política y administrativa de una entidad federativa, teniendo por ello la característica de ser una figura jurídico-político-administrativa de descentralización por región de los servicios públicos, con autonomía política, administrativa y hacendaría.

Esto es, el artículo 1 1 5 constitucional cuando menciona "Municipio Libre" denota una autonomía al interior. de carácter hacenda ria (fracciones 11 y IV). administrativa (fracciones 111 y VI y política (fracción 1), pero sujetos al orden establecido por la legislatura estaduaL El municipio no es ni puede ser una instancia libre o independiente o soberana, porque en ese caso se trataría de pequeños Estados (como las ciudades-estado de Grecia o de Italia) y no de municipios. cuya característica principal es la de estar subordinados a la entidad federativa.

Por otra parte. el propio artículo en comentario establece lo que son las relaciones constitucionales entre la entidad federativa y el municipio; lo que calificaríamos de la siguiente manera:

al Subordinación; bl Coordinación; y de e) Autonomía.

a) De subordinación. 1 - Suspensión de Ayuntamientos por parte de la Legislatura Local (tercer párrafo de la

fracción 1). 2. Expedición de bandos de polícia y buen gobierno. reglamentos, circulares y

disposiciones administrativas de observancia general. de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local (segundo párrafo de la fracción 11).

3. Administración de contribuciones y otros ingresos que la Legislatura Local le establezca (fracción IV).

4. Percibir contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, "de su fraccionamiento, división. consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles". con arreglo a lo establecido por el Legislativo local (inciso a de la fracción IV).

5. Recibir las participaciones federales de acuerdo a las bases. montos y plazos que

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establezca el Congreso del estado. 6. Someter a la aprobación de la Legislatura Local su Ley de ingresos. así corno a revisión

su cuenta pública (tercer párrafo del inciso c. de la tracción IV). 7. Carecer del mando de Ja tuerza pública. en tratándose de la residencia del gobernador. 8. Imposibilidad de imponer contribuciones a los bienes no sólo del estado. sino de la

federación (segundo párrafo del inciso c. de la fracción IV).

bl De Coordinación. 1. Prestar Jos servicios públicos de agua potable. alumbrado público. limpia. mercados y

centrales de abasto. panteones. rastro. calles. parques y jardines. seguridad pública y tránsito; así corno las demás que le fije la legislatura local. con el concurso del estado Mcuando así fuere necesario". Esto por razones territoriales. socieconórnicas. de capacidad administrativa o financiera del municipio (fracción JJI).

2. Coordinarse y/o asociarse con otros municipios para la prestación de servicios (fracción IV).

3.- Celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de "algunas de fas funciones relacionadas con la administración'" de contribuciones (segundo párrafo del inciso a. de la fracción JV).

4. Planear y regular conjuntamente con la federación y el estado el desarrollo de municipios conurbados (fracción VI).

c) De Autonomía. 1. Elegir un ayuntamiento (presidente municipal. síndicos y regidores) en forma directa y

universal, sin que medie autoridad ninguna entre el municipio y el estado (fracción 1). Sin embargo, con la declaratoria de desaparición, revocación o suspensión, la legislatura puede nulificar la voluntad de los vecinos del municipio expresada en un sufragio directo, bastando se aleguen "causas graves" como lo señala el artículo en comentario.

2. Tener personalidad jurídica y patrimonio propios (fracción 11). 3. Expedir bandos de policía y buen gobierno (segundo párrafo de Ja fracción 11). Siempre y

cuando éstos se apeguen a las "bases normativas'" expedidas por el Congreso local; lo que ratifica la supeditación del municipio .

4. Administrar los rendimientos de los bienes que fe pertenezcan (fracción IV). Salvo contados municipios. los demás poseen tan pocos bienes y de tan poca monta que no es posible tener una hacienda que le permita tener cierta .. autarquía"; por lo que .. en este sentido. también está supeditado el municipio.

5. "Formular. aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;" así corno "participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; intervenir en la regularización de Ja tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones. y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas.•• expidiendo reglamentos y disposiciones administrativas acordes con lo mandado por el artículo 27 de la constitución federal. en su párrafo tercero (fracción V). Al igual que en la intervención de la federación en los estados. aquí también se advierte la reproducción del mismo .. ranto por lo que se refiere a la concentración de los recursos, como en la declaratoria de desaparición, revocación o suspensión de los ayuntamientos. En el sistema actuar. las funciones de contraforía de los Jefes políticos fueron trasladadas al ámbito de ejercicio del estado .

.. De esta forma. la autonomía política .. independencia o libertad de los municipios. se plantea fundamentalmente frente a los poderes de los estados y no tanto en relación con el gobierno federal. Por el momento .. el grado de desarrollo político de los municipios se circunscribe al autogobierne administrativo." (25)

""El municipio así considerado. es administrado y no gobernado por un ayuntamiento de elección popular_ La calificación de elecciones de los municipios. la legislación municipal y, en su caso. la

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suspensión y desaparición del ayuntamiento. es obra de la legislatura del estado. Aunque se ha avanzado en la representación proporcional de los ayuntamientos. su autonomía política no parece haberse desarrollado a partir de 191 7." (26)

Raúl Olmedo ofrece su punto de vista para revertir esta tendencia:

"En la actualidad. el Estado en su nivel federal ha concentrado y centralizado excesivamente el poder estatal. restándole poder al Estado en el nivel estatal y en el nivel municipal. Para que los estados y los municipios puedan desarrollarse es necesario devolverle el poder. La descentralización del poder público. es decir. del Estado. es la premisa para la descentralización del poder de la sociedad nacional. Es a partir de la redistribución del poder federal hacia los estados y de éstos hacia los municipios como se inducirá la redistribución del poder de la sociedad nacional. hoy centralizado en las metrópolis. hacia toda la provincia." (271 Ruiz Massieu lo ha descrito. citando a José C. Valadés corno el "implacable proceso de centralización que ha vivido México desde la aurora de la República". (281

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NOTAS

(11 PALLARES. Jacinto. México. palabras del maestro que publicó en fa Revista de Jurisprudencia y que pronunció en el año de 1974 cuando se celebró el medio siglo de la Constitución de 1824. Citado por BURGOA ORIHUELA. Ignacio. "Conferencia sobre el federalismo mexicano". en LAS EXPERIENCIAS DEL PROCESO POLITICO CONSTITUCIONAL EN MEXICO Y ESPAÑA. México. UNAM. 1979. pp. 277-279.

(2) TERESA DE MIER. Fray Servando. SOBRE LA FEDERACION MEXICANA. Documento editado por el C.E.N. del P.R.I.. México. materiales de cultura y divulgación política mexicana. num. 8. 1987. p. 4. También es citado por REYES HEROLES. Jesús. EL LIBERALISMO MEXICANO. Tomo f. México. p. 403.

(3) GONZALEZ. María del Refugio.

(4) DE LA CUEVA. Mario. "La Constitución Política". estudio publicado en la obra MEXICO 50 AÑOS DE REVOLUCION. Tomo l. México. 1960. pp. 256 y 257. Citado por BURGOA ORIHUELA. Ignacio. DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO. México. Porrúa. 1985. p. 91

(5) Cfr. BURGOA ORIHUELA. Ignacio. Op. Cit. (supra 4) pp. 419-452.

(6) BENSON NETTIE. Lee. LA DIPUTACION PROVINCIAL Y EL FEDERALISMO MEXICANO. p. 21. Citado por BURGOA ORIHUELA. Ignacio. Op. Cit. (supra 4) p. 424.

(7) Cfr. la literatura clásica al respecto. en atención a lo extenso del tema que no es el objeto agotarlo en el presente trabajo.

(8) SCHROEDER CORDERO. Francisco Arturo. "El Artículo 1 24". en CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNiDOS MEXICANOS COMENTADA. México. UNAM. 1985. pp. 313-315.

(9) CARPIZO M.. Jorge. "Facultades en el Estado Federal". en DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO. Tomo IV. México. UNAM. 1983. pp. 181-182.

(10) OROZCO HENRIOUEZ. Op. Cit .• pp. 68-69.

(111 CAMPA .• Roderic. LOS LIDERES POLITICOS DE MEXICO. Op. Cit .• p. 103.

( 1 2) OROZCO HENRIOUEZ. J. Jesús. "El Sistema Presidencial en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior". en EL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO. México. UNAM. 1988. pp. 132 y 133.

(13) DIARIO DE LOS DEBATES DEL CONGRESO CONSTITUYENTE. 1916-1917. Op. Cit .• p.261. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. J. Jesús. Op. Cit .• p. 32.

(14) Cfr. "Finanzas Públicas". en ANUARIO ESTADISTICO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Instituto Nacional de Estadística. Geografía e Informática. México. 1987. p. 678. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit .• supra (11 l pp. 69-70.

(15) CHAPOY BONIFAZ. Dolores Beatriz. "Particularidades del régimen tributario en nuestro sistema federal". en EL FEDERALISMO EN SUS ASPECTOS EDUCATIVOS Y FINANCIEROS. México. UNAM. 1976. pp. 8-15. (16) Ibídem.

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(17) INEGI. Cuaderno de Información Oportuna. México. Num. 214. enero de 1991. p. 142.

(18) Ibídem. p. 140.

(19) lbidem. p. 146.

(20) Diario Oficial de la Federación, Jueves 27 de diciembre de 1990.

(21 l Para abundar más sobre el 1:ema del origen y la evolución del municipio Cfr. OCHOA CAMPOS. Moisés. LA REFORMA MUNICIPAL, México. BANOBRAS.

(22) Al respecl:o. consúll:ese la obra arriba cil:ada (supra 1 5) y a OTS CAPDEQUI. J.M. EL ESTADO ESPAÑOL EN LAS INDIAS, México, Fondo de Cull:ura Económica. 1982.

(23) OCHOA CAMPOS, Moisés. Op. Ci1:., p. 226.

(24) Cfr. LOS DERECHOS DEL PUEBLO MEXICANO y LEYES FUNDAMENTALES DE MEXICO, Op. Ci1:.

(25) GONZALEZ OROPEZA. Manuel. "La aul:onomía municipal visl:a por las legislal:uras locales". en CUADERNOS DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, México, UNAM, num. 2. mayo-agosl:o de 1 986, p. 502.

(26) Ibídem.

(27) OLMEDO. Raúl. "La crisis y la reforma municipal". en CUADERNOS DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. Op. Cit., supra (23), pp. 630-631.

(28) Presentación que José Francisco Ruiz Massieu hizo de la obra de ARTEAGA NAVA. Elisur. DERECHO CONSTITUCIONAL ESTATAL. México. Porrúa, 1988. p. ix.

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CAPITULO V

CONSIDERACIONES FINALES

1.- Siguiendo al autor de "Jaque al Rey", el sistema presidencialista mexicano se revela más que como una división de poderes, como un régimen de colaboración entre ellos.

2.- El poder del titular del Ejecutivo a través del sistema presidencial ha dependido más de su relación con el Congreso (donde encuentra eco en una mayoría "coherente y est:able" afín a su part:ido. lo que le asegura la gobernabilidad del Estado) que de sus facultades y prerrogativas constitucionales. Esto es así porque la mayoría de miembros de ambas corporaciones pertenecen al mismo partido político del Presidente.

3.- Nuestra Carta Magna tiene más sustento en la Constitución Norteamericana que en la de Cádiz. la cual tuvo una positividad relativa en México.

4.- A lo largo de la historia. ha sido preocupación del Congreso el no crear una dictadura, al establecer un Ejecutivo unipersonal; por ello es que existió la figura del Vicepresidente. Pero la experiencia histórica ha demostrado la inviabilidad de esta figura. toda vez que la Vicepresidencia ha sido factor de inestabilidad política.

5.- Cuando el Poder Ejecutivo fue material y formalmente cont:rolado por las otras dos corporaciones. en especial por el Legislativo.. precisamente temiendo la autocracia Constitucional. fue imposible actuar y gobernar con Ja prontitud que los tiempos exigían.

6.- Para defender la tesis parlamentarista se ha argumentado que dicho sistema prohija las condiciones para que los distintos partidos políticos arriben a soluciones por consenso. lo que lo hace tanto más democrático que el presidencialismo ya que éste privilegia las decisiones autocráticas. Sin embargo. cabría preguntar si esta fórmula .. aparentemente lógica .. es verdadera al cuestionar las premisas. ¿Es que solamente a través del pariamentarismo los partidos políticos pueden arribar a soluciones de consenso? De ser así. ¿es el consenso, entre los partidos políticos, la vía óptima o única para gobernar?

7 .- Cuando, en la historia patria. los ciudadanos con poder decidieron IIegar a soluciones de consenso entre liberales y conservadores (el Congreso prevalecía por encima de los otros dos poderes) éste jamás se produjo y sí. en cambio. la Nación perdió más de la mitad del territorio y estuvo a punto de abortar su proyecto y su vía propia. Por ello. el Ejecutivo empezó a asumir la preminencia por sobre los otros poderes, con el fin de conservar la Nación.. fonalecer y consolidar al Estado.

8.- Se han podido distinguir cuatro momentos del presidencialismo mexicano: gestación (1824-1857); consolidación (1929-1964); protagonismo (1964-1976) y modernidad (1982).

9.- El sistema político mexicano hizo del régimen presidencial un conjunto de facultades metaconstitucionales que hace que el titular del ejecutivo dicte la política económica. gobierne el D.F .. sea jefe de Estado y de Gobierno, de la administración pública en general; concentre los mayores recursos económicos de la Federación y sea el líder del partido en el poder. Todo ello. durante cada seis años.

10.- El presidencialismo mexicano. desde 1 824. ha sido la forma de gobierno que México adoptó siguiendo el modelo norteamericano. Desde esa fecha. el Presidente ha ido ganando fuerza.

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preponderancia y facultades que otrora los otros poderes poseían. De no haber sido así. el país no se hubiese consolidado como Nación y como Estado.

1 1 .- Las variantes del parlamentarismo en Europa están sustentadas en gobiernos "de gabinete. de mayoría y de alternancia", mientras que las variantes de presidencialismo en varios países latinoamericanos. incluyendo a México (cuyo sistema presidencial es de inspiración estadunidense. queriendo emular el progreso y desarrollo de ese país). disfrutan de cienos medios para llegar a acuerdos entre los diferentes partidos políticos para la solución de controversia política o. aun más. la aprobación de leyes. Un ejemplo reciente fo vemos en nuestro país con las reformas a la Constitución Federal y el nuevo Código Electoral. que fueron aprobados por consenso de la mayoría de los partidos políticos.

1 2.- Por otro lado. en los países con régimen de gobierno parlamentario se..llega a situaciones en las que las soluciones no son tan de consenso entre partidos y sí autoritarias. Las crisis políticas por las que varios países latinoamericanos han atravezado en este siglo han sido porque ha habido una desmedida actitud por llegar a soluciones de consenso entre Jos distintos partidos, lo que ha propiciado el bloqueo y la desaceleración. si no la inmovilidad. del proceso democrático. Cuando se abusa de esta fórmula (consenso entre partidos) se corre el riesgo de inmovilizar las instituciones y de anular al propio Derecho. Esto prueba que las decisiones democráticas no siempre tienen corno fuente al consenso entre partidos y que no siempre garantiza el interés de la mayoría; porque si pensáramos en situaciones en las que el Estado necesita hacer ajustes o reajustes o reformas sociales, políticas o económicas, sería bastante difícil sostener estructuras institucionales carentes de fuerza para obligar a los ciudadanos y organizaciones a soportar la carga de esta reforma. Y aquí se presentaría la paradoja: como ni el Derecho ni las instituciones t:ienen la fuerza coactiva suficiente par-a tomar decisiones y normar la vida social dando certeza y seguridad, merced a este exceso de compromiso consensual, entonces el pueblo mismo reclama una mano fuerte, autoritaria. que ponga orden (Perú, con Fujimori); con lo que peligrosamente nos acercamos hacia soluciones autocráticas y dictatoriales.

13.- Por vicios de origen, en muchos países de América Latina el régimen presidencial ha derivado en pr-esidencialista, con fuertes rasgos de autoritarismo, en unos y; de dictadura en otros. Sin embargo, cabe hacer notar que la variante de presidencialismo que conocemos en México obedece a razones de orden histórico muy específicas. En nuestro país no pudo darse el parlamentarismo porque éste responde a un determinado desarrollo político y constitucional del Viejo Mundo; mientras que nuestro presidencialismo -que se inspir-a en el original (estadunidense)- finca su evolución a partir del establecimiento de un sistema de frenos y contrapesos entre los poderes que le permita conformar a la Nación y consolidar al Estado; toda vez que en la figura presidencial está decantada y acrisolada la identidad nacional (con Juárez. por ejemplo); constituyendo parte de la idiosincracia de nuestro pueblo.

1 4.- En México el Ejecutivo ha ido ganando terreno merced a las exigencias propias de la administración pública. que requiere de especialización, inmediatez y eficacia; así como la exigencia del Estado y del gobierno que requieren de dirección política. Ello ha convertido al Presidente en el hombre con poder más fuerte del país durante seis años.

1 5.- En Latinoamérica existe una corriente encabezada por Alfonso Arinos, que pugna por el establecimiento del Parlamentarismo argumentando su natural viabilidad en los países latinoamericanos, demostrando las causas extralógicas de haber implantado el presidencialismo en América Latina. el cual -según su tesis- niega el sentido de las luchas libertarias de América Latina. Sin embargo, no hay ninguna Nación en vías de desarrollo, no occidental. que haya gozado de una experiencia parlamentaria más o menos duradera. Sin embargo, al parlamentarismo se le debe el haber puesto el modelo de los nuevos gobiernos democráticos del Siglo XX. Como sistema típico de colaboración de poderes. es un hecho que esta forma de gobierno solo ha aparecido en contadas ocasiones en América Latina.

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16.- Los hechos demuestran que el sistema parlamentario no ha cuajado en América Latina y, mucho menos. en México; contrario al presidencialismo. que sí ha evolucionado con más o menos fortuna; con variantes exitosas y otras no tanto; con un mayor o menor aceleramiento del proceso democrático. pero que. al fin y al cabo, adjudican un saldo positivo en beneficio del presidencialismo: desde 1 978 las reformas democráticas en Latinoamérica han sido ejecutadas por los distintos gobiernos de corte presidencial. Las pocas experiencias parlamentarias (Chile, 1891-1 925) han resultado con saldos negativos a este sistema. Las posiblidades de implantarlo son casi nulas. excepción hecha de Brasil debido a que su Constitución abre la posibilidad a través de un plebiscito.

1 7 .- Distintas constituciones latinoamericanas, aunque contienen características parlamentarias (Argentina. Venezuela. Brasil. Uruguay) en la práctica no son vigentes (Perú) porque no pueden aplicarse cabalmente. Por ello. contrario al argumento de que el presidencialismo es una imitación extralógica podemos asegurar que. aun cuando ha habido intentos por implantar el parlamentarismo. éste no ha calado ro suficiente como para que hablemos de él como una tradición o una experiencia latinoamericana.

18.- Esto nos prueba que el avance del proceso democrático no tiene que ver con una forma de gobierna. sino con la eficacia que ese gobierno tenga para hacer frente al reto de empleo. de abasto. vivienda. educación. seguridad y bienestar social. económico .. social y político que le plantee la sociedad. Las democracias parlamentarias también fuesen inestables si sus gobiernos fueran ineficaces para resolver esos problemas. 19.- En México, sólo se tiene corno antecedente parlamentario a las Cortes de Cádiz. que promulgan la Constitución Gaditana de 1812. No obstante. nuestro país. como nación independiente jamás ha vivido bajo el parlamentarismo. aun cuando han habido esporádicos intentos por establecerlo.

20.- En este siglo, la propuesta parlamentaria ha nacido -según las palabras de González Oropeza- con el "pecado de origen .. : fue planteado por los reaccionarios para atacar a Madero.

21 .- La creciente preponderancia del Ejecutivo en la vida moderna del Estado no es una tendencia privativa de México. sino que ha sido y es recurrente en las democracias occidentales. aún en las parlamentarias (Francia, Italia, Portugal. España) -el gobierno británico se ha ido volviendo paulatinamente hacia el mando del Ejecutivo (sobre todo, cuando estuvo a la cabeza del gobierno Margaret Tatcher)- o en los sistemas jurídicos orientales (véanse los ejemplos de China y más palmariamente en la extinta Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas).

22.- En nuestra Constitución y sistema políticos es claro que .. desde un punto de vista formal y material. se da la cooperación o coordinación de funciones entre los tres órganos del poder; pero desde el punto de vista material. el Ejecutivo ha venido a desplazar en facultades al Legislativo y Judicial; por lo que podernos hablar de una integración diferenciada de las corporaciones.

23.- La principal ventaja del Ejecutivo sobre el Legislativo Astriba en la masividad de éste y su falta de unidad o de cohesión: por un lado. la división entre los propios partidos de oposición y de éstos frente al partido dominante. cuyos Diputados y Senadores conforman un bloque monolítico. A diferencia de las oposiciones que siguen estando fraccionadas.. porque atienden más a personalidades que a instituciones en la conformación organizativa de su asociación.

24.- En cuanto a la división de poderes se refiere. es generalmente aceptado que tal princ1p10 ha pasado a ser un concepto dinámico. que implica la distribución de competencias de los órganos del Poder. La colaboración entre Poderes se nos presenta como un sistema de distribución de competencias .. do integración diferenciada que coordina el Ejecutivo; lo que .. de alguna manera

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coincide con lo expresado por Carré de Malberg (Ver capítulo 111. supra 53) y con la tendencia mundial actual del predominio del Ejecutivo por sobre los otros Poderes.

25.- A partir de la Constitución de 1857. el Legislativo Federal ha ido perdiendo facultades que ahora aparecen a cargo del Ejecutivo. La tendencia ha sido constante; observándose una considerable disminución de facultades de parte del Legislativo. entre la Constitución de 1857 y la de 1917; y entre su versión original con respecto a las reformas que ha sufrido. De 1986 a la fecha. la tendencia se ha mantenido estable.

26.- El partido político mayoritario. afín al Presidente, ha ganado supremacía en el Congreso (Diputados y Senadores) y ha creado mecanismos de control como la Gran Comisión, entre otros. con objeto de asegurarse un espacio de maniobra o de "gobernabilidad". Recientemente los partidos políticos de oposición han presentado diversas solicitudes para reformar y aun elaborar nueva ley y reglamentos de ambas Cámaras. con objeto de tener una mayor participación en los órganos de gobierno del Congreso de la Unión. Solicitud ésta que ha sido atendida y que dará como resultado un nuevo ordenamiento jurídico reglamentario en el Legislativo federal; que pudiese permitir. entre otras cosas, la comparecencia de secretarios del Despacho y de los funcionarios con el sólo requerimiento de alguna de las fracciones legislativas del Congreso (el siniest:ro de Guadalajara, donde perdieron la vida más de doscientas personas, imponían la comparecencia del Director de PEMEX).

27.- El sistema federal fue tomado como modelo de la Constitución estadunidense y fue implant:ado en nuestro país gracias a que los liberales ganaron en el terreno político y militar la partida a los conservadores: los cuales se inclinaron por el Centralismo. Los liberales estaban más interesados en defender la soberanía nacional que la de las provincias_

28.- A la fecha. el federalismo sigue siendo un programa a consolidar. Sin embargo. hay que reconocer que, de no haberse "federalizado" (centralizado) los recursos de todo tipo, la educación. la impartición de justicia. etc.,. nunca se hubiere constituido el Estado mexicano. Esto tiene una justificación de carácter político: de no haber sido así,. jamás se hubiera consolidado el Estado Nacional y la vida independiente de la Nación. Esto es. para ganar independencia y libertad nacional el Federalismo se esgrimió como bandera; pero para consolidarlas,. tanto a la Nación como al Estado. hubo necesidad de centralizar o "federalizar" la toma de decisiones, la distribución de recursos económicos. etc .. pese a las contradicciones sociales y económicas que la Colonia había dejado como herencia. Por ello, merece hacerse hincapié en los intentos de descentralización que la administración del Presidente Salinas ha logrado en el terreno político, social y educativo con las recientes reformas en materia educativa. agraria,. electoral, comercial. etcétera.

29.- Los "Padres fundadores" -entre ellos Miguel Ramos Arizpe- quisieron sentar las bases de un nuevo Estado fundamentado en el Constitucionalismo Español. pero recogiendo los parámetros Constitutivos de la Nación estadunidense que. a los ojos de nuestros constitucionalistas liberales y conservadores. era paradigma económica. social y política del desarrollo y el avance del mundo, en aquel entonces.

30.- Nuestra historia. costumbres. idiosincracia, circunstancias y experiencia, han moldeado un sistema político constitucional peculiar de sistema presidencial "exaltado ... Existe una división de funciones~ colaboración de poderes o coadyuvancia entre las corporaciones. que la norma establece equitativamente; sin embargo, en forma real es el Ejecutivo el que predomina por sobre el Legislativo y el Judicial; sin que ello implique la subyugación de éstos hacia aquél. Además, se debe abonar en su favor. el haber conservado la estabilidad política y social del país por más de siete décadas; evitando caer en la anarquía y la violencia como en otros países de América~ de A frica. de Europa o Asia, en los que el autoritarismo y/o la dictadura han dosificado el proceso democrático.

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31.- El sistema político mexicano ha generado. constituido y desarrollado un régimen presidencial que desenvuelve una auténtica organización. con un conjunto de principios y reglas del juego político de carácter consuetudinario (vertiente subjetiva). que conforman la esencia del presidencialismo; mientras que las normas constitucionales constituyen la forma (vertiente objetiva).

32.- El Presidente de la República es la máxima autoridad. árbitro e instancia política que conduce la vida política. social y económica de México; quien además. no puede transgredir la norma constitucional y debe guardar la formalidad del principio de la división o colaboración de poderes.

33.- La fuerza adquirida por el Presidente permitió. entre otras cosas. la formación de un partido político que agrupó a casi todas las fracciones políticas que habían participado en la lucha armada de 1 91 O; canalizando sus esfuerzos por acceder al poder a través de las instituciones .. vía el partido que nació como del Estado -como lo fue el P.N.A.- y que en realidad fue el producto de organización política moderna que lega la Revolución Mexicana. Ya no mas rebeliones o asonadas; el .. pacto político .. para el relevo pacífico e institucional .. no solo de generaciones de políticos (oxigenando la vida republicana del Estado). sino el tránsito acompasado en la consolidación del proyecto nacional y el avance del proceso democrático; sabiendo que la democracia aunque es deseable ... no es inevitable.

34.- El sistema político mexicano es el único régimen presidencialista -dentro de Jos países en vías de desarrollo- que ha garantizado y mantenido una estabilidad política y social a lo largo de más de setenta años; la sucesión pacífica e ininterrumpida de los gobiernos; un sistema electoral que garantiza una mayor representación de los partidos políticos minoritarios en el ámbito legislativo; la definitiva cancelación de la violencia como método para acceder al poder; la ininterrumpida y constante práctica republicana de renovación de los miembros integrantes de los órganos de poder federal. estatal. municipal y comicial.

35.- Se ha calificado al sistema político mexicano de ··dictadura perfecta ... Aseveración ésta con la que no estamos de acuerdo por carecer de argumentos jurídicos y políticos que fa funden, expliquen y prueben; ya que: .. La diferencia entre una democracia y una tiranía es que en la primera es posible librarse de un gobierno sin derramamiento de sangre; en una tiranía, eso no es posible." (1)

" ... la idea política de la democracia, corno la soberanía, no se entiende a cabalidad. al margen de las circunstancias de cada momento. La democracia real, la que se hace con hombres de carne y hueso, es siempre imperfecta y está siempre en trance de ser mejor, más acabada. En política nunca se ha dicho -ni se dirá- la última palabra. porque todo depende de la voluntad de hombres y de mujeres en circunstancias concretas.•• (2)

36.- En los últimos cuarenta años el Ejecutivo ha ido ganando terreno a los otros dos poderes; tanto en los países occidentales como en los orientales; con forma de gobierno presidencial o parlamentaria. Esta es una tendencia del mundo actual y no exclusiva de México~ Inclusive. en los países con forma de gobierno parlamentario, el Primer Ministro cuenta con la lealtad y disciplina de la mayoría de los miembros del Parlamento; los cuales pertenecen al mismo partido político que aquél.

37 .- La observación del fenómeno político. jurídico y social de los sistemas de gobierno. en la realidad permiten saber que el querer implantar el parlamentarismo en América Latina y, específicamente. en México puede ocasionar mayores daños y peligros que los que se pretende abrogar.

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38.- Como se ha visto. no es verdad que la estabilidad y progreso de una Nación esté vinculada con la forma con que se gobierna (parlamentaria o presidencial>. sino que el desarrollo. la estabilidad. el crecimiento económico de un país no se deben porque tenga un régimen presidencial o parlamentario. La experiencia de los últimos cuarenta años nos enseña que ésto radica en el grado de consenso social. de cultura política que se tenga y en la manera de integrarse al fenómeno de globalización económica. Básicamente .. en la manera en cómo estas formas de gobierno pueden ir, dentro del proceso democrático, haciendo adecuaciones .. sobre la marcha. a su modelo, de acuerdo con los reclamos económicos de la sociedad que gobierna. Lo que es válido para los países europeos no tiene por qué valer para los latinoamericanos. Y entre éstos .. la variante de presidencialismo forzosamente es distinta. Porque no existen formas puras de gobierno; existen matices. ponderaciones que la realidad les impone y. por ende. los particulariza. Un tipo ideal de una u otra forma de gobierno. en la realidad. no existe. Sin embargo, con frecuencia se recurre a ellos para tener una referencia o explicación para analizar el proceso histórico. Por ello. polemizar sobre si una u otra forma de gobierno es mejor torcería y alteraría el análisis, tanto teórico como práctico.

PROPUESTAS

1 .- Reforzamiento de los controles del Legislativo y Judicial sobre el Ejecutivo; así como el incentivar el trabajo de las comisiones legislativas. Esto con objeto de mejorar el federalismo y consolidar el municipio como institución democrática de contacto inmediato entre el pueblo y el poder. La autonomía municipal (la descentralización! es el desiderátum de la práctica de la democracia. (3)

2.- Abolir el principio de la "no reelección" en los legisladores. Este principio. al igual que el del "sufragio efectivo". fue enderezado por la Revolución de 191 O contra la dictadura de Porfirio Díaz. no contra el Congreso de la Unión; fue contra la reelección del titular del Ejecutivo. no contra los miembros del Legislativo.

3.- Establecer un régimen semi-presidencial dándole un sello diferente y particular que lo diferencie de los del Viejo Mundo, porque atienda a nuestra propia circunstancia .. idiosincracia y necesidades. Oue apuntando hacia la evolución de un nuevo federalismo .. retome las prácticas .. modos y usos políticos de organización de los pueblos prehispánicos y formas comunales de asociación. adaptándolas a nuestra realidad y tiemoo; fomentando la autogestión y cogestión de la sociedad. Considerando que, a diferencia de los otros dos órganos de gobierno .. el Ejecutivo no sólo traduce la voluntad popular -expresada a través del Legislativo- y sus sanciones -a través del Judicial- en actos materiales; sino que su desempeño lo caracteriza la inmediatez e ineludibilidad de hacer frente a los problemas inherentes a la gestión y administración de los asuntos públicos; los cuales cada vez requieren una mayor especialización. Porque mientras el Legislativo y Judicial revelan la vida abstracta del Estado. el Ejecutivo la concretiza. La hace tangible. operativa y real.

4.- El partido en el poder. el P.R.I.. otrora hegemónico. tiene un importante papel que jugar en esta posible transición (como en su momento lo hicieron el P.N.R. y el P.R.M.) para operar e instrumentar un nuevo modelo político-jurídico constitucional .. dada su condición del partido político que ha incidido en la vida política de este país por más de setenta años, por ser mayoritario, y que por encontrarse en el poder tiene que conservarlo; confrontando su proyecto Y programa de acción con la nueva realidad de la nación. Sería ilógico pensar que. para perfeccionar nuestra democracia y para operar los cambios que ya se dibujan. el P.R.I. se suicidara o desapareciera. dejando libre el espacio político a otros partidos que no representan a la mayoría de los ciudadanos y cuya oferta política consiste en la búsqueda de inquisiciones y no en el perfeccionamiento de instituciones.

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5.- La posibilidad de establecer. no el parlamentarismo. sino un nuevo presidencialismo que recoja las bondades de ambas formas de gobierno. Tal vez. el sistema francés sería el que encuadrara con lo anterior. Al respecto. ha habido esbozos en América Latina. concretamente en Argentina (con Raúl Alfonsfn). que planteaba un proyecto -que no se concretó- de presidencialismo con Primer Ministro (régimen semi-presidencial). nombrado directamente por el jefe de Estado y responsable directamente ante él.

En el estado de Guerrero se ha avanzado en lo referente a matizar el poder del Ejecutivo. al quitar de su ámbito de competencia la organización del proceso electoral y arrogárselo el Legislativo; creando también. un Consejo Electoral en donde todos los partidos están representados a través de sus Diputados y. la sociedad civil. con Consejeros Ciudadanos. Un tribunal Electoral que ejemplifica la colaboración de poderes al estar integrado por un Magistrado del Tribunal Superior de Justicia. uno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Presidente de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos. cuya designación es aprobada por el Congreso. En nuestro país un viraje de ciento ochenta grados: del presidencialismo al parlamentarismo (que nunca hemos vivido y que va a contrapelo de los movimientos político-constitucionales del mundo actual), sería un salto peligroso para la estabilidad del sistema político mexicano. Estaríamos haciéndole al "aprendiz de brujo" que suelta fuerzas que después no podría controlar (ver la experiencia de la URSS, hoy CEI, en agosto de 1991 y su final en diciembre de ese año); que serían un contrasentido para la consolidación del federalismo y del .. municipio libre"'. Ya hemos padecido la experiencia de ver casi desintegrada la nación cuando el Legislativo tuvo preponderancia por sobre el Ejecutivo y el Judicial. La tendencia mundial actual ha hecho un Ejecutivo más fuerte y preponderante por sobre los otros poderes. aun en los regímenes parlamentarios, y nuestro país no ha escapado a ello.

Así corno la sociedad internacional ha atravezado por las etapas de la asistencia social a la de la previsión social. para arribar a la seguridad social; así también, de la teoría de la división del poder se ha pasado a la colaboración entre los órganos del poder, para arribar a la "división del trabajo" y/o la "integración diferenciada" de las funciones del Estado, en nuestro sistema, bajo la 09 coordinación política" del Presidente como garante de la unidad y preservación del sistema político, que exige democracia, representatividad, pluralidad e imparcialidad.

Por ello, para evitar que el ejercicio ejecutivo del poder derive en la forma corrupta del presidencialismo, que es el régimen presidencialista -como ha sucedido en varios países africanos y latinoamericanos- es necesario ir adecuando las estructuras políticas, sociales y económicas a los cambios que. al final del siglo XX. nos advierten sobre el nuevo orden internacional del siglo XXI. El presidencialismo es uno de ellos y México no es la excepción.

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NOTAS

(1) POPPER, Karl. tomado de la revista "CIENCIA POLITICA"; IV Trimestre, Bogotá. Colombia, en PAGINA UNO, suplemento dominical del periódico UNO MAS UNO. Num. 489, domingo 17 de febrero de 1991. p. 3

(2) GONZALEZ PEDRERO, Enrique. LA REVOLUCION MEXICANA ES UN HECHO PRESENTE, discurso con motivo del LXXVIII aniversario de la Revolución Mexicana pronunció en el Monumento a la Revolución. el día 20 de noviembre de 1988, p. 8.

(3) GONZALEZ OROPEZA, Manuel. "La autonomía municipal vista por las Legislaturas Locales". en CUADERNOS DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. Tomo l,Op. Cit .• p. 502.

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