1

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy) โดย อ. สุขสันต์ิ บุณยากร

วิทยาลัยการปกครอง 1 สิงหาคม 2550

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration)

- “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายไดท้ังมุมกวางและมุมแคบ ในมุมกวาง “การบริหารราชการ” หมายถึง กิจกรรมทุกประเภทของรัฐ ไม วาจะเปนกิจกรรมในดานนิติบัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ฟลิกซ เอ นิโกร (Felix A. Nigro) และมารแชล ดิมอด (Marshall Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของฝายบริหารในการดําเนินความพยายามใหหนวยงานตาง ๆ ของรัฐประกอบกิจกรรมใหบรรลุเปาหมายอยางไดผลท่ีสุด นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ลูเซอร กูลิค (Luther Gulick) เจมส ดับปลิว เฟสเลอร (James W. Fesler) และ เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon)

- ฟลิกซเอนิโกร (Felix A. Nigro) ใหความหมายวา 1.) เปนความพยายามของกลุมท่ีจะรวมมือกันปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐ 2.) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และฝาย

ตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธระหวางฝายท้ังสามนี้ 3.) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเปน

สวนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง 4.) มีความแตกตางจากการบริหารธุรกิจของเอกชน 5.) เกี่ยวของกับกลุมเอกชนหลายกลุม และปจเจกชนหลายคนในอันท่ีจะจัดบรกิาร

ใหแกชุมชน - มารแชล ดิมอค (Marshall Dimock) ใหความหมายวา การท่ีรัฐจะทํา “อะไร”

หมายถึงขอบเขตเนื้อหาของงานของรัฐ และทํา “อยางไร” หมายถึง วิธีการดําเนินการอยางมีหลักการท่ีรัฐจะนํามาใชเพ่ือใหกิจกรรมบรรลุผลสําเร็จ

- เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กิจกรรมท้ังปวงของฝายบริหาร ไมวาจะเปนการปกครองสวนกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองทองถ่ิน ท่ีสําคัญก็คือ ไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลาการเขาไวดวย

2

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

- ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวในปทานุกรมการบริหาร (2514) วามาจากภาษาลาตินวา “administrare” ซ่ึงแปลวารับใช การจัดการ การปฏิบัติภารกิจ การอํานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหารเรามักจะเนนความหมายของคําวา “administration” ไปในแงของการรับใช เพราะถือวาขาราชการตองเปนผูรับใชประชาชน มิใชเปนเจานายของประชาชน 1.2 ความเปนมาของคําวา “ระบบราชการ” (Bureaucracy) - คําวา “ระบบราชการ (bureaucracy)” เปนคําท่ีคิดขึ้นในสมัยตนศตวรรษท่ี 18 โดยนักเศรษฐศาสตรชาวฝรั่งเศส ช่ือ “แวง ซองต กูรเนท (Vincent De Gournet)” คําวา ระบบราชการท่ีจริงไมไดมีความหมายใหม มีความหมายเพียงวา ไมใชเปนการปกครองแบบกษัตริย (monarchy) ไมใชอภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แตเปนการปกครองโดยเจาหนาท่ี (rule of officials) เพราะคําวา “bureau” แปลวา “สํานักงาน” ซ่ึงมีเจาหนาท่ีทํางาน คําวา “Cracy” แปลวา “การปกครอง” คําท่ีคลายกับคําวาระบบราชการมาก คือ คําวา “ระบบยูโร (burosystem)” ซ่ึงคําท่ีใชในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหนาท่ีใหแกกรม กองตาง ๆ ใหชัดเจน ซ่ึงมีการปฏิรูปการบริหารใหมภายใตการปกครองของคารล วอม สโตน (Carl vom Stein) แบงงานเปนกระทรวง และหนวยงานยอย ๆ และจัดสรรงานและหนาท่ี ซ่ึงเรียกวา “ระบบยูโร” - ในบางครั้งคําวา “Bureaucracy” จะหมายถึง “องคการแบบราชการ” อันหมายถึง ระบบของความสัมพันธในการบังคับบัญชา ซ่ึงกําหนดโดยกฎระเบียบท่ีพัฒนาขึ้นอยางสมเหตุสมผล - เม็กซ เวบอร (Max Weber) อธิบายวา องคการแบบราชการ หมายถึงองคการท่ีสมเหตุสมผล และมีประสิทธิภาพ ซ่ึงปฏิบัติงานบนพ้ืนฐานของส่ิงตอไปนี้ 1) กฎระเบียบท่ีแนนอน 2) การแบงงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะอยาง 3) ลําดับช้ันการบังคับบัญชา 4) มีการตัดสินใจท่ีพิจารณาจากเหตุผล เชิงวิชาการ และความถูกตองในแงของกฎหมาย 5) การบริหารใชระบบการจัดทําเก็บเอกสารอยางเปนระเบียบ 6) การทํางานเปนอาชีพ 7) สมาชิกในองคการมีความสัมพันธตอกันในลักษณะเปนทางการ 8) การเล่ือนขั้น เล่ือนตําแหนง พิจารณาจากความรูความสามารถ 1.3 ความสําคัญของ “การบริหารราชการ” 1) เปนการนํานโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ไดแก

3

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

- ขยายโอกาสหรือเพ่ิมบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ - เพ่ิมการปองกันสวัสดิภาพของประชาชนในดานตาง ๆ - การจัดระเบียบของสังคม - กําหนดขอบเขตเสรีภาพการใชจายดวยการจัดเก็บภาษี - การคนหาหรือลงโทษผูกระทําผิดหรือขัดตอกฎหมาย - การยินยอมหรือปฏิเสธท่ีจะใหประชาชนเขารวมกิจกรรมบางอยาง - การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เชน การสาธารณูปโภค - การดูแลและปองกันประเทศและการตางประเทศ ฯลฯ 2) มีสวนในการกําหนดนโยบายท้ังในขั้นตอนกอนท่ีฝายนิติบัญญัติ และหัวหนาฝายบริหารจะตัดสินใจกําหนดนโยบาย และหลังการกําหนดนโยบายแลว 3) เปนกลไกสําคัญในการดํารงไวและพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เปนผูกําหนดกิจกรรมของสังคม และเปนสวนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม 1.4 การบริหารราชการและการบริหารธุรกิจ 1) ความเหมือนกัน 1.1) เปนการบริหารในลักษณะท่ีเปนกระบวนการปฏิบัติงาน (process) เหมือนกันท้ังภาคราชการ และธุรกิจ 1.2) แมวัตถุประสงคจุดมุงหมาย (goal) จะแตกตาง แตก็มีลักษณะเปนพลังความรวมมือรวมแรงรวมใจปฏิบัติของกลุม (cooperative group effort) 1.3) ลวนตองมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดลอมของแตละองคการไป 1.4) ประเภทกิจกรรมไมสามารถขีดเสนแบงไดชัดเจน ราชการอาจมีสวนดวย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม เปนตน 1.5) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทํางาน รวมท้ังความชํานาญของบุคลากรท่ีคลายกัน 2) ความแตกตาง 2.1) ภาพลักษณ (Image) - ภาคราชการลาชา ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะท่ีภาคธุรกิจรวดเร็วและมีขั้นตอนการปฏิบัติท่ีไมยุงยาก 2.2) วัตถุประสงค

4

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

- การบริหารธุรกิจเนนมุงท่ีผลกําไร (profit) ในขณะท่ีการบริหารราชการมุงในการจัดทําบริการสาธารณะ (public services) โดยมุงผลประโยชนและความพอใจของประชาชนเปนหลักใหญ 2.3) ความรับผิดชอบ - การบริหารราชการรับผิดชอบตอประชาชน แตการบริหารธุรกิจรับผิดชอบตอผูถือหุนหรือเจาของกิจกรรม 2.4) ทุน - การบริหารราชการไดมาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน สวนการบริหารธุรกิจไดทุนการดําเนินงานจากเงินของเอกชนผูเปนเจาของหรือผูถือหุน 2.5) การกําหนดราคาสินคาและบริการ - การบริหารราชการไมไดมุงกําไร แตการบริหารธุรกิจตองกําหนดราคาใหสูงพอสมควรท่ีจะใหมีกําไรเหลืออยู 2.6) คูแขงขัน - การบริหารราชการปกติไมมีผูแขงขัน แตทางดานการบริหารธุรกิจมีคูแขงขันมาก แตจะสงผลดีท่ีผูบริโภคจะไดสินคาและบริการท่ีดี ราคาถูก 2.7) การคงอยู - การบริหารราชการจะตองมีอยูตราบเทาท่ีการทําบริการสาธารณะในดานนั้น ๆ แกประชาชน ไมวาจะมีภาวะทางการเมืองเปล่ียนแปลงไปเชนไร แตการบริหารธุรกิจอาจมีการลมเลิก เปล่ียนแปลงไดงายกวามาก 2.8) นโยบายและความเปนอิสระในการปฏิบัติ - การบริหาราชการยังเปล่ียนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมือง มีสายการบังคับบัญชา และการกํากับดูแลเปนขั้นเปนตอนมาก ในขณะท่ีการบริหารธุรกิจขึ้นอยูกับนโยบายของเจาของกิจการหรือผูบริหาร นโยบายทางการเมืองอาจมีผลกระทบบางแตไมมากนัก 2.9) การตรวจสอบของประชาชน - การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในดานความโปรงใส เพราะถูกเพงเล็งจากภายนอกมาก ท้ังตองคํานึงถึงมติมหาชน (public opinion) ในขณะท่ีการบริหารธุรกิจเปนการดําเนินการโดยเจาของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขาตรวจสอบนอย 1.5 ภารกิจของการบริการราชการ 1.5.1 ภารกิจในการจัดทํา “บริการสาธารณะ” (Public service) - หมายถึง ผลผลิตของหนวยงานของรัฐท่ีมุงเนนประโยชนสุขแกประชาชนโดยท่ัวถึง

5

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

- เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพ่ือสนองความตองการสวนรวมของประชาชน ซ่ึงแยกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ความตองการไดรับความปลอดภัยท้ังในและนอกประเทศ 2) ความตองการไดรับความสะดวกในการใชชีวิตประจําวัน - หลักการใหบริการสาธารณะ จะยึดถือประชาชนเปนเปาหมายในการใหบริการใน 2 ดาน ไดแก 1) ความพึงพอใจของประชาชน 1.1) ความเทาเทียมและเสมอภาค 1.2) เวลาท่ีเหมาะสม 1.3) ปริมาณท่ีเหมาะสม และเพียงพอ 1.4) ความสืบเนื่องและตอเนื่องในการใหบริการ 1.5) มีการปรับปรุงและเปล่ียนแปลงใหทันสมัยอยูเสมอ 2) ความรับผิดชอบตอประชาชน 1.5.2 ภารกิจในการจัดทํา “สินคาสังคมหรือสินคาสาธารณะ” (Public Goods) - ตามทฤษฎีสินคาสังคม และสินคาเอกชน (Theory of Public and Private Goods) “สินคาสาธารณะ” เปนสินคาท่ีกลไกตลาดไมสามารถจะทําใหเกิดสินคานี้ได หรือถาปลอยใหกลไกตลาดทําหนาท่ีตัดสินใจในการจัดสรรสินคาจะไมมีประสิทธิภาพหรือปริมาณไมเพียงพอ ตัวอยางเชน การปองกันประเทศ การศึกษาภาคบังคับ เปนตน - คุณสมบัติของ “สินคาสาธารณะ” 1.) ไมเปนปริปกษในการบริโภค (Nonrival in Consumption) ไมตองแขงขันกันบริโภค หรือมีการบริโภครวม (Collective consumption) เม่ือมีการบริโภคปริมาณไมลดลง เชน การดูโทรทัศน การใชถนน เปนตน 2.) ลักษณะการไมสามารถแบงแยกได (nonexclusion) ไมสามารถกีดกันไดในการบริโภค เชน ถาดู TV. คนอ่ืนก็ดู TV. ได เปนตน 1.5.3 การแบงประเภทของภารกิจ 1.) งานบริการ ไดแก งานท่ีมีวัตถุประสงคหลักในการผลิตสินคาท่ีเปนบริการของสังคม เชน สถานศึกษา กองกําลังทหาร ตํารวจ เปนตน 2.) งานควบคุมและจัดระเบียบ ไดแก งานท่ีมีวัตถุประสงคในการแทรกแซงกิจกรรมในตลาดการคาเพ่ือความเปนธรรม เชน การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การควบคุมราคาสินคา เปนตน 3.) งานสงเคราะหและชวยเหลือ ไดแก งานท่ีจัดสรรทรัพยากรใหแกผูท่ีขาดแคลนหรือดอยโอกาส เชน งานสวัสดิการสังคม งานแรงงาน เปนตน

6

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริการหนวยงานอ่ืน ๆ ไดแก งานงบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีและรายได เปนตน 1.6 ความเกี่ยวพันระหวางศาสตรการบริหารราชการกับศาสตรอื่น 1) ตรรกวิทยา - การตัดสินใจ (Decision Making), หลักเหตุผล 2) จิตวิทยา - เกี่ยวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบราชการ 3) สังคมวิทยา - การสืบทอดทางสังคม ส่ิงแวดลอมและองคกรในสังคม 4) มนุษยวิทยา - วัฒนธรรม และการตอตานการเปล่ียนแปลงท้ังในและนอกระบบราชการ 5) รัฐศาสตร - “ไมมีการบริหารราชการใดเลยท่ีปลอดจากการเมือง” (Public administration never exist political vacuum) 6) เศรษฐศาสตร - ดานภาษี, การคลัง, การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ 7) นิติศาสตร - กฎหมาย นิติรัฐ ระเบียบ การบังคับใชกฎหมาย 8) ประวัติศาสตร - วิวัฒนาการของระบบราชการ 9) บริหารธุรกิจ - คูแฝดของระบบราชการ องคความรู เทคนิค รูปแบบวิธีการ 1.7 แนวคิดเร่ืองระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber) แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของเวเบอร มีสวนประกอบ 3 สวน ไดแก 1.) แนวคิดเกี่ยวกับองคการ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน และองคกรท่ีมีเปาหมายตาง ๆ ลักษณะองคการในทัศนะของเวเบอรมีคนอยู 3 กลุม คือ (1) ผูนําหรือกลุมผูนํา (2) เจาหนาท่ีบริหาร เพ่ือทํางานตามหนาท่ีและรักษากฎระเบียบพ้ืนฐานขององคการ (3) สมาชิกขององคการอ่ืน ๆ ท่ีเหลือ

7

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ (1) อํานาจบารมี (Charismatic authority) (2) อํานาจประเพณี (Tradition authority) (3) อํานาจตามกฎหมาย (legal authority)

3.) แนวคิดเกี่ยวกับรูปแบบในอุดมคติ - เวเบอร หมายถึง องคกรท่ีมีประสิทธิภาพสูงสุด เจาหนาท่ีขององคการ

ท่ีมาจากการแตงตั้งเทานั้น ตองมีเงินเดือนประจําและเปนองคการท่ีใชอํานาจหนาท่ีตามหลักเหตุผลของกฎหมาย (rational legal-authority)

1.8 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดระเบียบการบริหารราชการ 1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง 1.1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization) 1.2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration) 1.3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization) 2) พิจารณาจากแนวคิดดานการจัดการ 2.1) การจัดแบงตามวัตถุประสงค 2.2) การจัดแบงตามกระบวนการ 2.3) การจัดแบงตามประเภทผูรับบริการ 2.4) การจัดแบงตามอาณาเขตหรือพ้ืนท่ี 1.9 ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ - ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหนาท่ีอยางถูกตองตามทํานองคลองธรรม โดยคํานึงถึงผลประโยชนสวนรวมหรือผลประโยชนท่ีจะเกิดแกสาธารณชน - การควบคุมภายในวงราชการ แยกเปน การควบคุมความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน โดยการควบคุมดานงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลําดับช้ันการบังคับบัญชา ผานกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัวบุคคลเอง - การควบคุมภายนอก แยกเปน การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการ และจากประชาชนท้ังโดยตรง ผานส่ือมวลชน กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง และกระบวนการรองทุกข รวมท้ังผูตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman

8

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นท่ีถกเถียงกันในหมูนักวิชาการวาเกิดขึ้นเม่ือใด เนื่องจากไมมีหลักฐานทางประวัติศาสตรใด ๆ ท่ีบอกใหทราบถึงโครงสราง รูปแบบ วิธีการ และลักษณะดานตาง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตรความเปนมาจึงเปนการศึกษาเพ่ืออธิบายถึงวิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกวาการบริหารราชการ โดยศึกษาตั้งแตสมัยสุโขทัยเปนตน มาจนถึงปจจุบัน ซ่ึงสามารถแบงยุคของระบบราชการไทยท่ีมีการเปล่ียนแปลงเห็นไดชัดเจนเปน 4 ยุค ไดแก การบริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 2.1 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย การเมืองการปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเปนการบริหารการปกครองแบบ “พอปกครองลูก” (Paternal Government) ถือเอาลักษณะสกุลเปนคติ เช่ือวา “พอ” เปนผูปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเปนบานอยูในปกครองของ “พอบาน” ผูอยูในปกครองเรียกวา “ลูกบาน” หลายบานรวมกันเปนเมือง ถาเปนเมืองขึ้นท่ีอยูในการปกครองของ “พอเมือง” ถาเปนเมืองประเทศราช เจาเมืองเปน “ขุน” หลายเมืองรวมกันเปนประเทศหรือราชธานีในการปกครองของ “พอขุน” ขาราชการในตําแหนงตาง ๆ ไดนามวา “ลูกขุน” กอใหเกิดลักษณะของการบริหารราชการพอสรุปไดดังนี้ 1) มีการรวมการใชอํานาจทางการเมืองกับอํานาจทางการบริหารไวดวยกันท่ี “พอขุน” มี “ลูกขุน” คอยชวยเหลือ ไมมีการแยกขาราชการกับประชาชนออกจากกันโดยเด็ดขาด ท้ังในยามสงบและยามศึกสงครามท่ีประชาชนทุกคนตองเปนทหารตอสูกับขาศึก 2) มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินท่ีเรียบงาย ไมยุงยาก ซับซอน ไมมีการจัดตั้งหนวยงานเปนการเฉพาะ พอขุนจะปฏิบัติภารกิจดานตาง ๆ ดวยตนเอง โดยมีลูกขุนจํานวนหนึ่งคอยชวยเหลือ 3) การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจําแนกหัวเมืองออกเปน 3 ประเภท โดยจัดรูปแบบการบริหารราชการแยกสวนไปตามลักษณะการปกครองแตละหัวเมือง ไดแก ก. เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหนาดาน เมืองอุปราช เปนเมืองท่ีผูจะดํารงตําแหนงพอขุนองคตอไปครองอยู ซ่ึงตามประวัติศาสตร สมัยพอขุนบาลเมืองครองกรุงสุโขทัย พระรามคําแหงไดไปครองเมืองศรีสัชนาลัย ซ่ึงเปนเมืองอุปราชและเมืองหนาดานดวย เมืองเหลานี้บางเช้ือพระวงศปกครองจะเรียกวา “เมืองลูกหลวง” ซ่ึงเมืองหนาดานและเมืองลูกหลวงมีระยะทางเดินหนาจากราชธานีถึงไดในเวลา 2 วัน หากขาราชการปกครองจะเรียกวา “เมืองหนาดาน” เพ่ือสามารถรับขาศึกปองกัน ราชธานีไวกอน เมืองเหลานี้ “พอขุน” ทรงบัญชาการบริหารเองผานพอเมืองซ่ึงไดรับมอบอํานาจไป

9

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ข. เมืองพระยามหานคร เปนเมืองใหญอยูช้ันนอกหางจากราชอาณาจักร อาจตั้งเช้ือ พระวงศหรือขาราชการช้ันผูใหญไปครองเมือง หรือมีเจานายเช้ือพระวงศเปนเจาของเมืองเดิมปกครองอยูและยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย เจาผูครองนครหรือพอเมืองมีอํานาจบริหารราชการในเขตแดนของตนเกือบบริบูรณ แตตองปฏิบัติตามบัญชาของพอขุนและสงสวยแกกรุงสุโขทัย รวมท้ังยามศึกสงครามตองจัดกองทัพและเสบียงไปชวยกรุงสุโขทัย ค. เมืองประเทศราช เปนเมืองท่ีอยูนอกราชอาณาจักรมีชาวเมืองเปนคนตางชาติ ขึ้นอยูกับพอขุนโดยพระบรมเดชานุภาพ มีความสัมพันธเพียงสงเครื่องราชบรรณาการตามกําหนดและสงทัพหรือเสบียงมาชวยรบตามคําส่ังพอขุนเทานั้น สวนการบริหารราชการภายในเมืองประเทศราชทางกรุงสุโขทัยจะไมไปเกี่ยวของยกเวนในกรณีจําเปน โดยสรุปในการจัดรูปแบบบริหารราชการแผนดินสมัยสุโขทัยจะมี สอง ลักษณะ คือ แบบรวมอํานาจ (Centralization) ในราชธานี (กรุงสุโขทัย) และหัวเมืองขึ้นใน และแบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในหัวเมืองช้ันนอก

10

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การบริหารราชการสมัยสุโขทัย

เมืองศ

รีสัชน

าลัย

เมืองส

องแค

ว เมือ

งปาก

ยม

เมืองน

ครชุม

เมืองอุปราช เมืองลกูหลวง เมืองหนาดาน

หัวเมืองช้ันใน รวมอํานาจ

ราชธานี (กรุงสุโขทัย)

สุโขทัย) รวมอํานาจ

หัวเมืองช้ันนอก กระจายอํานาจ

เมืองพระยามหานคร

เมืองแพรก สุวรรณภูม ิราชบุรี เพชรบุรี ตะนาวศรี แพร หลมสัก ศรีเทพ

นครศรีธรรมราช มะละกา บะโฮร ทะวาย เมาะตะมะ หงสาวดี นาน เวียงจันทร เวียงคํา

เมืองทุงยั้ง เมืองพรหม เมืองพระบาง

เมืองประเทศราช

11

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา 2.2.1 การปกครองของไทยสมัยกรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปล่ียนลักษณะการปกครองแบบ “พอ” กับ “ลูก” ตามแบบสุโขทัยมาเปนแบบ “เจา” กับ “ขา” ท้ังนี้จากการไดรับอิทธิพลจากขอม โดยเม่ือพระเจาอูทองหรือสมเด็จพระรามาธิบดีท่ี 1 ไดประกาศอิสรภาพไปในตนราชอาณาจักรสุโขทัยไดทําสงครามกับขอม และไดกวาดตอนพวกพราหมณและขาราชการสํานักขอมเขามาชวยบริหารบานเมือง และไดยอมรับลัทธิไศแลนซของขอม ซ่ึงลัทธินี้มีสาระสําคัญท่ีวาพระมหากษัตริย คือ สมมติเทพ หรือเทวราชาท่ีมีฐานะแตกตางไปจากประชาชนหรือหลักการปกครองแบบ “เทวสมมติหรือเทวลัทธิ” (Divine right) ซ่ึงถือวารัฐเกิดโดยพระเจาบงการ พระเจาเปนผูแตงตั้งผูปกครองรัฐ และผูปกครองรัฐมีความรับผิดชอบตอพระเจาเพียงผูเดียว ซ่ึงเปนความเช่ือของขอมท่ีถือลัทธิตามชาวอินเดีย โดยสมมติพระมหากษัตริย เปนพระโพธิสัตว พระอิศวร หรือพระนารายณแบงภาคมาเลียงโลก ราษฎรกลายเปนผูอยูใตอํานาจ และเปนผูถูกปกครองอยางแทจริง ระบอบเทวสิทธินี้เองเปนตนกําเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ซ่ึงมีลักษณะคลายกับนายปกครองบาว (Autocratic Government) ดังนั้น การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จึงเปนการบริหารโดยพระเจาแผนดิน และขาราชการบริหารฝายเดียว เพ่ือประโยชนของพระเจาแผนดินโดยเฉพาะ

การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยา (พระรามาธิบดีที ่1) (แบบจตุสดมภ)

พระมหากษัตริย

กรมเวียง/กรมเมือง (ขุน)

กรมวัง (ขุน)

กรมคลัง (ขุน)

กรมนา (ขุน)

พนง.ปค.ทองที ่บังคับบัญชาหมื่น/ แขวง/กํานัน ปราบปรามโจรผูราย พิจารณาคดีในเขต เทศบาล ปกครองเรือนจํา

งานราชสํานัก รักษาพระราช มณเฑียร จัดพระราชพิธี บังคับบัญชา ขาราชการฝายใน ตุลาการตัดสินคดี

รักษาพระราชทรัพย จัดเก็บภาษีอากร ชําระความเกี่ยวกับ ทรัพย

ดูแลนาหลวง เก็บหางขาว/ คานา จัดหาเสบียง พิจารณาคดี เกี่ยวกับนา/ การเกษตร

12

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการทําหนาท่ีสนองพระเดชพระคุณ เรียกวา จตุสดมภ โดยมีเสนาบดีตําแหนง “ขุน” บังคับบัญชา และปฏิบัติหนาท่ีชวยพระมหากษัตริย ซ่ึงตอมาในสมัยพระบรมไตรโลกนาถไดมีการปรับปรุง โดยการเพ่ิมตําแหนงงานท่ีมีฐานะสูงกวาจตุสดมภอีก 2 ตําแหนง คือ 1) ตําแหนงสมุหนายก ในระยะแรก กําหนดใหมีหนาท่ีควบคุมดูแลหัวเมืองฝายเหนือท้ังหมด แตตอมาไดเปล่ียนแปลงใหทําหนาท่ีบังคับบัญชาเฉพาะขาราชการพลเรือนท้ังหมด แตมีการเปล่ียนแปลงกลับไปเหมือนเดิมในสมัยพระเพทราชา 2) ตําแหนงสมุหกลาโหม หรือสมุหพระกลาโหม ในระยะเริ่มแรกมีหนาท่ีควบคุมดูแล หัวเมืองฝายใตท้ังหมด ตอมาไดเปล่ียนแปลงใหมีหนาท่ีบังคับบัญชาเฉพาะขาราชการฝายทหารเทานั้น ตอมาไดเปล่ียนแปลงใหมีหนาท่ีรับผิดชอบดูแลท้ังฝายทหารและฝายพลเรือนในหัวเมืองฝายใต

ตําแหนงงานในราชธานีสมัยพระบรมไตรโลกนาถ

2.2.2 การเขารับราชการแตกตางจากสมัยสุโขทัยโดยมี 2 ลักษณะ คือ 1) โดยการเกณฑ ชายฉกรรจทุกคนเม่ือมีอายุครบ 18 ปบริบูรณตองไปขึ้นทะเบียนเปนไพรสมมีมูลนายสังกัดเพ่ือรับใช จนเม่ืออายุ 20 ป จะยายสังกัดไปขึ้นทะเบียนเปนไพรหลวง และเขาเวรยามรับราชการปละ 6 เดือน โดยไมมีเงินเดือนคาจางจนอายุครบ 60 ป จึงปลดราชการ

พระมหากษัตริย

กรมเวียง (นครบาล)

กรมวัง (ธรรมาธิกรณ)

กรมคลัง (โกษาธิบด)ี

กรมนา (เกษตราธิการ)

สมุหนายก สมุหกลาโหม

กรม พระตํารวจ

กรมดาบ สองมือ

กรม ทหารใน

อื่น ๆ

13

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุนนางนายเวรไวใชสอย และฝกหัดเปนเสมียนกอน จนเม่ือมีความชํานาญมากขึ้นจึงจะไดรับเล่ือนตําแหนงสูงขึ้นตามลําดับ 2.2.3 รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จะใชรูปแบบการใชอํานาจใน 3 ลักษณะ ไดแก 1) แบบรวมอํานาจ (centralization) ในการบริหารราชการในราชธานีและหัวเมืองช้ันใน กลาวคือพระมหากษัตริยทรงจัดการบริหารราชการดวยพระองคเอง โดยมีเสนาบดีเปนผูชวย ผูปกครองหัวเมืองช้ันในมีฐานะเปน “ผูร้ัง” มิใชเปน “เจาเมือง” และอยูในตําแหนง 3 ป สวนกรมการอันเปนพนักงานปกครองขึ้นอยูในความบังคับบัญชาของเสนาบดี เจากระทรวงในราชธานี 2) แบบแบงอํานาจ (Deconcentration) ในการบริหารหัวเมืองช้ันนอก โดยการแบงแยกอํานาจบริหารจากสวนกลางมอบใหเจาเมืองซ่ึงพระมหากษัตริยทรงเลือกและแตงตั้งพระราชวงศหรือขาราชการช้ันสูงผูเปนท่ีไววางพระราชหฤทัยใหมีอํานาจบังคับบัญชาการสิทธิขาดอยางเปนตัวแทนของพระองคทุกอยาง และมีกรมการพนักงานปกครองทุกแผนกเชนเดียวกับในราชธานี ตองอยูในความควบคุมดูแลของสมุหนายก หรือสมุหกลาโหมแลวแตเปนหัวเมืองฝายไหน 3) แบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในการบริหารเมือง ประเทศราช โดยใหเจานายของชนชาติแหงเมืองนั้น ๆ ปกครองกันเอง โดยไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการปกครองบริหารราชการภายในของประเทศราชนั้น ๆ เพียงแตมีพันธะผูกพันในการถวายเครื่องบรรณาการ และชวยในราชการสงครามเทานั้น 2.3 การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ระบบการบริหารราชการแผนดินท่ีเปนอยูเม่ือพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว รัชกาลท่ี 5 แหงกรุงรัตนโกสินทรขึ้นครองราชยนั้น เปนระบบท่ีไดรับอิทธิพลจากขอมท่ีใชกันมานานกวา 300 ป ตั้งแตกรุงศรีอยุธยา ซ่ึงไมเหมาะสมกับสถานการณขณะนั้น เนื่องจากระบบราชการออนแอ และอยูในยุคลาเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการปกครองใหม ดังนี้ 1) จัดตั้งกระทรวง โดยยกเลิกสมุหกลาโหมและสมุหนายก จัดตั้งกระทรวง 12 กระทรวง และจัดเงินเดือนใหขาราชการไดรับแบบเดียวกันทุกกระทรวง 2) แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกัน โดยในป รศ.113 (พ.ศ.2437) ไดมีประกาศพระบรมราชโองการ แบงแยกใหกระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองท้ังหมดเวนกรุงเทพฯ กับเมืองท่ีติดตอใกลเคียงใหอยูในบังคับบัญชาของกระทรวงนครบาลเดิม สวนกระทรวงกลาโหมใหมีหนาท่ีเปนผูกํากับรักษาการท้ังปวงเกี่ยวกับทหารบก ทหารเรือ เครื่อง

14

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทําราชการพลเรือนเม่ือตราพระราชบัญญัติลักษณเกณฑทหาร รศ.122 (พ.ศ.2446) 3) การบริหารมณฑลเทศาภิบาล ระบบเทศาภิบาลเปนระบบท่ีรัฐบาลกลางจัดขาราชการของสวนกลางไปบริหารราชการในหัวเมืองตาง ๆ แทนท่ีสวนภูมิภาคจะจัดขาราชการเขาบริหารงานในเมืองของตนเองเชนแตกอน ระบบเทศาภิบาลจึงเปนการเปล่ียนประเพณีการปกครองดั้งเดิมของไทยแบบ “ระบบกินเมือง” โดยส้ินเชิง มณฑลเทศาภิบาล มีลักษณะเปนหนวยราชการบริหารสวนภูมิภาคท่ีใหญท่ีสุด โดยมีอาณาเขตรวมเมืองหลาย ๆ เมืองเขาดวยกันมากบางนอยบางสุดแตใหเปนการสะดวกแกการปกครอง ตรวจตรา และบังคับบัญชาของขาหลวงเทศาภิบาล ซ่ึงพระบาทสมเด็จ พระเจาอยูหัว จะทรงคัดเลือกจากขุนนางช้ันผูใหญท้ังทหารและพลเรือนท่ีมีวุฒิความรู และความสามารถสูงไปปฏิบัติราชการ 4) การบริหารเมือง ไดมีการปรับปรุงระเบียบการปกครองหัวเมืองหรือภูมิภาคใหม โดยนอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแลว ยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาลเปนเมือง อําเภอ ตําบล และหมูบานดวย พนักงานปกครองเมืองจะประกอบดวย “ผูวาราชการเมือง” ซ่ึงถูกเปลี่ยนมาจากคําวา “เจาเมือง” โดยพระมหากษัตริยเปนผูดําริเลือกสรรแตงต้ังและโยกยายจากบุคคลที่มีความรู ความสามารถสูง ไดรับพระราชทานสัญญาบัตรช้ันพระยาหรือพระ และกรมการเมือง “กรมการเมือง” เปนขาราชการอันดับรองลงมาจากผูวาราชการเมือง กรมการเมืองมี 2 คณะ ประกอบดวย “กรมการเมืองในทําเนียบ” ซ่ึงเปนขาราชการอาชีพไดรับเงินเดือน อยูภายในขอบังคับท่ีจะไดรับการแตงตั้ง โยกยาย เล่ือนขั้น หรือถูกถอดถอนตามระเบียบของทางราชการ และ “กรมการเมืองนอกทําเนียบ” ซ่ึงมีฐานะเทียบไดเสมอช้ันกรมการเมืองช้ันผูใหญ แตงตั้งจากบุคคลผูทรงคุณวุฒิหรือบุคคลท่ีเปนคหบดีท่ีไดตั้งบานเรือนอยูในเมืองนั้น ซ่ึงเปนประชาชนพลเมืองธรรมดามิใชเปนขาราชการท่ีปฏิบัติราชการเปนประจํา มีหนาท่ีเพียงท่ีปรึกษาขาราชการตาง ๆ ในเมือง มีหนาท่ีมาประชุมปละ 2 ครั้งท่ีเมือง และ 1 ครั้งท่ีมณฑล นอกจากนั้นยังมี “หนวยราชการบริหารช้ันเมือง” เปนหนวยราชการช้ันรอง และอยูใตบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล เปนผูควบคุมการบริหารราชการของอําเภออีกทอดหนึ่ง 5) การบริหารอําเภอ เดิมแตละเมืองจะมีหนวยการปกครองท่ีเรียกวา “แขวง” ท่ีประกอบกันเปนเมือง ไดมีการปรับปรุงใหเปน “อําเภอ” โดยใหมีบทบาทเปนหนวยราชการรัฐหนวยสุดทาย

15

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

และต่ําท่ีสุด ซ่ึงไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี รศ.116 (พ.ศ.2440) ซ่ึงตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พระพุทธศักราช 2457 โดยหลักจะมีพนักงานปกครองอําเภอท่ีเรียกวา “กรมการอําเภอ” ประกอบดวยนายอําเภอ ปลัดอําเภอ และสมุหบัญชีมีอํานาจหนาท่ีปกครองดูแลกํานัน (ตําบล) และงานราชการอําเภอ 6) การบริหารตําบลหมูบาน นอกจากอําเภอซ่ึงเปนหนวยราชการต่ําสุดแลว ยังกําหนดใหมีการปกครองทองท่ีในรูปตําบลและหมูบาน โดยมอบหมายใหกํานัน และผูใหญบานซ่ึงมิใชขาราชการ แตเปนตัวแทนของประชาชนทําหนาท่ีเช่ือมโยงระหวางรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเปนผูเลือกขึ้นมาทําเปนผูชวยเหลือกรมการอําเภอ 7) การบริหารสุขาภิบาล ไดมีประกาศใชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ รศ.116 (พ.ศ.2440) เพ่ือทําหนาท่ีการงานดานสุขาภิบาลของทองถ่ิน ซ่ึงตอมาไดมีประกาศจัดตั้งสุขาภิบาลตําบล ทาฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และตอมาเปล่ียนช่ือเปนสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยใหกํานันผูใหญบาน และราษฎรรวมกันเปนคณะกรรมการสุขาภิบาลดวย

โครงสรางการบริหารราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว

ตําบล

พระมหากษัตริย

กระทรวง สุขาภิบาล มณฑล มหาดไทย กลาโหม ตางประเทศ วัง เมือง นา (เกษตราธิการ) คลังมหาสมบัติ ยุติธรรม ยุทธบริการ ธรรมการ โยธาธิการ มรุธาธิการ

เมือง

อําเภอ (แขวง)

เมือง

ทองที ่

ตําบล

หมูบาน

16

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

สนง.เลขานุการกรม/กอง

2.4 การบริหารราชการหลงัการเปลีย่นแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเปนระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุขภายใตรฐัธรรมนูญ โดยทรงใชอํานาจนิติบัญญตัิทางรัฐสภา อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอํานาจตลุาการทางศาล ไดมีพระราชบัญญัติวาดวยธรรมนูญราชการฝายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จดัระเบียบบริหารราชการแผนดนิสวนกลางเปนกระทรวง การบริหารราชการสวนภูมิภาคคงจัดเปนมณฑล จังหวัด และอําเภอ ตามเดิม ตอมาไดมีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกลาว และไดมีการตราพระราชบัญญัตวิาดวยระเบียบราชการบริหารแหงราชอาณาจกัรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผนดินใหมเปน 3 สวน คือ สวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถ่ิน โดยสวนกลางประกอบดวยสํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ สวนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลใหจังหวัดขึน้ตรงตอสวนกลางมีผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย สวนทองถ่ินจัดเปนรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตําบล ท้ังนี้ยังคงการปกครองทองท่ีตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พระพุทธศักราช 2457 ซ่ึงมีกํานันและผูใหญบานปกครองตําบล และหมูบานตามรูปแบบเดิม

การบริหารราชการหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

พระมหากษัตริย

นิติบัญญัต ิรัฐสภา

บริหาร คณะรัฐมนตร ี

ตุลาการ ศาล

สวนกลาง สวนภูมิภาค สวนทองถ่ิน

สํานักนายก/ กระทรวง/ ทบวง

กรม

แผนก/ฝาย

จังหวัด

อําเภอ

ตําบล

หมูบาน

พิเศษ กทม. อบจ. เทศบาล เมืองพัทยา (สุขาภิบาล) อบต.

17

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหาร ปจจัยแวดลอมทางการบริหาร โดยท่ัว ๆ ไปจะแยกออกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ 2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการอาจแยกออกเปน 2 ประเภท คือ 1.1) ปจจัยแวดลอมภายนอกท่ัวไป ประกอบดวย 1.1.1) ดานการเมืองและกฎหมาย ไดแก วัฒนธรรมทางการเมือง สถาบันพระมหากษัตริย รัฐสภา พรรคการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล การแกไขกฎหมายและระเบียบ รวมท้ังกลุมผลประโยชนตาง ๆ 1.1.2) ดานเศรษฐกิจ ไดแก ภาวะเศรษฐกิจท่ีสําคัญ ๆ เชน อัตราเงินเฟอ อัตราดอกเบ้ีย อัตราภาษี อัตราการวางงาน ฯลฯ กลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจ โลกาภิวัฒน (Globalization) และเศรษฐกิจโลก รวมท้ังปญหาทางเศรษฐกิจสําคัญ ๆ เชน ปญหาการผลิต การกระจายและความเปนธรรม รวมท้ังปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม 1.1.3) ดานสังคมและวัฒนธรรม ไดแก วัฒนธรรมคานิยม ศาสนา โครงสรางของประชากรและการเปล่ียนแปลงของประชากร ระดับการศึกษาของประชาชน พฤติกรรมการบริโภค การเปล่ียนแปลงทางสังคม ปญหาของสังคมดานตาง ๆ เชน ยาเสพติด อาชญากรรม มลภาวะ สภาพแวดลอมท่ีเลวราย การวางงาน อุบัติภัยตาง ๆ ปญหา ครอบครัว เด็กและสตรี รวมท้ังในแงสังคมจิตวิทยา อันไดแก อิทธิพลของส่ือมวลชน มิติมหาชน และลักษณะการเกิดเปนเมือง เปนตน 1.1.4) ดานเทคโนโลยี ไดแก การผลิตคิดคนทางเทคโนโลยี การพัฒนาดานเครื่องจักรกลทางอุตสาหกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศ เปนตน 1.2) ปจจัยแวดลอมภายนอกเชิงปฏิบัติการ Samual paul (1983) ไดเสนอสภาพแวดลอมเชิงปฏิบัติการพิจารณาจากองคประกอบสําคัญ 5 ประการ ไดแก

1.2.1) สภาพปญหาของสาขาการพัฒนาหรือภาคบริการ 1.2.2) ผูรับประโยชนและผูรับบริการ 1.2.3) ความตองการของสังคมตอการไดรับบริการจาก

แผนงาน 1.2.4) ความพรอมของแผนงานในการใหบริการ

18

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

1.2.5) กลุมบุคคลผูมีอิทธิพลตอการตัดสินใจเกี่ยวกับความตองการการไดรับบริการ และความพรอมในการใหบริการ

2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ บริษัทท่ีปรึกษา Mc Kinsey เสนอแนวทางในการวิเคราะหถึงปจจัย

แวดลอมภายในองคการท่ีเรียกวา 7 – S Mc Kinsey โดยพิจารณาปจจัย 7 ดาน ไดแก ดาน กลยุทธ (Strategy) โครงสราง (Structure) ระบบ (System) แบบแผน (Style) บุคลากร (Staff) ความรูความสามารถขององคการ (Skills) และคานิยมรวมของคนในองคการ (Share vision / Superordinate Goals) 3.2 ปจจัยแวดลอมดานการเมืองและกฎหมายที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 1) สถาบันพระมหากษัตริย สถาบันพระมหากษัตริยมีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทยมาตั้งแตอดีต ในสมัยกรุงสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “พอขุน” อํานาจอธิบไตยอยูท่ีพอขุนเพียงพระองคเดียว ดังนั้นแนวนโยบายระเบียบวิธีปฏิบัติในการปกครองและระบบราชการจึงขึ้นอยูกับวิจารณญาณของกษัตริยเปนสําคัญ ตอมาในสมัยกรุงศรีอยุธยา และกอนเปล่ียนแปลงการปกครองเปนประชาธิปไตย พระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “เทวราชา” ทําใหกษัตริยอยูเหนือทุกส่ิงทุกอยาง มีอํานาจในการบริหารการปกครองมากกวาลักษณะ “พอขุน” พระมหากษัตริยเปนผูตรากฎหมายและบังคับใชกฎหมายควบคุมทางการเมืองการปกครอง มีบทลงโทษท่ีรุนแรง และสิทธิขาดอยู ท่ีดุลพินิจของพระมหากษัตริยนอกเหนือจากการวินิจฉัยและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการ ภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สถาบันพระมหากษัตริยมิไดทรงอํานาจอธิปไตยดวยพระองคเอง ทรงใชอํานาจอธิปไตยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล 2) รัฐสภา รัฐสภามีบทบาทท่ีสําคัญท่ีมีอิทธิพลตอระบบราชการไทย ซ่ึงเปนสวนหนึ่งของฝายบริหารในดานตาง ๆ ไดแก 2.1) การควบคุมการบริหารราชการของประเทศ โดยการตั้งกระทูถาม เปดอภิปรายท่ัวไป รวมท้ังการลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี 2.2) การจัดทํากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ยวกับระเบียบบริหารราชการแผนดิน และการปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ 2.3) พิจารณาทางงบประมาณรายจายประจําป 2.4) ตั้งขอสังเกตและขอเสนอแนะตอรัฐบาล

19

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3) พรรคการเมือง พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารราชการไทยในฐานะเปนสถาบันท่ีมีสวนผลักดันในการกําหนดนโยบายของรัฐบาล เปนผูควบคุมการบริหารของรัฐบาล และเปนสถาบันท่ีแสดงความตองการของประชาชน 4) วัฒนธรรมทางการเมือง อัลมอนต และเวอรบา ไดจําแนกวัฒนธรรมการเมืองเปน 3 ประเภท ไดแก (1) วัฒนธรรมการเมืองแบบจํากัดวงแคบหรือแบบคับแคบ (Parochial political Culture) บุคคลในสังคมไมมีความรู ความรูสึก ความคิดเห็นเกี่ยวกับชาติ ระบบการเมือง เกี่ยวกับโครงสรางบทบาทของชนช้ันนําทางการเมือง การบังคับใชนโยบาย ตลอดจนเกี่ยวกับบทบาทของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง (2) วัฒนธรรมการเมืองแบบไพรฟา (Subject political culture) ประชาชนมีการเรียนรูทางการเมือง แตขาดความรูความเขาใจในการแสดงบทบาททางการเมือง (3) วัฒนธรรมการเมืองแบบมีสวนรวม (Participant political culture) ประชาชนมีการเรียนรูทางการเมืองสูง และตระหนักในบทบาทหนาท่ีของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง วัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยมีลักษณะผสมระหวางวัฒนธรรมทางการเมืองแบบไพรฟาและแบบมีสวนรวม ซ่ึงมีผลทําใหระบบการเมืองของไทยเปนแบบ “อมาตยา ธิปไตย” (Bureaucratic Polity) สถาบันขาราชการแทรกแซงทางการเมือง การดําเนินงานของรัฐบาลขาดการควบคุมตรวจสอบของประชาชนเนื่องจากสถาบันพรรคการเมืองไมเขมแข็ง รวมท้ังขาราชการทําตัวเปนผูปกครองประชาชน หรือมีบทบาทในการควบคุมประชาชนสูง 3.3 ปจจัยแวดลอมดานเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย ภาวะเศรษฐกิจ เชน ภาวะเงินเฟอซ่ึงเปนปญหาเรื้อรังท่ีสงผลกระทบทําใหดัชนีราคาผูบริโภคสูงขึ้นมาก มีผลกระทบโดยตรงตอรายไดของขาราชการท่ีมีรายไดไมสอดคลองกับดัชนีราคาผูบริโภคท่ีเพ่ิมขึ้น รายไดไมเพียงพอกับคาครองชีพ มีผลตอ ขวัญ กําลังใจในการทํางานของขาราชการ อีกท้ังขาราชการบางสวนจะมุงแสวงหารายไดเพ่ิมเติม ในบางครั้งอาจนําไปสูการทุจริต คอรัปช่ัน เพ่ือหารายไดเพ่ิมขึ้นงายขึ้น ในอดีตกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจมักจะมีการแลกเปล่ียนผลประโยชนซ่ึงกันและกันระหวางกลุมขาราชการ โดยฝายขาราชการใชอํานาจหนาท่ีท่ีมีอยู กลุมอิทธิพลทางการคาจะใชอํานาจทางการเงินดึงขาราชการมาปกปองคุมครอง หรือจัดสรรผลประโยชนใหตน ตอมากลุมอิทธิพลฯ ไดพัฒนาเขามามีบทบาทในรัฐบาล และทางการเมืองมากขึ้น ทําใหการกําหนดนโยบายของภาคราชการไดรับอิทธิพลโดยตรงจากกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจท่ีมุงเอ้ือประโยชนใหแกตน

20

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ปญหาดานเศรษฐกิจ ไมวา ปญหาดานการผลิต การวางงาน การคลัง การสงออก และปญหาความยากจน สงผลใหภาคราชการตองปรับปรุงตนเอง ท้ังการปรับโครงสรางของหนวยงาน วิธีการทํางาน และความรูความสามารถของขาราชการท่ีจะตองสามารถตอบสนอง และแกไขปญหาใหไดผลมีประสิทธิภาพ 3.4 ปจจัยแวดลอมดานสังคม และวัฒนธรรมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย “วัฒนธรรม” หมายถึง ลักษณะท่ีแสดงถึงความเจริญงอกงาม ความเปนระเบียบเรียบรอย ความกลมเกลียวของชาติ และศีลธรรมอันดีงามของประชาชน วัฒนธรรมเปนแบบแผน พฤติกรรมท่ีเกิดจากการเรียนทําใหเกิดการเรียนรูถึงทัศนคติ คานิยม ความรู และวัฒนธรรมในรูปวัตถุของสังคม “ปทัสถาน” หมายถึง แนวทางการปฏิบัติท่ีสมาชิกของสังคมสวนใหญยึดถือ ในขณะท่ี “คานิยม” หมายถึง ความคิดและแนวปฏิบัติท่ีสมาชิกของสังคมสวนใหญเห็นวาถูกตอง ดีงาม คานิยมเปนตัวกําหนดพฤติกรรมคนในสังคม คานิยมของคนไทยมีลักษณะสําคัญ ดังนี้ 1) มีความเอ้ือเฟอเผ่ือแผ 2) ใหอภัยกันงายและลืมงาย 3) นิยมคุณความดี 4) นิยมการศึกษาสูง ๆ 5) มีความสัมพันธแบบ “อุปถัมภและบริวาร” (Patron – Client Relationship) ซ่ึงคลายกับความสัมพันธแบบมี “ผูเหนือกวาและผูต่ํากวา” (Superordination and Subordination) โดยยึดระบบอาวุโส อํานาจ ความเปนสวนตัวมากกวาหลักการ ทําใหนิยมรับราชการ เกิดการเลนพรรคเลนพวก และขาดการทํางานเปนกลุมหรือทีม 6) อิสระนิยม ทําใหขาดระเบียบวินัย และการทํางานเปนกลุมหรือทีม 7) รักความสนุกสนาน และ 8) ความนิยมในเงินตรา ศาสนาจะมีอิทธิพลตอระบบราชการไทยคอนขางมาก โดยในแงวดั/มัสยิด หรือศาสนสถานจะเปนท้ังสถานศึกษา ศูนยกลางศิลปวัฒนธรรม ศูนยกลางของชุมชน และศูนยกลางการบริหารและปกครองในตัว ดานพระหรือนกับวชจะมีลักษณะเปนผูนําของชุมชน ในขณะท่ีหลักศาสนาหรือหลักธรรม จะเปนเครื่องยึดเหนีย่ว และแนวทางปฏิบัติท้ังของประชาชนและของขาราชการ ซ่ึงหมายความรวมท้ังดานคุณธรรม จริยธรรม หลักประพฤติปฏิบัติท่ีถูกตอง เชน ในการปกครองบังคับบัญชา ความรับผิดชอบ การเสริมสรางภาวะผูนํา มนุษยสัมพันธ และความสามัคคีในการทํางาน เปนตน

21

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3.5 ปจจัยแวดลอมดานเทคโนโลยีที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย จากการพัฒนาดานเทคโนโลยีทําใหภาคราชการตองมีการปรับปรุงการทํางานใหทันสมัยโดยการนําเทคโนโลยีมาใชมากขึ้น โดยเฉพาะในการใหบริการท่ีมีการนําเอาเทคโนโลยีดานการส่ือสารหรือดานขอมูลขาวสาร (Information Technology: IT) มาปรับปรุงการใหบรกิารใหสะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น เชน ระบบ e – government เปนตน นอกจากนั้นการพัฒนาเทคโนโลยีดานอ่ืน ๆ ยังสงผลใหเกิดการแขงขันทางเศรษฐกิจและการคาท่ีทําใหภาคราชการตองปรับตัวใหพนตอการเปล่ียนแปลงระบบราชการนอกจากตองมีการปรับโครงสรางใหกะทัดรัด นําเทคโนโลยีมาใช ลดขั้นตอนการทํางานแลว ยังตองแสวงหาความรูใหม ๆ ท่ีทันสมัย และมีการพัฒนาขีดความสามารถของขาราชการใหมีความรู ความสามารถทันตอการเปล่ียนแปลงดวย

22

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4. ระบบตาง ๆ ในสังคมกับระบบราชการไทย 4.1 ระบบราชการไทยกับระบบการเมืองไทย 4.1.1 แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางระบบราชการกับการเมือง แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางระบบบริหารหรือระบบราชการกับระบบการเมืองอาจจําแนกไดเปน 3 แนวคิด ไดแก 1) แนวคิดที่วาควรแยกการเมืองกับการบริหารหรือระบบราชการออกจากกันอยางเด็ดขาด โดยใหเหตุผลดังนี้ 1.1) ความตองการท่ีจะควบคุม และถวงดุลอํานาจซ่ึงกันและกันเพ่ือท่ีวาเม่ือฝายใดฝายหนึ่งทําผิดทํานองคลองธรรมหรืออาจสรางความเสียหายแกประชาชนและประเทศชาติ อีกฝายหนึ่งจะไดทักทวงหรือยับยั้งไดทันทวงที ถาหากท้ังสองฝายรวมกัน การตรวจสอบถวงดุลอํานาจยอมไมเกิดขึ้น อันอาจสงผลเสียหายตอประชาชนและประเทศชาติได 1.2) ความตองการในตัวบุคลากรแตละฝายไมเหมือนกัน ฝายการเมืองจะมุงเปดโอกาสใหประชาชนท่ีสนใจเขามามีสวนรวมมากท่ีสุดโดยเทาเทียมกัน ประกอบกับลักษณะงานในหนาท่ีไมจําเปนตองใชบุคลากรท่ีมีความรูความเช่ียวชาญเฉพาะดาน จึงมักกําหนดคุณสมบัติผูท่ีจะเขาดํารงตําแหนงไวกวาง ๆ เชน พออานออกเขียนได เปนตน ในขณะท่ีฝายบริหารหรือฝายขาราชการประจําตองการผูมีความรูความสามารถ หรือความเช่ียวชาญเฉพาะดาน เนื่องจากจะตองปฏิบัติงานประจําวันดานตาง ๆ จึงมีการกําหนดคุณสมบัติไวโดยเฉพาะ 1.3) ความตองการท่ีแตกตางในเรื่องความม่ันคงในการดํารงตําแหนง ฝายการเมืองจะมีกําหนดวาระการดํารงตําแหนง เม่ือครบวาระจะตองออกจากตําแหนง แตอาจไดรับเลือกเขาดํารงตําแหนงอีกวาระหนึ่งได ในขณะท่ีนักบริหารหรือขาราชการประจํา จะตองดํารงตําแหนง และปฏิบัติหนาท่ีอยูตลอดเวลาตอเนื่องกันไปจะหยุดหรือขาดชวงเหมือนฝายการเมืองไมได เพราะจะเกิดผลกระทบหรือความเสียหายตอประชาชนหรือประเทศชาติ ดังนั้นจึงตองการความม่ันคงถาวรในการดํารงตําแหนงมากกวาฝายการเมือง 1.4) ความตองการในการประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน สิทธิเสรีภาพของประชาชนอาจถูกลิดลอนจากบุคคลหรือกลุมบุคคลหลายฝายท้ังฝายการเมือง ฝายบริหารหรือขาราชการประจํา และระหวางประชาชนดวยกันเอง การแยกท้ังสองฝายออกจากกันจะทําใหแตละฝายไดตรวจสอบถวงดุลกัน สิทธิเสรีภาพของประชาชนยอมไดรับการคุมครองมากกวาท้ังสองฝายจะรวมกันเปนฝายเดียวกัน 1.5) ความสมเหตุสมผลในการปฏิบัติงานของแตละฝาย แตละฝายจะกําหนดหลักเกณฑ และวิธีปฏิบัติท่ีเหมาะสมกับตนและมักจะมีลักษณะแตกตางตรงกันขาม เชน ฝายการเมืองมักนิยมใชระบบอุปถัมภในการปูนบําเหน็จรางวัลแกผูท่ีสนับสนุนตน นิยมตัดสินปญหาตาง ๆ ดวยการลงคะแนนเสียง ในขณะท่ีฝายบริหารหรือขาราชการประจํากลับนิยมใชระบบ

23

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

คุณธรรมในการสรรหา หรือใหความดีความชอบ และนิยมตัดสินปญหาตาง ๆ โดยผูบังคับบัญชาสูงสุดเปนผูรับผิดชอบตัดสินใจ 2) แนวคิดที่วาไมควรแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกันได แนวคิดนี้เห็นวาตามสภาพเปนจริงท่ีเปนอยูในประเทศตาง ๆ ไมมีประเทศใดท่ีจะสามารถแยกท้ังสองฝายออกจากกันไดอยางเด็ดขาด ท้ังนี้เนื่องจากท้ังสองฝายตองมีความเกี่ยวของสัมพันธกันอยางใกลชิดอยูตลอดเวลา และมีเหตุผลสนับสนุนหลายประการ กลาวคือ 2.1) ในแงโครงสราง โดยท่ีเปนท่ียอมรับกันมาชานานแลว “ระบบบริหารมีฐานะเปนระบบยอยระบบหนึ่งของระบบการเมือง” นอกเหนือจากระบบยอยอ่ืน ๆ เชน ระบบรัฐบาล ระบบพรรคการเมือง ระบบเลือกตั้ง ระบบรัฐสภา เปนตน ดังนั้น จึงไมอาจแบงแยกระบบบริหารออกจากระบบการเมือง เพราะจะทําใหระบบการเมืองขาดความสมบูรณ จนอาจสูญเสียลักษณะความเปนระบบการเมืองตอไปได 2.2) ในแงกระบวนการ กระบวนการของกิจกรรมทางการเมือง จะเริ่มจากการเสนอช่ือผูสมัครรับเลือกตั้ง กระบวนการเลือกตั้ง กระบวนการนิติบัญญัติ กระบวนการยุติธรรมทางศาล กระบวนการดําเนินงานของพรรคการเมือง กระบวนการของกลุมตอตานทางการเมือง และกระบวนการบริหาร ดังนั้นจึงไมอาจแยกการบริหารออกจากการเมืองไดอยางเด็ดขาด 2.3) ในแงพฤติกรรม พฤติกรรมทางการบริหารกับพฤติกรรมทางการเมืองจะมีความตอเนื่องกัน จนไมอาจแยกออกจากกันได เชน ในการเลือกตั้งเปนพฤติกรรมทางการเมือง การจัดการตาง ๆ เพ่ือใหประชาชนใชสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง เปนพฤติกรรมทางการบริหาร เปนตน 3) แนวคิดท่ีวาการเมืองกับการบริหารควรหันมารวมมือกันแทนท่ีจะ มัวคํานึงถึงแยกหรือไมแยกออกจากกัน ซ่ึงเปนแนวคิดในระยะหลัง ๆ ท่ีมุงประสานความแตกตางระหวางแนวคิดท้ังสองประการท่ีกลาวขางตน โดยเห็นวาควรหันหนามาปรึกษากันวาจะรวมมืออยางไรจึงจะกอใหเกิดประโยชนตอประชาชนและประเทศชาติ จะเปนประโยชนมากกวาจะมามัวถกเถียงกันวาควรแยกหรือไม 4.1.2 บทบาทของระบบราชการไทยตอฝายการเมือง จากอดีตจนถึงปจจุบัน ฝายการเมืองกับฝายบริหารของไทยมิไดแยกออกจากกันอยางเด็ดขาด แมวาจะมีความพยายามแยกออกจากกันแตก็กลับทําใหสําเร็จยาก ในขณะเดียวกันกลับสงผลใหมีการปรับปรุงฝายบริหารหรือระบบราชการใหมีความเขมแข็งมากขึ้น เปนลําดับ ท้ังในดานโครงสราง บทบาทหนาท่ี และคุณสมบัติของขาราชการ จนเปนผลทําใหระบบราชการไทยกลายเปนกลุมอิทธิพลท่ีมีพลังอํานาจมากท่ีสุดกลุมหนึ่งของสังคมไทย ประกอบ

24

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

กับฝายการเมืองประสบความออนแอ และขาดความมีเสถียรภาพ มีการปฏิวัติรัฐประหาร ยุบสภา ยกเลิกรัฐธรรมนูญ และเลือกตั้งอยูตลอดเวลา ดังนั้น ฝายบริหารหรือขาราชการประจําจึงมิไดเพียงเปนเครื่องมือของฝายการเมืองในการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จเทานั้น แตยังมีบทบาทเขาไปกาวกายแทรกแซงฝายการเมืองในลักษณะและรูปแบบตาง ๆ ซ่ึงอาจแยกพิจารณาไดดังนี้ 1) บทบาทตอสถาบันนิติบัญญัติ ในอดีตท่ีผานมาผูมีบทบาทสําคัญในการเสริมสรางและกําหนดรูปแบบของรัฐสภาคือขาราชการประจํา สมาชิกรัฐสภามักปรากฏวาเปนขาราชการประจํา (ในบางยุคท่ีไมหาม) และจะเปนขาราชการท่ีลาออกหรือเปนขาราชการบํานาญ ซ่ึงสมาชิกรัฐสภาเหลานี้ ก็มักจะนําพฤติกรรมของการบริหาร เชน เนนระเบียบพิธีมากกวาความสําเร็จ การประนีประนอมหรือเก็บความรูสึกมากกวาจะแสดงความคิดเห็นโตแยงท่ีคอนขางรุนแรง เปนตน นอกจากนั้นเนื่องจากระเบียบปฏิบัติตาง ๆ เชน ขอบังคับการประชุม ขั้นตอนการเสนอญัตติ รวมท้ังรูปแบบตาง ๆ สมาชิกรัฐสภาท่ีเปนนักการเมืองมักตองพ่ึงพาอาศัยปรึกษาขาราชการ ทําใหรับเอาแนวคิดของขาราชการไปเปนแนวประพฤติปฏิบัติของตน 2) บทบาทตอคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีของไทยมักจะมี พ้ืนฐานทางอํานาจหนา ท่ีสนับสนุนมาจากประชาชน จึงอยูในสภาวะท่ีเส่ียงตอการท่ีระบบราชการจะเปนฝายควบคุมและครอบงําคณะรัฐมนตรีเอง และก็มักจะพบรัฐมนตรีบางสวนจะแตงตั้งจากขาราชการประจําหรือขาราชการบํานาญ ในคณะรัฐมนตรีเกือบทุกชุด 3) บทบาทตอพรรคการเมือง ลักษณะของพรรคการเมืองไทยจะแตกตางจากพรรคการเมืองของประเทศเสรีประชาธิปไตยท่ัวไป กลาวคือ พรรคการเมืองไทยเปนพรรคท่ีเกิดขึ้นโดยกฎหมายท่ีตองไดรับอนุญาตใหจดทะเบียนโดยนายทะเบียนท่ีเปนขาราชการ ในขณะท่ีพรรคการเมืองของประเทศเสรีประชาธิปไตยเปนพรรคท่ีเกิดขึ้นโดยวิวัฒนาการหรือความตองการทางการเมือง แมปจจุ บันจะเปล่ียนบทบาทในการเปนนายทะเบียน และการควบคุมพรรคการเมืองจากกระทรวงมหาดไทย เปนคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือ กกต. แตก็ยังเปนรูปแบบราชการรูปแบบหนึ่งอยูนั่นเอง 4) บทบาทตอการเลือกต้ัง แมวาปจจุบันการจัดการเลือกตั้งจะเปนบทบาทอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการการเลือกตั้ง แตก็มิไดเปล่ียนแปลงบทบาททางปฏิบัติตั้งแตการกําหนดหลักเกณฑ วิธีการเลือกตั้ง เขตเลือกตั้ง รวมท้ังการบริหารการเลือกตั้งของภาคราชการไปมากนัก เปนเพียง

25

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การแบงแยกงานของภาคราชการจากเดิม คือ กระทรวงมหาดไทยฝายเดียวไปเปนระบบราชการพิเศษในรูป กกต. ทํางานรวมกับระบบราชการหรือหนวยราชการอ่ืน ๆ เทานั้น 4.1.3 บทบาทของฝายการเมืองตอระบบราชการไทย 1) บทบาทในการจัดต้ัง ขยาย หรือยุบเลิกหนวยงานของระบบราชการ ฝายการเมืองจะมีบทบาทคอนขางมากในการกําหนดโครงสรางของระบบราชการเพ่ือรองรับหรือนํานโยบายของฝายการเมืองไปปฏิบัติใหบังเกิดผล จึงจะเห็นการเปล่ียนแปลงในการตรากฎหมายปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม ในหลาย ๆ ฉบับ ท่ีมีการยุบเลิก รวม หรือตั้งหนวยงานใหม ๆ โดยเฉพาะในยุคการปฏิรูประบบราชการท่ีฝายการเมืองมีความเขมแข็ง จึงมีการปฏิรูปโดยการลดขนาดโครงสรางของราชการลง และปรับเปล่ียนโครงสรางใหสอดคลองกับนโยบายของฝายการเมือง 2) บทบาทในการเลือกต้ังและโอนยายขาราชการะดับสูง แมวาในรัฐธรรมนูญฉบับใหม ๆ เชน รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 จะหามมิใหสมาชิกรัฐสภาเขาไปแทรกแซงในการแตงตั้งโอนยายขาราชการ แตในระเบียบขาราชการพลเรือนจะกําหนดใหรัฐมนตรีเจาสังกัดมีอํานาจแตงตั้งถอดถอนเฉพาะขาราชการระดับปลัดกระทรวงหรือระดับ 11 สวนในระดับรองลงมาเปนอํานาจหนาท่ีของขาราชการประจํา แตท้ังนี้ในระดับ 10 ปลัดกระทรวงตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี และยังตองไดรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีดวย 3) บทบาทในการอนุมัติและตรวจสอบเงินงบประมาณแผนดิน ในการจัดทํางบประมาณรายจายประจําป ภาคราชการจะตองเสนอเพ่ือขออนุมัติตอฝายการเมืองเปนลําดับ ตั้งแตคณะรัฐมนตรีจนถึงรัฐสภา ซ่ึงฝายการเมืองเหลานี้ยอมมีอํานาจท่ีจะเพ่ิม ลด เปล่ียนแปลง หรือไมอนุมัติงบประมาณท่ีหนวยราชการเสนอขอมาก็ได นอกจากนี้ยังมีอํานาจในการตรวจสอบงบประมาณท่ีไดอนุมัติไปดวย 4) บทบาทในการควบคุมการปฏิบัติงานตาง ๆ นอกจากฝายการเมืองท่ีเปนฝายบริหารอันไดแกคณะรัฐมนตรีจะมีบทบาทควบคุมการปฏิบัติงานดานตาง ๆ ของสวนราชการแลว รัฐสภาก็มีบทบาทในการควบคุมเชนกัน ท้ังการควบคุมดวยวิธีการทางสภา เชน การตั้งคณะกรรมาธิการ การตั้งกระทูถาม การเปดอภิปรายไมไววางใจแลว ยังอาจใชวิธีการควบคุมโดยผูตรวจการแผนดินของรัฐสภาอีกดวย 4.1.4 ผลกระทบของความสัมพันธระหวางระบบราชการกับการเมืองในประเทศไทย ระบบราชการไทยกับฝายการเมืองของไทยจะมีความสัมพันธกันในลักษณะท่ีกาวกายแทรกแซงซ่ึงกันและกันอยูตลอดเวลา ทําใหเกิดผลกระทบท่ีสําคัญอยางนอย 3 ประการ ไดแก

26

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

1) ทําใหดุลยภาพของอํานาจทั้งสองฝายไมเทาเทียมกัน มีความหวาดระแวงสงสัยกันและกันอยูตลอดเวลา ท้ังสองฝายจึงอยูรวมกันในลักษณะไมไววางใจกัน และมีโอกาสท่ีจะเกิดอุบัติเหตุใด ๆ ขึ้นไดแทบตลอดเวลา 2) ทําใหการพัฒนาทางการเมืองเกิดขึ้นไดยาก เนื่องจากฝายขาราชการประจําไมยินยอม ในขณะท่ีฝายการเมืองไมอยูในฐานะเขมแข็งเพียงพอ 3) ทําใหเกิดคานิยมที่ไมถูกตอง จากการมีฝายบริหารอางความชอบธรรมในการเขาไปกาวกายแทรกแซงฝายการเมือง ทําใหประชาชนเบ่ือหนาย ไมศรัทธาตอการเมือง ในขณะท่ีจะใชการรับราชการเพ่ือไตเตาสูตําแหนงทางการเมือง โดยไมยอมรวมกิจกรรมทาง การเมือง ตามครรลองของประชาธิปไตยในอารยประเทศ 4.2 ระบบราชการไทยกับระบบเศรษฐกิจไทย 4.2.1 ระบบราชการในฐานะเปนเคร่ืองมือของฝายบริหาร ระบบเศรษฐกิจ หมายถึง สถาบันทางเศรษฐกิจท่ีประกอบดวยหนวยเศรษฐกิจหลาย ๆ หนวยมารวมกัน มีกฎเกณฑ ระเบียบแบบแผน แนวทางปฏิบัติอยางเดียวกัน ตลอดจนวางนโยบาย และการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจอยางเดียวกัน ระบบเศรษฐกิจ เกิดขึ้นจากการรวมตัวกันของหนวยเศรษฐกิจหลาย ๆ หนวยรวมกันจัดตั้งขึ้นเปนสถาบันทางเศรษฐกิจ มีผูดําเนินการ หรือบริหารงานโดยองคการหรือรัฐ เพ่ือใหมีแนวทางปฏิบัติอยูในระเบียบ แบบแผน กฎเกณฑ และนโยบายการดําเนินการ ตลอดจนการแกไขปญหาทางดานเศรษฐกิจอยางเดียวกัน ดังนั้น ระบบเศรษฐกิจจึงประกอบดวยสวนใหญ ๆ 3 สวน ไดแก 1. ผูบริโภค หมายถึง หนวยครัวเรือน (House Hold) ซ่ึงเปนสมาชิกของสังคมจะทําหนาท่ีเปนผูบริโภคสินคา และบริการท่ีผลิตขึ้นมาในระบบเศรษฐกิจ 2. ผูผลิต หมายถึง หนวยธุรกิจ (Business Firms) เจาของปจจัยการผลิตจะทําหนาท่ีเปนผูผลิตสินคาและบริการ เพ่ือสนองตอบความตองการของสมาชิกในสังคม 3. รัฐบาล หมายถึง หนวยงานของรัฐหรือภาคราชการ (Governments) จะทําหนาท่ีในการบริหารงานใหกิจกรรมทางเศรษฐกิจดําเนินการไปตามระเบียบแบบแผน และนโยบายตาง ๆ ท่ีวางไว ตลอดจนแกไขปญหาตาง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ หากพิจารณาระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย จะเห็นไดวา ท้ังรัฐบาลและเอกชนตางมีสวนเปนเจาของทรัพยากร และปจจัยการผลิตตาง ๆ จึงทําใหเอกชนมีแรงจูงใจในการผลิตโดยอาศัยกลไกราคาในการจัดสรรทรัพยากร และควบคุมโดยรัฐบาลเพ่ือแกไขปญหาพ้ืนฐานทางเศรษฐกิจ และคุมครองประโยชนของสังคมสวนรวมดวย ดังนั้นระบบเศรษฐกิจของประเทศจึงเปนแบบผสมระหวางระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมหรือทุนนิยม กับระบบเศรษฐกิจแบบสังคม

27

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

นิยมโดยการดําเนินกิจการทางเศรษฐกิจระหวางรัฐบาลและเอกชนท่ีสอดคลองกันนี้ รัฐจึงเขามามีบทบาทในกิจกรรมทางเศรษฐกิจเทาท่ีจําเปนเทานั้น คือ 1.) ดําเนินการเกี่ยวกับการปองกันประเทศ ดานความสงบภายใน และการใหความยุติธรรม เชน กิจการดานการทหาร ตํารวจ และศาล เปนตน 2.) ดําเนินการดานเศรษฐกิจพ้ืนฐาน โดยสรางถนน สะพาน เขื่อน การสํารวจเพ่ือหาทรัพยากรธรรมชาติ เปนตน 3.) ควบคุมและดําเนินการดานการศึกษาและสาธารณสุข 4.) ดําเนินกิจการสาธารณูปโภคท่ีสําคัญ เชน การรถไฟ ไฟฟา ประปา ส่ือสาร ไปรษณีย จัดเก็บขยะมูลฝอย ในลักษณะท่ีเปนกิจการท่ีประชาชนสวนใหญตองใชรวมกัน อยางไรก็ดี นอกจากภาคราชการจะเปนเครื่องมือของรัฐเขามามีบทบาททางเศรษฐกิจแลว ภาคราชการยังมีฐานะเปนเครื่องมือของฝายบริหารหรือรัฐบาลในการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจอยางนอย 6 ประการ ไดแก 1.) การจัดสรรทรัพยากร ปกติกลไกราคาหรือกลไกตลาดจะเปนตัวจัดสรรทรัพยากรไดดีท่ีสุด อยางไรก็ดีในบางกรณี กลไกราคาอาจทํางานไมสมบูรณ ทํางานไมไดหรือตลาดลมเหลว รัฐบาลจึงตองเขาแทรกแซงเพ่ือใหสังคมไดรับสวัสดิการสูงสุด ตลาดทํางานลมเหลว เกิดจากกรณีตลาดมีการผูกขาด กรณีการจัดสรรสินคาและบริการสาธารณะ (public goods) กรณีสินคาท่ีมีผลกระทบตอภายนอก ท้ังในแงตนทุนสังคม (social costs) หรือผลประโยชนสังคม (social benefits) กรณีสินคาหรือบริการท่ีมีลักษณะผูกขาดในธรรมชาติ (natural monopoly) 2.) การรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ หมายถึง การรักษาสมดุลระหวางอุปสงคและอุปทานของแตละตลาด ซ่ึงสวนประกอบของเศรษฐกิจโดยรวม เชน เม่ือมีภาวะเงินเฟอ การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด การผันผวนในอัตราแลกเปล่ียน การผันผวนของผลผลิต เปนตน 3.) การสนับสนุนและเสริมสรางการเติบโตใหกับระบบเศรษฐกิจ โดยกําหนดนโยบายและแผนงานท้ังระดับมหภาคและจุลภาค เชน มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ แผนปฏิรูประบบการเงิน การจัดตั้งหนวยงานตามมาตรการตาง ๆ เชน จัดตั้งสํานักงานคณะกรรมการสงเสริมการลงทุน (BOI) เปนตน 4.) การกระจายรายได การกระจายรายไดท่ีไมเปนธรรม หรือการเกิดความแตกตางระหวางรายไดประชาชน ระหวางภูมิภาค ระหวางทองถ่ินมาก ๆ จะนําไปสูปญหาทางสังคม การเมือง และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ รวมท้ังการเติบโตของระบบเศรษฐกิจ 5.) การใหมีการจางงานเต็มท่ี เนื่องจากสภาพปจจุบันมีความกาวหนาทางดานเทคโนโลยี จึงมักใชแรงงานนอยลง และตองการแรงงานท่ีมีความรูสมัยใหมดวย ภาครัฐตองเขามาจัดการใหมีการจางงานในระดับสูงหรือไมใหอัตราการวางงานสูงเกินไป

28

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

6.) การรักษาคุณภาพชีวิตและสภาพแวดลอม การพัฒนาเศรษฐกิจสรางตนทุนใหกับสังคม (social cost) อยางมากมาย บางประเภทจับตองได บางประเภทจับตองไมไดมองไมเห็น เม่ือตนทุนนี้เกิดขึ้นจึงตองหาผูรับผิดชอบ เชน การปลอยน้ําเสียลงแหลงน้ําสาธารณะ เปนตน ซ่ึงภาคราชการจะตองเขามาแทรกแซง 4.2.2 ระบบราชการไทยกับการคลังของประเทศ การคลัง หมายถึง การกําหนดนโยบาย และการดําเนินงานทางการเงินของรัฐบาล ไดแก การหารายได และการใชจายของรัฐบาล การคลังมีความสําคัญในการดําเนินงานของรัฐบาล เพราะรัฐบาลจะใชนโยบายการคลังควบคุมภาวะเศรษฐกิจของประเทศดวยวิธีการจัดสรรการใชทรัพยากรของสังคม (Allocation Function) การกระจายรายไดของสังคม (Distribution Function) และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของสังคม (Stabilization Function) ซ่ึงภาคราชการจะมีบทบาทในฐานะเปนเครื่องมือของรัฐบาลในการดําเนินการดังกลาว รวมท้ัง การคลังก็จะสงผลกระทบตอระบบราชการเชนกัน เชน นโยบายการคลังในการแกปญหาภาวะเงินเฟออาจลดอัตราการเพ่ิมของงบประมาณสงผลกระทบสงผลกระทบการแผนงาน โครงการหรือกิจกรรมของภาคราชการตองลดลงหรือชะลอตัวลง ในขณะเดียวกับการใชจายของรัฐบาลยอมมีผลกระทบโดยตรงตออํานาจการใชจายประเภทซ้ือสินคาและบริการของขาราชการและภาคประชาชน 4.2.3 ระบบราชการไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ระบบราชการไทยจะมีบทบาทอยางมากในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ เพราะจะเปนกลไกในการขับเคล่ือนการพัฒนาเศรษฐกิจดานตาง ๆ ของภาครัฐ ตามจุดมุงหมายของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอันไดแก

1) มีมาตรฐานการครองชีพท่ีดีขึ้น (Standard of living) 2) มีการกระจายรายไดท่ีดี 3) การมีงานทํา 4) การอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติ 5) การควบคุมการเกิดมลภาวะเปนพิษ

และมีบทบาทสําคัญในการจัดทําแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติของประเทศไทย โดยสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติรวมกับสวนราชการจัดทําขึ้นมาโดยตอเนื่องนับตั้งแตแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับท่ี 1 (พ.ศ.2504 – 2509) จนถึงฉบับท่ี 10 (พ.ศ.2550 – 2554) ท่ีใชอยูในปจจุบัน 4.3 ระบบราชการไทยกับระบบสังคมของไทย 4.3.1 บทบาทของระบบราชการในฐานะเปนระบบยอยของสังคม

29

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

แนวความคิดของนักสังคมจิตวิทยา เชน Herbert Spenser และ Talcott Parsons (1873) ไดนําเอาระบบสังคมมาใชอธิบายการเปล่ียนแปลงของสังคม โดยมองการเปล่ียนแปลงทางสังคมวาเปนกระบวนการของวิวัฒนาการท่ีมีความสลับซับซอนมากขึ้น มีการแตกยอยออกไปของโครงสรางและหนาท่ี และการเพ่ิมขึ้นของการพ่ึงพาอาศัยกันของสวนท่ีแยกยอยนี้ ซ่ึงเปรียบเสมือนส่ิงมีชีวิตท่ีมีการเติบโตก็จะมีการเพ่ิมของขนาด ในขณะท่ีมีการเพ่ิมจํานวนโดยการแตกยอย หรือการเกิดความชํานาญเฉพาะอยางของหนาท่ีและการผสมผสาน (Integration) นักวิชาการจึงมองสังคมในฐานะท่ีเปนระบบสังคม ซ่ึงประกอบดวยระบบยอย ๆ สังคมเปล่ียนจากภาวะดั้งเดิมมาสูความเจริญโดยผานกระบวนการแยกยอยและการผสมผสาน ระบบยอยของสังคม ไดแก ระบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง ระบบสังคม และสถาบันทางสังคมท่ีทําหนาท่ีเฉพาะอยาง เชน ครอบครัว ศาสนา ดังนั้นระบบราชการซ่ึงเปนระบบยอยของระบบการเมือง จึงเปนระบบยอยของสังคมระบบหนึ่ง 4.3.2 ความสัมพันธของระบบราชการกับสถาบันทางสังคม สถาบันสังคม คือ แบบแผนพฤติกรรมท่ีเปนมาตรฐานของสังคมท่ีมีเพ่ือแกปญหาพ้ืนฐานของสังคม และมีหนาท่ีท่ีทําใหสังคมคงสภาพอยูได สถาบันสังคมท่ีสําคัญ ไดแก สถาบันการเมืองการปกครอง สถาบันเศรษฐกิจ สถาบันการศึกษา สถาบันศาสนา และสถาบันครอบครัว ระบบราชการเปนสวนหนึ่งของสถาบันการเมืองการปกครองในฐานะเปนองคการทางสังคม (Social Organization) ทําหนาท่ีเปนตัวแทนในการทําหนาท่ีของสถาบันฯ ในการบริการใหแกสมาชิกในสังคม และรักษาความสงบท้ังภายในและภายนอกสังคม รวมท้ังการทําใหเกิดระเบียบในสังคม อยางไรก็ดีระบบราชการยังมีความสัมพันธกับสถาบันทางสังคมอ่ืน ๆ ดวย 4.3.3 ระบบราชการกับปญหาสังคม และความเปลี่ยนแปลงของสังคม ปญหาสังคม คือ สถานการณอยางหนึ่งอยางใดท่ีคนในสังคมหนึ่งถือวาเปนส่ิงท่ีคุกคามตอคานิยมของเขา ซ่ึงสมาชิกของสังคมตกลงใจรวมกันท่ีจะแกไขหรือกําจัดสถานการณนั้นใหหมดไปไดโดยท่ีเขาเช่ือวา พวกเขามีความสามารถท่ีจะกระทําเชนนั้นได ในสังคมไทยปจจุบันมีปญหาสังคมมากมายท้ังปญหาทางการเมือง ปญหาการคอรัปช่ัน ปญหาอาชญากรรม ปญหาแรงงานและการวางงาน ปญหาความยากจนปญหาการอพยพยายถ่ิน ปญหาชุมชนแออัด ปญหาโครงสรางประชากร ปญหาสภาพแวดลอม อากาศเปนพิษและมลภาวะ ปญหาอุบัติภัย ปญหาครอบครัวแตกแยก ปญหาโสเภณี รวมท้ังปญหาเด็กเรรอน ซ่ึงลวนเปนปญหาสําคัญท่ีภาคราชการจะตองเขามามีบทบาทนับตั้งแตการเปน

30

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

เจาภาพในการแกปญหา เปนหนวยหลักในการปฏิบัติ และเปนผูประสานกับสถาบันอ่ืน ๆ ในสังคม รวมท้ังประชาชนในเขามามีสวนรวมในการแกไขปญหาดังกลาว อยางไรก็ดีนอกจากบทบาทของภาคราชการในการแกไขปญหาของคนดังกลาวแลว ภาคราชการยังมีบทบาทสําคัญเกี่ยวกับ “การเปล่ียนแปลงทางสังคม (Social change) การเปลี่ยนแปลงทางสังคม หมายถึง กระบวนการแบบอยางหรือรูปแบบของสังคม เชน ขนบธรรมเนียมประเพณี ระบบครอบครัว ระบบการปกครองไดเปล่ียนแปลงไป ไมวาจะเปนดานใดก็ตาม การเปล่ียนแปลงทางสังคมนี้อาจเปนไปในทางกาวหนาหรือถดถอยเปนไปอยางถาวรหรือช่ัวคราว โดยการวางแผนใหเปนไปหรือเปนไปเอง และท่ีเปนประโยชนหรือโทษก็ไดท้ังส้ิน ระบบราชการจะเปนปจจัยท่ีมีผลตอการเปล่ียนแปลงทางสังคมท้ังในกรณีการเปล่ียนแปลงแบบเปนไปเอง (Spontaneous Change) จากในอดีตจะเห็นไดชัดเจนวารูปแบบการบริหารราชการจะมีผลตอพัฒนาการทางการเมืองของคนไทย ในขณะเดียวกันระบบราชการบางครั้งจะสงผลใหเกิดความขัดแยงในสังคมไทย เชน การขัดแยงของกลุมผลประโยชน การใชสิทธิอํานาจของคนในสังคมท่ีเหล่ือมลํ้ากัน สงผลตอการเปล่ียนแปลงทางสังคมได และท้ังในกรณีท่ีระบบราชการมีอิทธิพลอยางมากในการวางแผนใหเกิดการเปล่ียนแปลงทางสังคม หรือการเปล่ียนแปลงตามแผน (Planned Change) ซ่ึงจะเห็นไดจากการท่ีภาคราชการมีบทบาทในการพัฒนาดานตาง ๆ สงผลตอการเปล่ียนแปลงทางสังคมท้ังทางบวกและลบมาตลอด

31

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

5. โครงสรางและระบบบริหารราชการไทย 5.1 หลักการจัดการระเบียบบริหารราชการแผนดิน หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน หรือหลักการจัดระเบียบการปกครองท่ีประเทศตาง ๆ ท่ัวโลกนิยมใชมีอยู 3 หลักการ ไดแก

1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization) 2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration)) 3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization)

1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization) หมายถึงหลักการปกครองท่ีรวมอํานาจสําคัญไวท่ีสวนกลางอันหมายถึง

กระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ซ่ึงอํานาจดังกลาวไดแก การวินิจฉัยส่ังการ และการบังคับบัญชา ลักษณะสําคัญของการรวมอํานาจ ก. กําลังทหารและตํารวจขึ้นอยูกับสวนกลาง ข. อํานาจวินิจฉัยส่ังการอยูท่ีสวนกลาง ค. มีการบังคับบัญชาตามลําดับช้ัน ง. สวนกลางผูกําหนดนโยบายการปกครองประเทศ จ. สวนกลางเปนผูรับผิดชอบและมีอํานาจดําเนินการในการตางประเทศ

2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration) หมายถึง สวนกลางไดจัดแบงอํานาจในการวินิจฉัยส่ังการบางสวนหรือบางขั้นตอนไปใหเจาหนาท่ีเปนตัวแทนของหนวยงานของตนซ่ึงออกไปประจําอยูในเขตการปกครองตาง ๆ ของประเทศใหวินิจฉัยการไดเองตามระเบียบแบบแผนท่ีสวนกลางกําหนดไว ซ่ึงการแบงอํานาจนี้เองทําใหเกิดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค ลักษณะสําคัญของการแบงอํานาจ ก. ตองมีราชการบริหารสวนกลางท่ีทําหนาท่ีใหอํานาจการปกครองท่ัวประเทศ ซ่ึงจะเปนผูจัดแบงอํานาจของตนไปใหแกสวนภูมิภาค ข. ตองมีเจาหนาท่ีเปนตัวแทนของสวนกลางท่ีจัดสงไปประจําอยูตามเขตของภูมิภาค ค. สวนกลางแบงอํานาจใหภูมิภาค 3.) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization) หมายถึง การโอนอํานาจในทางการปกครองจากสวนกลางบางอยางไปใหประชาชนในทองถ่ินดําเนินการเองโดยมีอิสรภาพภายใตบทบัญญัติแหงกฎหมาย ซ่ึงการกระจายอํานาจนี้ทําใหเกิดระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ิน

32

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ลักษณะของการกระจายอํานาจ ก. เปนองคกรท่ีมีฐานะเปนนิติบุคคล ข. มีสภาและผูบริหารระดับทองถ่ิน ค. มีอิสระในการปกครองตนเอง (Autonomy) ง. มีงบประมาณและรายไดเปนของตนเอง จ. มีเจาหนาท่ีปฏิบัติงานของตนเอง 5.2 การจัดระเบียบบริหารราชการไทย 5.2.1 กฎหมายเกี่ยวกับระบบราชการไทย 1) กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายรัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดของประเทศท่ีจะกําหนดรูปแบบของประเทศวาเปนรัฐเดียว หรือรัฐรวม แนวนโยบายของรัฐ และองคกรท่ีจะเปนผูใชอํานาจอธิปไตยของประเทศท้ัง 3 ประการ อันไดแก อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการ ซ่ึงมีผลโดยตรงตอการจัดระบบบริหารราชการแผนดินของไทยโดยตรง หากจะพิจารณาจากรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซ่ึงพ่ึงถูกยกเลิกไป จะมีสาระสําคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการราชการแผนดินท่ีสําคัญท่ีเกี่ยวกับการบริหารราชการไทย ตัวอยางเชน - ประเทศไทยเปนราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวกันจะแบงแยกมิได (ม.1) - อํานาจอธิปไตยเปนของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริยผูทรงเปนประมุขทรงใชอํานาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้ (ม.2) - รัฐตองดูแลใหมีการปฏิบัติตามกฎหมาย คุมครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคล จัดระบบงานของกระบวนการยุติธรรมใหมีประสิทธิภาพ และอํานวยความยุติธรรมแกประชาชนโดยรวดเร็ว และเทาเทียมกัน รวมท้ังจัดระบบงานราชการ และงานของรัฐอยางอ่ืนใหมีประสิทธิภาพ เพ่ือตอบสนองความตองการของประชาชาชน (ม.75) - รัฐตองกระจายอํานาจใหทองถ่ินท่ีตนเองและตัดสินใจในกิจการทองถ่ินไดเอง พัฒนาเศรษฐกิจทองถ่ินและระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการตลอดท้ังโครงสรางพ้ืนฐานสารสนเทศในทองถ่ินใหท่ัวถึง และเทาเทียมกับท่ัวประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวดัท่ีมีความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินขนาดใหญ โดยคํานึงถึงเจตนารมณของประชาชนในจังหวัดนั้น (ม.78)

33

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2) กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินซ่ึงถือเปนกฎหมายแมบท ภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง เม่ือวันท่ี 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 ไดมีการปรับปรุงหลายครั้งตามลําดับ ไดแก 2.1) การปรับปรุงครั้งแรกใน พ.ศ.2476 โดยไดปรับปรุงครั้งสําคัญท่ีมีการตรา พระราชบัญญัติวาดวยระเบียบบริหารราชการแหงอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ซ่ึงไดจัดระเบียบบริหารราชการออกเปน 3 สวน คือ ราชการบริหารราชการสวนกลาง ราชการบริหารสวนภูมิภาค และราชการบริหารสวนทองถ่ิน ท้ังไดนําหลักการกระจายอํานาจการปกครองมาใหแกทองถ่ิน ซ่ึงตอมาไดมีการจัดตั้งเทศบาลและสภาจังหวัดขึ้นเปนครั้งแรก 2.2) การปรับปรุงในป พ.ศ. 2495 ซ่ึงสงผลใหเกิดพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2495 จังหวัดเปนนิติบุคคล มีการจัดตั้งภาค และเปล่ียนแปลงการปกครองจังหวัดและอําเภอ 2.3) ในป พ.ศ.2515 ไดมีการประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 218 ลงวันท่ี 29 กันยายน 2515 ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2495 โดยเพ่ิมเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับอํานาจของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหนารัฐบาลไวอยางกวางขวางในการกํากับการบริหารราชการแผนดินโดยท่ัวไป 2.4) ในป 2534 ไดยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 218 ลงวันท่ี 29 กันยายน 2515 และไดมีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ซ่ึงใชเปนหลักมาจนถึงปจจุบัน ท้ังนี้ไดมีการแกไขเพ่ิมเติมจนถึงปจจุบัน รวม 5 ฉบับ ฉบับสุดทายไดมีการประชุมแกไขเม่ือ พ.ศ.2545 ซ่ึงมีสาระสําคัญในการกําหนดใหมีพระราชกฤษฎีกาวาดวยวิธีการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี และการเพ่ิมสวนท่ีวาดวยคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการขึ้นมาใหม 3) กฎหมายวาดวยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม กฎหมายนี้จะเปนกฎหมายท่ีกําหนดการแหงสวนราชการในสวนกลาง ซ่ึงมีการปรับปรุงมาโดยตลอดจนถึงฉบับท่ีใชอยูปจจุบันอันไดแก พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ซ่ึงไดปรับปรุงใหมี 20 กระทรวง (รวมสํานักนายกรัฐมนตรีท่ีมีฐานะเทียบเทากระทรวง) มีการยุบรวมและเพ่ิมกระทรวงจากเดิมท่ีมีอยู 15 กระทรวงในป พ.ศ.2544 มีการแยกหนวยงานราชการของศาลออกไปตางหาก รวมท้ังสํานักงานเลขาธิการรัฐสภาท่ีใหไปอยูกับประธารรัฐสภาตางหาก และกําหนดสวนราชการท่ีไปสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงเพ่ิมขึ้นโดยมีสํานักพระพุทธศาสนาแหงชาติ สํานักงานตํารวจแหงชาติ สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) และสํานักงานอัยการสูงสูง

34

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4) กฎหมายลักษณะปกครองทองที่ ในการบริหารราชการสวนภูมิภาค โดยเฉพาะในสวนท่ีวาดวยจัดตั้งอําเภอ กิ่งอําเภอ ตําบล หมูบาน และการกําหนดอํานาจหนาท่ีของนายอําเภอ กํานัน ผูใหญบาน รวมท้ังการยายตําแหนงดังกลาว และลําดับช้ันการบังคับบัญชาตั้งแตผูวาราชการจังหวัดถึงผูใหญบาน จะถูกกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พ.ศ.2457 ซ่ึงใชมาตั้งแตรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว โดยมีการปรับปรุงมาตลอดแตไมมากนัก นอกจากนี้ยังกําหนดถึงอํานาจหนาท่ีของกรมการอําเภอ คณะกรรมการหมูบาน สารวัตรกํานัน และแพทยประจําตําบลดวย 5) กฎหมายวาดวยการบริหารราชการสวนทองถิ่น ปจจุบันมีพระราชบัญญัติท่ีเกี่ยวกับการบริหารราชการสวนทองถ่ิน รวม 5 ฉบับ ไดแก

5.1 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ.2498 5.2 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 5.3 พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล

พ.ศ.2537 5.4 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 5.5 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร

พ.ศ.2528 5.2.2 การจัดโครงสรางระบบบริหารราชการไทย การจัดโครงสร างระบบบริหารราชการไทยปจจุ บัน เปนไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ซ่ึงไดมีการแกไขเพ่ิมเติมหลายครั้ง โดยกฎหมายนี้ไดจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน เปน 3 สวนไดแก ระเบียบบริหารราชการสวนกลาง ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ิน 1) ระเบียบบริหารราชการสวนกลาง การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางไว ดังนี้ (1) สํานักนายกรัฐมนตรี (2) กระทรวงหรือทบวง ซ่ึงมีฐานะเทียบเทากรม (3) ทบวงซ่ึงสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง (4) กรมหรือสวนราชการเรียกช่ืออยางอ่ืนและมีฐานะเปนกรม ซ่ึงสังกัดหรือไมสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง

35

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

สํานักนายกรัฐมนตรีมีฐานะเปนกระทรวง สวนราชการตาม (1) (2) (3) และ (4) มีฐานะเปนนิติบุคคล 2) ระเบียบริหารราชการสวนภูมิภาค การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคเปนการบริหารงานในลักษณะของการแบงอํานาจ (Deconcentration) จากราชการบริหารสวนกลางไปสูราชการบริหารสวนภูมิภาคในระดับจังหวัดและอําเภอ โดยมีตัวแทนของสวนกลางไปควบคุมกํากับดูแล และติดตามการปฏิบัติงานของราชการสวนภูมิภาค การจัดโครงสรางระเบียบบริหารราชการสวนกลางจะยึดแนวทางตามขอบเขตอํานาจหนาท่ี (Function) ในขณะท่ีการจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคจะยึดตามเขตพ้ืนท่ี (Area) การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคจะประกอบดวยจังหวัด และอําเภอ โดยจังหวัดจะเปนการรวมทองท่ีหลาย ๆ อําเภอตั้งขึ้นเปนจังหวัดมีฐานะเปนนิติบุคคล อําเภอจะเปนหนวยบริหารราชการรองลงจากจังหวัด สําหรับการปกครองระดับตําบลและหมูบาน จะเปนการแบงพ้ืนท่ีโดยเริ่มจากหนวยการปกครองท่ีเล็กท่ีสุดคือหมูบาน รวมกันเปนตําบล จะเปนรูปแบบการปกครองทองท่ีท่ีใหราษฎรไดปกครองกนัเอง จึงไมใชการบริหารราชการสวนภูมิภาค (ท่ีส้ินสุดเพียงแคระดับอําเภอ) แตเปนรูปแบบการปกครองทองท่ี ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พ.ศ.2457 3) ระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น การบริหารราชการสวนทองถ่ินเปนการจัดการบริหารโดยยึดหลักกระจายอํานาจ (Decentralization) โดยมีรูปแบบตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 อยู 4 รูปแบบ ไดแก (1) องคการบริหารสวนจังหวัด หรือ อบจ. (2) เทศบาล (3) สุขาภิบาล (ซ่ึงขณะนี้ไดยกเลิกแลว) (4) ราชการสวนทองถ่ินอ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนด ซ่ึงปจจุบัน ไดแก กรุงเทพมหานคร หรือ กทม. เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบลหรือ อบต. การบริหารราชการสวนทองถ่ิน จะประกอบดวยฝายนิติบัญญัติหรือสภาทองถ่ิน และฝายบริหารท่ีเลือกตั้งจากประชาชนในทองถ่ิน

36

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

5.2.3 รูปแบบของการจัดหนวยงาน และการตัดสินใจ การจัดรูปแบบหนวยงานโดยพิจารณาจากรูปแบบของการตัดสินใจของหัวหนาหนวยงานตามท่ีมีกําหนดไวในกฎหมายเกี่ยวกับอํานาจหนาท่ีของหนวยงานนั้น ๆ อาจจําแนกไดเปน 2 รูปแบบ ไดแก 1) รูปแบบของหนวยงาน และการตัดสินใจโดยคน ๆ เดียว ซ่ึงหนวยนี้จะพบท่ัว ๆ ไป ท่ีกําหนดใหอํานาจการตัดสินใจอยูท่ีหัวหนาหนวยงานคนเดียว เชน ปลัดกระทรวงในหนวยงานกระทรวง อธิบดีในหนวยงานระดับกรม หรือผูวาราชการจังหวัดในหนวยงานระดับจังหวัด อยางไรก็ดีในบางครั้ง การตัดสินใจของหนวยงานประเภทนี้อาจมีรูปแบบของคณะกรรมการเขามาเกี่ยวของบางในฐานะเปนคณะกรรมการท่ีปรึกษา เชน คณะกรมการจังหวัด เปนตน 2) รูปแบบการตัดสินใจในรูปของคณะกรรมการ ซ่ึงอาจมีจัดตั้งคณะกรรมการท้ังในรูปแบบคณะกรรมการนโยบาย ทําหนาท่ีกําหนดนโยบาย วางแผน กํากับดูแล และควบคุมการดําเนินงานของหนวยงานนั้น ๆ เชน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ คณะกรรมการขาราชการพลเรือน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ คณะกรรมการวิจัยแหงชาติ เปนตน 5.3 อํานาจหนาที่ในการบริหารราชการไทย 5.3.1 อํานาจหนาที่ของสวนราชการ การกําหนดอํานาจหนาท่ีของสวนราชการไทยจะกําหนดไวตามลําดบัของหนวยงาน โดยหนวยงานระดับกระทรวงหรือทบวงจะกําหนดไวในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ซ่ึงกําหนดใหมีกระทรวงและสวนราชการท่ีมีฐานะเปนกระทรวง รวม 20 กระทรวง แตละกระทรวงก็จะมีอํานาจหนาท่ีและมีการจัดสวนราชการรองลงมา เชน สํานกันายกรัฐมนตรี มีอํานาจหนาท่ีเกี่ยวกับราชการท่ัวไปของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบการบริหารราชการท่ัวไป เสนอแนะนโยบายและวางแผนการพัฒนาดานเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และความม่ันคง และราชการเกี่ยวกับการงบประมาณ ระบบราชการ การบริหารงานบุคคล กฎหมายและการพัฒนากฎหมาย การติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ การปฏิบัติภารกิจพิเศษและราชการอ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนดใหเปนอํานาจหนาท่ีของสํานักนายกรัฐมนตรีหรือสวนราชการท่ีสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี หรือมิไดอยูภายในอํานาจหนาท่ีของกระทรวงใดโดยเฉพาะ เปนตน นอกจากนี้ยังมีสวนราชการในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรอืทบวง ไดแก สํานักราชเลขาธิการ สํานักพระราชวัง สํานักงานพระพุทธศาสนาแหงชาติ เปนตน ก็จะกําหนดอํานาจหนาท่ีไวในกฎหมายดังกลาวขางตน

37

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

สวนราชการรองลงมาในระดับกรม หรือเทียบเทาจะกําหนดอํานาจหนาท่ีไวในพระราชกฤษฎีกาแบงสวนราชการของกระทรวงนั้น ๆ วาแตละกรมมีอํานาจหนาท่ีอยางไร สําหรับราชการสวนทองถ่ิน นอกจากจะกําหนดอํานาจหนาท่ีกวาง ๆ ไวในกฎหมายหลักของแตละรูปแบบแลว ยังกําหนดอํานาจหนาท่ีในการจัดบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบตาง ๆ ในพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 อีกดวย 5.3.2 ผูรับผิดชอบการบริหารราชการในระดับตาง ๆ 1) คณะรัฐมนตรี จะมีอํานาจในการบริหารราชการแผนดิน โดยจะออกมาในรูปของมติคณะรัฐมนตรี ซ่ึงมีผลบังคับทางการบริหารท้ังในรูปแบบการออกระเบียบปฏิบัติการกําหนดนโยบาย การเห็นชอบรางกฎหมาย รวมไปถึงความเห็นชอบในการแตงตั้งโยกยายฝายขาราชการดวย 2) นายกรัฐมนตรี จะมีอํานาจหนาท่ีสําคัญ 2 นัย ไดแก ในฐานะเปนหัวหนารัฐบาล และในฐานะเปนผูบังคับบัญชาขาราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักนายกรัฐมนตรี 3) รัฐมนตรีวาการกระทรวง มีอํานาจหนาท่ีในการบังคับบัญชาขาราชการ และการปฏิบัติราชการในแตละกระทรวง 4) ปลัดกระทรวง มีอํานาจหนาท่ีรับผิดชอบควบคุมราชการประจําในกระทรวง และเปนผูบังคับบัญชาขาราชการประจําในกระทรวงรองจากรัฐมนตรี 5) อธิบดี มีอํานาจหนาท่ีรับผิดชอบควบคุมราชการระดับกรมและเปนผูบังคับบัญชาขาราชการประจําในระดับกรม 6) ผูวาราชการจังหวัด เปนผูรับนโยบายและคําส่ังจากสวนกลาง และเปนหัวหนาบังคับบัญชาขาราชการภูมิภาคในจังหวัด รวมท้ังการบริหาราชการตามระเบียบกฎหมายของทางราชการ ตามมติคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรมมอบหมาย รวมท้ังการควบคุมการบริหารราชการสวนทองถ่ินในจังหวัด 7) นายอําเภอ เปนผูมีหนาท่ีบริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนเชนเดียวกับผูวาราชการจังหวัดในเขตพ้ืนท่ีอําเภอ 5.3.3 การมอบอํานาจ การปฏิบัติราชการแทนและการรักษาราชการแทน 1) การมอบอํานาจใหปฏิบัติราชการแทน 1.1) พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดวางแนวทางในการมอบอํานาจ โดยใหผูมีอํานาจในการส่ัง อนุญาต อนุมัติ ปฏิบัติราชการ หรือดําเนินการอ่ืน ซ่ึงผูดํารงตําแหนงใดจะพึงปฏิบัติหรือดําเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ หรือคําส่ังใด หรือมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องใด ถาไมมีขอกําหนดหามไวสามารถมอบอํานาจใหแก

38

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ผูดํารงตําแหนงรองลงมาได เชน นายกรัฐมนตรีอาจมอบอํานาจใหรองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีได นายอําเภออาจมอบอํานาจใหปลัดอําเภอ หรือหัวหนาสวนราชการประจําอําเภอได ท้ังนี้ผูรับมอบอํานาจจะมอบอํานาจตอไมไดเวนแตการท่ีผูวาราชการจังหวัดไดรับมอบอํานาจจากราชการสวนกลางอาจมอบตอใหรองผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอ หรือหัวหนาสวนราชการระดับจังหวัดหรืออําเภอก็ได 2) การกํากับการบริหารราชการ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ม.11 กําหนดใหนายกรัฐมนตรีมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีกํากับการบริหารราชการของกระทรวง หรือทบวงหนึ่งหรือหลายกระทรวงหรือทบวงได 3) การปฏิบัติหนาที่แทน ในกรณีท่ีนายกรัฐมนตรีตาย ขาดคุณสมบัติ ตองคําพิพากษาใหจาํคกุ สภาผูแทนราษฎรไมไววางใจ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวาความเปนรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีส้ินสุดลง หรือวุฒิสภาใหถอดถอนจากตําแหนง ใหคณะรัฐมนตรีมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งเปนผูปฏิบัติหนาท่ีแทนนายกรัฐมนตรี 4) การส่ังและปฏิบัติราชการแทน - นายกรัฐมนตรีอาจมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีประจําสํานัก ส่ังและปฏิบัติราชการในเรื่องใดก็ตามตามท่ีเห็นสมควร - ในระดับกระทรวงปลัดกระทรวงอาจมอบหมายใหรองปลัดกระทรวงเปนผูชวยส่ังและปฏิบัติราชการก็ได 5) การรักษาราชการแทน ในกรณีท่ีผูดํารงตําแหนงไมอาจปฏิบัติหนาท่ี ก็ใหมีการแตงตั้งบุคคลรองลงมารักษาราชการแทน เชน ในกรณีนายกรัฐมนตรีไมอาจปฏิบัติราชการได ใหรองนายกรัฐมนตรีเปนผูรักษาราชการแทน สําหรับในกรณีตําแหนงอ่ืนท้ังกรณีไมมีผูดํารงตําแหนงหรือมีแตไมอาจปฏิบัติหนาท่ีได ก็อาจตั้งผูรักษาราชการแทนไดเชนกันนับตั้งแตตําแหนงรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี ผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอดวย

39

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

6. การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินของไทยในปจจุบัน 6.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินของไทยในปจจุบัน การจัดระเบียบบริหารราชการของไทยในปจจุบันอยูภายใตบทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 และท่ีแกไขเพ่ิมเติมถึงฉบับท่ี 6 พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 โดยมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินออกเปน 3 สวน ไดแก

1) ระเบียบบริหารราชการสวนกลาง 2) ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค 3) ระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ิน

นายกรัฐมนตรี

คณะรัฐมนตรี

ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค ราชการสวนทองถิ่น

สํานักนายกฯ กระทรวง ทบวง จังหวัด อบจ. เทศบาล สุขาภิบาล พิเศษ

กรม กรม กรม กทม. อบต. เมืองพัทยา

สํานักนัก

สํานัก สํานัก

อําเภอ

กิ่งอําเภอ

กอง กอง กอง

สวน สวน สวน

ตําบล ตําบล

หมูบาน หมูบาน

40

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

6.2 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลาง 6.2.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลาง

พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 มาตรา 7 ไดกําหนดการจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางไวดังนี้

(1) สํานักนายกรัฐมนตรี (2) กระทรวง หรือทบวงซ่ึงมีฐานะเทียบเทากระทรวง (3) ทบวง ซ่ึงสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง (4) กรม หรือสวนราชการท่ีเรียกช่ืออยางอ่ืน และมีฐานะเทียบเทากรม ซ่ึง

สังกัดหรือไมสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง สวนราชการท้ัง 4 ขอ มีฐานะเปนนิติบุคคล การจัดตั้ง การรวม หรือโอน

สวนราชการดังกลาวจะตองตราเปนพระราชบัญญัติ เวนแตกรณีท่ีเปนการรวมหรือการโอนสวนราชการดังกลาว โดยไมมีการกําหนดตําแหนงหรืออัตราของขาราชการหรือลูกจางเพ่ิมขึ้น ก็ใหตราเปนพระราชกฤษฎีกาเชนเดียวกับการเปล่ียนช่ือและการยุบสวนราชการดังกลาวก็ใหตราเปน พระราชกฤษฎีกาเชนกัน

6.2.2 การจัดระเบียบบริหารราชการในสํานักนายกรัฐมนตรีและกระทรวง ตาม พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ.2545 มาตรา 5 ไดกําหนดใหมีกระทรวงและสวนราชการท่ีมีฐานะเปนกระทรวง จํานวน 20 หนวยงาน ไดแก

(1) สํานักนายกรัฐมนตรี (2) กระทรวงกลาโหม (3) กระทรวงการคลัง (4) กระทรวงการตางประเทศ (5) กระทรวงการทองเท่ียวและกีฬา (ตั้งใหม) (6) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย (ตั้งใหม) (7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ (8) กระทรวงคมนาคม (9) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม (ตั้งใหม) (10) กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร (ตั้งใหม) (11) กระทรวงพลังงาน (ตั้งใหม) (12) กระทรวงพาณิชย (13) กระทรวงมหาดไทย (14) กระทรวงยุติธรรม (15) กระทรวงแรงงาน (เปล่ียนช่ือ)

41

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(16) กระทรวงวัฒนธรรม (ตั้งใหม) (17) กระทรวงวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (เปล่ียนช่ือ) (18) กระทรวงศึกษาธิการ (19) กระทรวงสาธารณสุข (20) กระทรวงอุตสาหกรรม ตาม พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไดกําหนดใหมีสวน

ราชการในสํานักนายกรัฐมนตรี ดังนี้ (1) สํานักงานปลัดสํานกันายกรัฐมนตร ี(2) กรมประชาสัมพันธ (3) สํานักงานคณะกรรมการคุมครองผูบริโภค สวนราชการท่ีอยูในบังคับบัญชาขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี (4) สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี (5) สํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (6) สํานักขาวกรองแหงชาติ (7) สํานักงบประมาณ (8) สํานักงานสภาความม่ันคงแหงชาติ (9) สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (10) สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน (11) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ การบริหารราชการในสํานักนายกรัฐมนตรี กําหนดใหมีนายกรัฐมนตรี เปน

ผูบังคับบัญชาขาราชการ และรับผิดชอบในการกําหนดนโยบาย เปาหมาย และผลสัมฤทธ์ิท้ังของงานในสํานักนายกรัฐมนตรีใหสอดคลองกับนโยบายท่ีคณะรัฐมนตรี แถลงไวตอรัฐสภาหรือท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนดหรืออนุมัติโดยจะใหมีรองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีเปนผูชวยส่ังและปฏิบัติราชการก็ได

ในสวนของขาราชการประจํา กฎหมายกําหนดวาในสํานักนายกรัฐมนตรี นอกจากจะมีนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีแลว ใหมีปลัดสํานักนายกรัฐมนตรีเปนผูรับผิดชอบควบคุมราชการประจํา ผูบังคับบัญชาขาราชการในสวนราชการของสํานักนายกรัฐมนตรี รวมท้ังเปนผูบังคับบัญชาขาราชการในสํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี

สําหรับการจัดระเบียบราชการในกระทรวงตาง ๆ จะจัดใหมีสวนราชการ ตาง ๆ ไดแก

42

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(1) สํานักนายกรัฐมนตรีมีอํานาจหนาท่ีเกี่ยวกับราชการทางการเมืองมีเลขานุการรัฐมนตรีซ่ึงเปนขาราชการการเมือง เปนผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ

(2) สํานักงานปลัดกระทรวง มีอํานาจหนาท่ีเกี่ยวกับราชการประจําท่ัวไปของกระทรวง โดยมีปลัดกระทรวงเปนผูบังคับบัญชา และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ

(3) กรมหรือสวนราชการท่ีเรียกช่ืออยางอ่ืน สวนการจัดระเบียบราชการในทบวง จะคลาย ๆ กับของกระทรวง

6.2.3 การจัดระเบียบบริหารราชการในสวนราชการระดับกรม กรมเปนสวนราชการในระดับรองลงมาจากกระทรวงหรือทบวง ซ่ึงนอกจากจะใชช่ือเรียกวา “กรม” แลวยังมีสวนราชการท่ีเรียกช่ืออยางอ่ืน และมีฐานะเปนกรมดวย เชน สํานักงานสถิติแหงชาติ สํานักงานตํารวจแหงชาติ ราชบัณฑิตสถาน เปนตน สวนราชการท่ีมีฐานะเปนกรมมีอยู 2 ประเภท ไดแก (1) กรมซ่ึงอยูในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง (2) กรมซ่ึงไมอยูในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง ซ่ึงปจจุบันกําหนดไวใน พ.ร.บ. ปรับปรุงกิจกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 มีท้ังส้ิน 9 หนวยงาน ไดแก (1) สํานักราชเลขาธิการ (2) สํานักพระราชวัง (3) สํานักงานพระพุทธศาสนาแหงชาติ

(4) สํานักงานคณะกรรมการพิเศษเพ่ือประสานงานโครงการอันเนื่องมาจาก พระราชดําร ิ

(5) สํานักงานคณะกรรมการวิจัยแหงชาติ (6) ราชบัณฑิตยสถาน (7) สํานักงานตํารวจแหงชาติ (8) สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน (9) สํานักงานอัยการสูงสุด โดยสวนราชการลําดับท่ี (1) – (7) อยูในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และ

ลําดับท่ี (8) - (9) อยูในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม

43

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การแบงสวนราชการภายในกรมตาง ๆ นอกจากสํานักงานตํารวจแหงชาติและสํานักงานอัยการสูงสุดแลว ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 กําหนดใหเปนสวนราชการ ดังนี้

(1) สํานักเลขานุการกรม (2) กองหรือสวนราชการท่ีมีฐานะเทียบเทากอง

อยางไรก็ดีหากมีความจําเปนอาจจะแบงสวนราชการโดยใหมีสวนราชการอ่ืนอีกก็ได เชน สํานัก เปนตน ในกรมฯ กรมหนึ่งมีอธิบดี เปนผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกรม นอกจากนั้นตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 แกไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี 5) พ.ศ.2545 มาตรา 18 วรรคส่ี ไดกําหนดใหในกระทรวงอาจตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสวนราชการเพ่ือรับผิดชอบหนาท่ีใดโดยเฉพาะ ซ่ึงไมมีฐานะเปนกรม แตมีผูบังคับบัญชาของสวนราชการดังกลาว เปนอธิบดีหรือตําแหนงท่ีเรียกช่ืออ่ืนท่ีมีฐานะเปนอธิบดีก็ได โดยใหมีอํานาจหนาท่ีเชนเดียวกับอธิบดี ตัวอยางเชน เลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หรือ กพร. เปนตน 6.2.4 เขตผูตรวจราชการ และการบริหารราชการในตางประเทศ ก. เขต กระทรวง ทบวง กรมใดท่ีมีเหตุพิเศษอาจจะแบงทองท่ีออกเปนเขต เพ่ือใหมีหัวหนาสวนราชการประจําเขต แลวแตจะเรียกช่ือเพ่ือปฏิบัติงานทางวิชาการก็ได ข. ผูตรวจราชการ กระทรง ทบวง กรมใดท่ีโดยสภาพและปริมาณงานสมควรมีผูตรวจราชการของกระทรวง ทบวง กรม นั้น ๆ ก็สามารถกระทําได โดยมีอํานาจหนาท่ีตรวจและแนะนําการปฏิบัติราชการอันเกี่ยวกับกระทรวง ทบวง กรมนั้นตามกฎหมาย ระเบียบ หรือขอบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือการส่ังการของนายกรัฐมนตรี ค. การบริหารราชการในตางประเทศ ในการบริหารราชการของสวนราชการตาง ๆ ท่ีอยูในตางประเทศกําหนดใหบรรดาขาราชการท้ังฝายพลเรือน และทหารท่ีประจําการในตางประเทศ ซ่ึงไดรับแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในสถานเอกอัครราชทูต สถานกงสุลใหญ สถานกงสุล สถานรองกงสุล สวนราชการของกระทรวงการตางประเทศท่ีเรียกช่ืออ่ืน และปฏิบัติหนาท่ีเชนเดียวกับสถานเอกอัครราชทูต หรือสถานกงสุลใหญ และคณะผูแทนถาวรไทยในองคการระหวางประเทศ รวมกันเรียกวาคณะผูแทน โดยมีหัวหนาคณะผูแทน เปนผูรับนโยบายและคําส่ังจากนายกรฐัมนตรีในฐานะหัวหนารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการใหเหมาะสมกับการ

44

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ปฏิบัติราชการในตางประเทศ และเปนหัวหนาบังคับบัญชาบุคคลในคณะผูแทน และอาจมีรองหัวหนาคณะผูแทนก็ได ท้ังหัวหนาคณะผูแทนและรองหัวหนาคณะผูแทนเปนขาราชการสังกัดกระทรวงการตางประเทศ โดยเฉพาะในกรณีคณะผูแทนถาวรไทยประจําองคการระหวางประเทศ จะหมายถึงหัวหนาคณะผูแทนหรือรองหัวหนาคณะผูแทนฯ นั้น ๆ 6.3 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค 6.3.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 มาตรา 51 บัญญัติใหจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค ดังนี้ 1) จังหวัด 2) อําเภอ สําหรับการจัดการปกครองอําเภอ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 มาตรา 68 บัญญัติไววา การจัดการปกครองอําเภอ นอกจากท่ีไดบัญญัติไวใน พ.ร.บ.นี้ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการปกครองทองท่ี ซ่ึงก็หมายถึง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองทองท่ี พ.ศ.2457 อันไดแก การจัดตั้งกิ่งอําเภอ ตําบล และหมูบานนั่นเอง 6.3.2 การบริหารราชการในระดับจังหวัด จังหวัดมาจากการรวมทองท่ีหลาย ๆ อําเภอ ตั้งขึ้นเปนจังหวัด โดยมีฐานะเปนนิติบุคคล การตั้งยุบและเปล่ียนแปลงเขตจังหวัดตองตราเปนพระราชบัญญัติ แตมิไดกําหนดวาตองมีจํานวนเทาไร การแบงสวนราชการในจังหวัด ประกอบดวย (1) สํานักงานจังหวัด มีหนาท่ีเกี่ยวกับราชการท่ัวไป และการวางแผนพัฒนาจังหวัด มีหัวหนาสํานักงานจังหวัดเปนผูปกครองบังคับบัญชา และรับผิดชอบ (2) สวนราชการประจําจังหวัด คือ สวนราชการตาง ๆ ท่ีกระทรวง ทบวง กรม ไดตั้งขึ้น มีหนาท่ีเกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดนั้น ๆ เปนผูบังคับบัญชารับผิดชอบ การจัดระเบียบบริหารของจังหวัดจะประกอบดวย ผูวาราชการจังหวัดเปนผูรับนโยบายและคําส่ังจากสวนกลางและรัฐบาลไปปฏิบัติ และเปนหัวหนาบังคับบัญชาขาราชการฝายบริหารสวนภูมิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอําเภอ โดยมีรองผูวาราชการจังหวัดหรือผูชวยผูวาราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หัวหนาสวนราชการประจําจังหวัด และหัวหนาสํานักงานจังหวัด เปนผูชวยเหลือ นอกจากนั้นในแตละจังหวัด จะมีคณะกรมการจังหวัด เปนท่ีปรึกษาของผูวาราชการจังหวัดในการบริหารราชการแผนดิน และใหความเห็นชอบในการจัดทําแผนพัฒนาจงัหวดักับปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนตามท่ีกฎหมายหรือมติของคณะรัฐมนตรีกําหนด ประกอบดวยผูวาราชการ

45

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

จังหวัดเปนประธาน รองผูวาราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด อัยการจังหวัด ผูบังคับการตํารวจภูธรจังหวัด หัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดจากระทรวง ทบวงตาง ๆ แหงละ 1 คน ยกเวนกระทรวงมหาดไทย และหัวหนาสํานักงานจังหวัดเปนกรมการจังหวัดและเลขานุการ นอกจากนั้นผูวาราชการจังหวัดอาจแตงตั้งหัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดเปนกรมการจังหวัดขึ้นเฉพาะการปฏิบัติหนาท่ีใดหนาท่ีหนึ่งก็ได 6.3.3 การบริหารราชการในระดับอําเภอ อําเภอเปนหนวยราชการบริหารรองจากจังหวัด ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล ประกอบขึ้นจากทองท่ีหลายตําบลรวมกันขึ้นเปนอําเภอ การจัดตั้งอําเภอจะตองตราเปนพระราชกฤษฎีกา โดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายวาดวยการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน และดาํเนนิการใหเปนไปตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองทองท่ี พ.ศ.2457 ดวย การแบงสวนราชการของอําเภอ ประกอบดวย (1) สํานักงานอําเภอ มีหนาท่ีเกี่ยวกับราชการท่ัวไปของอําเภอนั้น ๆ โดยมีนายอําเภอเปนผูปกครองบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการสํานักงานอําเภอ (2) สวนราชการประจําอําเภอ เปนไปตามท่ีกระทรวง ทบวง กรม ตาง ๆ ไดจัดตั้งขึ้นในอําเภอนั้น โดยมีหัวหนาสวนราชการประจําอําเภอเปนผูบังคับบัญชาขาราชการในสวนราชการนั้น ๆ และมีหนาท่ีเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ การจัดระเบียบบริหารของอําเภอ จะประกอบดวย นายอําเภอเปนหัวหนาปกครองบังคับบัญชาขาราชการในอําเภอ และรับผิดชอบในการบริหารราชการของอําเภอ โดยมีปลัดอําเภอ และหัวหนาสวนราชการประจําอําเภอเปนผูชวย 6.3.4 กิ่งอําเภอ ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดกําหนดการจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคส้ินสุดแคอําเภอ สวนกิ่งอําเภอถือเปนรูปการปกครองภายในอําเภอท่ีปรากฏอยูใน พ.ร.บ. ลักษณะปกครองทองท่ี พ.ศ.2457 มาตรา 64 โดยกําหนดไววา “อําเภอใดทองท่ีกวางขวาง กรมการอําเภอจะไปตรวจตราใหตลอดทองท่ีไดโดยยาก แตหากในทองท่ีนั้นผูคนไปมากมายพอแกจะตั้งเปนอําเภอหนึ่งตางหากก็ดี หรือในทองท่ีอําเภอใดมีท่ี ประชุมชนมากอยูหางไกลจากท่ีวาการอําเภอ กรมการอําเภอจะไปตรวจการไมไดดังสมควร แตจะตั้งท่ีประชุมชนแหงนั้นเปนอําเภอตางหากทองท่ีจะเล็กไปก็ดี ถาความขัดของในการปกครองมีขึ้นอยางใดดังวามานี้ จะแบงทองท่ีนั้นออกเปนกิ่งอําเภอ เพ่ือใหสะดวกแกการปกครองก็ได ใหพึงเขาใจวาการท่ีตั้งกิ่งอําเภอนั้นใหตั้งตอเม่ือมีความจําเปนในการปกครอง อําเภอหนึ่งจะมีกิ่งอําเภอเดียวหรือหลายกิ่งอําเภอก็ได” ปจจุบันการตั้งกิ่งอําเภอทําโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย

46

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ในกิ่งอําเภอนอกจากมีนายอําเภอทองท่ีเปนผูปกครองบังคับบัญชาแลวปจจุบันไดมอบอํานาจหนาท่ีใหปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจํากิ่งอําเภอเปนผูปฏิบัติงานโดยตรง 6.4 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดกําหนดใหจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ิน เปนดังนี้ 1. องคการบริหารสวนจังหวัด 2. เทศบาล 3. สุขาภิบาล 4. ราชการสวนทองถ่ินอ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนด (ปจจุบันมี 3 รูปแบบ ไดแก กรุงเทพมหานครหรือ กทม. เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบล หรือ อบต.) อยางไรก็ตามนับแตเดือนพฤษภาคม 2542 เปนตนมา เนื่องจากไดมี พระราชบัญญัติเปล่ียนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ.2542 ใหยกเลิกการปกครองทองถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลลง และยกฐานะสุขาภิบาลขึ้นเปนเทศบาลตําบลทุกแหง ดังนั้น แมวาพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 จะกําหนดใหจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ินออกเปน 4 ประเภท แตในทางขอเท็จจริงแลว การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ินของประเทศไทยในปจจุบัน จะประกอบไปดวย องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล กรุงเทพ มหานคร เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบลเทานั้น

6.4.1 องคการบริหารสวนจังหวัด 1) การจัดต้ัง กฎหมายกําหนดแตเพียงวา ในจังหวัดหนึ่งใหมีองคการบริหารสวน

จังหวัด โดยใหเปนนิติบุคคล และมีเขตพ้ืนท่ีเดียวกับจังหวัดตามราชการบริหารสวนภูมิภาค 2) รูปแบบและการบริหาร กฎหมายกําหนดใหองคการบริหารสวนจังหวัดประกอบดวยสภาองคการ

บริหารสวนจังหวัด และนายกองคการบริหารสวนจังหวัด 3) สภาองคการบริหารสวนจังหวัด ประกอบดวยสมาชิกสภาฯ ซ่ึงไดรับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน โดย

มีวาระการดํารงตําแหนง 4 ป จํานวนสมาชิกสภาฯ ของแตละจังหวัดแตกตางกันไปตามจํานวนประชากร โดยถือเอาตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรท่ีประกาศในปสุดทายกอนปท่ีมีการเลือกตั้ง ตามหลักเกณฑดังนี้

47

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

จํานวนราษฎร สมาชิก ไมเกิน 500,000 มากกวา 500,000 แตไมเกิน 1,000,000 มากกวา 1,000,000 แตไมเกิน 1,500,000 มากกวา 1,500,000 แตไมเกิน 2,000,000 มากกวา 2,000,000

24 30 36 42 48

ในอําเภอหนึ่งใหสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดได 1 คน ถารวมท้ังจังหวัดแลวยังไมครบตามจํานวน ใหเอาจํานวนสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดหารจํานวนราษฎรท้ังจังหวัด ไดผลลัพธเทาใดใหถือเปนเกณฑสําหรับคํานวณสมาชิกเพ่ิม โดยเพ่ิมจากอําเภอท่ีมีจํานวนราษฎรมากท่ีสุดกอน จนกวาจะครบจํานวน ใหสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเลือกสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเปนประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัด 1 คน และรองประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัด 2 คน ประธานและรองประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัด ดํารงตําแหนงจนครบอายุของสภาองคการบริหารสวนจังหวัด หรือมีการยุบสภาองคการบริหารสวนจังหวัด ในปหนึ่งใหมีสมัยประชุมสามัญ 2 สมัย ท้ังนี้ ผูวาราชการตองกําหนดใหสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดไดมาประชุมเปนการประชุมครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัด กรณีท่ีสภาองคการบริหารสวนจังหวัดไมอาจจัดใหมีการประชุมครั้งแรกไดตามกําหนดเวลา หรือมีการประชุมแตไมอาจเลือกประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัดได ผูวาราชการจังหวัดอาจเสนอรัฐมนตรีใหมีคําส่ังยุบสภาองคการบริหารสวนจังหวัด สมัยประชุมสามัญใหมีกําหนด 45 วัน แตถามีกรณีจําเปนใหประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัดส่ังขยายสมัยประชุมสามัญออกไปอีกไดตามความจําเปนครั้งละไมเกิน 15 วัน 4) นายกองคการบริหารสวนจังหวัด องคการบริหารสวนจังหวัดมีนายกองคการบริหารสวนจังหวัดคนหนึ่งซ่ึงมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน มีวาระอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกิน 2 วาระไมได

48

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดตั้งรองนายกองคการบริหารสวนจังหวัด ซ่ึงมิใชสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดตามเกณฑ ดังตอไปนี้

สมาชิก รองนายกองคการบริหารสวนจังหวัด 24 และ 30 คน 36 และ 42 คน 48 คน

2 คน 3 คน 4 คน

5) การบริหารงานองคการบริหารสวนจังหวัด กอนนายกองคการบริหารสวนจังหวัดเขารับหนาท่ี ใหประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเรียกประชุมสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเพ่ือใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดแถลงนโยบายตอสภาองคการบริหารสวนจังหวัดโดยไมมีการลงมติ ท้ังนี้ ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองคการบริหารสวนจังหวัด และใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทํารายงานแสดงผลการปฏิบัติงานตามนโยบายท่ีไดแถลงไวตอสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเปนประจําทุกป 6) อํานาจหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัด องคการบริหารสวนจังหวัดมีอํานาจหนาท่ีดําเนินกิจการตาง ๆ ดังตอไปนี้ (1) ตราขอบัญญัติโดยไมขัดหรือแยงตอกฎหมาย (2) จัดทําแผนพัฒนาองคการบริหารสวนจังหวัด และประสานการจัดทําแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด (3) สนับสนุนสภาตําบลและราชการสวนทองถ่ินอ่ืนในการพัฒนาทองถ่ิน (4) ประสานและใหความรวมมือในการปฏิบัติหนาท่ีของสภาตําบลและราชการสวนทองถ่ินอ่ืน (5) แบงสรรเงินซ่ึงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาตําบลและราชการสวนทองถ่ินอ่ืน (6) อํานาจหนาท่ีของจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ.2498 เฉพาะภายในเขตสภาตําบล (7) คุมครอง ดูแล และบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม (7 ทวิ) บํารุงรักษา ศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถ่ิน และวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ิน

49

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(8) จัดทํากิจการใด ๆ อันเปนอํานาจหนาท่ีของราชการสวนทองถ่ินอ่ืนท่ีอยูในเขตองคการบริหารสวนจังหวัด และกิจการนั้นเปนการสมควรใหราชการสวนทองถ่ินอ่ืนรวมกันดําเนินการหรือใหองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทําท้ังนี้ตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง (9) จัดทํากิจการอ่ืนใดตามท่ีกําหนดไวในพระราชบัญญัตินี้ หรอืกฎหมายอ่ืนกําหนดใหเปนอํานาจหนาท่ีขององคการบริหารสวนจังหวัด บรรดาอํานาจหนาท่ีใดซ่ึงเปนของราชการสวนกลางหรือราชการสวนภูมิภาค อาจมอบใหองคการบริหารสวนจังหวัดปฏิบัติได ท้ังนี้ ตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง 7) ขอบัญญัติจังหวัด ขอบัญญัติจะตราขึ้นไดในกรณี ดังตอไปนี้ 1. เพ่ือปฏิบัติการใหเปนไปตามหนาท่ีขององคการบริหารสวนจังหวัดท่ีกําหนดไวในกฎหมาย 2. เม่ือมีกฎหมายบัญญัติใหองคการบริหารสวนจังหวัดตราขอบัญญัติหรือใหมีอํานาจตราขอบัญญัติ 3. การดําเนินการพาณิชยขององคการบริหารสวนจังหวัดตามท่ีกฎหมายกําหนด 6.4.2 เทศบาล 1) การจัดต้ัง การจัดตั้งเปล่ียนแปลงเขต หรือยุบเลิกเทศบาล ตองกระทําโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย การจัดตั้งเทศบาลกฎหมายกําหนดหลักเกณฑไวดังนี้ ก. เทศบาลตําบล กฎหมายกําหนดไวแตเพียงวาเทศบาลตําบล ไดแก ทองถ่ินซ่ึงพระราชกฤษฎีกายกฐานะขึ้นเปนเทศบาล แตในทางปฏิบัติกระทรวงมหาดไทยไดกําหนดหลักเกณฑการจัดตั้งเทศบาล ดังนี้ 1) มีรายไดจริงโดยไมรวมเงินอุดหนุนในปงบประมาณท่ีแลวมาตั้งแต 12 ลานบาทขึ้นไป 2) ประชากรตั้งแต 7,000 คนขึ้นไป ข. เทศบาลเมือง 1) ทองถ่ินอันเปนท่ีตั้งศาลากลางจังหวัด 2) ทองถ่ินชุมนุมชนท่ีมีราษฎรตั้งแต 10,000 คนขึ้นไป และมีรายไดพอสมควรท่ีจะปฏิบัติหนาท่ีตามกฎหมาย ค. เทศบาลนคร ไดแกทองถ่ินชุมนุมชนท่ีมีราษฎรตั้งแต 50,000 คน ขึ้นไป และมีรายไดพอสมควรท่ีจะปฏิบัติหนาท่ี

50

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2) รูปแบบและการบริหาร องคการเทศบาลประกอบดวยสภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี 3) สภาเทศบาล สภาเทศบาลตําบลประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 12 คน สภาเทศบาลเมืองประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 18 คน สภาเทศบาลนครประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 24 คน สมาชิกสภาเทศบาลฯ ไดรับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน อยูในตําแหนงไดคราวละ 4 ป สภาเทศบาลฯ มีประธานและรองประธานสภาฯ ตําแหนงละ 1 คน ซ่ึงผูวาราชการจังหวัดแตงตั้งจากสมาชิกสภาเทศบาลตามมติของสภาเทศบาล อยูในตําแหนงจนครบอายุของสภาเทศบาล ในปหนึ่งใหมีสมัยประชุมสามัญสองสมัยหรือหลายสมัย แลวแตสภาเทศบาลฯ จะกําหนดแตตองไมเกินส่ีสมัย ผูวาราชการจังหวัดตองกําหนดใหสมาชิกสภาเทศบาลฯ ไดมาประชุมสภาเทศบาลฯ ครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลฯ และใหท่ีประชุมเลือกประธานสภาเทศบาลฯ และรองประธานสภาเทศบาลฯ กรณี ท่ีสภาเทศบาลฯ ไมอาจจัดใหมีการประชุมครั้งแรกไดตามกําหนดเวลาได หรือมีการประชุมสภาเทศบาลฯ แตไมอาจเลือกประธานสภาเทศบาลฯ ได ผูวาราชการจังหวัดอาจเสนอรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยใหมีคําส่ังยุบสภาเทศบาลฯ 4) นายกเทศมนตรี ใหเทศบาลมีนายกเทศมนตรีคนหนึ่ง ซ่ึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน และมีระยะเวลาการดํารงตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกิน 2 วาระไมได นายกเทศมนตรีอาจแตงตั้งรองนายกเทศมนตรีซ่ึง มิใช สมาชิกสภาเทศบาล เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาลตามท่ีนายกเทศมนตรีมอบหมายได ตามเกณฑดังตอไปนี้ เทศบาลตําบล มีเทศมนตรีไดไมเกิน 2 คน เทศบาลเมือง มีเทศมนตรีไดไมเกิน 3 คน เทศบาลนคร มีเทศมนตรีไดไมเกิน 4 คน นายกเทศมนตรีอาจแตงตั้งท่ีปรึกษานายกเทศมนตรีและเลขานุการนายกเทศมนตรี ซ่ึงมิใชสมาชิกสภาเทศบาลได โดยในกรณีเทศบาลตําบลใหแตงตั้งไดจํานวน

51

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

รวมกันไมเกิน 2 คน ในกรณีเทศบาลเมืองใหแตงตั้งไดจํานวนรวมกันไมเกิน 3 คน และในกรณีเทศบาลนครใหแตงตั้งไดจํานวนรวมกันไมเกิน 5 คน กอนนายกเทศมนตรีเขารับหนาท่ีใหประธานสภาเทศบาลฯ เรียกประชุมสภาเทศบาลฯ เพ่ือใหนายกเทศมนตรีแถลงนโยบายตอสภาเทศบาลโดยไมมีการลงมติ ท้ังนี้ ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี และใหนายกเทศมนตรีจัดทํารายงานแสดงผลการปฏิบัติงานตามนโยบายท่ีไดแถลงไวตอสภาเทศบาลฯ เปนประจําทุกป 5) สหการ เทศบาลตั้งแต 2 แหงขึ้นไป อาจรวมกันจัดตั้งเปนองคการขึ้นเรียกวา สหการ มีสภาพเปนทบวงการเมืองเพ่ือดําเนินกิจการอันอยูภายในอํานาจหนาท่ีของเทศบาลใหเกิดประโยชนยิ่ง มีคณะกรรมการบริหาร ประกอบดวยผูแทนของเทศบาลท่ีเกี่ยวของ การจัดตั้งหรือยุบเลิกสหการใหตราเปนพระราชกฤษฎีกา 6) หนาที่ของเทศบาล เทศบาลมีหนาท่ี 2 ประเภท คือ หนาท่ีตองทํา และหนาท่ีอาจจัดทําในเขตเทศบาลซ่ึงแตกตางกันไปตามประเภทของเทศบาล ดังนี้

เทศบาลตําบล 1. รักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน 2. ใหมีและบํารุงทางบกและทางน้ํา 3. รักษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและท่ีสาธารณะ รวมท้ังการกําจัดมูลฝอยและส่ิงปฏิกูล 4. ปองกันและระงับโรคติดตอ 5. ใหมีเครื่องใชในการดับเพลิง 6. ใหราษฎรไดรับการศึกษาอบรม 7. สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุและผูพิการ 8. บํารุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถ่ินและวัฒนธรรม อันดีของทองถ่ิน 9. หนาท่ีอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ใหเปนหนาท่ีของเทศบาล เทศบาลเมือง

มีหนาท่ีเชนเดียวกับเทศบาลตําบล ตามขอ 1-9 และมีหนาท่ีเพ่ิมเติมอีกดังนี้

1. ใหมีน้ําสะอาดหรือการประปา 2. ใหมีโรงฆาสัตว 3. ใหมีและบํารุงสถานท่ีทําการ พิทักษ และรักษาคนเจ็บไข

52

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4. ใหมีและบํารุงทางระบายน้ํา 5. ใหมีและบํารุงสวมสาธารณะ 6. ใหมีและบํารุงไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอ่ืน 7. ใหมีการดําเนินกิจการโรงรับจํานํา หรือสถานสินเช่ือทองถ่ิน เทศบาลนคร มีหนาท่ีเชนเดียวกันกับเทศบาลตําบลตามขอ 1- 9 และ

เทศบาลเมืองตามขอ 1-7 และมีหนาท่ีเพ่ิมเติมอีก ดังนี้ 1. ใหมีและบํารุงการสงเคราะหมารดาและเด็ก 2. กิจการอยางอ่ืนซ่ึงจําเปนเพ่ือการสาธารณสุข 3. การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในรานจําหนายอาหาร โรงมหรสพและสถานบริการอ่ืน 4. จัดการเกี่ยวกับท่ีอยูอาศัยและการปรับปรุงแหลงเส่ือมโทรม 5. จัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขามและท่ีจอดรถ 6. การสงเสริมกิจการการทองเท่ียว

6.4.3 องคการบริหารสวนตําบล 1) หลักเกณฑการจัดต้ัง องคการบริหารสวนตําบลจัดตั้งจากสภาตําบลท่ีมีรายไดไมรวมเงินอุดหนุนในปงบประมาณท่ีลวงมาติดตอกัน 3 ป เฉล่ียไมต่ํากวา 150,000 บาท หรือตามเกณฑรายไดเฉล่ียท่ีมีการเปล่ียนแปลง (ซ่ึงทําเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา) การประกาศยกฐานะสภาตําบลเปนองคการบริหารสวนตําบลตองทําเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา โดยในประกาศใหระบุช่ือและเขตขององคการบริหารสวนตําบลไวดวย องคการบริหารสวนตําบลมีฐานะเปนนิติบุคคล และเปนราชการบริหารสวนทองถ่ิน

2) อํานาจหนาที่ องคการบริหารสวนตําบล มีหนาท่ีตามท่ีกําหนดไวในกฎหมายดังนี้ อํานาจหนาที่ทั่วไป พัฒนาตําบลท้ังในดานเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม หนาที่ที่กฎหมายบังคับใหทํา (1) จัดใหมีและบํารุงรักษาทางน้ําและทางบก (2) รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ํา ทางเดิน และท่ีสาธารณะ รวมท้ัง กําจัดมูลฝอย และส่ิงปฏิกูล (3) ปองกันโรคและระงับโรคติดตอ

53

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(4) ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย (5) สงเสริมการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรม (6) สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุและผูพิการ (7) คุมครองดูแลและบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม (8) บํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถ่ิน และวัฒนธรรมอันดี ของทองถ่ิน (9) ปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนตามท่ีทางราชการมอบหมาย โดยจัดสรรงบประมาณ หรือบุคลากรใหตามความจําเปนและสมควร หนาที่ที่ไมบังคับใหทํา (1) ใหมีน้ําเพ่ือการอุปโภค บริโภคและการเกษตร (2) ใหมีและบํารุงการไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอ่ืน (3) ใหมีและบํารุงรักษาทางระบายน้ํา (4) ใหมีและบํารุงสถานท่ีประชุม การกีฬา การพักผอนหยอนใจและ สวนสาธารณะ (5) ใหมีและสงเสริมกลุมเกษตรกรและกิจการสหกรณ (6) สงเสริมใหมีอุตสาหกรรมในครอบครัว (7) บํารุงและสงเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร (8) การคุมครองดูแลและรักษาทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของ แผนดิน (9) หาผลประโยชนจากทรัพยสินขององคการบริหารสวนตําบล (10) ใหมีตลาด ทาเทียบเรือ และทาขาม (11) กิจการเกี่ยวกับการพาณิชย (12) การทองเท่ียว (13) การผังเมือง องคการบริหารสวนตําบลอาจออก ขอบังคับตําบล เพ่ือใชบังคับภายใน

ตําบลไดเทาท่ีไมขัดตอกฎหมายหรืออํานาจหนาท่ีขององคการบริหารสวนตําบล โดยจะกําหนดคาธรรมเนียมหรือกําหนดโทษ ปรับไมเกิน 500 บาท

3) รูปแบบการบริหาร องคการบริหารสวนตําบล ประกอบดวย สภาองคการบริหารสวนตําบล

และนายกองคการบริหารสวนตําบล 4) สภาองคการบริหารสวนตําบล

54

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ประกอบดวย สมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล ซ่ึงเลือกตั้งขึ้นโดยราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งในแตละหมูบานในเขตองคการบริหารสวนตําบลนั้น จํานวนอยางนอยที่สุด 6 คน แตจะมีจํานวนมากเพียงใดขึ้นอยูกับจํานวนหมูบานในเขต ตามหลักเกณฑดังนี้

จํานวนหมูบานในเขต อบต. จํานวนสมาชิกสภา อบต. 1 หมูบาน 2 หมูบาน 3 ตั้งแต 3 หมูบานขึ้นไป

6 คน หมูบานละ 3 คน หมูบานละ 2 คน

อายุของสภาองคการบริหารสวนตําบลมีกําหนดคราวละ 4 ป นับแตวัน

เลือกตั้ง ใหสภาองคการบริหารสวนตําบลเลือกปลัดองคการบริหารสวนตําบล

หรือสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่งเปนเลขานุการสภา อํานาจหนาที่ของสภาองคการบริหารสวนตําบล 1. ใหความเห็นชอบแผนพัฒนาตําบลเพ่ือเปนแนวทางในการบริหาร

กิจการขององคการบริหารสวนตําบล 2. พิจารณาและใหความเห็นชอบรางขอบังคับตําบล รางขอบังคับ

งบประมาณรายจายประจําป และรางขอบังคับงบประมาณรายจายเพ่ิมเติม 3. ควบคุมการปฏิบัติงานของนายกองคการบริหารสวนตําบล ใหเปนไป

ตามกฎหมาย นโยบาย แผนพัฒนาองคการบริหารสวนตําบล ขอบัญญัติ ระเบียบ และขอบังคับของทางราชการ

สภาองคการบริหารสวนตําบลมีประธานสภาและรองประธานสภา 1 คน ซ่ึงเลือกจากสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล โดยนายอําเภอเปนผูแตงตั้งตามมติของสภาองคการบริหารสวนตําบล

ประธานสภาและรองประธานสภาองคการบริหารสวนตําบลดํารงตําแหนงจนครบอายุของสภาองคการบริหารสวนตําบลหรือมีการยุบสภาองคการบริหารสวนตําบล

ในปหนึ่งมีสมัยประชุมสามัญ 2 สมัย หรือหลายสมัย แลวแตสภาองคการบริหารสวนตําบลจะกําหนดแตตองไมเกิน 4 สมัย

นายอําเภอตองกําหนดใหสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลไดมาประชุมสภาองคการบริหารสวนตําบลครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล และใหท่ีประชุมเลือกปรานสภาองคการบริหารสวนตําบลและรองประธานสภาองคการบริหารสวนตําบล กรณีท่ีสภาองคการบริหารสวนตําบลไมอาจจัดให

55

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

มีการประชุมครั้งแรกไดตามกําหนดเวลา หรือมีการประชุมแตไมอาจเลือกประธานสภาองคการบริหารสวนตําบลได นายอําเภออาจเสนอผูวาราชการจังหวัดใหมีคําส่ัง ยุบสภาองคการบริหารสวนตําบล 5) นายกองคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนตําบล มีนายกองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่ง ซ่ึงมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน ดํารงตําแหนงนับแตวันเลือกตั้งและมีวาระอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกิน 2 วาระไมได นายกองคการบริหารสวนตําบลอาจแตงตั้งรองนายกองคการบริหารสวนตําบลซ่ึง มิใช สมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการขององคการบริหารสวนตําบลตามท่ีนายกองคการบริหารสวนตําบลมอบหมายไดไมเกิน 2 คน และอาจแตงตั้งเลขานุการนายกองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่งซ่ึงมิไดเปนสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลหรือเจาหนาท่ีของรัฐได กอนนายกองคการบริหารสวนตําบลเขารับหนาท่ีใหประธานสภาองคการบริหารสวนตําบลเรียกประชุมสภา เพ่ือใหนายกองคการบริหารสวนตําบลแถลงนโยบายตอสภาองคการบริหารสวนตําบล โดยไมมีการลงมติท้ังนี้ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองคการบริหารสวนตําบลและใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทํารายงานแสดงผลการปฏิบัติงาน ตามนโยบายท่ีไดแถลงไวตอสภาองคการบริหารสวนตําบลเปนประจําทุกป 6) การบริหารงาน การบริหารงานองคการบริหารสวนตําบลมีพนักงานสวนตําบล และมีโครงสรางการบริหารงาน ดังนี้ 1. สํานักงานปลัดองคการบริหารสวนตําบล 2. สวนตาง ๆ ท่ีองคการบริหารสวนตําบลไดตั้งขึ้น นอกจากนี้เพ่ือประโยชนแกกิจกรรมขององคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนตําบลอาจรองขอใหขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานการบริหารราชการสวนทองถ่ินไปดํารงตําแหนงหรอืปฏิบัติกิจการขององคการบริหารสวนตําบลเปนการช่ัวคราวได

6.4.4 เมืองพัทยา 1) การจัดต้ัง เมืองพัทยาจัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ

เมืองพัทยา พ.ศ.2521 โดยจัดตั้งแทนสุขาภิบาลนาเกลือ อําเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตอมาเม่ือป

56

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2542 จึงไดตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 ขึ้นมาใชแทนฉบับเดิม

2) รูปแบบและการบริหาร เมืองพัทยาประกอบดวยสภาเมืองพัทยาและนายกเมืองพัทยา 3) สภาเมืองพัทยา สภาเมืองพัทยาประกอบดวย สมาชิกจํานวน 24 คน ซ่ึงเลือกต้ังโดย

ราษฎรผูมีสิทธิเลือกต้ังในเขตเมืองพัทยา มีวาระการดํารงตําแหนง 4 ป เม่ือตําแหนงสมาชิกวางลง ใหมีการเลือกตั้งสมาชิกขึ้นแทนตําแหนงท่ี

วางภายใน 45 วัน นับแตวันท่ีตําแหนงนั้นวางลง เวนแตอายุของสภาเมืองพัทยาเหลืออยูไมถึง 180 วัน

ในกรณีท่ีตําแหนงสมาชิกวางลงเกินกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกท้ังหมด ใหผูวาราชการจังหวัดรายงานเสนอรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาส่ังยุบสภาเมืองพัทยาก็ได

ใหสภาเมืองพัทยาเลือกสมาชิกเปนประธานสภาเมืองพัทยา 1 คน และรองประธานสภาเมืองพัทยา จํานวน 2 คน แลวเสนอผูวาราชการจังหวัดแตงตั้ง

ประธานสภาและรองประธานสภาเมืองพัทยา อยูในตําแหนงจนครบอายุของสภาเมืองพัทยา หรือมีการยุบสภาเมืองพัทยา

ประธานสภาเมืองพัทยาอาจแตงตั้งเลขานุการประธานสภาเมืองพัทยาและผูชวยเลขานุการประธานสภาเมืองพัทยาไมเกินจํานวนรองประธานสภาเมืองพัทยาเพ่ือชวยเหลือกิจการตามท่ีไดรับมอบหมายได

ภายใน 15 วัน นับแตวันเลือกตั้งสมาชิกอันเปนการเลือกตั้งท่ัวไป ใหผูวาราชการจังหวัดเรียกประชุมสภาเมืองพัทยาครั้งแรก

ในปหนึ่ง ๆ มีสมัยประชุมสามัญของสภาเมืองพัทยาไมนอยกวา 2 สมัย แตตองไมเกิน 4 สมัย

สมัยประชุมสามัญใหมีกําหนด 30 วัน แตถามีกรณีจําเปนสภาเมืองพัทยาจะมีมติขยายสมัยประชุมสามัญออกไปอีกก็ไดแตตองไมเกิน 30 วัน

เม่ือมีกรณีจําเปนเพ่ือประโยชนแหงเมืองพัทยา นายกเมืองพัทยาหรือสมาชิกไมนอยกวา 1 ใน 3 ของจํานวนสมาชิกเทาท่ีมีอยู อาจยื่นคํารองตอประธานสภาเมืองพัทยาขอใหเปดประชุมสมัยวิสามัญได

สมัยประชุมวิสามัญใหมีกําหนดสิบหาวัน

57

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4) นายกเมืองพัทยา เมืองพัทยามีนายกเมืองพัทยาคนหนึ่ง ซ่ึงเลือกต้ังโดยตรงจากราษฎรผูมี

สิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา อยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนง ติดตอกันเกิน 2 วาระไมได

นายกเมืองพัทยาอาจแตงตั้งรองนายกเมืองพัทยาจํานวนไมเกิน 4 คน ซ่ึงมิใชสมาชิกสภา เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการของเมืองพัทยาตามท่ีนายกเมืองพัทยามอบหมาย

นายกเมืองพัทยามีอํานาจหนาท่ี ดังตอไปนี้ 1. กําหนดนโยบายและรับผิดชอบในการบริหารราชการของเมืองพัทยา

ใหเปนไปตามกฎหมายขอบัญญัติและนโยบาย 2. ส่ัง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการของเมืองพัทยา 3. แตงตั้งและถอดถอนรองนายกเมืองพัทยา เลขานุการนายกเมืองพัทยา

ผูชวยเลขานุการนายกเมืองพัทยา ประธานท่ีปรึกษา ท่ีปรึกษาหรือคณะท่ีปรึกษา 4. วางระเบียบเพ่ือใหงานของเมืองพัทยาเปนไปดวยความเรียบรอย 5. ปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนตามท่ีคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หรือผูวา

ราชการจังหวัดมอบหมายหรือตามท่ีกฎหมายกําหนดใหเปนอํานาจหนาท่ีของนายกเมืองพัทยาหรือนากยกเทศมนตรีหรือคณะเทศมนตรี

นายกเมืองพัทยาอาจแตงตั้งเลขานุการและผูชวยเลขานุการเมืองพัทยา ซ่ึงไมใชเปนสมาชิกสภาเมืองพัทยาไมเกินจํานวนรองนายกเมืองพัทยา และอาจแตงตั้งผูทรงคุณวุฒิเปนประธานท่ีปรึกษาและท่ีปรึกษาไดจํานวนรวมกันแลวไมเกิน 5 คน เพ่ือชวยเหลือในการบริหารราชการเมืองพัทยาตามท่ีนายกเมืองพัทยามอบหมาย

5) การบริหารงาน ใหนายกเมืองพัทยาควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของเมือง

พัทยา และเปนผูบังคับบัญชาพนักงานเมืองพัทยาและลูกจางเมืองพัทยา เมืองพัทยาแบงสวนราชการดังตอไปนี้ 1. สํานักปลัดเมืองพัทยา 2. สวนราชการอ่ืนตามท่ีนายกเมืองพัทยาประกาศกําหนดโดยความ

เห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย การกําหนดอํานาจหนาท่ีของสํานักงานปลัดเมืองพัทยาและสวนราชการ

อ่ืน ใหเปนไปตามท่ีนายกเมืองพัทยาประกาศกําหนด โดยความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย ใหมีปลัดเมืองพัทยาคนหนึ่งเปนผูบังคับบัญชาพนักงานและลูกจางเมือง

พัทยารองจากนายกเมืองพัทยา และรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจําของเมืองพัทยาให

58

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

เปนไปตามนโยบาย และมีอํานาจหนาท่ีอ่ืนตามท่ีมีกฎหมายกําหนดหรือตามท่ีนายกเมืองพัทยามอบหมาย

6) อํานาจหนาที่ของเมืองพัทยา เมืองพัทยามีอํานาจหนาท่ีดําเนินการในเรื่องดังตอไปนี้ 1. การรักษาความสงบเรียบรอย 2. การสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ 3. การคุมครองและดูแลรักษาทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของ

แผนดิน 7) สหการ เมืองพัทยาอาจรวมกับหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือ

องคกรปกครองสวนทองถ่ินอ่ืน จัดตั้ง สหการ มีฐานะเปนนิติบุคคลเพ่ือทํากิจการใดอันอยูภายใตอํานาจหนาท่ีของเมืองพัทยาได

การจัดตั้งและยุบเลิกสหการจะทําไดโดยตราเปนพระราชกฤษฎีกา 8) กิจการที่มีผลกระทบตอเมืองพัทยา

1. ในกรณีท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่ินใดดําเนินกิจการท่ีอยูนอกเขตเมืองพัทยา อันมีลักษณะท่ีจะมีผลกระทบกระเทือนตอความสงบเรียบรอย หรือความปลอดภัยของประชาชนในเขตเมืองพัทยา ใหนายกเมืองพัทยาเสนอผูวาราชการจังหวัด แตงตั้งคณะกรรมการประกอบดวยผูแทนเมืองพัทยา ผูแทนองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีเกี่ยวของ และบุคคลอ่ืนตาท่ีผูวาราชการจังหวัดเห็นสมควรขึ้นมาเพ่ือพิจารณาปญหาดังกลาวรวมกันภายใน 15 วันนับแตไดรับขอเสนอ และถาคณะกรรมการไดพิจารณาและมีมติอยางใดแลวเมืองพัทยาและองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีเกี่ยวของดําเนินการตามมติคณะกรรมการตอไป ในกรณีหาขอยุติไมไดใหรัฐมนตรเีปนผูช้ีขาดให

2. ในกรณีท่ีหนวยราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานของรัฐ ดําเนินกิจการใดท่ีอยูนอกเขตเมืองพัทยา อันมีลักษณะท่ีจะมีผลกระทบกระเทือนตอความสงบเรียบรอยหรือความปลอดภัยของประชาชนในเขตเมืองพัทยาใหนายกเมืองพัทยารายงานตอผูวาราชการจังหวัดเพ่ือแจงใหหนวยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานของรัฐท่ีเกี่ยวของพิจารณาและหาขอยุติรวมกัน

9) ขอบัญญัติเมืองพัทยา เมืองพัทยามีอํานาจตราขอบัญญัติโดยไมขัดหรือแยงตอกฎหมายในกรณี

ดังตอไปนี้ 1. การปฏิบัติใหเปนไปตามอํานาจหนาท่ีของเมืองพัทยา 2. เม่ือมีกฎหมายใหเมืองพัทยามีอํานาจตราขอบัญญัติได

59

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3. การใหบริการโดยมีคาตอบแทนตามท่ีกฎหมายกําหนด 4. การพาณิชย 5. การคลัง การงบประมาณ การเงิน ทรัพยสิน การจัดหาผลประโยชน

จากทรัพยสิน การจาง และการพัสดุ ขอบัญญัติเมืองพัทยาจะกําหนดโทษจําคุกหรือโทษปรับหรือท้ังจํา

และปรับไวดวยก็ได แตจะกําหนดโทษจําคุกเกิน 6 เดือนและโทษปรับเกิน 10,000 บาทไมได 6.4.5 กรุงเทพมหานคร 1) การจัดต้ัง กรุงเทพมหานครมีวิวัฒนาการจากการรวมจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีเขาดวยกันเปน “นครหลวงกรุงเทพธนบุรี” ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 24 และ 25 ลงวันท่ี 21 ธันวาคม 2514 รูปแบบการปกครองนครหลวงกรุงเทพธนบุรีแบงเปน 2 ระดับ ระดับ ภูมิภาคนั้นถือวานครหลวงกรุงเทพธนบุรี เปนจังหวัดหนึ่ง ระดับทองถ่ินเปนการรวมเอาเทศบาลกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรีเปนเทศบาลนครหลวง ตอมาไดมีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 335 ลงวันท่ี 13 ธันวาคม 2515 เปล่ียนรูปนครหลวงกรุงเทพธนบุรีเปนกรุงเทพมหานครซ่ึงยังคงเปนจังหวัด แตในขณะเดียวกันก็มีสภากรุงเทพมหานครเปนลักษณะของหนวยการปกครองทองถ่ิน ไดมีการปรับปรุงแกไขการปกครองในรูปกรุงเทพมหานครอีก 2 ครั้ง ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 และ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซ่ึงเปนฉบับท่ีใชบังคบัอยูในปจจุบัน และ กําหนดใหกรุงเทพมหานครเปนราชการบริหารสวนทองถิ่นแตเพียงอยางเดยีว มิไดเปนจังหวัดอีกตอไป 2) รูปแบบและการบริหาร กรุงเทพมหานครประกอบดวยสภากรุงเทพมหานคร และผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (1) สภากรุงเทพมหานคร ประกอบดวยสมาชิกซ่ึงไดรับเลือกตั้งจากราษฎรตามเกณฑราษฎร 100,000 คน ตอสมาชิก 1 คน วาระ 4 ป สภากรุงเทพมหานครจะเลือกตั้งสมาชิกเปนประธานสภา 1 คน และรองประธานไมเกิน 2 คนดํารงตําแหนงคราวละ 2 ป (2) ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร เปนผูไดรับเลือกต้ังโดยตรงจากราษฎรอยูในตําแหนงคราวละ 4 และมีรองผูวาราชการกรุงเทพมหานครไมเกิน 4 คน โดยผูวาราชการกรุงเทพมหานครเปนผูแตงตั้ง ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร มีอํานาจหนาท่ีในการกําหนดนโยบายและบริหารราชการกรุงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย บริหารราชการตามท่ีคณะรัฐมนตรี

60

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย วางระเบียบเพ่ือใหงานของกรุงเทพมหานครเปนไปโดยเรียบรอย รักษาการใหเปนไปตามขอบัญญัติกรุงเทพมหานครและอํานาจหนาท่ีอ่ืน ๆ ตามท่ีกฎหมายกําหนด กรุงเทพมหานคร ได มีการจัดระเบียบการบริหารราชการในพ้ืนท่ีกรุงเทพมหานครโดยการแบงเปน “สํานักงานเขต” (ปจจุบันมี 50 สํานักงานเขต) สํานักงานเขต จะมีผูอํานวยเขตและสภาเขต สภาเขตประกอบดวยสมาชิกซ่ึงไดรับเลือกตั้งจากราษฎรเขตละอยางนอย 7 คน สําหรับเขตท่ีมีราษฎรเกิน 100,000 คนใหมีสมาชิกสภาเขตเพ่ิมขึ้นโดยถือเกณฑราษฎร 100,000 คนตอสมาชิกหนึ่งคน สมาชิกอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป 3) อํานาจหนาที่ กรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาท่ีดังนี้ คือ การรักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน การทะเบียน การปองกันและบรรเทาสาธารณภัย การรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง การผังเมือง การจัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก ทางน้ํา และทางระบายน้ํา การวิศวกรรม จราจร การขนสง การจัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขามและท่ีจอดรถ การดูแลรักษาท่ีสาธารณะ การควบคุมอาคาร การปรับปรุงแหลงชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับท่ีอยูอาศัย การจัดใหมีและบํารุงรักษาสถานท่ีพักผอนหยอนใจ การปองกันและอนุรักษส่ิงแวดลอม การสาธารณูปโภค การสาธารณสุข การจัดการศึกษา การสงเสริมการศึกษา การสงเสริมการประกอบอาชีพ การพาณิชยของกรุงเทพมหานคร และหนาท่ีอ่ืน ๆ ตามท่ีกฎหมายระบุใหเปนอํานาจหนาท่ีของผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอ เทศบาลนครหรือตามท่ีคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือมีกฎหมายระบุเปนหนาท่ีของกรุงเทพมหานคร 4) ขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานครอาจตราขอบัญญัติขึ้นในกรณีดังนี้

1) เพ่ือปฏิบัติการใหเปนไปตามอํานาจหนาท่ีของกรุงเทพมหานคร 2) มีกฎหมายบัญญัติใหกรุงเทพมหานคร มีอํานาจตราเปนขอบัญญัติ

กรุงเทพมหานคร 3) การดําเนินการพาณิชยของกรุงเทพมหานคร 4) การคลัง การงบประมาณ การเงิน การทรัพย สิน การจัดหา

ผลประโยชนจากทรัพยสิน การจางและการพัสดุ จะกําหนดโทษผูละเมิดขอบัญญัติกรุงเทพมหานครไวดวยก็ไดเปนโทษ

จําคุกไมเกิน 6 เดือน และหรือปรับไมเกิน 10,000 บาท 5) การควบคุมสงเสริม

61

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

1. รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแลการปฏิบัติราชการของกรุงเทพมหานคร รวมท้ังมีอํานาจในการส่ังยุบสภากรุงเทพมหานครโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี หรือโดยขอเสนอของผูวาราชการกรุงเทพมหานคร และส่ังใหผูวาราชการกรุงเทพมหานครพนจากตําแหนง ตามมติคณะรัฐมนตรี 2. รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยควบคุมสงเสริมการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานครในฐานะประธานคณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร (ก.ก.) 3. กระทรวง ทบวง กรม อาจสงขาราชการมาประจํากรุงเทพมหานคร เพ่ือปฏิบัติราชการในหนาท่ีของกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ โดยทําความตกลงกับกรุงเทพมหานคร หรืออาจจะมอบอํานาจใหกรุงเทพมหานครปฏิบัติก็ได 4. รัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนใหกรุงเทพมหานครโดยตรง 5. สํานักงานตรวจเงินแผนดินเปนผูตรวจสอบการเงินและการบัญชีของกรุงเทพมหานคร

62

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

7. การบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย 7.1 หลักการทั่วไปในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย 1) ขาราชการและเจาหนาที่ของรัฐ ในระบบราชการไทย นอกจากขาราชการประเภทตาง ๆ แลว ยังมีเจาหนาท่ีของรัฐในตําแหนงอ่ืน ๆ ดวย ไดแก ลูกจางและพนักงานราชการของสวนราชการ ขาราชการหรือพนักงานในราชการสวนทองถ่ินตาง ๆ รวมท้ังพนักงานรัฐวิสาหกิจดวย ซ่ึงอาจแยกไดดังนี้ 1.1) ขาราชการการเมือง ไดแก ผูท่ีรับราชการในตําแหนงขาราชการการเมืองตามพระราชบัญญัติขาราชการการเมือง พ.ศ.2535 นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีฯ ท่ีปรึกษานายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี เลขาธิการและรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรี โฆษกและรองโฆษกประจํ าสํานักนายกฯ เลขานุการและผูชวยเลขานุการรัฐมนตรีฯ และตําแหนงประจําสํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี เปนตน 1.2) ขาราชการพลเรือน ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535 1.3) ขาราชการครู และบุคลากรทางการศึกษาตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547 1.4 ขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547 1.5 ขาราชการตํารวจ ตามพระราชบัญญัติแหงชาติ พ.ศ.2547 1.6 ขาราชการฝายอัยการ ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายอัยการ พ.ศ.2521 1.7 ขาราชการฝายรัฐสภา ไดแก ขาราชการรัฐสภาสามัญ และขาราชรัฐสภาฝายการเมือง เชน ท่ีปรึกษา และผูชวยท่ีปรึกษาประจํารัฐสภา เลขานุการประธานและรองประธานรัฐสภา และเลขานุการประจําสภา เปนตน ซ่ึงเปนไปตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายรัฐสภา พ.ศ.2518 1.8 ขาราชการในราชการสวนทองถ่ิน ซ่ึงมีช่ือเรียกแตกตางกันไปไดแก 1.8.1) ขาราชการกรุงเทพมหานคร ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการกรุงเทพมหา พ.ศ.2528 ซ่ึงหมายความรวมท้ังขาราชการสามัญท่ัวไปขอกรุงเทพมหานครและขาราชการครูของกรุงเทพมหานครดวย 1.8.2) ขาราชการองคการบริหารสวนจังหวัด 1.8.3) พนักงานเทศบาล 1.8.4) พนักงานตําบลในองคการบริหารสวนตําบล

63

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

1.8.5 พนักงานเมืองพัทยา ท้ังนี้ขาราชการในราชการสวนทองถ่ินในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน พ.ศ.2542 จะเรียกรวมกันอีกช่ือหนึ่งวา “พนักงานสวนทองถ่ิน” 1.9) ขาราชการฝายตุลาการศาลยุติธรรม ซ่ึงแยกออกมาตางหากจากขาราชการพลเรือน ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายตุลาการศาลยุติธรรม เชน ผูพิพากษา ผูชวยผูพิพากษา ดะโตะยุติธรรม รวมท้ังขาราชการธุรการของศาลยุติธรรม เปนตน 1.10) ขาราชการทหาร อันไดแก ทหารประจําการ และขาราชการกลาโหม พลเรือนท่ีบรรจุในตําแหนงอัตราทหารตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชหารทหาร พ.ศ.2521 1.11) ลูกจางและพนักงานของรัฐ 1.12) พนักงานรัฐวิสาหกิจ 1.13) ขาราชการหรือพนักงานในหนวยงานพิเศษอ่ืน ๆ เชน ขาราชการในสํานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ขาราชการในสํานักงานผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา ขาราชการในสํานักงานสิทธิมนุษยชน ขาราชการศาลรัฐธรรมนูญ ขาราชการศาลปกครอง ขาราชการในสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ และขาราชการในสํานักงานตรวจเงินแผนดิน เปนตน 2) วิธีการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย วิธีการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีแนวปฏิบัติท่ีคลายคลึงกันทุกประเภท โดยมีหลักสําคัญประกอบดวย

2.1) การบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม (Merit System) ซ่ึงกอใหเกิดประสิทธิภาพในการบริหารงานบุคคลมากท่ีสุด โดยยึดหลักสําคัญ 4 ประการ

- ความสามารถ (Competence) - ความม่ันคง (Security) - ความเสมอภาค (Equality) - ความเปนกลางทางการเมือง (Political Neutralization) โดยจัดใหมีหนวยงานหรือองคกรกลางเพ่ือทําหนาท่ีกําหนดกฎเกณฑ

วิธีการเพ่ือถือปฏิบัติรวมกัน และทําหนาท่ีควบคุมใหมีการดําเนินการเปนไปตามหลักเกณฑท่ีกําหนดนั้น เพ่ือใหเกิดระเบียบ และความเปนธรรมมากท่ีสุด

2.2) กําหนดหลักเกณฑ และวิธีการบริหารงานบุคคลไวกวาง ๆ ในกฎหมายหรือระเบียบเกี่ยวกับความหมาย องคการบริหารงานบุคคล คุณสมบัติของขาราชการ และกระบวนการบริหารงานบุคคลท่ีสําคัญ ๆ เชน การกําหนดตําแหนง และคาตอบแทน การสรรหา และบรรจุแตงตั้ง วินัย การออกจากราชการ การอุทธรณรองทุกข เปนตน ซ่ึงจะแยกไปตามลักษณะของขาราชการ หรือเจาหนาท่ีของรัฐกลุมตาง ๆ

64

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2.3) ใหผูบังคับบัญชามีอํานาจหนาท่ีในการบริหารงานบุคคลสําหรับผูใตบังคับบัญชาภายในขอบเขต และตามหลักเกณฑวิธีการท่ีกฎหมาย หรือระเบียบกําหนดไว เชน ใหมีอํานาจในการส่ังบรรจุ แตงตั้ง เล่ือนขั้นเงินเดือน เล่ือนตําแหนง ลงโทษ เปนตน โดยตองอยูในขอบเขต และหลักเกณฑวิธีการท่ีกฎหมายหรือระเบียบกําหนดไว

2.4) ใหสิทธิขาราชการท่ีจะอุทธรณหรือรองทุกขเม่ือเห็นวาไดรับการปฏิบัติจากผูบังคับบัญชา ในการบริหารงานบุคคลโดยไมเปนธรรมหรือไมเปนไปตามท่ีกฎหมายหรือระเบียบกําหนดไว การอุทธรณและรองทุกข อาจอุทธรณและรองทุกขตอผูบังคับบัญชาตามลําดับ หรือตอองคกรกลางบริหารงานบุคคล แลวแตหลักเกณฑ วิธีการ ท่ีกฎหมายหรือระเบียบกําหนดไว 3) โครงสรางการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย โครงสรางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีอยู 2 ระบบ ไดแก ระบบจําแนกช้ันยศ (Rank Classification) และระบบจําแนกตําแหนง (Position Classification) 3.1) ระบบจําแนกช้ันยศ (Rank Classification หรือ RC.) เปนระบบท่ีถือ “คน” เปนหลัก กลาวคือ จําแนกตัวคนใหมีฐานะเปนช้ัน ๆ เพ่ือใชฐานะของตัวคนนั้น ๆ เปนแกนกลางสําหรับปฏิบัติการรวมกันในการบริหารงานบุคคล ซ่ึงแยกออกเปน 2 ระบบ ไดแก 3.1.1) แบบจําแนกช้ันยศตามฐานะทางการบริหารหรือทางการปกครองบังคับบัญชา เชน การจําแนกขาราชการทหารและตํารวจเปนยศ พลเอก – โท – ตรี พันเอกพิเศษ – พันเอก – โท – ตรี รอยเอก – โท – ตรี ดาบตํารวจ นายพันจา สิบเอก – โท – ตรี เปนตน 3.1.2) แบบจําแนกช้ันยศตามฐานะทางวิชาการ เชน ตําแหนงขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาท่ีกําหนดใหเปน ศาสตราจารย รองศาสตราจารย ผูชวยศาสตราจารย อาจารย เปนตน 3.2 ระบบจําแนกตําแหนง (Position Classification หรือ PC.) เปนระบบท่ีถือ “งาน” เปนหลัก กลาวคือ จําแนกตําแหนงเปนกลุม ๆ ตามลักษณะงาน และระดับความยากงายและความรับผิดชอบในหนาท่ีการเงินท่ีมีระดับเดียวกัน เปนกลุมตําแหนง (Class หรือท่ีเรียกวา C.) เดียวกัน เพ่ือใหเปนแกนกลางสําหรับปฏิบัติงานรวมกันในการบริหารงานบุคคล ซ่ึงแยกเปน 2 แบบ ไดแก 3.2.1) แบบจําแนกตําแหนงไวในกฎหมาย มีใชในการบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการตุลาการและขาราชการอัยการ ซ่ึงแตละประเภทมีสายเดียว คือ สายงานผูพิพากษา และสายงานอัยการ 3.2.2) ระบบจําแนกตําแหนงโดยองคกรกลางบริหารงานบุคคล เนื่องจากมีสายงานของตําแหนงหลายสายงานและมีหนาท่ีความรับผิดชอบของตําแหนงตาง ๆ

65

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

หลากหลาย ไมสามารถจําแนกตําแหนงในกฎหมายได จึงตองใหองคกรกลางบริหารงานบุคคลเปนผูจําแนกตําแหนงตาง ๆ ออกเปนสายงานและระดับตาง ๆ จัดเปนกลุมตําแหนงสําหรับเปนแกนกลางเพ่ือปฏิบัติการรวมกันในการบริหารงานบุคคล ซ่ึงมีใชในการบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการพลเรือนท่ัว ๆ ไป รวมท้ังพนักงานสวนทองถ่ินและพนักงานรัฐวิสาหกิจดวย 4) องคกรกลางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย องคกรกลางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีอยูในหลายองคกรขึ้นอยูกับลักษณะของเจาหนาท่ีของรัฐหรือขาราชการนั้น ๆ ไดแก 4.1) คณะกรรมการขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535 4.2) คณะกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาหรือ ก.ค.ศ. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547 4.3) คณะกรรมการขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือ ก.พ.อ. ตามพระราชบัญญัติขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547 4.4) คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม หรือ ก.ต. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ.2543 4.5) คณะกรรมการอัยการหรือ ก .อ. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายอัยการ พ.ศ.2521 4.6) คณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา หรือ ก.ร. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายรัฐสภา พ.ศ.2518 4.7) คณะกรรมการขาราชการตํารวจ หรือ ก.ตร. ตามพระราชบัญญัติตํารวจแหงชาติ พ.ศ.2547 4.8) คณะกรรมการขาราชการทหาร หรือ ก.ขท. ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการทหาร พ.ศ.2521 4.9) คณะกรรมการท่ีเปนองคกรกลางในการบริหารงานบุคคลของ “พนักงานสวนทองถ่ิน” ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน พ.ศ.2542 และพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการกรุงเทพมหานคร พงศ.2528 ประกอบดวย 4.9.1) คณะกรรมการมาตรฐานบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน หรอื ก.ถ. 4.9.2) คณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร หรือ ก.ก. 4.9.3) คณะกรรมการกลางขาราชการองคการบริหารสวนจังหวัด 4.9.4) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (รวมพนักงานเมืองพัทยาดวย)

66

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4.9.5) คณะกรรมการกลางพนักงานสวนตําบล 4.10) องคกรกลางในหนวยงานพิเศษหรือหนวยงานท่ีจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญก็จะมีองคกรบริหารงานบุคคลเปนการเฉพาะ ซ่ึงจะมี 2 ลักษณะ ไดแก จัดตั้งเปนองคกรรูปแบบใหม เชน คณะกรรมการขาราชการการเลือกตั้ง เปนตน และอีกลักษณะหนึ่ง ไดแก จัดรูปแบบองคกรเดิม เชน องคกรในการบริหารขาราชการสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนษุยชนแหงชาติท่ีใหขาราชการสํานักงานฯ เปน ขาราชการรัฐสภาสามัญตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝายรัฐสภา และใหอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา เปนอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ มีขอสังเกตวาองคประกอบของคณะกรรมการในองคกรกลางในการบริหารงานบุคคลดังกลาวจะประกอบดวยกรรมการ 3 ฝาย ไดแก กรรมการโดยตําแหนง กรรมการจากการท่ีขาราชการหรือพนักงานเลือกกันเอง และกรรมการผูทรงคุณวุฒิ ตัวอยางเชน คณะกรรมการขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. จะประกอบดวย (1) กรรมการโดยตําแหนง ไดแก นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีท่ีนายกรัฐมนตรีมอบหมายเปนประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผูอํานวยการสํานักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ เปนกรรมการ และเลขาธิการ ก.พ.เปนกรรมการและเลขานุการ (2) กรรมการจากขาราชการเลือกกันเอง จํานวน 5 คน จากผูดํารงตําแหนงปลัดกระทรวง รองปลัดกระทรวง หัวหนาหรือรองหัวหนาสวนราชการท่ีมีฐานะเปนกรมและไมสังกัดกระทรวงหรือทบวง หัวหนาหรือรองหัวหนาสวนราชการท่ีมีฐานะเปนกรม และมีหัวหนาสวนราชการรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี อธิบดี ผูวาราชการจังหวัด (3) กรรมการผูทรงคุณวุฒิ จํานวน 5 – 7 คน จากผูซ่ึงเปนผูดํารงหรือเคยดํารงไมต่ํากวาอธิบดีหรือตําแหนง กรณีถาจะแตงตั้งผูท่ีไมเคยเปนขาราชการหรือเคยเปน ขาราชการหรือเคยเปนขาราชการ แตดํารงตําแหนงต่ํากวาอธิบดีหรือตําแหนงท่ีเทียบเทาจะดําเนินการเพ่ือแตงตั้งไมเกิน 3 คน ในดานตาง ๆ ดังนี้ ดานระบบราชการ และการจัดสวนราชการ ดานการพัฒนาองคการ ดานการบริหารและการจัดการและดานกฎหมาย 5) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลของไทย 5.1) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลสมัยรัชกาลที่ 5 ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว รัชกาลท่ี 5 แหงกรุงรัตนโกสินทร ไดมีการปรับปรุงระบบบริหารงานของไทยท่ีสําคัญ ๆ ไดแก (1) แยกขาราชการทหารกับขาราชการพลเรือนออกจากกัน โดยหลังท่ีไดมีการตั้ง 12 กระทรวง ก็ไดแยกราชการฝายทหารกับราชการฝายพลเรือนออกจากกันอยาง

67

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

แนชัด โดยใหกระทรวงกลาโหมวาราชการทหาท้ังปวง สวนการปกครองหัวเมืองท้ังหมดใหเปนหนาท่ีของกระทรวงมหาดไทย เวนแตกรุงเทพมหานครกับเมืองติดตอใกลเคียง เปนหนาท่ีของกระทรวงนครบาล และไดมีการตราพระราชบัญญัติลักษณะการเกณฑทหาร ร.ศ.122 ขึ้น ซ่ึงเปนการยกเลิกการเกณฑประชาชนมาเปนเฉพาะเกณฑเพ่ือเปนทหารเทานั้น (2) เร่ิมนําระบบคุณธรรมมาใชในกระทรวงมหาดไทย โดยมีการสรรหาขาราชการ มีการจัดระบบการศึกษาและฝกอบรมเพ่ือเปนขาราชกาขึ้น โดยขั้นแรกไดตั้งโรงเรียนฝกหัดกรมการอําเภอท่ีมณฑลอยุธยา ซ่ึงตอมาไดมีการจัดตั้งในทุกมณฑลท่ีวาการเมือง และท่ีวาการอําเภอ โดยในกรุงเทพมหานครไดมีการตั้งโรงเรียนฝกหัดขาราชการฝายพลเรือนขึ้นในกรมมหาดเล็ก ซ่ึงตอมาโปรดเกลาฯ ใหใชนามวา “โรงเรียนมหาดเล็ก” ผลิตนักเรียนออกเปนขาราชการ ซ่ึงภายหลังมีผูมาสมัครเขารับราชการมากเกินตําแหนงจึงไดจัดใหมีการสอบในกระทรวงมหาดไทยเปนครั้งแรก ในสมัยสมเด็จกรมพระยาดํารงราชานุภาพเปนเสนาบดี นอกจากนั้นแลวสมเด็จกรมพระยาดํารงราชานุภาพไดเลิก “ระบบกินเมือง” และเปล่ียนภาวะขาราชการหัวเมืองจาก “ขาราชการปกครอง” ซ่ึงมีลักษณะเปนนายประชาชน มาเปน “ขาราชการพลเรือน” ท่ีมีความรูความสามารถขึ้นอยูในสังกัดกระทรวง มหาดไทยตามสายการบังคับบัญชา (3) เ ร่ิมใหขาราชการรับเงินเดือนประจํา โดยเม่ือไดจัดตั้ง หอรัษฎากร หรือกระทรวงการคลัง ขึ้นใน พ.ศ.2518 ไดมีการจายเงินเดือนใหแกขาราชการในกระทรวงการคลัง จึงกลาวไดวา ระบบเงินเดือนเกิดขึ้นครั้งแรกในคราวนั้น ท้ังนี้ เม่ือมีการปฏิรูประบบราชการแผนดิน ในป พ.ศ.2435 ขาราชการทุกกระทรวงทบวงกรมจึงไดรับเงินเดือนเปนอยางเดียวกัน 5.2) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลสมัยรัชกาลที่ 7 ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว รัชกาลท่ี 7 แหงกรุงรัตนโกสินทร ไดมีการปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลโดยรวมขาราชการพลเรือนเขาอยูในระเบียบเดียวกัน โดยตราเปนพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471 วางหลักการเปนสาระสําคัญในการบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการพลเรือนท่ีสําคัญ ไดแก (1) รวมขาราชการพลเรือนท้ังหมดเขาอยูในระเบียบเดียวกัน รวมท้ังขาราชการพลเรือนในกระทรวงกลาโหม แตไมรวมขาราชการฝายตุลาการ (2) จัดตั้งองคกรกลางบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการพลเรือนขึ้นเรียกวา “กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” หรือ ก.ร.พ. (3) แบงประเภทขาราชการพลเรือนเปน 3 ประเภท ประกอบดวย ขาราชการพลเรือนสามัญ ขาราชการพลเรือนวิสามัญ และเสมียนพนักงาน

68

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(4) จัดใหมีการสอบแขงขันเพ่ือเลือกสรรคนเขารับราชการตามระบบคุณธรรม (5) จัดใหการรับราชการเปนอาชีพ เปนงานประจําท่ีมีทางกาวหนาสูงขึ้นตามลําดับ มีเงินเดือนพอครองชีพ ไมตองกังวลท่ีจะตองทํางานอ่ืนเพ่ือเล้ียงชีพไปดวย (6) กําหนวินัยขาราชการพลเรือนและโทษผิดวินัยและหลักเกณฑการลงโทษทางวินัย 5.3 การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2545 ที่สําคัญ ๆ ไดแก (1) การตราพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476 โดยใหเลิกยศและงดพระราชทานบรรดาศักดิ์ของขาราชการพลเรือน เปล่ียนโครงสรางในการบริหารงานบุคคลของขาราชการพลเรือนจากระบบจําแนกช้ันยศมาเปนระบบจําแนกตําแหนง โดยใหขาราชการพลเรือนไดรับเงินเดือนตามตําแหนง และใหมีคณะกรรมการขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ทําหนาท่ีองคกรกลาง (2) การตราพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พุทธศักราช 2479 หลักการสําคัญ ๆ ไดแก (2.1) จําแนกขาราชการเปนช้ัน ๆ โดยจัดช้ันจัตวา ช้ันตรี ช้ันโท ช้ันเอก ช้ันพิเศษ แตละช้ันแบงเปนอันดับตาง ๆ ซอยลงไป ใหขาราชการรับเงินเดือนตามช้ันของตนไมใชรับเงินเดือนตามตําแหนง มีอัตราเงินเดือนจัดเปนอัตราสากลไมใชอัตราประจําตําแหนง (2.2) กระจายอํานาจการบริหารงานบุคคลจาก ก.พ.ใหกระทรวง ทบวง กรม เจาสังกัดมากขึ้น โดยกําหนดใหมี อ.ก.พ. กระทรวง อ.ก.พ. กรม และ อ.ก.พ. จังหวัด (3) การตราพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518 ไดมีการเปล่ียนแปลงระบบโครงสรางจากระบบจําแนกช้ันยศมาเปนระบบจําแนกตําแหนงเปล่ียนแปลงระบบบริหารงานบุคคลจากท่ีเคยใหรัฐมนตรี ส่ังบรรจุแตงตั้งและลงโทษขาราชการไดทุกขั้น มาเปนรัฐมนตรีส่ังบรรจุ เสนอการแตงตั้ง และลงโทษได เฉพาะปลัดกระทรวงและตําแหนงระดับ 4 สวนตําแหนงต่ํากวานั้นใหผูบังคับบัญชาท่ีเปนขาราชการประจําเปนผูมีอํานาจส่ังการลดหล่ันกันลงไป ท้ังนี้เปนหลักการใหขาราชการมีความเปนกลางทางการเมืองใหมากท่ีสุด แยกขาราชการและขาราชการตํารวจ ออกตางหากโดยใหมีช้ันยศตามฐานะของวิชาการสําหรับขาราชการครู และช้ันยศแบบทหารสําหรับขาราชการตํารวจ ตอมาในป พ.ศ.2520 ไดมีการประกาศของคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน ฉบับท่ี 19 ลงวันท่ี 8 พฤศจิกายน 2520 แกไขใหรัฐมนตรีมีอํานาจส่ังบรรจุ และเสนอการแตงตั้งขาราชการพลเรือนตําแหนงระดับ 10 และระดับ 9 ไดดวย

7.2 การบริหารงานบุคคลของขาราชการพลเรือนไทยปจจุบัน

69

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

1) กฎหมายหลัก และความหมาย 1.1) กฎหมายหลัก ไดแก พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน

พ.ศ.2535 1.2) ความหมาย ขาราชการพลเรือน หมายความวา บุคคลซ่ึงไดรับบรรจุและแตงตั้งตาม

พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535 ใหรับราชการโดยไดรับเงินเดือนจากงบประมาณหมวดเงินเดือนในกระทรวงทบวงกรมฝายพลเรือน

ขาราชการฝายพลเรือน หมายความวา บุคคลซ่ึงไดรับบรรจุและแตงตั้งตามกฎหมายใหรับราชการโดยใหไดรับเงินเดือนจากเงินงบประมาณหมวดเงินเดือนในกระทรวง ทบวง กรม ฝายพลเรือน

ดังนั้น คําวา “ขาราชการฝายพลเรือน” จึงมีขอบเขตกวางกวาคําวา “ขาราชการพลเรือน” โดยหมายความรวมท้ังขาราชการครู ขาราชการตุลาการ ขาราชการอัยการ ขาราชการตํารวจ ขาราชการรัฐสภา แตไมรวมขาราชการทหาร ขาราชการกรุงเทพมหานคร และขาราชการสวนทองถ่ินอ่ืน ซ่ึงมิไดอยูในกระทรวง ทบวง กรมฝายพลเรือน

2) องคกรบริหารงานบุคคล องคกรในการบริหารงานบุคคลประกอบดวย

(1) คณะกรรมการขาราชการพลเรือน (ก.พ.) (2) คณะอนุกรรมการสามัญ ซ่ึงมี 3 ระดับ ไดแก

(2.1) คณะอนุกรรมการสามัญประจํากระทรวง (อ.ก.พ.กระทรวง) (2.2) คณะอนุกรรมการสามัญประจํากรม (อ.ก.พ.กรม) (2.3) คณะอนุกรรมการสามัญประจําจังหวัด (อ.ก.พ.จังหวัด)

3) ประเภท และคุณสมบัติของขาราชการ 3.1 ขาราชการพลเรือน มี 3 ประเภท ประกอบดวย (1) ขาราชการพลเรือนสามัญ ไดแก ขาราชการพลเรือนซ่ึงรับราชการโดยไดรับเงินเดือนในอัตราสามัญและไดรับแตงตั้งตามท่ีบัญญัติไวในลักษณะ3 ของ พ.ร.บ.ระเบียบขาราชการพลเรือนฯ (2) ขาราชการพลเรือนในพระองค ไดแก ขาราชการพลเรือนซ่ึงไดรับแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในพระองคมหากษัตริยตามท่ีกําหนดในพระราชกฤษฎีกา (3) ขาราชการประจําตางประเทศพิเศษ ไดแก ขาราชการพลเรือนซ่ึงไดรับแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในตางประเทศในกรณีพิเศษ โดยเหตุผลทางการเมือง ตามท่ีบัญญตัไิวในลักษณะ 5 แหง พ.ร.บ. ระเบียบขาราชการพลเรือนฯ

70

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3.2 คุณสมบัติของขาราชการพลเรือน กําหนดไวดังนี้ (ม.30) (1) มีสัญชาติไทย (2) มีอายุไมต่ํากวา 18 ป (3) เปนผู เ ล่ือมใสในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยเปนประมุขตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยดวยความบริสุทธ์ิใจ (4) ไมเปนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง (5) ไมเปนผู มีกายทุพพลภาพจนไมสามารถปฏิบัติหนาท่ีได ไรความสามารถหรือจิตฟนเฟอน ไมสมประกอบ หรือเปนโรคตามท่ีกําหนดในกฎ ก.พ. กฎ ก.พ. ฉบับท่ี 3 (พ.ศ.2535) กําหนดไว 5 ประการ คือ

- โรคเรื้อน ในระยะติดตอในระยะยาวท่ีปรากฏอาการเปนท่ี รังเกียจแกสังคม

- วัณโรคในระยะอันตราย - โรคเทาชางในระยะท่ีปรากฏอาการเปนท่ีรังเกียจแกสังคม - โรคติดยาเสพติดใหโทษ - โรคพิษสุราเรื้อรัง

(6) ไมเปนผูอยูในระหวางถูกส่ังใหพักราชการ หรือถูกส่ังใหออกจากราชการไวกอนตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือนหรือกฎหมายอ่ืน (7) ไมเปนผูบกพรองในศีลธรรมอันดีจนเปนท่ีรังเกียจของสังคม (8) ไมเปนกรรมการพรรคการเมืองหรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง (9) ไมเปนบุคคลลมละลาย (10) ไมเปนผูเคยตองรับโทษจําคุกโดยพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุกเพราะกระทําความผิดทางอาญา เวนแตเปนโทษสําหรับความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือลหุโทษ (11) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษ ใหออก ปลดออก หรือไลออกจากรัฐวิสาหกจิ หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐ (12) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษใหออก หรือปลดออกเพราะกระทําผิดวินัยตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือนหรือตามกฎหมายอ่ืน (13) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษใหไลออก เพราะกระทําผิดวินัยตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชกาพลเรือนหรือตามกฎหมายอ่ืน (14) ไมเคยเปนผูเคยกระทําการทุจริตในการสอบเขารับราชการ 4) การกําหนดตําแหนง และคาตอบแทน 4.1) ระดับตําแหนง

71

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

ระดับตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญแบงเปน 11 ระดับ โดยพิจารณาตามลําดับความยากงายและคุณภาพของงาน 4.2) มาตรฐานตําแหนง ก.พ.จะจัดทํามาตรฐานกําหนดตําแหนงไวเปนบรรทัดฐานในการกําหนดตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญทุกตําแหนง โดยจําแนกตําแหนงเปนประเภทและ สายงานตามลักษณะงาน และจัดตําแหนงในประเภทเดียวกันและสายงานเดียวกันท่ีคุณภาพงานอยูในระดับเดียวกันโดยประมาณเปนกลุมเดียวกัน และระดับเดียวกัน ท้ังนี้โดยคํานึงถึงลักษณะ หนาท่ีความรับผิดชอบและคุณภาพของงานตามหลักเกณฑท่ีกําหนด 4.3) เงินเดือนและคาตอบแทน 4.3.1) เงินเดือนและคาตอบแทน อัตราเงินเดือนขาราชการพลเรือนเปนไปตามบัญชีทาย พ.ร.บ.เงินเดือนและเงินประจําตําแหนง พ.ศ.2550 โดยแบงเปน 11 อันดับ แตละอันดับมีจํานวนขั้นเงินเดือนไมเทากัน สวนตําแหนงใดจะไดรับเงินในอันดับใดอัตราเทาใดเปนไปตามหลักเกณฑท่ีกําหนดไวในกฎ ก.พ. ฉบับท่ี 9 (พ.ศ.2538)

4.3.2) เงินประจําตําแหนง เงินประจําตําแหนงไมใชเงินเดือน แตเปนคาตอบแทนท่ี

จายเปนรายเดือนสําหรับตําแหนงบางตําแหนงท่ีมีพระราชกฤษฎีกากําหนดใหเปนตําแหนงประเภทวิชาชีพเฉพาะประเภทชํานาญการและเช่ียวชาญเฉพาะ หรือประเภทบริหารระดับสูง และบริหารระดับกลาง โดยจายใหตางหากจากเงินเดือนอีกสวนหนึ่ง

5) การสรรหาและบรรจุแตงต้ัง 5.1) การสรรหา

การสรรหา หมายถึง การจัดหา และเลือกสรรบุคคลท่ีมีความรูความสามารถ ทักษะ และบุคลิกลักษณะอ่ืน ๆ ท่ีเหมาะสมเพ่ือปฏิบัติงานในตําแหนงใดตําแหนงหนึ่งของหนวยงาน 5.2) ประเภทของการสรรหา (1) การสรรหาจากภายใน คือ การเลือกสรรบุคคลจากผู ท่ีปฏิบัติงานอยูในหนวยงานนั้น ๆ แลวโดยการสับเปล่ียน ยายหรือเล่ือนตําแหนง (2) การสรรหาจากภายนอก คือ การเลือกสรรบุคคลจากภายนอกหนวยงาน ซ่ึงอาจจะเปนผูสําเร็จการศึกษาใหม หรือผูท่ีเคยทํางานท่ีอ่ืนมาแลวก็ได 5.3) การบรรจุแตงต้ัง การบรรจุ หมายถึง การรับบุคคลเขาเปนขาราชการ ซ่ึงจะตองดําเนินการควบคูกับการแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเปนการทําใหมีสถานภาพเปนขาราชการ

72

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การแตงต้ังขาราชการใหดํารงตําแหนง หมายถึง การส่ังใหขาราชการมีอํานาจหนาท่ีและรับผิดชอบงานในตําแหนงใดตําแหนงหนึ่ง ขณะเดียวกันก็ทําใหขาราชการผูนั้นมีสิทธิท่ีจะไดรับเงินเดือนตามตําแหนงนั้น และมีสิทธิจะใชฐานะแหงการดํารงตําแหนงนั้นเพ่ือการปฏิบัติการตาง ๆ ตามกฎหมาย

5.4) ผูมีอํานาจส่ังบรรจุและแตงต้ัง - ขาราชการระดับ 11 รัฐมนตรีเจาสังกัด โดยความเห็นชอบของ

คณะรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี เสนอโปรดเกลาแตงตั้ง - ขาราชการระดับ 10 ปลัดกระทรวงเสนอรัฐมนตรีเจาสังกัด โดย

ความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี เสนอโปรดเกลาแตงตั้ง - ขาราชการระดับ 9 ปลัดกระทรวงเปนผูส่ังบรรจุแตงตั้ง - ขาราชการระดับ 8 อธิบดีโดยความเห็นชอบของปลัดกระทรวง - ขาราชการระดับ 7 ลงมา อธิบดีเปนผูส่ังบรรจุแตงตั้ง ในสวน

ภูมิภาคท่ีมิใชหัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัด 5.5) ประเภทของการบรรจุแตงต้ัง (1) การแตงต้ังผูไดรับการบรรจุจะแตงตั้งผูไดรับการบรรจุตามลําดับท่ีในบัญชีผูสอบแขงขันได หรือ โดยการคัดเลือกแลวแตกรณี (2) การยาย หมายถึง การส่ังใหขาราชการผูดํารงตําแหนงหนึ่งไปดํารงตําแหนงอ่ืนในระดับเดียวกันภายในกรมเดียวกัน โดยตองมีคุณสมบัติตรงตามคุณสมบัติเฉพาะตําแหนงในตําแหนงท่ีแตงตั้ง (3) การเลื่อนตําแหนง หมายถึง การสงใหขาราชการมีอํานาจหนาท่ี และความรับผิดชอบในตําแหนงระดับสูงกวาเดิม ซ่ึงจะเปนตําแหนงในสายงานเดิมหรือตางสายงานก็ได (4) การโอน หมายถึง การแตงตั้งขาราชการในสังกัด กระทรวง ทบวง หรือกรมหนึ่งใหดํารงตําแหนงในอีกกระทรวง ทบวง หรือกรมหนึ่ง (5) การแตงต้ังผูขาดคุณสมบัติใหกลับไปดํารงตําแหนงเดมิ (6) การบรรจุกลับ หมายถึง การส่ังบรรจุและแตงตั้งผูออกจากราชการไปแลวใหเปนขาราชการพลเรือนสามัญ อนึ่ง ในทางปฏิบัติผูมีอํานาจบรรจุแตงตั้งอาจมีการส่ังการเปนพิเศษท่ีมิใชการบรรจุและแตงตั้งขาราชการใหดํารงตําแหนงในอีก 2 กรณีไดแก การท่ีใหขาราชการ “รักษาการในตําแหนง” ในกรณีตําแหนงวางลง หรือผูดํารงตําแหนงไมสามารถปฏิบัติหนาท่ีราชการไดและเปนกรณีมิไดบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินในเรื่องรักษาราชการแทนไว และในอีกกรณีหนึ่ง ไดแก การส่ังใหขาราชการ “ประจํากระทรวง ทบวง กรม

73

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

กอง หรือจังหวัด” ในกรณีมีเหตุผลความจําเปนการช่ัวคราวตามหลักเกณฑและวิธีการที่กําหนดไวในกฎ ก.พ. 6) การเพ่ิมพูนประสิทธิภาพและเสริมสรางแรงจูงใจในการปฏิบัติราชการ 6.1) การเลื่อนขั้นเงินเดือน ใหผูบังคับบัญชาพิจารณาโดยคํานึงถึงคุณภาพและปริมาณงาน ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงานท่ีไดปฏิบัติมา ความสามารถ และความอุตสาหะในการปฏิบัติงาน ตลอดจนการรักษาวินัยและการปฏิบัติงานเหมาะสมกับการเปนขาราชการ ตามหลักเกณฑและวิธีการท่ี ก.พ.กําหนด

6.2) การพัฒนาขาราชการ ใหมีการพัฒนาขาราชการทุกขั้นตอนตั้งแตเม่ือไดรับการบรรจุเขารบั

ราชการ กอนมอบหมายใหปฏิบัติหนาท่ี ระหวางการปฏิบัติหนาท่ีราชการ และกอนการเล่ือนขั้นแตงตั้งใหดํารงตําแหนง(เชน กอนแตงตั้งใหดํารงตําแหนงนายอําเภอ เปนตน) รวมไปจนถึงการใหขาราชการไปศึกษาเพ่ิมเติมในประเทศ และการศึกษา ฝกอบรม ดูงานหรือปฏิบัติการวิจัยในตางประเทศ และใหผูบังคับบัญชามีหนาท่ีพัฒนาผูใตบังคับบัญชา เพ่ือเพ่ิมพูนทักษะ ความรู ทัศนคติท่ีดี คุณธรรม จริยธรรม อันจะทําใหปฏิบัติหนาท่ีราชการไดอยางมีประสิทธิภาพ ท้ังนี้ตามหลักเกณฑและวิธีการท่ี ก.พ.กําหนด 7) วินัยและจรรยาบรรณ 7.1) ความหมาย วินัย หมายถึง แบบแผนความประพฤติท่ีกําหนดใหขาราชการพลเรือนถึงควบคุมตนเอง และควบคุมผูอยูใตบังคับบัญชาใหประพฤติหรือปฏิบัติตามท่ีกําหนดไว 7.2) ประเภทของวินัย (1) วินัยตอผูบังคับบัญชา เชน ตองปฏิบัติตามคําส่ังของผูบังคับบัญชา ซ่ึงส่ังใหหนาท่ีราชการโดยชอบดวยกฎหมาย และระเบียบของทางราชการโดยไมไดขึ้นหรือหลีกเล่ียงไมรายงานเท็จตอผูบังคับบัญชา เปนตน (2) วินัยตอผูรวมงาน เชน ตองสุภาพเรียบรอย รักษาความสามัคคี และไมกระทําการอยางใดเปนการกล่ันแกลงกัน และตองชวยเหลือกันในการปฏิบัติราชการระหวางขาราชการดวยกัน และผูรวมปฏิบัติราชการ เปนตน (3) วินัยตอประชาชน เชน ตองตอนรับ ใหความเปนธรรม และใหการสงเคราะหแกประชาชนผูติดตอราชการเกี่ยวกับหนาท่ีของตนโดยไมชักชา และดวยความสุภาพเรียบรอย หามมิใหดูหม่ินเหยียดหยาม กดขี่หรือขมแหงประชาชนผูติดตอราชการ เปนตน

74

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(4) วินัยตอตําแหนงหนาท่ี เชน ตองสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยตองรักษาความลับของทางราชการ ตองอุทิศเวลาใหราชการจะละท้ิงหรือทอดท้ิงหนาท่ีราชการมิได เปนตน 7.3) โทษทางวินัย (1) ภาคทัณฑ (ไมรายแรง) (2) ตัดเงินเดือน (ไมรายแรง) (3) ลดขั้นเงินเดือน (ไมรายแรง) (4) ปลดออก (รายแรง) (5) ไลออก (รายแรง) สําหรับอํานาจการลงโทษในกรณีวินัยไมรายแรง กําหนดใหผูบังคับบัญชาระดับผูอํานวยการกองลงมามีอํานาจส่ังภาคทัณฑ ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5% เปนเวลาไมเกิน 1 เดือน ในระดับสูงกวาผูอํานวยการกอง ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5% เปนเวลาไมเกิน 2 เดือน และนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีเจาสังกัด ปลัดกระทรวง อธิบดี และผูวาราชการจังหวัด ส่ังภาคทัณฑ ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5% เปนเวลาไมเกิน 3 เดือน ลดขั้นเงินเดือน ครั้งหนึ่งไมเกินหนึ่งขั้น 7.4 จรรยาบรรณขาราชการพลเรือน เปนสวนหนึ่งของวินัยขาราชการพลเรือนตามมาตรา 91 ซ่ึงกําหนดใหขาราชการพลเรือนตองถือและปฏิบัติตามระเบียบและแบบธรรมเนียมของทางราชการ และจรรยาบรรณของขาราชการพลเรือน ซ่ึงขอบังคับ ก.พ. วาดวยจรรยาบรรณของขาราชการพลเรือน พ.ศ.2537 กําหนดไวโดยสรุปดังนี้ (1) จรรยาบรรณตอตนเอง เชน พึงเปนผูมีศีลธรรมอันดี และประพฤติตนใหเหมาะสมกับการเปนขาราชการ เปนตน (2) จรรยาบรรณตอหนวยงาน เชน พึงปฏิบัติตอหนาท่ีราชการดวยความสุจริต เสมอภาค และปราศจากอคติ เปนตน (3) จรรยาบรรณตอผูบังคับบัญชา เชน ผูใตบังคับบัญชา และผูรวมงาน เชน พึงละเวนจากการนําผลงานของผูอ่ืนมาเปนของตนเอง เปนตน (4) จรรยาบรรณตอประชาชนและสังคม เชน พึงประพฤติตนใหเปนท่ีเช่ือถือของบุคคลท่ัวไป เปนตน 8) การออกจากราชการ ขาราชการพลเรือนออกจากราชการดวยเหตุ 3 ประการ คือ (1) ออกตามความตองการของขาราชการเอง (ลาออก)

75

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

(2) ออกเพราะส้ินสุดสภาพของการเปนขาราชการ ไดแก กรณีตาย หรืออายุครบ 50 ป ตามกฎหมายบําเหน็จบํานาญ (3) ออกตามความตองการของทางราชการ เชน ถูกส่ังใหออกเพราะ ไมผานการทดลองราชการ ขาดคุณสมบัติ รอฟงการสอบสวนพิจารณากรณีถูกกลาวหาวากระทําผิดวินัยรายแรงหรือถูกฟองคดีอาญา หยอนความสามารถ มีมลทินมัวหมอง ไปรับราชการทหาร กระทําผิดวินัยอยางรายแรงใหปลดออก หรือไลออก เปนตน 9) บําเหน็จ บํานาญ “บําเหน็จ” หมายถึง เงินตอบแทนความชอบท่ีไดรับราชการมาซ่ึงจายครัง้เดียว “บํานาญ” หมายถึง เงินตอบแทนความชอบท่ีไดรับราชการมาซ่ึงส่ังจายเปนรายเดือน ขาราชการมีสิทธิไดรับบําเหน็จบํานาญปกติดวยเหตุอยางใดอยางใดอยางดังนี้ (1) เหตุทดแทน ในกรณีเลิกหรือยุบตําแหนง หรือมีคําส่ังใหออกโดยไมมีความผิด หรือซ่ึงออกมาบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (2) เหตุทุพลภาพ ไมสามารถจะรับราชการในตําแหนงซ่ึงปฏิบัติอยูนั้นตอไป (3) เหตุสูงอายุ ในกรณีอายุครบ 60 ปบริบูรณ (4) เหตุรับราชการนาน ไดแก กรณีขาราชการมีเวลาราชการสําหรับคํานวณบําเหน็จบํานาญครบ 30 ปบริบูรณ แลวหรือ ครบ 25 ป แลวลาออกจากราชการ วิธีการคํานวณบําเหน็จบํานาญนั้นในกรณีบําเหน็จจะตองเงินเดือนสุดทายคูณดวยจํานวนป เวลาราชการ สวนบํานาญ จะตองเงินเดือนสุดทายหารดวย 50 คูณดวยจํานวนปเวลาราชการ อยางไรก็ดีภายหลังประกาศให พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ พ.ศ. 2539 หรือ กบข. สมาชิกกองทุนจะมีเงินสะสม ซ่ึงสวนราชการหักจากเงินเดือนสงเขากองทุน และสวนราชการสมทบอีกสวนหนึ่ง รวมท้ังเงินผลประโยชน หากเปนสมาชิกท่ีรับราชการมากอน พ.ร.บ. ใชบังคับ (พ.ศ.2539 ก็จะไดรับเงินเงินชดเชยอีกกอนหนึ่งดวย แตหากอายุราชการครบ 25 ปบริบูรณ และเลือกรับบํานาญ การคํานวณบํานาญจะลดลงโดยคํานวณจากอัตราเงินเดือนเฉล่ีย 60 เดือนสุดทายคูณดวยเวลาราชการหารดวย 50 แตตองไมเกิน 70% ของอัตราเฉล่ียเงินเดือน 60 เดือนสุดทาย

10) การอุทธรณและรองทุกข การอุทธรณ หมายถึง การใหสิทธิขาราชการในการรองขอใหผูมีอํานาจ

พิจารณาใหเปนธรรมในการท่ีถูกสงลงโทษทางวินัย ไมรวมถึงการถูกส่ังใหออกจากราชการในกรณีมิใชการลงโทษทางวินัย ภายใน 30 วัน นับแตวันทราบคําส่ังลงโทษ

76

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

การรองทุกข หมายถึง การใหสิทธิแกขาราชการในการรองขอใหผูมีอํานาจพิจารณาใหความเปนธรรมในกรณีตอไปนี้ (1) เม่ือถูกส่ังใหออกจากราชการซ่ึงมิใชการลงโทษทางวินัย (2) เม่ือเห็นวาผูบังคับบัญชาใชอํานาจหนาท่ีปฏิบัติตอตนโดยไมถูกตองหรือไมปฏิบัติตอตนใหถูกตองตามกฎหมาย (3) เม่ือมีความคับของใจอันเกิดจากการปฏิบัติของผูบังคับบัญชาตอตน เฉพาะกรณีท่ีกําหนดในกฎ ก.พ. บรรณานุกรม ค ณ ะ ทํ า ง า น จั ด ทํ า ห นั ง สื อ วิ ช า ก า ร ม ห า ด ไ ท ย 1 0 0 ป . ม ห า ด ไ ท ย 1 0 0 ป (กระทรวงมหาดไทยจัดพิมพเนื่องในโอกาสครบรอบการสถาปนา 100 ป 1 เมษายน 2535) กรุงเทพฯ : โรงพิมพศิริวัฒนาการพิมพ, 2535 ชาญชัย แสวงศักดิ์ . กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน . กรุงเทพฯ : สํานักพิมพนิติธรรม, 2544 ติน ปรัชญาพฤกษ . วิชาชีพนิยมของระบบราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว : วิวัฒนาการและผลกระทบตอสังคมไทย. กรุงเทพฯ : โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2536 เรืองวิทย เกษสุวรรณ . กําเนิดระบบราชการและการปฏิรูปในยุคคลาสสิค . กรุงเทพฯ : สงวนกิจการพิมพ, 2546 วรเดช จันทรศร . การพัฒนาระบบราชการไทย . กรุงเทพฯ : หางหุนสวนจํากัดสหายบลอกและการพิมพ, 2542 สมาน รังสิโยกฤษฎ . การปฏิรูประบบราชการ : แนวคิดและยุทธศาสตร. กรุงเทพฯ : สวัสดิการสํานักงาน ก.พ. , 2542 สุโขทัยธรรมาธิราช,มหาวิทยาลัย. เอกสารการสอนชุดวิชาการบริหารราชการไทย Thai Public Administration ห นว ย ท่ี 1 -8 แล ะห นวย ท่ี 9-1 5 . น นท บุรี : สํา นัก พิม พมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2535 สํานักงาน ก .พ. พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวกับระบบขาราชการพลเรือน. กรุงเทพฯ : บริษัท ประชาชน จํากัด, 2536 คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ และสํานักงาน ก.พ. เอกสารสมุดปกขาวกาวตอไปของการปฏิรูประบบราชการ. กรุงเทพฯ : บริษัทกราฟฟคฟอรแมท (ไทยแลนด) จํากัด, 2543

(เอกสารประกอบการบรรยายวิชา คศ3311ระบบบริหารราชการไทย Thai Bureaucracy คณะศิลปศาสตร มหาวิทยาลัยเกริก ภาคการศึกษา 3/2549 )

77

สุขสันต์ิ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย