the circumstances of thai local administration in terms of a challenging process to public service...

วารสารสหว�ทยาการว�จั�ย: ฉบั�บับั�ณฑิ�ตศึ�กษา ปี�ท�� 2 ฉบั�บัท�� 1 (ม.ค.-ม�.ย. 2556)

สถานการณ์�การบรหารจั ดการท้�องถ�นไท้ยในเชิงกระบวนการท้��ท้�าท้ายส��คุ�ณ์ภาพ

บรการสาธารณ์ะThe Circumstances of Thai

Local Administrationin Terms of a Challenging

Processto Public Service Quality

ดร.รงค� บั�ญสวยขว�ญ*

Dr.Rong Boonsuaykwan

บท้คุ ดย�อ

บัทความชิ้�"นน�"ม�ว�ตถุ�ปีระสงค�ท��อธิ�บัายเก��ยวก�บัองค�กรปีกครองท)องถุ��นไทย ในระยะท��ผ่-านมากว-าทศึวรรษน�"ว-าม�สถุานการณ�การบัร�หารจั�ดการภายใต)เง/�อนไขปี0จัจั�ยท��จั1าก�ด ท�"งน�" ด)วยการอธิ�บัายผ่-านการส�งเคราะห�จัากงานการศึ�กษาอ�สระจั1านวน 13 ชิ้�"น ผ่ลการศึ�กษาพบัว-า ปี0จัจั�ยการบัร�หาร

* ผ่4)ชิ้-วยศึาสตราจัารย� หล�กส4ตรศึ�ลปีศึาสตรบั�ณฑิ�ต สาขาร�ฐศึาสตร� ส1าน�กว�ชิ้าศึ�ลปีศึาสตร� มหาว�ทยาล�ยวล�ยล�กษณ�; Email: [email protected]


จั�ดการท��ม�ระบับัท��เก��ยวข)องก�บัปี0จัจั�ยน1าเข)า เชิ้-น งบัปีระมาณ บัร�บัททางการบัร�หาร ความส�มพ�นธิ�ทางอ1านาจัก�บัร�ฐบัาลกลาง ส��งแวดล)อมทางการบัร�หาร ปี0จัจั�ยน1าเข)าในด)านงบัปีระมาณเปี7นตามท��ร�ฐบัาลกลางก1าหนด ค/อปี0จัจั�ยส1าค�ญ โดยส-วนใหญ-แล)วองค�กรท)องถุ��นใชิ้)งบัปีระมาณไม-ต)องสนใจัรายได)เพราะร�ฐบัาลกลางจั�ดการให)ในแต-ละปี� เพ�ยงแต-ต)องใชิ้)งบัปีระมาณตามการควบัค�มด)วยโครงสร)างของกฎหมายท��ร�ฐบัาลกลางก1าหนดอย-างเข)มงวด, ส-วนการบัร�หารจั�ดการท)องถุ��นม�ความผ่กผ่�นไปีตามบัร�บัท เชิ้-น 1) ความส�มพ�นธิ�เชิ้�งอ1านาจัก�บัร�ฐบัาลกลาง 2) สภาพน�เวศึหร/อกายภาพท��ผ่�นแปีรไปีอย-างรวดเร:วท1าให)การบัร�หารจั�ดการท-ามกลางความเส��ยงหร/อผ่�นแปีรไปีตามท-ามกลางว�กฤต�ส��งแวดล)อม 3) การต/�นต�วด)านส�ทธิ�<ของพลเม/อง การต/�นต�วด)านว�ฒนธิรรมชิ้�มชิ้นท)องถุ��น ค�ณค-าของภ4ม�ปี0ญญาท��ร/"อฟื้?" น และพล�งของกล�-มทางส�งคม 4) ความข�ดแย)งทางการเม/อง ความข�ดแย)งทางส�งคม ท��น�บัว-าเปี7นเง/อนไขท��ท�อ�ทธิ�พลต-อการบัร�หารงานมากข�"นไปีด)วย การบัร�หารจั�ดการภายในท��ม�ปีระส�ทธิ�ภาพต1�าในด)านการวางแผ่นก�บัการปีฏิ�บั�ต�ตามแผ่น โดยเฉพาะเม/�อน1าเอามาว�เคราะห�ก�บัการจั�ดซื้/"อพ�สด� การโอนงบัปีระมาณ เง�นสะสม

[2]


คุ#าส#าคุ ญ: การบัร�หารจั�ดการท)องถุ��น, ค�ณภาพบัร�การสาธิารณะ

Abstract

This article aimed to explain the situation of Thailand’s local government in the past decade that there were many constraints in management circumstances. By synthesising 13 independent researches, it was found that the factors concerning the local government management inputs such as budget, management context, the power relationship with central government and the managerial environment were the key factors. Most of the time, local governments did not give much concern in spending the since the budgets they were given by the central government annually, but one thing that needed to be concerned was to spend them carefully under the law and regulations. As for local government management aspects that adapted correspondingly to the context such as 1) the power relationship with the central government, 2) rapid ecological and

[3]

วารสารสหว�ทยาการว�จั�ย: ฉบั�บับั�ณฑิ�ตศึ�กษา ปี�ท�� 2 ฉบั�บัท�� 1 (ม.ค.-ม�.ย. 2556)physical changes that caused management to adapt as it had to be adjusted in accordance. to the environmental risks and crisis, 3) the awareness of citizenship, local cultural community, value of restored local wisdom and power among social groups, and 4) political and/or social conflicts all had certain influences on the management, as they constrained the internal management, negatively affecting the effectiveness in planning and implementation, especially in analysing procurements and budgetary transfers and savings.

Key Word: Local Government Management, Quality of Public Services

บท้น#า

บัทความชิ้�"นน�"ต)องการอธิ�บัายเพ/�อสนองตอบัต-อค1าถุามท��ว-าองค�กรปีกครองท)องถุ��นไทย (อปีท.) ในระยะท��ผ่-านมากว-าทศึวรรษน�" ม�สถุานการณ�การบัร�หารจั�ดการภายใต)เง/�อนไขปี0จัจั�ยท��จั1าก�ดและผ่กผ่�นไปีตามบัร�บัททางการบัร�หารท��ส�มพ�นธิ�ก�บัอ1านาจัของร�ฐบัาลกลางและ

[4]


บัร�บัททางส��งแวดล)อม เหล-าน�"เปี7นเหม/อนน�เวศึว�ทยาองค�กรท��ส-งผ่ลต-อค�ณภาพของบัร�การสาธิารณะ งานชิ้�"นน�"จั�งใชิ้)การอธิ�บัายผ่-านการอธิ�บัายเชิ้�งระบับัท��สนใจัว-าเง/�อนปี0จัจั�ยน1าเข)าใน อปีท. โดยเฉพาะจั1านวนงบัปีระมาณอ�นเปี7นท��มาของรายได)ท)องถุ��น ในขณะเด�ยวก�บังานน�"สนใจับัร�บัทท��เก��ยวข)องก�บัการบัร�หารจั�ดการท��อาจัจัะรวมถุ�งกลไก กระบัวนการบัร�หารจั�ดการใหม-ๆ อ�นเปี7นเง/�อนไขและการด1ารงอย4-ท-ามกลางน�เวศึองค�กรท��ผ่�นแปีรอย-างน-าสนใจั โดยการว�เคราะห�ให)เข)าใจัถุ�งท)องถุ��นท��ความส�มพ�นธิ�ก�บัอ1านาจัร�ฐบัาลกลางและความส�มพ�นธิ�ก�บัภาคปีระชิ้าส�งคมหร/อชิ้�มชิ้นท��เปี7นภาคส-วนส1าค�ญต�"งท�บัซื้)อนอย4-ด)วย งานน�"ใชิ้)ข)อม4ลจัากรายงานการศึ�กษาท��เปี7นเอกสารส1าค�ญ ค/อ ชิ้�"นแรก เอกสารท��ใชิ้)เปี7นส-วนหน��งของความส1าเร:จัการศึ�กษาระด�บัมหาบั�ณฑิ�ต ของน�กศึ�กษาในระด�บัปีร�ญญาโททางร�ฐศึาสตร�และร�ฐปีระศึาสนศึาสตร� โดยท��ผ่4)เข�ยนในฐานะท��เปี7นอาจัารย�ท��ปีร�กษาด)วย และชิ้�"นท��สอง ฐานของข)อม4ลเพ/�อการน1ามาใชิ้)อธิ�บัายจั�งมาจัากงานการศึ�กษาด)วยว�ธิ�การว�จั�ยของข)าราชิ้การท��ปีฏิ�บั�ต�งานจัร�งๆ ในองค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��น จั�งถุ/อว-าเปี7นข)อม4ลจัาก คนใน ท��“ ”

น-าสนใจั

ปั&จัจั ยน#าเข้�า

[5]


ทร�พยากรในการบัร�หารจั�ดการ อปีท. เพ/�อให)บัรรล�เปีCาหมายบัร�การแก-ปีระชิ้าชิ้นน�"นม�หลายปีระเด:นหร/อม�หลายเร/�อง เปี7นต)นว-า น�กการเม/องท)องถุ��น ท��ได)ร�บัการเล/อกต�"ง บั�คลากรในฐานะข)าราชิ้การท��ค�ดสรรเข)ามาอย4-ในองค�กร ว�สด�อ�ปีกรณ�และงบัปีระมาณหร/อรายได)ท��มาจัากร�ฐบัาลกลางจั�ดสรรให) ในงานชิ้�"นน�"ต)องการพ�จัารณาเฉพาะงบัปีระมาณท��เปี7นเหม/อนปี0จัจั�ยน1าเข)าเท-าน�"น พบัว-า งบัปีระมาณ โดยเฉพาะอย-างย��ง ภาษ� น�บัว-าเปี7นห�วใจัหล�กขององค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��น ท��จัะแสดงให)เห:นถุ�งโอกาสในการเต�บัโตขององค�กรปีกครองท)องถุ��น ในส�งคมท��ท)องถุ��นพ�ฒนาข�"นมาจัากฐานชิ้�มชิ้นอย-างในย�โรปีและสหร�ฐอเมร�กา (อเนก เหล-าธิรรมท�ศึน�, 2551; ว�เชิ้�ยร ต�นศึ�ร�คงมล, 2555) ท��บัทบัาทหล�กต)องม�สองด)าน ค/อ ด)านการแสวงหารายได) ก�บั ด)านรายจั-ายจัากสองบัทบัาทหล�กน�"จั�งเปี7นเหม/อนสองแขนท��ต)องพ�จัารณาความสามารถุของท)องถุ��น และเปี7นบัทบัาทท��ส1าค�ญไม-แตกต-างก�น แต-ต-างก�บัของท)องถุ��นไทยท��ม�ความส1าค�ญของด)านเด�ยว ค/อ ด)านการใชิ้)จั-ายงบัปีระมาณ และเปี7นด)านเด�ยวท��ไม-ม�ภาคส-วนใดให)ความส1าค�ญ หร/อสนใจัศึ�กษาพ�จัารณาก�นอย-างเจัาะล�ก กล�บัไปีให)ความส1าค�ญก�บัการเม/องของท)องถุ��น ความร�นแรงทางการเม/อง การท�จัร�ตคอร�ร�ปีชิ้��น

[6]


สถุานการณ�ของท)องถุ��นไทย ในด)านทร�พยากร ด)านงบัปีระมาณหร/อการเง�นเปี7นสถุานการณ�ขององค�กรท��จั-ายโดยไม-ต)องสนใจัรายได) เพราะร�ฐบัาลกลางกล�บัควบัค�มด)วยโครงสร)างของกฎหมาย ท1าให)องค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��นเล:กๆ อย-าง องค�การบัร�หารส-วนต1าบัล (อบัต.) เทศึบัาล องค�การบัร�หารส-วนจั�งหว�ด (อบัจั.)

ม�ทร�พยากรรายได)จัากการจั�ดหาเองหร/อท��เร�ยกว-ารายได)ท��ท)องถุ��น จั�ดเก:บัเอง อย4-ในส�ดส-วนท��ต1�ามาก ต�วอย-างจัาก“ ”

การศึ�กษาของ โซื้เฟื้�ย มะแซื้ (2556) ท��ม�การว�เคราะห�รายร�บัหร/อรายได)จัากจั1าแนกตามหมวดภาษ�อากร สามารถุแยกเปี7นภาษ�ท�� อบัต. จั�ดเก:บัเองและภาษ�ท��ร �ฐบัาลจั�ดเก:บัแล)วจั�ดสรรให) โดยภาษ�ท��ร �ฐบัาลจั�ดเก:บัแล)วจั�ดสรรให)ท)องถุ��น ค-าเฉล��ยค�ดเปี7นร)อยละ 99.71 ของงบัปีระมาณรายร�บัท�"งหมด ส-วนภาษ�ท�� อบัต. จั�ดเก:บัเอง ม�ค-าเฉล��ยค�ดเปี7นร)อยละ 0.29 ของงบัปีระมาณรายร�บัท�"งหมด ท�"งน�"แหล-งท��มาของงบัปีระมาณรายร�บัหล�กๆ เชิ้-น ของ อบัต. ม� 4 หมวด อปีท. ก�บับัทบัาทในการบัร�หารงาน

อปัท้. ก บการบรหารจั ดการ

[7]


การบัร�หารจั�ดการ อปีท. ของไทยในระยะทศึวรรษท��ผ่-านมาหาได)ม�เง/�อนไขปี0จัจั�ยท��แน-น��งหร/อม��นคง แต-ผ่�นแปีรไปีตามบัร�บัท ปีระการแรก ความส�มพ�นธิ�ก�บัร�ฐบัาลกลาง ปีระการท��สอง สภาพน�เวศึท��ผ่�นแปีรไปีอย-างรวดเร:ว เชิ้-น น1"าท-วมซื้1"าซื้าก จั�งเปี7นการบัร�หารจั�ดการท)องถุ��นท-ามกลางความเส��ยงหร/ออาจัจัะกล-าวว-าบัร�หารจั�ดการท)องถุ��นท-ามกลางว�กฤต�ส��งแวดล)อม ปีระการท��สาม การต/�นต�วด)านส�ทธิ�<ของพลเม/อง การต/�นต�วด)านว�ฒนธิรรมชิ้�มชิ้นท)องถุ��น ค�ณค-าของภ4ม�ปี0ญญาท��ร/"อฟื้?" น และพล�งของกล�-มทางส�งคม ปีระการท��ส�� ความข�ดแย)งทางการเม/อง ความข�ดแย)งทางส�งคม ท��น�บัว-าเปี7นเง/อนไขท��ม�อ�ทธิ�พลต-อการบัร�หารงานมากข�"นไปีด)วย

ความส�มพ�นธิ�ระหว-าง อปีท. ก�บัร�ฐบัาลกลาง ตามน�ยะของร�ฐธิรรมน4ญของไทยน�"น สถุานภาพของ อปีท. ย�งน-าส�บัสน เพราะ อปีท. ม�กจัะเข)าใจัก�นว-าอ�สระมากท��จัะท1าอะไรก:ได) ท�"งๆ ท�� อปีท. ของไทยเปี7นไปีตามบัร�บัทของร4ปีแบับัร�ฐเด��ยว ม�ใชิ้-แบับัสหพ�นธิร�ฐ ท��ค-อนข)างอ�สระจัากร�ฐบัาลกลาง ด�งน�"น ความอ�สระของ อปีท. จัากร�ฐเด��ยวย-อมเปี7นความอ�สระอย-างจั1าก�ดหร/อความอ�สระเชิ้�งส�มพ�ทธิ� ท��ถุ4กก1าก�บัจัากร�ฐบัาลกลางอย-างเข)มงวด กรณ�ของไทยก:เชิ้-นเด�ยวก�น และย��งเปี7นความอ�สระท��ม�ความผ่กผ่�นหร/อส�มพ�นธิ�ก�บัร4ปีแบับัร�ฐท��ว-าแล)วด)วย เปี7นความอ�สระในการ

[8]


ปีกครองตนเองท��ต)องร�บัผ่�ดชิ้อบัก�บัร�ฐบัาลกลางด)วย และร�ฐผ่�ดชิ้อบัต-อปีระชิ้าชิ้นในท)องถุ��นท��เล/อกต�"งมาด)วย โดยเฉพาะอย-างย��งอ�สระท��จัะออกกฎข)อบั�ญญ�ต� เพ/�อการปีฎ�บั�ต�งานได)โดยไม-ถุ4กครอบัง1า ปีราศึจัากการแทรกแซื้ง เพ�ยงแต-ว-าความอ�สระในการด1าเน�นงานน�"นอย4-บันฐานท��ต)องร�บัผ่�ดชิ้อบัก�บัร�ฐบัาลกลางตามความส�มพ�นธิ�เชิ้�งอ1านาจั ท�� อปีท. ต)องปีฏิ�บั�ต�ตามกฎหมายต-างๆ ท��ออกมาจัากกรมส-งเสร�มปีกครองส-วนท)องถุ��น หร/อหน-วยงานระด�บักรมท��ส-วนกลางจั1านวนมากในแต-ละปี� ภารก�จั“

บัร�การสาธิารณะ ท�� อปีท” . ผ่ล�ตออกมาต)องส�มพ�นธิ�ก�บั มาตรฐาน ท��ถุ4กก1าหนดข�"นโดยส-วนราชิ้การส-วนกลาง “ ”

เปี7นมาตรฐานในการให)บัร�การของท)องถุ��นท��ต)องย�ดถุ/อปีฏิ�บั�ต� พบัว-า เปี7นกลไก กระบัวนการของความส�มพ�นธิ�เชิ้�งอ1านาจัก�บัร�ฐบัาลกลาง โดยปีฏิ�บั�ต�การผ่-าน ค1าส��ง หน�งส/อเว�ยน หน�งส/อส��งการ จัากกรมต-างๆ ท��หว�งให)บัร�การสาธิารณะท��ถุ-ายโอนและก1าหนดข�"นได)มาตรฐาน ค4-ม/อการปีฏิ�บั�ต�งาน ตลอดจันถุ�ง การฝึEกอบัรม และ การปีระชิ้�มต-างๆท��จั�ดข�"นโดยราชิ้การส-วนกลาง (ว�ชิ้ร�นทร� สอนศึ�ลปีF, 2556) เหล-าน�" ถุ/อว-าเปี7นกลไกความส�มพ�นธิ�ทางอ1านาจัของร�ฐบัาลท��ม�น�ยะก�บัการส4ญเส�ยความอ�สระของ อปีท.

ท�"งส�"น ด�งน�"น ย��งน�บัว�นของพ�ฒนาการของ อปีท. ใน

[9]


ระบัอบัปีระชิ้าธิ�ปีไตยและการจัรรโลงปีระชิ้าธิ�ปีไตยท)องถุ��น1 ก:ย��งพบัว-าความเปี7นอ�สระย��งลดลง เพราะศึ�ลปีะในการใชิ้)อ1านาจัเพ/�อด1าเน�นงานของ อปีท. ย�งส-อให)พบัเห:นว-าย�งต1�า โดยเฉพาะ อปีท. ในระด�บัล-างอย-าง อบัต. และเทศึบัาลขนาดเล:กๆ อาก�ปีกร�ยาทางการบัร�หารท��ออกมาในท1านองสยบัสมยอมทางอ1านาจัต-อหน-วยงานก1าก�บั จั�งกลายเปี7นเหม/อนหน-วยงานในการควบัค�มอย4-เสมอๆ ด�งน�"น การโต)แย)งเชิ้�งหล�กการ หร/อการตอบัโต)เชิ้�งอ1านาจัของ อปีท.

เชิ้-น ตอบัโต)เก��ยวก�บัมาตรฐาน อ�ทรณ�ค1าส��งหน�งส/อเว�ยน หาร/อแนวปีฏิ�บั�ต�งาน ย�งพบัน)อย ท1าให)ราชิ้การกลางส-วนกลางท1าการผ่ล�ตซื้1"าทางอ1านาจั ออกมาในล�กษณะท��กล-าวแล)วข)างต)นจันความอ�สระส4ญเส�ยไปี เราจั�งไม-เห:นการผ่ล�ตข)อบั�ญญ�ต� เทศึบั�ญญ�ต� ท��แปีลงเพ/�อการปีฏิ�บั�ต�งานท��แตกต-างก�นไปีตามบัร�บัท แต-พบัว-าส-วนใหญ-แล)วม�แต-ข)อบั�ญญ�ต� เทศึบั�ญญ�ต�งบัปีระมาณรายจั-าย และรายจั-ายเพ��มเต�ม ซื้1"าๆ ซื้ากๆ เหม/อนก�นปีรากฏิอย4-ท� �วไปี และพบัเห:นโครงการ ก�จักรรมท��เหม/อนๆ ก�นท�"งปีระเทศึ ท�"งๆ ท��ความจัร�งแล)วต)องแตกต-างก�นตามน�เวศึ บัร�บัทท��ต-างก�น แต-อย-างไรก:ตาม ความอ�สระท��ส4ญเส�ยไปีน�"น น-าจัะเร��มต)นจัาก1 อปีท. ในระบัอบัปีระชิ้าธิ�ปีไตย หมายความว-า อปีท. หล�ง 2476

และ อปีท.ในย�คการจัรรโลงปีระชิ้าธิ�ปีไตยท)องถุ��น ความหมายว-า อปีท.หล�งร�ฐธิรรมน4ญ 2540

[10]


การท��บัทบัาทของ อปีท. ไม-ได)จั�ดหางบัปีระมาณเอง หร/อร�ฐบัาลกลางจั�ดสรรให) การท��ร �ฐบัาลกลางจั�ดการงบัปีระมาณให) งบัปีระมาณจัะไหลไปี ตามไปีด)วยการไหลของอ1านาจัในเชิ้�งก1าก�บัหร/อควบัค�มไปีด)วย ปีระการหน��ง ความส4ญเส�ยอ�สระน�"นอาจัจัะมาจัากสมม�ต�ฐานเชิ้�งลบั เก��ยวก�บัพฤต�กรรมการใชิ้)อ1านาจัของ อปีท. เชิ้-น ท�จัร�ต การท1างานไม-เปี7น ไม-เหมาะสม ความร�นแรงในการใชิ้)อ1านาจัท��ปีรากฏิอย4-ตลอดเวลาอ�กปีระการหน��งด)วย ท�"งน�" ย�งไม-หมายความรวมถุ�งพฤต�กรรมของร�ฐบัาลกลาง ในฐานะร�ฐเด��ยวท��ม�พฤต�กรรมรวมศึ4นย�อ1านาจัอย4-แล)ว ท1าให)ความอ�สระย��งห-างไกลจัากความจัร�งในบัร�บัทการปีฏิ�บั�ต�งานบัร�การสาธิารณะของท)องถุ��น

สภาพน�เวศึท��ผ่�นแปีรไปีอย-างรวดเร:ว ท��ถุ/อว-าท)องถุ��นไทยต)องเผ่ชิ้�ญหน)าอย-างไม-อาจัจัะคาดการณ�ได)ล-วงหน)า เชิ้-น น1"าท-วมซื้1"าซื้าก ภ�ยแล)ง จั�งเปี7นการบัร�หารจั�ดการท)องถุ��นท-ามกลางความเส��ยง หร/ออาจัจัะกล-าวว-าเปี7นการบัร�หารจั�ดการท)องถุ��นท-ามกลางว�กฤต�ส��งแวดล)อม เชิ้-น น1"าท-วมภาคใต)ท��ม�ความถุ��ย��งข�"น จัากเด�มท��เคยเก�ดน1"าท-วม 1

คร�"งใน 1 รอบัหร/อ 12 ปี� เชิ้-น ชิ้าวนครศึร�ธิรรมราชิ้และใกล)เค�ยง จัะเก�ดพฤต�การณ�เหม/อนๆ ก�นในปี�มะโรง เพราะน1"าท-วมเสมอๆ จันชิ้าวบั)านขนานนามก�นว-า ปี�มะโรงน1"า“

แดง น1"าจัะท-วม เชิ้-น พ” .ศึ.2505, 2518, 2531,

[11]


2544 เปี7นต)น น1"าจัะท-วมท�กครบัรอบั 12 ปี�ท��กล-าวแล)ว บัทบัาทการแก)ไขน1"าท-วมเปี7นบัทบัาทของคร�วเร/อน ชิ้�มชิ้น และราชิ้การส-วนภ4ม�ภาคเปี7นหล�ก โดยเฉพาะภารก�จัการ สงเคราะห�น1"าท-วม แต-ปี0จัจั�บั�นพบัว-าระบับัน�เวศึ“ ”

เปีล��ยนแปีลง น1"าท-วมมากข�"น ถุ��มากข�"นเก/อบัท�กๆ ปี�หร/อไม-ก��ปี�ก:ท-วม และเก�ดว�กฤต�น1"าท-วม จันเปี7นล�กษณะน1"าท-วมซื้1"าซื้าก และสร)างความเส�ยหายแก-ชิ้�ว�ตทร�พย�ส�นอย4-เสมอๆ เชิ้-นข)อม4ลการศึ�กษาของ ออนอ�สาห� พลภ�กด� (2556)

พบัว-า ใน พ.ศึ.2544 เก�ดน1"าท-วมใหญ- พ.ศึ.2545 เปี7นปี�ท��เก�ดความเส�ยหายรวมมากท��ส�ด 13,385.31 ล)านบัาท พ.ศึ.2546 เก�ดอ�ทกภ�ย ม�ความเส�ยหายรวม 2,050.26

ล)านบัาท พ.ศึ.2547 เส�ยหายรวมน)อยท��ส�ดในรอบั 10 ปี� ท�� 850.65 ล)านบัาท พ.ศึ.2548 เส�ยหายรวม 5,982.28 ล)านบัาท พ.ศึ.2549 ความเส�ยหายรวม 9,627.41 ล)านบัาท พ.ศึ.2550 ความเส�ยหาย 1,687.86 ล)านบัาท พ.ศึ.2551 ความเส�ยหาย 7,601.79 ล)านบัาท และปี� พ.ศึ.2552 ความเส�ยหาย 5,252.61 ล)านบัาท ส1าหร�บัเด/อนต�ลาคม-พฤศึจั�กายน พ.ศึ.2553 เก�ดอ�ทกภ�ย สร�ปีสถุานการณ�อ�ทกภ�ยภาคใต)คร�"งน�"ม�ผ่4)เส�ยชิ้�ว�ตรวม 61 ราย เชิ้-นเด�ยวก�บัน1"าท-วมภาคใต)ระหว-างม�นาคม-เมษายน พ.ศึ.2554 ได)เก�ดน1"าท-วมด�น

[12]


ถุล-มท�"ง 8 จั�งหว�ด ของภาคใต)2 ได)สร)างความเส�ยหายอย-างร�นแรง 2 ปี�น�"ม�ปีระชิ้าชิ้นได)ร�บัความเด/อดร)อน 67,259 คร�วเร/อน พ/"นท��การเกษตรได)ร�บัความเส�ยหายกว-า 2.4 ล)านไร- เกษตรกร 150,000 ราย นาข)าว 1.7

ล)านไร- ด)านปีศึ�ส�ตว�และด)านปีระมง 100,000 รายม4ลค-าความเส�ยหายปีระมาณ 20,666 ล)านบัาท แน-นอนว-าบัทบัาทหน�กก:อย4-ท��ท)องถุ��นด)วย เพ�ยงแต-บัทบัาทย�งคล)ายก�บับัทบัาทราชิ้การแบับัด�"งเด�มค/อ ก�จัการสงเคราะห�โดย “

อปีท.” ควบัค4-หร/อแข-งข�นก�บัราชิ้การส-วนกลางและองค�กรเอกชิ้น อย-างไรก:ตาม พบัว-า ในสถุานการณ�น�"พบัว-า อปีท. ได)พยายามในการบัร�หารจั�ดการเพ/�อเผ่ชิ้�ญก�บัการเปีล��ยนแปีลงทางน�เวศึ โดยเฉพาะน1"าท-วมมากข�"น ด�งน�"น การบัร�หารจั�ดการท-ามกลางสภาวะน1"าท-วม จัากการ“ ”

เสนอแนวค�ดของ รงค� บั�ญสวยขว�ญ (2555) พบัว-า ม�ก�จักรรม ข�"นตอน กระบัวนการและกลไกม� 4 ข�"นตอน ปีระกอบัด)วย ข�"นตอนแรก การเต/อนภ�ย ข�"นตอนท��สอง การสงเคราะห�ชิ้าวบั)าน ข�"นตอนท��สาม การระบัายน1"า ข�"นตอนท��ส�� การเย�ยวยาและ/หร/อฟื้?" นฟื้4 ม� 4 ข�"นตอนด�งน�"

2 จั�งหว�ดตร�ง พ�ทล�ง นครศึร�ธิรรมราชิ้ ปี0ตตาน� ยะลา นราธิ�วาส สงขลา และส�ราษฏิร�ธิาน�

[13]


ภาพท้�� 1 การบัร�หารจั�ดการท-ามกลางสภาวะน1"าท-วม

น�กว�จั�ยได)ใชิ้)แผ่นภ4ม�น�"เพ/�อว�เคราะห�ภารก�จัของท)องถุ��นในการบัร�หารจั�ดการแบับัใหม-เพ/�อด1าเน�นงานและรองร�บัน1"าท-วมน�"น ม�มากในข�"นตอนท�� 2 และ 3 ค/อ ข�"นตอนท��สอง การสงเคราะห�ชิ้าวบั)าน ข�"นตอนท��สาม การระบัายน1"าด�งเชิ้-นงานของ ร�ตนาภรณ� สก�ลหน4 ท��พบัข�"นตอนน�"ม�การปีฏิ�บั�ต�งาน ค/อ

ข�"นตอนท�� 2 การสงเคราะห�ชิ้าวบั)าน ปีระกอบัด)วย 1)

จั�ดต�"งศึ4นย�พ�กพ�งหร/อศึ4นย�อพยพ 2) เตร�ยมระบับัสาธิารณ4ปีโภคและสาธิารณ4ปีการไว)ให)พร)อม 3) การลงทะเบั�ยนร�บัแจั)งเหต�ผ่4)

[14]

การเต/อนภ�ย

การเย�ยวยาและ/หร/อ

การระบัายน1"า

อปีท. การสงเคราะห�


ปีระสบัภ�ย 4) การแจักถุ�งย�งชิ้�พให)ผ่4)ปีระสบัภ�ย 5) การจั�ดต�"งหน-วยร�บับัร�จัาคส��งของเพ/�อชิ้-วยเหล/อผ่4)ปีระสบัภ�ย

ข�"นตอนท�� 3 การระบัายน1"า กรณ�ท��หน��ง การระบัายน1"าในภาวะว�กฤต� ปีระกอบัด)วย ใชิ้)กระสอบัทรายก�"นตลอดแนวแม-น1"าพ�มดวง เพ/�อปีCองก�นน1"าทะล�กเข)าท-วมพ/"นท�� ใชิ้)เคร/�องส4บัน1"าส4บัน1"าจัากท��ล�-มระบัายออกส4-แม-น1"าพ�มดวง และข�ดลอกค4ระบัายน1"าและล1าคลองท��ต/"นเข�น เพ/�อเร-งการระบัายน1"าออกส4-แม-น1"าพ�มดวง และกรณ�ท��สอง การระบัายน1"าระยะยาว ปีระกอบัด)วย ปีร�บัปีร�งระบับัระบัายน1"า การก-อสร)างเข/�อน คสล. เพ/�อรองร�บัการระบัายน1"าตลอดล1าน1"าพ�มดวง และข�ดลอกค4ระบัายน1"า/ล1าคลองท��ต/"นเข�น (ร�ตนาภรณ� สก�ลหน4, 2556) ส�มพ�นธิ�ก�บังานของ ดารากร ปีล)องคง (2556) ท��ใชิ้)กรอบัแนวค�ดตามแผ่นภ4ม�ด�งกล-าว พบัว-า อบัต. ท��เผ่ชิ้�ญน1"าท-วมด1าเน�นการใน 2 ข�"นตอน และส�มพ�นธิ�ก�บังานของว�ยว�ฒ�ย�ต� ท��พบัว-า อบัต. ท1างานใน ระยะเวลาท��เก�ดภาวะฉ�กเฉ�นจัากการเก�ดภ�ยพ�บั�ต� เม/�อเก�ดอ�ทกภ�ย ด1าเน�นการ ตรวจัสอบัและแจั)งภ�ย โดยท�มชิ้�ดก4)ชิ้�พก4)ภ�ยท��เปี7นชิ้�ด เข)าตรวจัสอบัเหต� และเข)าด1าเน�นการก4)ภ�ย พร)อมแจั)งเหต�มาย�ง ศึ4นย�อ1านวยการเฉพาะก�จัฯ องค�การบัร�หารส-วนต1าบัลพ�นพ�น การฟื้?" นฟื้4ในระยะเร-งด-วน ม�การจั�ดต�"งหน-วยบัรรเทาท�กข� จั�ดให)ม�การปีฐมพยาบัาล และด4แลให)ความ

[15]


ชิ้-วยเหล/อผ่4)ปีระสบัภ�ย ให)สามารถุด1ารงชิ้�ว�ตอย4-ได)อย-างพอสมควร (ว�ยว�ฒ� ว�ย�ต�, 2556) ท1าให)ข� "นตอนแรก การเต/อนภ�ย และ ข�"นตอนท��ส�� การเย�ยวยาและ/หร/อ ฟื้?" นฟื้4 ย�งม�จั1านวนน)อย แน-นอนว-าบัทบัาทสองส-วนน�" อาจัจัะย�งไม-มาก แต-หล�งสถุานการณ�น1"าท-วม 2554 แล)ว งานว�จั�ยท�"งหมดได)กล-าวถุ�งบัทบัาทข�"นตอนแรก ค/อ การเตร�ยมการหร/อกระบัวนการเตร�ยมการก-อนเก�ดภ�ยพ�บั�ต� เร��มม�บัทบัาทมากข�"น อบัต. ท�"งหลายท��ศึ�กษาม�ก�จักรรมต-างๆ ร-วมก�นของท)องถุ��นและชิ้�มชิ้นมากข�"น สถุานการณ�ของน�เวศึท��ผ่�นแปีรไปีจั�งเปี7นบัร�บัทหล-อหลอมให)เก�ดกระบัวนการจั�ดการของ อปีท. รองร�บัเท-าก�บัว-าการบัร�หารจั�ดการท-ามกลางความเส��ยงภ�ยเร��มโดดเด-น โดยเฉพาะอย-างย��งในพ/"นท��ท��เส��ยงภ�ยธิรรมชิ้าต� ด�งน�"น การบัร�หารจั�ดการของท)องถุ��นได)ถุ�งเวลาท��เปีล��ยนแปีลงไปี อาจัจัะเก�ดการบัร�หารตามสถุานการณ�ท��ไม-คาดค�ด ไม-อาจัจัะคาดหมายได)ล-วงหน)าเก�ดข�"นเสนอ การบัร�หารจั�ดการแบับัน�"จั�งพ�ส4จัน�การยอมร�บัองค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��นในภาคใต)มาแล)ว เชิ้-นเด�ยวก�บัสถุานการณ�น1"าท-วมปีระเทศึไทยเม/�อปีลาย พ.ศึ.2554 บัทบัาทในการเตร�ยมการ สร)างข)อม4ล องค�ความร4 ) เตร�ยมคน เตร�ยมสถุานท�� จั�งพบัเห:นความท�นสม�ยของการจั�ดการได)ท�� อปีท. หลายๆ สถุานท��

[16]


การต/�นต�วด)านส�ทธิ�<ของพลเม/องและพล�งของกล�-มทางส�งคม สถุานการณ�ด)านส�ทธิ�<ได)ต/�นต�วไม-จั1าก�ดวงท��ร �ฐบัาลกลาง นานาชิ้าต� แต-พ/"นท��ของ อปีท. ปีระเด:นเก��ยวก�บัส�ทธิ�<ได)ต/�นต�วมากเชิ้-นเด�ยวก�น ร4ปีธิรรมของการต/�นส�ทธิ�<ไม-ว-าจัะอย4-ในร4ปีของส�ทธิ�<ด)าน ว�ฒนธิรรมชิ้�มชิ้นท)องถุ��น ค�ณค-าของภ4ม�ปี0ญญาท��ร/"อฟื้?" น ข�"นมา การพยายามใชิ้)ส�ทธิ�<ในการปีกปีCองการส�มปีทานการใชิ้)ทร�พยากรจัากนายท�นหร/อบัร�ษ�ทของเอกชิ้นจัากภายนอก เข)าใชิ้)พ/"นท��เพ/�อผ่ล�ตส�นค)าปีCอนตลาดแบับัท�นน�ยมอ�ตสาหกรรม เชิ้-น ปีHาจัากการท��หน-วยงานราชิ้การกลางอน�ญาตก:ด� การใชิ้)ส�ทธิ�<ด)วย การต-อส4) แย-งชิ้�งโอกาสการใชิ้)ทร�พยากร ในชิ้�มชิ้นก:ด� เหล-าน�" ค/อร4ปีธิรรมท��เปี7นการปีฏิ�บั�ต�การด)านส�ทธิ�<ท��ส�มพ�นธิ�ก�บั อปีท. ท��ต)องเก��ยวข)องโดยตรง ท�"งท�� อปีท.

เปี7นเจั)าของพ/"นท�� และคนในส�งก�ดพ/"นท��ท�� อปีท. บัร�หารจั�ดการ ต�วอย-างของการต/�นต�วต/�นส�ทธิ�<ด)าน ว�ฒนธิรรมชิ้�มชิ้นท)องถุ��น ค�ณค-าของภ4ม�ปี0ญญาท��ร/"อฟื้?" นข�"นมาใหม- เชิ้-น การปีล4กข)าวไร-ของชิ้าวบั)านท��ใชิ้)พ/"นท��เพาะปีล4กพ/ชิ้ยางพาราและปีาล�มอ�นเปี7นพ/ชิ้เศึรษฐก�จัเชิ้�งพาณ�ชิ้ย� พบัว-าองค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��นต)องสน�บัสน�นส-งเสร�ม นอกจัากเปีCาหมายท��ปีระจั�กษ�ชิ้�ด ค/อปีล4กข)าวเพ/�อการบัร�โภค แต-เปีCาหมายแฝึงเร)น ค/อ กระบัวนการทางส�งคม

[17]


เพราะเปี7นการจั�ดต�"งกล�-มทางส�งคมของผ่4)คนท��อด�ต ค/อ ชิ้าวนา ท��ต)องการอน�ร�กษ�ให)ม�การพ�นธิ�ข)าวและกระบัวนการปีล4กข)าวให)ส/บัทอดต-อไปี (ว�รศึ�กด�< ทองญวน,

2556) การบัร�หารท-ามกลางส�ทธิ�<ด)านภ4ม�ปี0ญญาพ/"นบั)านหร/อท)องถุ��นน�" น�บัว-า อปีท. ม�ความเด-นชิ้�ดมาก โดยเฉพาะอย-างย��งจัากนโยบัายร�ฐบัาล หน��งต1าบัลหน��งผ่ล�ตภ�ณฑิ� “ ”

หร/อ “OTOP”

ในกลางทศึวรรษท��ผ่-านมา บัทบัาทของแต-ละท)องถุ��นด1าเน�นงานท-ามกลางการต/�นต�วของผ่4)น1าชิ้�มชิ้น ท��พยายามท�"งกระบัวนการของชิ้�มชิ้นและเก�ดกฎหมาย ระเบั�ยบัต-างๆ เก��ยวก�บัว�สาหก�จัด)านน�" ท1าให)ท)องถุ��นข)นข)างไม-บักพร-องต-อนโยบัายและการบัร�หารจั�ดการ เพ�ยงแต-งานด)านน�"ต)องบั4รณาการภาคส-วนต-างๆเข)าด)วยก�น ในการข�บัเคล/�อนงานภ4ม�ปี0ญญา การบัร�หารแบับับั4รณาการต-องานภ4ม�ปี0ญญาย�งค-อนข)างด)อย อปีท. ต)องแข-งข�นก�บัราชิ้การส-วนภ4ม�ภาค เชิ้-น ส1าน�กงานพ�ฒนาชิ้�มชิ้น ส1าน�กงานเกษตร หร/ออ/�นๆ และด4เหม/อนว-าหน-วยงานเหล-าน�"นพยายามเบั�ยดข�บัเชิ้�งการบั4รณาการ อปีท. ออกไปีมากด)วย อย-างไรก:ด� จัากการศึ�กษางานด)านบัร�การสาธิารณะขององค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��นท��เปี7นนว�ตกรรมท)องถุ��นท��ภาคใต) พบัว-างานด)านน�" หลายๆ พ/"นท��ท��โดดเด-นข�"นมาจัาก 4 ล�กษณะ ค/อ ล�กษณะแรก อปีท. ไปีต-อยอดศึ�กยภาพหร/อ

[18]


กระบัวนการหร/อผ่ลผ่ล�ตของชิ้�มชิ้นข�"นมา แล)วพ�ฒนาต-อไปีโดย อปีท. ย�งเปี7นหน-วยงานหล�กด1าเน�นการ เพ�ยงแต-ม�อาจัจัะด1าเน�นการในเชิ้�งหารายได)หร/อเชิ้�งพาณ�ชิ้ย�ของท)องถุ��นได) เท-าก�บัว-าบัทบัาทเชิ้�งพาณ�ชิ้ย�ของท)องถุ��นย�งไม-อาจัจัะเต�บัโต ล�กษณะท��สอง อปีท. ด1าเน�นการเองตามว�กฤต� หร/อปี0ญหา หร/อความต)องการของชิ้�มชิ้น ด)วยการร�งสรรค�องค�ความร4 )ภายในชิ้�มชิ้นข�"นมา แล)วองค�กรทางส�งคม องค�กรชิ้�มชิ้นด1าเน�นการต-อไปี ล�กษณะท��สาม อปีท.

สน�บัสน�นองค�กรชิ้�มชิ้นในก�จัการของชิ้�มชิ้น โดยสน�บัสน�นก�จักรรมทางด)านว�ฒนธิรรม ภ4ม�ปี0ญญา แล)วองค�กรชิ้�มชิ้นย�งคงเปี7นอ�สระท��จัะด1าเน�นงานเองต-อไปี แต-ย�งม�ก�จักรรมทางด)านน�" ท��เปี7นการด1าเน�นงานของชิ้�มชิ้นหร/อปี0จัเจักบั�คคลโดย อปีท. เก��ยวข)องน)อยมาก เชิ้-นงานก�ฬาชิ้นว�ว ท��เปี7นน�นทนาการของชิ้าวบั)าน คนในท)องถุ��น เชิ้-นน�กการเม/องท)องถุ��น เก��ยวข)องโดยตรง เชิ้-น อาจัจัะเปี7นเจั)าของสนามก�ฬาชิ้นว�ว อาจัจัะเปี7นเจั)าของว�ว ท�"งน�"ม�การกระท1าร-วมก�นด)วยการร-วมก�ฬาชิ้นว�วในแต-ละน�ดจันกลายเปี7นเคร/อข-ายทางส�งคมท��ม�อ�ทธิ�พลต-อฐานการเม/อง แต- อปีท. ไม-ได)ม�บัทบัาทเก��ยวข)องโดยทางการ แต-บัทบัาทของน�กการเม/องนอกต1าแหน-งทางการบัร�หาร อปีท. จัะพบัว-าเปี7นว�ถุ�ชิ้�ว�ตท��ส1าค�ญมากๆ ก�จักรรมท1านองน�"ม�อ�ทธิ�พลมากในการเข)าส4-ต1าแหน-งท��ม�กไม-ได)กล-าวถุ�งในการบัร�หาร

[19]


จั�ดการท)องถุ��น (สมกมล ศึร�สมโภชิ้น�, 2556) แม)นว-า กล�-มคนเคร/อข-ายของคนต-างๆ ท��ม�ความส�มพ�นธิ�แบับัไม-เปี7นทางการมาจัากการกระท1าร-วมก�นม�อย4-จัร�งในชิ้�มชิ้นท)องถุ��น และเปี7นศึ�กยภาพท��น�บัว-าม�พล�งอ1านาจัแบับัทว�ค4ณกล�บัไม-ถุ4กผ่นวกเข)ามาในส-วนของ อปีท. อาจัจัะเปี7นท�นทางส�งคมท��รวมต�วอย4-ในว�ถุ�ชิ้�มชิ้นท��รอการด�งเข)ามาร-วมก�บั อปีท. ในอนาคตได)ด)วยนว�ตกรรมทางการบัร�หาร เพราะบัางก�-มโดยเฉพาะกล�-มทางด)านอาชิ้�พ ใชิ้)ภ4ม�ปี0ญญาและว�ทยาการการผ่ล�ตด)วยพล�งของกล�-มบั�คคลภายในชิ้�มชิ้น ม�การบัร�หารจั�ดการ ม�ระบับัระเบั�ยบัแบับัแผ่น แต-กล�-มทางส�งคมเหล-าน�"ม�กจัะเปี7นองค�กรค4-ขนานก�บั อปีท. ท�� อปีท.เข)าไปีเก��ยวข)องค-อนข)างน)อยเสมอๆ เชิ้-นงานของ ปีJยวรรณ ชิ้-วงชิ้�-ม (2556) ท��ศึ�กษาการรวมกล�-มและการบัร�หารจั�ดการของปีระชิ้าชิ้นในการปีล4กปีาล�มน1"าม�นบันพ/"นท��สาธิารณะปีระโยชิ้น� บั)านเกาะยวน หม4-ท�� 1 ต1าบัลท-ากระดาน อ1าเภอค�ร�ร�ฐน�คม จั�งหว�ดส�ราษฎร�ธิาน� ก:พบัเชิ้-นเด�ยวก�นว-า อปีท. เข)าไปีเก��ยวข)องก�บัพล�งอ1านาจัของกล�-มอาชิ้�พเหม/อนก�บัเข)าไปีเก��ยวข)องน)อยมากก�บัเคร/อข-ายทางส�งคมกรณ�เคร/อข-ายว�วชิ้น ท�"งๆ ท��กล�-ม เคร/อข-ายทางส�งคมเปี7นต�วกระท1าทางส�งคมการเม/องท��ม�บัทบัาทมากในการเปี7นฐานคะแนนเส�ยงทางการเม/องในการเข)าส4-ต1าแหน-งบัร�หาร อปีท. ท�"งน�"อาจัจัะเปี7นเพราะการต�ดค1า

[20]


ต�ฉ�นน�นทาทางส�งคมหร/อการร�งเก�ยจัทางส�งคมออกไปีก:ได) ท�"งส�"นท�"งปีวง การบัร�หารงานตามส�ทธิ�<ของพลเม/อง ท�"งท��แสดงออกทางส�ทธิ�<เชิ้�งบัวก ค/อ ส�ทธิ�<ท��มาจัากการใชิ้)ภ4ม�ปี0ญญา หร/อว�ฒนธิรรมตามส�ทธิ�< ส�ทธิ�<จัากการรวมกล�-มพล�ง กล�-มอาชิ้�พ เคร/อข-ายของทางส�งคม ท��อาจัจัะม�เน/"อหาส�มพ�นธิ�ก�บัภารก�จัตามกฎหมายตามท�� อปีท. ม�กจัะย�ดถุ/ออย-างเคร-งคร�ด อาจัจัะม�บัทบัาทมากน)อยตามล�กษณะของน�กการเม/องและเน/"อหาของการต/�นส�ทธิ�< ในบัาง อปีท. อาจัจัะใชิ้)พล�งทางบัวกของการต/�นส�ทธิ�<มาเพ/�อการบัร�หารงานได)ด� ในขณะท��บัาง อปีท. อาจัจัะด)อยไปีอาจัจัะข�"นอย4-ก�บัค�ณล�กษณะทางด)านพลเม/อง และความเข)าใจัเชิ้�งบัร�หารของน�กการเม/องด)วย เพ�ยงแต-ในหลายกรณ�พบัว-าบัทบัาทของ อปีท. จัะเข)มแข:งด)วยการด�งเอาพล�งทางส�งคมน�"เข)ามาเปี7นกลไกโดยตรงหร/อโดยอ)อมต-อการข�บัเคล/�อนภารก�จัของท)องถุ��นให)ก)าวหน)า เพ�ยงพอก�บัการด�งเอามาเปี7นฐานทางการเม/องในการเข)าส4-ต1าแหน-งและในบัางพ/"นท��ก:พยายามใชิ้)เพ�ยงเปี7นฐานการเม/องในการแสวงหาคะแนนเส�ยงเพ�ยงอย-างเด�ยว ความเข)มแข:งและความอ-อนด)อยจั�งแตกต-างและข�"นอย4-ก�บัพล�งทางส�งคมของกล�-มและการต/�นต�วด)านส�ทธิ�ด)วย

ความข�ดแย)งทางการเม/อง และความข�ดแย)งทางส�งคม ความข�ดแย)งทางส�งคมและความข�ดแย)งทางการ

[21]


เม/องในท)องถุ��นถุ/อเปี7นปีรากฏิการณ�ท��ม�อย4-และม�พลว�ตรในท-ามกลางความก)าวหน)าของ อปีท. ท�"งงานบัร�หารจั�ดการและงานการเม/อง จัาร�กถุาพร (2556) ศึ�กษาถุ�งความข�ดแย)งทางการเม/องท)องถุ��นในจั�งหว�ดส�ราษฎร�ธิาน� พบัว-า สาเหต�ของความข�ดแย)งมาจัากผ่ลของการข�ดก�นระหว-างกล�-มพวกหร/อตระก4ลต-างๆ ท��ตกทอดจัากร� -นส4-ร� -น แล)วย�งน1าเอาความข�ดแย)งมาส4-การแข-งข�นทางการเม/องในการเล/อกต�"งเข)าส4-การบัร�หาร อปีท. จัะว-าไปีแล)วถุ/อว-าเปี7นความข�ดแย)งทางส�งคมระหว-างกล�-มพวก ก-อนการเข)าส4-แข-งข�นชิ้�งต1าแหน-งการเม/องท)องถุ��น ท1าให)ปีร�มณฑิลของการเม/องท)องถุ��นท��ถุ4กโยงผ่นวกหร/อเปี7นผ่ลของการเข)ามาเปี7นส-วนหน��งของความข�ดแย)งจันเก�ดการท1าร)ายจันถุ�งข�"นเส�ยชิ้�ว�ต ส-วนการศึ�กษาของ ส�จัาร�ย� ว�ชิ้�ยด�ษฐ� (2556) การจั�ดการความข�ดแย)งในการใชิ้)ท��ด�นสาธิารณปีระโยชิ้น�ท�-งเล�"ยงส�ตว� พบัว-าเปี7นความข�ดแย)งในการใชิ้)ทร�พยากรของท)องถุ��นด)วยคนในส�งก�ดท)องถุ��นก�นเอง น�บัว-าเปี7นความข�ดแย)งท��ค-อนข)างเร��มร�นแรงมากข�"นในระยะปีระมาณสองทศึวรรษท��ผ่-านมา ในส-วนของภาคใต)ความข�ดแย)งในการใชิ้)ปีระโยชิ้น�จัากปีHา ทะเล ด�น เหล-าน�"น�บัว�นแหลมคนท��มาจัากค4-ข�ดแย)งภายในด)วยก�นเองและความข�ดแย)งจัากฝึHายน�กธิ�รก�จัท��มาจัากภายนอก แต-ลงท)ายด)วยความร�นแรง ส4ญเส�ยชิ้�ว�ตไปี

[22]


ก:มาก ในขณะท��พลว�ตรความข�ดแย)ง ไม-อาจัจัะก)าวข)ามก�บัน�กการเม/องของ อปีท. ไปีได) ท1าให)ความข�ดแย)งและร�นแรงน�"จั�งถุ4กน�บัร-วมอย-างง-ายๆ ว-าเปี7นความร�นแรงของ อปีท. ด)วย จัะว-าไปีแล)วน�"ค/อสาเหต�ของความข�ดแย)งจัากกระบัวนการภายในท��เปี7นพลว�ตรและด1ารงอย4- ท�"งน�" อาจัจัะมาจัากผ่ลปีระโยชิ้น�ท��ข�ดก�นระหว-างบั�คคล และกล�-มทางการเม/องท)องถุ��น อาจัจัะมาจัากการผ่�ดค1าม��นส�ญญาในทางการเม/องท��ฝึHายต-างๆ ให)ไว)ต-อก�น นอกจัากการศึ�กษาน�" ย�งพบัความข�ดแย)งท��มาจัากม�ลเหต�ภายนอก เปี7นต)นว-า ความข�ดแย)งจัากการเปี7นฐานน�กการเม/องระด�บัชิ้าต� ความข�ดแย)งจัากการตอบัสนองและปีฏิ�เสธิก�บันโยบัายการพ�ฒนาระด�บัชิ้าต�ท��ลงมาส4-ท)องถุ��น โดยเฉพาะนโยบัายการพ�ฒนาเศึรษฐก�จัของปีระเทศึ ความข�ดแย)งเหล-าน�"ส-งผ่ลกระทบัในชิ้�มชิ้นและท)องถุ��น ได)แก- ความเปี7นม�ตรระหว-างบั�คคลลดลง ความเชิ้/�อถุ/อ ไว)วางใจัต-อก�นหมดไปี เก�ดความแตกแยกเปี7นฝึ0กฝึHาย เก�ดความบัาดหมางระหว-างก�น อาจัน1ามาซื้��งการใชิ้)อารมณ�มากกว-าเหต�ผ่ลในการแก)ไขปี0ญหา น1าไปีส4-ความต�งเคร�ยดและ/หร/อหาทางออกด)วยว�ธิ�การท��ร�นแรงจันเปี7นท��เบั/�อหน-วยของปีระชิ้าชิ้น และส1าค�ญท��ส�ด ค/อ ส-งผ่ลต-อการบัร�หารงานของท)องถุ��นท��ขาดความไว)วางใจัระหว-างก�น จันไม-อาจัจัะ

[23]


ระดมทร�พยากรมาร-วมก�นบัร�หารภารก�จัท)องถุ��นได) ความข�ดแย)งในท)องถุ��นถุ/อว-าเปี7นข)อจั1าก�ดของท)องถุ��น

การบรหารจั ดการภายในท้��มี�ปัระสท้ธภาพต่ำ#�าในม�ต�ของเชิ้�งกระบัวนการบัร�หารจั�ดการน�"นพบัว-า

อปีท. ม�การบัร�หารจั�ดการภายในท��ม�ปีระส�ทธิ�ภาพต1�าในด)านการวางแผ่น ก�บั การปีฏิ�บั�ต�ตามแผ่น ท�"งน�" การใชิ้)แนวค�ด ปีระส�ทธิ�ภาพ “ ” (Efficiency) เปี7นการเน)นท��ผ่ลการปีฏิ�บั�ต�งาน (Perform-ance) ท��ปีรากฏิว-าเปี7นไปีตามเปีCาหมาย3 แม)นว-าเปี7น แนวค�ดการบัร�หารร�ฐก�จัท��ค-อนข)างเก-ามาก แต-ก:ย�งเปี7นแนวค�ดท��อมตะ โดยเฉพาะเม/�อน1าเอามาอภ�ปีรายด)านงบัปีระมาณ ท�"งการจั�ดซื้/"อพ�สด� การโอนงบัปีระมาณ เง�นสะสม ก�บัม�ต�การวางแผ่น ก�บั ม�ต�การปีฏิ�บั�ต�ตามแผ่น ของท)องถุ��นไทยในทศึวรรษท��ผ่-านมาพบัว-าม�ปีระเด:นท��น-าสนใจัมาก

การวางแผ่นของท)องถุ��น เปีร�ยบัเหม/อนว-าแผ่นพ�ฒนาของท)องถุ��นน�"นม�ต)นน1"าหร/อต)นธิารของความค�ด ความต)องการ ความปีรารถุนา และการร�งสรรค�การพ�ฒนาท)องถุ��นท��ปีรากฏิในแผ่นพ�ฒนา

3 ส-วน ปีระส�ทธิ�ผ่ล “ ” (Effectiveness) เปี7นผ่ลส1าเร:จัของการปีฏิ�บั�ต�งานในข�"นส�ดท)าย

[24]


มาจัากหลายส-วน เปี7นต)นว-า มาจัาก ปีระชิ้าคม“ ”

ท��เปี7นไปีตามการส��งการของกระทรวงมหาดไทย เม/�อต)นทศึวรรษ 2540 มาจัาก“แผ่นชิ้�มชิ้น ท��ถุ4กปีล�กพล�งข�"นมาจัากร�ฐบัาล” ส�รย�ทธิ� เม/�อต)นทศึวรรษ 2550 อ�นม�น�ยท��ให)ใชิ้)ทร�พยากรจัากท)องถุ��นหร/อท)องถุ��นต)องเอาใจัใส-ต-อแผ่นชิ้�มชิ้น นอกจัากน�"ร�ฐไทยต)องการให)ท)องถุ��นเปี7นหน-วยงานร�ฐท��ต)อง ข�บัเคล/�อนย�ทธิศึาสตร�จั�งหว�ด ท��เปี7นการ“ ”

แปีรมาจัากว�ส�ยท�ศึน�จั�งหว�ด ว�ส�ยท�ศึน�อ1าเภอ ตามฐานคต�ท��ว-าท)องถุ��นเปี7นหน-วยงานราชิ้การท��ม�งบัปีระมาณ ม�ความสามารถุ แม)นว-าจัะเปี7นหน-วยงานท��ย�ดหล�กความอ�สระ แต-ต)องข�บัเคล/�อนว�ส�ยท�ศึน�จั�งหว�ดและอ1าเภอให)ได)ตามน�ยยะของ กฎหมาย4 ท1าให) อปีท. หร/อท)องถุ��นไทย ม�พ�นธิะท��ผ่4กม�ดให)ต)องปีฏิ�บั�ต�งานมากจันหล�กความอ�สระค-อนข)างจัะส4ญส�"น ในขณะเด�ยวก�บัท�� อปีท. เองก:ม�ต1าแหน-งข)าราชิ้การท��ปีฏิ�บั�ต�หน)าท��ด)านแผ่นโดยตรง ค/อ เจั)าหน)าท��ว�เคราะห�นโยบัายและแผ่น น�กพ�ฒนาชิ้�มชิ้น หร/อาจัจัะม�การแบั-งออกเปี7นส-วนราชิ้การ5 ท��ถุ/อว-าเปี7นหน-วยงานท��ท1า

4 พระราชิ้กฤษฎ�การว-าด)วยการบัร�หารงานจั�งหว�ดและกล�-มจั�งหว�ดแบับับั4รณาการ พ.ศึ.2551 5 เชิ้-น ใน อบัจั.

[25]


หน)าท��วางแผ่น หร/อใชิ้)ฐานความร4 ) (Knowledge base)

ในการว�เคราะห�สร)างแนวทาง ทางเล/อกการพ�ฒนาท)องถุ��นให)เหมาะสม แทนการใชิ้)ความร4 )ส�ก ความต)องการ (Emotional Base) ของน�กการเม/องท��อาจัจัะเส��ยง แต-ความจัร�งพบัว-ากระบัวนการวางแผ่นเปี7นเพ�ยงแค-ร4ปีแบับัท��สร)างความชิ้อบัธิรรมก�บัการบัร�หารจั�ดการมากกว-าการท1าให)เปี7นเคร/�องม/อในการบัร�หารงาน เพราะพบัว-า แผ่นพ�ฒนาท)องถุ��น ค/อ เอกสารรวมรวมโครงการ ท��ผ่-านปีระชิ้าคม อ�นเปี7นพ/"นท��ท��เสนอโครงการมากกว-าพ/"นท��การขบัค�ด ว�เคราะห�สถุานการณ� ทางเล/อกให)ชิ้�มชิ้น ท�กโครงการต)องผ่นวกไว)ในแผ่นพ�ฒนา ส-งผ่ลให)แผ่นฯ ค/อ กระบัวนการราบัรวมโครงการ เย:บัเล-มส-งให)สภาท)องถุ��นพ�จัารณา โครงการในแผ่นพ�ฒนาท��อาจัจัะม�มากกว-า 200 โครงการ หากใชิ้)งบัปีระมาณจัร�งอาจัจัะมากกว-างบัปีระมาณท��ม�อย4-เปี7น 1,000 % ส-งผ่ลให)โครงการท��ถุ4กน1ามาเสนอเปี7นข)อบั�ญญ�ต�งบัปีระมาณรายจั-ายปีระจั1าปี�เพ�ยงปีระมาณมากกว-าร)อยละ 10 ของจั1านวนโครงการท��ปีรากฏิในแผ่นพ�ฒนา ข)อม4ลจัากการปีระเม�นโครงการจั�งไม-ผ่-านการปีระเม�นของหน-วยงานราชิ้การส-วนกลางท��ก1าก�บัการปีฏิ�บั�ต�งานท)องถุ��น การวางแผ่นของท)องถุ��นจั�งเปี7นกลไกท��ส4ญเส�ยบัทบัาท (Dis-Function) การน1าข)อม4ล ความร4 )

[26]


ทางว�ชิ้าการมาปีระย�กต�ใชิ้) เชิ้-นเด�ยวก�บังานของ ส�ม�ตรา แซื้-หล� อธิ�บัายได)ชิ้�ดว-า ในชิ้-วง 10 ปี�ท��ผ่-านมา ม�เง�นสะสมอย4-ในองค�การบัร�หารส-วนต1าบัลพ�นพ�น ค�ดเปี7นร)อยละ 88.64 ของด)านร�บัเง�นสะสมท�"งหมด ซื้��งเก�ดจัากผ่ลต-างการปีJดบั�ญชิ้�รายร�บัจัร�งส4งกว-ารายจั-ายจัร�ง เร��มม�ข�"นคร�"งแรกในปี�งบัปีระมาณ พ.ศึ.2548-2554 (ส�ม�ตรา แซื้-หล�, 2556) อย-างไรก:ตาม สถุานการณ�การวางแผ่นท��ม�ปี0ญหาน�"น พบัได)จัากหลายกรณ� ในท��น�"จัะแสดงผ่ลการจั�ดเก:บัภาษ�โรงเร/อนและท��ด�นองค�การบัร�หารส-วนต1าบัลท-าเร/อ อ1าเภอโคกโพธิ�< จั�งหว�ดปี0ตตาน� (รอบั�ยะ จัารง, 2556) ท��ชิ้�"ให)เห:นถุ�งข)อจั1าก�ดในการวางแผ่นของท)องถุ��น เน/�องจัากการปีระมาณการรายร�บัตามข)อบั�ญญ�ต�ก�บัจั1านวนภาษ�โรงเร/อนและท��ด�นท��เก:บัได)จัร�ง พบัว-าแตกต-างก�นมาก

ต่ำารางท้�� 1 การปีระมาณการรายร�บัตามข)อบั�ญญ�ต�ก�บัจั1านวนภาษ�โรงเร/อนและท��ด�นปั+ พ.ศ.

ปัระมีาณ์การต่ำามีข้�อบ ญญ ต่ำ

ภาษี�โรงเร/อนและท้��ดน

คุดเปั2น %

2551

1,000 1,038.00 103.80

2552

1,000 420.00 42.00

255 1,000 1,359.00 135.9

[27]

วารสารสหว�ทยาการว�จั�ย: ฉบั�บับั�ณฑิ�ตศึ�กษา ปี�ท�� 2 ฉบั�บัท�� 1 (ม.ค.-ม�.ย. 2556)3 02554

500 1,619.00 323.80

2555

1,500 3,635.00 242.00

จัากตารางน�"อธิ�บัายได)ว-า การวางแผ่นม�ปีระส�ทธิ�ภาพต1�ามาก เพราะปีระมาณการไว)ต1�า ท�"งน�" การปีระมาณการ ค/อ การวางแผ่น ท��ไม-อาจัจัะเข)าใจัได)ว-าใชิ้)เหต�ผ่ลอย-างไรท��วางไว)ต1�า แต-จั�ดเก:บัได)จัร�งส4งกว-าปีระมาณการจั1านวนมาก แม)นว-าจัะเก:บัได)ส4ง แต-หากพ�น�จัท��ปีระส�ทธิ�ภาพของของการปีระมาณการตามข)อบั�ญญ�ต� ค/อส-วนหน��งของการวางแผ่นท��ม�ข)อจั1าก�ด เชิ้-นเด�ยวก�บัการศึ�กษาของ โซื้เฟื้�ย มะแซื้ (2556) พบัตรงก�นค/อม�รายร�บัท��ได)ร�บัจัร�งมากกว-าปีระมาณการรายร�บั รวม 3 ปี� ปีระกอบัด)วย ปี�งบัปีระมาณ 2550, 2551 และ 2553 ค�ดเปี7นร)อยละ 9.72,

12.37 และ 0.59 ส-วนรายร�บัท��ได)ร�บัจัร�งน)อยกว-าปีระมาณการรายร�บัในข)อบั�ญญ�ต�งบัปีระมาณ รวม 3 ปี� ปีระกอบัด)วย ปี�งบัปีระมาณ 2552, 2554 และ 2555

ค�ดเปี7นร)อยละ 20.82, 12.72 และ 17.31 ตามล1าด�บั โดยปีระเด:นรวมก�นค/อ การปีระมาณการผ่�ดจัากความจัร�งตลอดท�"ง 5 ปี� เปี7นการชิ้�"ให)เห:นถุ�งข�"นตอนการวางแผ่นของท)องถุ��นท��ม�ปี0ญหามาก

[28]


ในส-วนของ การน1านโยบัายหร/อน1าแผ่นงานไปีปีฏิ�บั�ต�งาน (Implementation) ของท)องถุ��น พบัว-า ปีระส�ทธิ�“

ภาพ ในเชิ้�งกระบัวนการย�งต1�าเชิ้-นเด�ยวก�น แม)นว-า”

แนวค�ด ปีระส�ทธิ�ภาพ จัะเปี7น แนวค�ดการบัร�หารร�ฐก�จัท��“ ”

เก-า มาก แต-ก:ย�งเปี7นแนวค�ดท��อมตะ โดยเฉพาะ เม/�อน1าเอามาพ�จัารณาเก��ยวก�บัการน1านโยบัายหร/อน1าแผ่นงานไปีปีฏิ�บั�ต�งาน อปีท. ในด)านการ ใชิ้)งบัปีระมาณ6 พบัว-าปีระส�ทธิ�ภาพและค�ณภาพขององค�กรปีกส-วนท)องถุ��น ม�กระบัวนการการใชิ้)งบัปีระมาณเพ/�อปีฏิ�บั�ต�งานตามนโยบัายหร/อแผ่นงานท��ผ่-านข)อบั�ญญ�ต� หร/อเทศึบั�ญญ�ต� หร/อข)อบั�งค�บัแล)ว ม�ปีระส�ทธิ�ภาพต1�า

ปีระการแรก ข)อย/นย�นจัากงานของ ส�ภาพร ส�ทธิ�<ปีระเสร�ฐ (2556) ท��ว�เคราะห�การบัร�หารงานพ�สด� ในรอบั 10 ปี�ท��ผ่-านมาขององค�การบัร�หารส-วนต1าบัล พอจัะเปี7นกรณ�ต�วอย-างเชิ้�งปีระจั�กษ�ว-า ในม�ต�ของการปีฏิ�บั�ต�งานแผ่นงาน ม�จั1านวนโครงการไม-อาจัจัะปีฏิ�บั�ต�ได)ท�นตามแผ่นงานท��ผ่-านการว�เคราะห�ของ

6 เพราะว-าการจั�ดหาเง�นงบัปีระมาณเปี7นข)อด)อยของ อปีท.ไทย เราจั�งไม-อาจัจัะพ�จัารณาถุ�งปีระส�ทธิ�ภาพขององค�กรผ่-านการจั�ดเก:บัรายได) เพราะเก:บัได)น)อย ตามข)อจั1าก�ดด)านเง/�อนไขเชิ้�งโครงสร)างทางกฎหมาย

[29]


ปีระชิ้าคม อน�ม�ต�โดยสภาและส��งการโดยฝึHายบัร�หาร เพราะจัากโครงการในแผ่นการท��ต)องจั�ดหาพ�สด�ในระยะ10 ปี� ม�โครงการค-าท��ด�นและส��งก-อสร)างท�"งส�"น 252

โครงการ สามารถุด1าเน�นการจั�ดซื้/"อจั�ดจั)างเปี7นไปีตามแผ่นการจั�ดหาพ�สด�ปีระจั1าปี�ท�"งส�"น 206 โครงการ และไม-เปี7นไปีตามแผ่นการจั�ดหาพ�สด�ได)จั1านวน 46 โครงการหร/อร)อยละ 23.33 ท1าให)การใชิ้)งบัปีระมาณท�"งส�"น 87,136,553.00 บัาท สามารถุด1าเน�นการจั�ดซื้/"อจั�ดจั)างและเบั�กจั-ายเง�นได) 70,078,566.18 บัาท และไม-สามารถุด1าเน�นการจั�ดซื้/"อจั�ดจั)างและเบั�กจั-ายเง�นภายในก1าหนดได) จั1านวน 17,057,986.82 บัาท หร/อปีระมาณร)อยละ 20

ปีระการท��สอง ในม�ต�เวลา พบัว-าการปีฏิ�บั�ต�งานของ อปีท. ก:กระจั�กต�วการใชิ้)งบัปีระมาณมากท��ส�ดในเด/อนเมษายน-ม�ถุ�นายน หร/อชิ้-วงไตรมาสท�� 3 จั1านวน 55

โครงการ ค�ดเปี7น 45.45 % ของจั1านวนโครงการค-าท��ด�นและส��งก-อสร)าง ซื้��งแสดงให)เห:นว-าการบัร�หารงานพ�สด� ในการจั�ดหาค-าท��ด�นและส��งก-อสร)างขององค�การบัร�หารส-วนต1าบัลมะลวน ย�งขาดปีระส�ทธิ�ภาพและปีระส�ทธิ�ผ่ล เพราะเหต�ผ่ลท��ว-า 1) ไม-ได)ด1าเน�นการตามแผ่นการจั�ดหาพ�สด�ปีระจั1าปี�ท��ก1าหนดไว) 2) เน/�องจัากในบัางปี�ผ่4)บัร�หารท)องถุ��นรวมท�"งสมาชิ้�กสภาท)องถุ��นหมดวาระลง และม�การเล/อกต�"ง

[30]


ใหม- และ 3) อ�กเหต�ผ่ลหน��ง ค/อผ่4)ปีฏิ�บั�ต�งานรวมท�"งผ่4)บัร�หารไม-ใชิ้)แผ่นการจั�ดหาพ�สด�เปี7นเคร/�องม/อในการปีฏิ�บั�ต�งาน เชิ้-นน�"พบัโครงการท��ไม-เปี7นไปีตามแผ่นถุ�งร)อยละ 18.25 ด�งตารางท�� 2

แต-ข)อม4ลจัากตารางน�" พอเปี7นต�วอย-างท��แสดงให)เข)าใจัได)ว-า ย��งพ�ฒนาการของ อปีท. ไทยในการปีฏิ�บั�ต�ภารก�จับัร�การสาธิารณะของท)องถุ��น ก:ย��งม�แนวโน)มพ�ฒนาข�ดความสามารถุเพ��มข�"น เพราะว-าร)อยละของข)อม4ลจั1านวนโครงการได)ปีฏิ�บั�ต�ให)เปี7นไปีตามแผ่นม�แนวโน)มส4งข�"น เชิ้-นเด�ยวก�น ในทรรศึนะน�"ต�ความว-าเราสามารถุท��จัะคาดหว�งก�บั อปีท. ในฐานะเปี7นกลไกร�ฐในท)องถุ��นได) ต)องให)เวลาแก- อปีท. ภายใต)กลไก กระบัวนการท��ต)องร-วมด)วยชิ้-วยก�นของภาคส-วนต-างๆ ถุ�งแม)นว-าว�น�ยการคล�งท)องถุ��นย�งคงต)องปีร�บัปีร�งก:ตาม

ต่ำารางท้�� 2 การบัร�หารงานพ�สด�ขององค�การบัร�หารส-วนต1าบัลมะลวน

ปั+งบปัระมีาณ์

จั#านวน

โคุรงการท้ 3ง

เปั2นไปั

ต่ำามีแผน

ไมี�เปั2นไปั


ร�อยละโคุรงก

ารท้��เปั2นไปัต่ำามี

ร�อยละ

โคุรงการท้��ไมี�เปั2น

[31]


ส3น แผนไปั


พ.ศึ.2545 12 10 2 83.3316.6

7

พ.ศึ.2546 25 21 4 84.0016.0

0

พ.ศึ.2547 19 15 4 78.9521.0

5

พ.ศึ.2548 31 15 16 48.3951.6

1

พ.ศึ.2549 21 12 9 57.1442.5

6พ.ศึ.2550 24 23 1 95.83 4.17

ต่ำารางท้�� 2 (ต-อ)

ปั+งบปัระมีาณ์

จั#านวน

โคุรงการท้ 3งส3น

เปั2นไปั


ไมี�เปั2นไปั


ร�อยละโคุรงก

ารท้��เปั2นไปัต่ำามีแผน

ร�อยละ

โคุรงการท้��ไมี�เปั2น

ไปัต่ำามีแผน

[32]


พ.ศึ.2551

พ.ศึ.2552

พ.ศึ.2553

พ.ศึ.2554

26321844

21311840

5104

80.7796.88100.0

090.91

19.23

3.130.009.09

รวมี 252 206 4681.7

518.2

5

ปีระการท��สาม การไม-ได)ใชิ้)แผ่นเปี7นเคร/�องม/อ หร/อการไม-ปีฏิ�บั�ต�ตามแผ่นท��ก1าหนดหร/อวางไว) จั�งพบัการปีฏิ�บั�ต�งานของ อปีท.

ละเลยต-อการใชิ้)ใชิ้)แผ่นค-อนข)างส4ง ส-งผ่ลให)ม�การ โอน“

งบัปีระมาณ จัากท��วางแผ่นไว)ไปีใชิ้)ในส-วนท��ไม-ได)วางแผ่น”

ส4งมากเชิ้-นเด�ยวก�น ต�ระน�ตย� อ�นจั�นทร� (2556) การศึ�กษาข)อม4ลการโอนงบัปีระมาณขององค�การบัร�หารส-วนต1าบัลบั)านยาง อ1าเภอค�ร�ร�ฐน�คม จั�งหว�ดส�ราษฎร�ธิาน� พบัว-าในระหว-างปี�งบัปีระมาณ พ.ศึ.2550-2554 ได)ม�การ โอนงบัปีระมาณรายจั-ายในแต-ละปี�งบัปีระมาณส4งมากท�"งจั1านวนคร�"งท��โอนและรายการท��โอน กล-าวค/อ ปี� พ.ศึ.2550

ม�การโอนงบัปีระมาณรายจั-าย จั1านวน 9 คร�"ง จั1าแนกออกเปี7น 32 รายการโอน ปี�

[33]


พ.ศึ.2551 ม�การโอนงบัปีระมาณรายจั-าย จั1านวน 10

คร�"ง จั1าแนกออกเปี7น 38 รายการโอน ปี� พ.ศึ.2552 ม�การโอนงบัปีระมาณรายจั-าย จั1านวน 12 คร�"ง จั1าแนกออกเปี7น 32 รายการโอน ปี� พ.ศึ.2553 ม�การโอนงบัปีระมาณรายจั-าย จั1านวน 11 คร�"ง จั1าแนกออกเปี7น 37

รายการโอน และปี� พ.ศึ.2554 ม�การโอนงบัปีระมาณรายจั-าย จั1านวน 17 คร�"ง จั1าแนกออกเปี7น 45 รายการโอน ซื้��งม�เหต�ผ่ลส1าค�ญของการโอนงบัปีระมาณ ค/อ 1) เน/�องจัากงบัปีระมาณท��ต� "งไว)เด�ม ตามข)อบั�ญญ�ต�งบัปีระมาณรายจั-ายปีระจั1าปี�ไม-เพ�ยงพอแก-การใชิ้)จั-าย จั�งจั1าเปี7นต)องโอนเพ��ม หร/อ 2) การไม-ได)ต� "งงบัปีระมาณไว) จั1าเปี7นต)องต�"งรายการใหม- ท1าให) ต�ระน�ตย� อ�นจั�นทร� ต�ความในม�ต�ของการบัร�หารจั�ดการทางการเง�นการคล�งว-า เปี7นการกระท1าท��ขาดว�น�ยทางการเง�นการคล�ง เพราะการโอนงบัปีระมาณรายจั-ายในระหว-างปี�งบัปีระมาณบั-อยคร�"งเก�นไปี ก:ค/อการไม-ด1าเน�นการตามแผ่นการใชิ้)จั-ายเง�นท��ก1าหนดไว) อ�นม�ม4ลเหต�ส1าค�ญของปี0ญหามาจัากการขาดการว�เคราะห�วางแผ่นการจั�ดท1างบัปีระมาณรายจั-ายปีระจั1าปี�ท��ม�ความรอบัคอบัและม�ความชิ้�ดเจัน และไม-สะท)อนข)อเท:จัจัร�งต-างๆ ของการปีฏิ�บั�ต�งานตามบัร�บัทของหน-วยงานและพ/"นท�� ท��น-าส�งเกตค/อ การโอนถุ4กด1าเน�นการโดยอ1านาจัของนายกองค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��นส4งถุ�งร)อยละ 89 โอนโดย

[34]


อ1านาจัของสภาท)องถุ��น ปีระมาณร)อยละ 11 อย-างไรก:ด� แม)นว-าม�ความจั1าเปี7นของการบัร�หารในการบัร�การสาธิารณะก:ตาม แต-จั1านวนคร�"งในการโอนและรายการโอนท��นอกจัากจัะม�ปี0ญหาทางว�น�ยการคล�งแล)วก:ตาม ย�งม�การต�"งข)อส�งเกตจัากผ่4)ใกล)ชิ้�ดของท)องถุ��นว-าม�แนวโน)มไปีในทางท�จัร�ตปีระการหน��ง ก�บั การขาดความร4 )ความเข)าใจัในการวางแผ่นการปีฏิ�บั�ต�งานอ�กปีระการหน��งด)วย

สร�ปั

ปีระเด:นเก��ยวก�บั งบัปีระมาณท)องถุ��น น�"นน�บัว-า“ ”

ปีระเด:นส1าค�ญอย-างย��ง เปี7นเหม/อนอ1านาจัร�ฐบัาลกลางและความค�ดของสาธิารณะย�งไม-ไว)วางใจัท)องถุ��นไทย จั�งย�งสงวนอ1านาจัและบัทบัาทในการจั�ดเก:บัรายได)เองโดยร�ฐบัาลกลาง ส-งผ่ลให)ความส�มพ�นธิ�เชิ้�งอ1านาจัของร�ฐบัาลกลางในพฤต�กรรมการควบัค�ม มากกว-าการก1าก�บัการปีฏิ�บั�ต�ภารก�จั เพราะควบัค�มการใชิ้)งบัปีระมาณ กระบัวนการทางการก1าหนดงบัปีระมาณจั�งชิ้�"ขาดถุ�งการส4ญอ�สระของท)องถุ��น การควบัค�มใชิ้)การจั�ดสรรและควบัค�มการใชิ้)งบัปีระมาณตามโครงสร)างของกฎหมาย ท��ร �ฐบัาลกลางก1าหนดอย-างเข)มงวดจั�งเปี7นการควบัค�มสองทาง ท�"งการจั�ดสรรและการจั-ายงบัปีระมาณท��เปี7นกระบัวน

[35]


การน1าเข)าอ1านาจันอกท)องถุ��นโดยตรง ด�งเชิ้-นท��ว-างบัปีระมาณไปีท��ไหนอ1านาจัการควบัค�มไปีถุ�งท��น� "น ท�"งน�"ย-อมส-งผ่ลถุ�งความส�มพ�นธิ�เชิ้�งอ1านาจัก�บัร�ฐบัาลกลางท��ส�งคมการเม/องไทยไม-พยายามพ�จัารณา ส-วนการบัร�หารจั�ดการของท)องถุ��นน�"นผ่กผ่�นมากเพราะสภาพน�เวศึหร/อกายภาพท��ผ่�นแปีรไปีอย-างรวดเร:ว ท1าให)การบัร�หารจั�ดการท-ามกลางความเส��ยงหร/อผ่�นแปีรไปีตามท-ามกลางว�กฤต�ส��งแวดล)อม บัทบัาทเชิ้�งการบัร�หารท-ามกลางความผ่�นแปีรของระบับัน�เวศึภ�ยธิรรมชิ้าต�น�" สามารถุสร)างความชิ้อบัธิรรมในเชิ้�งสถุาบั�นทางการเม/องการปีกครอง ต-อการปีฏิ�บั�ต�ภารก�จั สร)างการยอมร�บัของปีระชิ้าชิ้น และการยอมร�บัจัากองค�กรอ/�น ท�"งองค�กรราชิ้การ และองค�กรทางส�งคม การบัร�หารท-ามกลางว�กฤต�ส��งแวดล)อม จั�งเปี7นการบัร�หารจั�ดการท��ท)าทายท�กษะการบัร�หารจั�ดการอย-างย��ง ส1าหร�บัการต/�นต�วด)านส�ทธิ�<ของพลเม/อง การต/�นต�วด)านว�ฒนธิรรมชิ้�มชิ้นท)องถุ��น ค�ณค-าของภ4ม�ปี0ญญาท��ร/"อฟื้?" น และพล�งของกล�-มทางส�งคม จัะเปี7นเง/�อนไขส1าค�ญท��การบัร�หารท)องถุ��นต)องน1ามาค1าน�ง น�บัว-าเปี7นศึ�กยภาพภายในหร/อท�นทางส�งคมภายในพ/"นท��ท)องถุ��นท��รอการผ่นวก การด�งเข)ามาเปี7นส-วนส1าค�ญในการจั�ดการตนเองของท)องถุ��น เพราะเหล-าน�"ค/อพล�ง ค/ออ1านาจั ค/อท�น หร/อทร�พยากรภายในท��สามารถุผ่�นแปีรให)เปี7นพล�งทางบัวกต-อการ

[36]


จั�ดการท)องถุ��น ท��ไม-ใชิ้)จั1าก�ดเพ�ยงการบัร�หารส1าน�กงาน การบัร�หารบั�คลากรภายในส1าน�กงาน แต-เปี7นการผ่นวกเอาบัร�บัทและทร�พยากรมาเปี7นเง/�อนไขการบัร�หารจั�ดการตนเอง ท1าให)หลายๆ ท)องถุ��นอาจัจัะส1าเร:จัหร/อล-มเหลวแตกต-างก�นด)วยปี0จัจั�ยน�"เปี7นส1าค�ญด)วย ท�"งน�" ในระยะทศึวรรษท��ผ่-านมาท��พบัว-าบัางท)องถุ��นท��ส1าเร:จัจันน1าไปีส4-การสร)างนว�ตกรรมเพ/�อบัร�การสาธิารณะของท)องถุ��นได)น�"น ไม-อาจัจัะพ�นการผ่นวกเอาปีระเด:นเหล-าน�"เข)าไปีส4-การบัร�หารจั�ดการของน�กบัร�หารท)องถุ��นได)เลย การเม/องท)องถุ��นและการบัร�หารท)องถุ��นว�นน�" ด1ารงอย4-ท-ามกลางสถุานการณ�ความข�ดแย)งทางการเม/อง ความข�ดแย)งทางส�งคม ท��น�บัว-าเปี7นเง/อนไขท��ท�อ�ทธิ�พลต-อการบัร�หารงานมากข�"นไปีด)วย โดยท��ความข�ดแย)งทางการเม/องจัากการแข-งข�น การต-อส4)เพ/�อเข)าส4-ต1าแหน-งทางการเม/องอาจัจัะผ่สมโรงเข)าก�บัความข�ดแย)งทางส�งคมท��ม�มาก-อนแล)ว ก-อเก�ดผ่ลล�พท�ค/อ ความร�นแรงท��ปีรากฏิมากในการเม/องระด�บัท)องถุ��นมากกว-าการเม/องระด�บัชิ้าต� จัะว-าไปีแล)วความข�ดแย)งทางการเม/องในการแข-งข�นน�"นอาจัจัะไม-ร�นแรงถุ�งการท1าลายชิ้�ว�ตระหว-างก�น เพราะสามารถุรอว�นการเล/อกต�"งเพ�ยง 4 ปี� แต-ในพ/"นท��ชิ้�มชิ้นท)องถุ��นโดยเฉพาะในชิ้นบัทความร�นแรงน�"นเชิ้/�อมก�บัสาเหต�ความข�ดแย)งทางการเม/อง (หร/ออาจัจัะข�ดแย)งเก��ยวก�บัผ่ล

[37]


ปีระโยชิ้น�ท��ท�บัซื้)อนอย4-ด)วย) และความข�ดแย)งทางส�งคมเข)าไปีด)วยผ่ลท��เก�ดข�"น จั�งยากท��ลดความร�นแรง และยากท��จัะได)คนในล�กษณะ คนด� ม�ศึ�ลธิรรม น1าความร4 )ส4-ท)องถุ��น“

มาสม�ครร�บัเล/อกต�"งเปี7นผ่4)บัร�หารท)องถุ��นย�คทศึวรรษต-อไปี ส-งผ่ลให)การบัร�หารจั�ดการภายในท��ม�ปีระส�ทธิ�ภาพต1�าในด)านการวางแผ่น ก�บั การปีฏิ�บั�ต�ตามแผ่น โดยเฉพาะเม/�อน1าเอามาว�เคราะห�ก�บัการจั�ดซื้/"อพ�สด� การโอนงบัปีระมาณ เง�นสะสมท��พบัว-าย�งม�ข)อจั1าก�ดและม�ปี0ญหามาก จั�งไม-แปีลกท��ม�การกล-าวเชิ้�งสาธิารณะว-าท)องถุ��นม�กม�ข-าวการท�จัร�ต เพราะว-าปีระเด:นพ�สด� การโอนงบัปีระมาณ การใชิ้)เง�นสะสมท��ขาดการพ�จัารณาเชิ้�งความร4 ) แต-ใชิ้)ความต)องการ ความร4 )ส�ก ท��ส�-มเส��ยงต-อข)อกล-าวหาสาธิารณะท��กล-าวแล)ว

เอกสารอ�างอง

จัาร�ก ถุาพร. 2556. คุวามีข้ ดแย�งท้างการเมี/องท้�องถ�นในจั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต,

มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

โซื้เฟื้�ย มะแซื้. 2556. การวเคุราะห�เปัร�ยบเท้�ยบงบปัระมีาณ์รายร บ รายจั�ายข้อง

[38]


องคุ�การบรหารส�วน ต่ำ#าบลกระเสาะ อ#าเภอมีายอ จั งหว ดการปั&ต่ำต่ำาน� (พ.ศ.

2550-2556). การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยรามค1าแหง.

ดารากร ปีล)องคง. 2556. การบรหารจั ดการสภาวะน#3าท้�วมีในต่ำ#าบลน#3าห ก อ#าเภอ คุ�ร�ร ฐนคุมี จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตร มหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

ต�ระน�ตย� อ�นจั�นทร�. 2556. การวเคุราะห�ข้�อมี�ลการโอนงบปัระมีาณ์ในรอบ 5 ปั+ (ปั+งบปัระมีาณ์ พ.ศ.2550-2554). การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตร มหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

ปีJยวรรณ ชิ้-วงชิ้�-ม. 2556. การรวมีกล��มีและการบรหารจั ดการข้องปัระชิาชินในการ ปัล�กปัาล�มีน#3ามี นบนพ/3นท้��สาธารณ์ะปัระโยชิน� บ�านเกาะยวน หมี��ท้�� 1 ต่ำ#าบล ท้�ากระดาน อ#าเภอคุ�ร�ร ฐนคุมี จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

[39]


ร�ตนาภรณ� สก�ลหน4. 2556. การบรหารจั ดการสภาวะน#3าท้�วมีต่ำ#าบลท้�าโรงชิ�าง อ#าเภอพ�นพน จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตร มหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

รงค� บั�ญสวยขว�ญ. 2555. “แนวค�ดเก��ยวก�บัการบัร�หารจั�ดการสภาวะน1"าท-วม: บัทบัาท (ปีฏิ�บั�ต�การ) ขององค�กรปีกครองส-วนท)องถุ��น เพ/�อรองร�บัว�กฤต�น1"าท-วม ยาวนาน.” วารสารส#าน กบ ณ์ฑิต่ำอาสาสมี คุร มีหาวท้ยาล ยธรรมีศาสต่ำร� 8 (2).

รอบั�ยะ จัารง. 2556. การวเคุราะห�การจั ดเก8บรายได� อบต่ำ. ท้�าเร/อ อ#าเภอโคุกโพธ9 จั งหว ดปั&ต่ำต่ำาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ย รามค1าแหง.

ว�ชิ้ร�นทร� สอนศึ�ลปีF. 2556. บท้บาท้ข้ององคุ�กรปักคุรองส�วนท้�องถ�นในการ ชิ�วยเหล/อผ��ปัระสบภ ยบนท้�องถนนในเข้ต่ำอ#าเภอคุ�ร�ร ฐนคุมี จั งหว ดส�ราษีฎร� ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

[40]


ว�เชิ้�ยร ต�นศึ�ร�คงมน. 2555. “พ�ฒนาการร�ฐปีระศึาสนศึาสตร�ในสหร�ฐอเมร�กา: Bureau Movement ส4-มหาว�ทยาล�ย.” วารสารการเมี/อง การบรหาร และ กฎหมีาย 4 (2).

ว�รศึ�กด�< ทองญวน. 2556. การอน�ร กษี�การปัล�กข้�าวไร�พ/3นท้��ต่ำ#าบลพล�เถ/�อน.

การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต,


ว�ยว�ฒ� ว�ย�ต�. 2556. การปั:องก นและบรรเท้าอ�ท้กภ ยข้ององคุ�การบรหารส�วนต่ำ#าบล พ�นพน อ#าเภอพ�นพน จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสน ศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

ส�จัาร�ย� ว�ชิ้�ยด�ษฐ. 2556. การจั ดการคุวามีข้ ดแย�งในการใชิ�ท้��ดนสาธารณ์ปัระโยชิน�ท้��ง เล�3ยงส ต่ำว�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ย ขอนแก-น.

ส�ภาพร ส�ทธิ�<ปีระเสร�ฐ. 2556. ศ;กษีาวเคุราะห�การบรหารงานพ สด� ในรอบ 10 ปั+ท้�� ข้ององคุ�การบรหารส�วนต่ำ#าบลมีะลวน อ#าเภอพ�นพน

[41]


จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต,


ส�ม�ตรา แซื้-หล�. 2556. การวเคุราะห�เงนสะสมีย�อนหล ง 10 ปั+ ข้ององคุ�การบรหาร ส�วนต่ำ#าบลพ�นพนอ#าเภอพ�นพน จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

สมกมล ศึร�สมโภชิ้น�. 2556. วถ�ชิ�มีชินคุนเล�3ยงว ว จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�: กรณ์�ศ;กษีา อ#าเภอพระแสง อ#าเภอเว�ยงสระ จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

อเนก เหล-าธิรรมท�ศึน�. 2552. แปัรถ�นเปัล��ยนฐาน:

สร�างการปักคุรองท้�องถ�นให�เปั2น รากฐานข้องปัระชิาธปัไต่ำย. กร�งเทพมหานคร:

มหาว�ทยาล�ยธิรรมศึาสตร�.ออนอ�สาห� พลภ�กด�. 2556. การบรหารจั ดการสภาวะน#3าท้�วมีข้ององคุ�การบรหาร

[42]


ส�วนต่ำ#าบลน#3ารอบ อ#าเภอพ�นพน จั งหว ดส�ราษีฎร�ธาน�. การศึ�กษาอ�สระ ร�ฐปีระศึาสนศึาสตรมหาบั�ณฑิ�ต, มหาว�ทยาล�ยข-อนแก-น.

[43]

the circumstances of thai local administration in terms of a challenging process to public service...

Documents