Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,

The Journal of Social Sciences Institute

Sayı/Issue:34 – Sayfa / Page:

ISSN: 1302-6879 VAN/TURKEY

Makale Bilgisi / Article Info

Geliş/Received: 02.01.2017 Kabul/Accepted:16.02.2017

GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİNDEN YENİ KAMU

YÖNETİMİNE KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN GELİŞİMİ

THE EVOLUTION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION

DISCIPLINE FROM THE TRADITIONAL TO THE NEW

PUBLIC ADMINISTRATION

Doç. Dr. Murat AKÇAKAYA

Gazi Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü

akcakaya76@hotmail.com

Öz Bu çalışmada 19. yüzyılın sonlarında kendini gösteren ve

“geleneksel” diye tabir edilen kamu yönetimi anlayışından “yeni” olarak

adlandırılan kamu yönetimi düşüncesine geçiş süreci ele alınacaktır.

1970’lerden itibaren Yeni Kamu Yönetimi düşüncesinin ipuçlarının dünyanın

birçok ülkesinde (İngiltere’de Thatcher, ABD’de Reagan, Türkiye’de Turgut

Özal vb.) görülmesi konunun önemi açısından önemlidir. Bu çalışmadaki

amaç, Geleneksel Yönetim Anlayışını ana hatları ile izah ederek Yeni Kamu

Yönetimi (YKY) düşüncesini ortaya çıkaran sebepleri tahlil etmek, daha

sonra ise Geleneksel Yönetim Anlayışı ve YKY düşüncesinin bir

mukayesesini yapmaktır.

Çalışmada gerek yönetim ve kamu yönetimi düşüncesi, gerekse

Geleneksel ve YKY düşüncesi anlatılırken konunun ana hatları ile sınırlı

kalınmaya çalışılmıştır. Örneğin kamu yönetimi düşüncesi anlatılırken kamu

yönetiminin unsurları, fonksiyonları… gibi konu dahilinde olmayan

ayrıntılardan uzak durulmuştur. Genel hatları ile ifade edilmeye çalışılan

Geleneksel ve YKY düşüncesinin ardından mukayese yöntemi kullanılacak

ve bu kavramlar arasında bir kıyas yapılacaktır.

Anahtar kelimeler: Yönetim, kamu yönetimi, kamu yönetiminin

gelişimi, geleneksel kamu yönetimi, yeni kamu yönetimi.

Abstract This paper deals with the transformation process of the so called

“traditional” understanding of public administration, which has arisen at the

end of the 19. Century, to the “new” anounced public administration thought.

The occurrence of the indications on the new public administration thought in

many countries around the globe (e.g. Thatcher in England, Reagan in the

USA and Turgut Özal in Turkey) from the 1970 on is significant indicator for

its importance. The objective of this study is to explain the main structures of

the traditional administration thought and to analyse the causes on the arising

of the new public administration (NPA) thought, afterwards to make a

comparison between the traditional administration and the NPA.

In this study it is targeted to stay in the general topic framework

during explaining both the administration and public administration thought

and the traditional and NPA. For instance, details outside of the topic as the

elements and functions of public administration have been excluded during

get across the public administration thought. After pointing out the general

framework of the traditional and NPA, these concepts will be compared.

Keywords: Administration, public administration, evolution of the

public administration, traditional public administration, new public

administration.

Giriş

19. yüzyılda devlette görülen yağma sistemi, istikrarsızlıklara,

kayırmacılığa ve suistimallere yol açmıştır. 20. yüzyılın başlarında,

Alman sosyolog Max Weber başta olmak üzere batılı düşünürlerin

fikirleriyle oluşan bürokratik yönetim modeli ortaya çıkmıştır. Bugün

geleneksel kamu yönetimi (GKY) de denilen bu sistem, katı,

hiyerarşik ve kurallara dayalı bir bürokratik yönetim anlayışı ortaya

koymuştur. GKY’nin devletlerde hâkim olmasıyla beraber kamu

yönetimine istikrar ve güven gelmiştir. Bu sayede GKY Büyük

Buhran ve 2. Dünya Savaşı sonrasında istikrar ve güven bekleyen

bireylerin ve toplumların bu ihtiyacını karşılamıştır. Sosyal refah

devleti anlayışı ve geleneksel kamu yönetimi anlayışının bir araya

gelmesiyle, her alana müdahale eden, pek çok alanda bizzat faaliyet

yürüten, büyük ve bürokratik bir devlet ortaya çıkmıştır. Bu devlet ve

yönetim anlayışı sanayi toplumunun yapısına uymuş ve onun

ihtiyaçlarını karşılamıştır.

Geleneksel kamu yönetimi ve sosyal refah devleti anlayışına

yapılan eleştiriler, küçük, etkin ve verimli bir devlet beklentisini

doğurmuştur. Bu beklentiler, liberal tez ve özel sektör tabanlı yeni

kamu yönetimi (YKY) anlayışını ortaya çıkarmıştır. Anglo-Amerikan

ülkelerde ortaya çıkarak tüm dünyaya yayılan ve devleti verimli hale

getirmeyi temel hedef olarak kabul eden YKY, modern devletin, üç

temel işlevi olan adalet ve hukuk güvenliği, asayiş ve iç güvenlik, dış

güvenlik ve dış ilişkiler alanları dışında, mümkün olduğunca geri

çekilerek küçülmesi, bizzat mal ve hizmet üretmekten vazgeçerek

hakemlik yapması, koordinasyonu sağlaması, özel sektör yönetim

tekniklerinin kamuya aktarılması, uygun görülen kamu hizmetlerinin

sözleşmeyle özel sektör firmalarına gördürülmesi gibi fikirleri

savunmaktadır. YKY teorisyenleri ve savunucuları onun GKY’den

farklı yeni bir yönetim paradigması olduğunu düşünmektedirler.

YKY’nin kamuya biçtiği rol, “kürek çeken değil, dümen tutan devlet”

sözüyle özetlenmektedir. Bunun anlamı, işleri bizzat yapan değil,

“koordine eden devlete” ihtiyaç duyulduğudur.

İçinde bulunduğumuz bilgi ve teknoloji çağı, hayatın çok hızlı

yaşandığı ve değiştiği bir dönemdir. Bu dönemde, her kesimden ve

sektörden değişimlere hızlı uyum, verimlilik, hız, kalite ve etkililik

beklenmektedir. Geleneksel kamu yönetimi (GKY), bu ihtiyacı

karşılayamadığından yeni kamu yönetimi (YKY), devletin

küçültülmesi, hizmetlerin yerelleşmesi, yönetişim, özel sektör yönetim

birikim ve tekniklerinin kamuya aktarılmasını savunmaktadır. Yeni

kamu yönetimi, böylelikle hantallık ve verimsizlikle suçlanan kamu

sektörünün, bilgi toplumunun ihtiyaçlarına cevap verebilmesini temin

etmeye çalışmaktadır.

Çalışmada kavramsal çerçevede devlet, yönetim ve kamu

yönetimi kavramları izah edilecek, Avrupa, ABD ve Türkiye’de kamu

yönetiminin gelişimi kısaca sunulacak, Geleneksel ve Yeni Kamu

Yönetimi Anlayışları ele alınarak karşılaştırmaları yapılacaktır.

I- KAVRAMSAL ÇERÇEVE

A- Devlet

İnsanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak, bireysel ve toplumsal

güvenliği sağlamak amacıyla oluşturulan siyasal örgüte devlet denir.

İnsanoğlunun gelişmesine bağlı olarak devlet biçimleri ve yönetim

şekilleri de değişim göstermiş ve gelişmiştir. Günümüzde devlet

denince -küreselleşme ile birlikte etkililiği ve daha birçok özelliği

tartışmalı hale gelse de- ulus devlet akla gelmektedir (Esen ve

Karadut, 2014:81).

Bir devlet yönetiminden söz edebilmek için Tekeli (1996) şu

dört koşulun gerçekleşmesi gerektiğini ileri sürer:

1- Siyasal gücün temsil esasına dayanması,

2- Toplumun bulunduğu alanda tam bir bütünleşmenin

olması,

3- Vergilendirebilme otoritesinin bulunması,

4- Sorumlulukların dağıtılabilme yetkisinin var olması

gerekmektedir.

Yaylı ise devletin temel özelliklerini beş başlık altında

saymaktadır (Yaylı ve diğ., 2015:225): Egemenlik, kamusallık,

meşruluk, hükmetme ve coğrafi alan.

Devletlerin gelişen birey ve toplumun ihtiyaçlarını

karşılayabilmesi için değişmesi ve büyümesi kaçınılmaz bir olgu

biçiminde kendini göstermiştir. Devletlerin büyümesini gerektiren

sebepler şu şekilde sıralanabilir (Eryılmaz, 2014:26-30):

1- Sanayileşme ve teknolojik yenilikler,

2- Firmaların sebep olduğu ama tazmin etmediği sosyal

maliyet,

3- Ekonomiyi kontrol etme isteği,

4- Siyasi gücü artırma isteği,

5- Ülkedeki nüfusun artması ve kadın-erkek, genç-yaşlı,

çalışan-işsiz vb. oranların değişmesi,

6- Kentleşme,

7- Gelir artışı,

8- Eğitim, sağlık, konut ve refaha ayrılan payın artması,

9- Televizyon, tiyatro ve sanat iyileştirmeleri,

10- Kamu hizmetinin ucuz olduğu inancı,

11- Seçimlerde siyasilere çeşitli imkânlar sağlaması,

12- Bürokrat davranışları ve kişisel duyguların tatmini,

13- Kamu işletmelerindeki verimsizlik,

14- Belirli sektörlerdeki kuralları belirlemek ve kontrol

etmek.

Devletlerin zaman içinde büyümesi ve dönüşmesi bazı

sorunları da beraberinde getirmiş, bu sorunlara çözüm bulabilmek için

de devletin büyümesi değil küçülmesi gerektiği, bazı fonksiyonların

özel sektör ve sivil kuruluşlar tarafından yerine getirilmesi gerektiği

ileri sürülmüştür (Yaylı ve diğ., 2015:227).

B- Yönetim Kavramı

Sosyal bilimlerin pek çok kavramında olduğu gibi yönetim

kavramının da üzerinde mutabık bir tanımı bulunmamaktadır. Bunun

belki de en büyük nedeni insanlık tarihi kadar eski bir faaliyet olan

yönetim kavramını belirli bir kalıba, şekle sokmanın zorluğundandır.

Örneğin Eryılmaz (2009:3) yönetimi “başkalarını sevk ve idare etme

faaliyeti ya da süreci; belirli bir amacı gerçekleştirmek için yapılan

kararlı bir eylem” olarak tanımlarken, Dinçer ve Fidan (1996:4) ise

“amaçların etkin ve verimli bir biçimde gerçekleştirilebilmesi için bir

insan grubunda işbirliği ve koordinasyon sağlamaya yönelik

faaliyetlerin tümü” olarak tanımlamaktadır. Başka bir bakış açısına

göre ise yönetim, “birbirleri ile işbirliği yapan insanların üst düzeyde

ussallık içeren bir çabası” (Polatoğlu, 2003:5) olarak görülmektedir.

Tanımlar çeşitlilik gösterse de kesin olan bir şey var ki yönetim,

insanlık tarihi kadar eski bir olgudur ve farklı milletlerin, farklı

kültürlerin katkısı ve birikimi ile bugüne gelmiştir. Faaliyet olarak

binlerce yıllık geçmişi olan yönetim kavramının bilimsel manada

incelenmesi ise geçtiğimiz yüzyılın başlarına tekabül etmektedir. F.W.

Taylor’un “Bilimsel Yönetimin İlkeleri” (1911) adlı eserini

yayınlamasıyla başladığı kabul edilen bilimsel yönetim düşüncesi

farklı örgüt ve yönetim bilimcilerinin katkılarıyla çok geniş bir boyut

almıştır ve bu yöndeki çalışmalar bugün hala devam etmektedir.

Yönetim biliminin esas çalışma alanı ise siyasi iktidarın idaresindeki

kamu yönetimidir (Parlak, 2011:861).

C- Kamu Yönetimi Kavramı, Amaç ve Kapsamı

Kamu Yönetimi, “bütün bir toplumun iç içe geçmiş ve çoğu

kez birbirleriyle çelişen sorunları arasında işleyen, kamu hizmetlerini

yürüten bir idari mekanizma” olarak tanımlanmıştır (Eryılmaz,

2014:9). Genel olarak kamu yönetiminin; devlet ve bağlılarında iş

gören kişilerin ve grupların davranışlarıyla ilgilendiği, devletin

amaçlarına ulaşmak için meydana getirdiği örgütün insan ve malzeme

boyutunun yönetimi olduğu, son olarak ise kamu siyasalarının

oluşumunda teknik destek veren ve alınan kararları uygulayan örgütler

bütününü oluşturduğu belirtilmektedir (Bozkurt, Ergun ve Sezen,

2008:133). Burada idarenin hukuksal ve resmi yönünün geri plana

itilerek yönetimsel boyutunun öne çıkarıldığı görülmektedir (Özer,

2005b:28). Fakat yine de kamu yönetiminin kendine has yönü, “kamu

politikalarının uygulanması veya yerine getirilmesi amacıyla yapılan

tüm uygulamalardan oluşur” şeklinde vurgulanmaktadır (Aydın,

2012:39).

Eryılmaz kamu yönetimini tanımlarken işlev/faaliyet,

yapı/örgüt, akademik disiplin ve meslek boyutlarından oluştuğunu

ifade etmektedir. (2014:10), Özer ise bunlardan fonksiyonel ve yapısal

yönleri vurgularken bilim ve sanat yönünü de göz ardı etmemiştir

(2005b:29).

Kamu yönetiminin esas amacının halkın ihtiyaçlarının devlet

tarafından en etkin, verimli ve süratli biçimde karşılanması olduğu

söylenebilir. Daha geniş anlamda ise, “kamu düzeni ve toplumsal

barışın korunması, adaletin sağlanması, kaynakların korunması ve en

etkin biçimde kullanılması” olarak ifade edilebilir (Aydın, 2012:39).

Bir diğer amacının da yönetim unsurlarının olduğu gibi tanımlanıp

açıklanması olduğu belirtilmektedir (Eryılmaz, 2014:13).

Geniş anlamda kamu yönetiminin devletin bütün faaliyetlerini

kapsadığı ancak dar anlamda kullanıldığında ise güçler ayrılığının

yürütme ayağını içine aldığı belirtilmektedir (Özer, 2005b:31).

Eryılmaz kamu yönetiminin elemanlarını halk, örgüt, norm düzeni,

mali kaynak ve kamu görevlileri olarak sıralamaktadır (Eryılmaz,

2014:14-15). Aydın ise toplumlar büyüdükçe ve karmaşıklaştıkça

kamu yönetiminin kapsamının genişlediğini, bir zamanlar insanların

devletten minimum düzeyde can güvenliği talep ederken bugün

ülkenin en ücra yerlerinde yaşayan insanların cep telefonu ve internet

hizmeti talebinde bulunduğunu belirtmektedir (2012:52-53).

Herakleitos’un dediği gibi aynı nehirde iki defa yıkanmak mümkün

değildir çünkü nehir sürekli hareket halindedir (Morgan, 1998:279).

İşte kamu yönetiminin günümüzde karşı karşıya kaldığı belki de en

önemli sorunlardan birisi bu değişim ve dönüşüme ayak uydurarak

gelişmelere zamanında ve yeterli cevabı verebilmektir.

Kamu yönetiminin kendisi de bir yönetim çeşidi olduğu için

tarih boyunca özel yönetim ile bir etkileşim içerisinde olmuştur. Bütün

yönetimlerin insan kaynakları, mali yönetim, örgütün yapı ve

işleyişini idare etme, siyasa, program ve yöntem geliştirme işlevlerini

yürüttüğü kabul edilir. Bunların dışında kamu ve özel yönetim

arasındaki farklılıklar şunlardır: Siyasal çevre, kamu yararı ve özel

yarar, serbestlik, sosyal maliyet, siyasi liderlik, kurumların yapısı ve

yöneticilerin motivasyonu, hakemlik, kamu gücü, kuralların

yoğunluğu (Eryılmaz, 2014:17-23).

II- KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ

A- Avrupa’da Kamu Yönetiminin Gelişimi

Devletin daha iyi iş görmesi için çeşitli düşünürlerin ortaya

koydukları eserlerin M.Ö. VI. yüzyıla kadar uzandığı söylenebilir

(Konfüçyüs, Sokrat, Aristo, Platon,vd.). Ancak bildiğimiz anlamda

kamu yönetimi kavramının ilk kez 1812 yılında Fransız yazar Jean

Bonnin tarafından “Kamu Yönetiminin İlkeleri” kitabında kullanıldığı

görülmektedir (Eryılmaz, 2014:34, Yaylı ve diğ., 2015:229).

Avrupa’da kamu yönetimi ile ilgili ilk pratik 18. yy.da (1727)

Prusya’da Kameral Bilimler kürsüsü kurulmasıyla ortaya çıkar.

“Kameralizm, merkezi devletin gücünü artırmak için geliştirilen

devlet yönetimi bilgisi ve tekniğidir” (Eryılmaz, 2014:33) Yaklaşık

yüz yıl sonra 1842’de Paris’te Milli Yöneticilik Okulu’nun

kurulmasına da temel teşkil etmiştir (Aydın, 2012:74).

Klasik kamu yönetiminin temeli sayılan Weber’in bürokrasi

modeli 20. yüzyıla damgasını vurmuştur. Örgütlerde verimlilik ve

etkinliği sağlayacak özellikleri “ideal tip (gelişmiş saf bürokratik

yapılar)” olarak sunmuştur ve bir yapının bürokratikleşme derecesinin

tespitinde bir norm, bir rehber olarak iş görmüştür. Eski yönetim

biçimlerini şahsi bularak ihtiyaçlara cevap verememesinden hareketle,

gayri şahsi, kuralları belirlenmiş, öngörülebilir, makine benzeri

rasyonel yapılar oluşturulması gerektiğini savunur. Burra (masa, masa

örtüsü) ve kratos (egemenlik) kelimelerinden oluşan ve masaların

egemenliği anlamına gelen bürokrasi tabiri ilk olarak Vincent de

Gournay tarafından kullanılsa da adeta Weber ile birlikte

anılmaktadır. Weber ideal tipin özelliklerini tespit ederken Avusturya

devlet teşkilatlanmasını, Prusya ordusunu, Katolik Kilisesini, Roma,

Çin ve Mısır uygarlıklarını incelemiştir. İnsanların niçin itaat

ettiklerini araştırmış ve itaatin asıl sebebinin “meşruiyet inancı”

olduğunu belirtmiştir. Otoritenin üç saf tipi olarak; Geleneksel, Yasal

ve Karizmatik otorite sınıflandırmasını yapmıştır. Weber’e göre ideal

bürokrasi modelinin özellikleri şu şekildedir: 1. Kurallarla önceden

tespit edilmiş yetki ve görevler, 2. Hiyerarşi, 3. Kurallara ve usullere

bağlılık, 4. Teknik uzmanlık, 5. Meslek olarak memuriyet, 6. Yazılı

belgeler, 7. Gayri şahsilik (Öztaş, 2014:140-146).

Weber’in ideal tip bürokrasi tanımının sadece kamu alanında

değil bütün örgütlerde uygulanabilir olduğu yönündeki savın, kamu

yönetiminin, yönetim alanındaki diğer gelişmelerle etkileşim içinde

olmasından kaynaklandığı ileri sürülebilir. Bu alanda H.J. Fayol 1916

yılında “Genel ve Endüstriyel Yönetim” adlı eserini yayımlar.

Eserinde Fayol, yönetimin ilk tanımını yaparken yönetim

fonksiyonlarını; uzağı görme, örgütleme, kumanda, eşgüdümleme ve

denetim fonksiyonlarından meydana gelen bir süreç olarak tanımlar

(Öztaş, 2014:108-112).

B- ABD’de Kamu Yönetiminin Gelişimi

1887 yılında Woodrow Wilson’un Yönetimin İncelenmesi adlı

çalışmasında Avrupa’da ulus devletler açısından incelenen Kamu

Yönetimi kavramını federal bir yapıya sahip ABD için incelemiş ve

siyaset-yönetim kavramlarının ayrı alanları kapsadığını belirterek

birbirlerinden ayrı değerlendirilmeleri gerektiğini vurgulamıştır.

Goodnow, Siyaset ve Yönetim adlı eserinde Wilson’u bu konuda

desteklemiştir. 1937 yılına gelindiğinde Gullick ve Urwick, Fayol’un

yönetim fonksiyonlarına personel yönetimi, rapor verme ve bütçeleme

kavramlarını dahil etmişlerdir (Eryılmaz, 2014:38-40). White 1926

yılında Kamu Yönetiminin İncelenmesine Giriş adlı eseri ile kamu

yönetiminin bir bilim olarak gelişmesine büyük katkı sağlamıştır

(Aydın, 2012:74).

Yönetim alanındaki gelişmelerin kamu yönetimine

yansımaları Avrupa’da olduğu gibi Amerika’da da kendini

göstermeye başlamıştır. Taylor, verimsizliğin sebeplerini bularak

ortadan kaldırılmasını sağlayacak çözüm yollarını sistemli bir biçimde

ele almış, amatörce, el yordamıyla yapılan üretim yerine sistematik ve

rasyonel bir üretim modeline geçebilmek için işlerin yapılma

yollarından en iyisinin yani o dönem için en verimlisinin bulunması

maksadıyla mühendisçe bir bakış açısıyla zaman ve hareket etütlerini

yapmıştır. Tekrarlanan hareketlerden zarurî olmayanları çıkararak

hareket etütlerini meydana getirmiştir. İşi en iyi yapmaya yarayacak

en iyi alet ve teçhizatı geliştirmiştir. İşlerin ne kadar sürede

tamamlanabileceklerini bulmak için zaman etütleri yapmıştır. Varmak

istediği nihai amaç ise standardizasyondur. İşin tekrar eden en küçük

anlamlı parçalara bölünmesi ve bir çalışana verilmesi ile uzmanlaşma

ortaya çıkmıştır (Öztaş, 2014:89-93).

C- Türkiye’de Kamu Yönetiminin Gelişimi

Türkiye’de bazı zorunlu değişiklikler dışında Osmanlı Devlet

bürokrasisinin devam ettirildiği ileri sürülmektedir (Yayman, 2012:1).

Bir uç beyliğinden milyonlarca kilometrekarelik bir imparatorluğu

giden yolda ve altı yüzyıl süren serüveninde Osmanlı

İmparatorluğunun devlet geleneği ve bürokratik yapısının gelişimi

önemli bir rol oynamıştır.

Onar, Türkiye’nin hukuki ve idari bünyesinin geçirdiği

istihaleleri (başkalaşım) üç başlık altında incelemektedir (Onar,

2012:12).

a) Osmanlının kuruluşundan 1839 Tanzimat Devrine kadar:

İslam hukuku ve müesseselerinin hâkim olduğu devre.

b) Tanzimat Devrinden Cumhuriyet Devrine kadar: Reform

devri, İslami kuralların yanında Avrupa hukuku da yer almaktadır.

c) Cumhuriyetten Sonrası: Batı hukuku ve müesseseleri.

Güler ise sadece Osmanlı’daki siyaset ve bürokrasi gelişimi

çerçevesinde; 14-17. yy başı arasındaki dönemini ilk kurumsallaşma

aşaması olan klasik dönem, 17-18. yy. sonu arasını bozulma ve arayış

dönemi, 18. yy sonu-19.yy arasını yasal-rasyonel bürokrasinin

geliştiği reform dönemi olarak belirtmektedir (Güler, 2014: 312).

Osmanlı yönetim biçimi Oğuz geleneklerinden,

Selçuklulardan, Abbasi kurumlarından, batıya göç eden diğer Türk

boylarından ve Bizans’tan izler taşımaktadır (Güler, 2014: 313).

Padişah, Allah’ın yeryüzündeki temsilcisi sıfatıyla devletin

başıydı. Sanılanın aksine yetkisi ve gücü sınırsız olmayıp bazı kurallar

ve kanunlar ile sınırlandırılmıştır. Hükümdar aynası da denilen bazı

nasihatnameler devleti yönetenlere kılavuzluk yapmıştır. (Güler, 2014:

321) Türk İslam dünyasındaki nasihatnamelerin başlıcaları şunlardır:

Faziletli Şehir (Farabi), Kutadgu Bilig (Yusuf Has Hacip), Divan-ı

Lügati’t Türk (Kaşgarlı Mahmut), Siyasetname (Nizam’ül Mülk), Koçi

Bey Risalesi (Koçi Mustafa Bey), Devlet Adamlarına Öğütler

(Defterdar Sarı Mehmet Paşa), Âsafnâme (Vezir Lütfi Paşa),

Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar (Kâtip Çelebi)

(Eryılmaz, 2014:63).

Osmanlı toplum yapısı; vergileri ile devleti destekleyen

Müslüman ve gayri Müslimlerden oluşan reâya ile yönetici sınıfın

oluşturduğu askeri sınıflarından müteşekkildir. Askeri sınıfı bugünkü

anlamından uzak, bütün yöneticileri tanımlamak için kullanılan bir

terimdir. Bu günkü anlamda silahlı kuvvetler mensupları için seyfiye,

hukuk uzmanları, kadı ve din adamları için ilmiye, bürokratik

birimlerde çalışanlar için kalemiyye ve hepsine birden askeriye

denilirdi. Bürokratik yapının en tepesinde, padişah, veziriazam ve

diğer vezirler, Anadolu ve Rumeli kazaskerleri, defterdar, nişancı ve

reisü’l- küttabın katıldığı Divan-ı Hümayun bulunurdu. Yapılan

fetihlerle hükmedilen alan ve nüfusun artması bürokrasisinin de

ihtiyaçlarını karşılayacak biçimde büyümesini kaçınılmaz kılmıştır.

Devletin hizmetkârları olarak görülen kapıkulları ve kul istemi

bürokrasinin insan kaynağını oluştururdu ve reâya karşısında padişah

adına iş görürlerdi. Liyakatın ve çalışmanın karşılığını veren bir

kurum olarak Enderun yönetici kademesinin yetiştirilmesinde önemli

bir yere sahiptir (Güler, 2014: 319). 1365 yılında I. Murat tarafından

kurulan mektepte çeşitli hiyerarşilerde görev alacaklar çocuk yaşta

alınarak en iyi şekilde yetiştirilmekteydi. Enderun, Osmanlı

meritrokrasisinde çok önemli bir kaynak vazifesi görmüştür (Eryılmaz

2014:74).

16 ve 17. yy'dan itibaren vergi tahsilindeki usulsüzlükler,

ticaret yollarının dışında kalınması, halkı ezen bir anlayış,

müteselsimlik (vekâleten uzaktan idare) kurumu idarenin bozulmasına

yol açmıştır.

Tanzimattan sonra yönetsel yapı ve hukuk için Fransa örnek

alınmaya başlanmıştır Hariciye ve Mülkiye’de yetişmiş uzman sayısı

artırılmış, bakanlıklar kurulmuş, okullar açılmış, memurlar maaşa

bağlanarak işe alınma yolları belirlenmiş, müsadere kaldırılmış,

Şeyhülislamlık dairesi kurulmuş, vakıfların idaresi ve denetimi için

Evkaf-ı Hümayun kurulmuş, Meclis kurularak kanunlar hazırlanmıştır

(Güler, 2014: 324-325).

III- GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ

A- Gelişimi ve Temel Özellikleri

Kamu yönetimi paradigmalarını klasik (eski-geleneksel) kamu

yönetimi anlayışı, yeni kamu yönetimi yaklaşımı, yeni kamu

işletmeciliği paradigması ve yeni kamu hizmeti başlıkları altında

sınıflandırmak mümkündür (Gültekin, 2012:86).

Geleneksel kamu yönetimi, “19. yy. ikinci yarısından 20.

yüzyılın son çeyreğine kadar geçerli olan hâkim paradigmanın adıdır”

(Eryılmaz, 2014:44). İlk ortaya çıktığı zamanlarda döneminin büyük

bir reform hareketi olarak nitelendirilmiştir. Geleneksel model ile

kamu yönetimi, liyakatin esas alındığı profesyonel bir meslek

olmuştur. 1980’li yıllara kadar kamu yönetiminde hakim paradigma

olan Geleneksel Kamu Yönetimi anlayışının alt yapısını Woodrow

Wilson, Max Weber, ve Frederick W. Taylor’un görüş ve düşünceleri

oluşturur. 1887 yılında “Yönetimin İncelenmesi” adlı makalesini

yazan Wilson, kamu yönetiminin siyaset biliminden ayrı bir alan

olduğunu belirterek kamu yönetiminin çerçevesini çizmiştir. Alman

sosyolog Max Weber ise çerçevesi çizilen kamu yönetiminin

örgütlenmesi üzerinde durmuş ve geleneksel yönetim anlayışının

temel çekirdeği, bugün dahi kullanmaya devam ettiğimiz “bürokratik

örgütlenme modelini” geliştirmiştir. F.W Taylor ise “Bilimsel

Yönetimin İlkeleri” adlı eserinde de belirttiği gibi kötü yönetim

neticesinde ülkenin maruz kaldığı kayba dikkat çekerek bu yönde

geliştirdiği çözüm önerileriyle geleneksel yönetimi anlayışının

gelişimini etkilemiştir.

Hughes geleneksel model paradigmasını şöyle tanımlar

(Hughes, 2014:93-94):

“Siyasi liderliğin formel kontrolü altında, sıkı sıkıya

bürokrasinin hiyerarşik modeli ile temellendirilmiş, sadece kamu

çıkarı ile güdülenmiş, kalıcı, tarafsız ve anonim memurların ve

iktidara gelmiş her partiye eşit olarak hizmet eden ve siyasalara

katkıda bulunmak yerine siyasetçiler tarafından karar verilen

siyasaları yalnızca yönetmekle yetinen memurların işe alındığı

sözlüğün gerçek anlamında bir idare.”

Günümüzde değişen koşullar ve ihtiyaçlar sonucu farklı kamu

yönetimi yaklaşımları benimseniyor olsa da bu yaklaşımların

geleneksel model üzerine kurulduğu ve ondan izler taşıdığı

yadsınamaz bir gerçektir. Geleneksel kamu yönetimi Weberyan

bürokrasidir. Daha önceki idare biçimleri ile taşıdığı özellikler

farklıdır. Erken dönem idarede yönetim pratikleri şahsiydi, nepotizm

olağandı, kamu hizmetlerinde uzmanlaşma ve süreklilik

bulunmuyordu, bütüncül olmayan ve bahane üreten yapılar

bulunmaktaydı (Hughes, 2014:98).

Geleneksel modelin kökleri ABD’de Woodrow Wilson,

İngiltere’de Northcote-Trevelyen Raporu ve Almanya’da Weber’in

bürokrasisine kadar uzanmaktadır. 1854’te yayımlanan Northcote-

Trevelyen Raporunda atama öncesi uygun bir sınav ile kamu

yönetiminde işe girilmesi gerektiğini savunan ve yeterliliği ön plana

çıkaran hususlar vurgulanmaktadır (Özer,2005b:50). 1881’de işe

girme sözü verilen fakat hayal kırıklığına uğrayan birisinin ABD

başkanını öldürmesi değişim sürecine hız katmış, 1883’te Kamusal

Hizmet Yasası (Civil Service Act – Pendelton Act) yürürlüğe

girmiştir. Bu yasayla sınav ile işe girilmesi, deneme süresi

uygulaması, nüfusa göre kontenjan uygulanmaya başlanmıştır

(Hughes, 2014:100).

Weber’in bürokrasi modeli “kamu yönetiminin geleneksel

teorisi ile hem şekil hem de yöntem bakımından uyumludur” (Hughes,

2014:101). Bürokraside otoritenin kaynağı kanunlardır. İtaati

sağlamak için alt makamların üst makamlarca denetlemesi gerekir

dolayısıyla hiyerarşi kaçınılmazdır. İdare yazılı belgelere dayanır ve

memurların özel hayatlarıyla bir ilgisi yoktur. Büro yönetimi için

gerekli olan uzmanlaşma eğitimle kazanılabilir. Memurların işleri

kurallar izlenerek öğrenilebilir ve tam kapasite ile çalışılmalıdır. Örgüt

ve kuralları, içindeki herhangi birinden daha önemlidir (Hughes,

2014:102-103).

Weber memurların mevkiini de belli kurallara bağlamıştır.

Memurlar yönetilenlerden daha itibarlı, tarafsız bir otorite tarafından

atanan, ömür boyu iş garantisi sağlayan, yasal teminatlara sahip, sabit

bir maaş ve emeklilik hakkı olan, hiyerarşi içinde yükselebilen

kimselerdir. Weber’e göre bürokrasi makinalaştıkça

kusursuzlaşacaktır. Kesinlik, hız, açıklık, dosyaların bilgisi, süreklilik,

sağduyu, bütünlük, tam itaat, uyuşmazlıkların ve kişisel zararların

azalması diğer yapılar karşısında bürokrasinin en yüksek seviyede

etkinlik sağlayacak unsurlarıdır (Hughes, 2014:106).

Wilson, siyasetin idareden sert biçimde ayrılması gerektiğini,

siyasetçilerin vereceği kararları idarecilerin yerine getireceğini, idari

soruların siyasi sorular olmadığını, kamu hizmetlerinin işinin

idarecilik ve talimatları yerine getirmekten ibaret olduğunu savunan

siyaset-idare diktomisini savunur. İdare, kanunlar yapılırken siyasilere

teklifte bulunup sonrasında alınan kararları uygulamalı, herkese eşit

hizmet sağlamalı ve idari meselelerle siyasi meseleleri birbirinden

ayırmalıdır denilmektedir. Fakat bu anlayış sorumluluktan kaçmak

için kullanılmış, gerçekçi olmasa da bürokratik yapılanma sanki

öyleymiş gibi kurulmuştur (Hughes, 2014:109-110). Denhardt ve

Denhartd’a (2007: 6) göre de Wilson’un çalışmasının iki ana konusu

bulunmaktadır. İlki, siyaset ve idare (politics and administration)

arasında fark olması, ikincisi kamu örgütleri ve yöneticilerine

mümkün olan en etkin şekilde hareket etmeleri imkânını verecek idari

yönetim strateji ve yapılarını oluşturma konusunda endişelerin

bulunmasıdır.

Kamu yönetim örgütleri de işi yapmanın en iyi yolunu

bulabilmek için Taylor’un bilimsel yönetim modelini uygulamışlardır.

Hatta bir zamanlar geniş kamu bürokrasisinin örgütlenme ve yöntem

şubelerinde kronometre ile performans ölçümü yapmak yaygın bir

uygulamaydı (Hughes, 2014:113).

Verimliliği artırmak amacıyla yola çıkan ve klasik örgüt

kuramının teknik konularından sıyrılarak (yine de klasik görüşün

birçok düşüncesini içerecek şekilde) üretim davranışının psikolojik ve

sosyolojik faktörlerine eğilen Neoklasikler, çalışanların ihtiyaçlarını,

psikolojilerini, değer sistemlerini, anlamlandırma mekanizmalarını,

sosyal ilişkileri ve grup dinamiklerini incelemişlerdir. Neoklasik

Kuramı anlamak için İnsan İlişkileri Okulu ve Hawthorne

araştırmalarına göz atmak gerekir. Hawthorne araştırmaları (1924-

1932) ilki hariç Elton Mayo (1880-1949) tarafından yürütülür.

Çalışmalar sonucunda “rasyonel iktisadi insan” geçerliliğini yitirmiş;

örgütlerin teknik ve beşeri iki boyutu olduğu, küçük grupların ve

insani ilişkilerin üretim davranışını etkilediği, 1930’larda ortaya çıkan

Beşeri Münasebetler Okulu tarafından ileri sürülmüştür. Beşeri

münasebet tabiri 1960’lara kadar çeşitli uygulamalarla yaygınlaşmış

ve sonunda örgütsel davranış adını almıştır. Neoklasik kuramın

esaslarını, işbölümü, ürüne ve coğrafyaya göre bölümleme, dar

kontrol alanı, basık yapı, adem-i merkeziyetçi yönetim, demokratik

liderlik, kumanda-kurmay birimleri, komiteler aracılığıyla yönetim,

biçimsel olmayan (doğal) örgüt oluşturur. Yine bu çerçevede

McGregor tarafından 1957’de ortaya atılan X kuramı (insan

yönetilmeyi sever, bencildir, yenilikten hoşlanmaz, vb.) klasik örgüt

modelinde; Y kuramı ise (insan işten kaçmaz, işini severse verimi

artar, ödüllendirilmelidir, sorumluluktan kaçmaz, yaratıcıdır, vb.)

neoklasik örgüt modelinde yer alır (Öztaş, 2014:168-195). Beşeri

münasebetler teorisinin özel sektörden ziyade özellikle 60’lar ve

70’lerde kamu sektöründe uygulanma alanı bulabilmiş olması

üzerinde ayrıca durulması gereken bir konudur (Hughes, 2014:115).

Kamu yönetiminin geçirdiği bir diğer aşama 1938 yılında başını

Luther Gullick’in çektiği yönetim bilimciler tarafından yönetim

ilkelerinin ortaya koyulmasıdır. Planlama, örgütleme, personel işleri,

yöneltme, eşgüdümleme, raporlama/iletişim ve bütçeleme/finansman

işlevleri yönetimin temel ilkeleri olarak sayılmış ve komuta zinciri,

komuta birliği, hat ve kurmay örgüt, denetim alanının sınırlılığı gibi

bir dizi ilkelerle bu işlevler bir araya getirilmiştir. Henry Fayol’un

yönetim işlevleri ve ilkelerinin geliştirilmesi sonucu ortaya koyulan bu

görüşler, her ne kadar Chester Bernard ve Herbert Simon tarafından

eleştirilmiş olmasına rağmen günümüzde de geçerliliğini korumayı

sürdürmektedir (Ergun, 2012:649).

Herbert Simon yönetim ve siyasetin kesin olarak birbirinden

ayrılamayacağını ve genel geçer yönetim ilkelerinden söz etmenin

mümkün olmadığını savunmaktadır. Simon’un ana fikri bir örgütün

işleyişinin ancak örgüt çalışanlarının davranışlarının incelenmesiyle

ortaya koyulabileceğidir (Eryılmaz, 2013:42). Bernard ve Simon

yaptıkları çalışmalarla yönetime davranışçı bir bakış açısı

kazandırmışlardır (Ergun, 2012:649).

Özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra devletler, sosyal

devlet ve refah devleti anlayışlarının da etkisiyle, değişen siyasi,

iktisadi ve toplumsal şartlara uygun bir şekilde eğitim, sağlık, tarım,

ulaştırma, sanayi, ticaret ve kültür gibi değişik alanlarda faaliyet

göstermeye başlamışlardır (Bilgiç, 2008:27). Sanayileşme ve

teknolojik yenilikler, artan sınai ve ticari faaliyetlerin topluma

yüklediği ek maliyetler (sosyal maliyet), ekonomiyi kontrol etme

isteği, toplum üzerindeki siyasi gücü artırma isteği, nüfus artışı ve

demografik yapıdaki değişiklikler, kentleşme, kişi başına düşen gelirin

artması, eğitim, sağlık, konut ve refaha ayrılan payın artması,

modernleşme ve batılılaşma amacıyla gerçekleştirilen sanatsal

faaliyetler, kamu hizmetinin ucuz olduğu inancı, siyasi çıkarlar ve

kaygılar, bürokratik çıkar ve kaygılar, kamu işletmelerindeki

verimsizlik, belirli sektörlerdeki kuralları belirleme ve kontrol etme

isteği gibi bir dizi sebebe bağlı olarak devletler sürekli büyümüştür

(Eryılmaz, 2014:26-30).

Devletlerin gelişen birey ve toplum ihtiyaçlarını

karşılayabilmesi için yeni fonksiyonlar ve görevler üstlenmesi,

devletlerin yapısal olarak büyümesine, yani kamu yönetimi

teşkilatının büyümesine yol açmıştır. Bu büyüme sonucunda

teknokratik karar alma süreçleri demokratik süreçlerin önüne geçmeye

başlamış, devlet bürokratlara daha fazla bağımlı hale gelmiş, bürokrasi

artmış, bireylerin siyasal ve yönetsel süreçlere katılımı

imkânsızlaşmış, verimsizlik, kamu harcamalarının artması ve

enflasyon gibi bazı olumsuzluklar ve sorunlar ortaya çıkmıştır

(Eryılmaz, 2014:230-31).

1970’lere gelindiğinde devletin faaliyet alanları tarihin hiçbir

devrinde görülmediği kadar tür ve yaygınlığa ulaşmıştır. Ancak bu

tarihten sonra yukarıda ifade edilen olumsuzlukların tetiklemesi ve

liberalizmin tekrar canlanması sonucu, birçok kamusal faaliyet ve

hizmetin devletin sırtında yük olduğu anlaşılarak yap-işlet-devret,

özelleştirme, kamu hizmetlerinin ihalesi yoluyla bu hizmetlerin

tamamen ya da kısmen kamunun faaliyet alanından çıkarılmasına ve

böylece devletin küçültülmesine yönelik adımlar atılmıştır (Bilgiç,

2008:27). Toplumun ve ekonominin gelişmesine karşın, ne kadar

hantal, uyumsuz, pahalı ve verimsiz olduğu, yeni yönetim tekniklerini

kullanarak performansını devamlı arttıran özel sektör sayesinde,

giderek daha fazla anlaşılan devletin ve özellikle kamu bürokrasisinin

mevcut haliyle muhafazasının çok zor hatta imkânsız olduğu çeşitli

çevrelerce dile getirilmeye başlanmış, devletin tüm kurum ve

kuruluşlarıyla yeniden inşa edilmesi, önceliklerinin ve hizmet

stratejilerinin yeniden belirlenmesi, yetersizliği gittikçe daha fazla

anlaşılan bürokrasinin kamuda bir yönetim tarzı olarak yerini daha

esnek, âdem-i merkezi, pazar ve rekabete daha fazla yer verilen, daha

paylaşımcı ve katılımcı ve devletin düzenleme alanının

sınırlandırıldığı bir yönetim biçimine terk etmesi gündeme gelmiştir

(Ateş, 2001:49).

Bu bağlamda neo-liberal politikalar çerçevesinde devlete

verilen rollerde değişimler yaşanmış, GKY anlayışı eski gücünü

yitirmiş ve normatif eğilimli yönetim anlayışı yerini YKY

düşüncesine bırakmıştır. Bu yaklaşım kamu örgütlerinin ekonomik

rasyonellik, etkililik ve verimlilik çerçevesinde yeniden

düzenlenmesini öngörmektedir. Kamu yönetimi siyasal alandan

uzaklaşıp daha çok teknik açıdan yeniden düzenlenerek piyasa

koşullarına uygun şekilde faaliyetlerde bulunmalıdır (Arslan,

2010:23).

Eryılmaz geleneksel yönetimin temel özelliklerini şu şekilde

sıralamaktadır (2014:97):

1- Kamu sektörünün kamusal boyutuna, yasal ve bürokratik

süreçlerine önem verir.

2- Weberyen bürokrasi modelini esas alır.

3- Kamu sektörü ile özel sektör yönetiminin birbirinden farklı

olduğunu düşünür.

4- Siyaset-yönetim ayrımına dayalı düşünce sistematiğine

sahiptir.

Kamu yönetimi geleneksel modelin meyvelerini 1920’lerden

70’lere kadar altın çağını yaşayarak toplamıştır. Her türlü yönetime

uygun reçetelerin özel-kamu bütün örgütlerde uygulandığı

yöntemlerden biri de “POSDCORB” olarak bilinen Planlama,

Örgütleme, İstihdam, Yönetme, Koordine, Raporlama ve Bütçeleme

fonksiyonlarıdır.

B- Geleneksel Kamu Yönetimine Yöneltilen Eleştiriler

Geleneksel kamu yönetiminin yetersizlikleri 1970’lerden sonra

görülmeye başlanmıştır. Siyasi liderlik ile bürokrasi arasında doğrusal

olmayan bir bağ bulunmakta ve siyasi yasaların yürütülmesinden

bağımsız olamayacakları ifade edilmektedir. Ayrıca idarenin

uygulama süreçlerinin siyasi etki ya da sonuçları olması muhtemeldir.

İkinci eleştirilen konu en iyi tek yol sorunudur. Her şeyin ayrıntılı

tanımlamasının yapılması sorumluluktan kaçmanın yolunu açmış,

sonuca ulaşan muhtemel yolların dışlanması eksiklik olarak

görülmüştür. Bürokratik model de eleştirilerden nasibini almıştır. Bu

model yöneticileri riskten kaçınmaya teşvik etmesi, kıt kaynakları

ziyan etmesi yönüyle eleştirilmiştir. Örgütlerde ilham ve motivasyon

sağlayarak etkinliği artırmak için liderliğin zorunlu olması düşüncesi

yayılarak bürokrasinin makine modelini zayıflatmıştır. Kamu tercihi

teorisyenleri de klasik modeli bireysel hırsın örgüt çıkarlarına uygun

sonuçlar vermeyebileceği yönünde eleştirmişlerdir (Hughes,

2014:120-137).

Geleneksel model geliştirildiği dönemdeki ihtiyaçları

fazlasıyla karşılayarak muazzam sonuçlar alınmasını sağlamıştır.

Ancak değişen ve gelişen dünyada yeni ihtiyaçlar ortaya çıktıkça yeni

modeller geliştirilmiştir. Drucker’a göre kamu yönetiminde görülen

değişimin temel nedenleri şunlardır (Özer, 2005b:211): İlki, II. Dünya

Savaşından sonra kamu yönetiminin genel anlamda başarısız olması,

ikincisi vergilendirme ve harcama yoluyla sınırlı gelir elde edilebiliyor

olması ve üçüncüsü de devletin gelir yaratma imkân ve kabiliyetinin

sınırlı olması. Bu ihtiyaçlar doğrultusunda ortaya konan uygulamalar

ve politikalarla birlikte geliştirilen teorinin adı yeni kamu yönetimidir.

IV- YENİ KAMU YÖNETİMİ

A- Gelişimi

Yeni Kamu Yönetimi düşüncesinin felsefesini ve getirmek

istediği “yeni”likleri anlayabilmek için ortaya çıktığı dönem ile

birlikte ele alınması gerekmektedir. 1929 dünya ekonomik krizi ve

ardından da insanoğlunun o tarihe kadar gördüğü en büyük yıkım olan

II. Dünya Savaşının yaşanması sonrası benimsenen Keynesyen

politikalar ve refah devleti anlayışı devletin iş yükünü artırmış ve

büyük bir kambur olarak devletlerin sırtına binmiştir. Bu yükün

üzerine 1970’li yıllarda kendini gösteren petrol krizi ve neticesinde

girilen ekonomik darboğaz, devletler için içinden çıkılmaz bir girdaba

dönüşmüş, devletin üzerindeki yükü hafifletmek için küçültülmesi

gerektiği ileri sürülmüş, ancak bu şekilde etkin devlet kavramının

gerçekleştirilebileceği savunulmuştur. Kamu sektöründe ortaya çıkan

ihtiyaçlar dört cazibe merkezi meydana getirmiştir. Bunlar devletin

küçültülmesi ve etkinleştirilmesi, siyaset yönetim dengesinin yeniden

kurulması, şeffaf bir yönetim ve merkeziyetçilikten uzaklaşma

eğilimidir (Özer, 2005b: 212-213). Bu yeni yönetim paradigmasının,

devleti büyütmek ya da küçültmekle ilgili değil devleti aslî klasik

fonksiyonlarına çekerek etkin hale getirildiği, vatandaşların kamu

yönetimine katılmalarını kolaylaştırarak devletin toplumdaki rolünün

ve vatandaşlarla olan ilişkisinin yeniden değerlendirildiği bir süreç

olduğu ileri sürülmektedir (Tortop, İsbir, Aykaç, Yayman ve Özer,

2010:298). Arzu edilen dönüşümü gerçekleştirebilmek için gerekli

olan yapı, şema, program ve uygulamalar özel sektör yönetiminden

alınmış, özel sektör benzeri bir yönetim anlayışı ile devletlerinin

yükünün hafifletilip etkin ve verimli hale getirilebileceği

düşünülmüştür. İşte bu nedenlerle özel sektör yönetim

uygulamalarının kamu yönetimine uyarlanması çabaları sonucunda

“eski (geleneksel)” hantal yönetim anlayışının yerine “yeni” olanını

koyan yönetim düşüncesi “Yeni Kamu Yönetimi” olarak adlandırılır

(Parlak, 2011:846; Özer, 2005b:220). Ömürgönülşen’e göre ise

Keynezyen karma ekonomi ve refah devleti uygulayıcısı sosyal

demokrat anlayışın zayıflaması ve liberal muhafazakar siyasal

hareketin güç kazanmasıyla devletin “ekonomik ve sosyal hayattaki

rolü ve ağırlığı 1980’li ve 1990’lı yıllarda yeniden tartışma konusu

haline gelmiştir.” Bu mali kriz karşısında sınırlandırılmış bir devletin

daha “ekonomik, etkin ve etkili” kamu hizmeti verebileceği bir yapı

arayışına girilmiştir. Bu yapının ideal olarak daha az bürokratik,

maliyet bilinçli, piyasa yönelimli ve müşteri odaklı olması gerektiği

ileri sürülür (Ömürgönülşen, 2003:3-4). Görüldüğü üzere Weber’in

“ideal tip” felsefesinden bir başka ideal tip arayışına yönelim söz

konusudur. Bu anlayış ile önceden benimsenmiş kural ve yöntemler

ile işleri sevk ve idare etme olan yönetim (administration)

anlayışından çıktı odaklı, performansa dayalı, kaynakların etkin ve

verimli kullanılmasına dayanan işletme (management) anlayışına

doğru bir kaymanın olduğu görülür (Bilgiç, 2008:31). Birbirine benzer

anlamlara sahip olsalar da “administration” ve “management”

kavramlarının farklılıklarına da değinmek gerekir. “Administration”

kavramı “daha ziyade önceden belirlenmiş kural, süreç ve

prosedürlerin görev, yetki ve sorumluluklar çerçevesinde

uygulanması” ve böylece “daha spesifik ve özellikle de kamu

kesiminde yaygın olan faaliyetler için geçerli bir kavram iken”,

“management” ise “ortak amacın etkin ve etkili gerçekleştirilmesi

yönündeki faaliyetleri yani daha genel nitelikte ve daha çok özel

sektör faaliyetleri için kullanılan bir kavram” olarak karşımıza

çıkmaktadır (Ömürgönülşen, 2003:4). İki terimin başına da kamu

ifadesi gelince aradaki farkın ne olduğunu Hughes, bir kamu idarecisi

(public administrator) sadece verilen emirleri yerine getirirken bir

kamu işletmecisinin (public manager) sonuçlara yoğunlaştığını ve

sorumluluk almasıyla diğerinden ayrıldığını ileri sürer (2014:28).

Ömürgönülşen çalışmasında özellikle lisans öğrencilerini dikkate

alarak literatürdeki genel eğilimi takiben “New Public Management”

yerine “Yeni Kamu İşletmeciliği” tabirini tercih ettiğini belirtirken

(2003:5), Eryılmaz kamu yönetiminde ortaya çıkan bu yeni anlayışa

“Yeni Kamu Yönetimi” demektedir (2014:97). Bu çalışmada da yeni

kamu yönetimi (YKY) ile ifade edilen, İngilizce yazındaki “New

Public Management” kavramıdır.

YKY konusunda en çok atıf alan kişilerden biri olan Hood’a

(1991:5) göre YKY’nin alt yapısı iki temel düşünceye dayanır.

Bunlardan birincisi “yeni kurumsal ekonomi” ikincisi ise

“işletmecilik” anlayışıdır. Hood bunların yanında YKY anlayışının tek

orijinli olmadığını ve YKY’nin temelinin bu iki teorinin evliliği

neticesinde oluştuğunu vurgular. YKY düşüncesinin ana fikri ise

kamusal hizmetlerin sunumunda, özel hukuk çerçevesinde yapılan

sözleşmeler vasıtasıyla özel sektörün kullanılmasıdır.

1980’lerde ekonomi teorileri (kamu tercihi, sorumluluk,

işlem/maliyet teorisi) geliştirdikleri yeni alternatiflerle piyasa modelli

çözümler ortaya koyarak kamu alanındaki memnuniyetsizliklere ve

sorunlara makul cevaplar vermeye başlamışlardır. Böylece iktisadi

görüş, geleneksel kamu yönetimi anlayışının yerini almaya başlamıştır

(Özer, 2005a: 14).

YKY düşüncesi farklı fikir ve düşüncelerden müteşekkil

kompleks bir yapıdır ve ortaya çıkıp kamu yönetimi alanında hakim

bir paradigma haline gelmesi tek bir sebebe indirgenemeyecek kadar

çoktur (Hood, 1991:7). Bu düşüncenin ortaya çıkmasında ekonomik,

sosyal ve politik pek çok faktör etkili olmuştur. Bunlara değinmek

gerekirse:

1- Ekonomik Faktörler: Yukarıda da ifade edildiği gibi

Keynesyen politikalar ve refah devleti anlayışı YKY düşüncesine

geçişin en temel ekonomik nedenleridir. 1973-74 Arap-İsrail savaşları

neticesinde Araplar tarafından uygulanan petrol ambargoları, batı

ülkelerinde birtakım sıkıntıların tetikleyicisi olmuştur. Öncelikle

sanayinin ve dolayısıyla ekonominin itici gücü olan enerji ihtiyacında

meydana gelen artış, sanayi kuruluşlarının üretimlerinin sekteye

uğrayıp devlete vergi verememeleri neticesini doğurmuş ve devlet

büyük bir gelir kaybına uğramıştır. Böyle bir gelir kaybı karşısında

refah devleti politikası benimseyip maddi açıdan daha fazla açılmak

devletler için rasyonel bir politika olmaktan çıkmış, devletin

sınırlarının geri çekilmesi anlayışı benimsenmeye başlanmıştır (Kutlu,

2008:146-147). Ayrıca kamu sektöründe mevcut olan israf ve

verimsizlik sorunu da işbaşına gelen hükümetlerin birinci öncelikli

konusu olmuştur. 1979 yılında iktidar olan birinci Thatcher

hükümetinin yaptığı ilk reform da kamu birimlerinde verimlilik

denetimi yapmak için bir “verimlilik birimi” kurdurmak olmuştur

(Gözel, 2003:201).

2- Sosyal Faktörler: Eğitim seviyesinin yükselmesi ve

iletişim olanaklarının geliştirilmesi neticesinde vatandaşların eğitim

seviyeleri yükselmiş ve küçük bir köy haline gelen dünyada hemen

her toplumun iyi veya kötü vaziyetleri birbirlerine intikal eder

olmuştur. Günümüzün eğitimli insanı daha çok hizmet talep etmenin

yanında daha kaliteli hizmet talep eder olmuş, doğal olarak bu durum

hükümetlerin hizmet standartlarını yükseltmeleri sonucunu

doğurmuştur. Ayrıca iletişim olanakları vasıtasıyla uygulanan

politikaların diğer ülkelere sirayeti daha da hızlanmıştır

(Bilgiç,2008:34; Kurt ve Uğurlu, 2007:83).

3- Siyasi Faktörler: YKY düşüncesinin temelindeki siyasi

saikler bürokrasiyi azaltmak, verimsizlik ve israfın önüne geçmek,

hesap verilebilir, tutumlu bir kamu yönetimi meydana getirmektir.

Tam da bu noktada YKY’nin yolu “Yeni sağ” anlayışı ile birleşir.

Yeni sağ anlayışı, YKY düşüncesinin önemli bir kilometre taşını

oluşturur. Yeni sağ anlayışını savunanlar bütçe harcamalarında

tasarrufa gidilmesini, devletin küçültülmesini, kamu sektörünün

faaliyet alanının daraltılmasını öne sürmektedirler (Aksoy, 1995:162).

1979’da İngiltere’de, 1980 yılında ise ABD’de yeni sağ olarak

nitelenen parti ve bu anlayışa sahip liderlerin iktidara gelmesi önce

İngiltere sonra ABD’de mevcut kamu yönetiminin yapısı masaya

yatırılmış ve yeni sağ denen politikalar hayata geçirilmeye

başlanmıştır. Bunun sonucunda ise refah devleti politikaları son

bulmuştur (Eryılmaz, 2014:49). Dikkat çeken bir diğer husus ise önce

hükümetler tarafından reformların yapılması sonra YKY’nin teorisinin

ortaya konması olmuştur (Eryılmaz, 2014:97).

Klasik kamu yönetiminde, kamu yöneticilerinin yetki ve

sorumluluğu ayrıntılı bir şekilde belirlenerek, hedeflere ulaşmak için

programlanabilir etkili araçlar geliştirmeleri beklenmektedir. Yeni

yaklaşımda ise bunun tersine hedeflerin belirlenmesi temel

sorumluluk alanı olarak görülmektedir. (Özer, 2005a: 16). YKY’de

kamunun örgüt yapısı esnek olmalı, hiyerarşisi yumuşak olmalı, yetki

devrini öngörmeli ve adem-i merkeziyetçi olmalıdır (Özer,

2005b:206).

B- YKY Düşüncesinin Temel Özellikleri

YKY alanındaki en önemli referans kaynaklarından biri olan

Osborne ve Gaebler’in 1992’de yayımladıkları “Reinventing

Government” adlı kitaplarında yer verdikleri prensipleri on kalemde

toplamak mümkündür (Üstüner, 2000:23-24).

1- Hizmet edenler arasında rekabet,

2- Vatandaşları yetkilendirip güçlendirmek,

3- Sadece girdilere değil, çıktılara da odaklanmak,

4- Kurallar ve düzenlemeler yerine amaçlarla motive etmek,

5- Müvekkilleri (vatandaşları) müşteri olarak yeniden

tanımlamak,

6- Problemleri çözmek yerine meydana gelmelerini önlemek,

7- Sadece para harcamayıp aynı zamanda kazanmak,

8- Otoriteyi dağıtmak, merkezden uzaklaştırmak,

9- Bürokratik mekanizmalardan ziyade piyasa mekanizmaları,

10- Kamu, özel ve gönüllü sektörleri daha etkin hale getirmek.

Klasik kamu yönetiminin, mevcut kaynaklarla daha iyi nasıl

hizmet verilebilir sorusuna cevabı verimlilik; hizmetin kalite ve

miktarının nasıl korunacağı sorusuna cevabı ise ekonomiklik

olmuştur. YKY’nin bunlara ilave olarak kamu hizmetlerinde sosyal

eşitlik sağlanabilir mi sorusuna cevabı özel sektör uygulamalarının

kamudaki uyarlamaları, katı kurallar yerine rehber kuralların

koyulması, merkezi kontrolden uzaklaşılması, esnek çalışma ve

ödeme sistemlerinin uygulanması ile kamusal hizmet alımında sosyal

eşitliğin sağlanabileceği biçiminde olmuştur. Bu süreçte

yararlanılacak ilkeler ise şunlardır (Özer, 2005a:19-21):

1- Küçülmek: Geleneksel yönetim kültüründen uzaklaşarak

esneklik, yenilik, problem çözme, girişimcilik ve üretkenliğe dönük

bir anlayışla masraf kalemlerini azaltmak.

2- Yönetim ideolojisi teorisini (managerialism) kamu

yönetimine uyarlamak: Genel olarak özel sektör uygulamalarının

kamu yönetimine uyarlanması ile performans ölçümlerine dönük

sistemler kurmak, üretime ve verimliliğe vurgu yaparak, bunlarla ilgili

oranları artırılmaya çalışmak ve kuruluşlarının özel sektör

sözleşmeleri ile yönetilmeleri için uğraşmak.

3- Girişimci yönetimler mantığını kamu yönetimine

aktarmak: Bu sayede kamuda da hizmet sunanların rekabet etmesinin

önü açılmaktadır. Kurumların performans girdileri yerine çıktılarına

odaklanılmakta, kurumların kişileri müşteri olarak görerek onlara

tercih alternatifi sundukları öngörülmektedir. Böylece sorunlar

oluşmadan önlenmeye çalışılmaktadır. Yönetime katılım cazip hale

getirilmekte, bürokratik mekanizmalar yerine piyasa mekanizmaları

tercih edilmektedir. Kamu kuruluşları ile birlikte özel sektöre ve kâr

amacı gütmeyen gönüllü kuruluşlara etkide bulunularak, toplumsal

sorunların çözümü için de uğraşılmaktadır.

4- Yerelleşmek: Karar alma süreçleri hizmeti kullananlarla

birlikte yürütülmekte, rekabet artırılmakta ve yenileştirme gündeme

gelmektedir. Ancak bunun için yöneticilere ve çalışanlara esnek

hareket etmelerine yönelik yetki verilmesi gerektiği belirtilmektedir.

Bu şekilde müşteri tatmini artmakta, hiyerarşi azaltılarak kuruluşlar

daha bağımsız hale gelmekte ve müfettiş, denetçi gibi denetim

birimleri azaltılabilmektedir.

5- Bürokrasiyi azaltmak: Sonuçlara yapılan vurgu artınca

yönetimin yapısı değiştirilmekte, kamu kuruluşlarına esneklik ve

takdir hakkı verilmektedir. Protokollerden ziyade sonuçların üzerinde

durulmakta, bu süreçte YKY, kuruluşları müşteri odaklı hale

getirerek, kurum kültürünü geliştirmeye yönelik uğraş vermektedir.

6- Özelleştirmek: Gerek görüldüğünde yönetimler, mal ve

hizmet alımını özel sektör firmalarına yaptırabilmektedirler. Bu

firmalar kâr amaçlı ya da kâr amaçsız olabilmektedirler. Bu süreçte

sözleşmeciliğin çok etkin bir yöntem olduğu ve yeterli rekabetin

olduğu özel sektörden mümkün olduğunca yararlanılması

gerekmektedir.

Bir başka önemli teorisyen C. Hood ise YKY düşüncesinin

doktirinel unsurlarını yedi başlık altında inceler (Hood,1991:4-5):

1- Kamu Sektöründe Profesyonel Yönetimi Tesis Etmek: Yöneticilerin başında bulundukları kuruluş içinde aktif bir şekilde rol

alması, gerektiğinde risk alıp sorumluluk üstlenebilmeleri anlamına

gelir.

2- Performansı Ölçmek ve Standardı Belirginleştirmek: Bu ilke kamu sektörünün sundukları hizmetlerde kaliteyi amaçlar.

Buna göre, hizmet sunumunda girdi odaklı değil çıktı odaklı olunması

ve yöneticinin performansında bir düşüklük gördüğünde müdahale

etmesinin önü açılmaktadır.

3- Çıktı Kontrolüne Büyük Ehemmiyet Vermek: Kamu

sektörüne nispeten bir serbestlik getiren bu anlayış ile işlerin nasıl

yapıldığına değil, ne kadar yapıldığına bakılmakta ve klasik Weberyan

bürokrasi anlayışının bu şekilde zincirleri kırılmaktadır (Kutlu,

2008:146).

4- Kamu Sektöründeki Totalleşmenin Önüne Geçmek: Bu

ilke de kamu sektörünün büyük, hantallaşan yapısına karşın işlerin

daha etkin ve verimli bir şekilde yapılabilecek birimlere bölünmesini

ifade eder. Sözleşme ve bayileşmenin avantajlarından yararlanarak

etkinlik kazanmayı önerir.

5- Kamu Sektöründe Rekabeti Artırmak: Kamu

kuruluşlarının gerek kendi içlerinde, gerekse özel sektör ile bir yarış

halinde olmasını ve bu şekilde kamusal kaynakların israfının önüne

geçilmesini ifade eder. Daha düşük maliyet, daha yüksek standartlar.

6- Pratik Yönetimde Özel Sektör Yönetim Tarzına Vurgu

Yapmak: Kamu sektörünün de tıpkı özel sektörde olduğu gibi hızlı

karar verme mekanizmasının tesis edilmesi ve özel sektör

kuruluşlarının kar amacıyla uyguladıkları işletme yönetim

tekniklerinin kamu sektörü için de kullanılmasını ifade eder (Kutlu,

2008:147). Askerî tarzda “kamu hizmet etiğinden” uzaklaşarak

kiralama ve ödüllendirmede daha esnek bir yapı, daha çok halkla

ilişkiler kullanılmasını önerir.

7- Kaynak Kullanımında Disiplin ve Tasarrufa Vurgu

Yapmak: Kamusal kaynakların yerli yerinde kullanımı ve gerektiği

ölçüde kamusal kaynağın sarf edilmesini ifade eder. Az ile daha çok

yapmayı önerir.

Sıralanan bu ifadeleri daha özet olarak ifade etmek gerekirse

denilebilir ki YKY; “kürek çeken değil dümen tutan, süreç değil sonuç

odaklı olan, salt politika yapmak yerine icrai faaliyette de bulunan,

tüm gücü elinde bulunduran yönetim anlayışından gücün yönetim

birimlerine dağıtıldığı, idari kurumlar arası çatışmanın değil

işbirliğinin arzulandığı bir yönetim anlayışı meydana getirmeyi

amaçlamaktadır” (Lynn ve Laurence, 1998:237).

C- YKY Düşüncesine Yöneltilen Eleştiriler

Getirdiği insan odaklı, etkili ve verimli, hesap verebilir, risk

ve sorumluluk üstlenen yönetim ve yönetici anlayışına rağmen YKY,

bir takım eleştirilere de hedef olmaktadır. Bunlardan ilki piyasa

mekanizmasını temel alan bu yaklaşım neticesinde kamusal

sorumluluk, kamu yararı, hizmetlerin geniş amaçları gibi geleneksel

ilkelerin ortadan kalkacağının belirtilmesidir. Ayrıca uygulanan yoğun

özelleştirme programları sonucunda devletin kamu hizmeti olarak

sunulan fonksiyonlar üzerindeki denetimi de azalacak ve devletin

devlet olmasından kaynaklanan hükmetmenin esasını oluşturan

“direksiyonu elinde tutma” salahiyeti de zayıflayacaktır (Eryılmaz,

2014:59).

YKY anlayışına yönelik literatürde sıkça rastlanan diğer

eleştiriler ise şu şekilde sıralanabilir (Parlak ve Sobacı, 2007:207):

1- YKY anlayışına yönelik eleştirilerden en çok üzerinde

durulanlarından biri baştaki “yeni” takısına ilişkindir. Eleştirilere göre

bu sıfat YKY anlayışını meşrulaştırmak için kullanılmaktadır ki zaten

YKY yaklaşımının dile getirdiği her şey önceden ifade edilmiştir.

2- Bir diğer eleştiri YKY anlayışının demokratik ilke ve

değerlerle bağdaşmadığına ilişkindir.

3- YKY anlayışı Yeni Sağ düşüncesiyle ilişkili olduğu için de

eleştirilmektedir. Bu yönüyle YKY’nin sorumluluk ve kontrol

ilişkilerini değiştiren ideolojik bir süreç olduğu ileri sürülmektedir.

GKY’nin en temel yapıtaşlarından biri olan evrensellik

ilkesine karşı ortaya çıkan YKY’nin kendisi bazı evrensel ilkeler

ortaya sürmekle eleştirilmektedir. YKY savunucuları, hem kamu hem

de özel sektör için geçerli olacaklarını düşündükleri sihirli bazı ilkeler

önermektedirler. Bu ilkelerin örgüt bazında olduğu kadar ülke ve

küresel bazda da geçerlidir. YKY her yerde her derde deva olarak

sunulmaktadır.(Şener, 2007:37).

YKY’nin sosyal ve siyasal boyutu ihmal ederek, vatandaşlara

müşteri sıfatının verilmesi eleştirilerden bir diğeridir. Vatandaşa

müşteri sıfatının verilmesi yurttaşlığı reddederek, onun siyasi

kimliğini elinden almaktadır. Müşterinin olduğu yerde temel kararlar

çoktan alınmıştır, dolayısıyla müşteri varsa yurttaş yoktur (Şener,

2007:37).

Özel sektörde uygulanmakta olan yöntemlerin kamu örgütleri

için de uygulanabileceğini ve uygulanması gerektiğini ileri süren

YKY anlayışının, kamu yönetiminin dayandığı klasik paradigmalarla

uyuşmamakla ve YKY uygulamalarının, bu paradigmaların çöküşüne

yol açmakla da eleştirilmektedir (Karaçor ve Oltulu, 2011:406). Bu

bağlamda kamu örgütleri ile öze sektör örgütlerinin birbirinden ne

kadar farklı oldukları ve birbiriyle ne kadar karşılaştırılabilir oldukları

sorusu gündeme gelebilir ki bu konuda kamu örgütleri ile özel sektör

örgütlerinin birçok ortak özellikleri olabildiği gibi belki bu ortak

özelliklerde daha fazla farklılıklarının olduğunu ortaya koyan değişik

araştırmalar vardır (Üstüner, 2000:18-19).

Karşıtların evliliği olarak görülen kamu yönetimi kendi

içerisinde tutarlı bir düşünce sistemi olmamakla da eleştirilmiştir.

YKY temelde kamu tercihi kuramı ve yönetim (manageralism)

ideolojisi kuramına dayanmaktadır. Yönetim ideolojisi kuramı,

yöneticilerin herhangi bir müdahale olmaksızın, sorumluluk anlayışı

ile görevlerini yerine getirmeleri üzerinde dururken, kamu tercihi

kuramı kendi çıkarları olduğu ve bu nedenle de seçilmişler tarafından

denetlenmeleri gerektiği üzerinde durur. Görüldüğü gibi YKY’nin

temellerini oluşturan her iki kuram farklı görüş ve varsayımlardan

yola çıkarak farklı sonuçlara ulaşmaktadır. Bürokrasini azaltılması ise

her iki kuramın birleştiği bir nokta olmasına karşın burada da amaçsal

farklılık söz konusudur. Bürokrasi, kamu tercihi kuramında siyasi

iktidar lehine, yönetim ideolojisinde ise yönetsel ilkeler adına

azaltılmalıdır. Keza kamu hizmeti sunumunun adem-i

merkezileşirken, stratejik denetimin merkezileşmesi YKY’nin birbiri

ile çelişen özellikleri olarak değerlendirilmektedir (Bayraktar,

2012:601-602).

YKY anlayışına yönelik tüm bu eleştiriler uygulandığı

ülkelerde farklı şekillerde dillendirilebilmektedir. Ancak hemen

hemen her ülkede YKY anlayışı dendiği zaman işaret edilen eleştiriler

ortaktır: “basit eski sağ ideoloji, basit eski sözleşme sistemi,

manipülasyona dönük hareketler, özel sektörden kamu kuruşlarına

yayılan mikro ekonomik teori, moda ve diğer popüler görüşler”

(Tortop ve diğerleri, 2012:335).

D- Geleneksel Yönetim Anlayışı ile YKY Anlayışının

Karşılaştırılması

Geleneksel yönetim anlayışı, yukarıda da ifade edildiği gibi,

M. Weber’in sistematize ettiği bürokrasi modeline dayanmaktadır.

Weber’in bu modeli tasarlamasındaki amaç, o dönem örgütlerinde bir

handikap haline gelen işlerin verimsiz, kişilere göre farklılık gösteren

vb. gibi noksanlıklara çözüm bulma yönündeydi. Ancak sistemin

tasarlanmasındaki bu amaç zamanla aşınmaya uğramış, verimlilik

yerine bilakis verimsiz hantal çalışma, işlerin yapılış usullerinin işin

kendisinden daha çok ön plana çıkması, çok aşamalı hiyerarşik yapılar

gibi bir takım olumsuzluklar kendini göstermeye başlamıştır. İşte

YKY anlayışının bu noktadaki dayandığı temel ise merkeze hizmeti

yerleştiren, amaca dönük bir politika hayata geçirmek; geleneksel

yönetimde olduğu gibi kuralların içinde boğulmamaktır. Ayrıca YKY

anlayışı geleneksel yönetimi adeta bir sarmaşık gibi saran ağır

hiyerarşik yapı ve kurallar yığınını budayarak hiyerarşik yapıyı daha

basit bir hale getirmekte, verimliliğe ve hizmete yönelik esnek ve

etkin bir yapı oluşturmayı öngörmektedir (Nebati, 2010).

YKY anlayışının temel referans kaynağının işletme yönetimi

olduğu, işletme yönetimlerinin ise nihai amacının işlerin etkin,

verimli, en az girdi ile mümkün olan en çok çıktıyı elde etmek olduğu

düşünüldüğünde geleneksel yönetim ile YKY arasındaki fark ta bu

noktada kendini göstermektedir. Etkinlik, verimlilik, optimal girdiler

ile mümkün olan en çok çıktı için YKY anlayışı daha işin başından

itibaren bir tedbir almakta yani “önleyici” bir tavır takınmakta,

herhangi bir hata veya yanlışa daha işin başından itibaren mahal

verilmemeye çalışılmaktadır. Geleneksel yönetim anlayışında ise

karlılık önemli bir konu olmadığından girdilere odaklanılmıştır.

Bundan dolayı önleyici, işi başından itibaren kontrol eden tedbirler

almak yerine daha çok “tedavi edici” bir tavır takınmış; hatalar,

noksanlar, yanlışlar ortaya çıktıkça çözüm bulunmaya çalışılmıştır

(Nebati, 2010). Doğal olarak bu durum da emek ve sermaye israfı gibi

pek çok sıkıntıyı beraberinde getirmiştir.

Geleneksel Yönetim ile Modern Yönetim arasındaki

farklılıklar aşağıda gösterilmiştir.

Tablo 1: Geleneksel Yönetim-Modern Yönetim

Karşılaştırması

Geleneksel Yönetim Modern Yönetim

* Politikaya vurgu * İşin yapılmasına vurgu

* Kamu hukuku

mekanizmalarından

yararlanma

* Özel hukuk araçlarından yararlanma

* Kamu/özel aktörleri

arasında ayrım * Çalışma alanlarını derecelendirme

* Düzenleme ve tahsis

arasında ayrım * Düzenleme ve tahsis arasında bütünlük

Kaynak: (Özer,M.A. (2005). Yeni Kamu Yönetimi: Teoriden

Uygulamaya. (Birinci Baskı) Ankara: Platin Yayınları. s.208)

Geleneksel yönetim anlayışı ile YKY arasında bulunan

farkları şu şekilde ifade etmek de mümkündür:

Tablo 2: Karşılaştırmalı Perspektiften Geleneksel Kamu

Yönetimi-Yeni Kamu Yönetimi Geleneksel Kamu Yönetimi Yeni Kamu

Yönetimi

Temel teorik ve

epistemolojik

dayanaklar

Siyasal teori, sosyal bilimler

tarafından artarak yapılan

sosyal ve siyasal yorumlar

Ekonomik teori,

pozitivist sosyal bilime

dayanan daha gelişmiş

diyalog

İnsan davranışlarına

hakim olan mantık ve

buna ilişkin modeller

“Yönetsel insan”

(administrative man)

Teknik ve ekonomik

mantıksallık,

“ekonomik insan”

Kamu yararı kavramı

Politik olarak tanımlanmış,

Hukuksal olarak

belirlenmiştir.

Bireysel yararların

bütününü temsil

etmekte

Kamu hizmeti

sunanların

sorumluluğu

Hizmeti alanlara ve

tamamlayıcılarına

Müşterilere

Yönetimin rolü

“Dümen tutmak değil, kürek

çekmek”

“Dümen tutmak”

Politika amaçlarının

başarılmasındaki

mekanizmalar

Yönetim kuruluşları

aracılığıyla programları

gerçekleştirmek

Özel ve kar amacı

gütmeyen kuruluşlar

aracılığıyla politika

amaçlarını başarmak

için özendirici yapılar

ve mekanizmalar

oluşturmak.

Hesap verebilirliğe

yaklaşım

Hiyerarşik- Yöneticiler

demokratik olarak seçilmiş

siyasal liderlere sorumludur.

Piyasa yönlendirmesi-

kişisel yararların

toplamı geniş vatandaş

ya da müşteri grupları

tarafından istenen

çıktıların sonucudur.

Yönetsel takdir

yetkisi

Yönetsel birimlere sınırlı

takdir yetkisi verilmekte

Girişimci amaçların

karşılanması için

serbestlik.

Örgütsel yapı

Kuruluşlar için belirli bir

otoritenin olduğu bürokratik

örgütlenmeler

Kuruluşlarda öncelikli

denetimin olduğu

desantralize edilmiş

kamu organizasyonları

Kaynak: Sezer, Ö. (2008). Kamu Hizmetlerinde Müşteri

(Vatandaş) Odaklılık: Türkiye’de Kamu Hizmeti Anlayışı

Açısından Bir Değerlendirme. ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi. 4

(8), 154.

Geleneksel yönetim anlayışının önemli özelliklerinden bir

tanesi de kamu ve özel sektör (işletme yönetimi) arasında önemli bir

farkın var olduğunu benimsemiş olmasıdır. YKY anlayışına göre ise

kamu ve özel sektör yönetimi arasındaki fark giderek azalmakta;

kamu yönetiminde de özel sektör yönetiminde olduğu gibi verimlilik,

çıktı odaklılık, müşteri ve piyasa kavramlarına vurgu yapılmaktadır

(Eryılmaz, 2011:50).

Yine geleneksel yönetim anlayışından YKY anlayışına doğru

sırasıyla katı bir örgüt yapısından esnek bir örgüt yapısına; hâkim

yönetim anlayışından işletme anlayışına; hizmetlerde niceliğin

gözetilmesinden niteliğin önem kazanmasına; “risk almada isteksiz,

suya sabuna dokunmayan” yönetim anlayışından risk ve sorumluluk

almada istekli bir yönetim anlayışına; hizmetlerin etkin ve verimliliği

için merkeziyetçi bir yapıdan, yetki ve sorumluluğun dağıtıldığı adem-

i merkeziyetçi bir yapıya; geniş bir yelpazede faaliyet gösteren devlet

anlayışından minimal devlet anlayışına; tüm yetkileri üzerinde

toplayan bir yönetim anlayışından yetkiyi paylaşan bir yönetim

anlayışına doru yaşanan kaymalar her iki yönetim anlayışı arasındaki

temel farklardandır (Eryılmaz, 2011:52).

Sonuç

19. yy’dan başlayarak 20.yy’a damgasını vuran Wilson,

Weber, Fayol ve Mayo’nun çalışmalarının katkısıyla geliştirilen

kuram ve yapılarla inşa edilen Geleneksel Yönetim Modeli 1970’lere

kadar hâkimiyetini sürdürmüştür. Weber’in bürokratik örgütlenmesini

esas alan, devletin bürokrasi vasıtasıyla mal ve hizmetlerin halka

ulaştırılmasında bizzat rol aldığı, siyaset ve idarenin birbirinden ayrı

tutulduğu, kamu yönetiminin özel bir yönetim biçimi olarak

görüldüğü Geleneksel Kamu Yönetimi, II. Dünya Savaşı sonrasında

toplumun ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalmaya başlamıştır.

Refah devletinin masrafları, ekonomik buhran, Keynezyen ekonomi

devlet yapısının ve rolünün yeniden sorgulanmasına neden olmuştur.

Buna karşılık İngiltere ve ABD’de “Yeni sağ” iktidarların kamuda

yapısal düzenlemeler ile daha liberal ve piyasa temelli politikaları

benimsemeleri, devamında ekonomiklik, etkinlik ve verimlilik

anlayışı ile düzenlemeler yapmaları, kamu yönetimi alanında yeni bir

anlayışın yani Yeni Kamu Yönetiminin doğmasına neden olmuştur.

Böylece kamu yönetiminin de sonuçta bir yönetim olduğu

düşüncesiyle özel sektörvari işletme anlayışı ile sonuç odaklı,

performansa dayalı, vatandaşı müşteri gibi gören, kaliteye önem

veren, hesap verilebilirliğin arzulandığı ve katılımın beklendiği

yönetişim dönemine girilmiştir. İster geleneksel ister yeni kamu

yönetiminde amaç ekonomik, etkin ve verimli bir yönetim modeli

oluşturmaktır.

Yeni kamu yönetimi Yeni Zelanda gibi bazı ülkelerde arzu

edilen başarılı sonuçları verirken ABD gibi bazı ülkelerde isteneni tam

olarak verememiştir (Özer, 2005a: 15). Ülkemizde ise 2002-2014

yılları arasında, kamu mali yönetimi, yerel yönetimler, merkezi

yönetim, kamu personel yönetimi ve denetimle ilgili alanlarda önemli

yasal düzenlemeler gerçekleştirilmiştir (Lamba, 2014: 138).

“4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5018 sayılı Kamu

Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Kamu Yönetimi Temel Kanunu

Tasarısı, 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı

Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 5216 sayılı

Büyükşehir Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu,

5393 sayılı Belediye Kanunu, 5355 sayılı Mahalli Ġdare Birlikleri

Kanunu, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu

ve Görevleri Hakkında Kanun, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 6223

sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde

Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının

Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda

Yetki Kanunu kapsamında merkezi yönetim birimlerinin (başbakanlık

ve bakanlıklar) teşkilat kanunlarına yönelik düzenlemeler, 6328 sayılı

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile 6360 sayılı On Üç İlde

Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun

ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair

Kanun bu kapsamda değerlendirilebilir.”

Ülkemizde Yeni Kamu Yönetiminin uygulanması

çerçevesinde 2003 yılında gündeme gelen ve kamuoyu tarafından

“Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı” olarak bilinen “Kamu

Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında

Kanun” dönemin Cumhurbaşkanı tarafından veto edilerek 2004

yılında TBMM’ye gönderilmiş, yeniden yasalaşamadığı için de kadük

kalmıştır (Eryılmaz, 2014:102). Ancak, kamu kaynaklarının etkili,

verimli ve ekonomik kullanılmasını, mali saydamlığı, hesap

verilebilirliği ve yeni kamu yönetimi anlayışını yansıtan birçok

kavrama da yer veren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol

Kanunu, 2003 yılında yasalaşmış olup halen yürürlüktedir.

Dünyadan farklı olmayan bir biçimde ülkemizde de her gün

gelişmeye devam eden teknolojik imkânlar ve yetenekler, hayatın

doğal akışı içerisinde vatandaşların daha çok alanda, daha hızlı

biçimde ve daha büyük etkilere yol açacak şekilde ve kuvvette

devletle etkileşimde bulunmasını sağlamaktadır. Yakın zamana kadar

e-devlet kavramıyla vatandaş-devlet ilişkilerinin, talep ve işleyişin çok

kolaylaştığından bahsederken bugün m-devlet uygulamaları ile fişe

takılı bir bilgisayar yerine cep telefonlarından hareket halindeyken

bile kamu, devletle olan bazı işlemlerini halledebilmektedir. Birçok

kamusal alanda rekabetçi, etkin, verimli ve ekonomik hizmet

sunulmaya devam etmektedir. Kamu özel ortaklığı gibi yöntemlerle

kamu sektörü ve özel sektörün birbirlerinin güçlü olduğu alanlarda

birbirlerine yardım ettiği ve birbirlerine yaslanarak güçlendikleri

ekonomik uygulamalar, yeni kamu yönetimi anlayışının etkisiyle

meydana gelen dönüşümlerdir. Bu dönüşümleri kontrol etmek ve

istenilen istikamete yönlendirebilmek için 2003 yılında “Değişimin

Yönetimi İçin Yönetimde Değişim” raporu bütüncül bir şekilde kamu

yönetiminde yeniden yapılanma sürecine katkıda bulunmak ve

rehberlik etmek üzere hazırlanmışsa da (Dinçer ve Yılmaz, 2003:14)

kaynaklık ettiği “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı” uygulanma

şansı bulamadığı için YKY Türkiye’de istediği noktada olmayabilir.

Bununla birlikte yukarıda bahsedilen konuyla ilgili atılan adımları göz

ardı etmek de haksızlık olacaktır. İngiltere ve ABD ile yakın zaman

dilimlerinde yeni kamu yönetimi paradigmasına geçmeye başlayan

ülkemizde (24 Ocak 1980 Kararları) hatasıyla sevabıyla, olumlu-

olumsuz örneklerle, siyasi kaygılar ve popülist politikalara rağmen

YKY kendi mecrasında ilerlemeye devam etmektedir.

Kaynakça

AKSOY, Ş. (1995). Yeni Sağ ve Kamu Yönetimi. Kamu

Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri. Ankara. TODAİE

Yayınları. C: II, s. 159-173.

ARSLAN, Nagehan Talat (2010). “Klasik - Neo Klasik

Dönüşüm Süreci: ‘Yeni Kamu Yönetimi”, C.Ü. İktisadi ve İdari

Bilimler Dergisi, C: 11, S: 2.

ATEŞ, Hamza, (2001). “İşletmeci, Girişimci ve Verimli Bir

Kamu Yönetimi ve Devlet Anlayışın Doğru”, İÜSBF Dergisi, No:25

AYDIN, A.H. (2012). Kamu Yönetimine Giriş. (Birinci

Baskı) Ankara: Seçkin Yayınları.

BAYRAKTAR, Gonca, (2012). “Yeni Sağ Düşüncesinin

Kamu Yönetimindeki Yansıması Olarak Yeni Kamu Yönetimi

Anlayışı” Türkiye’de Kamu Yönetimi, Editörler Burhan Aykaç vd., 2.

Baskı, Nobel Yay., Ankara.

BİLGİÇ, V.(2008). Yeni kamu yönetimi anlayışı., A. Balcı, A.

Nohutçu, N.K. Öztürk, B. Coşkun. (Editörler). Kamu Yönetiminde

Çağdaş Yaklaşımlar. Ankara: Seçkin Yayıncılık

BOZKURT, Ö., ERGUN, T., SEZEN, S. (2008). Kamu

Yönetimi Sözlüğü. Ankara: TODAİE Yayınları, 133.

BUTLER, R. (1994). Reinventing Government: A

Symposium. Public Administration, 72, 263-270.

DENHARDT, J.V. ve DENHARDT, R.B., (2007). The New

Public Service: Serving Not Steering Expanded Ed . Armonk, New

York: M.E.Sharpe

DİNÇER, Ö., FİDAN, Y.(1996). İşletme yönetimi. İstanbul:

Beta Yayınları

DİNÇER, Ö. ve YILMAZ, C. (2003). Kamu Yönetiminde

Yeniden Yapılanma:1 Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim,

T.C. Başbakanlık, Ankara.

ERGUN, Turgay, (2012). “Postmodernizm ve Kamu

Yönetimi”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, Editörler Burhan Aykaç vd.,

2. Baskı, Nobel Yay., Ankara.

ERYILMAZ, B.(2009). Kamu yönetimi. Ankara: Okutman

Yayıncılık

ERYILMAZ, Bilal, (2013). Kamu Yönetimi, 6. Baskı,

Umuttepe Yayınları, Kocaeli

ERYILMAZ, B. (2014). Kamu Yönetimi. (Yedinci Baskı)

Kocaeli: Umuttepe Yayınları.

ESEN, E., KARADUT, İ.C. (2014). Bil-Dev. M.A. Özer

(Editör) Yönetim Sözlüğü. Ankara: Adalet Yayınevi, 81.

GÖZEL, K.A.(2003). Yeni kamu yönetimi nedir? Türk İdare

Dergisi, 75 (438), 195-208.

GÜLER, T. (2014). Osmanlı’da Siyaset ve Bürokrasi

İlişkilerinin Tarihi Seyri. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve

İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 19 (4), 311-336.

GÜLTEKİN, S. (2012). Kamu Yöneticileri ve Kamu

Politikası: Kamu Yönetimi Paradigmaları Çerçevesinde Teorik Bir

Analiz. Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 26 (3

4), 85-100.

HOOD, C. (1991). A public management for all seasons.

Public Administration, 69, 3-19

HUGHES, O.E. (2014). Kamu İşletmeciliği&Yönetimi. (çev.

B.Kalkan, B. Akın ve Ş. Akın) Ankara: BigBang Yayınları.

KARAÇOR, Süleyman ve OLTULU, Arif, (2011).

“Demokrasi ve Yönetişim Boyutu ile Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”,

SÜ İİBF Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, S: 22.

KURT, M., UĞURLU, Ö.Y. (2007). Yeni Kamu Yönetimi Ve

Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının Gelişiminde Avrupa Birliğinin

Rolü: İlerleme Raporları İçerik Analizi. Afyon Kocatepe

Üniversitesi İİBF Dergisi. 9,81-111.

KUTLU, Ö. (2008). İdari Reform Transferi: Ülkelerin

Birbirlerinden Kamu Politikası Transfer Etmeleri Ve Öğrenmeleri. A.

Balcı, A. Nohutçu, N.K. Öztürk, B. Coşkun (Editörler). Kamu

Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar. Ankara: Seçkin Yayıncılık

LAMBA, M. (2014). Yeni Kamu Yönetimi Perspektifinden

Türkiye’de Kamu yönetimi Reformları: Genel Gerekçeler Üzerinden

Bir İnceleme. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari

Bilimler Fakültesi Dergisi, 19 (3), 135-152.

LYNN Jr., LAURENCE, E.(1998). The New Public

Management: How To Transform A Theme İnto A Legacy. Public

Administration Review. 3, 231-238.

MORGAN,G. Yönetim ve Örgüt Teorilerinde Metafor (çev.

G. Bulut ). MESS Yayınları No 280. (Eserin orijinali 1997’de

yayımlandı), 8, 279-337.

ONAR, S.S. (2012). İdare İlmi ve İdare Hukuku Bakımından

Türkiye’nin İdari ve Hukuki Bünyesinin Geçirdiği İstihaleler ve

Bugünkü Durumu., B. Aykaç, Ş. Durgun, H. Yayman (Editörler).

Türkiye’de Kamu Yönetimi. Ankara: Nobel Yayınları, S.9-44.

ÖMÜRGÖNÜLŞEN, U. (2003). Kamu Sektörünün Yönetimi

Sorununa Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu İşletmeciliği., M.Acar ve H.

Özgür. (Editörler). Çağdaş Kamu Yönetimi. Birinci Baskı. Ankara.

Nobel Yayıncılık, s. 3-34.

ÖZER, M.A. (2005a). Günümüzün Yükselen Değeri Yeni

Kamu Yönetimi. Sayıştay Dergisi, 59, 4-46.

ÖZER, M.A. (2005b). Yeni Kamu Yönetimi: Teoriden

Uygulamaya. (Birinci Baskı) Ankara: Platin Yayınları.

ÖZER, M.A., AKÇAKAYA, M., YAYLI, H., BATMAZ,

N.Y. (2015). Kamu Yönetimi Klasik (Yapı ve Süreçler). Ankara:

Adalet Yayınevi.

ÖZTAŞ, N. (2014). Yönetim. (İkinci Baskı) Ankara: Otorite

Yayınları.

PARLAK, B.(2011). Kamu Yönetimi Sözlüğü. Bursa: MKM

Yayıncılık

PARLAK, B. ve SOBACI, Z. (2007). Kuram ve

Uygulamalarda Kamu Yönetimi: Ulusal ve Global

Perspektifler. İstanbul: Alfa Yayınları.

POLATOĞLU, A.(2003). Kamu yönetimi genel ilkeler ve

Türkiye uygulaması. Ankara: ODTÜ Yayıncılık

SEZER, Ö. (2008). Kamu Hizmetlerinde Müşteri (Vatandaş)

Odaklılık: Türkiye’de Kamu Hizmeti Anlayışı Açısından Bir

Değerlendirme. ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi. 4 (8), 147–171.

ŞENER, Hasan Engin, (2007). “Kamu Yönetiminde

Postmodernizm”, Kamu Yönetimi, Editörler Şinasi Aksoy, Yılmaz

Üstüner, Nobel Yay., Ankara.

TEKELİ, İ. (1996) Yönetim Kavramı Yanı Sıra Yönetişim

Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine, Sosyal Demokrat

Değişim, 3:45-54.

TORTOP, N., İSPİR, E.G., AYKAÇ, B., YAYMAN, H.,

ÖZER, M.A. (2012). Yönetim bilimi. (Dokuzuncu Basım). Ankara:

Nobel Yayınları.

ÜSTÜNER, Yılmaz, (2000). Kamu Yönetimi Kuramı ve

Kamu İşletmeciliği Okulu, Amme İdaresi Dergisi, C:33 S:3.

YAYMAN, H. (2012). Türkiye’de Kamu Yönetimi

Disiplininin Gelişimi., B. Aykaç, Ş. Durgun,

H. Yayman (Editörler). Türkiye’de Kamu Yönetimi. Ankara:

Nobel Yayınları, s.1-6.