I S SN : 1688 5058 TTULOCLAVE:DOCUMENTODETRABAJO(INSTITUTODECIENCIAPOLTICA.MONTEVIDEO)TTULOCLAVEABREVIADO:DOC.TRAB.(INST.CIENC.POLT.,MONTEV.)

INSTITUTODECIENCIAPOLTICADELAFACULTADDECIENCIASSOCIALESDELAUNIVERSIDADDELAREPBLICA.MONTEVIDEO,URUGUAY.

JAVIERGALLARDO,ADOLFOGARCYPAULORAVECCA

THINKTANKSYEXPERTOSENELGOBIERNODELFRENTEAMPLIO(URUGUAY,20052008)

DOCUMENTOONLINEN[01/09][JULIO2009]

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Los autores desean agradecer la cooperacin de las instituciones y personas que completaron los formularios y respondieron nuestras preguntas. Un agradecimiento especial para la Oficina Regional de IDRC y a su director, Dr. Federico Burone, por apoyar especialmente la realizacin del trabajo de campo.

Think Tanks y expertos en el gobierno del Frente Amplio (Uruguay, 2005 - 2008)

Javier GallardoAdolfo Garc

Paulo Ravecca

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1. Introduccin El objetivo de este documento es contestar una amplia batera de preguntas sobre

los Think Tanks en Uruguay. Cmo son sus recursos humanos? Cmo financian sus

actividades? Qu estrategias despliegan para diseminar los resultados de sus trabajos e

influir en las polticas pblicas? Cmo evalan y miden su incidencia poltica? Cmo

se relacionan con el gobierno del Frente Amplio? Para generar la informacin que

permitiera contestar estas preguntas se envi un formulario a 21 organizaciones y se

realizaron entrevistas en profundidad tanto a directores de Think Tanks como a polticos

de distintos partidos. La lista de las organizaciones seleccionadas se presenta en la

siguiente seccin de este documento (7 institutos universitarios, 5 centros privados de

investigacin y 9 ONGs de perfil "advocacy"). Todas estas instituciones cumplen con la

funcin bsica que la literatura especializada le asigna a los Think Tanks: generan

informacin, aportan insumos y procuran incidir en problemas de gobierno y en

polticas pblicas, aunque la proporcin de tiempo y recursos asignada a cada una de

estas tres tareas es variable. Como se ver, son pocas las instituciones que se ajustan a la

tradicin anglosajona tan sistemticamente estudiada por autores como Donald

Abelson.1

2. Think Tanks en Uruguay: recursos humanos, financiamiento, incidencia En la tabla siguiente presentamos la lista de las organizaciones relevadas. Para

cada una de ellas se detalla el ao de creacin y se realiza una breve descripcin de su

actividad. Como puede verse, distinguimos tres tipos de organizaciones: institutos

universitarios, centros privados y grupos de advocacy.

1 Dejamos fuera de este relevamiento las estructuras del estado especializadas en planificacin de polticas como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (que depende de la Presidencia de la Repblica) y la Oficina de Programacin y Poltica Agropecuaria (que pertenece al Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca). Tampoco fueron incluidas algunas instituciones acadmicas importantes como el Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales cuya actividad principal es la formacin de profesionales y la investigacin en el campo del Trabajo Social. No consideramos tampoco en esta oportunidad a las consultoras de Opinin Pblica (cuyos datos y anlisis tienen alto impacto durante la campaa electoral), dado que tienen una participacin menor en el mundo de las polticas pblicas. Finalmente, tampoco ha sido tomado en cuenta en esta investigacin el proyecto Dosmil30. Pese a que su presencia en los medios no es desdeable, el proyecto est an en vas de institucionalizacin.

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Tabla 1. Nombre, ao de creacin y tema principal de los Think Tanks de Uruguay

Institutos Universitarios Centros Privados Grupos de advocacy DECON

Departamento de Economa FCS UdelaR (1988)

Investigacin y docencia de posgrado en Economa

CIESU Centro de Informaciones y Estudios

del Uruguay (1975) Investigacin y consultora en pobreza, exclusin, infancia,

familia.

EL ABROJO Instituto de Educacin Popular (1988)

ONG dedicada al combate a la pobreza y la exclusin

ICP Instituto de Ciencia Poltica

FCS UdelaR (1988) Investigacin y docencia en Ciencia Poltica a nivel de grado y posgrado

CINVE Centro de Investigaciones

Econmicas (1975) Investigacin y consultora en

Economa

REDES - Amigos de la Tierra Red de Ecologa Social

ONG consagrada a la defensa del Medioambiente y a la promocin de la

ecologa social. UM

Unidad Multidisciplinaria FCS UdelaR (1991)

Investigacin y docencia de posgrado en Historia Econmica,

RRII y Poblacin

CIEDUR Centro Interdisciplinario de

Estudios sobre el Desarrollo del Uruguay (1977)

Investigacin en polticas de desarrollo

CNSmujeres Comisin Nacional de Seguimiento de los Compromisos de Cairo y Beijing

(1996) Red de ONGs que promueve los

derechos de la mujer y la igualdad de gnero

DS Departamento de Sociologa

FCS UdelaR (1958) Investigacin y docencia en

Sociologa a nivel de grado y posgrado

CERES Centro de Estudios de la Realidad

Econmica y Social (1985) Investigacin y consultora en Economa y polticas pblicas

GGUU Gurises Unidos (1992)

ONG dedicada a la defensa de los derechos de los nios y adolescentes.

IECON Instituto de Economa

FCEyA UdelaR (1957) Investigacin en Economa, especializacin en desarrollo

RUMBOS (2005)

Promocin de polticas de Estado. nfasis en estudios demogrficos y

polticas de poblacin.

SERPAJ Servicio de Paz y Justicia (1991)

(Derechos humanos) ONG enfocada en la defensa y

promocin de los derechos humanos

IPES Investigacin sobre Pobreza y

Exclusin Social (2000) Investigacin en pobreza, exclusin

y polticas sociales

ICD/PIT-CNT Instituto Cuesta Duarte (1989)

(Trabajadores organizados) ONG consagrada a la investigacin social orientada a la defensa de los

derechos de los trabajadores. CLAEH

Centro Latinoamericano de Economa Humana (1957)

Incidencia, investigacin y docencia en diversas ciencias sociales y

humanas

ICD Instituto de Comunicacin y Desarrollo

(1986) ONG enfocada a la construccin de ciudadana y a la promocin de la

democracia y la transparencia. CURI

Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales (2003)

ONG orientada a la profesionalizacin de la poltica exterior del Uruguay

UT URUGUAY TRANSPARENTE Comisin Uruguaya de Lucha contra la

Corrupcin "Uruguay Transparente" (1995)

ONG - Captulo Uruguay de Transparency International. Se orienta al combate a la corrupcin y a la promocin de la transparencia en la funcin pblica.

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2.1. Recursos humanos En las organizaciones relevadas trabajan cerca de 600 profesionales. Como puede

verse en el grfico, los institutos universitarios son, en general, las organizaciones de

mayor tamao. Muchos de ellos cuentan con varias decenas de docentes e

investigadores, la mayora de ellos en rgimen part time. Los centros privados de

investigacin funcionan con una cantidad sensiblemente menor de integrantes. Por su

parte, el volumen promedio de las ONGs no es muy distinto que el de los centros

privados. Llama la atencin el tamao alcanzado por "El Abrojo" (ms de 100 personas

vinculadas a los distintos proyectos). De todas maneras, la mayor parte de estos recursos

humanos estn dedicados a tareas de implementacin de proyectos sociales en el marco

de programas del gobierno. La proporcin de recursos destinada a la investigacin

social o a incidencia poltica es significativamente menor. Finalmente, cabe mencionar

que algunas organizaciones no tienen personal tcnico contratado (es el caso, por

ejemplo, de UT y de CURI). Sostienen su actividad mediante la accin del equipo de

profesionales que integran la direccin, asistidos por un mnimo cuerpo administrativo.

Grfico 1. Recursos Humanos. Total de Profesionales y Subtotal de PhD por Institucin

Fuente: formulario relevamiento a Think Tanks y UAE (FCS)

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Aproximadamente un centenar de profesionales tiene procesos de doctorado en

curso o terminados. A su vez, aproximadamente 20 de ellos estudiaron en EEUU. Los

institutos universitarios pblicos concentran una amplia mayora (ms del 80%) de los

profesionales con procesos de doctorado (terminados o en curso).

2.2. Financiamiento Los Think Tanks uruguayos obtienen sus recursos de diversas fuentes pblicas y

privadas, domsticas y exgenas. Al emplear como criterio nicamente la principal

fuente de financiacin pueden distinguirse cinco situaciones diferentes.

Un primer grupo de organizaciones se financian bsicamente a travs del

presupuesto nacional. Es el caso de los centros acadmicos que forman parte de la

Universidad de la Repblica. Adems de estos recursos, los centros universitarios

pblicos han ido, a lo largo de la ltima dcada, mejorando su capacidad para captar

recursos extrapresupuestales a travs de la realizacin de convenios con organizaciones

pblicas y privadas. La bsqueda de convenios se vio estimulada por los bajos sueldos

percibidos por los docentes e investigadores. Para agilizar el trmite de los convenios,

algunas facultades han creado instituciones paralelas que operan como fundaciones. Los

centros universitarios tambin han procurado captar fondos de la cooperacin

internacional (proyectos de la Unin Europea o de Naciones Unidas) y de organismos

internacionales (como el BID o el Banco Mundial).

Un segundo grupo de organizaciones obtienen la mayor parte de sus recursos a

travs de la venta de servicios a distintas agencias del Estado (a nivel nacional o

municipal). Esta situacin es comn en las ONGs especializadas en polticas sociales

(como "El Abrojo"). Frecuentemente, el actual gobierno ha recurrido a las ONGs para

ejecutar polticas diseadas por los tcnicos del Ministerio de Desarrollo Social. Pero

algunos centros de investigacin privados (como CIEDUR) tambin han pasado a

obtener una parte muy importante de su presupuesto a travs de la venta de informes

sobre problemas especficos. De acuerdo al testimonio de CIEDUR, "En los dos ltimos

aos se incrementaron significativamente los fondos estatales por la realizacin de

proyectos vinculados a la emergencia social por impulso del Ministerio de Desarrollo

Social".

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Tabla 2. Principal fuente de financiamiento (datos 2006)

Institutos

Universitarios

Centros Privados

Grupos de Advocacy

Fondos presupuestales ICP DECON IECON DS UM

Servicios al Estado

CIEDUR EL ABROJO

Apoyo de empresa privada

CERES

Financiamiento internacional IPES

CINVE CIESU*

SERPAJ ICD CNSmujeres GGUU

UT RUMBOS Fondos propios

CLAEH CUESTA DUARTE*

(*)El Instituto Cuesta Duarte se financia mediante los aportes de la central sindical (PIT-CNT) de la cual depende Fuente: formulario relevamiento a Think Tanks..

Un tercer tipo de instituciones obtienen la mayor parte de su financiamiento en el

exterior del pas (organismos internacionales, fundaciones, etc.). Encontramos que esta

situacin es muy frecuente en los grupos de advocacy (como SERPAJ, CNSmujeres o

Gurises Unidos y Uruguay Transparente). De todos modos, tambin los centros

privados dedicados a la investigacin o la consultora obtienen ingresos importantes

desde el exterior (es el caso de CIESU y CINVE) o de las agencias internacionales

(RUMBOS). Varios directores de Think Tanks sealaron que la comparativamente

buena posicin de Uruguay en algunos indicadores de desarrollo humano dificulta la

obtencin de fondos, dado que la cooperacin internacional suele privilegiar los pases

con indicadores ms desfavorables. Un problema adicional es que, como seal el

director de una de las organizaciones relevadas, "se han limitado los Grants

institucionales lo que dificulta mantener lneas de investigacin estables; los fondos a

los que se accede no contemplan en muchos casos los costos de reproduccin

institucional razonables como para cubrir los niveles de inversin necesarios y

mantener planteles de investigadores estables".

CERES, por su parte, es el nico caso en el casillero de los Think Tanks que se

sustentan gracias al apoyo de la empresa privada. Desde luego, CERES tambin tiene

excelentes conexiones con organizaciones internacionales como el BID y el Banco

Mundial. Adems, especialmente durante el gobierno del presidente Jorge Batlle, esta

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institucin aport insumos para algunas polticas, especialmente en el rea econmica.

De todos modos, su modelo de financiacin es el de los Think Tanks norteamericanos.

Desde luego, CERES no es la nica institucin que tiene contacto con las empresas

privadas. Por ejemplo, Gurises Unidos inform que viene aumentando el apoyo de

empresas con sentido de responsabilidad social a la tarea de promocin de los derechos

de los nios realizada por esta organizacin.

El quinto y ltimo tipo de organizaciones es la de aquellas que sustentan su

funcionamiento en fondos propios. Es el caso del CLAEH que se financia

fundamentalmente con el ingreso producido por las matrculas de los alumnos de su

creciente oferta educativa (cursos de nivel universitario, posgrados, talleres). De todas

maneras, el CLAEH tambin obtiene recursos a travs de convenios con el Estado, con

fundaciones y agencias internacionales.

Los Think Tanks parecen no tener problemas insalvables de financiamiento. De

una forma o de otra, con mayor o menor esfuerzo, consiguen seguir operando. Obtener

financiamiento para proyectos no es imposible. Lo realmente difcil, de acuerdo a

algunos testimonios, es conseguir apoyo para los proyectos que la propia organizacin

anhela implementar. Uno de los entrevistados fue especialmente elocuente acerca de

este asunto: "No s si tenemos dificultades para obtener financiamiento. En realidad, el

problema es obtener financiamiento para las iniciativas que la organizacin quiere

hacer. Esto es muy diferente".

Esta restriccin puede aparecer en toda clase de proyectos, especialmente en los

financiados por el Estado: "Desde luego, no te llueven los fondos... Pero lo que existe es

un condicionamiento por parte del Estado cada vez ms fuerte a una lgica de

financiamiento concebida como un servicio tercerizado, que te financia las operaciones

especficas pero no te financia el funcionamiento de tu organizacin". Las

organizaciones reclaman apoyo para financiar el desarrollo de su infraestructura.

Paradjicamente, de acuerdo al mismo testimonio, la tendencia a emplear a las

ONGs en la implementacin de polticas podra tener un impacto negativo en el

desarrollo del tercer sector:

"Cada vez ms tens organizaciones con menos capacidad de autonoma poltica, de pensamiento, y tcnica y ms capacidad operativa para servicios predefinidos. Ellos (los gobernantes) despus se quejan de que cuando piden propuestas de cmo reformular programas las ONGs no

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tienen propuestas. Obvio que no tienen propuestas! No tienen propuestas porque no desarrollan la capacidad del Think Tank. Esta tercerizacin ha creado un modelo de organizacin prestadoras de servicios sin capacidad crtica".

Desde luego, la falta de densidad tcnica y de capacidad crtica que muestran

algunas ONGs es previa al ascenso de la izquierda al gobierno y, al menos en parte,

debe explicarse en el contexto de la fuerte centralidad de los partidos polticos en el

sistema poltico uruguayo. En ese sentido, otro entrevistado relativiz la idea del

debilitamiento de las ONGs en el actual gobierno, sealando la endeblez estructural del

tercer sector en Uruguay:

"Yo estoy radicalmente en desacuerdo con la idea de que en Uruguay hay muchas ONGs. Yo creo que en Uruguay hay muy pocas () en realidad estamos confundiendo lo que tradicionalmente se llaman organizaciones sociales con una cantidad de cooperativas de servicios () El 90% de las que veo son cooperativas de tcnicos que no tienen ningn tipo de representacin legitimada de los sectores que dicen representar".

2.3. Mecanismos de diseminacin Consultamos a los TT acerca de qu mecanismos utilizan para diseminar los

resultados de sus trabajos y ejercer influencia. Como puede verse en el cuadro siguiente,

todas las organizaciones relevadas generan publicaciones y organizan seminarios

abiertos. La mayora de las organizaciones estudiadas tienen una participacin activa en

los medios de comunicacin. Tanto la prctica de los policy briefs como la de promover

encuentros regulares con polticos y/o altos funcionarios estn menos extendidas.

Ambas tienden a ser ms frecuentes en los grupos de advocacy, que son las

organizaciones que tienen polticas de incidencia ms claramente definidas.

Tabla 3. Principales instrumentos de diseminacin de los Think Tanks uruguayos

Institutos Universitarios Centros Privados

Grupos de Advocacy

Seminarios abiertos IECON CLAEH DS ICP CERES CIEDUR EL ABROJO ICD

SERPAJ GGUU UT

Encuentros con polticos CLAEH CIEDUR RUMBOS CIESU EL ABROJO SERPAJ

GGUU

Publicaciones IECON CLAEH UM DS DECON ICP CERES CIESU

CIEDUR CINVE

ICD UT SERPAJ GGUU CUESTA

DUARTE

Presencia en medios IECON UM ICP CERES EL ABROJO UT SERPAJ GGUU Policy briefs UM CERES CIEDUR SERPAJ GGUU

Fuente: formulario relevamiento a Think Tanks

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2.4. Percepcin de la incidencia en las polticas Ninguna organizacin cuenta con mecanismos sistemticos de medicin de su

incidencia en el sistema poltico. sta es una paradoja llamativa. Organizaciones que,

por definicin, asignan un alto valor a la informacin, y que recomiendan enfticamente

a los actores polticos que tomen decisiones sobre la base de datos sobre la realidad, no

disponen de los instrumentos que les permitiran evaluar sistemticamente el impacto de

su propia actividad. De todos modos, la mayora de los directores de los Think Tanks

pudieron ensayar una evaluacin tentativa del nivel de incidencia de su organizacin.

Son pocas las instituciones que consideran tener un nivel de incidencia bajo. En general,

predomina la conviccin que el trabajo de la organizacin es conocido y respetado por

los elencos de gobierno.

Parece claro que la etapa del policy making process en la que los Think Tanks

perciben que tienen un mayor impacto es en el diagnstico del problema. La mayora de

las organizaciones tienen una actitud ms reactiva que proactiva. A diferencia de los

Think Tanks al estilo anglosajn, las organizaciones uruguayas prefieren responder a las

demandas en lugar de intentar instalar desafos en la agenda de gobierno o en el debate

pblico. Esto no debera llamar la atencin en la medida en que la mayor parte de los

Think Tanks que estamos considerando son instituciones de corte acadmico. Como

puede verse en el cuadro anterior, los grupos de advocacy como REDES, CNSmujeres y

UT y algunos centros privados como CERES y RUMBOS son las instituciones que

muestran mayor disposicin a la accin autnoma y los que ms enfocan su actividad en

la incidencia poltica.

Tabla 4. En cul de los momentos siguientes estima usted que su organizacin logra tener mayor incidencia?

Institutos Universitarios

Centros Privados

Grupos de Advocacy

Diagnstico IECON UM* DS CLAEH

CERES CIESU CIEDUR CINVE

El ABROJO CUESTA DUARTE

Opinin Pblica ICP RUMBOS SERPAJ UT Agenda de gobierno Diseo de alternativa GGUU Implementacin Evaluacin CIESU CNSmujeres

(*) Respuesta dada por el programa de Poblacin de UM. Fuente: formulario relevamiento a Think Tanks

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Aunque, como vimos un poco ms arriba, la mayora de los Think Tanks

considera que el trabajo de su organizacin es respetado por los actores polticos,

tienden a pensar que, en trminos generales, los polticos uruguayos asignan poca

importancia al uso de investigacin en las polticas pblicas. Ese constituye un dato

cultural de relevancia, que ha sido identificado tanto por trabajos de reflexin histrica

como por la investigacin politolgica. Sobre este punto se recogieron varios

testimonios contundentes. Transcribimos a continuacin dos muy elocuentes:

"Estimamos que globalmente los polticos uruguayos le asignan un valor reducido o muy reducido a la investigacin social, en particular si es de origen nacional () El sistema poltico uruguayo tiene una mala calidad de toma de decisiones, no usa los datos y la investigacin como soporte para la toma de decisiones".

"No existe una cultura generalizada de toma de decisiones en base a informacin. Entendemos que en la actual coyuntura algunos polticos demandan fuertemente investigacin social y otros le asignan un rol secundario, en todo caso, la valoran pero no la ven como un insumo para la toma de decisiones".

Quiz a causa de esta actitud de las elites polticas, en casi todos los centros

privados se detecta una vivencia de insatisfaccin en el modo en que se "resuelve" la

articulacin entre ellos y el sistema poltico. Esa resolucin est marcada por la

primaca del juego poltico sobre el procesamiento tcnico de los asuntos. Ms all de

las discusiones en torno a la condicin indisociablemente tecno-poltica de los asuntos

pblicos, lo cierto es que los insumos tcnicos tienen un rol especfico y diferencial, que

no estara siendo reconocido en el policy making process.

2.5. Los rasgos peculiares de los Think Tanks en Uruguay La informacin presentada permite volver a insistir en un punto central. No hay

muchas organizaciones en Uruguay que puedan ser calificadas como Think Tanks en el

sentido "anglosajn" de la expresin: nos referimos a instituciones privadas,

especializadas en el anlisis de polticas, con una fuerte vocacin por incidir en el policy

making.

Los institutos universitarios son las organizaciones ms antiguas y tambin,

generalmente, las de mayor tamao. Esto se debe, al menos en parte, a que cumplen

tambin funciones de enseanza. Tienen un staff acadmicamente calificado, con un

nmero alto de posgraduados. La mayora de ellos ha optado por programas de

11

doctorado europeos o latinoamericanos. En los centros pblicos predomina el

financiamiento a travs del presupuesto nacional, aunque ha ido creciendo el ingreso de

recursos por prestacin de distintos tipos de servicios a organizaciones pblicas o

privadas. En general, no tienen estrategias agresivas de incidencia.

Sin embargo, los universitarios uruguayos, como los de otras universidades de

Amrica Latina que recibieron la influencia de los principios del movimiento

universitario iniciado en Crdoba en 1918, consideran un mandato tico involucrarse

intensamente en los debates pblicos y en los problemas sociales. As, muchos

participan asiduamente en el debate ciudadano a travs de los medios de comunicacin.

Contribuyendo al esclarecimiento de asuntos de inters pblico, el acadmico tambin

construye su propio prestigio profesional. Pero, a diferencia de lo que ocurre en la

tradicin de Think Tanks anglosajona, los expertos que concurren a los medios no

expresan el punto de vista de la organizacin a la que pertenecen. Si bien siempre se

nombra la institucin de pertenencia, eso no significa que detrs de la participacin del

acadmico haya una lnea de acumulacin colectiva o investigacin sistemtica sobre el

punto. La diferencia es sutil pero relevante. Generalmente los acadmicos hablan a

ttulo individual, dando opiniones sobre cuestiones de poltica (y de polticas), lo que no

significa necesariamente que la institucin de la que provienen "hable" a su travs. De

hecho ocurre frecuentemente que acadmicos que pertenecen a la misma institucin

defiendan pblicamente puntos de vista diferentes sobre los mismos temas.

Por su parte, la mayora de los centros privados de investigacin fueron creados

como estrategias de supervivencia de universitarios expulsados del Estado por razones

polticas y conservan esa marca inicial. Generalmente son organizaciones de un tamao

menor que los centros universitarios y realizan ms consultora y asesoramiento que

investigacin propiamente dicha. Buena parte de sus recursos surgen del financiamiento

internacional, aunque tambin interactan con frecuencia con el mundo empresarial y

con el Estado. Todos ellos tienen vocacin de incidencia aunque, salvo CERES, no

disponen de estrategias muy agresivas. Durante los ltimos aos, en el contexto del

intenso desarrollo que han experimentado las ONGs en Uruguay, se han venido creando

ms instituciones de este tipo. CURI, UT y RUMBOS son algunos ejemplos de

organizaciones que tienen como mandato bregar por influir en determinadas polticas

12

pblicas. Probablemente, durante los prximos aos, el nmero y la influencia poltica

de este tipo de organizaciones siga aumentando.

3. La interfase con el gobierno del Frente Amplio Haba buenas razones para pensar que durante el gobierno del Frente Amplio2 iba

a verificarse una importante ampliacin de la zona de cooperacin entre la

intelectualidad y el poder poltico, en general, y entre los expertos y los policy makers,

en particular (Garc y Yaff 2004; Garc 2006). El relevamiento realizado confirma en

lneas generales esta hiptesis, pero sugiere que el panorama de la relacin entre los

expertos y sus organizaciones, de un lado, y las agencias de gobierno, del otro, es muy

variado, complejo y contradictorio.

Numerosos testimonios coinciden en que, efectivamente, el gobierno del Frente

Amplio ha logrado un grado importante de cooperacin de los expertos y de sus

organizaciones. El reclutamiento de tcnicos ha sido intenso, especialmente en el

Ministerio de Economa y Finanzas, en el Ministerio de Desarrollo Social y en la

Oficina de Planeamiento y Presupuesto. En palabras de uno de los entrevistados:

"Los tcnicos han entrado en masa a la gestin pblica, y lo han hecho con su bagaje de conocimientos especializados y consensos disciplinarios. Tal vez el hecho ms saliente en esto de la interfase sea el nacimiento de una nueva, muy numerosa y sospecho que diversa (entre otras cosas, en nivel acadmico, reclutamiento, etc.) tecnocracia de izquierda. Ellos son la interfase, ahora".

El incremento del contacto entre expertos y gobierno, de todos modos, muestra

importantes asimetras tanto del lado de los policy makers (no todos los gobernantes

solicitan insumos tcnicos con la misma intensidad y frecuencia) como por el lado de

los Think Tanks (algunas instituciones son notoriamente ms demandadas que otras) y

de los saberes requeridos (algunas reas de conocimiento y comunidades epistmicas

son ms codiciadas que otras).

2 El Frente Amplio fue fundado en 1971 como coalicin de partidos de izquierda. Con el paso del tiempo se ha convirtiendo en un partido poltico propiamente dicho, ha modernizado su ideologa y moderado su plataforma electoral. Desde 1990 gobierna la ciudad de Montevideo, capital del Uruguay. En el ao 2004, el candidato del FA, Tabar Vzquez, fue electo presidente en la primera vuelta de las elecciones presidenciales.

13

3.1. La demanda Existe un amplio acuerdo en que la UdelaR ha sido la institucin ms solicitada

por el actual gobierno. La Facultad de Ciencias Sociales y la Facultad de Ciencias

Econmicas han sido protagonistas destacadas en algunas de las iniciativas

emblemticas de la nueva administracin como el Plan de Emergencia (PANES). En

palabras del director de uno de los institutos universitarios ms demandados:

"Ante el cambio de gobierno se increment el relacionamiento profesional entre el gobierno y la Universidad, con mayores demandas desde el primero hacia los equipos de investigacin de la UdelaR. El movimiento de cuadros acadmicos a la rbita de gobierno tambin implic un relacionamiento novedoso entre gobierno y Universidad".

La otra cara de la moneda han sido las ONGs. Varios dirigentes de ONGs

recordaron que el gobierno del FA ha mostrado una fuerte desconfianza hacia la

sociedad civil:

"Se percibi en una primera instancia por parte de algunos actores del gobierno desconfianza por las iniciativas que pudieran provenir de la sociedad civil, que incluso fue muchas veces descalificada pblicamente (). Para poder hablar de interfase deben existir mecanismos de comunicacin entre la sociedad civil y los actores gubernamentales. Estos son escasos y refieren sobre todo a contacto que se tienen con responsables de diversas oficinas y reas. Se entiende que sobre todo la modificacin cualitativa en la interfase entre investigacin social y el gobierno se realiz a travs de la contratacin de consultores pero no de forma orgnica, lo cual no fortalece la existencia de una sociedad civil organizada. Visualizamos que en la medida que fueron avanzando los diseos estratgicos de las reformas, fue generndose mayor apertura hacia la sociedad civil".

El relevamiento realizado ratifica lo sealado por la literatura especializada en

cuanto a la variedad de factores que pueden incidir en la demanda de investigacin

social por parte de los policy makers. En primer lugar, hay factores de carcter personal,

es decir, que dependen de ciertas caractersticas (valores y creencias) de las personas

involucradas en el PMP. Ha sido reiteradamente sealado en la literatura que algunos

policy makers tienen una mayor disposicin que otros a utilizar investigacin social en

el contexto de su actividad de gobierno. Esto, a su vez, guarda una relacin estrecha con

la composicin del elenco poltico y, ms especficamente, con el nivel y perfil de la

formacin acadmica recibida. Uno de los entrevistados manej este argumento para

explicar por qu el gobierno del FA demanda investigacin social con mayor intensidad

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que los gobiernos anteriores, integrados por dirigentes del Partido Colorado y del

Partido Nacional:

"Hay una diferencia de composicin del elenco poltico. En el caso de blancos y colorados, aunque fue variando, la composicin del elenco poltico fue bastante tradicional. La principal profesin legitimante era, y es, el Derecho (...). Doctor en Derecho es la profesin que te legitima para hacer poltica (); los grandes lderes polticos de los partidos tradicionales son todos abogados. Pero en el Frente eso es distinto, tens distintas vertientes, la carrera profesional tambin legitima pero tens una gama mucho ms amplia".

En segundo lugar, algunos entrevistados sealaron que la demanda de

investigacin depende tambin de "circunstancias", de "coyunturas". En un contexto de

crisis econmica y de restriccin presupuestal es ms difcil encontrar recursos para

financiar investigacin. Algunos entrevistados insistieron en este punto, poniendo como

ejemplo la crisis econmica 1999-2002. Un ex ministro de la poca explic que era muy

difcil en ese contexto obtener recursos para financiar investigaciones importantes sobre

polticas. Pero, adems de las coyunturas econmicas, importan mucho las coyunturas

polticas: "El uso de investigacin en las polticas depende de las necesidades

concretas"; "muchas de las demandas tienen una fuerte relacin con las coyunturas

polticas". Parece claro que algunas coyunturas polticas favorecen ms que otras el uso

de la investigacin social. En determinadas circunstancias los polticos demandan ms

que en otras. Los entrevistados sealaron tres circunstancias que favorecen el uso de

investigacin social.

i) Un elenco de gobierno nuevo tiende a demandar ms intensamente

investigacin social que un elenco de gobierno ms experimentado. Un

gobernante experimentado puede inclinarse a pensar que ya sabe lo que est

ocurriendo, que no precisa asesoramiento ni nueva informacin. El gobernante

recin llegado, en cambio, siente que pisa arenas movedizas. No confa en la

burocracia ni en los servicios tcnicos normales del Estado (tiende a sospechar

que son leales al partido saliente y no al nuevo partido de gobierno). Por eso el

nuevo elenco suele buscar apoyo tcnico fuera del Estado, en centros

acadmicos de su confianza. Si este argumento fuera correcto, la rotacin de

partidos en el poder podra favorecer el empleo de conocimiento especializado

en las polticas.

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ii) Cuanto mayor es la voluntad de introducir cambios en las polticas pblicas,

ms intensa es la demanda de investigacin social desde el gobierno. La

innovacin en las polticas pblicas requiere insumos tcnicos: informacin,

estudio minucioso de posibles alternativas, proyecciones de impacto, etc. Esto

vale para el actual gobierno del Frente Amplio, particularmente para el rea

social. Pero se aplica tambin a varias de las reformas llevadas adelante durante

la segunda presidencia de Julio M. Sanguinetti (1995-1999) como la reforma

educativa, o la presidencia de Luis A. Lacalle (1990-1994).3

iii) La participacin de organismos internacionales en procesos de reforma de

polticas incrementa la demanda. Este punto fue sealado en varias

oportunidades durante las entrevistas realizadas. Tanto los organismos

multilaterales de crdito como la cooperacin internacional exigen un fuerte

componente tcnico en la contraparte nacional con la que negocian. En

particular, exigen la instalacin de mecanismos de medicin que permitan

evaluar el impacto de las polticas implementadas.

En tercer lugar, existen tambin condiciones estructurales que inciden en el uso de

investigacin social. En este sentido, a lo largo de las entrevistas, fueron sealadas al

menos dos:

i) Los recursos disponibles. No todas las oficinas pueden financiar investigacin

social. Los sueldos de la plantilla de funcionarios absorben gran parte del

presupuesto. Las oficinas suelen tener poco margen para contratar consultoras o

trabajos de investigacin.

ii) El papel en el policy making process. No todas las oficinas desempean un

papel igualmente relevante en el proceso de las polticas. Es lgico esperar que

aquellas que tienen un papel mayor a jugar tiendan a demandar conocimiento

con mayor intensidad que las otras. Hay diferencias entre las distintas agencias

del Poder Ejecutivo entre s. Por ejemplo, se admite que el Ministerio de

Economa y Finanzas desempea un papel protagnico en la definicin de las

polticas del gobierno. Pero, adems, existe una diferencia notoria entre el papel

del Poder Ejecutivo y del Parlamento en el policy making process.

3 Un buen panorama de las reformas del perodo 1985-1999 puede leerse en Lanzaro (2000).

16

Es perfectamente posible que un poltico tenga mucho inters en contar con

asesoramiento tcnico pero que no cuente con los medios o con los incentivos para

acudir a l. Como veremos a continuacin, algo de esto ocurre con los parlamentarios.

La demanda desde el Parlamento

Existe una gran asimetra entre los recursos tcnicos disponibles en el Poder

Ejecutivo y en el Poder Legislativo. Aunque el Ejecutivo no siempre dispone entre los

funcionarios estables de la cantidad y calidad de recursos tcnicos que requiere, puede

acudir con facilidad a instituciones que le permitan obtener la informacin y el

asesoramiento que precisa. El Parlamento no dispone de recursos para esto. El

mecanismo ms comn es que las comisiones parlamentarias realicen consultas

honorarias a especialistas.

Uno de los entrevistados se refiri al contraste entre la situacin del Parlamento y

la de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto:

"Como legislador de la oposicin yo encontraba una gran dificultad en materia de asesoramiento, porque no haba fondos, no haba el hbito de hacer contrataciones. El Parlamento nunca tuvo un sistema propio. El gran dficit del Parlamento uruguayo es que es uno de los parlamentos del mundo que tiene peor sistema de respaldo tcnico. Ac hay una diferencia importante entre la oposicin y el gobierno. Porque si forms parte de la bancada del gobierno, tens un mecanismo propio, que es el aparato del Estado a tu servicio. Entonces nosotros lo que veamos desde la oposicin es que el gobierno siempre tena una ventaja infinita, porque los parlamentarios clave se metan en los grupos del Poder Ejecutivo, en los procesos de elaboracin de los proyectos. Eso mismo empec a hacer yo despus, cuando llegu al gobierno".

Este testimonio es muy importante: los parlamentarios del partido de gobierno se

asesoran con los tcnicos del Poder Ejecutivo. Los de la oposicin quedan en una

situacin de fuerte desventaja. Esto ayuda a entender por qu es tan difcil generar un

sistema de asesora parlamentaria ms moderno. El partido que tiene mayora y que, por

eso mismo, estara en condiciones de llevar adelante este tipo de iniciativas es el que

menos incentivos tiene para hacerlo, dado que sus legisladores pueden apoyarse en los

equipos tcnicos del Poder Ejecutivo.

A partir de los datos generados por la encuesta realizada por el ICP a los

parlamentarios uruguayos durante el ao 2007, es posible entender un poco ms a fondo

la dinmica de la demanda.

17

Grfico 2. Frecuencia de la demanda de los diputados hacia los TT

Fuente: Encuesta ICP Proyecto Parlamento (2007)

Grfico 3. Frecuencia de la demanda de los senadores hacia los TT

Fuente: Encuesta ICP Proyecto Parlamento (2007)

18

En primer lugar, la demanda de los legisladores hacia los Think Tanks puede ser

calificada de baja. Algunos testimonios desde el lado de los institutos universitarios

apuntan en el mismo sentido: segn el CLAEH, que tiene una larga experiencia de

trabajo con el sistema poltico uruguayo, "es ms frecuente la demanda para tareas

ejecutivas que legislativas". El dato no puede sorprender: en buena medida, el

Parlamento ha delegado su funcin de legislacin en el Poder Ejecutivo (Bergara et al

2006). En segundo lugar, los legisladores del partido de gobierno (tanto diputados como

senadores) demandan con menos frecuencia el auxilio de los Think Tanks que los de la

oposicin. Esto es consistente con el argumento que acabamos de presentar acerca de

las estrategias de los parlamentarios del partido de gobierno. En tercer lugar, la

demanda hacia los Think Tanks de los senadores es ms intensa que la de los diputados.

Se destaca, en este sentido, la actividad de los senadores del Partido Nacional. Tngase

presente que el Partido Nacional es el principal desafiante del Frente Amplio y que la

mayora de los dirigentes que aspiran a ser candidatos a la presidencia por este partido

son senadores. En cuarto lugar, en ambas cmaras se advierte el mismo patrn: los

legisladores del Partido Nacional prefieren acudir a los Think Tanks partidarios y a los

centros privados de investigacin, los del Partido Colorado a los centros privados, y los

del FA a los institutos de la UdelaR.

Cada partido canaliza la demanda hacia la institucin que le inspira mayor

confianza. Esta confianza no es ni nica ni principalmente producto del prestigio

tcnico o acadmico de la institucin. En realidad, importa mucho la confianza poltica.

El FA confa ms en la UdelaR. El PN y el PC desconfan mucho de la UdelaR (porque

la consideran "territorio enemigo", conquistado por los grupos de izquierda a lo largo de

varias dcadas) y tienden a confiar ms en las universidades privadas creadas en los

aos 90 y en los centros privados de investigacin. Sin embargo, segn algunos

entrevistados, no siempre los polticos optan por solicitar asesoramiento en las

instituciones que les resultan ideolgica y polticamente ms afines. Los partidos

tradicionales han preferido muchas veces, por el contrario, acudir a la UdelaR. Esta

estrategia les ha permitido legitimar decisiones polticas que podran haber sido

condenadas por la oposicin. A travs de este procedimiento el gobernante evita crticas

de los partidos rivales minimizando el eventual costo poltico de su decisin.

19

De acuerdo a algunos testimonios, el uso poltico del conocimiento especializado

es muy frecuente en la poltica uruguaya. Apelando a los Think Tanks asociados a

oposicin, los gobernantes se las ingenian para construir un "blindaje" tcnico para sus

decisiones polticas. Desde luego, el empleo del conocimiento especializado para

legitimar decisiones ya adoptadas no es una novedad. Por el contrario, es uno de los

aportes ms conocidos a esta literatura de Carol Weiss. En todo caso, el ejemplo que

venimos manejando debe ser considerado como una especie probablemente ms

sofisticada dentro de ese gnero.

Sin embargo, en algunas arenas de poltica del actual gobierno parece estar

pesando la experticia tcnica "en s misma". Un ejemplo de ello se da en el rea social.

La incorporacin de investigadores de la UdelaR y de otros mbitos a las polticas del

Ministerio de Desarrollo Social a travs de convenios interinstitucionales da cuenta de

ello. Se trata de acuerdos entre instituciones, y no de la contratacin de personas. Por

ms que la UdelaR est asociada, en general, a una sensibilidad de izquierda, est lejos

de ser un mbito homogneo. All hay investigadores de todos los signos ideolgicos.

Por tanto, el hecho de que parte del actual gobierno (por ejemplo MIDES y Servicio

Civil) est conveniando con departamentos y programas acadmicos de la UdelaR, sin

saber a ciencia cierta qu "nombres concretos" estarn involucrados en el trabajo

conjunto, supone que no existe un estricto filtrado ideolgico del saber tcnico y sus

portadores.

3.2. La oferta No es posible construir una interfase amplia y fecunda entre decisin e

investigacin si no existe una oferta de investigacin social capaz de atender la

demanda. A lo largo de las entrevistas fueron surgiendo algunas variables que inciden

en la oferta de investigacin disponible.

En primer lugar, existen (o pueden existir) asimetras en el desarrollo de las

diferentes disciplinas. Es posible que un policy maker demande un tipo de conocimiento

que no est adecuadamente desarrollado en el pas. Un pas puede disponer de

excelentes economistas pero carecer de socilogos o de expertos en polticas sociales.

Los desarrollos asimtricos pueden darse tambin dentro de una misma disciplina. El

desarrollo relativo de los distintos saberes tcnicos puede estar relacionado con la

evolucin de la demanda, o incluso con la tradicin de formacin del sistema educativo.

20

Algunas de las asimetras existentes y su origen fueron planteadas claramente por uno

de los jerarcas del gobierno entrevistados:

"Hay potencia tcnica () aunque uno nota escasez de recursos humanos en algunas reas (). Hay desarrollos desiguales ().Uruguay desarroll una cultura jurdica muy fuerte. se es un activo histrico. Entonces uno encuentra que las consultas en ese campo normalmente tienen, por un lado o por el otro, buen resultado (). Pero muchas veces hay un desencuentro entre lo que vos quers y lo que tens como respuesta. (). Este desencuentro entre la izquierda en el gobierno y los que le dan soporte se da en varias reas: porque predomin otra lgica de pensamiento y otros modelos. Si durante aos se estuvo diciendo que lo que importaba era la poltica macro y no importaban las polticas sectoriales, los sectorialistas son dbiles. Si durante aos se dijo, lo que importa es el corto plazo, y el largo plazo es un producto del buen comportamiento en el corto plazo, entonces, la gente experta en polticas de desarrollo de largo plazo no est o es extremadamente dbil".

Desde luego, no slo existen asimetras en el desarrollo de las distintas vertientes

de la Economa. Otro tanto ocurre en el campo de la Ciencia Poltica. La capacidad de

descripcin y de anlisis de polticas sociales contrasta con la escasa produccin de

estudios sobre polticas agropecuarias, industriales o de estudios sobre desarrollo (Garc

2005). Esto se relaciona con otra asimetra importante que, segn algunas

interpretaciones, caracteriz a las ciencias sociales uruguayas: nos referimos al contraste

entre el desarrollo de la reflexin terica y la aptitud para resolver desafos prcticos.

Refirindose a este punto, un ex ministro lanz un juicio severo sobre los cientistas

sociales uruguayos: "Tienen buena formacin, pero son todos filsofos".

En segundo lugar, existe (o puede existir) una diferencia relevante entre la oferta

potencial y la oferta efectiva. Puede existir una importante acumulacin de

conocimiento cientfico pero de la cual el gobierno no pueda disponer. Lograr la

participacin activa de expertos en las polticas pblicas, ya sea como asesores o como

responsables directos, puede no ser tan sencillo como parece. La funcin pblica suele

generar algunos problemas para los expertos con elevados estndares de formacin (con

maestras o doctorados en universidades de prestigio internacional) y que perciben (o

que pueden razonablemente aspirar a percibir) ingresos altos trabajando en

investigacin o consultora en centros privados de investigacin o en universidades.

Captar este tipo de recursos humanos al policy making es un desafo importante para

quien considere necesario incorporar investigacin social en las polticas pblicas. El

21

problema que se presenta es mltiple: la tarea de gobierno es compleja, los salarios en el

Estado son bajos y los fondos presupuestales disponibles para contratar investigacin

social son escasos. Adicionalmente, la exposicin pblica del tcnico en cuestiones

polmicas puede traer aparejadas situaciones desagradables para las que no est

preparado.

En tercer lugar, parece claro que la participacin en cargos tanto de nivel poltico

como tcnico es ms francamente conveniente para los expertos ms jvenes que para

quienes ya tienen una trayectoria acadmica o profesional destacada. Para los expertos

junior el contacto con el Estado y el mundo del policy making equivale a encontrar una

inmejorable plataforma de despegue: se insertan en el mercado de trabajo, incorporan

nuevas destrezas y saberes y generan capital social. El panorama no es exactamente

igual para los senior. Para ellos, asumir cargos polticos o tcnicos tiene costos ms

altos. Profundizar en las razones que los llevan a adoptar la decisin de participar

directamente en un gobierno requerira una investigacin adicional. Sin embargo, hay

buenas razones para pensar que conviven diferentes racionalidades y que se

entremezclan convicciones y clculos. Muchos expertos han preferido sacrificar el

volumen de sus ingresos o tomar ms riesgos en el plano profesional o personal de lo

que podra parecer razonable, para cumplir con el sueo de cooperar con el primer

gobierno del Frente Amplio. Algo similar haba ocurrido dos dcadas antes, durante la

primera presidencia de Julio M. Sanguinetti. De acuerdo al testimonio de Hugo

Fernndez Faingold, que actu como Ministro de Trabajo y Seguridad Social durante

esa poca, numerosos expertos abandonaron cargos muy bien remunerados (en

organismos internacionales o en la actividad privada) para dar su apoyo al primer

gobierno democrtico luego de 13 aos de rgimen autoritario.

Desde luego, no todo es altruismo. Participando en altos cargos de gobierno los

expertos experimentan los beneficios directos e indirectos, intangibles y materiales, del

ejercicio del poder. En particular, la participacin en el gobierno les permite someter

sus teoras e hiptesis al contraste de la evidencia emprica en condiciones cuasi-

experimentales: "es como entrar a un laboratorio, el investigador puede experimentar si

sus paradigmas de polticas funcionan", dijo la directora de un centro universitario.

Adems, es posible suponer, de hecho fue planteado en algunas entrevistas, que

independientemente del nivel de ingreso que obtengan al cooperar con el gobierno, los

22

expertos tambin se "capitalizan" de otras formas: ganan prestigio, acumulan mritos,

generan relaciones. Tampoco debe subestimarse el atractivo que ejerce el poder sobre

quienes no estn acostumbrados a ello. En esa clave un entrevistado argument:

"Pero en general, en los casos que yo conozco en Uruguay, no creo que la participacin de los tcnicos en la poltica haya tenido costos tan altos. En general se terminan insertando bien en otras alternativas y adems el concepto de remuneracin uno tiene que medirlo desde una perspectiva ms amplia".

Otra variable que, al menos en teora, podra generar una brecha entre la oferta

potencial y la oferta efectiva es el grado de empata poltica e ideolgica entre los

expertos y el gobierno. Es posible que los expertos no estn dispuestos a colaborar con

un gobierno que no coincide con sus preferencias polticas. La probabilidad de que esto

ocurra aumentar cuanto mayor sea el grado de polarizacin en el sistema de partidos, y

cuanto ms estrictos sean los mecanismos de fiscalizacin y censura entre pares. Por

ejemplo, algunos expertos en temas educativos vinculados al Frente Amplio fueron muy

severamente cuestionados por sus colegas y los gremios de la enseanza por haber

colaborado en la elaboracin e implementacin de algunos aspectos de la reforma

educativa llevada adelante por Germn Rama durante la segunda presidencia de

Sanguinetti (1995-1999). En todo caso, habra que evitar caer en la tentacin de

considerar que las diferencias polticas constituyen un obstculo insalvable para la

cooperacin entre expertos y polticos. Un ex ministro expres esta idea muy

claramente: "yo nunca sent que las preferencias polticas fueran una vara con la que

fueran a medir si iban a participar o no en un gobierno determinado".

3.3. La interfase en cinco arenas especficas de polticas Una de las principales conclusiones de este trabajo es que el vnculo entre los

expertos y sus organizaciones y el gobierno del Frente Amplio no es homogneo,

uniforme ni idntico, cualquiera sea la temtica o la arena de poltica estudiada. La

informacin obtenida nos permite afirmar que conviven situaciones sumamente

diversas. Permtasenos transcribir un pasaje de una entrevista con una directora de un

centro universitario que describe muy bien la variedad de situaciones existentes:

"Las principales reformas de este gobierno (tributaria, de salud y llamada del Estado no parecen basarse en grandes procesos de investigacin previa, sino en un conjunto mas o menos articulado, segn el caso, de consensos del propio cuerpo gobernante. Las polticas

23

sociales focalizadas (PANES, maestro comunitario, INFAMILIA, etc.) parecen basarse ms en informacin disponible. Cuando no la hay, tratan de producirla. Las polticas de desarrollo (esto que ha dado en llamarse pas productivo) mal pueden basarse en una investigacin local sobre el caso, cuando durante las ltimas dos dcadas la cuestin ha estado ausente de la agenda de la ciencia social local. Ms bien se parte del background personal que los polticos influyentes en cada rea puedan traer".

Efectivamente, existen situaciones muy distintas. En este apartado vamos a

presentar brevemente cinco arenas de polticas que consideramos emblemticas porque

permiten visualizar diferentes modos de articulacin entre saberes tcnicos y agencias

de gobierno. El repaso de estos casos muestra que la pregunta acerca de la relacin entre

el gobierno y el mundo de los expertos debe ser reformulada. No alcanza con intentar

responder a la cuestin de cul es la intensidad del contacto con los expertos y los Think

Tanks; adems, es preciso interrogarse acerca de cules son los expertos y los Think

Tanks con los que interactan los policy makers en las distintas reas, y por qu son

stas y no otras las organizaciones que logran dejar su huella en el rumbo de las

polticas. Cabe cuestionarse, adems, cules son los "efectos de polticas" de que un

cuerpo de expertos y de saberes predomine sobre otros.

Poltica econmica

Es probable que nunca antes en la historia de la poltica econmica los

economistas hayan desempeado un papel tan importante en el gobierno. Las tres

principales figuras del equipo econmico son tres economistas muy reconocidos: Danilo

Astori, ex decano de la Facultad de Ciencias Econmicas, es el Ministro; Mario

Bergara, PhD de Berkeley (EEUU), es el subsecretario; Fernando Lorenzo, PhD de la

Universidad Carlos III (Espaa) y ex director de CINVE, comanda la influyente rea de

Macroeconoma del MEF. Los tres tienen vnculos muy fluidos con los principales

Think Tanks econmicos del pas. Sin embargo, el equipo econmico no ha tenido

como poltica recurrir al apoyo de instituciones sino que ha optado por reclutar a un

vasto conjunto de economistas, en su mayora con postgrados en universidades de

EEUU o Europa.

Esta red de economistas desempea un papel fundamental en mltiples polticas

pblicas en diversos ministerios. Seguramente ha sido la comunidad epistmica ms

influyente de las que actuaron en el perodo comprendido en esta investigacin. Sin

24

embargo, sus posiciones en materia de polticas suelen ser cuestionadas por otras redes

de expertos. Por ejemplo, la "Red de economistas de izquierda", integrada por

economistas que tienen un posicionamiento crtico con el gobierno, cuestion

severamente la reforma tributaria preparada por el equipo econmico. Otro conflicto

entre comunidades epistmicas estall cuando algunos de los ms reconocidos

especialistas en innovacin, ciencia y tecnologa cuestionaron la iniciativa de firmar un

TLC con EEUU impulsada por el ministro de Economa y su equipo.

Es interesante la reflexin que un entrevistado realizaba sobre la importancia, no

solamente del "uso" del saber experto sino de su "tipo de incorporacin" al policy

making process. En efecto, un gobernante con alta cualificacin tcnica puede proceder

a utilizar ciertos lenguajes y herramentales tcnicos, dejando de lado a priori otros

saberes y perspectivas. Para muchos, y en palabras de un entrevistado, el MEF "ya tiene

la receta pronta" y est lejos de poseer disposicin al dilogo.

No es sencillo, por ende, definir en pocas palabras cul es el grado de utilizacin

de investigacin social en la poltica econmica del gobierno del FA. Es evidente que la

poltica econmica tiene un fuerte componente tcnico. Pero la caracterizacin de esta

interfase depende de qu saberes especficos y de qu comunidades epistmicas se

considere.

Polticas sociales

El caso del Ministerio de Desarrollo Social tiene diferencias y semejanzas con el

del Ministerio de Economa y Finanzas. Empecemos por analizar las principales

diferencias. En primer lugar, aunque tambin se ha apelado al mecanismo de la

contratacin individual, la poltica del MIDES ha sido establecer convenios con

instituciones como el Instituto de Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas o el

Departamento de Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales. En segundo lugar, a

diferencia del MEF que opt por apoyarse casi nicamente en economistas, en el

MIDES han interactuado profesionales de formacin variada (socilogos, politlogos,

asistentes sociales, entre otros).

Tambin existen algunas similitudes llamativas entre el MIDES y el MEF. La

primera que debe ser sealada es que, en ambos casos, las principales polticas

implementadas han tenido un fuerte componente tcnico. Tanto el Plan de Emergencia

25

como el Plan de Equidad fueron diseados e implementados con un fuerte respaldo de

expertos en polticas sociales. La segunda similitud es que, al igual que en materia de

poltica econmica, el diseo final de las polticas ha sido asumido por el equipo tcnico

y poltico del propio ministerio. La diferencia radica en que el MIDES procedi a la

incorporacin de equipos de la UdelaR al proceso. Sin embargo, desde tiendas de la

"sociedad civil" este modo de proceder es cuestionado, puesto que conducira a

desechar la acumulacin y la experiencia que, en el tema, poseen las ONGs y los

centros privados. El director de una importante ONG especializada en polticas sociales

plante este tema enfticamente:

"Nosotros administramos ms dinero hoy que antes. Nosotros somos ms grandes con este gobierno, eso es as, tenemos ms gente, administramos ms recursos. Pero tenemos menos incidencia. Tamao e incidencia son cosas diferentes: pods ser grande pero convertirte simplemente en un gran prestador de servicios. En el gobierno anterior nosotros tuvimos una altsima capacidad de incidencia en muchas polticas. En este no. Fijate que a nosotros no nos consultaron en ningn momento para el diseo del Plan de Emergencia, ni nos consultaron en ningn momento para el diseo de ninguno de los programas del Plan de Equidad. A dnde va el Ministerio de Desarrollo Social con el tema del Plan de Emergencia para plantearles temas operativos? A la Facultad de Ciencias Sociales. Las universidades privadas no existen. Las ONGs tampoco. La universidad es el amigo fiel del FA, lo conciben de esa manera: en la universidad son compaeros".

En el caso de las polticas sociales vuelve a aparecer, aunque de un modo mucho

ms atenuado, un fenmeno que ya se haba advertido cuando se examin la poltica

econmica: el gobierno elige a qu expertos e instituciones consultar y en qu momento

hacerlo. Sin embargo, es de orden aclarar que el MIDES ha realizado llamados abiertos

a instituciones para desarrollar polticas sociales. Las instituciones o personas que,

finalmente, no participan de los procesos pueden pensar que esta eleccin es equivocada

y que es expresin de la baja capacidad tcnica del elenco gobernante. En todo caso, el

punto que queremos plantear es que todo indica que la percepcin de la interfase entre

el gobierno y los expertos puede estar teida (y sesgada) por la experiencia concreta de

cada organizacin.

Poltica de salud

La reforma del sistema de salud que se viene implementando es una de las ms

ambiciosas del gobierno del presidente Vzquez. Apunta, simultneamente, a mejorar la

26

equidad en el acceso a los servicios de salud y a incrementar la eficiencia global del

sistema a travs de la construccin de un potente sistema pblico de regulacin.

Obviamente, una reforma de este tipo no puede disearse e implementarse sin un fuerte

respaldo tcnico. Sin embargo, como en el caso de las polticas para combatir la pobreza

del MIDES, la reforma de la salud genera muchas dudas y algunas resistencias entre

economistas y algunas corporaciones mdicas.

Para entender el proceso reformista conviene detenerse en un instante en la figura

del economista Daniel Olesker, nmero tres del Ministerio de Salud Pblica, a quien ha

correspondido la ardua tarea de liderar el complejo proceso reformista. Olesker no

pertenece a la alianza de economistas que lideran Astori, Bergara y Lorenzo desde el

MEF. En realidad, est ms cerca de las posiciones de la "Red de economistas de

izquierda" que de las del equipo econmico. Tampoco ha formado parte de los equipos

de Economa de la Salud creados en los aos 90 en algunos centros privados como

CINVE y CLAEH. Adems de un fuerte respaldo poltico de la ministra de Salud

Pblica, Mara Julia Muoz, cuenta con la confianza de los sindicatos de funcionarios

del sector salud a quienes asesor durante muchos aos desde el Instituto Cuesta

Duarte. Su lejana respecto al MEF y su histrica afinidad con los sindicatos de

trabajadores lo han convertido en una figura poco confiable entre empresarios y ciertos

grupos de inters.

Desde sus colegas economistas, Olesker enfrenta crticas tanto al diseo como a la

implementacin de la reforma del sistema de salud. Quienes cuestionan el diseo

consideran que es conceptualmente equivocado pretender regular el funcionamiento del

sistema desde el Estado. Quienes cuestionan la implementacin argumentan que, para

hacer avanzar la reforma y sortear la resistencia de algunos actores con poder de veto, el

MSP ha hecho tantas concesiones que es probable que la reforma no genere el efecto

esperado. El Ministerio estara funcionando ms como un sindicato que como gobierno:

presiona y amenaza; negocia y cede.

Sin embargo, la reforma tambin tiene sus acrrimos defensores. En primer

trmino, el "retorno del Estado" a la gestin y regulacin de ciertas reas de polticas se

ve por algunos actores sociales (e intelectuales) como la superacin de los ya

envejecidos dogmas neoliberales. En segundo lugar, ms all de las concesiones

27

realizadas, parece que va en la direccin de una mayor equidad en el acceso a servicio

de salud, y de una racionalizacin del sistema.

El hecho de que el MSP haya intentado contemplar los intereses afectados ms

directamente por la reforma, dispara otro asunto clave en el anlisis de la dinmica

poltica del conocimiento especializado: las consideraciones "tcnicas" pueden, suelen,

y deben?, sufrir las "distorsiones" de la presin del juego de poder de los distintos

grupos involucrados. A veces, la racionalidad tcnica es una restriccin para la dinmica

poltica. Otras veces ocurre lo contrario: el complejo alambique de los procesos

polticos en sistemas pluralistas funciona como una restriccin para la lgica tcnica.

Poltica de innovacin, ciencia y tecnologa

En diversos momentos a lo largo de este texto hemos mencionado que el gobierno

tiene una relacin especialmente estrecha con la UdelaR. Lo ms interesante del anlisis

del proceso de elaboracin de las polticas de innovacin, ciencia y tecnologa del

gobierno del FA es, sin embargo, que complejiza y relativiza la idea de que existe una

alianza entre la izquierda partidaria y la universidad pblica.

Uno de los cinco ejes de la plataforma electoral del FA llevaba el sugerente ttulo

de "Uruguay inteligente" (Garc y Yaff 2004). El FA recoga, de este modo, la fuerte

demanda de polticas de promocin de la innovacin que se haba ido generando desde

los 90 y que haba crecido exponencialmente luego de la debacle econmica 1999-

2002. Durante todos estos aos, la UdelaR lider estos reclamos. Por ende, la propuesta

electoral de polticas pblicas para avanzar hacia un "Uruguay inteligente" fue apoyada

calurosamente por la comunidad de cientficos.

El nuevo gobierno cre rpidamente un Gabinete Ministerial de la Innovacin

(GMI) y design un Equipo Operativo, integrado por figuras con amplio apoyo en la

comunidad cientfica. Pero la luna de miel dur muy poco. Los problemas surgieron

rpidamente. El gobierno y la Universidad mostraron tener puntos de vista distintos en

cuanto a cmo (con qu estmulos concretos y con qu instituciones especficas)

impulsar el desarrollo de la innovacin, la ciencia y la tecnologa. El elenco gobernante

reclam poder incidir fuertemente en la orientacin de la actividad cientfica nacional

para asegurar el ajuste entre las necesidades del desarrollo nacional y el trabajo de los

investigadores. La Universidad, por su parte, argument que las polticas pblicas en

28

este terreno no podan llegar hasta el extremo de pretender discriminar polticamente

qu produccin es realmente "pertinente" desde el punto de vista del desarrollo y qu

investigacin es intrascendente, y no merece ser especialmente estimulada. Las

negociaciones fueron muy duras. Los cientficos hicieron circular su punto de vista en

una carta pblica. El Rector lament pblicamente la falta de capacidad de dilogo en

los interlocutores del gobierno. En el medio de la pulseada, algunos de los jerarcas

designados pusieron sus cargos a disposicin del gobierno.

El caso es muy revelador de algunos de las caractersticas ms clsicas de la

relacin entre expertos y poltica en Uruguay. No puede negarse que la comunidad

cientfica nacional, que luch durante aos para persuadir al sistema poltico respecto a

la importancia de las polticas de innovacin, ciencia y tecnologa, conoce al menos tan

bien como los ministros del FA cules son las polticas y las instituciones ms

apropiadas para alcanzar el objetivo del "Uruguay inteligente". Sin embargo, los

planteos de los voceros de la comunidad cientfica son interpretados por el gobierno

como expresin de intereses corporativos. Mientras tanto, el gobierno se autoadjudica el

papel de intrprete de la Voluntad General. Sorprende ver al FA desconfiando tanto de

los cientficos de izquierda, que fueron, durante dcadas, aliados claves y que

constituyen, todava hoy, uno de sus ms conspicuos nichos de votantes. En el fondo, el

FA acta frente a los universitarios defendiendo su rol de gobernante y reivindicando su

legitimidad derivada del voto popular. La actitud de este partido, en su relacin con los

expertos, es expresin de la tradicin poltica nacional, republicana y partidocntrica.

Volveremos sobre este punto un poco ms adelante.

Poltica ambiental

Qued para el final de este breve repaso el caso de la poltica ambiental. Sin

embargo, est lejos de ser el menos interesante. Por el contrario, puede ser considerado

el ms dramtico. El modo en que la relacin entre expertos y gobierno se ha ido

desenvolviendo en esta rea especfica ha derivado en una suerte de "ruptura de

relaciones" entre el FA y la principal organizacin uruguaya especializada en temas

ambientales. Esta institucin se llama "REDES Amigos de la Tierra". Es una ONG

que forma parte de una red internacional focalizada en ecologa social. Tuvo un fuerte

protagonismo en el ao 2004, cuando logr articular una gran coalicin poltica y social

que impuls un plebiscito para nacionalizar los servicios de agua potable. La consulta a

29

la ciudadana se realiz el mismo da de la eleccin nacional: 2 de cada 3 votantes

apoyaron la iniciativa.

Sus principales figuras han votado durante aos al FA y han cooperado

intensamente con su Comisin de Programa y con los legisladores de ese partido

mientras estaba en la oposicin. Hoy aseguran que tienen un "cortocircuito" con el

gobierno. Sostienen que en varios temas clave como transgnicos y forestacin, el FA

ha asumido en el gobierno una posicin radicalmente distinta de la que defendi desde

siempre. Aseguran que, pese a la existencia de fuertes lazos polticos y personales entre

los integrantes de REDES y la elite frentista, la institucin tena mayor capacidad de

incidencia en los gobiernos anteriores que durante el presente gobierno.

Paradjicamente, la explicacin de la capacidad de influencia de la que REDES gozaba

en perodos anteriores radica, seguramente, en la alianza estratgica con los sectores del

FA. As, oposicin social y oposicin poltica se articulaban formando un frente

potente.

Claramente, el desvo del FA de sus posiciones originales dejan a la ONG "sin

amigos" en el sistema poltico. Este quiebre del puente entre "izquierda social" e

"izquierda partidaria" puede ser visto desde diferentes perspectivas. Sin lugar a dudas,

configura un momento de crisis, desasosiego y desilusin, quiz para ambas partes. Las

subjetividades en juego se ven afectadas. Y el futuro en trminos de las articulaciones y

alianzas se vuelve incierto. Los ecologistas se sienten traicionados: de algn modo ellos

constituyeron el soporte intelectual en el rea de su competencia para el ascenso de un

partido que, ya en el poder, desarrolla las polticas contrarias a las que se pretenda

implementar. A su vez, los miembros del gobierno estn expuestos a la sancin y al

dedo acusador de (ex)"compaeros". Es difcil pensar que, de algn modo, esto no les

afecte, poltica y personalmente.

Los ecologistas atribuyen el cambio de postura fundamentalmente al peso de los

intereses de las grandes empresas multinacionales que se benefician, por ejemplo, de las

condiciones en las que el pas est dispuesto a captar inversin en plantas de pasta de

celulosa. Sin perjuicio de reconocer el peso de los intereses, es posible manejar una

hiptesis adicional: tambin en el caso de la poltica nacional respecto a la industria de

celulosa se han enfrentado dos redes de expertos que actuaron como las "advocacy

coalitions" estudiadas por Sabatier y Jenkins-Smith (1993): de un lado, la de los

30

ecologistas, cuestionando las consecuencias ambientales y sociales de una forestacin

excesiva, y el modelo de desarrollo que el proyecto implica; del otro lado, los

economistas del MEF defendiendo dos conceptos que consideran fundamentales para el

desarrollo nacional: la inversin externa y la estabilidad de las reglas de juego.

En esta pulseada, los ambientalistas perdieron y los economistas ganaron. Los

segundos tenan un fuerte peso poltico dentro del FA antes de la eleccin. Pero una vez

que Vzquez hizo una slida alianza con Astori, la red de economistas articulada en

torno a la cpula del MEF logr controlar numerosas polticas. Si esta interpretacin es

correcta, el FA no retrocedi frente a las empresas multinacionales del negocio de la

celulosa, sino frente a la lnea del equipo econmico. Volvemos al mismo punto: los

avatares polticos inciden fuertemente en la dinmica de los saberes especializados. En

este caso, los cambios en la correlacin de fuerzas entre las diferentes fracciones del FA

restringieron fuertemente la influencia de una ONG poderosa y bien vinculada como

REDES.

La triple articulacin de saberes-intereses-sectores polticos, ms los cortes de ruta

realizados del lado argentino (un ingrediente sustancial para entender el clima que se

gener en Uruguay en torno al tema) desembocan en una legitimacin radical de un

proyecto contrario a las posiciones pblicamente asumidas por el FA durante aos. Es

difcil no entender el desasosiego de los miembros de REDES cuya preocupacin, como

ellos mismos sealan, no es la proteccin "de la fauna y la flora" sino pensar el

desarrollo nacional en clave de sustentabildad medioambiental.

3.4. Poltica y conocimiento especializado: de la coyuntura a la estructura Muchos de los factores coyunturales que, si nuestra argumentacin es correcta,

favorecen el uso de investigacin social estn presentes durante este gobierno: se trata

de un nuevo elenco de gobierno, que pretende impulsar un programa amplio de

innovaciones en numerosas polticas pblicas, que tiene fuertes races en sectores

intelectuales y profesionales y un vnculo "natural" con los principales centros

universitarios y acadmicos del pas. En consonancia con esta coyuntura favorable, el

uso de investigacin social, la demanda de expertos y la intensidad de los contactos con

el mundo de los Think Tanks ha crecido durante estos primeros aos de gobierno. Los

testimonios relevados sugieren, sin embargo, que la relacin entre los expertos y el

gobierno del FA ha estado lejos de ser sencilla. Es cierto que se ha intensificado

31

notoriamente la relacin entre el Estado y la principal universidad (UdelaR). Sin

embargo, ni faltaron conflictos entre ellos ni se ha construido un vnculo igualmente

estrecho con otras instituciones. En algunos casos, incluso, la relacin entre algunas

organizaciones y el Estado ha empeorado como surge de los testimonios recogidos. La

directora de uno de los programas acadmicos de la FCS logr capturar el estado de la

relacin con una imagen esplndida:

"Se parece a dos novios de la poca victoriana que finalmente consiguen estar solos. Lo que sigue: exceso de cortesa o exceso de confianza, desconocimiento de los lmites del acuerdo, ausencia de mecanismos reglados para evaluar la calidad del contacto, expectativas desacompasadas, mucha torpeza, mucha pasincierta desilusin final".

Como vimos al analizar algunas de las arenas de polticas, no es sencillo

generalizar. Para entender cmo es la relacin entre el gobierno del FA y los Think

Tanks es preferible situar el anlisis en un nivel de abstraccin menor y preguntarse

cmo es el vnculo entre determinada agencia del gobierno y un tipo especfico de

expertos respecto de una poltica concreta. Al adoptar este enfoque queda claro que las

arenas de polticas suelen ser escenarios de verdaderas batallas entre diferentes redes de

expertos. El caso de la poltica ambiental ilustra claramente este punto. Al menos en

parte, la sensacin de malestar que existe en algunos Think Tanks respecto de la

relacin con el gobierno del FA se explica por el resultado concreto de esas batallas.

Ningn gobierno escucha a todos los Think Tanks que tienen ideas para plantear.

Los gobiernos seleccionan a quin escuchar, cundo y a propsito de qu temas. Las

organizaciones seleccionadas se muestran conformes. Las que no fueron tan tenidas en

cuenta se sienten desairadas. Las organizaciones que cooperan ms con el gobierno (los

institutos universitarios) consideraron que "existe una relacin de cooperacin

relativamente fluida"; en cambio, los centros privados y los grupos de advocacy

opinaron que "existe un problema grave de incomunicacin".

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Tabla 5. "Cul de las siguientes frases refleja mejor la situacin del puente entre investigacin social y sistema poltico en Uruguay?"

Institutos

Universitarios

Centros Privados

Grupos de Advocacy

"Existe un problema grave de incomunicacin: la interfase es demasiado estrecha e inestable"

CERES CIEDUR CINVE

EL ABROJO GGUU*

REDES UT "Existe una relacin de cooperacin relativamente fluida, aunque hay re conflictos como en todos lados"

IECON CLAEH UM DS

RUMBOS CIESU SERPAJ

"Existe un vnculo muy fluido. Los cortocircuitos son poco frecuentes"

(*) Consideran que "ha ido mejorando con el correr del tiempo". Fuente: Cuestionario.

El malestar es ms grande en algunas arenas de poltica que en otras. Esto puede

estar relacionado con las caractersticas personales de los policy makers. Incluso dentro

de una tradicin de izquierda que, en lneas generales, es racionalista e iluminista, se

advierten sin mucha dificultad valoraciones muy diferentes de la importancia de la

investigacin social. Algunos ministros se muestran ms afines a los expertos y sus

saberes; pero otros, mucho menos. Hay fracciones del FA ms proclives a los cdigos

tcnicos (como Asamblea Uruguay o la Vertiente Artiguista) y otras notoriamente ms

reacias a ellos (como el Movimiento de Participacin Popular).

El estudio de la relacin entre expertos y polticas pblicas durante el gobierno del

FA permite ir ms all de la coyuntura y profundizar en la influencia de algunas

caractersticas estructurales del sistema poltico uruguayo que condicionan el vnculo

entre conocimiento especializado y sistema poltico, y vuelven ms compleja todava

que en otros sistemas polticos la dinmica del conocimiento especializado.

Una poltica republicana y partidocntrica

Al respecto conviene tener presente dos datos estructurales. El primero de ellos

remite a la especfica relacin histrica, de tipo path dependency, podra decirse, entre

el pensamiento docto y lo poltico en el Uruguay. Lo llamativo en este sentido es que la

intelectualidad uruguaya y sus ms activos crculos de ideas mostraron, desde sus ms

tempranos orgenes, una alta sensibilidad hacia la poltica, habindose involucrado de

lleno con los negocios pblicos y con las militancias de partido. As, la generacin

doctoral del setenta del siglo XIX, a diferencia de sus predecesores "fusionistas",

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refractarios a los partidos histricos, cuando no escpticos frente al destino nacional,

desplegaron una intensa vida poltica, sumando sus fuerzas a la formacin de una

repblica de partidos y a la construccin de una nacin sobre modernas bases

constitucionales y democrticas. Ms tarde, en el novecientos, las nuevas camadas

universitarias, tras algunos devaneos educacionistas de origen decimonnico y un ardor

positivista finisecular, volcado a exigir mayores basamentos tcnicos y cientficos a las

leyes y las orientaciones gubernativas, adhirieron a la poltica de partidos,

incorporndose, casi sin excepciones, a alguno de los partidos tradicionales. Fenmeno

que volver a repetirse, aunque con signo poltico inverso, entre los intelectuales y

especialistas sesentistas del siglo XX, quienes, tras los esfuerzos de la CIDE por

imprimir una mayor racionalidad tcnica en las polticas pblicas, y en medio de los

ajetreos revolucionarios de la hora, adhirieron al Frente Amplio y a su estrategia de

ruptura del bipartidismo tradicional, dando as nuevos bros, acaso sin proponrselo, a la

poltica de partidos y a una arraigada cultura del voto, vigente en el pas desde las

primeras dcadas del siglo XX. Incluso, los centros universitarios activos durante la

dictadura militar de 1973-1984, algunos de ellos an vigentes, mostraron un firme

inters por los temas relacionados con la accin de los partidos y con los usos

convencionales de la democracia uruguaya, tal como lo revelan algunas de sus prolficas

lneas editoriales de los tiempos de la restauracin democrtica.

Ahora bien, aun si esta actitud pro-partidos de la intelectualidad nacional, menos

cultivada, por cierto, entre sus congneres regionales, sirvi para alimentar el sentido

comn poltico de la sociedad uruguaya, tambin trajo aparejada una cierta desidia

reflexiva y un escaso distanciamiento crtico con respecto a las prcticas polticas

corrientes. En suma, en los estratos eruditos uruguayos, altamente compenetrados, como

vimos, con la racionalidad estratgica y prudencial de la poltica profesional, no se

observa ni el desdn ilustrado de algunas academias regionales hacia la poltica

competitiva o de masas, ni alguna afinidad efectiva con la tradicin anglosajona de los

Thinks Tanks, cuya influencia poltica proviene de sus activismos temticos o

ideolgicos, de su capacidad para animar el debate de ideas o para marcar la agenda de

las urgencias ciudadanas.

El segundo aspecto a tener en cuenta, nos coloca ante la cuestin de la centralidad

de la poltica en el Uruguay y a su impacto en el conocimiento especializado. Dicha

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centralidad se asienta en dos factores bsicos: por un lado, en los fundamentos

republicanos de la estructura poltica nacional, los cuales remontan a la invencin

originaria de una unin poltica basada en identidades cvicas ms que en adscripciones

sociales, vindose claramente reflejados tambin en la preponderancia de los poderes

ciudadanos o de las asambleas legislativas frente a las racionalidades tcnicas y

burocrticas; y por otro lado, en el ascendiente poltico de uno de los sistemas de

partidos ms fuertes de la regin, celoso por defender sus legitimidades representativas

y sus prerrogativas decisionales frente a los estamentos expertos y a los fueros

autnomos de la sociedad civil. Lo cual traer aparejado una infravalorizacin de los

saberes y competencias independientes de las artes polticas y gubernativas o, lo que es

lo mismo, una devaluacin de los acervos especializados de gestin pblica o de los

recursos de eficiencia tcnico-funcionarial, propiciando, o bien un escaso

reconocimiento poltico al conocimiento especializado, o bien un trato instrumental

contingente, desparejo a los saberes expertos. As pues, pese a los esfuerzos de los

aos sesenta por impulsar una modernizacin tcnica de la poltica, y ms all de

algunos indicios de incremento del papel poltico del conocimiento especializado bajo el

actual gobierno del Frente Amplio, el Uruguay mantiene an sus rasgos republicanos

ms tpicos, vale decir, su tendencia a valorizar los poderes de impronta ciudadana por

sobre la racionalidad tcnica y la eficiencia funcionarial, rindiendo tributo, para bien o

para mal, a la racionalidad poltica de una democracia de partidos, de fuertes arraigos

ciudadanos, sometida a las exigencias transaccionales de un entramado poltico

pluralista, incompatible con la accin de mayoras omnmodas o con la marginacin de

las minoras, sensible a la poltica de vetos recprocos o a los retoques negociadores de

los tecnicismos ms puristas, lo cual suele conspirar contra las ilusiones antipolticas de

los ambientes eruditos, deslegitimando las recetas expertas elaboradas al margen

cuando no contra la racionalidad poltica.

Sea como fuere, lo cierto es que los elencos polticos uruguayos, pese a sus

manifiestas dificultades para recomponer un desgarrado tejido social y establecer

nuevas bases de relacionamiento entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, gozan

an de altos niveles de auto-estima cvica, habiendo renovado, al calor de sucesivas

alternancias gubernativas, su confianza en sus recursos polticos y en sus acervos de

partido para dar forma agregada al inters general o para representar el pluralismo social

en la esfera pblica, aceptando, sin demasiado entusiasmo y sin movilizar tampoco

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mayores recursos financieros, el trabajo de sus propios e intermitentes centros de ideas,

acudiendo, ms por necesidades estratgicas que por un genuino reconocimiento de los

imperativos de la razn tcnica, a los saberes expertos, desconfiando no slo del poder

extra-democrtico de los estamentos tcnico-burocrticos sino tambin de las instancias

polticas que no tengan el aval directo de la ciudadana o de un variado pblico elector.

4. Conclusiones En Uruguay hay pocas organizaciones diseadas a imagen y semejanza de los

Think Tanks de EEUU o Canad. Pero existen otras instituciones que desempean las

funciones convencionalmente atribuidas a los mismos. Lo caracterstico de Uruguay es

que se verifica un mayor desarrollo de los institutos universitarios respecto a otros tipos

de instituciones. De todas maneras, durante los ltimos aos, en el marco de un proceso

general de fortalecimiento de la sociedad civil se han venido multiplicando las

organizaciones orientadas a la incidencia.

El predominio de las organizaciones de corte acadmico (institutos universitarios

y centros privados de investigacin) se refleja en el tipo de actividades de contacto con

el entorno empleadas ms frecuentemente (seminarios abiertos y publicaciones). Otras

modalidades de incidencia, ms propias de los Think Tanks al estilo sajn, son menos

frecuentes. No es habitual, por ejemplo, la elaboracin de policy briefs. De todos

modos, algunas organizaciones generan instancias reservadas de intercambio con

polticos.

La mayora de las organizaciones relevadas considera que su trabajo es bien

evaluado por el sistema poltico y que su nivel de incidencia en las polticas pblicas es

importante, especialmente en la generacin de diagnsticos sobre problemas y en la

instalacin de discusiones en la agenda pblica. Sin embargo, ninguna de las

instituciones dispone de instrumentos estandarizados de evaluacin de su propia

incidencia.

Se verific un cambio importante en la relacin entre los Think Tanks y el

Estado a partir del acceso del Frente Amplio al gobierno? Sobre este tema detectamos

dos visiones polares: algunos afirman que no se verific ningn cambio; otros

argumentan que se ha producido un viraje profundo. Nuestra investigacin sugiere que

ninguna de estas dos visiones recoge correctamente el estado actual de la interfase. No

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parece razonable negar que haya habido un cambio importante. Sin embargo, es

evidente que hay factores estructurales que persisten.

El cambio ms importante que se ha verificado es un acercamiento indito entre la

Universidad de la Repblica y el Estado. Es cierto que la Universidad de la Repblica

no tiene el monopolio del saber tcnico. Sin embargo, en ella se alojan algunos de los

centros de investigacin ms grandes e influyentes del pas. El pas es uno cuando la

Universidad y el Estado estn desconectados y otro cualitativamente distinto, cuando

ambos engranajes se acoplan.

El gobierno tiene una buena relacin con algunas instituciones de la UdelaR. Pero

esto no quiere decir que, en general, tenga una mejor relacin que otros gobiernos con el

subsistema de Think Tanks. Los testimonios recogidos muestran que el gobierno del FA

tiene un vnculo no exento de conflictos con otras instituciones importantes, en

particular con algunas ONGs orientadas a la advocacy.

La llegada de un nuevo partido al gobierno permite "controlar" el efecto de la

variable afinidad poltica en la dinmica poltica del conocimiento especializado.

Pareca muy razonable suponer que la mayor parte de las dificultades existentes en el

vnculo entre investigacin y polticas pblicas se originaba en la falta de empata

poltica entre los partidos que ejercan el gobierno (el Partido Colorado y el Partido

Nacional) y los intelectuales y expertos (la mayora de ellos vinculados al Frente

Amplio).

La informacin generada en el marco de esta investigacin sugiere que la afinidad

poltica entre gobernantes y expertos no es la nica variable que da cuenta de la

dinmica de la investigacin social. Tampoco la falta de sintona poltica fue un