המשרד להגנת הסביבההיבטים בטיפול המדינה באפר הפחם

אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות

רדיואקטיביים הפולטים קרינה

מייננת בשיעור נמוך, אולם שיעורם באפר

הפחם גבוה יחסית לשיעורם בסלע

ובקרקע הטבעיים

1095המשרד להגנת הסביבה |

תקציררקע כללי

אפר הפחם הוא תוצר לוואי של שריפת פחם בתחנות כוח פחמיות לייצור חשמל. הוא מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אולם שיעורם באפר הפחם גבוה יחסית לשיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לפיכך, וכן כדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או לחלופין למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה

עמד היקף ייצור2016אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בשנת אלפי טונות. 850אפר הפחם בישראל על כ-

אלף טון אפר פחם.5,578 מכרה חברת החשמל לישראל 2012-2016בשנים כ- היא הטמנה שעלות חברת180בהינתן ההוצאות שחסכה סך לטון, ש"ח

ש"ח, מיליארד מעל על עומד הטמנה על האלה בשנים לישראל החשמל ח. מיליון ש"126.5וההכנסות שלה ממכירת אפר הפחם באותן שנים עמד על כ-

המשרד להגנת הסביבה, מתוקף תפקידו, אמון לשמור על הסביבה ומכאן גם על , והיא נועדה לשמש1993בריאות הציבור. מינהלת אפר הפחם הוקמה בשנת

מסגרת ארגונית משותפת למשרד האנרגיה, למשרד להגנת הסביבה, למשרד הפנים, לחברת החשמל לישראל ולחברה הלאומית לאספקת פחם. היא נדרשהולמצוא פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם לרכז מאמץ ברמה הלאומית

ולסילוק עודפי האפר.

פעולות הביקורתועד אוקטובר 2016מדצמבר - תקופת הביקורת( בדק משרד2017 )להלן

מבקר המדינה סוגיות הקשורות בטיפול המדינה באפר הפחם. הבדיקה נערכה במשרד להגנת הסביבה )להלן - המשרד להג"ס( ובמינהלת אפר הפחם. בדיקות השלמה נעשו בחברת החשמל לישראל בע"מ )להלן - חח"י(, בחברה הלאומית

חברת הפחם( - )להלן , במשרד התשתיות הלאומיות,1לאספקת פחם בע"מ .2האנרגיה והמים )להלן - משרד האנרגיה( ובמינהל התכנון

בתחילה דרכה של חברת הפחם, המדינה החזיקה 1 וחח"י החזיקה74% מהון המניות המונפק מהון המניות. בשנת 26%ביתרה, מניותיה בחברת הפחם2003 רכשה חח"י מהמדינה את כל

ממניות החברה.100%והפכה לבעלת מינהל התכנון מרכז את עבודת הדרג המקצועי הארצי )ראו להלן( ועומד בראשו. בעקבות החלטת2

, מינהל התכנון הועבר ממשרד הפנים למשרד האוצר2015ממשלה ואישורה במליאת הכנסת ביולי והוגדר יחידת סמך ממשלתית.

ג68 | דוח שנתי 1096

הליקויים העיקריים המשרד להג"ס אינו מפעיל סמכויות של הדרג המקצועי

הארצי פי החלטת ממשלה מיום 282על ועדה23.12.79 הפנים הוקמה במשרד ,

קבועה שחבריה הם מומחים מקצועיים המכונה: הדרג המקצועי הארצי. מטרות המפורטת בהחלטתהדרג המקצועי הארצי הן לפקח על תכנית המתאר הארצית

בה" ו"לעקוב אחר, "לרבות התכנית למניעת מפגעים סביבתיים הנזכרת3הממשלה השפעתה של הפעלת תחנת הכוח שבתחום התכנית האמורה", במגוון היבטים

הקשורים לתחומי הבריאות, הקרקע, המים, החקלאות וכד'. הנחתה ועדת השרים לענייני פנים, שירותים ושלטון מקומי את מינהל2013ביוני

התכנון במשרד הפנים לפעול להעברת האחריות על היבטים בהגנת הסביבההקשורים לפעילות חח"י לידי משרד להג"ס.

, הפסיק הדרג המקצועי הארצי להתכנס, והלכה2014בפועל, החל מראשית למעשה הוא פסק מלתפקד מבלי שהמשרד להג"ס או כל גורם אחר נכנס לנעליו וקיבל עליו את סמכויותיו בפעילותו מול מינהלת אפר הפחם. למעשה, במצב

הדברים הזה אין כל בקרה על האישורים שמנהל מינהלת אפר הפחם מוציא.

מעמדה של מינהלת אפר הפחם למינהלת אפר הפחם אין מעמד מכוח החוק ואין לה סמכויות בחוק, ובדרך כלל

היא פועלת לפי נוהלי עבודה פנימיים. הדרג המקצועי הארצי קבע בנהליו כי הוצאת אפר פחם מאתרי חח"י טעונה היתר של מנהל מינהלת אפר הפחם. ספק רב אם הדרג המקצועי הארצי היה מוסמך להאציל סמכות זו למינהלת אפר הפחם, שכן אין לה מעמד בחוק ואף

סמכויות בחוק אין לה; ספק רב אם יש לה סמכות במצב דברים זה, כאמור. את התקציב למינהלת אפר הפחם קבעה רשות החשמל על פי הנוסחה שקבעה הרשות, וחח"י וחברת הפחם אחראיות להעביר לה את התקציב. ועדת המכרזים של חברת הפחם מוציאה לפועל את מכרזי הרכש של מינהלת אפר הפחם. היועץ המשפטי של ועדת המכרזים הוא עובד חח"י המועסק גם בחברת הפחם. מנכ"להפחם ולחברת לחח"י הפחם. בחברת ישירות מועסק הפחם אפר מינהלת אינטרס ברור לפנות את אפר הפחם מהר ובזול ולנסות להפיק ממנו את מרב הרווחים. כשכך הם פני הדברים, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, יש בהם כדי לסכן את עצמאותה של מינהלת אפר הפחם והיא אף עלולה לפעול בניגוד

עניינים מובנה.

לתחנת כוח ורשת חשמל "אתר השרון".10 תוכנית מתאר ארצית חלקית מס' ת/מ/א/3

1097המשרד להגנת הסביבה |

תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם ,1996 משנת 4למרות המלצתם של כל הגורמים הנוגעים לעיסוק באפר הפחם

ולפיה תמשיך מינהלת אפר הפחם לשאת באחריות לקידום השימוש באפר הפחם רק עד הקמת גוף עסקי בחח"י, ואף שהביקוש כיום לאפר פחם עולה על ההיצע, והצפי הוא שכמויות אפר הפחם המיוצר יצטמצמו עוד יותר בעתיד, מינהלת אפר

הפחם ממשיכה לפעול במתכונת שפעלה בה מאז הקמתה.

פרישת המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם

. פרישתו2013המשרד להג"ס פרש מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם במרץ ממחישה את המבנה הבעייתי שלה, אשר כורך בכפיפה אחת את הרגולטור ואתלקבלת שותף מוצא עצמו הרגולטור וכך הגופים שהרגולטור מפקח עליהם,

החלטות שמתווה אותן הגוף שהוא אמור לפקח עליו.בו יצר מצב שהמשרד להג"ס היה מינהלת אפר הפחם ההרכב הבעייתי של במיעוט מול רוב חברי מינהלת אפר הפחם, שרצו לדאוג לסילוק אפר הפחם על

ידי קידום השימושים בו.

הסדרת השימוש באפר הפחם בענף הבנייה תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם, ובכלל זה בתחום הבנייה, וכן הפיקוח עליו,

העוסק בתכולה5098מתאפיין בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי )להלן - ת"י( מרבית של יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות, וההחלטות לאכוף את התקן מתקבלות אך אינן מיושמות

מחוסר יכולת ומחוסר סמכות. של מכון התקנים והעלתה את5098מינהלת אפר הפחם פעלה לשנות את ת"י

רף החשיפה לקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס. , מאפשרות118רמות אפר הפחם שניתן לשלב במוצרי בנייה כיום, מכוח ת"י

הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ-.5 צילומי רנטגן בשנה, לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה30

המנכ"לים של משרד האנרגיה, של חברת החשמל ושל חברת הפחם, מנהל רשות החשמל וחברי4מינהלת אפר הפחם.

מיליסיוורט לשנה שוות ערך ל-0.3 לטענת הממונה על הקרינה, תוספת של 5 צילומי רנטגן או30 צילומי שיניים בשנה, מצד החשיפה לקרינה. בתשובת המשרד להג"ס75לשני צילומי ממוגרפיה או ל-

שנים אפשר25לטיוטת דוח הביקורת נכתב, כי את תוספת החשיפה שמקורה באפר פחם לאורך להשוות לצילום חזה יחיד של סי. טי.

לא ברור אם השימושים הנעשים באפר הפחם עולים

בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל

בריאות הציבור

ג68 | דוח שנתי 1098

במצב הדברים הקיים לא ברור אם השימושים הנעשים באפר הפחם עולים בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי בכללותו, לרבות בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח יעיל על השימוש באפר הפחם במוצרי בנייה וכן אכיפה יעילה שלו. אי-הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד )ואף

בתוך המשרד להג"ס( לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מצד אחר.

שימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינוןהוראה מחייבת עם התניות2008אף על פי שבשנת המשרד להג"ס הוציא

אפר מינהלת ובגינון, בחקלאות באפר פחם השימוש לאופן מפורשות באשר הפחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים

לשימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינון.

בקרה ופיקוח על השימוש באפר הפחם מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק אובעל שהוא להג"ס, המשרד אחר, מצד הארצי. המקצועי הדרג של בנוהל הסמכות הרגולטורית בכל הנוגע לפיקוח על השימוש באפר הפחם, פיקח חלקית על השימוש באפר הפחם ועל שמירת דרישותיו והתניותיו לכל שימוש, כפי שהוא

הגדיר אותן, והבקרה שלו הייתה מוגבלת ביותר.

גיבוש המלצות עדכניות באשר לשימוש באפר הפחםובאשר לייבוא אפר פחם

ישנן סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדר היום זההיבטים זה: בכלל בהן. הכרעה לידי הגיעו טרם האחראים והגורמים מכבר, תיעדוף הקרינה; נוכח סכנת הפחם ובריאותיים של השימוש באפר סביבתיים פחם; אפר לייבוא הקשורים היבטים שלהם; אופטימיזציה ועריכת השימושים ליחסי היבטים הקשורים בו; לרגולציה על השימוש סוגיות מהותיות הקשורות הגומלין בין מגוון הגופים הרלוונטיים ולסמכויותיהם, לצד חילוקי דעות מהותייםתפקידים בעלי לבין להג"ס במשרד מרכזיים תפקידים בעלי בין ומתמשכים

במשרד האנרגיה ובמינהלת אפר הפחם.

1099המשרד להגנת הסביבה |

נתונים הנוגעים לשימוש באפר הפחם של נתונים ריכוז הפחם אפר ובמינהלת להג"ס במשרד שאין עלה בביקורת בהם שיש אזורים בארץ על נתונים ואין בבטון, פחם אפר המכילים המבנים

חשיפה רבה יותר לאפר פחם במוצרי בנייה.

ההמלצות העיקריותולהעביר לאלתר לפעול להג"ס והמשרד האוצר במשרד התכנון מנהל על פורמלית ופרקטית את מלוא הסמכויות של הדרג המקצועי הארצי אל המשרד להג"ס, ובפרט את הסמכויות הקשורות לתפקידיו של הדרג המקצועי הארצי בכל הקשור למניעת פעולות זיהום הנגרמות על ידי תחנות הכוח הפחמיות, ובכלל זה

מניעת זיהום אפשרי משימוש הנעשה במוצרים המכילים אפר פחם. על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחםוהביקוש לאפר הפחם ופוחתות ולתקצובה בעת שכמויות אפר הפחם הולכות

עולה על ההיצע. אם תתקבל החלטה להמשיך את פעילותה של מינהלת אפר הפחם, אפשר ששרי ההג"ס והאנרגיה, ובמידת הצורך בשיתוף שרים נוספים )שר האוצר, שר הבריאות ושר החקלאות(, יבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם, את ההשלכות הנובעות מהעבודה המשותפת של גורמי הרגולציה והגורמים המפוקחים על ידם במינהלת אפר הפחם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה ובת תוקף. כמו כן ראוי לבדוק את

הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור.המצב להסדרת לאלתר לפעול האנרגיה בשיתוף משרד להג"ס המשרד על הרגולטורי בתחום שימושי אפר הפחם במוצרי בנייה, ולוודא שיש בו מתן מענה לשיקולים של איכות הסביבה ובתוך כך לשיקולים של בריאות הציבור מצד אחד,בחצרי המצטבר הפחם לאפר מועיל מענה לתת לצורך הנוגעים ולשיקולים

תחנות הכוח מצד אחר. צמצום ייצור אפר הפחם בעקבות המעבר להפקת חשמל בגז, יש בו כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרד להג"ס ומשרד האנרגיה

לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם.כלל משקית לאפר הפחם. אופטימיזציה בדיקת על המשרד להג"ס להשלים השלמת הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף מיטבי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מהמגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם, מהסכנות

הכרוכות בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו מצד אחר. כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בתחום של הגנה מפני מפגעים סביבתיים - כמו למשל תנאים המיועדים

ג68 | דוח שנתי 1100

לספק הגנה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימושים באפר פחם - על משרדהאנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי הנחיות המשרד להג"ס.

הרגולטוריות הסמכויות לחלוקת באשר המשרדים בין מחלוקת מתגלעת כאשר . כשהמחלוקת נסבה על עניין6ביניהם - יש להביאה להכרעת ועדת שרים לרגולציה

.7משפטי - תובא המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי לממשלה בכפוף לאמור לעיל, על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול בדחיפות להסדרת הנושאים

השנויים במחלוקת ולהכרעה בסוגיות המהותיות הנמצאות על סדר היום. על המשרד להג"ס ועל מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו של משרד

החקלאות בעניין השימוש באפר פחם בגינון ובחקלאות.המידע יכללו את מלוא לציבור מינהלת אפר הפחם להבטיח שפרסומיה על הרלוונטי באשר לשימושים באפר הפחם, את כלל ההתניות וההגבלות הנוגעותוכן מידע רלוונטי הנוגע לפיזור המוצרים המכילים אפר לשימוש באפר הפחם

פחם ברחבי הארץ. על המשרד להג"ס לבחון אם נדרש לאסוף נתונים על פיזור המוצרים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ ואת המשמעויות הנובעות מבניית מאגר הנתונים כאמור ומפרסומו. כמו כן, עליו לפעול להביא לידיעת הציבור את כל המידע הרלוונטי לשימושים המותרים באפר הפחם, את ההגבלות החלות על שימושים אלו ואת

ההיתרים הנדרשים לצורך השימוש בו.

סיכום אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננתהטבעיים. ובקרקע בסלע לשיעורם יחסית גבוה שיעורם אולם נמוך, בשיעור לפנותו נדרש הפחמיות, הכוח תחנות וכדי לא להפריע לתפקודן של לפיכך, מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה אחד עם

שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בביקורת עלה כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיין בבוקה ומבולקה. במסגרת זו עלו ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבור ובהגנת הסביבה. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו בנושא. עוד עלה שאין בקרה של הדרג המקצועי הארצי על אישורי מינהלת אפר הפחם להוצאת אפר פחם מתחנות הכוח, ומינהלת אפר הפחם נתנה יד לשימוש

בתחום החקלאות והגינון בניגוד להגבלות ולהתניות שקבע המשרד להג"ס.

על פי החלטת ממשלה מס' 6 מיום 43 ועדת שרים לענייני31.5.15 , הממשלה החליטה למנות המשפטים, שר מקום(, שר )יושב ראש(, שר האוצר )ממלא רגולציה שהרכבה ראש הממשלה הכלכלה והשר להג"ס. בין תפקידיה של הוועדה "להכריע במחלוקות בין משרדי הממשלה בנושאים

הרגולטוריים". להנחיות היועץ המשפטי לממשלה.9.1000 הנחיה מס' 7

מדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל

תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון

לתוך הבית פנימה - לקירות, לצמחיהמאכל ולגינון

1101המשרד להגנת הסביבה |

כך נוצר מצב שמדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון לתוך הבית פנימה - לקירות, לגידול צמחי מאכל ולגינון. בכך

גדל ביתר שאת הצורך בהסדרת השימושים ובפיקוח עליהם. ובחברת הפחם תלות תלויים בחח"י והעומד בראשה כשמינהלת אפר הפחם תקציבית, לוגיסטית ותפעולית, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, עצמאותה של מינהלת אפר הפחם נתונה בסכנה, ובשל כך יש חשש שהיא עלולה לפעול

בניגוד עניינים מובנה. השר להג"ס ושר האנרגיה נדרשים לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו. עליהם להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. על המשרד להג"ס להשלים את בדיקת האופטימיזציה הכלל משקית עבורכדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם. על אפר הפחם אפר מינהלת של קיומה להמשך הצדקה יש אם לשקול הרלוונטיים השרים הפחם, ובמיוחד נוכח הליקויים העולים בדוח זה ונוכח הפחתת הכמויות המיוצרות

של אפר הפחם והירידה בביקוש הקיים ממילא למוצרים המכילים אותו.

תחנות הכוח הפחמיות בחדרה ובאשקלון

מייצרות כמויות גדולות של אפר פחם, שהוא

תוצר לוואי של שריפתהפחם

ג68 | דוח שנתי 1102

מבוא חברת החשמל )להלן - חח"י( מייצרת חשמל, מקימה לו תשתיות, מוליכה אותו

המשק הישראלי, על פי הרישיונות שהוענקו לה מכוח חוק8ומספקת אותו לרוב . נתח הייצור בפחם במשק החשמל בישראל לשנת1996משק החשמל, התשנ"ו-

על 2016 עמד לעומת 36% בלבד בשנת 61% ייצור20129 לעיל, כאמור . רבין"( )"אורות החשמל באמצעות פחם נעשה בתחנות הכוח הפחמיות בחדרה כמויות גדולות של אפר ובאשקלון )"רוטנברג"(. תחנות הכוח הפחמיות מייצרות פחם, שהוא תוצר לוואי של שריפת הפחם. חח"י היא היצרנית של אפר הפחם,

לדאוג לפינויו משטחה. 10ובאחריותה

2016-2012( לשנים 11ייצור אפר פחם )אלפי טונות על בסיס יבש: 1לוח

סה"כרוטנברגאורות רבין

תחתימרחףתחתימרחףתחתימרחףשנה

2012743100519831,262183

201374550445831,190133

20145486142247970108

201560567417461,022113

2016422443364675890

על פי נתוני חח"י*

טון פחם מייצרים בתהליך שריפתם כטון אפר פחם.10כל הפחם מכיל, בין השאר, מתכות כבדות, לרבות חומרים רדיואקטיביים כמו אורניום ותוריום, בריכוזים הדומים לאלה שבקליפת כדור הארץ. מכיוון שבתהליך שריפתריכוזם באפר אינם נשרפים, הרדיואקטיביים והחומרים הפחם המתכות הכבדות הנוצרת הפחם אפר לכמות הנשרפת הפחם כמות בין והיחס עולה, הפחם

הוא כבדות1:10מהשריפה יותר מתכות פי עשרה יש באפר הפחם כך, . אם וחומרים רדיואקטיביים מאשר בפחם הטבעי שהוא נוצר ממנו.

אפר הפחם מחולק לשני סוגים: אפר מרחף - מעין אבקה דקה בצבע אפור בהיר,מכלל האפר; אפר תחתי - מעין חול גס בצבע אפור כהה85%-90%ששיעורה

מהייצור32% על כ-2016 נתח השוק של ייצור החשמל הפרטי )שלא באמצעות חח"י( עמד בשנת 8 " של2016במשק. רובו ככולו מיוצר באמצעות גז. )הנתונים לפי "דוח מצב משק החשמל לשנת

((.2016רשות החשמל )להלן - דוח מצב משק החשמל ל-.2016 לפי דוח מצב משק החשמל לשנת 9

- תכנית מתאר ארצית חלקית23.12.79 מיום 282 אחריות חח"י ניתנה לה מכוח החלטת ממשלה 10 לתחנת כוח ורשת חשמל אתר השרון.10ת/מ/א/

אפר הפחם נאגר ומפונה לעתים כחומר מורטב כדי למנוע את התפזרותו באוויר. הנתונים מבוססים11על אפר פחם יבש, בלא תוספת משקל ההרטבה.

1103המשרד להגנת הסביבה |

מורכב בעיקרו מסיליקה,12 מכלל האפר. אפר הפחם הישראלי10%-15%ששיעורו מאלומינה, ממגנזיום, מסידן, ויש בו מעט תחמוצות ברזל וחומרים אחרים. נוסף על

בשיעור13כן, הוא מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת.14נמוך, אך כאמור, שיעורם גבוה לעומת שיעורם בסלע ובקרקע

בשל מאפייניו של אפר הפחם, כפי שפורטו לעיל, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, תחנות הכוח נדרשות לפנותו מתחומן ולסלקו, או, לחלופין,

למצוא לו שימוש שיעלה בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. אפר הפחם החל לשמש חומר גלם בתעשיית המלט בראשית שנות השמונים, עם תחילת הפעלת תחנת הכוח הפחמית בחדרה. אפר פחם שלא הועבר לתעשיית

הופסקה השלכתו לים בעקבות אמנת ברצלונה1999המלט - הושלך לים. בשנת , אמנה שמדינת ישראל חתמה עליה ואשררה אותה.15למניעת זיהום הים התיכון

איסור ההטמנה בים יצר כורח לחפש חלופות לפינוי אפר הפחם המצטבר. במסגרתזו נמצאו לו כמה פתרונות, בעיקר בענף הבנייה וגם בענף החקלאות.

אלף טון אפר פחם. בהינתן שעלות הטמנה5,578 מכרה חח"י 2012-2016בשנים ש"ח לטון, חסכה חח"י על הטמנה בשנים אלו כמיליארד ש"ח ויותר.180היא כ-

על עמדו זאת, לעומת אלו, בשנים הפחם אפר ממכירת ההכנסות מיליון ש"ח.126.5כ-

)להלן - המשרד להג"ס( נושא באחריות לנסח מדיניות16המשרד להגנת הסביבה ארצית משולבת וכוללנית לפיתוח אסטרטגיות להגנת הסביבה וכן תקנים וקדימויותועל הסביבה על לשמור תפקידו מתוקף פועל המשרד הסביבה. הגנת לצורך על פיקוח ובאמצעות ותקנים, חוקים, תקנות קידום באמצעות הציבור בריאות

יישומם ואכיפתם.במשרד להג"ס פועל17האגף למניעת רעש וקרינה )להלן - האגף למניעת קרינה(

לצמצום החשיפה של הציבור ושל הסביבה לרעש, לסיכוני קרינה מייננת שמקורה,

אינדונזיה12 אוסטרליה, קולומביה, אפריקה, מגיע מכמה מקורות: דרום לישראל הפחם המיובא ורוסיה. בעבר ייבאו מעת לעת ובמידת מה גם מארה"ב, פולין וסין. הפחם הנשרף בישראל מכיל

שונים של כ-10% בשיעורים אפר מכיל לארץ המיובא הפחם אפר פחם בממוצע. אחוז4-15 ממשקלו.

כקרינה1980 קרינה מייננת מוגדרת בתקנות הרוקחים )יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם(, התש"ם-13אלקטרומגנטית או חלקיקית המסוגלת לייצר יונים, באופן ישיר או בעקיפין, בעוברה דרך חומר.

כפי שיפורט להלן, אפר פחם משמש חומר גלם בענף הפיתוח של הכבישים והתשתיות ובחומרי14 להגנת על פי מסמך המדענית הראשית במשרד בנייה. הדעות ביחס לתוספת הקרינה חלוקות: הסביבה בנושא "שימושים באפר פחם בישראל", שילוב של אפר פחם בבטון, עד תכולה מירבית של

ל"תוספת קרינה מיננת שנתית של 5% מקרינת הרקע הממוצעת בישראל".35%-30%, שקול מינהלת אפר הפחם בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת טענה כי שילוב של אפר פחם בבטון בשיעור

בלבד.1% שקולה לתוספת קרינה של 5%של אמנת ברצלונה להגנה על הים התיכון מפני זיהום )15 Convention for the Protection Of The

Mediterranean Sea Against Pollution-1995, חודשה והפכה ביוני 1978( נכנסה לתוקף ב Convention for the Protectionלאמנה להגנה על הסביבה הימית ואזורי החוף של הים התיכון )

of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterraneanישראל .) ב- אותה ב-1976חתמה על האמנה המקורית ואשררה נכנסה לתוקף1978 היא ובאותה שנה

אשררה ישראל את האמנה בגרסתה החדשה.2005בארץ. בשנת .http://www.sviva.gov.il/AboutOffice מתוך אתר האינטרנט של המשרד להג"ס: 16

מטרתה העיקרית של מינהלת אפר הפחם

למצוא פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם ולסילוק עודפי

האפר

ג68 | דוח שנתי 1104

בין היתר, בחומרים רדיואקטיביים טבעיים ומלאכותיים ולסיכוני קרינה בלתי מייננת.ובלתי תפקידי האגף: לפקח פיקוח שוטף על העוסקים במקורות קרינה מייננת מייננת; לנטר קרינת רקע סביבתית בתחנות ניטור; לבדוק קרינה בקרקע, ב"סל המזון" וסביב המרכזים הגרעיניים; למפות מקורות רעש, לנטר אותם ולטפל בהם

בעת הצורך. בראש האגף עומד הממונה על הקרינה הסביבתית. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים )להלן - משרד האנרגיה( מופקד על תכנונו של משק החשמל בישראל ועל הסדרת הפעילות בו, ובכך למעשה להבטיח למדינה חשמל אמין, זמין, יעיל ובטיחותי. כמו כן עליו ליצור תנאים לתחרות, למזעור

עלויות, לשימוש מושכל במשאבי קרקע ולשמירה על איכות הסביבה. דאז, ובעצה אחת עם השר להג"ס דאז ושר 18, החליט שר האנרגיה1993בשנת

. מינהלת אפר הפחם הוקמה כדי19הפנים דאז להקים את מינהלת אפר הפחם משרדלשמש מסגרת ארגונית משותפת לשלושה גורמים - שלושת משרדי הממשלה:

ומשרד הפנים, חח"י והחברה הלאומית לאספקת20האנרגיה, המשרד להג"ס פחם )להלן - חברת הפחם( - במטרה למצוא פתרון לבעיית אפר הפחם. כשהוקמה

, ובו נציג מכל אחד משלושת21מינהלת אפר הפחם מינה לה שר האנרגיה צוות היגוימשרדי הממשלה לעיל, נציג חח"י ונציג חברת הפחם.

חתמו המנכ"לים של משרד האנרגיה, המשרד להג"ס, משרד הפנים,10.2.94ב- חח"י וחברת הפחם על תקנון מנהלת תכנית אב לאפר פחם )להלן - תקנון מינהלת

אפר הפחם(. הרי מטרות מינהלת אפר הפחם כפי שהוגדרו בתקנונה: ריכוז מאמץ ברמה הלאומית למציאת פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם.1

ולסילוק עודפי האפר. שיתוף וגיבוי ממשלתי, בין-משרדי, לפעולות תכנון, רישוי וביצוע של פרויקטים.2

אפשריים, כולל יישומם המעשי. הכנת תכנית אב לאפר הפחם, על מרחב פתרונותיה השונים, אשר תאפשר.3

ליזמים בכוח להתחיל בהליכי ביצוע.גיבוש הפתרונות לכלל התכניות המפורטות שהן בנות יישום..4 מניעה והסרה, ככל האפשר, של מכשולים מינהליים ואחרים המעכבים ביצוע.5

תכניות לשימוש באפר פחם ולסילוק עודפיו. קביעת קריטריונים לשימוש באפר פחם למטרות שונות ולאחסון אפר לטווח.6

קצר או ארוך. במסגרת מינהלת אפר הפחם פועלות ועדה מקצועית-מדעית לאפר פחם ותת-ועדההוועדה של הראשוניות המלצותיה לאור פחם. מאפר רדיואקטיבית לקרינה

בנובמבר 17 מדיניות2017 תכנון, לאשכול תעשיות מאשכול וקרינה רעש למניעת האגף עבר ואסטרטגיה ובראשו עומדת סמנכ"לית בכירה.

באותה עת נקרא "שר האנרגיה והתשתיות".18 בעת הקמתה נקראה "מינהלת תכנית אב לאפר פחם".19 באותה עת נקרא "המשרד לאיכות הסביבה".20.17.5.93 החלטת שר האנרגיה מיום 21

1105המשרד להגנת הסביבה |

צוותים ידי על תתי-הוועדות של פעילותן נמשכת המקצועית-מדעית קרינה אחרים; ומזהמים כבדות מתכות האלה: בתחומים מקצועיים-מדעיים רדיואקטיבית מייננת; גהות תעסוקתית. מלבדם פועלים צוותים מקצועיים-הנדסיים

בתחומי הבנייה והסלילה וכן צוות בקרת איכות סביבתית ויישומית.

פעולות הביקורת )להלן - תקופת הביקורת( בדק משרד מבקר2017 ועד אוקטובר 2016מדצמבר

המדינה סוגיות הקשורות לטיפול המדינה באפר הפחם. הבדיקה נערכה במשרדבדיקות השלמה נעשו בחברת החשמל ובמינהלת אפר הפחם. להגנת הסביבה

.22לישראל, בחברה הלאומית לאספקת פחם, במשרד האנרגיה ובמינהל התכנון

והפיקוח והבקרההשימושים באפר הפחםעליהם

המשרד להג"ס אינו מפעיל סמכויות של הדרג המקצועיהארצי

, במסגרת תכנית מתאר ארצית חלקית23.12.79 מיום 282על פי החלטת ממשלה לתחנת כוח ורשת חשמל "אתר השרון" )להלן - החלטת ממשלה10מס' ת/מ/א/

(, הוקמה במשרד הפנים ועדה קבועה שחבריה הם מומחים מקצועיים ואשר282מכונה: הדרג המקצועי הארצי.

, על הדרג המקצועי הארצי לפקח על תכנית23לפי החלטת הממשלה האמורה המתאר הארצית האמורה, "לרבות התכנית למניעת מפגעים סביבתיים הנזכרת בה" ו"לעקוב אחר השפעתה של הפעלת תחנת הכוח שבתחום התכנית האמורה" משלל היבטים הקשורים לתחום הבריאות, קרקע, מים, חקלאות וכד'. תפקידיו של הדרג המקצועי הארצי כוללים בין היתר פיקוח על מפקחים בתחומים האמורים והכנת הצעות למדיניות ולנקיטת אמצעים נוספים למניעת פעולות זיהום הנגרמות מתחנות

הכוח. על פי החלטת הממשלה, יו"ר הדרג המקצועי אמור היה להיות נציג מנכ"ל משרדעת שפעל באותה איכות הסביבה השירות לשמירת עובדי מבין הפנים, שנבחר

הפנים הבריאות,24במשרד ממשרד נציגים חברים היו הארצי המקצועי בדרג .

הגוף המרכז את עבודת הדרג המקצועי הארצי ועומד בראשו.22 התייחסה לתחנת הכוח "השרון" )"אורות רבין"( שבחדרה,23.12.79 מיום 282 החלטת ממשלה 23

התייחסה לתחנת הכוח "רוטנברג" שבאשקלון.10.11.85 מיום 1047והחלטת ממשלה מס' יחידה זו הוקמה בהחלטת ממשלה ב-24 ופעלה במסגרת משרד ראש הממשלה במשך שלוש1973

שנים עד שהועברה לידי משרד הפנים.

ג68 | דוח שנתי 1106

ממשרד האנרגיה, ממשרד החקלאות, ממשרד האוצר, ממשרד התיירות, מהשירות המטאורולוגי ונציגים של איגודי הערים לשמירה על איכות הסביבה מחדרה ומנפת

אשקלון וכן נציג חח"י. בהמשך צורף לדרג המקצועי גם נציג המשרד להג"ס. .25 הוחלט לכונן את המשרד לאיכות הסביבה25.12.88 מיום 5בהחלטת ממשלה נקבעו סמכויות המשרד. וכך נקבע: כל מינוי,2.4.89 מיום 349בהחלטת ממשלה

סמכות וכוח וכיוצא באלה שהיו נתונים בידי ראש הממשלה ושר הפנים, ואשר עניינםלאיכות השר לידי יועברו הסביבה, לאיכות המשרד של פעולתו בתחומי נמצא השירות מנהל בידי נתונים שהיו באלה וכיוצא כוח סמכות, מינוי, כל הסביבה; יועברו לידי המנהל הכללי של המשרד לשמירת איכות הסביבה במשרד הפנים, לאיכות הסביבה; כל מינוי, סמכות וכוח שהיו נתונים בידי עובדי השירות לשמירתלאיכות במשרד תפקיד אותו נושא לידי יועברו הפנים, במשרד הסביבה איכות

הסביבה.וגופים אחרים, לפי העניין וסמכותם26המשרד להג"ס , מוסמכים מכוח אחריותם

ומכוח תפקידם לאשר שימוש באפר הפחם. למשרד להג"ס הסמכות להטיל מגבלות ; מכוח תקנות196827על השימוש באפר פחם מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-התשנ"א- מסוכנים(, חומרים פסולת )סילוק עסקים תקנות1990רישוי מכוח ;

התשס"ב- רדיואקטיבית(, פסולת )סילוק המסוכנים מכוח200228החומרים וכן ; תקנות הרוקחים. כל עוד אין המשרד להג"ס מנצל את סמכותו ואין הוא מודיע שישלפעול רשאיות הפחם אפר ומינהלת הפחם, חח"י באפר הגבלות על השימוש מינהלת אפר נהלי פי ועל שיקוליהן לפי שימושים למגוון בהוצאת אפר הפחם פי על אחרים מגופים או להג"ס מהמשרד הוראה ניתנה אם ואולם הפחם.

סמכויותיהם, כאמור - הדבר מחייב הן את חח"י הן את מינהלת אפר הפחם.ועדה מקצועית-מדעית1994באפריל והשר להג"ס דאז מינו שר האנרגיה דאז

לגבש ונועדה למינהלת אפר הפחם הוועדה פעלה בכפוף לנושא אפר הפחם. קריטריונים סביבתיים לשימוש באפר הפחם ולבחון אותם. יו"ר הוועדה היה המדען

והיו חברים בה מומחים מגופים אחדים . בעקבות29הראשי של המשרד להג"ס, הוועדות בראשות ומומחים מקצוע צוותי שערכו ומחקרים ניסויים

והם אף30המקצועיות-מדעיות גובשו התנאים המומלצים לשימוש באפר הפחם ,

, שם המשרד שונה ל"המשרד להגנת הסביבה".2006 מיוני 193 על פי החלטת ממשלה 25לאישור26 הבריאות משרד הפחם בחקלאות, באפר השימוש לאישור החקלאות משרד לדוגמה:

השימוש באפר הפחם בקרקע המשמשת מצע לגידול ירקות. , מחייב כל עסק המוגדר בצו רישוי עסקים )עסקים טעוני רישוי(,1968 חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-27

כל1995התשנ"ה- שננקטו להבטיח בא העסק רישיון אותו. ולנהל אותו לפתוח רישיון לקבל , האמצעים והסידורים המתאימים לצורך הפעלתו התקינה על פי מטרות החוק ולטובת הציבור הרחב. השר להג"ס, מהיותו אחד מהגורמים המאשרים, רשאי להתקין תקנות להבטחת איכות נאותה של הסביבה ולמניעת מפגעים ומטרדים בהתייעצות עם שר הבריאות. לצורך מתן הרישיון, המשרד להג"סוההתניות הסביבתיות לנסח את הדרישות שתפקידם השונים, שולח מפקחים מטעמו, ממחוזותיו

ברישיון העסק ולפקח על העסק ולראות שהוא מקיים אותן. , היועץ המשפטי לממשלה פסל את2015 יצוין כי אמנם התקנות האלה נמצאו בתוקף, אולם בשנת 28

השימוש בהן לצורך בקרה על אפר הפחם. )הרחבה בעניין זה ראו בהמשך(. הטכניון, אוניברסיטת בן גוריון, היחידה לאיכות הסביבה של חברת החשמל, המכון הגיאולוגי, המכון29

לחקר ימים ואגמים, נציבות המים ומשרד האנרגיה.

1107המשרד להגנת הסביבה |

במשרד באותה עת המקצועי שפעל בדרג תוקף מחייב קיבלו אושרו. התנאים הפנים.בנושא2008ביולי לחח"י מסמך להג"ס במשרד הקרינה על הממונה הוציא

"תנאים לשימושים מועילים באפר הפחם" )להלן - תנאים לשימושים באפר הפחם(.מייננת שמקורה כי נקבעו תנאים שיגנו על הסביבה מפני קרינה במסמך נכתב בשימוש באפר הפחם. התנאים מתייחסים לנושאים האלה: הובלה של אפר הפחם ואחסונו; שימוש באפר פחם כתוסף למלט, לבלוקים ולבטון; שימוש באפר הפחם

הממונה על הקרינה קבע, כי לכל בחקלאות ובגינון; שימוש באפר הפחם בתשתיות.

סוג שימוש יידרש אישור מפורט מהמשרד להג"ס.הכוח לשימושים" הוצאת אפר פחם מתחנות "אישור נוהל נוהל31לפי - )להלן

הוצאת אפר פחם( של הדרג המקצועי הארצי, להוצאת אפר פחם מאתרי חח"י לשימושים או למוצרים שזכו לאישור המשרד להג"ס ואשר קיבלו בעבר את אישור הדרג המקצועי הארצי, נדרש היתר בכתב של מנהל מינהלת אפר הפחם. הוצאת אפר פחם לצורך שימושים או מוצרים שזכו לאישור המשרד להג"ס או נמצאיםאישור הדרג המקצועי הארצי קיבלו את וטרם בדיקה במשרד להג"ס בתהליך בעבר, טעונה אישור של הדרג המקצועי הארצי. בסוף כל שנה, נציג חח"י בדרג המקצועי, אמור להגיש לדרג המקצועי דיווח שנתי על כמויות אפר הפחם שהוצאו

מאתרי חח"י, סוגיו ושימושיו וכן תחזית הביקוש לאפר הפחם לשנה הקרובה.

למינהלת אפר היה מוסמך להאציל ספק רב אם הדרג המקצועי הארצי הפחם את הסמכות למתן היתרים להוצאת אפר פחם מאתרי חח"י , שכן אין למינהלת אפר הפחם מעמד מתוקף החוק או סמכות מטעמו; וספק רב אם

יש לה הסמכות לעשות זאת, כאמור.

בקשות להוצאת אפר פחם כוללות בין השאר הצהרת התחייבות לעמוד בדרישות כלליות הקבועות בנוהל אישור הוצאת אפר פחם וכן בדרישות פרטניות הנקבעות בהיתר שמינהלת אפר הפחם מעניקה. חח"י מתנה את משיכת אפר הפחם בקיוםהמורשים המשתמשים על שבהיתר. בדרישות לעמוד חוזית ובהתחייבות היתר להצהיר אחת לשנה על קיום רישיון עסק ועל עמידה בתנאים לשימוש באפר הפחם.

העלתה המדענית הראשית של המשרד להג"ס בהתכתבות פנימית2013בפברואר טענה ולפיה לאחר הקמת המשרד להג"ס היה מקום להעביר לידיו את סמכויות הדרג המקצועי הארצי )שהוקם לפני הקמת המשרד להג"ס( בתחום הפיקוח עלשהוקם לאחר גם אם היא תהתה פעילות חברת החשמל. של היבטי הסביבה

המשרד להג"ס, יש לדרג המקצועי הארצי זכות קיום. של ועדת השרים לענייני פנים, שירותים ושלטון מקומי10על פי החלטה מספר פש/

של25.6.13מיום תוקף וקיבלה החלטות הממשלה לפרוטוקול צורפה , אשר במשרד, ועדת השרים הנחתה את מינהל התכנון 10.7.13החלטת ממשלה ביום

הוועדה המקצועית-מדעית ותתי-ועדות למגוון נושאים: מזהמים, קרינה, גהות, בנייה, סלילה ובקרת30איכות סביבתית ויישומית.

.2004 עודכן לאחרונה בפברואר 31

ג68 | דוח שנתי 1108

הארצי כדי "לבוא בדברים עם נציגי המשרד להגנת הסביבה בדרג המקצועי32הפניםוהפיקוח על מניעת מפגעים סביבתיים לנציגי להעביר את האחריות על המעקב

המשרד להגנת הסביבה בדרג המקצועי הארצי".מינהל הביקורת, הדרג המקצועי הארצי ממשיך להתקיים במסגרת נכון למועד התכנון במשרד האוצר, ונציג מטעמו משתתף בדיוני מינהלת אפר הפחם. עם זה, הדרג המקצועי הארצי איננו מתכנס, ובקשות לשימוש באפר הפחם מוגשות למנהל מינהלת אפר הפחם. הוא בודק אם אפשר לאשר את הבקשה ואם אפשר להנפיק

היתר ליזם עם העתק לדרג המקצועי. ( כי24.10.17יו"ר הדרג המקצועי הארצי השיבה לשאלות צוות הביקורת ומסרה )

המשרד להג"ס קיבל את הסמכות והאחריות של הדרג המקצועי הארצי "בהליך הדרגתי", וכי הם כבר נתונים בידיו. "הדרג המקצועי הארצי אינו מתכנס יותר. מענה מקצועי לכל נושא הקשור לפיקוח על תחנות הכוח נעשה על ידי המשרד להגנת

". יו"ר הדרג31.3.14הסביבה. ישיבת הדרג המקצועי הארצי האחרונה התקיימה ב- המקצועי הארצי הוסיפה וציינה כי הליך סגירת הדרג המקצועי הארצי הוא הליך פרוצדורלי במהותו, ועם סיומו תתקבל החלטת ממשלה שתבטל את הדרג המקצועי

הארצי. )להלן - תשובת2017מינהלת אפר הפחם השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר

מינהלת אפר הפחם( כי "על פי דיווחי יו"ר הדרג המקצועי הארצי בישיבות המנהלתפחם אפר הוצאת היתרי למתן הארצי המקצועי הדרג סמכות העברת סוגיית מתחנות הכוח לשימושים לגוף אחר לא טופלה כלל ולפיכך לא הוסדרה במסגרת אחרת", וכי עדיין לא התגבשה במשרד להג"ס מתכונת חלופית לדרג. מינהלת אפרבין-משרדית חלופית מתכונת להג"ס למשרד הציעה כי וציינה הוסיפה הפחם

בראשותו, אך הצעה זו טרם נידונה.

כמי שאחראי משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד האוצר 1989למינהל התכנון ולמשרד להג"ס, כי למרות החלטת הממשלה משנת

להעביר את סמכויות השמירה על איכות הסביבה לידי המשרד להג"ס, הדרגעבר2015המקצועי הארצי נשאר באותה עת במשרד הפנים, והחל ביולי

מיולי הממשלה החלטת למרות האוצר. יותר2013למשרד בחלוף גם , להתקיים המקצועי הארצי ממשיך הדרג ההחלטה, שנים ממועד מארבע פורמלית לפחות, אף שבפועל, סמכויות רבות עברו זה מכבר לידי המשרד

להג"ס.

כפוף למינהל התכנון שפעל במשרד הפנים. בעקבות32 היה באותה עת, הדרג המקצועי הארצי , הועבר מינהל התכנון ממשרד הפנים למשרד2015החלטת ממשלה ואישורה במליאת הכנסת ביולי

האוצר והוגדר יחידת סמך ממשלתית.

הפסיק2014בראשית הדרג המקצועי הארצי

להתכנס, והלכה למעשה הוא פסק

מלתפקד בלי שהמשרד להג"ס או גורם אחר

נכנס לנעליו

1109המשרד להגנת הסביבה |

ולמעשה2014בפועל, בראשית הפסיק הדרג המקצועי הארצי להתכנס, אינו מתפקד עוד. כך, מצד אחד הדרג המקצועי הארצי איננו מתפקד ורבות מסמכויותיו הועברו לידי משרד להג"ס, ומצד אחר לא המשרד להג"ס ולאלאישור מינהלת אפר הפחם שהסמכות הנחו את הדרג המקצועי הארצי הדרג מידי עברה למיניהם לשימושים הכוח הפחם מתחנות אפר הוצאת הפחם אפר מינהלת מנהל בפועל, להג"ס. לידי משרד הארצי המקצועי ממשיך לתת היתרים להוצאת אפר הפחם מחצרי תחנות הכוח, מכוח נוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי, והוא אף מעביר העתקים של אישוריו לדרג המקצועי הארצי - שכאמור חדל לתפקד, ולא למשרד להג"ס,

כפי שהיה נדרש. למינהל התכנון כמי שאחראי משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד להג"ס, שכאשר כך הם פני הדברים, למעשה אין שום בקרה מטעם הדרג המקצועי הארצי על האישורים שמנהל מינהלת אפר הפחם מוציא, ולא ברור אילו סמכויות של הדרג המקצועי הארצי בהקשר הזה כבר עברו לידי

המשרד להג"ס, ואילו נותרו בידיו אף שחדל מלתפקד. על מינהל התכנון והמשרד להג"ס להעביר מיד להלכה ולמעשה את מלואהקשורות הסמכויות את ובמיוחד הארצי, המקצועי הדרג של הסמכויות זיהום פעולות למניעת הקשור בכל הארצי המקצועי של הדרג לתפקידיו אפשרי זיהום מניעת זה ובכלל הפחמיות, הכוח תחנות ידי על הנגרמות

משימוש הנעשה באפר הפחם ובמוצרים המכילים אותו.

בדצמבר המדינה למשרד מבקר השיב תשובת2017המשרד להג"ס - )להלן המשרד להג"ס( כי סמכויות הדרג המקצועי הארצי רובן ככולן נמצאות בידי המשרדתכניות כל את התכנון מסיימים למפות ומינהל המשרד אלו בימים וכי להג"ס, המתאר הארציות שהדרג המקצועי הארצי מופיע בהן, והוא פועל לוודא שההוראות

הסביבתיות הרלוונטיות יוטמעו, כמתחייב מסמכויותיו החוקיות של המשרד.כי ביטולו הרשמי של2017מינהל התכנון השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר

הדרג יוכל להיעשות באותו אופן שהוחלט בו על הקמתו, כלומר בהחלטת ממשלה. הליך זה יתבצע בד בבד עם הליך אישור הממשלה לתכנית המתאר הארצית, אשרתבטל סעיפים הקשורים לדרג המקצועי הארצי ואשר נקבעו בתכניות לתחנות כוח.

פרישתו של המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלתאפר הפחם

ליועצת המדעית2013בפברואר כתבה המדענית הראשית של המשרד להג"ס שהיא33שעבדה עמה על הכנת דוח בנושא "סקירת שימושים באפר פחם בישראל"

ושלדעתה "לאורך השנים השתמשה רוצה לפעול לפירוק מינהלת אפר הפחם, שאנחנו "כמו וכתבה: הוסיפה עוד תאנה". כעלה ]להג"ס[ במשרד המנהלת מפקחים על פליטות האוויר של חברת החשמל... אנחנו צריכים גם לפקח על פליטות אפר הפחם. אנחנו כמשרד לא צריכים לדאוג לריבוי שימושים של ]אפר[

.2013 "שימושים באפר פחם בישראל", ד"ר חגית אולנובסקי וד"ר סיניה נתניהו, יולי 33

ג68 | דוח שנתי 1110

הפחם בתהליכים שונים. כאשר ימצאו השימושים, אנחנו נכתוב תקנות... אני בעד'ריבוי בשם כאשר אך כפסולת יוטמן ולא כמשאב שימוש פחם לאפר שימצא לפגיעה פוטנציאל בעלי בשימושים פחם באפר להשתמש מתחילים שימושים' בבריאות ומשכך המזון שרשרת ביתר ובפגיעה הארוך בטווח ישראל בקרקעות ולא ומחייב אותנו להזכר שאנחנו רגולטורים נורות אדומות - זה מדליק הציבור

'מכשירי' שמושים שהשלכותיהם בלתי ידועות". כמו כן הוסיפה המדענית הראשית וכתבה: "היות המשרד ]להג"ס[ חבר במנהלת

שנה ויותר של פעילות שלה אנחנו אחראים... אני עכשיו סבורה שהשכיל15הכשיר משרד הבריאות כאשר לא רצה להיות חבר במנהלת. הם גוף מפקח שאחראי עלאלא חברים לא הם המים. רשות במועצת הם גם כך הציבור. בריאות הגנת

משקיפים, כך ששמורות להם זכויות וטו".המדענית לבין הראשית המדענית של המדעית היועצת בין אחרת בהתכתבות

עלתה הצעה, שיוחסה לייעוץ המשפטי במשרד להג"ס,2013הראשית מפברואר ונציג לשנות את הרכב מינהלת אפר הפחם "הוספה של נציג ממשרד הבריאות

ממשרד החקלאות. בהחלט אפשר לשקול גם הוספה של נציג ציבור". הודיעה מנכ"לית המשרד להג"ס למנכ"ל משרד האנרגיה על פרישת2013במרץ

המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם. עם זה, יש לציין, המשרדלהג"ס המשיך לשלוח נציגים לחלק מהוועדות המקצועיות שלה.

המשרד להג"ס פרש, כך הוסבר, מחמת הסתירה בין היותו רגולטור בנושאי הסביבה , המחייב את כל המשרדים החברים בה לשתף34לבין תקנון מינהלת אפר הפחם

איתה פעולה באופן מלא ולקדם את החלטותיה בכל דרך אפשרית. לפי האמור תתקבל ברוב, כל החלטה של מינהלת אפר הפחם 35בהודעה לעיל, על פי התקנון

ישיבתו בצוותקולות רגיל, כאשר כל חבר זכאי לקול אחד. לטענת המשרד להג"ס, , מעמידה אותו במקרים רבים בדעת מיעוט,36ההיגוי בהיותו קול אחד מתוך חמישה

וכאשר מקדמים נושאים הנוגדים את עמדתו, מתקבלת החלטה שלמעשה פוגעתביכולתו לממש את סמכויותיו ואת אחריותו.

פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז והציע לו להסדיר בהסכמה15.7.15ב- את הרגולציה על בטיחות הקרינה בשימוש באפר הפחם. במכתב זה הציע שר האנרגיה לשר להג"ס להקים ועדת מומחים בנושא )הרחבה בהקשר זה ראו להלן(.במסגרת במשותף לפעול "לשוב להג"ס לשר הזדמנות באותה הציע הוא עוד מנהלת אפר הפחם". בהקשר זה כתב שר האנרגיה: "אני מודע להשתתפות נציגי המשרד ]להג"ס[ בצוותים מקצועיים של המנהלת... אולם אני סבור ששיתוף פעולהובעיקר בסוגיות הנתונות במחלוקת מקצועית, הוא חיוני לקידום בין משרדי, גם

אחראי של פתרונות לאפר פחם".

)יישום המלצות מינהלת אפר הפחם( לתקנון.18 )שיתוף פעולה( וסעיף 17 סעיף 34 )קולות החברים( לתקנון.9 )החלטה בהרמת ידיים( וסעיף 8 סעיף 3536( קולות מתוך החמישה, שלושה וחברת60% ( הם מסקטור האנרגיה – משרד האנרגיה, חח"י

הפחם, שעלולים להיות להם שיקולים שונים מלמשרד להג"ס.

פרישת המשרד להג"ס ממינהלת אפר הפחם ממחישה את המבנה הבעייתי שלה, אשר כורך בכפיפה אחת

רגולטור לצד הגופיםשעליהם הוא מפקח

1111המשרד להגנת הסביבה |

השר להג"ס השיב לפנייתו של שר האנרגיה בעניין צוות המומחים במכתב מיום , אך במכתב הזה הוא לא התייחס להצעת שר האנרגיה להשיב את12.10.15

המשרד להג"ס למינהלת אפר הפחם. מינהלת אפר הפחם פועלת בלי נציג מהמשרד להג"ס בצוות2013בפועל, ממרץ

ההיגוי שלה.נציגים ובין להג"ס מהמשרד נציגים בין פגישות כמה נערכו האחרונה בשנה ממינהלת אפר הפחם בניסיון לגבש מנגנון עבודה בין המשרד להג"ס לבין מינהלת

בין-משרדי לנושא קרינה2017אפר הפחם. בספטמבר הוקם פורום התייעצות סמנכ"לית של משותפת ביוזמה הפחם באפר השימוש של סביבתיים והיבטים לתעשיות במשרד להג"ס ויו"ר מינהלת אפר הפחם )המדענית הראשית בפועל שלנציגים מהמשרד להג"ס, ממשרד האנרגיה, היו משרד האנרגיה(. חברי הפורום

ממינהלת אפר הפחם ויועצים חיצוניים.

הרכב מינהלת אפר הפחם הבעייתי יצר מצב שבו נציג המשרד להג"ס, האמון על שמירת הסביבה ועל בריאות הציבור, היה במיעוט מול רוב חברי מינהלתהיו אילו ולמסדו. הפחם באפר השימוש את לקדם שרצו הפחם, אפר במינהלת אפר הפחם נציגים של עוד גופים שהאינטרס הציבורי הרחב של מניעת מפגעים סביבתיים לנגד עיניהם, מלבד נציגי המשרד להג"ס - כמו משרד הבריאות ומשרד החקלאות - הרי שהחלטות מינהלת אפר הפחם היו

נותנות ביטוי למגוון השיקולים הרלוונטיים. פרישת המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם ממחישה את המבנה הבעייתי המובנה של מינהלת אפר הפחם, אשר כורך בכפיפה אחתושר מקום שהשר להג"ס יש הוא מפקח. שעליהם הגופים לצד רגולטור האנרגיה, ובמידת הצורך עם עוד שרים יחד )שר האוצר, שר הבריאות, ושריבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם, את ההשלכות הנובעות החקלאות( מהעבודה המשותפת במינהלת אפר הפחם של גורמי הרגולציה ושל הגורמים שהם מפקחים עליהם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה, וכן יבדקו את הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור. ראו בהמשך בנושא "תוקף משימתה

של מינהלת אפר הפחם".

השימושים באפר הפחם - רקע כאמור לעיל, אפר הפחם מכיל גם יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטיםובקרקע בסלע שיעורם לעומת גבוה שיעורם אך נמוך, בשיעור מייננת קרינה הטבעיים. לצד זאת, בניצול אפר פחם בשימוש מועיל, גלומה גם תועלת רבה ובכללגז ראדון ניצול משאבי טבע המצויים במחסור, הפחתת פליטה של זה הפחתת הקרקע של תכונותיה ושיפור בטון מוצרי של עמידותם שיפור בנייה, ממוצרי החקלאית. גם לדעת המשרד להג"ס יש מקום לשימוש מועיל באפר הפחם במקום

להטמינו באתרי פסולת או להשליכו לים.

ג68 | דוח שנתי 1112

בעקבות אמנת ברצלונה למניעת הזיהום בים התיכון, שעליה חתומה גם מדינת ישראל, ובעקבות הפסקת השלכתו של אפר הפחם לים, נוצר צורך לחפש חלופות לפינוי אפר הפחם המצטבר. כך פותחו פתרונות לאפר הפחם בעיקר בתעשייתבאפר מועילים שימושים במציאת תומך להג"ס המשרד בחקלאות. וגם הבנייה

הפחם ובניצולו כמשאב כל עוד הדבר אינו פוגע בסביבה ובבריאות הציבור."אפר פחם בנושא להג"ס, במסמך אשר עסק המדענית הראשית של המשרד

, ציינה שבארה"ב ובאיחוד2016, מפברואר 37מרחף - תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל" האירופי אפר הפחם משמש בעיקר תוסף למלט ולבטון, אך "רק בכאלה המשמשיםועוד. גם כאשר נעשה שימוש בבטון כוח כגון: גשרים, סכרים, תחנות לתשתיות לקומות ולא הבניין יסודות של בבטון הוא השימוש מגורים במבני אפר המכיל

המגורים", או בבלוקים המכילים כמויות נמוכות של אפר פחם. עם זה, המשרד להג"ס הבהיר בתשובתו כי מבדיקה שהוא ערך בנושא הרגולציהייעוד הבטון בעולם, לא נמצאה מדינה שיש בה "רגולציה המחייבת הפרדה בין המכיל אפר פחם לשימושים שונים". כמו כן, המשרד ציין כי הלכה למעשה אין כל מגבלה על השימוש באפר הפחם המתנה את השימוש בו רק בתשתיות וביסודות של מבנים, ובפועל נעשה בו שימוש גם במבני מגורים, במשרדים ובבתי מלון, והמשרד

להג"ס הביא דוגמאות לכך. הוגדר אפר15.5.96בהחלטת מנכ"לי הגופים החברים במינהלת אפר הפחם מיום

הטעון בקרה סביבתית בשימושיו". בדיון בנושא הטיפול 38הפחם "חומר בר השבהמיום הפחם באפר המדיניות19.11.03הממלכתי את האנרגיה שר אישר

הממלכתית המגדירה את אפר הפחם משאב בר-השבה.בישראל" ותוצריו פחם באפר "שימוש בנושא להג"ס המשרד של דוח כי יצוין

הצביע על ש"בבחינת הרגולציה בארצות הברית ובאירופה הנוגעת2017מפברואר לאפר פחם... נראה כי... הקרינה אינה מהווה סוגיה שיש לשקול כגורם מסכן באופן מיוחד". עם זה, נכתב בדוח, כי "קיימים פערי ידע בנושא השימושים באפר הפחםבבטון כגון השימוש הרב ישראל הייחודיים של הנובעים מהמאפיינים בישראל...

במבנים חדשים וכן חובת בניית מרחב מוגן דירתי בדירות ומבני ציבור".

שימושי אפר הפחם )אלפי טונות על בסיס יבש ושיעורם מתוך הכמות: 2לוח 2016-2012השנתית של האפר המרחף או התחתי( בשנים

סה"כ20122013201420152016

צמנט )מלט(

65052%53751%46149%51756%46461%2,62953%מרחף

5239%10856%8773%8370%5565%38559%תחתי

בטון

"אפר פחם מרחף - תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל: הגדרות החומר, היבטים סביבתיים בשימוש חוזר37.2016וסחר", לשכת המדענית הראשית של המשרד להג"ס, פברואר

חומר שאפשר לאחסן, להשביח ולעשות בו שימוש חוזר.38

1113המשרד להגנת הסביבה |

סה"כ20122013201420152016

55845%48646%45048%37140%26935%2,13443%מרחף

מוצרי בנייה

121%91%131%51%111%501%מרחף

2922%137%65%87%78%6310%תחתי

סלילה ותשתיות

0%0%0%0%0%00%מרחף

4131%6031%1714%1714%1416%14923%תחתי

חקלאות וגינון

108%137%98%119%911%528%תחתי

שפכים

252%222%232%303%142%1142%מרחף

אספלט

10%0.20%0.10%0.30%0.10%1.70%מרחף

סה"כ

1,24מרחף6

100%1,05

4100%

947

100%92

4100%

758

100%4,92

9100%

תחתי132100%194100%

119

100%11

9100%85100%649100%

על פי נתוני חח"י*

קיבלה תעשיית הצמנט )המלט(2012-2016, בשנים 2כפי שאפשר לראות בלוח כ- כ-53%בממוצע קיבלה הבטון תעשיית המרחף, הפחם מאפר ממנו43%

. מאפר הפחם התחתי קיבלה תעשיית הצמנט בממוצע1%ותעשיית מוצרי הבנייה כ- וחקלאות וגינון כ-23%, סלילה ותשתיות כ-10%, תעשיית מוצרי הבנייה כ-59%כ-

8%.

39הסדרת השימוש באפר הפחם בתחום הבנייה

שימוש יעיל באפר הפחם בענף הפיתוח של1999המשרד להג"ס אישר בשנת .1 הכבישים והתשתיות ובחומרי בנייה בכפוף למגבלות ולהנחיות שהוא קבע. את

תחום הבנייה כולל צמנט )מלט(, בטון, מוצרי בנייה )בלוקים וכד'(, סלילה ותשתיות.39

ג68 | דוח שנתי 1114

ההנחיות הסביבתיות גיבשה ועדת מומחים מייעצת בראשות המשנה למנכ"ל שלוהן זכו לאישורו של מנכ"ל המשרד. הנחיות אלו קבעו בין המשרד להג"ס,

מובא בבטון פחם אפר של המרבית שהתכולה על 40השאר תעמוד 10% . בבסיס ההנחיות האלה עמדה הקביעה ולפיה תוספת מנת41ממשקל הבטון

בלא אפר פחם,42הקרינה, לעומת קרינת רקע המתקבלת ממוצר ייחוס דומה.43 מיליסיוורט לשנה0.3תעמוד על רמה של

באוקטובר להג"ס המשרד למנכ"ל המשנה שכתב למנהלי1999במכתב המחוזות והאגפים במשרד בנושא אישור השימוש באפר הפחם לצורכי בנייה, צוין כי המשמעות המעשית של ההנחיות האלה היא "שכל מוצר בניה לשימוש פנימי חייב לקבל אישור פרטני על ידי המשרד לאיכות הסביבה לאחר שנבדק

בידי גורם מוסמך".ולמכתב האמור, הבהיר הממונה על הקרינה, בהתייחסו להנחיות האמורות

אשר עסק באפשרויות פיקוח על אפר הפחם2015במסמך מסכם מפברואר )להלן - מסמך אפשרויות פיקוח על אפר הפחם(, שלדרישת ועדת המומחים האמורה אין תוקף מחייב כלפי גורמים חיצוניים למשרד, ושאין היא יכולה לפקח על אפר הפחם, וכי "למעשה אין אישור פרטני עבור שימוש פנימי בבטון עם

]אפר[ פחם".פורסם חוזר מנכ"ל2001בשנת .2 של המשרד להג"ס בנושא מדיניות המשרד44

חוזר בניה". במוצרי רדיואקטיבית קרינה מסיכוני הציבור ל"הגנת באשר המנכ"ל אימץ המלצות בין-לאומיות בנושא, וגם הוא קבע שלא יאושר שימוש במוצרי בניה אם תוספת מנת הקרינה הנגרמת מהם לאדם המתגורר בחדר

מיליסיוורט לשנה ביחס למנות קרינה מבלוק אפור. במסמך0.3תעלה על אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי חוזר מנכ"ל זה איננו מחייב גורמים

מחוץ למשרד להג"ס.ת"2002בשנת .3 פורסם יסודות5098 45י של מרבית בתכולה העוסק

רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח. התקן לא קיבל מעמד של תקן רשמי מחייב. את תנאי התקן גיבשה ועדה שישבו בה נציגים מהמשרד להג"ס, ממינהלת אפר הפחם ומהוועדה לאנרגיה אטומית. תקן זה אימץ גם

מיליסיוורט לשנה ביחס לבלוק0.3הוא את הקביעה של תוספת קרינה של

בטון המיוצר במפעל בטון ומועבר לאתרי בנייה על ידי משאיות )"מערבלי בטון"(.40 ק"ג אפר פחם לכל מטר מעוקב של בטון מובא. נוסף160 המשמעות המעשית הייתה להוסיף עד 41

על כך, נקבעה תכולה מרבית במוצרי בטון לתשתיות ולשימושים חיצוניים; בבלוק "איטונג"; בבלוקיםובמוצרי בנייה לשימושים פנימיים.

מוצר הייחוס לבלוקים ולמוצרי בנייה לשימוש פנימי היה מבנה שנבנה מבלוק אפור בלי אפר פחם42)בלוק אפור הוא בלוק בנייה העשוי מבטון(.

, מסמך שעסק באפשרות לפקח על אפר2015 לפי האמור במסמך הממונה על הקרינה מפברואר 43מיליסיוורט לשנה שוות ערך מצד החשיפה לקרינה של 0.3הפחם, תוספת של צילומי רנטגן30

ל- או צילומי ממוגרפיה בשנה לשני או שיניים בשנה. בתשובת המשרד להג"ס75בשנה צילומי שנים אפשר25לטיוטת דוח הביקורת נכתב, כי את תוספת החשיפה שמקורה באפר פחם לאורך

להשוות לצילום חזה יחיד של סי. טי..2001, המשרד להג"ס, יולי 22 חוזר המנהל הכללי 44

כמות אפר הפחם שמותר לשלב במוצרי

118בנייה מכוח תקן מאפשרת תוספת

חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים

בבתים ברמה השקולה צילומי רנטגן30לכ-

בשנה

1115המשרד להגנת הסביבה |

אפור. עם זה, ולפי האמור במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם, לאחרגיבוש התקן ביקשו מינהלת אפר הפחם ויצרני הבטון לשוב ולהכניס בו שינויים.

עקב כך הוקמה עוד ועדה, בראשות המשרד להג"ס, שתעדכן את התקן ותגבש.4 נוסח חדש ומעודכן. על פי הנוסח המעודכן של התקן שפורסם לציבור בשנת

נותרה 2007 כמו הרמה0.3, תוספת הקרינה המותרת מיליסיוורט לשנה, הבין-לאומית המקובלת, אך בסיס הייחוס השתנה מקרינה בתוך חדר מגוריםלמבנה. מחוץ הגר חשוף אדם לה שנחשף לקרינה אפור מבלוק הבנוי משמעות שינוי בסיס הייחוס הייתה הגדלת כמות אפר הפחם המותרת לשימוש

ק"ג אפר פחם למ"ק בטון, ובמונחי160 ק"ג במ"ק בטון ל-80במוצרי בנייה מ-של תוספת השקולים 0.3קרינה, לשנה מיליסיוורט

יסודות30ל- של תכולה לבדיקת שיטות קבע התקן בשנה. רנטגן צילומי ידווחו יצרני2017רדיואקטיביים במוצרי בנייה והוא קבע כי עד לסוף דצמבר

מוצרי הבנייה על תוצאות הבדיקה שלהם. גם תקן זה לא קיבל מעמד של תקןרשמי ומחייב.

כי למרות הקבוע ציין הממונה במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם בתקן, יצרני הבטון לא ביצעו את הבדיקות הנדרשות, והם ומינהלת אפר הפחם הציעו סקר חלופי לבדיקת נתוני קרינה מתערובות בטון שונות הכוללות גם שימוש באפר פחם וגם שימוש בחומרי גלם אחרים. לטענת הממונה, הסקר נערך אך תוצאותיו לא דווחו למשרד להג"ס, ולדבריו "כל שנמסר... היה כי

מתערובות הבטון שנבדקו לא עמדו בתקן".10% , עקב הקושי לבקר שימושים שנעשו באפר הפחם במוצרי בנייה2008ביוני .5

ולפקח עליהם ועקב היעדר תקן מחייב, הכריז הממונה על הקרינה מתוקףרדיואקטיבית(, פסולת )סילוק המסוכנים החומרים תקנות ולפי סמכותו

את. הכרזה זו הגדירה46, על אפר הפחם כ"פסולת רדיואקטיבית"2002התשס"ב- אפר הפחם פסולת שפינויה, אחסונה או שימוש בלתי מבוקר בה מסכן את

הוציא הממונה על הקרינה2008האדם והסביבה. על בסיס הכרזה זו, ביולי של הכרזתו בעקבות הפחם. באפר לשימושים התנאים מסמך את לחח"י הממונה על הקרינה, נקטה מינהלת אפר הפחם צעדים לביטול ההחלטה, ובכלל זה פנתה לשר להג"ס, לשר האנרגיה ולשר הפנים, וכן פנתה למומחים

כדי לקבל את חוות דעתם המקצועית בעניין.מכון התקנים45 מוסדרת בתקנון ופעילותו מכוח החוק, גוף סטטוטורי הפועל הוא מכון התקנים

. המכון קובע על ידי ועדות תקינה תקנים ישראליים וולונטריים המגדירים2002הישראלי, התשס"ג- דרך נאותה לייצר מוצר כלשהו או את תכונותיו הרצויות. עבודת התקינה נעשית על ידי ועדות תקינה

חוק התקנים, התשי"ג- פי על הפועלות התקנים.1953ציבוריות ולכללי חוק התקנים( - )להלן היוזמה לקבוע תקן חדש או לערוך רוויזיה לתקן קיים יכולה להתקבל מכל אזרח, לרבות ממשרדי הממשלה. תקן יכול להפוך מתקן וולונטרי לתקן רשמי או לתקן מחייב כך: על ידי הכרזה רשמית של שר הכלכלה לפי חוק התקנים או דרישה בתקנה לעמידה בדרישות תקן ישראלי. דוח ביקורת בנוגע

( של משרד מבקר המדינה )"משרד הכלכלה2017א )68לתהליך התקינה בישראל נכלל בדוח שנתי ( ולפיכך אפשר למצוא בו הרחבה בעניין הליך384-361והתעשייה - תהליך התקינה בישראל", עמ'

התקינה בכללותו. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה )כלכלי-פיסקאלי( )להלן - המשנה ליועמ"ש(2015 יצוין כי בשנת 46

פסל את השימוש בתקנות האלה לצורך בקרה על אפר הפחם. המשנה ליועמ"ש קבע כי מבחינה משפטית, הפתרון העדיף לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר

רדיואקטיבי מצוי בתקנות הרוקחים )עוד בעניין החלטת המשנה ליועמ"ש ראו בהמשך(.

ג68 | דוח שנתי 1116

מינהלת אפר הפחם לערוך בתקן .6 רוויזיה שביקשה ב-5098לנוכח ,2009 פורסם התקן בגרסתו השלישית. בגרסה זו, מוצרי הבנייה לייחוס )אשר ביחס

של המקובלת הקרינה תוספת תיקבע לפי0.3אליהם חושבו מיליסיוורט( המנה השנתית הממוצעת המתקבלת מקרינה חיצונית ומקרינה פנימית הנובעת

שנקבע: המרבי הייחוס בסיס סטנדרטיים. בחדרים ראדון גז 1.1מנשימת מיליסיוורט לשנה. תוספת הקרינה הנובעת מנוסח התקן המעודכן לעומת נוסח

צילומי רנטגן95 צילומי רנטגן בשנה, ולעוד 65התקן הקודם שקולה לעוד כ- בשנה לעומת הגרסה הראשונה של התקן. יצוין שבכל מקרה, התקן איננו תקן

מחייב.אינו זו בגרסתו "התקן כי נכתב פיקוח על אפר הפחם במסמך אפשרויות מקובל על המשרד להגנת הסביבה מכיוון שהוא מאפשר רמת קרינה כה גבוהה כך שבפועל הוא לא מגביל את תכולת החומרים הרדיואקטיביים בבטון או את

. כן נכתב במסמך, כי התקן הישראלי47כמות אפר הפחם המותרת לשימוש" בגרסתו הנוכחית "לא מתאים להוות מקור לפיקוח על שימוש באפר הפחם

מפני שלא נקבע בו סף חשיפה ראוי".העיר מבקר המדינה2017יצוין, כי בשנת על ליקויים בפעילותן של ועדות48

, בהרכב ועדות התקינה משתתפים נציגים שיש49התקינה. לפי ההסדר החוקיתקן לאמץ תקינה ועדות סירבו מקרים בכמה מובנה. עניינים ניגוד להם בין-לאומי, בניגוד למדיניות הממשלה, ובכמה מקרים התעורר החשש כי הסירוב נבע מהרכבן של ועדות התקינה, כגון הטיה לטובת אחד מבעלי האינטרסים

בוועדה.על ליקויים בפיקוח על איכות הבטון. אין גוף50כמו כן העיר מבקר המדינה

לבדיקה דגימה ממנו ולוקח הבנייה באתרי הבטון על המפקח ממלכתי )הנעשית במעבדות שהרשות להסמכת מעבדות מסמיכה אותן ושהממונה עלנטלו שהמעבדות המוודא שוטף פיקוח אין לפיכך אותן(. מאשר התקינה בדיקות בטון במועד, באופן ובמקום שנקבעו בתקן, ואין בודקים אם דגימות הבטון שניטלו מטופלות, מוחזקות ומובאות למעבדות על פי התנאים שנקבעו

בתקן. הוציא המשרד להג"ס הנחיה לרכזי רישוי עסקים במשרד ולפיה11.10.09ב-.7

ובלתי מוצדקות של הציבור לקרינה "במטרה למנוע חשיפות בלתי סבירות רעש מניעת אגף לבקשת ובהמשך בניה במוצרי רדיואקטיביים מחומרים פחם באפר בטון המשתמשים למפעלי תנאים להוסיף חשיבות יש וקרינה,

במסמך האמור נכתב כי גם בלי להוסיף אפר הפחם לתערובות הבטון יש בהן תכולה גבוהה יחסית47ים או חול מחצבות, של חומרים רדיואקטיביים בעקבות השימוש בחול ממישור רותם במקום חול

ובעקבות השימוש בדולומיט במקום אבן גיר. (, "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל",2017 )א68דוח שנתי מבקר המדינה, 48

.354-360עמ' , ונוהלי מכון התקנים.1991 ראו כללי התקנים )עיבוד תקנים ישראליים(, התשנ"א-49 (, "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל",2017 )א68דוח שנתי מבקר המדינה, 50

.361-384עמ'

1117המשרד להגנת הסביבה |

בבטון הרדיואקטיביים החומרים תכולת מדידת בדבר הבטון ייצור בתהליך .51במסגרת התנאים הסביבתיים ברישיונות עסק"

מכל מקום, במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב, "כי ישנם מפעלי בטון רבים, חלקם קטנים מאוד, והפיקוח מכוח התנאים ברישיון העסק הצריכו הקצאת משאבים רבים על ידי המשרד ]להג"ס["; וכי בעקבות זאת סוכם עם נציגיהם של יצרני הבטון כי אם יצרני הבטון יפעלו לעגן בתקן מחייב מגבלה של

( בנוסח שהיה5098 ק"ג אפר פחם למ"ק בטון )מגבלה שהופיעה בתקן 160יפסיק המשרד להג"ס לאכוף תנאים ברישיונות מקובל על המשרד להג"ס,

עסק של יצרני הבטון, כאמור. בהקשר זה יודגש, כי ההחלטה להפסיק לאכוף תנאים ברישיון עסק כאמור

כתב הממונה על הקרינה לחח"י, כי בבדיקה23.7.08התקבלה אף על פי שב- שערך המשרד להג"ס עלה שבין מפעלי הבטון המקבלים אפר פחם מחברתמפעלים תקף, עסק רישיון בלי הפועלים מפעלים גם נמצאים החשמל המקבלים אפר פחם מחח"י למרות שברישיון העסק שלהם יש תנאים האוסרים על שימוש באפר פחם וכן מפעלים שכבר נסגרו. הממונה דרש להפסיק מיד

את אספקת אפר הפחם לאותם מפעלים. במסמך הסיכום של הפגישה בין נציגי המשרד להג"ס לנציגיהם של יצרני הבטון.8

נכתב, בין השאר, כי הנציגים של יצרני הבטון יפעלו1.11.10שהתקיימה ב- ק"ג אפר פחם"160להכניס לתקן מחייב "מגבלת שימוש בגבול עליון של

למ"ק בטון, וכי המשרד להג"ס יסיר את "המגבלות והבדיקות הקיימות שהוטלו באמצעות רישיונות עסק". עוד נקבע, כי "אם השלמת התיקון בתקינה יורהשהוטלו הקיימות לבדיקות המגבלות את להסיר הקרינה... על הממונה

באמצעות רישיונות עסק". "בטון: דרישות, תפקוד11852 פורסם הנוסח המעודכן של ת"י 2011בדצמבר

וייצור". קובע רף118במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי אף שתקן

החומרים כל בתכולת עוסק התקן אין הפחם, באפר לשימוש מרבי הרדיואקטיביים שישנם בבטון, והוא נעשה בלא תלות בשאר מרכיבי תערובת הבטון, ולפיכך הוא עלול לאפשר תכולה גבוהה של חומרים רדיואקטיביים. כמו

ישונה ויעודכן בהמשך, כפי שקרה118כן, המסמך הצביע על החשש שתקן .5098לתקן

בסעיף 51 רישוי עסקים, התשכ"ח-10 כי "השר1968א לחוק רישוי עסקים(, נקבע - חוק )להלן לאיכות הסביבה, בהתייעצות עם שר הבריאות, רשאי להתקין, לכלל העסקים טעוני הרישוי או לסוגים

מהם, תקנות להבטחת איכות נאותה של הסביבה ולמניעת מפגעים ומטרדים". התקינה בתחום הבטון מורכבת מתקן אב כללי ומתחתיו תקנים הדנים כל אחד בתחומים ספציפיים52

- חוקת הבטון: עקרונות כלליים. תקן זה על חלקיו דן בדרישות1 חלק 466יותר. תקן האב הוא ת"י ּן וביצוע של מבנים או רכיבים מבטון לא מזוין, מבטון מזוין ומסוגי בטון אחרים, לרבות שיטות ת"י תיכּו

מפנה בעקיפין לת"י 118, שהנו אחד התקנים הכפופים לחוקת הבטון. ת"י 118 ובמסגרת5098 זאת לקביעה שלפיה "תכולת היסודות הרדיואקטיביים בבטון המכילים אפר פחם מרחף לא תחרוג

".5098מהערך המותר בת"י

ג68 | דוח שנתי 1118

במשרד להג"ס בנושא "הגדרת אפר פחם כפסולת11.3.13בדיון שהתקיים ב- רדיואקטיבית", סיכמה הסמנכ"לית לתעשיות ורישוי עסקים )להלן - סמנכ"לית לתעשיות( במשרד, כי "יש צורך בהסדרה ופיקוח על שימושי אפר פחם על מנת למנוע מצב בו אוכלוסייה תיחשף לרמות קרינה בלתי סבירות ובלתי מוצדקות"; "על מנת שניתן יהיה לפקח ולהגביל את השימושים באפר פחם ומאחר שכל פתרון אחר לכך לא צלח, הוכרז אפר פחם כפסולת רדיואקטיבית"; "ישנה הסכמה מקצועית... לפיה טוב היה אילו היה ניתן לפקח על השימוש באפר פחם מבלי להגדירו כפסולת רדיואקטיבית. על פי ההנחיות הארגון הבינלאומי לאנרגיה אטומית... אפר פחם אינו מסווג כפסולת רדיואקטיבית". הסמנכ"לית לתשתיות ציינה כי בכוונת המשרד לקדם חקיקה אשר תאפשר להסדיר אתיסודות של מוגברת תכולה עם ובחומרים רדיואקטיבית בפסולת הטיפול כלים חוקיים יש יבדוק האם "עד חקיקת החוק המשרד וכי רדיואקטיביים, חלופיים שיאפשרו לו לפקח ולהגביל בצורה נאותה את השימוש באפר פחם"; "כל עוד המצב לא השתנה קביעת המשרד לגבי אפר הפחם בעינה עומדת ועל הגורמים המעורבים בכך לעמוד בדרישות המשרד". כך קבעה גם הסמנכ"לית

ק"ג160 "יגביל את תכולת אפר הפחם בבטון ל-118לתשתיות, כי כל עוד תקן למ"ק בטון, המשרד לא יפעיל את התנאים ברישיון עסק של מפעלי הבטון

המשתמשים באפר הפחם". מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי על פי בדיקות הנערכות ביוזמת מינהלת אפר הפחם, תרומת אפר הפחם בבטון למנת קרינה לאדם מהציבור נחשבת

זניחה בגופים מקצועיים בין-לאומיים.נכתב כי, "כיום2015במסמך הייעוץ המשפטי של המשרד להג"ס מאפריל

ובבטון במלט גלם כחומר בישראל משמש הפחם לבניהאפר המשמשים . שימוש זה מוסדר בין היתר בתקנים ישראליים לחומרי בניה, שאינםלמגורים

תקנים רשמיים. משמעות השימוש בחומרים אלה בבניה עלולה להיות חשיפה מתמשכת של כלל האוכלוסיה לקרינה" )ההדגשה במקור(. עוד נכתב במסמך,

" וכי "בשניםמסרטן ודאי שאין לו סף חשיפה בטוחכי "כידוע קרינה מיננת היא האחרונות ביצע המשרד מדידות קרינה מיננת בדירות, בהן נמצאה עליה ברמת

הקרינה וחשיפת הציבור, בין היתר, כתוצאה מהשימוש באפר פחם".ביום לעיל, דאז15.7.15כאמור להג"ס לשר במכתב האנרגיה שר פנה

הקרינה בטיחות בתחום הרגולציה של מוסכמת להסדרה להגיע בהצעה לשימוש באפר פחם. השר כתב במכתבו, בין השאר, כי "ההחלטה לסווג את אפר הפחם כפסולת רדיואקטיבית והתערבות הממונה להעדפת יצרני המלט,

מתבססים על פרשנות משפטית לא סבירה לסמכויות הממונה בדין".יצרנית.9 היא - חברת נשר( )להלן ישראליים בע"מ חברת נשר מפעלי מלט

רוב תצרוכת המלט לשוק הישראלי. המלט הגדולה בישראל המספקת את פנתה חברת נשר למשרד להג"ס וביקשה ממנו אישור לייבא2013באוקטובר

אפר פחם. הרקע לבקשה היה התחזית של חח"י לירידה בכמות הפחם המיובא לישראל, דבר שיוביל לירידה בכמות הייצור של אפר הפחם )הרחבה בנושא

ייבוא אפר הפחם - ראו בהמשך(.

1119המשרד להגנת הסביבה |

כתב הממונה על הקרינה מכתב למנכ"ל חח"י ובו הוא כתב כי20.8.14ב- "מקובל בעולם, כי שימוש באפר הפחם לצורך ייצור מלט הינו עדיף על פני שימושים אחרים גם כשאותם שימושים עומדים בתקנים מאושרים"; וכי "מבחינתכיום לשימוש באפר פחם יש עדיפות ברורה חשיפת הציבור לקרינה מיננת, בתהליך ייצור המלט על פני הוספתו כתחליף מלט או חול לתערובת הבטון".

משמעות הדבר היא מתן עדיפות לתעשיית המלטלפיכך כתב הממונה כי "" )ההדגשה במקור(.לפי צרכיה, לפני העברת הפחם לתעשיות אחרות

ומבחינת21.12.14ב- "הואיל כי חח"י למנכ"ל הקרינה על הממונה כתב בטיחות קרינה שימוש באפר פחם כרכיב במלט עדיף על שימוש באפר פחם כרכיב בבטון... יש להעביר לתעשיית המלט את כל האפר התחתי והשלמה עד

להעביר800,000 ניתן העודפת הפחם אפר כמות את עילי. באפר טון לתעשיית הבטון". הממונה דרש מחח"י להעביר אליו בסוף כל חודש דיווח "על

כמות אפר הפחם שסולקה מן התחנות ועל יעד הסילוק". שלבעקבות החלטת הממונה על הקרינה כי פינוי אפר הפחם מתחנות הכוח

ייעשה תוך מתן קדימות לתעשיית המלט, הגישו בשנת יצרני2015חח"י .19.5 לבג"ץ נגד המשרד להג"ס, חח"י ומינהלת אפר הפחם. ב-53בטון עתירה

הודיעה המדינה לבג"ץ על ביטולה של הוראת הממונה על הקרינה וב-16 ובמסגרתו22.6.16 דיוני, להסדר הצדדים מטעם משותפת בקשה הוגשה

וב- אישר את ההסדר, בית המשפט ביקשו הצדדים למחוק את העתירות. הורה למחוק את העתירות.6.7.16

למשרד להג"ס יש הסמכות לאסור יבוא מתוקף תקנות החומרים המסוכניםהתשנ"ד- מסוכנים(, חומרים פסולת ויצוא אלו,1994)יבוא תקנות מכוח .

עמדתו עקב לישראל, פחם אפר לייבא כרגע מתיר אינו להג"ס המשרד שאינה מייננת לקרינה הציבור של החשיפה את יגדיל שהיבוא המקצועית, מוצדקת. לדעת המשרד להג"ס, יש להבחין בין הצורך לתת מענה לפסולת הנוצרת בישראל, שהשימוש בה הוא בבחינת הכרח, לבין יבוא של הפסולת

מחו"ל.בשנת לעיל, לממשלה2015כאמור המשפטי ליועץ המשנה הכריע

)כלכלי-פיסקלי( )להלן - המשנה ליועמ"ש( כי הוא לא יוכל להגן על עמדהתקנה שלפיה פסולת5משפטית )סילוק המסוכנים החומרים לתקנות

, מהווה מקור סמכות להוראת הממונה מיום2002רדיואקטיבית(, התשס"ב- . המשנה ליועמ"ש קבע כי משפטית, הפתרון העדיף לעניין מקור21.12.14

סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבינמצא בתקנות הרוקחים.

ב- ליועמ"ש המשנה אצל שהתקיימה המשנה23.6.1554בישיבה הבהיר ליועמ"ש כי המחלוקת בין המשרד להג"ס לבין משרד האנרגיה לעניין הסדרתנדונה זאת, השימושים באפר הפחם היא בעיקרה מחלוקת מקצועית. לצד הקרינה על הממונה של סמכותו מקור לעניין המשפטית השאלה בישיבה

בג"ץ 53 נ' הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד2002שפיר מבנים תעשיות ) 2048/15 ) האגודה הישראלית של יצרני בטון מובא נ' הממונה על הקרינה 2875/15; בג"ץ להג"ס וחח"י

.הסביבתית במשרד להג"ס, חח"י ומנהלת אפר הפחם

ג68 | דוח שנתי 1120

להסדיר את השימוש באפר הפחם. לעניין זה הכריע המשנה ליועמ"ש כי תקנות , אינן יכולות2002החומרים המסוכנים )סילוק פסולת רדיואקטיבית(, התשס"ב-

, וכי2014לשמש מקור סמכות להוראת הממונה על הקרינה לחח"י מדצמבר הפתרון העדיף מבחינה משפטית לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי נמצא בתקנות הרוקחים, אך "שימוש בתקנות אלו כמקור סמכות מכתיב שינוי בתוכן הרגולציה ובאופיה"; וכי שימוש בסמכות הממונה לפי תקנות רישוי עסקים )סילוק פסולת חומרים מסוכנים(,

"הוא בן הגנה, אך מעורר שאלות מבחינה משפטית ולכן יש1990התשנ"א- לבחון בחלופה זו למקור הסמכות כפתרון אחרון".

בכל הנוגע לדרך הפעולה הראויה הבהיר המשנה ליועמ"ש, כי ראוי שהמשרדזה ובעניין להסכמה, להגעת במשותף "יפעלו האנרגיה ומשרד להג"ס אפשרותם לפעול לקידום תקן לעניין תכולת אפר הפחם במוצרי בניה, שיהיה

מקובל על כולם".נשר לבג"30.6.16ב- עתרה חברת נגד מדיניות המשרד להג"ס שאינה55ץ

2017מתירה ייבוא אפר פחם עקב הגדרתו כפסולת רדיואקטיבית. בפברואר החליט הרכב השופטים בבג"ץ זה, בהסכמתה של חברת נשר, להמתין שישהבייבוא אפר הפחם: היבטים שני לבחון יסיים חודשים עד שהמשרד להג"ס הערכה סביבתית בריאותית של כמות הקרינה המייננת בשימוש באפר הפחם;

בספטמבר הפחם. באפר למיניהם השימושים של כלכלית 2017הערכה התקיים דיון נוסף בבג"ץ, ובסיומו הורה בית המשפט כי יוגש עדכון עד לסוף

.2018ינואר למרות העמדות הנחרצות של הממונה על הקרינה ושל המדענית הראשית של.10

הפנה המדינה מבקר למשרד בתשובתו להג"ס המשרד להג"ס, המשרד הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב כדי להעריך2014להערכה שעשתה בשנת

זו את השימוש באפר הפחם במוצרי בטון. המשרד להג"ס ציין כי בהערכה נמצא ש"מבחינת סיכוני קרינה, השימוש באפר פחם בבטון דומה ברמת הסיכון לתחליפים"; כי "השימוש באפר פחם מניב תועלות סביבתיות וכלכליות בתהליך הכנת המלט והבטון"; וכי הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב לא העלתה "כל

המלצה או הנחיה להגבלה בשימושי הבטון המכיל אפר פחם". )להלן - תשובת2017משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר

ההסדרה אמצעי במשרד, המקצוע גורמי כל לדעת כי האנרגיה(, משרד והבקרה המופעלים על שימושי אפר הפחם מספקים ועומדים בדרישות התקן

הבין-לאומי להגנה מקרינה ואף מחמירים ממנו.

הישיבה נערכה בעקבות שתי עתירות שהוגשו לבג"ץ )בג"ץ 54 שפיר מבנים תעשיות ) 2048/15 האגודה הישראלית של יצרני בטון מיובא נ' 2875/15 ובג"ץ ( נ' הממונה על הקרינה2002

(, אשר הופנו נגד הוראת הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לחח"י מיוםהממונה על הקרינההכוח21.12.2014 הנוצר משריפת הפחם בתחנות למכירת אפר הפחם , המורה לתת קדימות

הפחמיות לתעשיית המלט, על פני תעשיית הבטון..נשר - מפעלי מלט ישראל נ' המשרד להגנת הסביבה 5263/16 בג"ץ 55

תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיין בבוקה

ומבולקה

1121המשרד להגנת הסביבה |

משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם למשרד להג"ס ולמשרד האנרגיה, כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיין בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי העוסק בתכולה מרבית של חומרים רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות וגרסאותיו הוחלפו בגרסאות חדשות; ההחלטות לאכוף נקבעותשבות שנקבעו וקביעות סמכות; ומחוסר יכולת מחוסר מיושמות לא אך

ומבוטלות על ידי גורמים משפטיים או לאחר פנייה לערכאות. ניסיונותיו של הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לקבוע תקנים, למרות הציבור בריאות בדרישות המשרד להג"ס להגנת שיעמדו והתניות הגבלות הצליחה הבנייה, ממוצרי המייננת הקרינה לתוספת הנוגע בכל והסביבה רף החשיפה ולהעלות את מינהלת אפר הפחם לפעול לשנות את התקן לקרינה המייננת בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס. ברקע כל אלו עמדו בין השאר חילוקי הדעות העקרוניים ומשמעותיים בין המשרד להג"ס מצד אחד )ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו(, לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. כך נפגע תהליך הרגולציה על השימוש באפר הפחם פגיעה

ניכרת, וכך גם נפגע תהליך הפיקוח והבקרה על שימושים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כיום אין למעשה תקן מחייבבנייה. כשכך הם פני יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי באשר לתכולת הדברים, לא ברור כלל אם השימוש הנעשה באפר הפחם עולה בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אםפיקוח לאפשר כדי ובתקנים, בתקנות ובכללו כולו, הנורמטיבי במסד יש נוכח אי-הבהירות מתעצמת בנושא השימוש באפר הפחם. יעילים ואכיפה המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד, וכאמור גם בתוךומינהלת אפר הפחם מן הצד ובין משרד האנרגיה המשרד להג"ס עצמו,

האחר. , מאפשרות118רמות אפר הפחם שאפשר לשלב במוצרי בנייה מכוח תקן

הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים בבתים צילומי רנטגן בשנה, לעומת הקרינה הטבעית שאדם30ברמה השקולה לכ-

חשוף אליה. השתלשלות העניינים הקשורה לגיבוש התקנים שנועדו להגביל את השימוש באפר הפחם במוצרי הבנייה, ובעקבות זאת את רמות החשיפה לקרינה, כמו עדכונם בכל פעם מחדש, ממחישים את המתח המובנה הקיים בין המשרד להג"ס בהיותו הרגולטור האחראי לשמירה על איכות הסביבה ומתוך כך גם לבריאות הציבור מצד אחד, לבין משרד האנרגיה וחח"י ומינהלת אפר הפחםיותר באפר הפחם מצד אחר. בפועל, מצב המבקשים לאפשר שימוש רב הדברים הביא לצמצום המגבלות על השימוש באפר הפחם, להגדלת חשיפתביכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו ולפגיעה הציבור לקרינה

וסמכותו בהיותו הרגולטור בתחום.

ג68 | דוח שנתי 1122

ולהסדיר את בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר על המשרד להג"ס המצב הרגולטורי, לוודא שיש בו כדי לתת מענה מצד אחד לשיקולים של איכות הסביבה ובריאות הציבור, ומצד אחר לצורך לתת מענה מועיל לאפר

הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח. ייצור אפר הפחם נמצא במגמת ירידה מתמשכת עקב המעבר להפקת חשמל

. יש בצמצום ייצור אפר56בגז. מגמה זו צפויה אף להתעצם בשנים הבאותניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר הפחם כדי לאפשר הפחתה גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרדעל מכך הנובעות המשמעויות את לבחון האנרגיה משרד ועל להג"ס

השימושים באפר הפחם ועל היקפם.

שימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינוןאישר המשרד להג"ס2007בספטמבר שימוש באפר פחם תחתי כמצע לגידול57

צמחים אכילים חד שנתיים ולגינון. במסגרת מסמך תנאים לשימושים באפר הפחםביולי לחח"י הקרינה על הממונה התנאים2008שהוציא השאר, בין נקבעו, ,

לשימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון. במסגרת זו נקבע: השימוש באפר הפחםיהיה רק בשטח חקלאי מסומן ומשולט; שיעורו של אפר הפחם לא יהיה יותר מ-

ממצע הגידול; יש להימנע מפיזור אפר הפחם באוויר; אין לזהם את מי התהום50%במכתב מבוקר. לא שימוש או מבוקר לא פינוי מפני להיזהר השתייה; מי או מהממונה שנלווה להנחיות האלה נכתב כי חח"י "נדרשת" להוציא את אפר הפחם

מתחנות הכוח בכפוף לאמור במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. בנוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי נקבע, בין השאר, כי שימוש באפר פחם שלא לפי תנאי המשרד להג"ס, ישמש עילה לביטול האישור להוצאת אפר פחם או להגבלתו, וכי על חח"י להבטיח, כי מסירת אפר הפחם למשתמש

תתבצע על פי הנוהל האמור.שלעיל, בממוצע כ-2כפי שניתן לראות בלוח מאפר הפחם התחתי מנוצלים8%

לחקלאות. אפר פחם זה משמש בעיקר מצע גידול לצמחים חד-שנתיים אכילים וצמחי נוי, כמצע ניסויי בגידול בעלי חיים )בקר ועופות( וכן לגינון ולטיוב קרקע. כמו

מאפר הפחם המרחף משמש לייצוב בוצה של מערכת טיהור2%כן, בממוצע כ- השופכין המיועדת גם היא בעיקרה לתחום החקלאות. על פי מינהלת אפר הפחם,

שילוב אפר פחם בקרקעות חקלאיות משפרת את תכונות הקרקע. התקבלה פנייה במשרד להג"ס ונטען בה שאפר פחם תחתי פוזר בגינות2016ביולי

ציבוריות ובגינות פרטיות בפרויקט מגורים שטרם אוכלס. מבדיקה שעשה במקוםמעורב שאינו תחתי פחם אפר פוזר במקום כי התברר הקרינה על הממונה בחומרים אחרים כפי שנדרש על פי ההנחיות. מינהלת אפר הפחם היא שאישרה

הוצאת אפר פחם תחתי למצעי צמחים. מגמה שהצביע עליה המשרד להג"ס בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת.56ולגינון",57 שנתיים אכילים חד לגידול צמחים "שימוש באפר פחם תחתית כמצע המשרד להג"ס,

23.9.07.

1123המשרד להגנת הסביבה |

יו"ר מינהלת אפר הפחם )שהיא גם25.8.16ב- פנה הממונה על הקרינה אל וביקש את התערבותה להסרת בפועל של משרד האנרגיה( המדענית הראשית

ב- כי29.8.16המפגע. הקרינה על לממונה הפחם אפר מינהלת יו"ר השיבה המשרד להג"ס אישר את השימוש בלא כל הגבלה, לרבות מגבלות קרינה. עוד היא טענה, כי אין למינהלת אפר הפחם סמכות להכתיב למשתמשים את השימוש כל עוד

הם עומדים במגבלות הרישוי והתקינה.ביום 1.9.16ב- שניתן האישור את הקרינה על הממונה ביטל בעניין23.9.07

ורק ההוראות נותרו בתוקף אך וכך ולגינון, השימוש באפר פחם לגידול צמחים במסמך בנושא התנאים לשימושים מועילים באפר הפחם.

באותו היום העביר הממונה על הקרינה לרשות המקומית שהאירוע האמור אירע בה, מסמך המלצות לשימוש באפר פחם בגינון, ובהן המלצות שונות מהמגבלות

)הגבלת השימוש באפר פחם בגינות כך שכיסוי האפר לא יעלה2008שנקבעו ב- , או לחלופין כיסוי האפר בשכבת אדמה(. בסופו של דבר פונה אפר הפחם20%על

מהגינות בהוראת הרשות המקומית. במסמך המדענית הראשית של המשרד להג"ס אל הממונה על הקרינה בנושא

, נכתב בין השאר, כי "יש צורך מיידי3.9.16שימוש באפר פחם תחתי לגינון מה- בביצוע אופטימיזצית שימושים כלל מישקית עבור אפר פחם לסוגיו, שתכלול אתהנדסיים סביבתיים, אפידמיולוגיים, היבטים וביניהם הרלוונטיים ההיבטים מכלול וכלכליים". עוד נכתב במסמך כי מכיוון שהדרישה לאפר תחתי עולה על הכמות המיוצרת, "שמורה למנהלת היכולת להפעיל שיקול דעת ולהעדיף הפנית אפר תחתי לשימושים שיפחיתו את מגעו הישיר עם הסביבה ועם בני אדם - לאו דווקא משום שהוכח כי קיים פוטנציאל ממשי לפגיעה בבריאותם של אלה )שכן פוטנציאל כזה לא

הוכח(, אלא מתוך אימוץ עקרון הזהירות המונעת".הביטול6.9.16ב- כי להג"ס המשרד הפחם למנכ"ל אפר מינהלת מנהל כתב

"לכאורה... ]של[ ההיתר שניתן בידי המשרד ]להג"ס[... לשימוש באפר פחם תחתיתדוגמה מרחיקת לכת להתנהלות וגינון... הוא - לחקלאות לגידול צמחים כמצע קולמוס רגולטור". לטענתו, הממונה על הקרינה "מוחק... במשיכת חריגה של ממצאים מדעיים ולקחים ממערך נרחב של מחקרים". מנהל מינהלת אפר הפחם יצא במכתבו נגד קביעתו של הממונה על הקרינה ולפיה לנוכח הירידה בכמויותואף הצביע על וגינון, בו למטרות חקלאות אפר הפחם, אין הצדקה להשתמש

היתרונות הרבים של השימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון. לשר להג"ס המתייחס לטענותיו של מנהל7.12.16במסמך סמנכ"לית לתעשיות מ-

מינהלת אפר הפחם, היא כתבה בין השאר כי ביטול האישור מטעם הממונה עלועם הפחם אפר מינהלת עם להתייעץ בלי חד-צדדית, בצורה נעשה הקרינה המדענית הראשית של משרד האנרגיה, והיה ראוי שהביטול ייעשה לאחר שיוצגוכי כתבה עוד ממנו. הנגזרות ההשלכות והבנת לביטולו המקצועיים הנימוקים ההתניות הנוספות שגובשו באשר לשימוש באפר הפחם בגינון לא הוצגו למינהלת אפר הפחם טרם יצא המכתב לרשות המקומית. עם זה, הסמנכ"לית ציינה כי "ניכר כי חוסר השיח וחוסר ההכרה של הגופים, זה בסמכותו של זה, הוא תולדה גם שלוכי "היעדר השיח בין שני הגופים הוביל במקרה זה לחוסר התנהלות המנהלת";

מינהלת אפר הפחם לא התייחסה אל

ההתניות של המשרד להג"ס בעת שהנפיקה

היתרים ואישורים לשימוש באפר הפחם

בחקלאות ובגינון

ג68 | דוח שנתי 1124

ידי על לשימושים האפר של בפועל לניתוב המשרד הנחיות בין ניכר תיאום המנהלת".

באשר לשימוש2008הסמנכ"לית הצביעה על שהנחיות המשרד שניתנו לחח"י ב-יושמו וחח"י ומינהלת אפר הפחם לא מילאו ובחקלאות לא באפר הפחם בגינון

טון אפר פחם5000אחריהם למרות היותם תנאים מחייבים; "בשנתיים האחרונות כ- תחתי שימשו לגינון" והממונה על הקרינה לא היה מודע לשימוש באפר פחם בגינות פרטיות עד המקרה האחרון ואף לא ידע שבפרסומי מינהלת אפר הפחם באתר שלה במרשתת הופיע באותה עת השימוש האמור לגינון תחת הכותרת "חקלאות" )כלומר בלי פילוח לגינון(; וכי לאורך השנים לא בוצע שום פיקוח על יישום ההוראות

שניתנו לחח"י ולא הייתה אינדיקציה שההוראות שניתנו לחח"י אינן מיושמות. הסמנכ"לית לתעשיות קבעה כי "אופן העבודה הנוכחי בין המנהלת ומשרד האנרגיה למשרד ]להג"ס[, כפי שעולה בהתנהלות במקרה זה, אינו יכול להימשך מכיוון שהוא

מייצר בעיה בהסדרת הטיפול באפר פחם". שימוש של "גינון58 הופיע באתר מינהלת אפר הפחם2017יצוין כי נכון לאוקטובר

ופרחים" תחת ענף "חקלאות", אולם הוא מוצג כשימוש "מותר" בלי הגבלות ובלי , שכאמור לעיל בוטל,2007התניות, תוך הפניה לאישור של המשרד להג"ס משנת

. בעקבות הביקורת2008ומבלי להתייחס להגבלות שקבע המשרד להג"ס בשנת הנדרשים הסביבה לתנאי התייחסות שלה לאתר הפחם אפר מינהלת הוסיפה

לשימוש באפר הפחם התחתי לצורכי גינון.

מהביקורת עלה, כי בהיתר שהנפיקה מינהלת אפר הפחם לא הייתה שום התייחסות להתניות של המשרד להג"ס ולמגבלות שהטיל על השימוש באפרהפחם בחקלאות ובגינון, כפי שנקבעו במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. מהביקורת עלה כי אף על פי שהמשרד להג"ס הוציא הוראה מחייבת והתניות מפורשות בנוגע לאופן השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, מינהלת אפר הפחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים

לשימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון.

לטיוטת דוח הביקורת, ציין כי הוא2017משרד החקלאות, בהתייחסותו מדצמבר נוגע הדבר שכן ובשימושיו, באפר הפחם הטיפול בהסדרת רבה חשיבות רואה לתחום החקלאות ומשפיע עליו. מציאת "פתרונות" חלופיים להטמנת החומר על חשבון מציאת פתרונות כספיים, אינה צריכה לבוא על חשבון החקלאות ובריאות הציבור. נוכח היעדר מידע והיעדר נתונים על שימושים ארוכי טווח באפר הפחם,בקרקעות הפחם באפר משימוש השנים לאורך הסתייגותו את הציג המשרד החקלאות. משרד החקלאות מקנה חשיבות רבה ליישום ההמלצות המצוינות בדוחייושמו ההמלצות המופיעות בטיוטת הביקורת, והוא מציע "שעד שלא הביקורת,

יאסר השימוש באפר הפחם בתחום החקלאות".

58 http://www.coal-ash.co.il/meida_uses.html

1125המשרד להגנת הסביבה |

מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו ועל המשרד להג"ס על האמורה של משרד החקלאות בכל הקשור לשימוש באפר הפחם בתחום

הגינון והחקלאות.

על רקע האירוע האמור לעיל התקיימה פגישה בין בעלי תפקידים מהמשרד להג"ס )ובהם סמנכ"לית לתעשיות והממונה על הקרינה( לבעלי תפקידים במינהלת אפרשלה( והמנכ"ל הפחם אפר מינהלת יו"ר )ובהם הפחם

. סוכם בה כי מינהלת אפר הפחם תוודא כי הוצאת האישורים לשימוש18.12.16ב- באפר הפחם תיעשה על פי ההגבלות שקבע המשרד להג"ס. עוד נקבע שמינהלת

אפר הפחם תעביר למשרד להג"ס "נוהל עבודה משותף חדש". מינהלת אפר הפחם בתשובתה ציינה כי הגישה נוהל עבודה משותף "אולם עד כה

לא התקיים דיון בהצעה זו". בהמשך התקיימו כמה פגישות משותפות נוספות כדי לקבוע מנגנון עבודה משותף בין הצדדים וכדי לדון בסוגיות הקשורות לשימושים באפר הפחם. בישיבה שהתקיימה

הוצאת2017בפברואר תוודא "המנהלת כי הפחם אפר מינהלת מנהל עדכן האישורים לשימוש באפר פחם תעשה על פי ההגבלות שקבע המשרד להג"ס".

יש מקום שהמשרד להג"ס ישלים עריכת בדיקת אופטימיזציה כלל משקיתהשלמת והגינון. החקלאות בתחום לשימושים זה ובכלל הפחם, לאפר הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מחמת המגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם ומחמת הסכנות שיש בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו

מצד אחר.

בקרה ופיקוח על שימושים באפר הפחם כאמור לעיל, על פי תקנון מינהלת אפר הפחם, מטרותיה בין השאר: לרכז מאמץ ברמה הלאומית למציאת פתרונות לשימוש באפר הפחם; ליצור שיתוף ממשלתילהכין תכנית אב לגיבוי הממשלה; ולזכות בין-משרדי לפעולות הקשורות לנושא לאפר הפחם; למנוע מכשולים מנהליים ולהסירם; לקבוע קריטריונים לשימוש באפר

הפחם. על פי נוהל אישור הוצאת אפר פחם של הדרג המקצועי הארצי, מינהלת אפרפחם אפר להוציא להם ולהתיר משתמשים לבקשות להיענות הוסמכה הפחם מאתרי אחסון של חח"י עבור שימושים שזכו לאישורו של המשרד להג"ס ואשר כבר

קיבלו את אישור הדרג המקצועי הארצי. מהביקורת עלה כי במסגרת נוהל פיקוח שימושי אפר פחם של מינהלת אפר הפחם

)להלן - נוהל הפיקוח(, מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות2008ממרץ של בקרה ופיקוח: על מינהלת אפר הפחם לוודא טרם מתן ההיתר שהמבקש עומד בתנאים מוקדמים, אם אכן נקבעו, ולבקר לפי העניין את עמידתו בתנאי השימוש;

המשרד להג"ס פיקח חלקית על השימוש

באפר הפחם ועל שמירת דרישותיו

והתניותיו לכל שימוש, והבקרה שלו הייתה

מוגבלת ביותר

ג68 | דוח שנתי 1126

עליה לבצע רישום של נתוני השימוש באפר הפחם לפי העניין, ובין השאר עליה לעקוב היכן נעשה בו שימוש ולציין את אותם אתרים על גבי המפה וכן לרשום את שם המשתמש. כמו כן עליה לרשום את שיעור השימוש באפר הפחם ובאילו סוגים

נעשה שימוש. על פי נוהל הפיקוח, על מינהלת אפר הפחם לבקר באתרי השימוש בטרם תאשרביקורים לבקר וכן ובמפעלים, גדולים בפרויקטים לשימוש האפר את להוציא או חריגה מתנאי ההיתר שוטפים באתרים במהלך השימוש באפר. במקרה של אי-עמידה בתנאיו, על מינהלת אפר הפחם להתריע את המשתמש לבל תופסק

אספקתו או להשעות את ההיתר במקרה שהמשתמש אינו ממלא אחר דרישותיה.הפסיקה מינהלת אפר הפחם2013לטענת הממונה על הקרינה, החל בשנת

להעביר למשרד להג"ס נתונים מפולחים של השימושים באפר הפחם. כמו כן, אין שום ריכוז של נתונים על מבנים שהבטון ששימש לבנייתם מכיל אפר פחם. לטענתואין אכיפה, די מספקות הקיימות הפיקוח מערכות אין הקרינה, על הממונה

לממונה, מצדו, די משאבים לבצע פיקוח יעיל שכזה.כי התיעוד השוטף של הוצאת אפר פחם ציינה בתשובתה מינהלת אפר הפחם לשימושיו מתבצע בחח"י. מינהלת אפר הפחם מפרסמת באתר שלה במרשתת

סיכומים שנתיים של פילוח השימושים.

מהביקורת עלה כי בפועל, מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק או בנוהל של הדרג המקצועי הארצי. לעומת זאת,לפיקוח על הנוגע המשרד להג"ס, שהוא בעל הסמכות הרגולטורית בכל ביותר על ומוגבלים ובקרה חלקיים ביצע פיקוח השימושים באפר הפחם,

השימושים בו ועל הדרישות וההתניות שהוא קבע לכל שימוש. על המשרד להג"ס לקבוע מערך פיקוח ובקרה שבראשו יעמוד נציג מטעמו.

המשרד להג"ס ציין בהתייחסותו כי הוא מקבל "באופן חלקי" את הביקורת; הואונאלץ כי הוא פועל תחת מחסור חמור בתקני כוח אדם ומשאבי פיקוח הבהיר נעזר וכי הוא יותר, לתעדף את משאבי הפיקוח לסיכונים סביבתיים משמעותיים במינהלת אפר הפחם לצורך ניהול הקצאת האפר לשימושים השונים מכוח היותההרדיואקטיביים החומרים תכולת על פיקוח לצורך התקנים ובמכון ציבורי, גוף

בבטון.

גיבוש המלצות עדכניות באשר לשימוש באפר הפחםובאשר לייבוא אפר פחם

ובו הציע לו59 פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז15.7.15כאמור לעיל, ב- להגיע להסדרה מוסכמת של הרגולציה בתחום בטיחות הקרינה לשימושים באפרשתוגשנה המלצות לגבש מוסכמת מומחים "ועדת על להטיל הציע הוא פחם.

השר להג"ס היה אז מר אבי גבאי.59

1127המשרד להגנת הסביבה |

לוועדת השרים שנועדה לפתור מחלוקות בין רגולטורים ]ועדת השרים לרגולציה["ושימושים בטיחות הקרינה הרגולציה בתחום כדי "להגיע להסדרה מוסכמת של בין-משרדית ועדה על המשימה את להטיל הציע האנרגיה שר הפחם". באפר

בראשות הוועדה לאנרגיה אטומית שהמשרד להג"ס חבר בה. השיב השר להג"ס דאז לשר האנרגיה כי הוא מקבל את הצעתו למנות12.10.15ב-

צוות מומחים מייעץ בנושא אפר פחם וכי הצוות "יבחן את המדיניות הנהוגה במדינות המפותחות לגבי שימוש באפר פחם ואופן יישום המדיניות במדינות אלה". עם זה, השר להג"ס כתב, כי "מכיוון שהסמכות החוקית והאחריות להגנה על הציבור מפנייגיש את חשיפה לא מוצדקת לקרינה היא של המשרד להגנת הסביבה, הצוות משר ביקש להג"ס השר שאחליט". טרם שנתייעץ כמובן למשרדי. המלצותיו

האנרגיה לקבל המלצות על נציג מטעמו שיכהן בצוות. השיב שר האנרגיה למכתבו האמור של השר להג"ס וכתב שממכתבו8.11.15ב-

של השר להג"ס עולה כי הוא מתנגד "לשני עקרונות חשובים של ועדת המומחים שהכרחיים לצורך הצלחתה": ראשית, "ועדת המומחים הינה ועדה מייעצת בגיבוש מדיניות עליה אמונים שני המשרדים ולכן נדרש שתגיש את המלצותיה לשני השרים",בין הקיימות המחלוקות ולאור הוועדה מקצועיות על לשמור מנת "על שנית מומחים לכלול צריכה המומחים ועדת המשרדים, בשני המקצועיים הגורמים חיצוניים בלבד שאינם נושאים תפקידים במשרדים שלי ושלך". שר האנרגיה צירף למכתבו שמות של שלושה מומחים ואף נוסח מוצע לכתבי מינוי משותפים שיצאו

בשמם של שני השרים.השיב השר להג"ס דאז למכתבו האמור של שר האנרגיה מנובמבר27.12.15ב-

"מתנגד להעברת סמכויות המשרד להגנת הסביבה בנושא2015 הוא כי וכתב קרינה מייננת שמקורה באפר פחם לכל גוף אחר", וכי אין בהסכמתו למנות ועדת מומחים שתייעץ בנושא אפר הפחם משום הסכמה להתנות על סמכויות המשרד להג"ס בנושא. באשר למומחים שאותם הציע שר האנרגיה למנות לוועדה, השיב השר להג"ס כי אין לו התנגדות למינויו של אחד המומחים שהציע השר, אך הוא כתב שעמדת המשרד להג"ס היא כי אי אפשר למנות את שני המומחים האחרים מכיוון ש"קיים חשש לניגוד עניינים בפעילותם, מאחר שהם הועסקו כיועצים חיצוניים

למנהלת אפר הפחם".בראשות2016בראשית בין-משרדית להתייעצות צוות להג"ס המשרד הקים

נושאים: בשלושה לדון התבקש הצוות להג"ס. המשרד של הראשית המדענית הסביבתיים "שיקולים פחם"; לאפר בעולם המקובלות ההגדרות "סקירת והבריאותיים של אפר פחם בשימושים השונים ותיעדוף השימושים משיקולים אלה";

ו"בחינת שיקולי יבוא של אפר פחם לישראל". בצוות היו נציגים מהמשרד להג"ס, ממשרד הבריאות, ממשרד הכלכלה וכן מומחים חיצוניים. משרד האנרגיה זומן אף הוא לצוות, אולם הוא לא שלח נציג ולא השתתף

בשום מפגש. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי הוא הסביר למשרד להג"ס את החשיבות בצירוף

מינהלת אפר הפחם לצוות, ומשנענה בשלילה העביר לוועדה התייחסויות בכתב.

ג68 | דוח שנתי 1128

כתבה המדענית הראשית של המשרד להג"ס לשר להג"ס10.7.16ב- מסמך60 וצעדי ההמשך המומלצים" מתוך השיקולים ההנחות, של מייצג "מקבץ שסיכם "טיוטת העבודה הנוכחית" של הצוות. ב"המלצה לפעולה מידית" של הצוות נכתב כי "המהות והמאפיינים של השימושים העדיפים באפר פחם צריכים להתקבל ברמהשל וכולל מושכל תעדוף לבצע יש החלטה, לכלל להגיע מנת ועל הלאומית, שימושים הלוקח בחשבון שיקולים משקיים לרבות: בריאותיים, סביבתיים, כלכליים, תעסוקתיים, הנדסיים ותפעוליים". המלצות דומות כבר הגישה המדענית הראשית

.2013להנהלת המשרד בדוח בנושא "שימושים באפר פחם בישראל" מיולי הנחתה לשכת המנכ"ל כי סמנכ"לית תעשיות תטפל מקצועית וניהולית2016ביולי

61, בהמשך לדיון שנערך אצל השר להג"ס2016בנושא אפר הפחם. בנובמבר מינה השר את )על רקע עתירתה של חברת נשר(, ייבוא אפר הפחם בסוגיית מסמך לגבש לתכנון( סמנכ"לית - )להלן ומדיניות לתכנון המשרד סמנכ"לית יכלול, בין ותוצריו הנלווים". הוא ביקש שהמסמך "המלצות בתחום אפר הפחם השאר, המלצות בשני נושאים: "תעדוף שימושים באפר הפחם" ו"יבוא אפר פחם

לישראל - כעמדה עקרונית ולגבי הבקשה הפרטנית של חברת נשר". הסמנכ"לית לתכנון הטילה את ביצוע העבודה על יועץ מדעי של המשרד. בפברואר

הגיש היועץ לשר להג"ס דוח סיכום והמלצות שנושאו "שימוש באפר פחם2017 ותוצריו בישראל". בסיכום הדוח נכתב, בין השאר, כי כדי לנתח את כדאיות ייבוא אפר הפחם נדרש לבצע הערכה אשר תבחן לעומק את המשמעויות הכלכליות של הנושא כמו המשמעויות הסביבתיות והבריאותיות שלו. עוד הצביע היועץ, על הצורך לבחון עלות תועלת לא רק בעניין ייבוא הפחם אלא גם בשאלת השימוש הנעשה באפר הפחם המיוצר בישראל, ולבצע לצורך כך "אופטימיזציה". לבסוף הצביע עלארוך לטווח יסודית הערכה נדרשת הקרינה ובנושא בריאותי הסביבתי/ ש"בפן ובתנאי שדה אמיתיים". כמו כן הוא המליץ "לשתף פעולה עם המנהלת בקידום

תהליך תעדוף השימושים". נכון למועד תום הביקורת, יש שני גופים חיצוניים העורכים בדיקות מטעם המשרד

הם אמורים להשלים את עבודתם,2018להג"ס בנושאים האמורים. עד סוף ינואר עבודה שתשמש בסיס לתשובת המשרד להג"ס בעתירה של חברת נשר לבג"ץ. כאמור לעיל, מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי גם היא מבצעת עדכון תכנית

האב שלה בכל הקשור לשימושים באפר הפחם. המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי ההערכות שהוחלט לבצען נמצאות בשלבי סיום.בנייה" במוצרי השימוש בעקבות לקרינה החשיפה תוספת ל"הערכת בעבודה הקולקטיבית החשיפה "חישוב הקרינה"; מנת תוספת "חישוב חלקים: שלושה גיבוש בישראל("; הבנייה באופי )תוך התחשבות תוספת החשיפה בהתבסס על "בהתחשב כלכלית-סביבתית הערכה לצורכי בתוצאות השימוש לאופן המלצה במוסכמות מקצועיות בינלאומיות". באשר להערכה הכלכלית, המשרד ציין שהיא

בינואר להג"ס לשר תוצג ושהיא סיום בשלבי קבלת2018נמצאת לקראת , ההחלטה לייבוא אפר פחם.

השר להגנת הסביבה היה אז ח"כ משה כחלון. 60 השר להג"ס היה אז ח"כ זאב אלקין. 61

כאשר מתגלעת מחלוקת בעניין ההגנה

מפני מפגעים סביבתיים, על משרד

האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי

הנחיות המשרד להג"ס

1129המשרד להגנת הסביבה |

מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי היא מעדכנת את תכנית האב שלה נוכח "שינויים משמעותיים בייצור אפר הפחם על פי מדיניות שר האנרגיה לחלקו של הפחם בייצור חשמל". מינהלת אפר הפחם אף הוסיפה וכתבה כי "להבדיל מתפיסתרגולטוריים, בכלים למשק מוכתב להיות צריך שתעדוף השימושים הג"ס משרד הסביבתיים התנאים בקביעת להסתפק הרגולטור... שעל היא המנהלת עמדת והטכנולוגיים ולתת למשק למצות בכוחות השוק את ההרכב האופטימלי" בשימושים

באפר הפחם.

בעמדתה האמורה של מינהלת אפר הפחם טמון "זרע הפורענות" למחלוקות העתידיות בין המשרד להג"ס לבין מינהלת אפר הפחם. על השר להג"ס ועל שר האנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו,

להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בעניין הגנה מפני מפגעים סביבתייםמייננת שמקורה הגנה מפני קרינה לספק המיועדים כמו למשל תנאים - בשימוש באפר פחם - על משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי

הנחיות המשרד להג"ס. הסמכויותלעומת זאת, כשמתגלעת מחלוקת בין המשרדים באשר לחלוקת

לרגולציה השרים ועדת להכרעת להביאה יש - ביניהם .62הרגולטוריות היועץ להכרעת המחלוקת תובא - עניין משפטי על נסבה וכשהמחלוקת

.63המשפטי לממשלה בכפוף לאמור לעיל, על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול מיד להסדרת הנושאים

שבמחלוקת ולהכריע בסוגיות המהותיות המונחות על סדר היום.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס ולמשרד לאנרגיה כי מזה תקופה ארוכה שיש סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדרסביבתיים לשיקולים הקשורים היבטים ובכללן: במחלוקת, ונמצאות היום ובריאותיים של השימוש באפר הפחם בשל סיכונים הנובעים מקרינה; תיעדוף השימושים ועריכת אופטימיזציה שלהם; היבטים הקשורים לייבוא אפר פחם.בין הגומלין וליחסי בנושא לרגולציה סוגיות מהותיות הקשורות יש כן כמו הסוגיות הביקורת סיום למועד נכון ולסמכויותיהם. הרלוונטיים הגופים

האמורות לא הגיעו לידי הכרעה.

פי החלטת ממשלה מס' 62 על מיום 43 לענייני31.5.15 ועדת שרים למנות הממשלה החליטה רגולציה שהרכבה כולל את ראש הממשלה )יושב ראש(, שר האוצר )ממלא מקום(, שר המשפטים,והשר להג"ס. בין תפקידיה של הוועדה "להכריע במחלוקות בין משרדי הממשלה שר הכלכלה,

בנושאים הרגולטוריים". להנחיות היועץ המשפטי לממשלה.9.1000 הנחיה מס' 63

ג68 | דוח שנתי 1130

חילוקי הדעות המהותיים והמתמשכים שיש בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס מצד אחד )ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו( לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מצד אחר, כפי שבאו לידי ביטוי כמתואר בדוח הזה, ממחישים את הבעיה הקשה שיש בהסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימוש בו ואת היעדר גבולות ברורים בין המשרד להג"ס כרגולטור וכמי שאחראי לשמור על הסביבה ועל בריאות הציבור, לבין מינהלת אפר הפחם כמי שאמורה לרכז את המאמץ למציאת שימושים לאפר הפחם ולהוביל אותו. עוד הם ממחישים את הקושי הכרוך בתיאום בין המשרד להג"ס למשרד האנרגיה בנושא אפר

הפחם, נושא שלשניהם יש זיקה אליו.הפחם באפר הטיפול להסדרת לאלתר לפעול והאנרגיה הג"ס שרי על ובשימושים בו, וכאמור לעיל, עליהם לפעול להבהרת תחומי האחריות בנושאשר עם בתיאום להג"ס, השר על כן כמו אותם. לקבוע הצורך ובמידת בעניין היום סדר שעל המהותיות בסוגיות להכרעה להוביל האנרגיה,

השימושים באפר הפחם ובפיקוח עליהם.

נתונים הנוגעים לשימושים באפר הפחם , הותקנו תקנות חופש המידע1998א לחוק חופש המידע, התשנ"ח-6על פי סעיף

. התקנות קובעות2009)העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור(, התשס"ט- ( כי זיהום הנובע מקרינה מייננת כהגדרתה בתקנות הרוקחים )יסודות6)1בסעיף

, הוא מפגע סביבתי.1980רדיואקטיבים ומוצריהם(, התש"ם- לתקנות קובע כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור מידע שמקורו בדיווח2סעיף

או באיסוף מידע, ובלבד שאותו מידע הוא באשר לחומר, לרעש, לריח או לקרינה שנמדדו או שנפלטו לאוויר, לקרקע, למים או לים, והם מן הסוג העלול לגרום למפגע סביבתי... אף אם הפליטה או תוצאות המדידה אינן עולות על המותר על פי

כל חיקוק, צו, תכנית, רישיון עסק או כל היתר או רישיון אחר. כאמור לעיל, שימוש מרכזי באפר הפחם נעשה בתעשיות המלט והבטון. חברת נשרבשוק המלט תצרוכת רוב את המספקת בישראל הגדולה המלט יצרנית היא הישראלי. אפר הפחם משמש תחליף זול לחומר גלם מינרלי המוסף בתהליך ייצור המלט. שימוש באפר הפחם בייצור המלט מעלה את עמידות הבטון ומבטל את הצורך להשתמש במשאבי טבע אחרים ומונע פגיעה סביבתית הכרוכה בחציבתם.

קיבלה תעשיית המלט בממוצע2012-2016, בשנים 64על פי הנתונים שהוצגו לעילו-53% המרחף הפחם מאפר הפחם59% אפר יתרת התחתי. הפחם מאפר

)כ- לשנים 43%המרחף בממוצע יצרני2012-2016 לחברות ברובה סופקה ) הבטון אשר מוסיפים את האפר במקום חול ובכך חוסכים גם מכמות המלט הנצרך.

, הממונה הצביע בין השאר20.8.14במכתב הממונה על הקרינה למנכ"ל חח"י מ- על שהשימוש באפר פחם בבטון אינו שוויוני כלפי הציבור, בשל העדפותיהם של יצרני הבטון. לטענתו, חוסר השוויון נובע בעיקר מעלויות השינוע של אפר הפחם,

ראו לוח 64 - נתוני ייצור אפר פחם לשנים 1 ולוח 2016-2012 - ייעוד אפר פחם לשנים 2 2016-2012.

אין במשרד להג"ס ובמינהלת אפר הפחם

ריכוז נתונים על המבנים המכילים אפר פחם בבטון, ואין נתונים

על אזורים בארץ שיש בהם חשיפה רבה יותר

לאפר פחם במוצריבנייה

1131המשרד להגנת הסביבה |

וכך, ככל שתחנת הכוח הפחמית קרובה יותר למפעל ייצור הבטון, השימוש באפר הפחם בבטון גדל. כלומר, עולה מטענת הממונה על הקרינה כי חשיפת הציבורהכוח לתחנות הסמוכים באזורים יותר גבוהה בנייה מחומרי מייננת לקרינה

הפחמיות. מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי "לכלל של העדפת האפר ביציקות בטון

בקרבת תחנות הכוח ישנם יוצאים רבים מן הכלל". כאמור, על פי נוהל הפיקוח, על מינהלת אפר הפחם לבחון היכן נעשה שימושושמות וכן לרשום את שמות האתרים גבי המפה, זאת על ולציין באפר הפחם

המשתמשים, וכן כמויות וסוגים. בביקורת עלה שאין נתונים על פריסה גיאוגרפית ועל כמויות אפר פחם שסופקו

למפעלי בטון ברמה השנתית. שעסק באירוע7.12.16נוסף על כך, וכאמור לעיל, במסמך סמנכ"לית לתעשיות מ-

כי בפרסומי מינהלת אפר השימוש באפר הפחם לצרכי גינון, כתבה הסמנכ"לית הפחם באתר שלה במרשתת הופיע באותה עת שימוש זה תחת הכותרת "חקלאות",

נכון לאוקטובר לעיל, שימוש2017וכאמור מינהלת אפר הפחם מופיע באתר ושימוש זה מוצג כשימוש "מותר" בלי שום הפניה או התייחסות ופרחים" ל"גינון

.2008להגבלות שקבע המשרד להג"ס בשנת

על זה, עם רבים. מידע פרטי יש במרשתת הפחם אפר מינהלת באתר המידע מלוא את יכללו לציבור שפרסומיה להבטיח הפחם אפר מינהלת וההגבלות ההתניות כלל את הפחם, באפר לשימושים באשר הרלוונטי המוצרים לפיזור הנוגע רלוונטי מידע וכן הפחם באפר לשימוש הנוגעות המכילים אפר פחם ברחבי הארץ. על המשרד להג"ס להביא לידיעת הציבורכל המידע הרלוונטי לשימושים המותרים באפר הפחם, את ההגבלות את

החלות על שימושים אלו ואת ההיתרים הנדרשים לצורך השימוש בו.

מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי לבקשת המשרד להג"ס, היא תכין עיבוד שלנתוני פריסה גיאוגרפית וכמויות אפר פחם שסופקו למפעלי בטון ברמה השנתית.

ויפעל כי הוא מקבל את המלצת מבקר המדינה ציין בתשובתו המשרד להג"ס לפרסם את השימושים המותרים באפר הפחם ואת ההגבלות לשימושים בו.

באשר למידע על פיזור המוצרים למיניהם של אפר פחם ברחבי הארץ טען המשרד להג"ס בתשובתו, כי אין לו סמכות לקבל נתונים על השימוש באפר הפחם מידי קבלנים ועוסקים בסקטור הבנייה וכי אין לו נתונים בנושא. לטענת המשרד, "יצירת מאגר נתונים מסוג זה היא חסרת תקדים ותדרוש משאבים רבים מהמפוקחים ומן

המשרד ולכן לא ברור שהיא מוצדקת".

על המשרד להג"ס לבחון את הצורך באיסוף נתונים באשר לפיזור המוצרים השונים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ ואת המשמעויות הנובעות מבניית

מאגר הנתונים, כאמור, ומפרסומו.

ג68 | דוח שנתי 1132

מינהלת אפר הפחםמעמדה של תקציב מינהלת אפר הפחם

על פי תקנון מינהלת אפר הפחם, מינהלת אפר הפחם תמומן מכספי חברת הפחםועדת מעקב מחיר הפחם ומשרד האוצר.65כפי שהחליטה של משרד האנרגיה

מינהלת אפר הפחם תפעל כגוף עצמאי בתוך חברת הפחם. חברת הפחם תספקאת כל השירותים האדמיניסטרטיביים של מינהלת אפר הפחם.

)להלן - נוהל עבודת חברת66נוהל עבודת חברת הפחם מול מינהלת אפר הפחם הפחם( מסדיר כללים לעבודה של חברת הפחם עם מינהלת אפר הפחם ובמקרה

מסדיר את הכללים67הצורך קובע אותם. נוהל התקשרויות מנהלת אפר הפחם הנוגעים להתקשרויות של מינהלת אפר הפחם עם יועצים, מומחים, חוקרים ועם נותני שירותים ובמקרה הצורך קובעת אותם. מינהלת אפר הפחם מגישה בכל שנההפחם, חברת משרדי בתוך פועלת היא הפחם. חברת לאישור תקציב הצעת מקבלת ממנה שירותי מחשוב ואדמיניסטרציה, ואת כל ההתקשרויות החוזיות עושה

חברת הפחם.פי הנוסחה שקבעה את תקציב מינהלת אפר הפחם קבעה רשות החשמל על וחברת הפחם אחראיות וחח"י נקבע באמצעות מחיר החשמל, המימון הרשות. להעברת התקציב למינהלת אפר הפחם. חברי מינהלת אפר הפחם דנים בסעיפי

ההוצאה וההתקשרויות לפי תכנית העבודה ומאשרים אותם. 2 מש"ח, 2.2, היה התקציב השנתי של מינהלת אפר הפחם 2014-2016בשנים

ו- הניהול2.4מש"ח הוצאות של חלקן בהתאמה. מש"ח תקציב68 כלל מתוך (55% מש"ח )1.1(, 47% מש"ח )1.1מינהלת אפר הפחם בשנים האלה עמד על

מש"ח )1ו- ולעבודות שדה;47% יתרת התקציב שימשה למחקרים ( בהתאמה. , הדרכה ותכנון.69לתקינה ורישוי; לידע

כיום מחיר הפחם והעמסת העלויות הרלוונטיות אליו )כולל תקציב מינהלת אפר הפחם( נקבע על65 ידי רשות החשמל. עלויות אלה נכללות בעלויות הייצור של החשמל והן משפיעות על קביעת תעריפי

החשמל.ועדכון מתאריך7.6.10, מתאריך 3.1 חברת אפר הפחם, קובץ נהלים, פרק ב' , מס' הנוהל: ב' 66

1.5.12 .ועדכון מתאריך7.6.10, מתאריך 3.2 חברת אפר הפחם, קובץ נהלים, פרק ב' , מס' הנוהל: ב' 67

1.5.12. הוצאות הניהול כוללות הוצאות שכר עבור שלושה עובדים: מנכ"ל, רכז מידע ומזכירה, הוצאות רכב68

וטלפון. סעיף "ידע, מידע והדרכה" כולל: פיתוח ידע גיאוכימי - התעדכנות בידע עולמי ופיתוח מקומי. אתר69

אינטרנט, מיפוי אתרי תשתית, עיתון אלקטרוני, ימי עיון וסמינרים.

1133המשרד להגנת הסביבה |

הכנסות חח"י ממכירת אפר הפחםהכנסות חח"י ממכירת אפר הפחם: 3לוח

שנה

הכנסות* )במיליוני

ש"ח(

סה"כ כמויות שנמכרו*

)אלפי טונות אפר פחם

מרחף ותחתי(

הכנסה ממוצעת

)ש"ח לטון(

שיעור העלייה השנתית הממוצעת

במחיר של טון אפר פחם

201224.361,37817.68

201323.251,24818.635.37%

201422.801,06621.3914.81%

201529.301,04328.1131.44%

201626.8184331.8013.12%

126.525,578סה"כ

על פי נתוני חח"י*

מכרה חברת החשמל את אפר2012-2016, בשנים 3כפי שאפשר לראות בלוח 31.80 ל-2012 ש"ח בממוצע לטון בשנת 17.68הפחם במחירים שהלכו ותפחו מ-

במחיר. סך ההכנסות של חח"י80% - עליה של כ-2016ש"ח בממוצע לטון בשנת בשנים עמד על 2012-2016ממכירת אפר הפחם מיליון ש"ח. חח"י126.52

)להלן - תשובת חח"י( כי הכנסות2017השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר מהכנסתה השנתית.0.09%החברה ממכירת אפר הפחם עומדת על

הפחם אפר הטמנת של האלטרנטיבית העלות החשמל, חברת הערכות 70לפי

.71 ש"ח לטון212 ל-180)מרחף ותחתי(, אילו חח"י לא הייתה מוכרת אותו, היא בין אלף טון אפר פחם. על פי האומדן הנמוך,5,578 מכרה חח"י 2012-2016בשנים

ההוצאות על הטמנה שחסכה חח"י בשנים האלה עומד על מיליארד ש"ח ויותר.

תלות בין מינהלת אפר הפחם לחח"י ולחברת הפחםשקבעה נוסחה פי על החשמל רשות קבעה הפחם אפר מינהלת תקציב את

הרשות, וחח"י וחברת הפחם אחראיות להעביר לה את התקציב. ועדת המכרזים של חברת הפחם מוציאה לפועל את ההתקשרויות לביצוע מחקרים או קבלת שירותים שאישרה מינהלת אפר הפחם. היועץ המשפטי של ועדת המכרזים

הוא עובד חברת החשמל המועסק בחברת הפחם ברבע משרה.

העלות כוללת: היטל הטמנה שנקבע על ידי המשרד להג"ס, עלות מפעיל אתר ההטמנה ועלות70 ההובלה.

.2017 העלות נכונה לשנת 71

התלות התקציבית, הלוגיסטית והתפעולית

של מינהלת אפר הפחם בחח"י ובחברת

הפחם מסכנת את עצמאותה ומגבירה את

החשש שהיא עלולהלפעול בניגוד עניינים

ג68 | דוח שנתי 1134

מנכ"ל מינהלת אפר הפחם מועסק אצל חברת הפחם ישירות. מינויו, שכרו ותנאי העסקתו נקבעים בהחלטת מינהלת אפר הפחם ומובאים לאישור חברת הפחם.והשימוש הפחם, חברת משרדי בתוך ממוקמים הפחם אפר מינהלת משרדי

במתקניה ובשירותיה מתבצעים בלי עלויות תקורה.

האינטרסים של חח"י ושל חברת הפחם הוא לפנות את אפר הפחם מתחנותאת להעלות ואף וההטמנה, הפינוי עלויות את לצמצם כך ובתוך הכוח הרווחים ממכירתו. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב הקיים, ובו מינהלתותפעולית לוגיסטית והעומד בראשה תלויים בתלות תקציבית, אפר הפחם הפחם אפר מינהלת של עצמאותה את מסכנת הפחם ובחברת בחח"י

ומגבירה את החשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים.

חח"י ציינה בתשובתה שאין היא מתנגדת שמימון מינהלת אפר הפחם יועבר לידי המשרדים הרלוונטיים, משרד האנרגיה או המשרד להג"ס. עוד היא ציינה כי אם יוחלט, ולו למראית עין, שאין מקום להשתתפותה במינהלת אפר הפחם וכי עליה

להשתתף כמשקיפה בלבד, היא לא תתנגד לכך. חברת הפחם ציינה בתשובתה כי אם יומלץ על כך, היא לא תתנגד להפסיק את

חברותה במינהלת אפר הפחם, ולו מטעמים של מראית עין.

מינהלת אפר הפחםתוקף משימתה של כדי לרכז מאמץ ברמה הלאומית1993כאמור, מינהלת אפר הפחם הוקמה בשנת

פי על האפר. עודפי ולסילוק הפחם באפר לשימוש מעשיים פתרונות ולמצוא מינהלת אפר במינויו של מנהל הפרויקט, שדן מינהלת אפר הפחם, פרוטוקול הפחם הוקמה כ"כוח משימה" להשגת המטרות שהוגדרו בתקנון ועם השלמתם היא תפורק. הועלו כמה אפשרויות באשר לפירוק מינהלת אפר הפחם ולהקמת גוף

אפר הפחם יועברעסקי או שותפות עסקית שתהיה מוסכמת על חח"י, והטיפול בלידיה.

משנת 72הבדוח מבקר המדינ שב-2001 המדינה על העיר מבקר בעלי1996 האנרגיה משרד של המנכ"לים - הפחם אפר בנושא המעורבים התפקידים וחברי החשמל רשות מנהל הפחם, חברת ושל החשמל חברת של והתשתית, מינהלת אפר הפחם - דנו בנושא "מנהלת אפר הפחם, מסגרת פעולותיה ומתן הכוון ליעדיה העתידיים". בעקבות הדיון התקבלה המלצה, שמינהלת אפר הפחם תמשיך

לשאת באחריות לקידום השימושים באפר הפחם עד שחח"י תקים גוף עסקי. , בנושא הטיפול הממלכתי2003בדיון שהתקיים אצל שר האנרגיה דאז, בנובמבר

באפר הפחם, אישר השר את המדיניות הממלכתית שהוצגה לפניו והוא בירך עלהמשך הפעילות במתכונת הארגונית הקיימת.

(, החברה הלאומית לאספקת פחם בע"מ, עמ'2001 )2דוח על האיגודים מס' מבקר המדינה, 72145.

על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך

קיומה של מינהלתאפר הפחם

1135המשרד להגנת הסביבה |

, המשיכה מינהלת אפר הפחם לפעול2017עד סיום הביקורת הנוכחית, אוקטובר במתכונת שפעלה בה מאז הקמתה.

שנה, אכן נדרש למצוא פתרון לכמויות25כאשר הוקמה מינהלת אפר הפחם לפני האדירות של אפר הפחם שנוצרו בתהליך ייצור החשמל. המשימה למצוא שימושיםלמצוא הצליחה הפחם אפר מינהלת ואכן לאומי אינטרס הייתה הפחם באפר שימושים בעיקר בענף הבנייה, והיום הביקוש גובר על ההיצע. כיום מינהלת אפרלמיצוי פועלת וכן אותם, ומשמרת הקיימים השימושים את מתחזקת הפחם הביקושים בשל הפחם לאפר שימושים עוד למצוא צריך שלא ואף התועלות, הקיימים ובשל הירידה בהיקפי ייצור אפר הפחם - מינהלת אפר הפחם ממשיכה

ליזום שימושים נוספים.

מרכזיים תפקידים בעלי בין לעיל, כאמור שיש, המהותיים הדעות חילוקי במשרד להג"ס לבין מנהל מינהלת אפר הפחם בסוגיות רבות ובכלל זה בכל הקשור לשימושים באפר הפחם ממחישים את הקושי הרב הקיים במצב הקיים ובכלל זה את היעדר הגבולות הברורים בין המשרד להג"ס כרגולטור והאחראיכמי הפחם אפר מינהלת לבין הציבור בריאות ועל הסביבה על לשמירה

שאמורה להוביל את ריכוז המאמץ למציאת שימושים באפר הפחם.

חח"י, בתשובתה, ציינה כי אין היא מתנגדת לבחינת הצורך בהמשך פעילותה שלמינהלת אפר הפחם.

משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי כחלק מהסדרת הנושא אכן נדרש לבחון את הרכב מינהלת אפר הפחם המיטבי לביצוע משימותיה כפי שיוגדרו מחדש על ידי השרים, אם ימצאו לנכון להמשיך את פעילותה ככל שיישמרו האינטרסים והמטרות שלמענןגורמי המקצוע במשרדי יוכרע בין וכי ראוי שנושא המשך פעילותה היא הוקמה, ועדת מומחים כי אפשר להקים ציין משרד האנרגיה, והאנרגיה. לחלופין, הג"ס יש כי ותבצע אותן. עוד ציין המשרד בתשובתו, שתשמור על המטרות האמורות וחח"י רואים צורך בבסיס הידע הנוגע לשימושי אפר לבחון אם המשרד להג"ס ואם "יש ביכולתם לפעול להמשך ההסדרה הפחם המצוי במינהלת אפר הפחם

בתחום ללא בסיס ידע זה וללא המנהלת". המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי הוא "אינו רואה הצדקה להמשך פעילותה של המנהלת לאור העובדה שהביקוש לאפר פחם עולה כיום על ההיצע והצפי לצמצום כמויות אפר פחם המיוצרות בעתיד. יש לבחון הפניית חלק מן המשאבים שהוקצו

למנהלת לטובת הגברת הפיקוח הסביבתי על השימושים של אפר פחם".

על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחםבעת נוספים שימושים ומציאת מחקרים על הוצאותיה תקצוב ולהמשך על עולה הפחם לאפר והביקוש ופוחתות הולכות הפחם אפר שכמויות

ההיצע.

עלו ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה

המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר

הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבורובהגנת הסביבה

ג68 | דוח שנתי 1136

סיכום אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננתובקרקע הטבעיים. נמוך, אך שיעורם גבוה לעומת שיעורם בסלע בשיעור לפיכך, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או לחלופין למצוא לו שימושים מועילים שיעלו

בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בביקורת עלה כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפייןהפעולה בשיתוף משמעותיים ליקויים עלו זו במסגרת ומבולקה. בבוקה המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבור ובהגנת הסביבה. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו בנושא. עוד עלה שאין בקרה של הדרג המקצועי הארצי על אישורי מינהלת אפר הפחם להוצאת אפר פחם מתחנות הכוח, ומינהלתלהגבלות בניגוד והגינון החקלאות בתחום לשימוש יד נתנה הפחם אפר

ולהתניות שקבע המשרד להג"ס. כך נוצר מצב שמדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון לתוך הבית פנימה - לקירות, לגידול צמחי מאכל ולגינון.

בכך גדל ביתר שאת הצורך בהסדרת השימושים ובפיקוח עליהם. כשמינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בחח"י ובחברת הפחם תלותמפקח, מקצועי דרג בהיעדר ובמיוחד ותפעולית, לוגיסטית תקציבית, עצמאותה של מינהלת אפר הפחם נתונה בסכנה, ובשל כך יש חשש שהיא

עלולה לפעול בניגוד עניינים מובנה. השר להג"ס ושר האנרגיה נדרשים לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפרובמידת ובשימושים בו. עליהם להבהיר את תחומי האחריות בנושא הפחם הצורך לקבוע אותם. על המשרד להג"ס להשלים את בדיקת האופטימיזציה הכלל-משקית עבור אפר הפחם כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם. על השרים הרלוונטיים לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומהונוכח זה בדוח העולים הליקויים נוכח ובמיוחד מינהלת אפר הפחם, של הפחתת הכמויות המיוצרות של אפר הפחם והירידה בביקוש הקיים ממילא

למוצרים המכילים אותו.