ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539

กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา Problems of Cadastres in Issuing the Title Deeds in

Relation to the Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539: A Case Study of Land Offices in

Songkhla Province

ธงชย เนตรวชรกล Thongchai Neatvachirakul

สารนพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรปรญญารฐประศาสนศาสตร มหาบณฑต สาขาวชารฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยสงขลานครนทร

A Minor Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Public Administration

Prince of Songkla University 2553

ชอสารนพนธ ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา

ผเขยน นายธงชย เนตรวชรกล สาขาวชา รฐประศาสนศาตร อาจารยทปรกษาสารนพนธ คณะกรรมการสอบ ............................................................... ..............................................ประธานกรรมการ (รองศาสตราจารย ดร.วชย กาญจนสวรรณ) (รองศาสตราจารย ดร.วชย กาญจนสวรรณ) ..........................................................กรรมการ

(รองศาสตราจารย สรเชษฐ ชระมณ)

..........................................................กรรมการ ผชวยศาสตราจารย ธรชย ภไพบลย ) (

...............................................................

(รองศาสตราจารย ดร.วชย กาญจนสวรรณ) ผอานวยการหลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต สาขาวชารฐประศาสนศาตร

ชอสารนพนธ ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา

ผเขยน นายธงชย เนตรวชรกล สาขาวชา รฐประศาสนศาตรมหาบณฑต ปการศกษา 2553

บทคดยอ

การศกษาเรอง “ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา” มวตถประสงคเพอทราบปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนดานการออกโฉนดทดนในบรบทของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเพอเปนแนวทางแกปญหาในการปฏบตงานของเจาหนาท โดยศกษาจากระเบยบ คาสง ตามประมวลกฏหมายทดน และโดยวธการสมภาษณ จากเจาหนาทผปฏบตงานในสานกงานทดน จานวน 40 ทาน ผลการศกษาพบวา พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 มสถานะเปนกฎหมายกลาง ทมวตถประสงคเพอกาหนดวธการ ขนตอน และแนวทางการ ทางานของพนกงานเจาหนาท ซงจะเปนหลกประกนในการใหความมนใจแกประชาชนวา พนกงานเจาหนาทจะใชอานาจทมอยโดยถกตองตามกฎหมาย จะใชอานาจอยางไรเหตผลหรอเกนสมควรแกเหตไมได ในแตละขนตอนของ การออกโฉนดทดน ถงแมจะมระเบยบ คาสง กฎหมาย รองรบอยแลว แตการ ตความ กฎ ระเบยบ คาสงดงกลาว ของเจาหนาทแตละคน ยงคงแตกตางกน ระหวาง ทาไดหรอไมได ชอบหรอมชอบ ซงลวนถอเปน “คาสง ทางปกครอง” ทงสน ทาใหเกดอปสรรค ในการปฏบตงานของเจาหนาท เพราะนอกจากจะตองศกษาทาความเขาใจ กบระเบยบ คาสง ตามประมวลกฎหมาย ทดนแลว ยงตองศกษาวธการในกระบวนการปฏบตราชการทางปกครองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อกดวย ดงนน กรมทดนในฐานะทเปนหนวยงานภาครฐทม หนาทนาพระราชบญญตฉบบนไปบงคบใชใหถกตองตามเจตนารมณของกฎหมายอนเปนภาคนโยบายของรฐไปสการปฏบตใหบรรลเปาหมาย จงตองใหความสาคญในการพฒนาศกยภาพของบคลากรภายในองคกร ซงผนากฎหมายฉบบนไปบงคบใชโดยตรงใหมความร ความสามารถในการปรบใชกฎหมายไดอยางถกตองแมนยารวมตลอดจนมทศนคตทดตอการปฏบตงานใหสอดคลองกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ตอไป

( ) 3

Minor Thesis Title Problems of Cadastres in Issuing the Title Deeds in Relation to the Administrative Procedure on Organization

Administration Act B.E.2539: A Case Study of Land Offices in Songkhla Province Author Mr. Thongchai Neatvachirakul Major Program Public Administration Academic Year 2010

ABSTRACT This research on “Problems of Cadastres in Issuing the Title Deeds in Relation to the

Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539: A Case Study of Land Offices in Songkhla Province” aimed to survey the problems and obstacles in the cadastres’ job performances in issuing the title deeds in accordance with the Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539 and to obtain suggestions and solutions to the problems. Research data were collected by means of documentations about the regulations and orders according to Land Codes and from the interviews of 40 officials working at the Land Offices in Songkhla Province.

Results of the study revealed that the Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539 was the general laws which regulate methods, procedures, and directions for the work procedure of the government officials so that general people can be guaranteed that the officials have performed their jobs and exploited their authority according to the laws and they do not take advantage of their authority and responsibility wrongly. The procedure in issue the title deeds has to follow the stated rules and regulations stated in the related law. Understanding and interpretation of rules and regulations can be differently taken or interpreted as correct or incorrect, accurate or inaccurate according to individual officials. This interpretations must be taken as the “administrative order” according to law. This was the real problems to the officials for they needed to follow the laws and regulations concerning Land Laws and at the same time they had to understand and conform with the rules and regulations of the Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539, too.

( ) 4

In conclusion, the Department of Land which is a government organization that is responsible for following the Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539 and uses it appropriately according to the intention of the laws. It’s therefore important that the Land Offices educate their officials with the full knowledge and accurate application of the laws in use. The officials must also be encouraged to have good attitude toward their work and conform to Administrative Procedure on Organization Administration Act B.E.2539 in doing their jobs.

( ) 5

กตตกรรมประกาศ สารนพนธฉบบนสาเรจลลวงไดดวยความกรณาจาก รองศาสตราจารย ดร.วชย กาญจนสวรรณ ประธานทปรกษาและประธานกรรมการสอบสารนพนธ รองศาสตราจารย สรเชษฐ ชระมณ ผชวย ศาสตราจารย ธรชย ภไพบลย ทปรกษาและกรรมการสอบสารนพนธ ทไดกรณาสละเวลาใหคาแนะนา ตรวจสอบแกไขขอบกพรองตางๆ จนทาใหการศกษาครงนมความ สมบรณ จงขอเรยนขอบพระคณมา ณ โอกาสน ขอขอบพระคณชาวดนทกทาน ทใหความกรณา ชวยตอบแบบสมภาษณ และใหคาแนะนา ตลอดถงเออเฟอ เอกสาร คมอ ระเบยบคาสงตางๆ ขอขอบคณเพอนพองและนองพ ทคอยใหความชวยเหลอ และเปนกาลงใจเสมอมา สดทายน คณงามความด และประโยชนอนพงมจากสารนพนธฉบบน ผวจย ขออทศแดพระคณพอ - แม และรวมถงอกหลายทานทมไดเอยนามในทน ขอขอบคณ

ธงชย เนตรวชรกล

( ) 6

สารบญ

เรอง หนา บทคดยอ (3) Abstract (4) กตตกรรมประกาศ (6) สารบญ (7) รายการตาราง (9) รายการภาพประกอบ (10) บทท 1 : บทนา 1 ความเปนมาของปญหาและปญหา 1 เอกสารงานวจยทเกยวขอ ง 3 วตถประสงค 5 ความสาคญและประโยชนของการวจย 6 ขอบเขตของการวจย 6 นยามศพทเฉพาะ 6 บทท 2 : แนวคดทฤษฎ ระเบยบ กฏหมายทเกยวของ 8 แนวคดทฤษฎเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต 8 นโยบายของรฐบาลเกยวกบทดนทากน 11 หลกพนฐานทางกฏหมายเกยวกบการกระทาทางปกครอง 12 สาระสาคญพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 23 บทท 3 : การออกหนงสอแสดงสทธในทดนตามประมวลกฏหมายทดน 33 ลกษณะทดนทขอออกหนงสอแสดงสทธในทดน 33 ประเภทของการออกหนงสอแสดงสทธในทดน 34 ขนตอนการดาเนนการออกโฉนดทดน ดาเนนการโดยสานกงานทดน 41 บทท 4 : วธดาเนนการวจย 43 รปแบบการวจยและการเกบรวบรวมขอมล 43 ประชากร กลมตวอยาง 44

( ) 7

สารบญ(ตอ)

เรอง หนา ขอจากดในการเกบรวบรวมขอมล 44 เครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล 45 ระยะเวลาในการเกบรวบรวมขอมล 45 การวเคราะหขอมล 45 บทท 5 : ผลการวจย 46 สรปผลการศกษาปญหาจากขนตอนการออกโฉนดทดน 46 สรปผลการศกษาผมหนาทเกยวของกบกระ บวนการดงกลาวโดยการ

สมภาษณ 48

ขอเสนอแนะของผใหสมภาษณ 51 บทท 6 : สรปผลการวจย และขอเสนอแนะ 52 สรปผลการวจย 52 อภปรายผล 54 ขอเสนอแนะ 58 บรรณานกรม 61 ภาคผนวก 1 กฎหมาย/ระเบยบทเกยวของ 62 2 แบบสมภาษณเพอประกอบการวจย 70 3 คาพพากษาศาลปกครองสงสด 75 ประวตผเขยน 108

( ) 8

รายการตาราง

ตาราง หนา 1 สรปปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออก

โฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539

47

2 ขอเสนอแนะ แนวทางแกไขปญหา การออกโฉนดทดน 54

( ) 9

( ) 10

รายการภาพประกอบ

ภาพประกอบ หนา 1 การนานโยบายไปปฏบตโดยใชตวแบบทางดานกระบวนการระบบ

ราชการ 10

1

บทท 1 บทนา

ความเปนมาของปญหาและปญหา แตเดมนตสมพนธระหวางรฐกบประชาชนจะอ ยในรปผปกครองกบผอยใตความ ปกครองผเปนประชาชนไดรบคาสงใดจากรฐกตองปฏ บตตามคาสงนนโดยไมมสทธ โตแยง ระบบราชการไทยมตนรากมากจากการปกครองระบบสมบรณาญาสทธราช ตวขาราชการคงไวซงอานาจโดยเบดเสรจ ตลอดเวลาทผานมาการใชอานาจรฐของขาราชการดงกลาวไมมกฎหมายทจะควบคม หรอตรวจสอบการใชอานาจเหลานเลย จนกระทงมความพยายามในการปฏรปการปกครองใหเปน การปกครองในระบอบประชาธปไตยตามหลก “นตรฐ” ซงเปนรฐทอยภายใตกฎหมาย ประชาชนจะไดรบการประกนสทธเสรภาพตามบทบญญตของรฐธรรมนญ สงผลใหประชาชนเรมตนตว เรยกรองสทธเสรภาพมากขน จนกระทงไดมการรางกฎหมาย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ซงมสาระสาคญเปนการสงเ สรมและคมครองสทธเสรภาพของประชาชน ใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอานาจรฐเพมขน ดงจะเหนไดจาก บทบญญตในหมวด 3 วาดวยเรองสทธและเสรภาพของปวงชนชาวไทย เชน ในสวนท 10 สทธในขอมลขาวสารและการรองเรยน มาตรา 56 บญญตวา “บคคลยอมมสทธไดรบทราบ และเขาถงขอมลหรอขาวสารสาธารณะในครอบครองของหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการ สวนทองถน เวนแตการเปดเผยขอมลหรอขาวสารนนจะกระทบตอความมนคงของรฐ ความปลอดภยของประชาชน หรอสวนไดเสยอนพงไดรบความค มครองของบคคลอน หรอเปนขอมลสวนบคคล ทงน ตามทกฎหมายบญญต ” มาตรา 58 บญญตวา “บคคลยอมมสทธมสวนรวมในกระบวนการพจารณาของเจาหนาทของรฐในการปฏบตราชการทางปกครองอนมผล หรออาจมผลกระทบตอสทธและเสรภาพของตน ” มาตรา 60 บญญตวา “บคคลยอม มสทธทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล ใหรบผดเนองจากการกระทาหรอการละเวนการกระทาของขาราชการ พนกงาน หรอลกจางของหนวยงานนน ” ซงสรปไดวาตอแตนไปประชาชนจะไมใชผ อยใตการปกครองหรอทเรยกวา วตถในทางปกครอง(object)อกตอไป แตประชาชนจะเปนผทรงสทธตามกฎหมายมหาชน (subject)

2

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนกฎหมายทวางหลกเกณฑทวไปในการปฏบตราชการของเจาหนาทฝายป กครองโดยเฉพาะอยางยงในการออก คาสงทางปกครองตาง ๆ วาตองเตรยมการและดาเนนการอยางไร เพอใหเจาหนาทฝายปกครองใช เปนหลกในการปฏบตราชการของตน ขณะเดยวกนกวางหลกเกณฑตาง ๆ เพอคมครองสทธของ ประชาชนดวย ซงเปนการพฒนากฎหมายใหสอดคลองกบกา รปกครองในระบบประชาธปไตย การกระทาทกอยางของเจาหนาทฝายปกครองจะตองกระทาโดยชอบดวยกฎหมาย มความถกตองเหมาะสมกบเรอง จะไมใชอานาจอยางไรเหตผลหรอเกนสมควรแกเหต พระราชบญญตวธปฏบต ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มสถานะเปนกฎหมายกลาง หรอกลาวอกน ยหนงเปนกฎหมายทกาหนดมาตรฐานขนตาของเจาหนาทในการปฏบตราชการทางปกครอง กลาวคอ ในกรณทกฎหมา เฉพาะกาหนดวธปฏ บตราชการทางปกครองไวโดยเฉพาะและมหลกเกณฑหรอมาตรฐานทประกนความเปนธรรมไมตากวาหลกเกณฑทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางกา รปกครอง พ.ศ.2539กาหนด เจาหนาทกสามารถปฏบตไปตามขนตอนของกฎหมายเฉพาะนน แตถากฎหมายเฉพาะ กาหนดหลกเกณฑหรอมาตรฐานตากวาเจาหนาทกตองผกพนในอนทจะตองปฏบตตามขนตอนขอ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นบแตประเทศไทยมพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ขนมาบงคบใช ประชาชนชาวไทยและเจาหนาทของรฐกยงไมคอยเขาใจพระราชบญญตดงกลาว มากนก หรอบางคนไมเขาใจเลย ทาใหเจตนารมณของกฎหมายในการคมครองสทธและความเปนธรรมในสงคมไมเกดผลสมฤทธ ทงยงเปนความหวาดผวาของเจาหนาทของรฐไมทราบวาอะไร ตองกระทา อะไรเปนขอยกเวนของกฎหมาย ทาใหการบรหารงานภาครฐขาดซงประสทธภาพในการบรหารสาธารณะ ประกอบกบมการจดตงระบบศาลปกครองขนใหมอกระบบศาลหนง นอกจากศาลยตธรรมและศาลทหารทมอยเดม โ ดยใหศาลปกครองมอานาจพจารณาพพากษาคดพพาทระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรตามรฐธรรมนญ หรอเจาหนาทของรฐกบเอกชน หรอระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรตามรฐธรรมนญ หรอเจาหนาทของรฐดวยกน อนเนองมาจากการใชอานาจทางปกครองตามกฎหมาย หรอเนองมาจากการดาเนนกจการทางปกครองของหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ องคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรตามรฐธรรมนญ หรอเจาหนาทของรฐ ทงน ตามทกฎหมายบญญต รวมทงมอานาจพจารณาพพากษาเรองทรฐธรรมนญหรอกฎหมายบญญตใหอยในอานาจของศาลปกครอง และไดมการตราพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 โดยมผลใชบงคบตงแตวนท 11 ตลาคม 2542

3

กรมทดนเปนหนวยง านของรฐ สงกดกระทรวงมหาดไทย มภารกจในการ ดาเนนงานทเกยวของกบทดนของประเทศทงในเรองของการอนรกษ คมครองปองกน กากบด และจดหาผลประโยชนในทดนของรฐรวมทงการจดทะเบย นสทธและนตกรรมเพอใหคมครองสทธในอสงหารมทรพยแกประชาชนโดยทวไ ป การดาเนนการออกหนงสอแสดงสทธในทดนใหประชาชนทมสทธตามกฎหมาย อกทงดาเนนงานในเรองของการรงวดและจดทาระวางแผนทเพอแสดงทตงขนาดและรปแปลงทดน การวางโครงหมดหล กฐานแผนท การทาแผนทรปถายทางอากาศ สาหรบใชพนฐานการนาไปออกหนงสอแสดงส ทธในทดน ภาระกจในเรองการออกหนงสอแสดงสทธในทดน จะมกรณทเจาพนกงานทดนซงเปนเจาหนาทของรฐใชอานาจหนาทสงการทาใหมผลเปนการกระทบตอสทธหรอหนาทของบคคล อนถอวาเปนการทาคาสงทางปกครอง ถงแมพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จะเปนกฎหมายทตราไว 15 ปทแลว เจาพนกงานทดนหรอพนกงานเจาหนาททเกยวของในกระบวนการออกหนงสอแสดงสทธในทดนยงไมเขาใจหลกการของกฎหมาย บางครงไดดาเนนการออกคาสงทางปกครอง ไปโดยไมทราบวาการสงการนนเปนคาสงทางปกครอ งแลว จงไมไดดาเนนการตามกระบวนการทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บญญตไว จงทาใหประชาชนไมไดรบการคมครองสทธตามทกฎหมายบญญตไว ซงหากปลอยใหเปนดงนตอไปกจะไมบรรลเจตนารมณของกฎหมายทมง ประสงคจะใหมการปฏรปการปกครองจากความสาคญของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และจากสาเหตดงกลาวขางตนทไดกลาวมาแลวจงควร ทจะศกษากระบวนการออกโฉนดทดนใหแกประชาชน เจาหนาทของกรมทดนมปญหาอปสรรคในการทจะตองปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หรอไม อยางไร เจาหนาทมความร ความเขาใจ และทศนคตตอพระราชบญญตฉบบนเพยงใด และตองการทราบแนวคดของผบรหาร ภายในองคกรตอการปฏบตภารกจของกรมทดน เพอนามาแสวงหาแนวทางแกไขอปสรรคทเกดขน ใหการปฏบตงานใหอยใน กรอบและแนวทางของกฎหมาย บรรลตามเจตนารมณตามหลก “นตรฐ”

เอกสารงานวจยทเกยวของ

จรพงษ เกยรตดารงกล (2542, บทคดยอ) ไดศกษาวจยเกยวกบการแสดงเหตผล ประกอบคาสงทางปกครอง พบวา พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดกาหน ดเกยวกบเรองของการแสดงเหตผลประกอบคาสงทางปกครองไว ซงในกระบวนการวธพจารณาทางปกครองสาหรบการออกคาสงทางปกครองตองแสดงเหตผลประกอบ เพอทจะทาใหสามารถตรวจสอบควบคมการกระทาทางปกครองของเจาหนาทได โดยเฉพาะในการใชดลพนจตดสนใจการกระทา เพราะการแสดงเหตผลทาใหเจาหนาทจากดการใชอานาจใหเปนไปโดยชอบ

4

ดวยกฎหมายและเปนธรรม และปกปองคมครองสทธเสรภาพของประชาชนจากการใชอานาจตามอาเภอใจของเจาหนาทไดอยางมประสทธภาพ จดมงหมายของหลกการใชเหตผลคอ เพอใหการปฏบตราชการเปนไปดวยความโปรงใส เปนทเปดเผยตอประชาชน และสามารถตรวจสอบควบคมได นอกจากน การใหเหตผลยงทาใหผรบคาสงทางปกครองมความเขาใจ ยอมรบ และปฏบตตามคาสงทางปกครองดวยความสมครใจ สาหรบเจาหนาทเองกทาใหเหนวา เจาหนาทไดออกคาสงทางปกครองทชอบด วยกฎหมาย มความถกตองเหมาะสม เปนไปตามเจตนารมณหรอจดมงหมายของกฎหมายไดอยางแนแทแลว สนนษฐานไดวาเปนการใชอานาจโดยมชอบ

ในการแสดงเหตผลประกอบคาสงทางปกครองนน ตองแสดงเหตผลอยางชดเจน ครบถวนสมบรณ ทงในขอเทจจรงและขอกฎหมาย แตจน ถงปจจบนการแสดงเหตผลประกอบคาสงทางปกครองกยงไมเกดผลขนในทางปฏบตอยางแทจรง

ธระ สธวรางกร (2540, บทคดยอ) ศกษาวจยเกยวกบนตกรรมทางปกครองทไม ชอบดวยเจตนารมณของกฎหมาย พบวานตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของ กฎหมาย กคอนตกรรมทางปกครองทองคกรฝายปกครองไดใชอานาจออกมาโดยม “ความประสงคในใจ” (mobile) เพอใหบรรลความมงหมายซง “ประโยชนอยางอน ” อนนอกเหนอไปจาก “ประโยชนมหาชน” อยางไรกตาม จากการศกษามขอสงเกตวา ในประเทศไทยนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจต นารมณของกฏหมาย อาจจะเกดขนเมอองคกรฝายปกครองไดใช อานาจ ออกนตกรรมทางปกครองไปโดยมความประสงคในใจเพอใหบรรลจดมงหมายดงนนอยาง “จงใจ” หรอ “ไมจงใจ ” กได เมอองคกรฝายปกครองไดใชอานาจออกนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฏหมาย เพอมใหประโยชนมหาชนและสทธเสรภาพ หรอประโยชนอนชอบธรรมของราษฎรตองไดรบความกระทบกระเทอนไปจากการใชอ านาจตามอาเภอใจดงกลาว รฐเสรประชาธปไตยทงหลายทม การสถาปนา “หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง” (principle of legality of administrative action) จงตองสรางระบบและกลไก เอาไวสาหรบใชในการตรวจสอบควบคม กรณองคกรททาหนาททานตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฎหมาย

สาหรบว ธการตรวจสอบเพอควบคมนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฎหมาย แมอาจมปญหาในการคนหาประโยชนมหาชนอนเปนเจตนารมณของกฎหมาย แตเหตผลประกอบการออกนตกรรมทางปกครอง มาตรการตางๆ ในนตกรรมทางปกครองกบพฤตการณแวดลอมของการออกนตกรรมทางปกครอง กสามารถเปนสงทแสดงใหเหน

5

ไดวาความมงหมายในการใชอานาจออกนตกรรมทางปกครองขององคกรฝาย ปกครองนนมอย อยางไร

อเนก เกษมสข (2545, หนา 117-118) ศกษาเกยวกบการพจารณาอทธรณคาสง เพกถอนเอกสารสทธและการเพกถอนการจดทะเบยนสทธและนตกรรม พบวา ในการพจารณาเพกถอนหรอแกไขโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนตลอดจนการจดทะเบ ยนสทธและนตกรรมทไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากเจาหนาทจะตองพจารณาตามประมวลกฎหมายทดนแลวยงตองปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อกดวย ซงกฎหมายดงกลาวไดกาหนดขนตอนวธปฏบตในการพจารณาทาคาสงในการอนมต อนญาต โดยใชหลกความเปนกลางการไมมสวนไดสวนเสยของเจาหนาทรฐในการพจารณาคาสง การรบฟงความเหน การใหสทธคกรณไดรบการปรกษาหารอ การไตสวนหรอการแสวงหาพยานหลกฐาน การพจารณา การทาคาสง รปแบบคาสง การแจงคาสง การอทธรณคาสง การบงคบใหเปนไปตามคาสง เปนตน เปนกฎหมายกลางทกาหนดมาตรฐานในการพจารณาคาสงทางปกครองของ เจาหนาทรฐเพอใหสามารถนาไปใชในการปฏบตในกรณทกฎหมายเฉพาะทใหอานาจในคาสงทางปกครองมไดกาหนดหลกเกณฑ ขนตอนการปฏบตในเรองใดไวเปนการเฉพาะ เพอเปนหลกประกนความเปนธรรมแกประชาชนทไดรบการพจารณาจากเจาหนาทรฐทมความเสมอภาค และเปนมาตรฐานเดยวกน

การบงคบขอกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองไดอยางมประสทธภาพ เจาหนาทตองมความรความเขาใจหลกกฎหมายมหาชนและหลกกฎหมายปกครอง ซงมความสาคญตอการคมครองสทธของประชาชนผถกกระทบใหแจงชดในการใชสทธอทธรณโตแยงการกระทา ของเจาหนาทองคกรผบงคบบญชาภายในฝายปกครองและอานาจในการฟองคดตอศาลปกครอง

วตถประสงค

1. เพอศกษาปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539

2. เพอเสนอแนะ เปนแนวทางการแกไขปญหาในการปฏบตงานใหเจาหนาทของกรมทดนมความรความเขาใจเกยวกบกระบวนการทางปกครองตอการออกโฉนดทดน

6

ความสาคญและประโยชนของการวจย

1.ทราบถงปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539

2.ทราบขอเสนอแนะ เปนแนวทางการแกไขปญหาในการปฏบตงานใหเจาหนาทของกรมทดนมความรความเขาใจเกยว กบกระบวนการทางปกครองตอการออกโฉนดทดน

3.เสนอตอผบรหารกรมทดนเพอนาไปเปนแนวทางในการปรบเปลยนการปฏบตงานใหเกดประสทธภาพและประสทธผล คอความพงพอใจของประชาชนผใชบรการกรมทดน

ขอบเขตของการวจย เปนการศกษาภายในกรอบ

1.ปญหาอปสรรคของขาราชการสงกดกรมทดนกรณการออกโฉนดทดน 2.บรบทของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539

นยามศพทเฉพาะ

1. หนวยงานปกครอง หมายความวา กระทรวง ทบวง กรม สวนราชการทเรยกชอ อยางอน และมฐานะเปนกรม ราชการสวนภมภาค ราชการสว นทองถน รฐวสาหกจทตงขนโดย พระราชบญญตหรอพระราชกฤษฎกา หรอหนวยงานอนของรฐ และใหหมายความรวมถงหนวยงานทไดรบมองหมายใหใชอานาจทางปกครองหรอใหดาเนนกจการทางปกครอง

2. คกรณ หมายความวา ผฟอง ผถกฟองคด และใหหมายความรวมถงบคคลหนวยงา น ทางปกครอง หรอเจาหนาทรฐซงเขามาเปนคกรณดวยการรองสอด ไมวาจะโดยความสมครใจเอง หรอโดยถกคาสงศาลปกครองเรยกเขามาในคด ทงนเนองจากเปนผมสวนไดเสยหรออาจถกกระทบ จากผลแหงคดนน และเพอประโยชนแหงการดาเนนกระบวนพจารณา ใหรวมถงผ มสทธกระทาแทนดวย

3. วธปฏบตราชการทางปกครอง หมายความวา การเตรยมการและการดาเนนการของ เจาหนาทเพอจดใหมคาสงทางปกครองหรอกฎ และรวมถงการดาเนนการใดในทางปกครองตามพระราชบญญตน

7

4. คาสงทางปกครอง หมายความวา

4.1 การใชอานาจตามกฎหมายของจาหนาททมผลเปนการสรางนตสมพนธขน ระหวางบคคลในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของ สทธหรอหนาทของบคคลไมวาจะเปนการถาวรหรอชวคราว เชน การสงการ การอนญาตการอนมต การวนจฉยอทธรณ การรบรอง การรบจดทะเบยนแตไมรว มถงการออกกฎ

4.2 การอนทกาหนดในกฎกระทรวง 5. กฎ หมายความวา พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอบญญต

ทองถน ระเบยบ ขอบงคบ หรอบทบญญตทมผลบงคบเปนการทวไป โดยไมมงหมายใหใชบงคบ แกกรณใดหรอบคคลใดเปนการเฉพาะ

6. กฎหมายทดน หมายความวา ประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 7. กฎกระทรวง หมายความวา กฎกระทรวงทออกตามความในพระราชบญญตใหใช

ประมวลกฎหมายทดน 8. โฉนดทดน หมายถง หนงสอแสดงกรรมสทธทดน 9. ผบรหาร หมายความวา เจาพนกงานทดนจงหวด/สาขา/สวนแยก ขาราชการกรมทดน

ผบรหารสงสดและมอานาจบรหารปกครองบงคบบญชาในจงหวดสงขลา 10. หวหนาฝาย หมายความวา ขาราชการกรมทดน ทอยภายใตการบงคบบญชาของเจา

พนกงานทดน และ เปนผบงคบบญชา ขาราชการผปฏบต 11. ขาราชการผปฏบต หมายถง ขาราชการผปฏบตงานในกระบวนการออกโฉนดทดน

ตามประมวลกฎหมายทดน ในสานกงานทดนจงหวดและสาขา 12. พนกงานเจาหนาท หมายความวา ขาราชการกรมทดนผปฏบตการตามทบญญตไว

ในประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 ในทนหมายรวมถงเจาพนกงานทดนจงหวด /สาขาดวย

8

บทท 2 แนวคดทฤษฎ ระเบยบ กฏหมายทเกยวของ

การศกษาวจยเรองปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน

ทเกยวขอ งกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา ผวจยไดกาหนด แนวคดทฤษฎ กฎหมาย ระเบยบ ทเกยวของ ดงน

แนวความคดทฤษฏเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต 1. นโยบายของรฐบาลเกยวกบทดนทากน 2.

3. หลกการพนฐานทางกฎหมายเกยวกบการกระทาทางปกครอง 4. สาระสาคญพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

แนวความคดทฤษฏเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต

ความหมายของการนานโยบายไปปฏบต

เพรสเมน และวลดฟสก (Pressman & Wildavsky,1973 อางถงใน ณรงคชย คชา

รตน และคณะ, 2544,หนา 8 ) ใหความหมายวา ระดบการเกดขนของผลนโยบายทคาดคะเนไว และการนานโยบายไปปฏบตอาจไดรบการมองวาเปนระ บวนการของการปฏสมพนธระหวางเปาหมายทกาหนดไวกบการปฏบตทงหลายทมงไปสการกระทาใหบรรลผลการนานโยบายไป ปฏบต คอความสามารถทจะจดการและประสานสงทจะเกดขนมาภายหลงทเปนลกษณะลกโซเชง สาเหตและผล ทงนเพอใหไดรบผลลพธทพงปรารถนา

มเตอร และฮอรน (Meter & Horn, 1975, p .447 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544, หนา 9 ) ใหความหมายไววา การนานโยบายไปปฏบตหมายความรวมถงการดาเนนการโดยบคคลหรอกลมบคคลในภาครฐหรอเอกชนซงการดาเนนการดงกลาวมงทจะ กอใหเกดความสาเ รจโดยตรงตามวตถประสงคจากการตดสนใจดาเนนนโยบายทไดกระทากอหนานนแลว

แบรเรตต และฟดจ (Barrett & Fudeg, 1981,pp. 12-13 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544,หนา 9) เหนวานยามการนานโยบายไปปฏบตจะมองเฉพาะเรองการผลกดนใหนโยบายเกดผลเพ ยงดานเดยวคงไมได แตคาวาการนานโยบายไปปฏบตจะหมายความรวมถงการ

9

สงเกตปรากฏการณเปนจรงทเกดขนหรอถกกระทาใหเกดขน และเปนการแสวงหาคาอธบายตอไป อกวาปรากฏการณหรอการกระทานนเกดขนไดอยางไร มอะไรเกดขนบางศนยกลางความสนใจ การนานโยบายไปปฏบตลกษณะนจะอยทวาอะไรคอสงทถกกระทา (what is dome) จดสนใจของการมองจงอยทการกระทาของกลมของบคคลและของผทมหนาทกาหนดพฤตกรรมกระทาขน นอกจากนยงสนใจทจะตรวจสอบระดบของการกระทาวามความสมพนธกบตวนโยบายอยางไรมา กวาการตรวจสอบลก ษณะเพยงการคาดคะเน มมมองการนานโยบายไปปฏบตในแงนไดรบ พจารณาวาเปนลาดบขนของการตอบสนอง (series of response) ตออดมการณของขอผกพนตอ การกดตนจากสภาพแวดลอมหรอตอแรงกดดนจากหนวยงาน หรอกลมตางๆทพยายามจะเขามาม อทธพลหรอเขามาควบคมการกระทานน

เควต (Quade, 1982, p. 305 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544,หนา 9) มองการนานโยบายไปปฏบตในลกษณะของกระบวนการเปลยนแปลง โดยนยมวาการนานโยบายไปปฏบตคอ การเปลยนแปลงโดยตรงทเกดขนตามอาณตของนโยบายเปนกระบวนการจดการกบ แบบแผนของการทาเพอ ใหเกยรตตอขอกาหนดเกดขนจากการทไดตดสนใจไปแลว ดงนน การ นานโยบายไปปฏบตจงเรมขนภายหลงทตดสนใจยอมรบวธการปฏบตเฉพาะเรองนนๆไปแลว

แฮมเบลตน (Hambleton,1983,p. 406 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544,หนา 9) ไดมการมองการนานโยบายไปปฏบตจากลาดบของการเกดขน โดยเหนวารากลก ของทฤษฏนโยบายและการนานโยบายไปปฏบตนน แยกกนอยคนละสวนคนละขนในลกโซการ ตดสนใจ คอ การนานโยบายไปปฏบตเปนขนตอนทเกดขนภายหลงการกาหนดนโยบาย คลายกบ ทฤษฏการบรหารทวา นโยบายคอการตดสนใจวาจะทาอะไร (decision as to what to do) สวนการคอ การทาใหงานทตดสนใจทานนดาเนนไปได (getting it done) แตเปนการยากทจะบอกไดวาท ใดคอทนนโยบายสนสด แลวการนานโยบายไปปฏบตเรมขนประเดนสาคญ คอ นโยบายกบการ นานโยบายไปปฏบตจะตองสมพนธกน

อเลกซานเดอร (Alexander, 1985, p. 413 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544,หนา 9) ไดนยามสนๆ วาการนานโยบายไปปฏบต คอ ชดการปฏบตซงเปนแผนการทางาน ทถกสงไปยงผทตงใจจะใหไดรบประโยชนจากนโยบายเป นการเฉพาะเปนการปฏบตในภาคสนาม

โดยสรปจากทศนะของนกวชาการทกลาวถงดงกลาวขางตน การนานโยบายไป ปฏบตหมายถง กระบวนการในการปฏบตเพอใหนโยบายใดๆ ทกาหนดไวแลวบรรลผลสาเรจ

10

แนวคดเกยวกบการวดความสาเรจของนโยบาย

การนานโยบายไปสการป ฏบตเรองของความสามารถทจะผลกดนใหการทางานของกลไกทสาคญทงหมด สามารถบรรลผลลพธทไดตงเปาหมายเอาไว ดงนน เนอหาสาระของ การศกษาการนานโยบายไปปฏบต ( implementation process) เพอทจะศกษาบทเรยนพฒนาแนวทางและสรางกลยทธในอนทจะทาใหการนานโยบายไปสการปฏบตบงเกดความสาเรจ (วรเดช จนทศร,2545,หนา 3-4)

แนวความคดนเปนการศกษาวา องคกรตางๆ สามารถนานโยบายไปปฏบตได จะตองมปจจยอะไรเปนเงอนไขสาระสาคญ ทจะทาใหโครงการสาเรจบรรลความมงหมายของการพฒนาโดยแยกประเดนความสนในในการศกษาออกเปนหลายแนวทาง แตผวจย ขอยกตวแบบเพอใหสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล และงานวจยชนน คอ ตวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ (bureaucratic processes model) ตวแบบนเชอวาอานาจในองคกรไมไดอย ในตาแหนงทางรปนย (formal position) ซงไดแก หวหนาองคกรหรอบคคลหนงบค คลใดโดยเฉพาะอานาจแทจรงมกระจดกระจายทวไปในองคกร หมายความวาสมาชกทกคนมอานาจใชวจารณญาณในการปฏบต หนาทโดยผบงคบบญชาควบคมไมได การยดเ ยยดโครงการใหมจะมผลกระทบหรอเปลยนแปลงการปฏบตในวถชวตประจาวนของขาราชการเหลานมกไรผล นอกจากขาราชการหรอผปฏบตจะ ยอมรบ หรอปรบแผนนโยบายแนวทางการปฏบตเหลานนเปนสวนหนงของหนาทประจา (ภาพท 1) ดงน

ภาพท 1 การนานโยบายไปปฏบตโดยใชตวแบบทางดานกระบวนการระบบราชการ (วรเดช จนทรศร, 2529 อางถงใน ณรงคชย คชารตน และคณะ,2544,หนา 13)

ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผกาหนดนโยบายหรอผบรหารโครงการพฒนา

ผลของการนานโยบายไปปฏบต

ระดบการยอมรบนโยบายเขาเปนสวนหนงของหนาทประจาวนของผปฏบต

11

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เปนนโยบายสาธารณะทออกมา

บงคบใช กรมทดนในฐานะทเปนหนวยงานทเกยวของในการเปล ยนแปลงนโยบายไปสการปฏบตจะตองอาศยขาราชการทกระดบทจะนากฎหมายฉบบนมาใชใหเกดผลสมฤทธแตนโยบายจะบรรล วตถประสงคหรอไม จาเปนทนโยบายจะตองมความชดเจนเปนไปไดและเปนประโยชนแกผปฏบต สามารถคมครองและรกษาความสงบเรยบรอยดวยศลธรรมอนด ผศกษาตองการศกษาดวาขาราชการผปฏบตมทศนคตเกยวกบกฎหมายฉบบนอยางไร ผบรหารระดบกลางและระดบสง

นโยบายของรฐบาลเกยวกบทดนทากน

คาแถลงนโยบาย ของ คณะรฐมนตร พนตารวจโท ทกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร แถลงตอรฐสภา วนท 26 กมภาพน ธ 2544

“...สงเสรมใหเกษตรกรมทดนทากนอยางพอเพยง โดยการวางแผนการใชทดนอยางมประสทธภาพ และการจดการใชทดนรกรางวางเปลาใหเกดประโยชนสงสด รวมทงพฒนาประสทธภาพการบรหารจดการทรพยากรนา ในทกระดบให เหมาะสมตอ ระบบการผลต และสอดคลองกบสภาพพนท โดยเนนการมสวนรวมของประชาชนอยาง เตมทในการฟนฟ อนรกษ และพฒนาพนทตนนา และลมนา แหลงกก เกบนา คคลองสงนา คณภาพนา และชลประทานระบบทอ รวมทงควบคมด แลการใชนาผวดน และนา ใตดนใหเกดประสทธภาพ และเปนระบบ โดยเฉพาะอยางยง ในโครงการพฒนาแหลงนาขนาด ใหญ...” คาแถลงนโยบาย ของ คณะรฐมนตร พนตารวจโท ทกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร แถลงตอรฐสภา วนท 23 มนาคม 2548

“นโยบายขจดความยากจน...รฐบาลจะเนนการขยายโอกาส สรางรายได ลดรายจาย เพมชองทางการเขาถงทน ซงรวมถงเงนทน กรรมสทธทดน และองคความร โดยเรงรดการกระจายกรรมสทธทดน ขยายโอกาสการเขาสทนผานระบบการแปลงสนทรพยเปน ทน รวมทงสงเสรมระบบสหกรณและกระบวนการเรยนร ในการเกษตรตามแนวทฤษฎใหม ทงน รฐบาลจะดาเนนการแกไขปญหาความยากจนเชงรก โดยจดตงหนวยบรการเคลอนทแกปญหา ความยากจนทเรยกวา “คาราวานแกจน ” เพอใหคาแนะนาและบรการตาง ๆ ในการประกอบอาชพและเสรมสรางทกษะตาง ๆ ...”

12

คาแถลงนโยบายของคณะรฐมนตร นายอภสทธ เวชชาชวะ นายกรฐมนตรแถลงตอรฐสภา ณ กระทรวงการตางประเทศ วนท 30 ธนวาคม 2551 “…คม ครองและรกษาพนททเหมาะสมกบการทาเกษตรกรรมทไดมการพฒนา โครงสราง พนฐานดานชลประทานแลว เพอเปนฐานการผลตทางการเกษตรในระยะยาว ฟนฟ คณภาพดน จดหาทดนทากนใหแกเกษตรกรยากจนในรปของธนาคารทดน และเรงรดการออกเอกสารสทธใหแกเกษตรกรยากจนและชมชนททากนอยใน ทดนของรฐทไมมสภาพปาแลวในรป ของโฉนดชมชน รวมทงสนบสนนการพฒนาการเกษตรในรปของนคมการเกษตร ...”

จากคาแถลงนโยบายของรฐบาลทลวนกลาวถงทดน ทากน ซงคอ การออกเอกสารสทธและกรรมสทธในทดน กรมทดน ไดสนองนโยบายดงกลาวอยกอนแลว ตามโครงการพฒนา กรมทดน และเรงรดการออกโฉนดทดนทวประเทศ โดยไดรบการชวยเหลอจากรฐบาลออสเตรเลย ซงสามารถดาเนนการได ประมาณ 300,000 – 350,000 แปลงตอป แตเมอ คาแถลงนโยบายรฐบาล ดงทยกมานเปนนโยบายเชงรก ทาใหกรมทดนตองปรบเปลยนวธการปฏบตงาน เพอใหสามารถดาเนนการออกเอกสารสทธ ใหแกราษฎรไดในปรมาณทมากขน (เปน 1 ลานแปลง ในปแรก) ในการปรบเปลยนวธการทางาน เปนเพยงการปรบกระบวนการทางเทคนค โดยมไดมการปรบเปลยนกระบวนการทาง ระเบยบ คาสง กฎหมายตามไปดวย จงกอใหเกดปญหาความยงยากกบเจาหนาทผปฏบตงาน และ จาเปนตองเกยวเนองกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จงไมอาจหลกเลยงการกระทาผดทงโดย ตงใจและไมตงใจได

หลกการพนฐานทางกฎหมายเกยวกบการกระทาทางปกครอง

แนวความคดเกยวกบการกระทาทางปกครอง 1.ความหมายของการกระทาทางการปกครอง สรปไดดงน 1.1 เปนการกระทาของรฐ เพราะรฐตองใชอานาจของตนเพอคมครองประโยชน

มหาชนหรประโยชนสวนรวมรบจงมอานาจมหาชนทจะกระทาการโดยผานผแทนรฐ คอ “เจาหนาทของรฐ” ตามอานาจหนาทในตาแหนง

13

1.2 ตองเปนการกระทาโดยองคกรของรฐทเปนองคกรฝายบรหาร การกระทาขององคกรนตบญญต (รฐสภา) หรอองคกรตลาการ (ศาล) มใชเปนการกระทาของรฐทจะถอวาเปนการ กระทาทางปกครอง องคกรฝายบรหาร แบงเปน 2 ประเภทคอ

1.2.1 องคกรฝายรฐบาล ไดแก คณะรฐมนตรหรอรฐมนตร ซงมอานาจหนาทในทางนโยบายหรอการดารงอยของรฐ ซงเกยวของกบกจกรรมทางการเมองซงกระทา โดยอาศยอานาจตามรฐธรรมนญ

1.2.2 องคกรฝายปกครอง ไดแก เจาหนาทฝายปกครองทงหลายทอยภายใตอานาจ การควบคมขององคกรฝารฐบาล การกระทาของเจาหนาทฝายปกครองตามปกตกระทาโดยอาศยอานาจตามพระราชบญญต

1.3 ตองเปนการกระทาของรฐโดยองคกรฝายปกครอง กรณนจงตองพจารณาวา องคกรบรหารทงหลายอนไดแก พระมหากษตรย คณะรฐมนตร รฐมนตร สวนราชการ และ หนวยงานของรฐ องคกรใดเปนองคกรของรฐฝายบรหาร และองคกรใดเปนองคกรฝายปกครองโดยปกตองคกรของรฐฝายบรหารทอยภายใตอานาจบงคบบญชา หร ออานาจกากบดแลของ รฐมนตรถอเปนองคกรฝายปกครองเสมอ ดงนน การกระทาขององคกรเหลานจงเปนการกระทา ทางปกครอง สวนองคกรของรบฝายบรหารทเปนองคกร พระมหากษตรย คณะรฐมนตร และรฐมนตร อาจกระทาการไดใน 2 ฐานะ คอ ฐานะทเปนรฐบาลและในฐานนะทเปนฝายปกครองปญหาจงอยทวา กรณใดทองคกร ดงกลาวกระทาในฐานนะทเปนฝายปกครอง และกรณใดทองคกร ดงกลาวกระทาในฐานะรฐบาล ในเรองนมแนวคดอย 2 ประการคอ

2. แนวความคดแรก ใหพจารณาลกษณะของการกระทานนวามลกษณะทาง การเมองหรอวามลกษณะเปนงาน ประจา

การกระทาทมลกษณะเปนการกระทาทางการเมอง คอ การตดสนใจในเรองเกยวกบ นโยบายการบรหารแผนดน เปนการกระทาของรบบาลมใชการกระทา ในการปกครอง การกระทาทมลกษณะเปนงานประจา คอ การตดสนใจในเรองทเกยวกบนโยบาย การบรหารราชการแผนดนเปนการกระทาในทางปกครอง

3. แนวคดทสอง ใหพจารณาจากกฎหมายทเปนแหลงทมาของอานาจถา พระมหากษตรย คณะรฐมนตร หรอรฐมนตร กระทาการโดยอาศยอานาจจากรฐธรรมนญ ถอวาองคกรเหลานนกระทาการในฐานะทเปนรฐบาล การกระทาดงกลาวจงเปนการกระทาของรฐบาล แตถาองคกรดงกลาวกระทาโดยการอาศยอานาจจากพระราชบญญตหรอพระราชกา หนด ถอวาองคกร เหลานนกระทาการทเปนฝายปกครอง การกระทาดงกลาวจงเปนการกระทาทางปกครอง

14

ประเภทของการกระทาทางปกครอง การกระทาทางปกครอง ในทางกฎหมายอาจแยกไดเปน 2 ลกษณะคอ

1.นตกรรมปกครอง (juristic act)

นตกรรมทางปกครอง (สมยศ เชอไทย , 2530,หนา 61) เปนการแสดงออกซงเจตนาของเจาหนาทฝายปกครองทมงจะผกนตสมพนธขนระหวางบคคล หร อมงจะกอตงความสมพนธ ทางสทธและหนาทระหวางเจาหนาทฝายปกครองกบเอกชน นตกรรมทางปกครอง (วรพจน วศรตพชญ,2537, หนา 15) หมายถงการกระทาทบคคลในทางกฎหมายปกครองไดกระทาโดยชอบดวยกฎหมายดวยใจสมครเพอแสดงออกซงเจตนาของตน ใหปรากฏแกบค คลอน วาตนประสงคทจะกอตงขอกาหนดนตสมพนธระหวางตนเองกบ บคคลอนทไดรบการแสดงเจตนานน นตกรรมทางปกครอง (กมลชย รตนสกาวงศ,2543,หนา 36) คอสงทฝายปกครองกระทาการไปแลวกอใหเกดนตสมพนธระหวางประชาชนกบฝายปกครองผกระทาการ ภาย ในขอบเขตกฎหมายมหาชน โดยมการแสดงเจตนาคลายกบกฎหมายเพง และตองถกตรวจสอบ ความชอบดานกฎหมายจากองคกรตรวจสอบ คาสงทางปกครอง หมายถง การใชอานาจของเจาหนาททมผลเปนการสรางนตสมพนธขนตอบคคล ในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลตอสภ าพของสทธ หรอหนาทของบคล ไมวาจะเปนการถาวรหรอชวคราว เชน การสงการ การอนญาต การอนมต การ ว นจฉย การอทธรณ การรบรอง การจดทะเบยน แตไมรวมถงการออกกฎ (มาตรา 5 พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางการปกครอง พ.ส. 2539) จากคานยามดงกลาวขางต น นตกรรมทางการปกครองจงมลกษณะทสาคญ 3 ประการคอ

1.1 เปนการกระทาขององคกรฝายปกครอง 1.2 มงกอใหเกดผลทางกฎหมาย

1.3 กาหนดนตสมพนธระหวางบคคล 2. ปฏบตการทางการปกครอง (real act) ปฏบตการทางการปกครอง หมายถง การกระทาทางการปกครองทไมมลกษณะ

เปนนตกรรมทางปกครอง ซงแยกไดเปน 2 ประเภท คอ 2.1 ปฏบตการทางกายภาพ เชน การซอมรบ การดบเพลง การจบผราย 2.2 ปฏบตการซงใชสตปญญา เชน การสอนหนงสอ การทาวจย การทาแผน

15

การกระทาทางกายภาพอาจเกดได 2 ประเภท คอ 1.กฎหมายใหอานาจ ในการออกคาสงทางปกครองแตผรบคาสงฝาฝนไมปฏบต

ตามเจาหนาทจะตองใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยเขาไปปฏบตการเสยเอง หรอมอบใหผอน ปฏบตการโดยใหผรบคาสงเปนผออกคาใชจาย เชน การฝาฝนคาสงใหรอถอนอาคารทปลกสรางร กลาทสาธารณะประโยชน ถาเจาของอาคารไมปฏบตตามเจาหนาท จะเขาไปดาเนนการรอถอนเอ งหรอหมอบหมายใหบคคลใดเขาไปดาเนนการรอถอนเปนการใชกาลงทางกายภาพเพอบงคบการให เปนไปตามคาสงทกฎหมายใหอานาจไว

2.ไมมกฎหมายใหอานาจ เป นการเคลอนไหวทางกายภาพของเจาหนาทซงไมเกยวของกบการใชอานาจตามกฎหมาย เปนการเคลอนไหวทางกายภาพโดยปกตทวไปในการ ปฏบตงานของฝายปกครอง เชน การทาถนน การสรางคลองสงนา การสรางเขอน เปนตน

ผลของการกระทาทางกายภาพมใชเรองโมฆะหรอเพกถอนการกระทา แตจะเปน การขอใหเจาหนาทระงบการกระทาโดยใหหยดและใหผเสยหายคนสฐานะเดมโดยไดรบการปฏบตการเพอชดเชยใชความเสยหาย

หลกความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครอง

นตรฐ กบความชอบดวยกฎหมาย คาวา “นตรฐ” เปนคาทนกปรชญาใชเรยกรฐท

ปกครองโดยกฎหมายทใหการยอมรบและคมครองสทธเสรภาพขนมลฐานของประชาชนไวในรฐธรรมนญเพอใหประชาชนสามารถใชสทธเสรภาพไดโดยไมเกดการลวงละเมดสทธเสรภาพซง กนและกน สทธเสรภาพขนมลฐานของประชาชนทรฐใหการยอมรบและคมครองไวในรฐธรรมนญอาจจาแนกได 3 ประเภท คอ

1. สทธเสรภาพสวนบคคลโดยแท 2. สทธเสรภาพในทางเศรษฐกจ 3. สทธเสรภาพในการมสวนรวม

การทรฐใหการยอมรบและคมครองสทธเสรภาพของประชาชนไมไดหมายความวาประชาชนจะใชสทธเสรภาพนนไดอยางเสรไรขอบเขต เนองจากรฐมภาระหนาทในการคมครอง รกษาผลประโยชนมหาชนหรอประโยชนสาธารณะ ดงนน รฐจงมอานาจมหาชนในการบงคบใหประชาชนกระทาการ หรอละเวนไมกระทาการบางอยางโดยผานองคกรทเปนหนวยงานของรฐดวย เหตผลน เจาหนาทของรฐจงสามารถลวงลาเขาไปในแดนแหงสทธเสรภาพของประชาชนไดใน บาง

16

กรณ โดยรฐธรรมนญจะเปนหลกประกนสทธเสรภาพของประชาชน โดยบญญตคมครองวาองคกร เจาหนาทรฐจะลกลาเขาไปในดนแดนสทธเสรภาพของประชาชนไดกตอเมอมกฎหมายบ ญญตไวอยางแจงชด และก ฎหมายจะบญญตใหเจาหนาทของรฐรกลาสทธเสรภาพของประชาชนไดกเพยเทา ทจาเปนแกการธารงรกษาไวซงผลประโยชนสาธารณะ ดงตวอยางในมาตรา 29 แหง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย บญญตวา “การจากดสทธและเสรภาพของบคคลทรฐธรรมนญรบรองไวจะกระทามได เวนแตโดยอาศยอานาจตามบทบญญตแหงกฎหมายเฉพาะเพอการท รฐธรรมนญนกา หนดไวและเทาทจาเปนเทานน และจะกระทบกระเทอนสาระสาคญแหงสทธและ เสรภาพมได…”

ประเทศทปกครองดวยหลกนตรฐ ความสมพนธระหวางประชาชนดวยกน หรอ ความสมพนธระหวางองคกรเจาหนาทของรฐกบประชาชนตองเปนไปตามความสมพนธตาม กฎหมาย หนวยงานและเจ าหนาทของรฐไมอาจใชอานาจรกลาสทธเสรภาพของประชาชนไดตา มอาเภอใจการเขารกลาสทธเสรภาพของประชาชนของหนวยงานหร อเจาหนาทรฐจะตองแสดงไดฉบบใดใหอานาจกระทาเชนนนได และเพอใหการปกครองโดยกฎหมายดาเนนไปอยางม ประสทธภาพ ประชาชนผซงถกบกรกลาสทธเสรภาพจากหนวยงานหรอเจาหนาทของรฐโดยไมชอ ดวยกฎหมาย ยอมมสทธทจะโตแยงคดคานการกระทาของหนวยงานหรอเจาหนาทดงกลาว ซงเปน การคานและดลในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทาของหนวยงานหรอเจาหนาทของรฐ หากพบวาการกระทาใดขอ งหนวยงานเจาหนาทรฐขดตอกฎหมายทใชบงคบอย รฐกตองทาการเพกถอนและทาใหไดรบความเสยหายจากการกระทานนกลบคนสฐานะเดม

กลาวโดยสรปแลว นตรฐมความสมพนธกบความชอบดวยกกหมาย เนองจาก หลกการของนตรฐ มวตถประสงคขนสดทายอยทการป ระกนสทธเสรภาพของประชาชนจากการใชอานาจตามอาเภอใจ คอ

1.บรรดาการกระทาทงหลายขอ งองคกรฝายปกครองจะตองชอบดวยกฎหมายทตราขนโดยองคกรนตบญญต กลาวคอมกฎหมายใหอานาจไวอยางชดแจงและตองใชอานาจนน ภายในกรอบทกฎหมายกาหนด

2.บรรดากฎหมายทองคกรฝายนตบญญตตราขนจะตองชอบดวยรฐธรรมนญ 3.การควบคมไมใหการกระทาขององคกรฝายบรหารขดตอกฎหมายการควบคม

ไมใหกฎหมายขดตอรฐธรรมนญ ตองเปนอานาจหนาทขององคกรตลาการซงมความเปนอสระจาก องคกรฝายบรหารและองคกรนตบญญต นตรฐยดหลกการปฏบตหนาทเพอธารงไวซงผลประโยชนของสวนรวมหรอผลประโยชนสาธารณะ องคกรผใชอานาจบรหารมอานาจใชดลพนจอยางกวางขวางในอนทจะสง

17

ใหราษฎรกระทาการหรอละเวนไมกระทาการตาง ๆ และเพอใ หการกระทาของฝายบรหารชอบดวยกฎหมายเสมอจงตองถวงดลโดยการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายโดยองคกรตลาการอนเปนหลกประกนในการคมครองสทธเสรภาพของประชาชน กฎหมายเปนแหลงทมาและขอจากดอานาจของรฐและเจาหนาทรฐในการออก คาสงตาง ๆ ประชาชนสามารถปองกนมใหรฐบาลและเจาพนกงานจากดสทธเสรภาพของปจเจกชน ตามอาเภอใจไดจรงตอเมอเปนกฎหมายทมลกษณะทวไปแนนอนชดเจนไมมผลบงคบยอนหลง ไมใหอานาจผลกดลพนจแกเจาหนาทรฐมากจนเกดขอบเขตแหงความจาเปนแกการคมครองสทธ เสรภาพและประโยชนอนชอบธรรมของผอน และหรอแกการปกปองรกษาประโยชนของมหาชนโดยรวม 3.1 ความหมายของหลกความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครอง หลกการกระทาทางการปกครองตองชอบดวยกฎหมาย ไมเพยงแตใหองคกรของ รฐฝายปกครองจากดสทธเสรภาพของประชาชนดวยการออกคาสงใหประชาชนกระทาการหรอละ เวนไมกระทาการตาง ๆ โดยอาศยอานาจตามกฎหมายและภายใน ขอบเขตทกฎหมายกาหนดไวเทานน แตกฎหมายทใหองคกรของรฐฝายปกครองออกคาสงใด ๆ จะตองมความแนนอนชดเจน พอทจะเปดโอกาสใหประชาชนสามารถคาดหมายไดลวงหนาวาถาตนตดสนใจใชสทธหรอ เสรภาพกระทาการใดไปแลว องคกรฝายปกครองจะใชอานาจตามกฎหมายออกคาสงสนอ งตอบการกระทานนของตนอยางไร หลกการวาดวยการกระทาทางการปกครองตองชอบดวยกฎหมายมแนวโนมไปในทางทจะปฏเสธความมอยของ “อานาจดลพนจ” (discretionary power) การตรากฎหมายทมความชดเจนแนนอนจะลดอานาจดลพนจของฝายปกครองมใหใชอานาจเกนขอบเขตไดระดบ หนง อยางไรกตามปญหาการตรากฎหมายใหมลกษณะทวไปและแนนอนชดเจนใหประชาชนทวไปอาน เขาใจยอมกระทาไดยาก เพราะกจกรรมทางปกครองมมากมายหลายรปแบบ หลายขอเทจจรงการจะ ตรากฎหมายใหมความชดเจนและแนนอนเพอใชกบขอเทจจรงไดในทกกรณจงเปนเรองยาก คาสงทางปกครองทยตธรรม ตองเปนคาสงทสามารถสนองตอบขอเรยกรอง ตองการของประโยชนมหาชน (public interest) ไดอยางมประสทธภาพและประส ทธผลทสด แตขณะเดยวกนกม ผลกระทบกระเทอนสทธเสรภาพของประชาชนนอยทสด องคกรนตบญญตยอมไม อยในวสยท จะตรากฎหมายเพอใหบรรลความมงหมายทงสองประการดงกลาวไดอยางสมบรณ การ ตรากฎหมายใหมลกษณะทวไปและแนนอนชดเจนตองจดบคคล สงของ และเหตการณไวเปน ประเภทและปฏบตตอบคคล สงของ และเหตการณประเภทเดยวกนตามหล กการอยางเดยวกน แม บคคลสงของ และเหตการณจะมลกษณะรวมกนอยพอทจะจดเปนประเภทเดยวกนไดกตาม แตกหา

18

ไดเหมอนกนหมดทกแงทกมม ไมองคกรนตบญญตจงตองคานงถงความแตกตางบคคลแลสรรพสง ซงอาจกอใหเกดความยตธรรมขนได เพอแกไขเยยวยา ความเสยหายอนเกดจากความเครงครดของ กฎหมายทมลกษณะทวไปและแนนอนชดเจน องคกรนตบญญตจงตองเปดชองใหองคกรของรฐ ฝายรฐบาลปกครองม “ดลพนจ” ในการบงคบการใหเปนไปตามกฎหมาย ดวยขอจากดทองคกรนตบญญตไมอาจเลงเหนคาสงทางปกครองทเหมาะส มแกกรณไดลวงหนา สมควรมอบความไววางใจ ใหกบองคกรของรฐฝายปกครองซงอยใกลชดกบกรณเฉพาะเรองใชสตปญญาและเหตผล ตลอดจน ความสนทดจดเจนของตนแสวงหาคาสงเชนวานน ดงนน อานาจดลพนจกมอาจถกขจดใหหมดสน ไปไดอยางสนเชง แมจะมการกลาวอาง วา อานาจดลพนจเปนสงชวราย (evil) แตทกคนกคงจะไม ปฏเสธไมไดวาอานาจดลพนจเปน สงชวรายท จาเปน (necessary evil) เพราะการใหอานาจดลพนจแกองคกรของรฐฝายปกครองเปนวธการเดยวเทานนทจะทาใหการบงคบการใหเปนไปตาม กฎหมายดาเนนไปอยาง ยดหยนและยตธรรม ดวยเหตน จงเปนทยอมรบกนทวไปวาหลกการวาดวย การกระทาทางปกครองตองชอบดวยกฎหมาย ไมสามารถตความใหเครงครดถงขนาดปฏเสธความ มอยของดลพนจทางปกครองได ถาถอวาการใหอานาจดลพนจแกองคกรรฐฝายปกครองขดตอ หลกการปกครองของกกหมาย หลกการเชนวาน กมอาจมผลบงคบไดในรฐเสรประชาธปไตย ปจจบน เพราะอานาจดลพนจนอกจากจะเปนอานาจทมอาจขจดใหหมดสนได ยงเปนอานาจทจาเปนแกการดาเนนภารกจของรฐสวสดการอกดวย โดยกลาวสรปแลว ความชอบดวยก ฎหมายของนตกรรมทางปกครองในบางกรณมความจาเปนตองใหฝายปกครองใหอานาจดลพนจเพอปรบใชกฎหมายใหสอดคลองกบขอเทจจรงและสถานการณทเปลยนแปลงไปเพอใหเกดความเปนธรรมและสมตามเจตนารมณของกฎหมาย กฎหมายไมอาจกาหนดลกษณะทวไปทมความชดเจนแนนอนไดทกกรณ เมอการทานตกรรมทาง ปกครองของเจาหนาทรฐ ฝายปกครองตองทาตามกฎหมายและกกหมายไมอาจตราเพอกาหนด กฎเกณฑในการออกนตกรรมทางการปกครองไดครอบคลมทกกรณตามสถานการณและเวลาทเปลยนแปลงไป กฎหมายจงตองมอบอานาจใหฝายปกครองมดลพนจเพอเลอกใชใหเหมาะสมเปนธรรม และสอดคลองกบเ จตนารมณแหงก ฎหมาย แมองคกรตลาการจะอยในฐานะทควบคมใหองคกรฝายปกครองใชอานาจดลพนจภายในกรอบของกฎหมายไดดทสด แตศาลจะจากดตนเองอย เฉพาะแตกบการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงทางปกครองเทานน ไมกาวลวงเขาไป ตรวจสอบความเหมาะสมของคาสงทางป กครองดวย ทงนเพราะการกระทาเชนนเทากบศาลสอด เขาไปใชอานาจดจพนจ ซงกฎหมายมเจตนามอบใหอยในความรบผดขอบขององคกรของรฐฝายปกครอง ดงนน การศกษาความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครองจงตองมความเขาใจเรองดลพนจของฝายปกครองดวย

19

3.2 อานาจดลพนจของฝายปกครองกบหลกความชอบดวยกฎหมาย

ในทางทฤษฏแลวอานาจทกฎหมายใหแกองคกรของรฐฝายปกครองในการออกคาสงตางๆนน อาจจาแนกได 2 ประเภท คอ

3.2.1 อานาจผกพน (mandatory power) คอ อานาจทกฎหมายใหแกองครฐฝายปกครององคกรใดองคกรหนง โดยบญญตบงคบไวลวงหนาวา เมอมขอเทจจรงอยางใดอยางหนง ตามทไดกาหนดไว อานาจผกพนแทจรงแลวกคอหนาทนนเอง แตเรายงเรยกอานาจผกพนกดวย เหตผลแตเพยงวาคาวนจฉยสงการ เปนผลมาจากการทองคกรของรฐฝายปกครองปฏบตหนาทของ ตนนเปนสงทกฎหมายยอมรบวามผลสมบรณใชบงคบไดเทานนเอง

3.2.2 อานาจดลพนจ (discretionary power) คอ สงทตรงกนขามกบอานาจผกพน อานาจดลพนจ เกดขนทกครงทองคกรของรฐฝายปกครองกระทาการอยางอสระ

โดยทกฎหมายมไดบญญตกาหนดกา รอนตนจกตองกระทาไวลวงหนา องคกรของฝายปกครองยอมมอานาจดลพนจเมอกฎหมายไมไดบญญตบงคบใหตนกระทาการอนใดอนหนงโดย เฉพาะเจาะจงแตเปดชองใหเลอกไดวาจะกระทาการหรอละเวนไมกระทาการหรอในกรณทตกลงใจ กระทาการกสามารถเลอกการอนใดอนหนงใบบรร ดาการหลายๆประการทแตกตางกนออกไป

อาจกลาวไดวาอานาจดลพนจ คอ ความสามารถในอนทจะตดสนใจออกคาสง หรอเสรภาพทกฎหมายใหแกบคคลของรฐฝายปกครองในอนทจะตดสนใจวา ในกรณเฉพาะเรอง กรณใดกรณหนงสมควรเลอกคาสงใดในบรรดาคาสงหลายๆอยางท แตกตางกนออกไป และออก คาสงตามทไดตกลงใจเลอกไวหรอหมายถงอานาจทกฎหมายใหแกองคกรของรบฝายปกครอง องคกรใดองคกรหนง โดยบญญตเปดชองใหองคกรของรบฝายปกครององคกรนนตดสนใจไดอยาง อสระวา เมอมขอเทจจรงอยางใดอยางหนงตามทกาหนดไวเก ดขน ตนสมควรจะออกคาสงหรอไม และสมควรจะออกคาสงโดยมเนอความอยางไร

อานาจทกฎหมายใหแกองคกรของรฐฝายปกครองสวนใหญจะเปนอานาจท ประกอบดวยอานาจผกพนและอานาจดลพนจผสมกนไป การจะพเคราะหวาบทบญญตแหง กฎหมายทใชอานาจองคกรของรฐฝายปกครองในการออกนตกรรมทางปกครอง หรอคาสงทางปกครองหรอไม นอกจากจะพเคราะหถอยคากาหนดผลทางกฎหมาย เมอปรากฏวามขอเทจจรง อนเปนองคประกอบสวนเหตเกดขนไวอยางไร เชน “จะตอง” หรอ “มอานาจ” หรอ “สามารถ” หรอ “อาจกได ” หรอ “ตามทเหนสมควร” ถอยคาดงกลาวเปนเพยงเครองบงชเบองตนเทานน ผใช กฎหมายตองพเคราะหเจตนารมณของกฎหมายประกอบดวย จงจะสามารถทราบไดอยางถองแทวา กฎหมายใชอานาจดจพนจแกองคกรของรบฝายปกครองตองแสวงหาคาตอบทถกตองใหไดภายใตการควบคมของศาล

20

หลกประกนสทธเสรภาพของประชาชน 1.การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครองโดยองคการฝาย

ปกครอง ในกรณทองคกรของรฐฝายปกครองไดออกคาสงใดๆ ไปโดยทมไดใชดลพนจ

หรอใชดลพนจไปอยางไรเหตผล ศาลกจะพพากษาวาคาสงนนไมสมบรณ (invalid) อานาจดลพนจไมใชเสรภาพในอนทจะตดสนใจ ซงองคกรของรบฝายปกครอง

อาจจะเสยไดตามอาเภอใจของตนเอง เมอกฎหมายบญญตใหองคกรของรฐฝายปกครองใดสามารถตดสนใจไดอยางอสระวาสมควรจะใชอานาจออกคาสงหรอไม และหรอสมควรจะออกคาสงใดใน บรรดาคาสงหลายๆ อยาง ศาลถอว าองคกรของรฐฝายปกครองนนมหนาทตองใชดลพนจ การทกฎหมายใหอานาจดลพนจแกองคกรของรฐฝายแกครองนนใชวจารณญาณของตนตดสนใจวา ใน กรณเฉพาะเรองกรณใดกรณหนงสมควรจะออกคาสงอยางไรจงจะเหมาะสมแกกรณเฉพาะเรองนน คาสงทางปกครองทเหมาะสมแ กกรณเรองคอ คาสงทสามารถตอบสนองขอเรยกรองตองการของ ประโยชนมหาชนไดอยางมประสทธภาพและประสทธผลทสด และขณะเดยวกนกมผลกระทบ กระเทอนตอสทธเสรภาพของราษฎรนอยทสด

การใชดลพนจอยางแทจรง หมายความวา องคกรของรฐฝายปกครองจะตอง พเคราะหขอเทจจรงทประกอบขนเปนกรณเฉพาะเรองเสยกอนแลวคอยใชวจารณญาณของตน ตดสนใจไปตามขอเรยกรองตองการของประโยชนมหาชนในขณะนน

“แนวปฏบต” (direction) หรอ “แนวนโยบาย” (rule of policy) ซงองคกรของรฐฝายปกครองผทรงไวซงอานาจดลพนจหรอผบงคบบญชานนเหนอตนขนไปกาหนดขนไวลวงหนา เพอเปนแนวทางการใชดลพนจของตน การผกพนหรอจากดอานาจดลพนจดวยกฎเกณฑดงกลาว ยอมทาใหองคกรของรฐฝายปกครองไมอยในวสยทจะออกคาสง โดยคานงถงบรรดาขอเทจจรงท ประกอบกนขนเปนกรณเฉพาะเร องอยางรอบดานได หากทางพจารณาไดความวาองคกรของรฐ ฝายปกครองใดออกคาสงตามคาบงการของแนวปฏบตอยางเครงครดแลว ศาลจะถอวาองคกรของ รบฝายปกครององคกรไมไดใชดลพนจอยางแทจรงและพพากษาวาคาสงทออกมาไมชอบดวย กฎหมายทงนเพราะเปนไปไมไดเลยท คาสงนนจะเหมาะสมแกกรณเฉพาะเรองกรณนน

อยางไรกตาม ศาลกหาไดเครงครดถงขนาดวาองคกรของรฐฝายปกครองจะใช ดลพนจออกคาสงโดยอางองแนวปฏบตไมไดเลย แนวทางปฏบตหรอแนวนโยบายนเปนสงทม ประโยชนอยเหมอนกนเพราะชวยใหองคกรของรฐฝา ยปกครองทกาหมายกาหนดใหเปนผใช อานาจซงอาจมอยหลายองคกร สามารถใชดลพนจออกคาสงใหเปนไปแนวเดยวกน อนจะยงผลให

21

ราษฎรทอยในทองถนตางๆ ไดรบการปฏบตจากรฐอยางเสมอภาคเทาเทยมกน การบงคบใช องคประกอบของรฐฝายปกครองใชดลพนจออกคาสงเปนกรณๆไป (case by case) โดยปราศจากแนวปฏบตใดๆ ยอมจะทาใหราษฎรเกดความรสกวาตนไมไดรบความเปนธรรมขนมาได สงทศาล หามมใหองคกรของรฐฝายปกครองกระทาจงมใชการใชอานาจดลพนจออกคาสงตามคาบงการของ แนวปฏบตอยางไมลมหลมตาดวาขอเทจจร งตางๆ ทประกอบขนเปนกรณเฉพาะเรองแตละกรณนน มลกษณะพเศษทสมควรจะออกคาสงใหผดแผกแตกตางไปจากแนวปฏบตทไดกาหนดขนไว ลวงหนาหรอไมเทานน

ศาลไมเพยงแตจะควบคมใหองคกรฝายปกครองใชอานาจดลพนจอยางแทจรง เทานนหากแตยงตรวจสอบตอ ไปอกดวยวาองคกรของรฐฝายปกครองไดใชดลพนจโดยชอบธรรมดวยเหตผลหรอไม เปนการพเคราะหเจาะลกเขาไปถงคณภาพหรอความเหมาะสมแกกรณเฉพาะ เรองของคาสงทางปกครองไดใชอานาจดลพนจโดยชอบดวยเหตผลหรอไม เปนการพเคราะหเขา ไปถงคณภาพหรอความเหมาะสมแกกรณเฉพาะเรองของคาสงทางปกครอง

2. การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของนตกรรมทางปกครองโดยศาล หลกการทศาลอางเปนมาตรฐาน (norm of reference) ในการตรวจสอบความ

เหมาะสมแกกรณเฉพาะเรองของคาสงทางปกครอง ไดแกหลกความไดสดสวน (principle of proportionality) อนเปนหลกขนพนฐานแหงความสม พนธระหวางผใชอานาจกบผอยใตอานาจ หลกการดงกลาวนมสาระประกอบดวยหลกการยอๆ สามหลกการดวยกนกลาวคอ

2.1 หลกแหงความเหมาะสม (principle of suitability) เปนหลกทใชบงคบในองคกรของรฐฝายปกครองใชวจารณญาณเลอกออกคาสงทสามารถดาเนนการใหความมงหมายของ กฎหมายทใชอานาจสาเรจลลวงไปไดเทานน คาสงทางปกครองทไมอยในวสยจะทาใหความมง หมายของกฎหมายทใชอานาจปรากฏขนในโลกแหงความเปนจรงไดเลย ยอมเปนคาสงทาง ปกครองทไมเหมาะสม

2.2 หลกแหงความจาเปน (principle of necessity) บรรดาคาสงหลายๆประการซงลวนแตสามารถดาเนนการใหความมงหมายของกฎหมายทใชอานาจสาเรจลลวงไปไดทงสน ถา เปนคาสงทกระทบกระเทอนตอสทธหรอเสรภาพของราษฎร องคกรของรฐฝายปกครองจะตอง เลอกคาสงทจะมผลกระทบกระเทอนตอสทธหรอเสรภาพของราษฎรนอยทสด และถาเปนคาสงท ใหผลประโยชน แกราษฎร องคกรของรฐฝายปกครองจะตองเลอกคาสงทจะมผลทาใหรฐเสย ผลประโยชน นอยทสด

หลกแหงความจาเปนทจะใชบงคบไดกตอเมอปรากฏวามมาตรการท อยในวสยจะดาเนนการใหมงหมายของกฎหมายทใชอานาจสาเรจลลวงไปไดอยหลายมาตรการดวยกนเทานน

22

ในกรณทไมมมาตรการทเหมาะสมหลายๆมาตรการใหเลอกไดปญหาวาองคกรของรฐฝายปกครอง ไดเลอกออกมาตรการทจาเปนหรอรนแรงนอยทสดหรอไม จะไมมทางเก ดขนไดเลย

2.3 หลกแหงความไดสดสวนในความหมายอยางแคบ (principle of proportionality in the narrow sense) หามมใหองคกรของรฐฝายปกครองใชอานาจออกคาสงใด คาสงหนงซงเปนทเหนไดชดวา หากไดลงมอปฏบตการใหเปนไปตามคาสงนนแลว จะยงใ หเกดประโยชนแกมหาชนนอยมากไมคมกบความเสยหายทจะบงเกดขนกบประชาชน

หลกแหงความไดสดสวนบงคบใหองคกรของรฐฝายปกครองออกคาสงทมอยใน วสยจะดาเนนการใหความมงหมายของกฎหมายทใชอานาจสาเรจลลวงไปไดอยางมประสทธภาพ ทสดแตขณะเด ยวกนกกอความเสยหายแกราษฎรหรอแกรฐแลวแตกรณนอยทสด และหามมให องคกรของรฐฝายปกครองออกคาสงซงหากไดลงมอปฏบตใหเปนไปตามนนแลว จะกใหเกด ประโยชนนอยมากไมคมกบความเสยหายทจะตกแกประชาชนหรอรฐ

ถงแมศาลจะเปนองคกรหลกในการควบคมความชอบดวยกฎหมายของการใชอานาจทางปกครองขององคกรของรฐฝายปกครองกตาม แตมขอจากดทมอาจสอดแทรกเขาไปใช ดลพนจอนกฎหมายมงหมายจะใหอยในความรบผดชอบขององคกรของรฐฝายปกครองแทนท องคกรของรฐฝายปกครองได แตอยางไรกตาม ศาลมอานาจทจะค วบคมมใหองคของรฐฝายปกครองใชดลพนจอยางก ดข อยตธรรม ละตามอาเภอใจ แตใหใชอยางมประโยชน ยตธรรมและ ชอบดวยเหตผล ตราบใดทกฎหมายใชอานาจองคกรของรฐฝายปกครององคกรใดออกคาสง ขอดความชดเจนแนนอนเมอนนองคกรของรฐฝายปกครองนนยอมมดล พนจ อานาจดลพนจ ไมใช อานาจสมบรณ ปราศจากเงอนไขทองคกรของรฐฝายปกครองจะใชไดตามอาเภอใจหากแกเปนความสามารถขององคกรของรฐฝายปกครองในอนทจะเลอกไดวา ในบรรดาคาสงหรอมาตรการ หลายๆ ประการทกฎหมายเปดชองใหออกไดนน ตนสมควรจะออกคาสงหร อไมประการใดใหตรงกบความตองการของประโยชนมหาชน ซงอยในความรบผดชอบของตนไดดทสด

23

สาระสาคญของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กอนมพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 นน ไมม

กฎหมายกลางกาหนดกระบวนการ พจารณาออกคาสงทางปกครองของเจาหนาท กฎหมายแตละ ฉบบมกมเพยงบทบญญตทใหอานาจหนาทในการออกคาสง เชน สงใหบคคลกระทาหรองดเวน กระทา อนญาต อนมต เปนตน แตมกไมมบทบญญตกาหนดในการออกคาสงเจาหนาทจะตอง ดาเนนการอยางไรหรอแมม บทบญญตกาหนดวธดาเนนการกเปนเพยงหลกเกณฑกวางๆ ซง เจาหนาทสามารถใชดลบพนจในการดาเนนงานไดอยางกวางขวาง หรอไมกเปนการกาหนด วธดาเนนการทมงประสงคใหเกดความสะดวกในการปฏบตงานของเจาหนาทมากกวาเพอคมครอง สทธของประชาชนหรอผทจะตองไดรบผลกระทบจากคาสงนน ซงผลทเกดขนตามมากคอ ทาให การสงการของเจาหนาทเกดความผดพลาดไดงาย เชน สงการโดยเขาในขอเทจจรงผด หรอทาให การปฏบตทางการปกครองไมโปรงใสสรางภาพดานลบใหแกภาคราชการ รวมทงอาจเกดขอ พพาทขนโ ดยงา ย ซงทาใหมการรองเรยนหรอฟองคดภายหลงมากขนเรอยๆ ดงนน เพอแกไข ปญหาดงกลาวจงไดมการตราพระราชบญญตวธการปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 ขน เพอใหเปนกฎหมายกลางในการกาหนดกระบวนการพจารณาออกคาสงทางปกครองของเจาหนาท ซงพระราชบญญตดงกลาวได กาหนดหลกเกณฑโดยมสาระสาคญ ดงน

วนใชบงคบ

พระราชบญญตฉบบนใชบงคบเมอพนกาหนด 180 วน นบแตวนถดจากวน

ประกาศในราชกจจานเบกษา ซงไดมการประกาศในราชกจจานเบกษาเมอวนท 14 พฤศจกายน 2539 จงมผลใชบงคบตงแตวนท 14 พฤศจกายน 2539 เปนตนไป

สภาพของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบนมสภาพเปนกฎหมายกลางเพอใหการปฏบตราชการตามกฎหมาย

ตางๆ มวธการหรอขนตอนเปนแบบเดยวกน เวนแตในกรณทกฎหมายใดกาหนดวธการหรอ ขนตอนหรอวธการปฏบตราชการ ทางปกครองไวเปนการเฉพาะ และมหลกเกณฑทประกนความเปนธรรมหรอมมาตรฐานในการปฏบตราชการไมตากวาหลกเกณฑทกาหนดไวในพระราชบญญต

24

น กใหใชหลกเกณฑตามกฎหมายเฉพาะนน ในกรณทกฎหมายเฉพาะกาหนดขนตอนระยะเวลา อทธรณหรอโตแยงคาสงทางการครองไวเ ชนใดกใหเปนไปตามกฎหมายเฉพาะนน

ขอบเขตการบงคบใชกฎหมาย

พระราชบญญตปฏบตราชการทางการปกครอง พ.ศ. 2539 ไมนามาใชบงคบกรณดงน

1. รฐสภาและคณะรฐมนตร 2. องคกรทใชอานาจรฐธรรมนญโดยเฉพาะ 3. การพจารณาของนายยกรฐมนตรหรอรฐมนตรในงานทางนโยบายโดยตรง

4. การพจารณาพพากษาคดของศาลและดาเนนงานของเจาหนาทในกระบวนการพจารณาคด การบงคบคด และการวางทรพย 5. การพจารณาวนจฉยเรองรองทกขและสงการตามกฎหมายวาดวย คณะกรรมการกฤษฎกา

6. การดาเนนงานเกยวกบนโยบายการตางประเทศ 7. การดาเนนงานเกยวกบราชการทหารหรอเจาหนาทซงปฏบตหนาททางยทธการ รวมกบทหารในการปองกนและรกษาความมนคงของราชอาณาจกรภยคกคามทงภายในและ ภายนอกประเทศ

8. การดาเนนการตามกระบวนการยตธรรมทางอาญา 9. การดาเนนการกจการขององคการทางศาสนา

นอกจากน กรณดงกลาวขางตนแลวอาจตามพระราชกฤษฎกาตามขอเสนอของ คณะกรรมการวปฏบตราชการทางปกครอง เพอมใหนาบทบญญตแหงพระราชบญญตนมาใช บงคบแกการดาเนนกจการใดหรอกบหนวยงานใดกได (มาตรา 4) ความหมายของ “คาสงทางปกครอง ”

การทเจาหนาทของรฐใชอานาจทมอยตามกฎหมาย อนมผลกระทบทางกฎหมาย

ตอสทธหรอหนาทของบคคลเปนการเฉพาะกรณ เชน การอนมต อนญาต การไมอนมต ไม อนญาต การวนจฉยอทธรณ การรบรองสทธ การรบจดทะเบยน หรอคาสงใหกระทาการใดๆ แต ไมรวมถงการออกกฎ ทมผลบงคบเปนการทวไป (มาตรา 5)

25

เจาหนาทผทาคาสงทางปกครอง เจาหนาทผจะมอานาจในการพจารณาและทาคาสงทางปกครองจะตองมความเปน

กลางซงในพระราชบญญตน นอกจากจะหมายถงขาราชการตางๆ พนกงานรฐวสาหกจหรอกจการ อนของรฐแลว ยงรวมถงกรรมการในคณะกรรมการทมอานาจพจารณาและทาคาสงทางปกครองดวยซงเจาหนาทหรอกรรมการดงกลาวหากมสวนไดเสยโดยมคณลกษณะบางประการท พระราชบญญตนกาหนดไว จะไมมอานาจพจารณา และทาคาสงทางปกครอง เชน เปนญาตของผ ยนคาขออนญาตหรอมบางกรณทสาคญอยางอน ซงจะทาใหการทาคาสงทางปกครองนนเกดความ ไมเปนธรรมซงกรณดงกลาวนไดนาหลกการทมอยในกฎหมายปจจบนมาใชเปนหลกเกณฑ และ เมอมปญหาเกยวกบการมสวนไดเสยเกดขน โดยเจาหนาทหรอกรรมการผนนเองหรอมบคคลท เปนผมสวนได เสยรองขอ เจาหนาทหรอกรรมการผนนตองหยดการพจารณาเรองและเสนอใหผบงคบบญชาเหนอตนขนไปพจารณาเพอสงการตอไป (มาตรา 12- มาตรา 20)

คกรณในการทาคาสงทางปกครอง

การใหความคมครองสทธของราษฎรทเกยวของในกระบวนการออกคาสงทาง

ปกครองซงอาจจะเปนผยนคาขอใหมคาสงทางปกครองหรอเปนผซงจะตองอยในบงคบของคาสง ทางปกครอง ในการนใหคกรณสามารถแตงตงบคคลอนทบรรลนตภาวะเขามาดาเนนการแทนตน ในกระบวนการทาคาสงทางปกครองได รวมทงใหสทธคกรณทจะนาทนายความหรอทปรกษา เขามารวมชแจงในกระบวนการทาคาสงทางปกครองไดดวย

ในกรณทคกรณ (ผรองขอหรอผอยในบงคบของคาสงทางปกครอง ) ซงมจานวนเกน หาสบคนไดยนคาขอใหมคาสงในทางปกครองในเรองเดยวกนและไมมการแตงตงตวแทนของ กลมบคคลดงกลาว เจาหนาทอาจแต งตงคกรณคนใดคนหนงเพอทาหนาทเปนตวแทนของกลม บคคลดงกลาวได ทงน เพอใหการพจารณาและทาคาสงทางปกครองเปนไปโดยรวดเรวและเปน ผลดทงแกราษฎรและทางราชการ (มาตรา 21-มาตรา 25)

การพจารณาและทาคาสงทางปกครอง

ในการพจารณาและทาคาสงทางปก ครองนน หากมคาขอหรอเอกสารทคกรณยน

มานนบกพรอง ไดกาหนดใหเจาหนาทแจงใหคกรณทราบเพอทาการแกไขใหถกตอง รวมทง

26

กาหนดใหเจาหนาทตองแจงสทธและหนาทในกระบวนการทาคาสงทางปกครองทคกรณควรจะร ดวยและในการพจารณาคาสงทางปกครองน น ไดกาหนดใหเจาหนาทพจารณาขอเทจจรงและพยานหลกฐานทเกยวของอยางรอบคอบ รวมทงกรณทอาจเปนคณแกคกรณดวย นอกจากนยงตอง กาหนดใหเจาหนาทตองใหโอกาสแกคกรณไดทราบขอเทจจรง มโอกาสทจะโตแยงและแสดง พยานหลกฐานของตนอยางเพยงพอกอ นทจะมคาสงทางปกครอง รวมทงใหสทธแกคกรณ ทจะ ตรวจดเอกสารทจาเปนตองรเพอการโตแยงหรอชแจงหรอปองกนสทธของตนได เวนแตเอกสาร ดงกลาวเกยวกบความมนคงของรฐ นโยบายตางประเทศสทธสวนบคคลของผอน

แบบของคาสงทางปกครอง

คาสงท างการปกครองนนอาจจะมทงรปทเปนหนงสอหรอกระทาดวยวาจาหรอ

วธการสอความหมายในรปแบบอนได อยางไรกตามคาสงทางปกครองนนตองมขอความหรอ ความหมายทชดเจนเพยงพอทจะเขาใจได และกรณทคาสงทางปกครองทาเปนหนงสอนอกจากจะตองระบวน เดอน หรอป ททาคาสง ชอและลายมอชอและตาแหนงของเจาหนาทผทาคาสงยงได กาหนดใหผทาคาสงทางปกครองตองใหเหตผลอนประกอบดวย ขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญ ขอกฎมายทอางอง และขอพจารณาขอสรปในการใชดลพนจนนดวย และหากคาสงทางปกครอง นนอาจอทธร ณหรอโตแยงตอไปไดกตองระบกรณทอาจอทธรณหรอโตแยงและระยะเวลาสาหรบ การอทธรณหรอการโตแยงดงกลาว ไวดวย (มาตรา 34-40)

ผลของคาสงทางปกครอง

ผลของคาสงทางปกครองนนไดกาหนดใหคาสงทางปกครองมผลตงแตผไดรบ

คาสงไดรบแจงและมผลตลอดไป ถาไมมการเพกถอนหรอ สนผลโดยเงอนเวลาหรอเหตอน และ คาสงทางปกครองทมขอผดพลาดเลกนอย เจาหนาทสามารถแกไขเพมเตมคาสงทางปกครอง ดงกลาวได (มาตรา 42)

27

การแกไขเปลยนแปลงคาสงทางปกครอง การแกไขขอบกพรองในคาสงทางปกครองอาจแยกเปน 3 กรณดงน

1.การแกไขคาสงทางปกครองทมขอบกพรองในวธการพจารณา ขนตอนในการทาคาสงทางปกครอง ไมใชเนอหาของคาสงทางปกครอง หาก

เนอหาบกพรองกตองเพกถอนคาสงทางปกครองสถานเดยว หากเนอหาถกตองแตบกพรองในวธ พจารณา มาตรา 41 กาหนดหลกเกณฑให แกไขขอบกพรองได 4 กรณ คอ

1.1 การออกคาสงทางปกครองทเจาหนาทออกเองไมไดเวนแตจะมคาขอนน ถา เจาหนาทไดดาเนนการไปแลวโดยยงไมมผขอ ขอบกพรองดงกลาวอาจแกไขไดเมอมผยนคาขอให กระทาโดยถกตอง เชน ในหนงสอมอบอานาจขอนาเขาวตถ อนตราย ผรบมอบอานาจมาขออนญาตนาเขาจากเจาหนาทแตขอเทจจรง ปรากฏวาวตถอนตรายดงกลาวจะตองมการขนทะเบยนกอนจงจะ นาเขามาได เจาหนาทอาจขนทาเบยนใหไดโดยแจงใหผรบมอบหมายอานาจทาหนงสอมอบอานาจใหถกตองในภายหลง

1.2 คาสงทางปกค รองทไมระบเหตผลถอเปนขอบกพรองสาคญ หากเจาหนาทจด ใหมเหตผลในภายหลงแลวคาสงทางปกครองนนถอวาสมบรณ

1.3 คาสงทางปกครองทตองรบฟงคกรณแตหากคาสงทออกมามขอบกพรองโดย รบฟงนอยเกนไป ไมมเอกสารครบถวนหากภายหลงไดรบฟงแลวและ ผลการพจารณาไมเปลยนไปจากเดมกถอวาคาสงนนไดรบการแกไขใหสมบรณแลว

1.4 คาสงทางปกครองทตองใหเจาหนาทอนใหความเหนชอบกอน หากเจาหนาทผ นนใหความเหนชอบในภายหลงกถอวาคาสงนน ไดรบการแกไขสมบรณแลว

2. การแกไขขอบกพร องในเรองรปแบบของคาสงทางปกครอง โดยหลกการแลว คาสงทางปกครองทไมมความชดเจนเพยงพอจะถอวาเปนโมฆะ

เพราะผรบคาสงไมอาจปฏบตตามได อยางไรกดหากคาสงทางปกครองมขอผดพลาดใน รายละเอยดเลกนอยในเรองรปแบบของคาสง มาตรา 43 วางหลกวา เจ าหนาทอาจแกไขเพมเตมได เสมอไมวาเวลาจะผานมานานเพยงใดกตาม และถาไดแกไขเพมเตมอยางไรกตองแจงใหคกรณท เกยวของทราบเพอใหบคคลเหลานนสามารถอางองคาสงทางปกครองทถกตองตอไป ฉะนน มาตรา 43 วรรคสอง จงใหอานาจเจาหนาทเรยกผทเกยวของจดสงคาสงทางปกครอง เอกสารหรอวตถใดท ไดจดทาขนเพอแกไขเพมเตมได เพอมใหบคคลทเกยวของหลงผดในการใชเอกสารหรอวตถ ดงกลาวตอไป

28

การขอใหพจารณาใหม พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางการปกครอง พ.ศ.2539 ยงไดกาหนด

หลกเกณฑการขอใหพจารณาใหมแกเอกชนทอาจขอใหเจาหนาทเยยวยาไดอกทางหนง เมอคาสง พนกาหนดอทธรณไปแลว (ไมอาจยนอทธรณได ) ซงเอกชนทจะขอใหพจารณาใหมตองไมทราบ ขอเทจจรง 4 ประการโดยไมใชความผดของผนน (มาตรา 54) คอ

1.มพยานหลกฐานใหม อนอาจทาใหเกดขอเทจจรงทฟงยตแลวนนเปลยนแปลง ไปในสาระสาคญ

2.คกรณทแทจรงมไดเขามามสวนรวมในกระบวนการพจารณาทางปกครองหรอ ไดเขามาแตถกตดโอกาสโดยไมเปนธรรมในกรณมสวนรวมในกระบวนการพจารณาทางปกครอง

3.เจาหนาทไมมอานาจคาสงในเ รองนน 4. ขอเทจจรงหรอขอกฎหมายเปลยนแปลงในสาระสาคญและการเปลยนแปลงนน

จะเปนประโยชนแกคกรณ การบงคบทางปกครอง

1.ในกรณทคาสงทางปกครองกาหนดใหชาระเงน เมอมการฝาฝนคาสงทาง

ปกครองดงกลาว เจาหนาทอาจใชมาตรการบงคบโดยการยดหรอ อายดทรพยสนขายทอดตลาดเพอชาระเงนได (มาตรา 57และมาตรา 61)

2.ในกรณทคาสงทางปกครองกาหนดใหละเวนหรอปฏบต ถาผรบคาสงทาง ปกครองนนฝาฝนหรอไมปฏบตเจาหนาทตองมคาเตอนเปนหนงสอกอนและหากยงไมมการปฏบต ตามคาเตอน เจาหนาทจะเขาดาเนนการเองหรอใหมการชาระคาปรบทางปกครองตามจานวนทเหนสมควรกได (มาตรา55 -มาตรา 63)

เนองจากมาตรการบงคบการปกครองนนเปนคาสงทางปกครองอยางหนง พระราชบญญตนจงกาหนดใหสทธแกผถกดาเนนการตามมาตราบงคบทางปกครองดงกลาวนนท จะอทธรณ มาตรการดงกลาวตอไปได (มาตรา 55 –มาตรา 63)

29

ระยะเวลาและอายความ เนองจากนบระยะเวลาในหลายกรณตามกฎหมายปกครอง จะแตกตางจากหลก

ในทางกฎหมายเพง ดงนน จงจาเปนตองบญญตการนบระยะเวลาไวโดยเฉพาะ และระยะเวลาท เจาหนาทหรอกฎหมายกาหนดนนอาจม เหตจาเปนใหตองขยายออกไปกได จงสมควรบญญตวา กรณใดจะขยายไดเพยงใดและมขอบเขตอยางไร นอกจากนในกรณของอายความ หากมการยนคา ขอตอคณะกรรมการวนจฉยขอพพาทหรอคณะกรรมการขอรองทกข กใหอายความสะดดหยดลง ไมนบในระหวางนนจนกวาจะพจารณาจนถง ทสด ทงนเพอไมใหเอกชนเสยประโยชนในการมา ขอใหคณะกรรมการดงกลาวพจารณา (มาตรา 64- มาตรา 67)

การแจงคาสงทางปกครอง

วธการในการแจงคาสงทางปกครองใหคกรณทราบ เพอรบรองบทบญญตของ

กฎหมายทกาหนดใหคาสงทางปกครองมผลใชยนตอบคคลอนตอเ มอไดแจงใหคกรณทราบแลว มการแจงอาจกระทาไดโดยกางสงทางไปรษณยลงทะเบยน การวางตอหนาพยานในกรณทไมมผ ยอมรบ การประกาศ และทางเครองโทรสาร ทงน เพอใหการปฏบตตามกฎหมายตางๆ ม ประสทธภาพมากขน (มาตรา68 -มาตรา 74)

การอทธรณคาสงทา งปกครอง

1.การใชบงคบ ในกรณทกฎหมายเฉพาะบญญตใหคาสงทางปกครองใดมขนตอนและระยะเวลา

อทธรณหรอโตแยงไวแลวเชนใด คกรณกตองปฏบตตามขนตอนและระยะเวลาทกฎหมายเฉพาะ นนบญญตไว แมวาขนตอนและระยะเวลาดงกลาวนนจะมหลกเกณฑทประก นความเปนธรรมหรอมมาตรฐานในการปฏบตราชการตากวาหลกเกณฑทกา หนดไวในพระราชบญญตนกตาม ทงน เ นองจากการอทธรณคาสงทางปกครองทบญญตไวในกฎหมายเฉพาะแตละฉบบเปนเรอง ละเอยดออนจงมลกษณะทแตกตางกนตามลกษณะเฉพาะของแตละเรองแตละฉบบจ งไมเหมาะสมและกระทาไดอยาก สวนคาสงทางปกครองทไมมบทบญญตในกฎหมายเฉพาะกาหนดเรองขนตอน และระยะเวลาตามพระราชบญญตน มฉะนนคกรณจะไมสามารถนาคดไปสการพจารณาของ องคกรวนจฉยคดปกครองได (มาตรา 3 วรรคสอง)

30

2.ลกษณะคาสงทางปกครองทอทธรณได โดยหลกทวไปคาสงทางปกครองทกลกษณะยอมตองผกพนตามหลกเกณฑการ

อทธรณตาม พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แตในมาตรา 44 ไดกาหนดถงลกษณะของคาสงทางปกครองในเชงเปนขอยกเวนวาไมอาจอทธรณคาสงทางปกครอง นนตามหลกเกณฑพระรา ชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได คอ

2.1 ในกรรทคาสงทางปกครองไดออกโดยรฐมนตร คาสงทางปกครองดงกลาวจะ ไมอยภายใตบงคบใหตองอทธรณตามพระราชบญญตน เนองจากรฐมนตรซงเปนผรกษาการตาม กฎหมายเฉพาะฉบบใดกเปนองคกรสงสดต ามกฎหมายฉบบนนๆ จงไมมผบงคบบญชาทสงกวาท จะพจารณาคาอทธรณได ดงนน คกรณจงตองโตแยงคาสงทางปกครองนนตอองควนจฉยคด ปกครองโดยตรง (มาตรา 48)

2.2 คาสงทางปกครองคณะกรรมการ ในกรณทค าสงทางปกครองไดออกโดยคณะกรรมการตางๆ ไ มวาจะเปน

คณะกรรมการทจดตงขนตามกฎหมายหรอไม คาสงทางปกครองดงกลาวจะไมอยภายใตบงคบให ตองอทธรณตามพระราชบญญตนเนองจากคณะกรรมการตางๆเปนองคทใชอานาจทางปกครองโดยเฉพาะและไมอยระบบสายการบงคบบญชา คาสงทางปกครองของคณะกรรมาการจงเป นทสนสดไมมองคกรใดทสงกวาทจะพจารณาคาอทธรณได ดงนน คกรณจงตองโตแยงคาสงทาง ปกครองนนตอองคกรวนจฉยคดปกครองโดยตรง (มาตรา 48)

3.การยนอทธรณและกาหนดเวลาอทธรณคาสงทางปกครอง 3.1 ผทมสทธอทธรณคาสงทางปกครอง ผทมสทธอทธรณคาสงทางปกครอง คอ “คกรณ ” ซงไดแกผทไดเขามาใน

กระบวนการพจารณาทางปกครองทกคนนนเอง ซงไดแก ผทไดยนคาขอ ผคดคานคาขอ ผอยใน บงคบหรอผจะอยในบงคบของคาสงทางปกครอง และผไดเขามาในกระบวนการพจารณาทาง ปกครองอนๆ แตสาหรบบคคลภายนอกทมไดเขามาในกระบวนการพจารณาทางปกครองนนจะ อทธรณไมได แตบคคลดงกลาวสามารถโตแยงคาสงทางปกครองนนตอองคกรวนจฉยคด ปกครองไดโดยตรง (มาตรา 44)

3.2 ผทจะรบอทธรณคาสงทางปกครอง คกรณจะตองอทธรณคา สงทางปกครองตอเจาหนาทผออกคาสงทางปกครองท

ระบชอและตาแหนงในคาสงทางปกครองนน เพราะบคคลดงกลาวเปนผทราบเรองและอยในฐานะ ทจะทบทวนคาสงทางปกครองของตนเองไดดทสด (มาตรา 44 วรรคหนง)

31

3.3 กาหนดเวลาอทธรณคาสงทางปกครอง คกรณตองอทธรณคาสงทางปกครองภายในสบหาวนนบแตวนทตนไดรบแจง

คาสงดงกลาว (มาตรา 48 วรรคหนง) แตในกรณทคาสงทางปกครองดงกลาวมไดระบกรณทอาจ อทธรณหรอโตแยงการยนคาอทธรณหรอคาโตแยง และระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงไวในคาสงทางปกครองนนดวย (มาตรา 40 วรรคหนง) ระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงนนจะเรมนบใหมตงแตวนทไดรบแจงหลกเกณฑดงกลาว แตถาไมมการแจงใหม ดงกลาวและระยะเวลาทอาจอทธรณไดตามพระราชบญญตน (สบหาวน ตามมาตรา 44วรรคหนง) หรอตามกฎหมายเฉพาะ (ถาม) มระยะเวลาสนกวาหนงปใหขยายเปนหนงปนบแตวนทไดรบคาสง ทางปกครอง (มาตรา 40 วรรคสอง) อนง คาสงทางปกครองทออกกอนวนทพระราชบญญตนมผล ใชบงคบไมอยภายใตบงคบใหตอ อทธรณภายในสบหาวน ทไดรบคาสงทางปกครอง พระราชบญญตน

4. รปแบบของคาอทธรณ 4.1 คาอทธรณตองทาเปนหนงสอ 4.2 คาอทธรณตองมขอโตแยงวา ไมเหนดวยกบคาสงทางปกครองนนอยางชดเจน 4.3 คาอทธรณตองมขอเทจจรงหรอขอกฎหมายทอางองประกอบดวย แตอยางไรก

ตามขอความดงกลาวกเปน เพยงแสดงใหเกดความเขาใจวาประสงคจะโตแยงสวนใดหรอโตแยง คาสงทางปกครองนนทงหมดกเพยงพอแลว (มาตรา 44 วรรคสอง)

5. การพจารณาอทธรณ เจาหนาทผออกคาสงทางปกครองทไดรบคาอทธรณคาสงทางปกครอง มอานาจ พจารณาทบทวนคาสงทางปกครองของตนเองต ามคาอทธรณไดไมวาจะเปนปญหาขอเทจจรงขอ กฎหมายหรอความเหมาะสมคาสงทางปกครอง และอาจมคาสงเพกถอนคาสงทางปกครองเดม หรอเปลยนแปลงคาสงนนไปในทางใดและเรองใดกไดภายในขอบเขตอานาจหนาทของตน (มาตรา 46) โดยไมตองพจารณาใหเสรจและแจงใหผอทธ รณทราบวาตนเหนดวยหรอไมกบคา อทธรณนนโดยไมชกชาแตตงไมเกนสามสบวนนบแตวนทไดรบอทธรณ (มาตรา 45 วรรคหนง) แตถาไมเหนดวยกบคาอทธรณนอกจากจะตองแจงผลใหกบผรองทกขทราบแลว กตองเรงรายงาน “ความเหน” พรอมดวย “เหตผล” ไปยงผมอานาจพจารณาคาอทธรณ ภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบคาอทธรณดงกลาวดวย สวนวาผใดจะเปน “ผมอานาจพจารณาคาอทธรณ” นน ใหเปนไปตามทกาหนดในกฎกระทรวง แตโดยทวไปแลวกคอ เจาหนาทในระดบสงขนตามสายงานบงคบ บญชานนเอง (มาตรา 45 วรรคสาม) ซงผมอานาจพจารณาคาอทธรณตองพจารณาคาอทธรณใหแลวเสรจภายในสามสบวนนบแตวนทตนไดรบรายงานแตถามเหตจาเปนไมอาจพจารณาใหแลว

32

เสรจได กตองมหนงสอแจงใหผอทธรณทราบกอนครบกาหนดระยะเวลาสามสบวนดงกลาว และผ มอานาจพจารณาคาอทธรณสามารถขยายระยะเวลาพจารณาคาอทธรณออกไปไดอกไมเกนสามสบ วนนบแตวนทครบกาหนดระยะเวลาสามสบวนแรก (มาตรา 45 วรรคสอง) สวนขอบเขตการพจารณาคาอทธรณนนกเปนเชนเดยวกบขอบเขตการพจารณาคาอทธรณของเจาหนาทผออกคาสง ทางปกครองนนเอง ((มาตรา 46)

6. ผลการพจารณาอทธรณ เมอผออกคาสงทางปกครองพจารณาคาอทธรณเมอผมอานาจพจารณาคาอทธรณ

พจารณาคาอทธรณตามขนตอนดงทไดกลาวมาแลวขางตน บคคลดงกลาวอาจจะมคาสงแทนคาสง เดมไดเตมท เพราะในระบบนเปนการพจารณาอทธรณโดยผบงคบบญชาตามสายง านปกต จงเปนการทบทวนคาสงทางปกครองภายในฝายปกครองดวยตนเอง แตหลกเกณฑการเพกถอนคาสงทาง ปกครองเดมจะกระทาไดเพยงใดและมผลยอนหลงหรอมผลในอนาคตอยางไร กจะตองเปนไปตาม หลกเกณฑการเพกถอนคาสงทางปกครองตามพระราชบญญตน (มาตรา 49 ถง มาตรา 53)

7. การทเลาการบงคบ การอทธรณคาสงทางปกครองไมเปนเหตใหมการทเลาการบงคบทางคาสงทาง

ปกครอง ดงนน เจาหนาทผออกคาสงทางปกครองยงคงบงคบการใหเปนไปตามคาสงทางปกครอง นนไดแมนวาจะมผอทธรณคาสงทางปกครองนน (มาตรา 44 วรรคสาม) แตอยาง ไรกตาม เจาหนาทผออกคาสงทางปกครองหรอเจาหนาทผมอานาจพจารณาคาอทธรณหรอองคกรวนจฉยคดปกครอง มอานาจทจะม คาสงใหทเลาการบงคบคาสงทางปกครองนนได (มาตรา 56 วรรคหนง)

สรปไดวากฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองเปนกฎในการควบคมตรวจ สอบฝายปกครองและเปนการรบรองคมครองสทธเสรภาพของประชาชน ซงเปนรปแบบคาสงทางปกครอง และอทธรณ มกระบวนการดาเนนงานทานองเดยวกบการพจารณาคดของศาลอนเปนมาตรการเยยวยาใหแกประชาชนตงแตในชนของฝายปกครอง ทงน ไมจากดสทธของประชาชนใน การใชสทธทจะดาเนนการทางศาลยตธรรมตามทกฎหมายกาหนด

33

บทท 3 การออกหนงสอแสดงสทธในทดนตามประมวลกฎหมายทดน

ประมวลกฎหมายทดน มาตรา 1 ไดบญญตคาวา “สทธในทดน” หมายความถง

กรรมสทธ และใหความหมายถงสทธครอบครองดวย ดงนน หนงสอแสดงส ทธในทดนตามประมวลกฎหมายทดนคอ หนงสอแสดงกรรมสทธและหนงสอแสดงสทธครอบครอง ซงในทนผ ศกษาจะขอกลาวถงการออกโฉนดทดนและหนงสอรบรองการทาประโยชนตามความในหมวด 4 วาดวยการออกหนงสอแสดงสทธในทดนเหลานน

ลกษณะทดนทขอออกหนงสอแสดงสทธในทดน ทดนจะพงออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนไดตองมลกษณะ

ดงน 1.จะตองเปนทดนทผมสทธในทดนไดครอบครองทาประโยชนแลว

2.ไมเปนทดนทราษฎรใชทาประโย ชนรวมกน เชน ทางนา ทางหลวง ททะเลสาบทชายตลง

3.ไมเ ปนทเขา ทภเขา และพนทรฐมาตรประกาศหวงหามตามมาตรา 9 (2) แหงประมวลกฎหมายทดน แตไมรวมถงทดนซงผครอบครองมสทธครองครองโดยชอบดวยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายทดน

4.ไมเปนทเกาะ เวนแตทดนของผซงมหลกฐานแจงการครอบครองทดน มใบจอง ใบเหยยบย า หนงสอรบรองการทาประโยชน โฉนดตราจอง ตราจองทตราวา “ไดทาประโยชนแลว” หรอเปนผมสทธตามกฎหมายวาดวยการจดทดนเพอการครองชพ หรอทดนทคณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดอนมตใหจดใหแกประชาชน หรอทดนซงไดจดหาผลประโยชนตาม มาต รา 10 และ 11 แหงประมวลกาหมายทดนโดยคณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดอนมตแลว

5.ไมเปนทดนทไดรบการสงวนหวงหามตาม มาตรา 10 แหงพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ.2497 มาตรา 20 (3) และ (4) แหงประมวลกฎหมายทดนซงแกไข เพมเตมโดยพระราชบ ญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมายทดน (ฉบบท 3) พ.ศ.2526 หรอกฎหมายอนๆ

34

6. ไมเปนทดนค ณะรฐมนตรสงวนไวเพอรกษาทรพยากรธรรมชาตหรอเพอประโยชนสาธารณะอยางอน

7. ทดนทขอออกโฉนดจะกระทาไดเฉพาะบรเวณทดนทไดสรางและวางแผนทเพอการออกโฉนดทดนไวแลว ในบรเวณทดนทนอกจากนใหออกเปนหนงสอรบรองการทาประโยชนเวนแตอธบดกรมทดนเหนเปนการสมควรใหออกหนงสอรบรองการทาประโยชนในบรเวณทดนทไดสรางและวางแผนทไวแลวไปพลางกอน

อนง พนททรฐมนตรประกาศหวงหามตามมาตรา 9 (2) แหงประมวลกฎหมายทดนตามขอ 3 นน หมายถง บรเวณทเขาหรอภเขา และปรมณฑลรอบทเขา หรอภเขา 40 เมตร บรเวณแมนาลาคลอง และทดนของรบนอกจากบรเวณทเขาหรอภเขา ปรมณฑลรอบทเขา หรอภเข 40 เมตร และบรเวณแมนาลาคลอง ซงมไดมบคคลใดมสทธครอ บครองเฉพาะบรเวณทเปนทหน ทกรวด หรอททราย

ประเภทของการออกหนงสอแสดงสทธในทดน ตามประมวลกฎหมายทดนหมวด 4 วาดวยการออกหนงสอแสดงสทธในทดน การ

ออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน 3 วธ คอ

1.การออกหนงสอแสดงสทธในทดนโดยการเดนสารวจ การออกหนงสอแสดงสทธในทดนโดยวธการเดนสารวจน เปนการดาเนนการตาม

มาตรา 58 และมาตรา 58 ทว แหงประมวลกฎหมายทดน กระทาไดทงการออกโฉนดทดนและการ ออกหนงสอรบรองการทาประโยชน และกรณนเปนกรณททางราชการสงเจาหนาทออกไปทากา รเดนสารวจในทองทจงหวดตางๆ โดยใชงบประมาณคาใชจายของทางราชการ ทงน หาก รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเหนสมควรทาการสารวจรงวดทาแผนหรอพสจนสอบสวนการกระทาประโยชนในจงหวดใด ปใด รฐมนตรจะตองประกาศในราชกจจานเบกษา เขตจงหวดทรฐมนตรวาการกระ ทรวงมหาดไทยประกาศนไมรวมถงทองททางราชการไดจาแนกใหเปนเขตปา ไมถาวร เมอมประกาศดงกลาวแลวผวาราชการจงหวดในทองทนนกจะประกาศกาหนดทองทและ วนเรมตนของการเดนสารวจ ซงเจาของทดนมหนาทจะตองนาพนกงานเจาหนาททาการเดนสารวจรงวด ทาแผนทหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนตามวนและเวลาทพนกงานและเจาหนาทไดนดหมาย หากเจาของทดน ไมนาพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดทาแผนทหรอพสจน

35

สอบสวนการทาประโยชนทดนของตน หรอไมตงตวแทนเพอการดงกลาวกจะมความผดและถก ลงโทษตามมาตรา 107 แหงประมวลกฎหมายทดน

บคคลทพนกงานเจาหนาทอาจออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนไดในกรณเดนสารวจดงน

1.1 ผครอบครองและทาประโยชนในทดนโดยมหลกฐาน หมายถง ผซงมหลกฐานการแจงการครอบครองทดน (ส.ค. 1) หรอผซงไดรบการครอบครองและทาประโยชนในทดน ตอเนองมาจากผทม ส.ค.1 มใบจอง (น.ส.2, น.ส.2 ก) ใบเหยยบย า หนงสอรบรองการทาประโยชน โฉนดตราจอง ตราจองทตราวา “ไดทาประโยชนแลว” หรอผมสทธตามกฎหมายวาดวยการจดทดนเพอการครองชพ คอผทไดรบอนญาตใหเขาทาประโยชนในทดนของนคมสรางตนเองหรอนคมสหกรณตามพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ พ.ศ.2511 การขอออกหนงสอแสดงสทธในทดนของบคคลดงกลาวนถาหากวามหลกฐานถกตองครบถวน พนกงานเจาหนาทจะออกโฉนด ทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหไดโดยไมจากดเนอทและไมมเงอนไขใดๆทงสน เวน แตผนาใบจองหรอผมสทธในทดนตามกฎหมายวาดวยการจดการทดนเพอการครองชพมาออก โฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน โฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนทออกใหบคลดงกลาวจะตกอยภายใตบงค บหามโอนตามมาตรา 31 แหงประมวลกฎหมายทดนและมาตรา 12 แหงพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ พ .ศ.2511 แลวแตกรณเหตทตองหามโอนทดนดงกลาวเนองจากบคคลดงกลาวเปนผทรฐจดทดนของรฐใหเปนทอยอาศยประกอบการทามา เลยงชพ หากปลอยใหมการ โอนทดนกนไดตามปกต บคคลดงกลาวจะตกเปนผไมมทอยอาศย และ ไมมททามาเลยงชพ ซงรฐจะตองรบภาระในการจดทดนใหอกโดยไมมทสนสดจงตองบญญตใหอย ภายใตบงคบหามโอนดงกลาว

1.2 ผครอบครองและทาประโยชนทดนโดยไมมหลกฐาน 1.2.1 ผครอบครองและทาประโยชนทดนอยกอนวนทประมวลกฎหมายทดนใช

บงคบ (กอน 1 ธนวาคม 2497) โดยไมมหนงสอสาคญแสดงกรรมสทธทดน และมไดแจงการ ครอบครอง (ส.ค.1) ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ .ศ.2497 หรอผ ซงรองคาสงผอ นผนจากผวาราชการจงหวดตามมาตรา 27 ทว หรอทเรยกกนโดยทวไปวา “พวกตกแจงการครอบครอง” ซงรวมถงบคคลทไดรบการครองครองและทาประโยชนในทดนตอเนองมาจากบคคลเชนวาดวย หากวาบคคลดงกลาวยงคงครอบครองและทาประโยชนในทดนนนอย ตลอดเวลามาจนถงวนทพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดพสจนสอบสวน และประสงคจะไดสทธในทดนนนกตองไปแจงการครอบครองทดนของตนตอเจาพนกงานทดน ณ ทดนตงอยภายใน 30 วน นบแตวนทผวาราชการจงหวดไดปดประกาศกาหนดทองทและวนเรมตนของการเดนสารวจ

36

รงวดตามมาตรา 58 วรรคสอง หากบคคลดงกลาวมไดแจงการครอบครองทดนเชนวานน แตได นามาหรอสงตวแทนมานาพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดตามวนเวลาทพนกงานเจาหนาทประกาศกาหนด พนกงานเจาหนาทกสามารถออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน ใหบคคลดงกลาวได ทงน ตามนยมาตรา 27 ตร แหงประมวลกฎหมายทดน ซงแกไขเพมเตมโดย พระราชบญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมายทดน (ฉบบท 4) พ.ศ. 2528

อยางไรกตาม ผครอบครองและทาประโยชนในทดนอยกอนประมวลกฎหมาย ทดนใชบงคบโดยไมมหนงสอสาค ญแสดงกรรมสทธทดน และมไดแจงการครอบครองนหากมาออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน พนกงานเจาหนาทกจะออกใหไดไมเกน 50 ไร ถาเกน 50 ไร กตองไดรบอนญาตจากผวาราชการจงหวดเปนการเฉพาะรายกอนโดยอยภายใต ระเบยบทคณะกรรมการจดทดนแหงชาตกาหนด (มาตรา 58 ทว วรรคสแหงประมวลกฎหมายทดน) ซงตามระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต ฉบบท 12 (พ.ศ.2532) วาดวยเงอนไขการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน หมวด 1 ไดกาหนดเงอนไขการออกโฉนดหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหแกผครอบครองและทาประโยชนในทดนกอนวนท ประมวลกฎหมายทดนใชบงคบ แตไมไดแจงการครอบครองไวดงน

1.2.1.1 ผวาราชการจงหวดจะอนมตใหออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนรายใดเกนหาสบไรไดตอเมอผวาราชการจงหวดหรอ ผทผ วาราชการจงหวดมอบหมายไดตรวจสอบการทาประโยชนแลวปรากฏวา ผครอบครองไดทาประโยชนหรออานวยการทาประโยชนในทดนนนดวยตนเอง และสภาพการทาประโยชนทดนนนเปนหลกฐานมนคงและม ผลผลตอนเปนประโยชนในทางเศรษฐกจ

1.2.1.2 ในกรณทวาเนอทททาปร ะโยชน ตองดวยหลกเกณฑตามขอ 1. เกนหาสบไร ใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนเทาจานวนเนอททผวา ราชการจงหวดอนมต

ในกรณทปรากฏเนอทททาประโยชนตองดวยหลกเกณฑตามขอ 1. ไมเกนหาสบ ไร ใหผวาราชก ารจงหวดสงไมอนมตในกรณเชนนใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชนใหเทาจานวนเนอทททาประโยชนแลวแตตองไมเกนหาสบไร

1.2.2 ผครอบครองและทาประโยชนในทดนภายหลงประมวลกฎหมายทดนใชบงคบและไมมตราจอง ใบเหย ยบย า หรอไมมหลกฐานวาเปนผมสทธตามกฎหมายวายดวยกา จดการทดนเพอการครองชพ (มาตรา 58 ทววรรคสอง (3) บคคลดงกลาวนถอไดวาเปนผทเขา ครอบครองและทาประโยชนในทดนของรฐโดยไมชอบดวยกฎหมาย หรอไดเขาครอบครองและทาประโยชนในทดนโดยพลการ ซงมจานวนมากทประสบปญหาเกยวกบทอยอาศยและททามาหากน

37

จงไดมการบกรกเขาครอบครองทาประโยชนในทดนของรฐโดยพลการ ประกอบกบทางราชการไมสามารถดาเนนการจดการทดนใหราษฎรจบจองใชเปนทอยอาศยและททามาหากนไดทนกบ ความตองการและความจาเปนรองราษฎร จงเปดโอกาสใหบคคลดงกลาวนาพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดทาแผนทหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนเพอการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนในทดนทตนครอบครองและทาประโยชนโดยวธการเดนสารวจได

การออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหแกผครอบครองและทาประโยชนทดนภายหลงประมวลกาหมายทดนใชบงคบ พนกงานเจานาทออกใหไดไมเกน 50 ไร ถาเกน 50 ไร จะตองไดรบอนมตจากผวาราชการจงหวดเปนการเฉพาะราย ทานองเดยวกบกรณของ พวกตกแจงการครอบครองดงทกลาวมาแลว

นอกจากการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหแกบคคลทครอบครองและทาประโยชนทดนภายหลงประมวลกาหมายทดนใชบงคบจะตกอยภายใตระเบยบ ของคณะกรรมการจดทดนแหงชาตดงกลาวแลว โฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนซง ออกใหบคคลดงกลาวยงต องตกอยภายใตบงคบหามโอนภายในสบป นบแตวนทไดรบโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนอกดวย เวนแตการตกทอดทางมรดก หรอโอนใหแก วงการเมอง หรองคการของรฐบาลตามกฎหมายวาดวยการจดตงองคการของรฐบาล รฐวสาหกจท จดตงขนโดยพระราชบญญต ห รอโอนใหแกสหกรณเพอชาระหน โดยไดรบอนมตจากนายทะเบยน สหกรณแลว และหากมการโอนทดนโดยฝาฝนบทบญญตหามโอนนการโอนทดนนนตกเปนโมฆะ ตามมาตรา 150 แหงประมวลกฎหมายเพงและพาณชย เพราะเปนการตองหามชดแจงโดยกฎหมาย นอกจากนภายในกาหนดระยะเวลาห ามโอน 10 ป ทดนนนไมอยในขายแหงการบงคบคด (มาตรา 58 ทว วรรคหา และวรรคหก)

2. การออกโฉนดทดนโดยวธปรบแกระวางรปถายทางอากาศหรอวธยายแปลง การออกโฉนดทดนสาหรบทดนทมหนงสอรบรองการทาประโยชนซงใชระวาง

รปถายทางอากาศ (น.ส. 3 ก) เปนหลกเกณฑวธการออกโฉนดทดนอกวธหนง ตามมาตรา 58 ตร แหงประมวลกฎหมายทดน (ฉบบท 4) พ.ศ. 2528 ทงนเพอเรงรดการออกโฉนดทดนทวประเทศให เปนไปโดยเรวตามความตองการของประชาชน ซงหากการออกโฉนดทดนยงใชวธการเดมเชนในปจจบน กลาวค อ โดยวธการเดนสารวจตามาตรา 58 และโดยวธออกเฉพาะรายตามมาตรา 59 แหงประมวลกฎหมายทดน จะตองใชเวลา 200 ปเศษ จงออกโฉนดทดนใหแกประชาชนไดทวประเทศ ดงนน เพอใหการออกโฉนดทดนทวประ เทศเปนไปอยางรวดเรว จงไดมการเพมหลกเกณฑวธการ ออกโฉนดทดนขนอกวธหนงตามมาตรา 8 แหงพระราชบญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมาย ทดน(ฉบบท 4) พ.ศ.2528 โดยกาหนดใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอานาจประกาศใน

38

ราชกจนเบกษากาหนดทองทและวนทออกโฉนดทดนสาหรบดนทมหนงสอรบรองการทา ประโยชน ซงใชระวางรปถายทางอากาศในทองทใดไดเหนสมควร ทงน ตองประกาศใหทราบ ลวงหนาไมนอยกวา 30 วน สาหรบการทาแผนทเพอออกโฉนดทดนดงกลาวใหนาหนงสอรบรองการทาประโยชน(น.ส.3 ก.) เวนแตกรณเจาพนกงานทดนเหนสมควรใหทาการสารวจ เชน กรณท วางรปถายทางอากา ศถายไวไมชดเจนหรอสงสยแนวเขตทดนเพราะมสงปกคลม

การออกโฉนดทดนในกรณนจะออกใหแกผมชอซงเปนผมสทธในหนงสอรบรอง การทาประโยชน และกอนแจกโฉนดทดนเจาพนกงานทดนจะตองประกาศกาหนดวนแจกโฉนด ทดนแปลงนนแกผมสทธกอน และถอวา หนงสอรบรองการทาประโยชนสาหรบทดนแปลงนนไดยกเลกตงแตวนกาหนดแจกโฉนดทดนตามประกาศและหนงสอรบรองการทาประโยชนทยกเลก นนเจาของจะตองคนแกเจาพนกงานทดนเวนแตไดสญหายไป

อนง ทดนทเจาพนกงานทดนจะออกโฉนดใหตามมาตรา 58 ตร น ตองเปนทดนทมหนงสอสาคญสาหรบทดนเปนหนงสอรบรองการทาประโยชนซงใชระวางรปถายทางอากาศ (น.ส.3 ก.) ทดนทมความสาคญสาหรบทดนประเภทอนนอกจาก น.ส.3 ก. จะนามาออกโฉนดทดน มาตรา 58 ตร ไมได เหตทกาหนดไววาตองเปนทดน น .ส.3 ก. เทา นน จงจะออกโฉนดทดนไดในกรณน กเพราะทดนมหนงสอสาคญทดนเปน น .ส.3 ก. ไดมการลงระวางรปถายทางอากาศไวแลว เจาหนาทสามารถกาหนดตาแหนงทดนได สวนเอกสารอน เชน น .ส.3 ก. , น.ส.3 ข. , ใบจอง, ใบเหยยบย า หรอ ส.ค. 1 เอกสารดงกลาวไมมกา รลงระวางรปถายทางอากาศ แตอยางใดไมอาจหา ตาแหนงทดนได ประกอบกบการทาแผนทเพอออกโฉนดทดนในกรณนตองตองนาหลกฐาน เกยวกบระวางรปถายทางอากาศทใชกบ น .ส.3 ก. มาปรบแกตามหลกวชาการแผนทรปถายทาง อากาศโดยไมตองทาการสารวจรงวด ดงนน ท ดนทมเอกสารอนๆ นอกจาก น.ส.3 ก. จงไมอาจนามาออกโฉนดทดนโดยวธการดงกลาวได

3. การออกหนงสอแสดงสทธในทดนโดยวธขออกเฉพาะราย การออกหนงสอแสดงสทธในทดนโดยวธขอออกเฉพาะรายนเปนกรณทเจาของ

หรอผครอบครองและทาประโยชนในทดนมความประสงคขอใหเจาพนกงานทดนดาเนนการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหแกตนโดยเฉพาะเปนรายๆไป ตามความตองการ โดยผขอจะตองเสยคาธรรมเนยมและคาใชจายในการรงวดเพอ ออกโฉนดทดนหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนเพอออกหนงสอรบรองการทาประโยชนดวยตนเอง มไดใชงบประมาณของทางราชการอยางเชนการออกหนงสอแสดงสทธในทดนโดยวธเดนสารวจ

บคคลทพนกงานเจาหนาทอาจออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหไดในกรณขอออกเฉพาะราย (มาตรา 59)

39

3.1 ผมสทธครอบครองทดนโดยชอบดวยกฎหมาย เชน บคคลทไดครอบครองและทาประโยชนในทดนมากอนวนทประมวลกฎหมายทดนใชบงคบ และไดแจงการครอบครอง (ม ส.ค.1) และหมายความรวมถงผไดครอบครองและทาประโยชนในทดนเนองจากมาจากผซงม ส.ค.1 ดวย ผไดรบอนญาตใหจบจองทดนตามพระราชบญญตออกโฉนดทดน (ฉบบท 6) พ.ศ.2479 โดยไดรบใบเหยยบย าเปนใบอนญาตภายหลงเมอประมวล กฎหมายทดนใชบงคบ มาตรา 14 แหงพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ.2479 ผมใบจองหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน โฉนดตราจอง ตราจองทตราวา “ไดทาประโยชนแลว” ตลอดจนผทไดรบอนญาตใหทาประโยชนในนคมสรางตนเองหรอนคมสหกรณ บคคลดงกลาวนถอเปนวาผครอบครองทดนโดย ชอบดวยกฎหมาย ดงนนจงสามารถออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหได ไมวาในทองทนนรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยจะไดประ กาศกาหนดใหทาการสารวจรงวดหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชน ตามมาตรา 58 แลวหรอไมกตาม และโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชนออกใหกรณนไมอยภายใตบงคบหามโอน เวนแตโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชนทออกสบเนองจากใบจองหรออกใหแกผ มสทธในทดนตามกฎวาดวยการจดการในทดนเพอการครองชพ

3.2 ผครอบครองและทาประโยชนในทดนโดยไมมหลกฐาน (มาตรา 59 ทว) ผครอบครองและทาประโยชนในทดนอยกอนวนทประมวลกฎหมายทดนใช

บงคบโดยไมมหนงสอแสดงกรรมสทธ และมไดแจงการครอบ ครองตามมาตรา 15 แหงพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 (พวกตกแจงการครอบครอง) และหมายความรวมถงผซงไดครอบครองและไดทาประโยชนในทดนตอเนองจากบคคลดงกลาวดวย บคคลประเภทนโดยปกตจะตองขอออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน โดยวเฉพาะรายได และพนกงานเจาหนาทสามารถออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหไดไมเกน 50 ไร ถาเกน 50 ไร กจะตองไดรบอนมตจากผวาราชการจงหวดกอน และทงนตอง เปนไปตามระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต ฉบบท 12 (พ.ศ.2332) ดงน

3.2.1 ผวาราชการจงหวดจะอนมตใหออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนรายใดเกนหาสบไรไดตอเมอผวาราชการจงหวดหรอผทวาผวาราชการจงหวดมอบหมาย ไดตรวจสอบการทาประโยชนแลวปรากฏวา ผครอบครองไดทาประโยชน หรออานวยการทาประโยชนในทดนนนดวยตนเอง และสภาพการทาประโยชนในทดนนนเปนหลกฐานมนคงและม ผลผลตอนเปนประโยชนทางเศรษฐกจ

40

3.2.2 ในกรณทปรากฏวาเนอทททาประโยชนตองดวยหลกเกณฑตามขอ 1 ไมเกน หาสบไร ใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดนหรอหนงสอร บรองการทาประโยชนเทาจานวนเนอ ททผวาราชการจงหวดสงอนมต

ในกรณทปรากฏวาเนอททไดทาประโยชนตองดวยหลกเกณฑตาม ขอ 1 ไมกน หาสบไร ใหผวาราชการจงหวดสงไมอนมต ในกรณเชนนใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนเทาจานวนเนอททไดทาประโยชนแลวแตตองไมเกนหาสบไร

3.3 พนกงานเจาหนาทจะออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนใหแกบคคลตามมาตรา 59 ทว วรรคหนง เปนการเฉพาะรายได ถามความจาเปนดงตอไปน

3.3.1 ทดนนนถ กเวนคนตามกกหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย 3.3.2 ผครอบครองและทาประโยชนในทดนจะโอนทดนนนใหแกทบวงการเมอง

องคการของรฐบาลตามกฎหมายวาดวยการจดตงองคการของรฐบาล หรอรฐวสาหกจทจดตงขน โดยพระราชบญญต

3.3.3 มความจาเปนอยางอนโดยไดรบอนญาตจากผวาราชการจงหวด อยางไรกตามบคคลทสามารถขอออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา

ประโยชนในกรณดงกลาวไดน ไมรวมถงผ ซงมไดปฏบตตามมาตรา 27 ตร ในกรณทรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยไดประกาศกาหนดจงหวดหรอทองทท จะทาการสารวจรงวดทาแผนหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนตามมาตรา 58 แลว บคคลดงกลาวซงมหนาทจะตองไปแจงการครอบครองทดนตอจาพนกงานทดนหรอไปนาพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดมาตรา 27 ตร ไดละเลยการปฏบตหนาทในการแจงการครอบครอง และการนาพนกงานเจาหนาททาการสารวจรงวดบคคลดงกลาวนไมอยในขายทจะมาขอออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา ประโยชนโดยวธการออกเฉพาะรายได เพราะตามมาตรา 27 ตร ถอวาบคคลทมไดดาเนนการดงกลาวไมประสงคจะใชสทธในทดนนนแลว

ผครอบครองและทาประโยชนในทดนภายหลงประมวลกาหมายทดนใชบงคบบคคลเชนวานไมสามารถขอออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนโดยวธขอออก เฉพาะรายได เนองจากหากเปดโอกาสใหบคคลเชนวานขอออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการ ทาประโยชนไดแลวกอใหเกดการทาประโยชน อนจะทาใหทดนของรฐสญสนไป

41

ขนตอนการดาเนนการออกโฉนดทดน ดาเนนการโดยสานกงานทดน

1.ขนยนคาขอ - ผขอยนคาขอ

- ชระวางแผนท - ผขอชาระคาคาขอ

2. ขนนดรงวด - กาหนดเงนมดจารงวด - กาหนดตวชางรงวดและวนทาการรงวด - จดทาใบนดรงวด 2 ฉบบ มอบใหผขอและเกบในเรอง

3. ขนแจงขางเคยงและผปกครองทองท (ฝายรงวด) - คนหาชอและทอยของเจาของทดนขางเคยง - ทาหนงสอแจงขางเคยง - ทาหนงสอแจงนายอาเภอทองท

(ตามหนงสอกระทรวงมหาดไทย ดวนมากท มท 0719/ ว 525 ลงวนท 24 กมภาพนธ 2542) 4. ขนดาเนนการของผขอ

- รบหนงสอแจงขางเคยงสงไปทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ - วางเงนมดจารงวด - รบชางรงวดไปทาการรงวดเมอถงวนทกาหนด - นารงวดปกหลกเขตทดนไวทกมมทกเขตทดนตน - ใหถอยคาและลงชอไวในใบไตสวน (น.ส.5) แบบบนทกตางๆ - ชาระคาธรรมเนยมออกโฉนดทดนและรบโฉนดทดน

5. ขนการรงวดทาแผนทและสอบสวนสทธ - ทาการรงวดตามหลกวชา - สอบสวนสทธ - คานวณแผนทและเนอท

- ลงทหมายในระวางแผนท - จาลองรปแบบแผนทประกอบเรอง - เขยนรายงานการรงวด (ร.ด. 3) และทาบญชเบกเงนคาใชจาย - ตรวจการคานวณแผนท เนอท ลงทหมายแผนทและตรวจระเบยบ

42

6. ขนพจารณาการรงวดและการสงการ

- หวหนาฝายรงวดตรวจสอบพจารณาและเสนอความเหนในรายงานการตอเจาพนกงานทดนจงหวดหรอสาขา

- เจาพนกงานทดนหรอสาขา พจารณาสงการหรอประกาศแจกโฉนดทดนและสง ถอนจายเงนมดจารงวด 7. ขนประกาศแจกโฉนดทดน

- สง เรองราวการรงวดออกโฉนดทดนใหฝายทะเบยน - จดทาประกาศแจกโฉนดทดน - ปดประกาศแจกโฉนดทดน ไวในทเปดเผย ณ สานกงานทดนทองท สานกงาน

เขตและทดนอาเภอ หรอกงอาเภอทองทและในบรเวณทดนแหงละ 1 ฉบบ ในเขตเทศบาลใหปดทสานกงานทดนอก 1 ฉบบ 8. ขนสรางโฉนดทดนและแจกโฉนดทดน (ฝายทะเบยน)

- เมอปดประกาศครบ 30 วน ไมมผคดคาน - เขยนโฉนด - เจาพนกงานทดนจงหวดหรอสาขาลงนามในโฉนดทดน ประทบตราประจา

ตาแหนง - มหนงสอเรยกผขอมารบโฉนดทดน - แจกโฉนดทดนใหผขอ

43

บทท 4 วธดาเนนการวจย

การศกษาวจยเรองปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน

ทเกยวขอ งกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา ผวจยไดกาหนดขนตอนและระเบยบวธวจย ดงน

1. รปแบบการวจยและการเกบรวบรวมขอมล 2. ประชากร กลมตวอยาง 3. ขอจากดในการเ กบรวบรวมขอมล 4 เครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล 5. ระยะเวลาในการเกบรวบรวมขอมล 6. การวเคราะหขอมล

รปแบบการวจยและการเกบรวบรวมขอมล

ในการศกษาวจยเรอง ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดนในการออกโฉนดทดนฯ ผวจยไดเลอกใชวธการวจยเชงคณภาพ (qualitative research) โดยใชวธการและการเกบรวบรวมขอมล ดงน 1. การสารวจเอกสาร (documentary survey) โดยการศกษารวบรวมขอมลจากเอกสารตางๆทงทเปนทฤษฎ แนวคด ระเบยบ /กฎหมาย นโยบายของรฐบาลเกยวกบทดนทากน หลกการพนฐานทางกฎ หมายเกยวกบการกระทาทางปกครอง พระราชบญญตวธปฏบตราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 การออกหนงสอแสดงสทธในทดนตามประมวลกฎหมายทดนและคาสงศาลปกครองสงสดทเกยวของกบ ขนตอนการออกโฉนดทดน เพอใหการศกษาวจยมความครอบคลม และชดเจนยงขน

2. การเกบขอมลภาคสนามใชวธการสมภาษณ แบบไมเปนทางการ (informal interview)และการสมภาษณแบบเจาะลก (in-depth interview) จากผทเกยวของ ทงในระดบผปฏบต และระดบผบรหาร โดยกาหนดแนวทางการสมภาษณในสวนทเกยวกบหนาทความรบผดชอบ ตลอดจนปญหาอปสรรคในการปฏบตหนาทการออกโฉนดทดนในบรบทของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 โดยการสรางแบบสมภาษณไวลวงหนาเพอความสะดวกใน

44

การเกบรวบรวมขอมลใหเปนระเบยบในการศกษาและวเคราะหสาเหตของปญหาและอปสรรคในการปฏบตงานตลอดจนแนวทางแกไขตอไป

ประชากร กลมต วอยาง ไดทาการศกษาและรวบรวมขอมล โดยการสมภาษณผบรหารของสานกงานทดนและเจาหนาทสานกงานทดนปฏบตหนาทในการออกโฉนดทดน ดงน 1. ระดบผบรหารในสานกงานทดนประกอบดวย เจาพนกงานทดนจงหวด / สาขา /สวนแยก หวหนาฝายทะเบยน หวหนาฝายรงวด จานวน 20 คน 2. ขาราชการผปฏบตงานดานการออกโฉนดทดน ฝายทะเบยน ของสานกงานทดนในจงหวดสงขลา จานวน 20 คน

ขอจากดในการเกบรวบรวมขอมล

เหตทเลอกศกษาจากกลมผใหขอมลหลกขางตนมเหตผลและขอจากด ดงน ประการแรก ผบรหารในสานกงานทดน เปนผทมประสบการณในดานความรการ

ปฏบตงานทตองมความรบผดชอบสงมาก ยอมมความรบผดชอบสงมาก ยอมมทศนคตและแนวคด ทเปนประโยชนในการศกษาวจยครงน สาหรบขาราชการผปฏบตงานนนจะทาการศกษาวจย ณ สานกงานทดนจงหวด/สาขา/สวนแยก ทมการขอออกโฉนดทดนในจงหวดสงขลา เหตทไมทาการศกษาสานกงานทดนทกแหง เพราะพจารณาแลวเหนวาสานกงานทดนจงหวดทกจงหวดม มาตรฐานเดยวกนในการปฏบตหนาท เนองจากรบนโยบาย ระเบยบ กฎหมาย คาสงเดยวกน การ เลอกศกษาวจยจงหวดใดจงหวดหนง นาจะไดผลใกลเคยงกนสามารถนาผลวจยมาปรบใชใหเกด ประโยชนได

ประการทสอง เนองจากมขอจากดในดานระยะทาง ทาใหไมสามารถไปเกบขอมล ทจงหวดอยหางไกลไดและเหนวาสานกงานทดนทเลอกกลมตวอยางมความสะดวกทสดทผศกษา จะทาการเกบขอมลได

45

เครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล

ใชแบบสมภาษณเปนเครองมอเพอการเกบขอมล โดยแยกแบบสมภาษณเปน 2 แบบ คอ สาหรบผบรหารและสาหรบเจาหนาทผปฏบตงาน โดยมคาถามเพอเปนแนวทางในการเกบรวบรวมขอมลคอ

1. ปญหาและอปสรรคในการออกโฉนดทดน 2. การปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ม

ความสมพนธกบประสทธภาพดานการออกโฉนดทดนของขาราชการกรมทดนหร อไม 3. การปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 สงผล

ใหเกดปญหาในการปฏบตงานดานการออกโฉนดทดนของขาราชการกรมทดนหรอไม 4. ทศนคตของผบรหารและขาราชการผปฏบตงานมผลตอการปฏบตงานและ

ศกษาหาความรเพมเตมเกยวก บพระราชบญญตวธปฏบตราชการการปกครอง พ.ศ.2539 อยางไร 5. ความคดเหนและขอเสนอแนะ

ระยะเวลาในการเกบขอมล

การศกษาวจยครงนใชเวลาในการเกบรวบรวมขอมลจากเอกสารตลอดจนการ สมภาษณตงแตเดอน มกราคม 2554 ถงเดอนมนาคม 2554 การวเคราะหขอมล

ในการวเคราะหขอมล จะนาขอมลทไดจากการสมภาษณมาวเคราะหรวมกบขอมล ทได จากการศกษาเอกสาร วธการวเคราะหขอมลจะเปนไปตามแนวทางวธวจยเชงคณภาพ โดยนากรอบแนวคดทฤษฎ งานวจยทเกยวของ และระเบยบปฏบต มาวเคราะหเปรยบเทยบเพอหาขอสรปโดยทวไป

46

บทท 5 ผลการวจย

การศกษาวจยเรอง ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนด

ทดนทเกยวขอ งกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา ผวจยไดทาการศกษาและเกบร วบรวมขอมลโดยการสารวจเอกสาร( documentary survey) และการสมภาษณ ทงการสมภาษณแบบไมเปนทางการ ( informal interview) และการสมภาษณแบบเจาะลก( in-dept interview)ผลการศกษาปรากฎดงน ในกระบวนการออกโฉนดทดนนอกจากพนกงานเจาหนาทจะตองพจารณาและปฏบตตามประมวลกฎหมายทดน กฎกระทรวงทออกตามความประมวลกฎหมายทดน ระเบยบคณะกรรมการจดทดนแหงชาต และระเบยบกฎหมายทเกยวของอนแลว ยงตองพจารณาดาเนนการ ใหสอดคลองถกตองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อกดวย เนองจากการพจารณาและมคาสงอนญาตหรอไมอนญาตใหออกโฉนดทดน เปนการใชอานาจตามกฎหมาย ของเจาหนาททมผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอใหเกดสทธหรอระงบ ซงสทธในทดน อนมลกษณะเปน “คาสงทางปกครอง ” ตามความนยมาตรา 5 (1) แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางการปกครอง พ.ศ. 2539 ทาใหเกดขอสงสยวาพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางการปกครองฯ ดงกลาวจะสงผลกระทบหรอกอใหเกดปญหาและอปสรรคใน การปฏบตงานของเจาหนาทหรอไม อยางไร และผบรหารรวมทงขาราชการผปฏบตงานของกรม ทดนมทศนคตตอพระราชบญญตฉบบนอยางไ ร เพอใหไดคาตอบจากขอสงสยดงกลาว จงไดทาการศกษาขอมลจากขนตอนการออกโฉนดทดน และผมหนาทเกยวของกบกระบวนการดงกลาว โดยการสมภาษณดงน

สรปผลการศกษาปญหาจากขนตอนการออกโฉนดทดน

จากการสมภาษณ ถงปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 ดงน

47

ตาราง 1 สรปปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดน ทเกยวกบพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ลาดบ ขนตอนการออกโฉนดทดน ปญหา

1. ยนคาขอ - ผขอยนคาขอ - ชระวางแผนท

- เจาหนาท ไมรบคาขอ เนองจาก เอกสารหลกฐานไมสมบรณ หรอ ลายเซนในหนงสอมอบอานาจ ไมตรงกบหลกฐาน ทางสานกงานทดน - ผขอไมสามารถชตาแหนงทดนในระวาง ได จงไมรบคาขอ

2. นดรงวด - กาหนดตวชางรงวดและวนทาการ รงวด

- ผขอขอเปลยนตวชางรงวด และ วนทาการรงวดนานเกนไป

3. แจงขางเคยงและผปกครองทองท - ทาหนงสอแจงขางเคยง - ทาหนงสอแจงนายอาเภอทองท หรอองคกรปกครองสวนทองถน

- เจาของทดนขางเคยง ยายทอยไมสามารถ ตดตอได - องคกรปกครองสวนทองถนไมรบ หนงสอแจงโดยอางวาผขอยงคางชาระคา ภาษบารงทองท

4. การดาเนนการของผขอ - รบหนงสอแจงขางเคยงสงไปทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ - นารงวดปกหลกเขตทดนไวทกมมทกเขตทดนตน - ใหถอยคาและลงชอไวในใบไตสวน แบบบนทกตางๆ

- หนงสอแจงสงไมถงมอขางเคยง

- ผขอไมสามารถนาชเขตได หรอ เกด พพาทโตแยงสทธในทดน - เจาของทดนไมลงนามรบรองเขต

5. การรงวดทาแผนทและสอบสวนสทธ - ทาการรงวดตามหลกวชา

- ไมสามารถทาการรงวดตามหลกวชาการแผนทได

48

ลาดบ ขนตอนการออกโฉนดทดน ปญหา - สอบสวนสทธ

- การเขยนรายงานการรงวด - ตรวจการคานวณแผนท เนอท ลงทหมายแผนทและตรวจระเบยบ

- เจาของทดนขางเคยงไมลงนามรบรองเขต - การเขยนรายงานไมเปนมาตรฐานเดยวกน - ผตรวจมมความเหนขดแยงกบชางรงวด

6. พจารณาการรงวดและการสงการ - หวหนาฝายรงวดตรวจสอบพจารณาและเสนอความเหนในรายงานการตอเจาพนกงานทดนจงหวดหรอสาขา

- หวหนาฝายรงวดและเจาพนกงานทดน แตละคนมดลพนจแตงตางกน

7. ประกาศแจกโฉนดทดน - ปดประกาศแจกโฉนดทดน ไวในทเปดเผย ณ สานกงานทดนทองท สานกงานเขตและทดนอาเภอ หรอกงอาเภอทองทและในบรเวณทดนแหงละ 1 ฉบบ ในเขตเทศบาลใหปดทสานกงานทดนอก 1 ฉบบ

- มการคดคานระหวางประกาศ

สรปผลการศกษา ผมหนาทเกยวของกบกระบวนการดงกลาวโดยการสมภาษณ

จากการสมภาษณ ผบรหารของสานกงานทดนในจงหวดสงขลา และเจาหนาทผปฏบตงาน มความคดเหนเกยวกบการปฏบตงานของเจาหนาทดานการออกโฉนดทดนทเกยวของ กบพระราชบญญตวธพจารณาทางปกครอง พ .ศ. 2539 สรปไดดงน

1. ปญหาอปสรรคทสาคญในการออกโฉนดทดนคอ การทพนกงานเจาหนาทจะตองปฏบตตามระเบยบกฎหมายทเกยวของซงมอยเปนจานวนมาก ทงทเป นกฎหมายและระเบยบภายในของกรมทดนเอง และระเบยบกฎหมายของหนวยงานภายนอกทเกยวของเนองจากทดนทขอ รงวดออกโฉนดทดนมอาณาเขตตดตอ หรอในทดนสงวนหวงหามทอยใ นความดแลรบผดชอบของสวนราชการ อน เชน เขตปาไม เขตปฏรปทดน ทสาธารณประโยชน นอกจากนยงมปญหาใน ระดบพนทเนองจากสภาพทดนทขอออกโฉนดทดนเปลยนแปลงไปจากเดมยากแกการพสจนสทธ

49

การครอบครองและการทาประโยนช รวมทงปญหาแนวเขตทสงวนหวงหามไมชดเจน ทาใหเกด ปญหาการออกโฉนดทดนไปโดยผดพลาดคลาดเคลอนตองมการพจารณาสงเพกถอนหรอแกไข บางจงหวด เชน จงหวด สงขลา มการตงคณะกรรมการเพอพจารณากลนกรองการออกหนงแสดง สทธในทดนนอกเหนอทกฎหมายกาหนดอกหลายคณะทาใหเ กด ความลาชา และอกปญหาหนงคอ ผมอทธพลในพนทบบบงคบหรอใหอามสสนจางเพอออกโฉนดทดนแกตนและพวกพอง

2. ผใหสมภาษณมความคดเหนเกยวของ กบปญหาการปฏบตงานของเจาหนาทในการออกโฉนดทดนทเกยวของกบพระราชบญญตวธพจารณาทางปกครอง พ .ศ. 2539 ดงน

2.1. การปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดานการออกโฉนดทดนหากผปฏบตงานไมมความรความเขาใจเกยวกบพระราชบญญตดงกลาว กจะทา ใหเกดปญหาอปสรรคในการปฏบตงานไดโ ดยเฉพาะในเรองของรปแบบในการทาคาสงทางปกครอง การแจงสทธอทธรณใหคกรณทราบ แตในทางกลบกนหากผปฏบตมความรความเขาใจ เปนอยางดและปฏบตงานดวยความสจรต กจะไมกอเกดปญหาอปสรรคแกเจาหนาทของกรมทดน แตอยางใด

2.2. พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 สงผลใหเกดปญหา อปสรรคตอการปฏ บตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนดงน 2.2.1.เจาหนาทตองศกษาและปฏบตตามกฎหมายทดนเพมเตม นอกจากระเบยบกฎหมายทเกยวของกบการออกโฉนดทดนซงมอยเปนจานวนมากทงกฎหมายภายในและกฎหมาย อนๆทเกยวของ 2.2.2.เปนการเพมงานเพราะตองสรปขอเทจจรงรวบรวมเอกสารหลกฐานเพอพจารณาคาอทรณของคกรณ และเสยเวลาในการเดนทางไปชแจงตอศาลปกครองทมการฟองรอง คดตอศาลปกครอง สงผลตอการปฏบตงานประจา 2.2.3.ประชาชนใชสทธโดยพราเพรอ เจาหนาทตองตรวจสอบและชแจงสง ผลตงานประจาเชนกน

3. ผใหสมภาษณ มความเหนสอดคลองกนวา การบงคบใชพระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เกดผลดตอการปฏบตงานของเจาหนาทของกรมทดน กลาวคอ พระราชบญญตฯ ดงกลาวบญญตใหการทาคาสงปกครองเจาหนาทจะตองแสด งเหตผลโดยอางองขอกฎหมายสนบสนนการใชดลพนจในการออกคาสง ปร ะกอบกบการใหคกรณ มสทธอทธรณคาสงทางปกครองหรอฟองศาลปกครองไดนน เจาหนาทจาเปนตองศกษาระเบยบ คาสง และกฎหมายทเกยวของรวมทงตองใชความละเอยดรอบครอบ อางองกฎหมายในกระบวน การออกโฉนดทดนมากยงขน ทาใหเกดกระบวนการตรวจสอบและถวงดล ( check and balance) ไดชดเจน

50

ขน สงผลใหการออกโฉนดทดนมประสทธภาพมากขน ตามไปดวย นอกจากนยงทาใหตวเจาหนาท มศกยภาพและผลงานมประสทธภาพมากขนเมอประชาชนเกดขอสงสยเจาหนาท สามารถชแจงแสดงเหตผลไดอยางชดเจน โปรงใส ประชาชนมความพอใจในการใหบรการเพมขน และยงเปน การปองกนการทจรตและประพฤตมชอบไดในระดบหนง เพราะการทตองแสดงเหตผลและกฎหมายทใชอางองประกอบการพจารณาออกคาสง ทาหเจาหนาทตองยดหลกกฎหมายในการปฏบตงานเปนการปองกนการทจรตไปในตว ทาใหภาพลกษณของกรมทดนดขน 4. การปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนนอกจากจะตองปฏบตตามระเบยบกฏหมายท เกยวของกบการออกโฉนดทดนแลว ยงตองปฏบตตาม พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อกดวย ดงนน ความร ความเขาใจ และทศนคตของเจาหนาทเกยวกบพระราชบญญตฉบบนจงมผลตอการปฏบตงานดานการออกโฉนด ทดน เจาหนาทจะตองเปนผมความรและความสามารถมนการตความและการบงคบใชกฎหมายอยางถกตอง รวมทงมทศนคต ทดในการศกษาเกยวของกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทาง ปกครอง พ.ศ. 2539 ดวย

5.ควรมการปรบปรงหรอแกไขกฏหมายหรอออกกฏกระทรวงเกยวกบการออก โฉนดมาดน เพอใหสอดคลองกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 เพราะประมวลกฏหมายทดนมขนตอนในการปฏบตเพอออกโฉนดทดนมาก ลาสมยไมสอดคลองกบ สภาพปจจบน และการทเจาพนกงานทดนจงหวดมคาสงเกยวกบการออกหนงสอแสดงสทธในทดน ถอเปนคาสงทางปกครองซงจะตองปฏบตตามพระราชบญญตวธพจารณาทางปกครอง พ .ศ. 2539จงควรทจะปรบแกกฎหมายหรอออกกฎกระทรวงใหสอดคลองกน โดยนาบทบญญตพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ทเกยวของกบประมวลกฎหมายทดนมา บญญตไวในประมวลกฎหมายทดนเพอเปนแนวเดยวกน โดนเฉพาะเรองการโตแยงค ดคานการออกโฉนดทดนตามมาตรา 60 แหงประมว ลกฎหมายทดน และการอทธรณพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 รวมทงการกาหนดรปแบบของการทาคาสงทางปกครอง เพอใหมลกษณะเปนกฎหมายเฉพาะ เจาหนาทผปฏบตงานจะไดไมตองศกษากฎหมายหลายฉบบ

51

ขอเสนอแนะของผใหสมภาษณ

1. หนวย งานควรจดอบรมใหความรเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทาง ปกครอง พ.ศ. 2539 อยางตอเนองและครอบคลมทงสวนกลางและสวนภมภาค

2. ควรแกไขกฎหมายหรอกฎกระทรวงทเกยวของกบการออกโฉนดทดนใหม รายละเอยดและขนตอนตามทระบในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทา งปกครอง พ.ศ. 2539เพอจะไดยดถอกฎหมายฉบบเดยวในการปฏบตงานไมตองศกษาหรอเปดตาราหลายฉบบ เกดความ สะดวกมประสทธภาพ

3. จดทาคมอ (กรณยงไมมการแกกฎหมาย ) เพอหลกเลยงการใชดลพนจและการตความกฎหมายทไมถกตอง

52

บทท 6 สรป ผลการวจย และขอเสนอแนะ

สรปผลการ วจย การวจยเรองปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดนทเกยวของกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา มวตถประสงคเพอทราบปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนดานออกโฉนดทดนในบรบทของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเพอเปนแนวทางแกปญหาในการปฏบตงานของเจาหนาท โดยผวจย ผวจยไดเลอกใชวธการวจยเชงคณภาพ (qualitative research) ใชวธการและการเกบรวบรวมขอมล โดย การสารวจเอกสาร (documentary survey) โดยการศกษารวบรวมขอมลจากเอกสารตางๆทงทเปนทฤษฎ แนวคด ระเบยบ/กฎหมาย นโยบายของรฐบาลเกยวกบทดนทากนหลกการพนฐานทางกฎหมายเกยวกบการ กระทาทางปกครอง พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การออกหนงสอแสดงสทธในทดนตามประมวลกฎหมายทดนและคาสงศาลปกครองสงสดทเกยวของกบ ขนตอนการออกโฉนด และ การเกบขอมลภาคสนามใชวธการสมภาษณ แบบไมเปนทางการ (informal interview)และการสมภาษณแบบเจาะลก (in-depth interview) จากผทเกยวของ ทงในระดบผปฏบต และระดบผบรหารผลการวจยสรปไดดงน จากการศกษาปญหาขนตอนการออกโฉนดทดน พบวา ในแตละขนตอนการออก โฉนดทดน ลวนเปนคาสงทางปกครอง ทอาจจะเหดปญหา และเคยมปญหาเกดขนมาแลวทงส น ในการปฏบตงานของเจาหนาททดนเกยวกบการออกโฉนดทดน นอกจากจะตองยดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข ตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายทดน กฎกระทรวงทออกตามความในพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 และระเบยบคณะกรรมการจดทดนแหงชาตแลว เจาหนาทจะตองปฏบตตามกฎหมายอนทเกยวของอก เชน ประมวลกฎหมายแพงพาณชย กฎหมายเกยวกบปาไม กฏ หมายเกยวกบการปฏรปทดน กฎหมายเกยวกบนคมสหกรณ เปนตน รวมทงระเบยบ - คาสงภายในของทางราชการทเปนรายละเอยดปลกยอยอกเปนจานวนมาก ซ งการทเจาหนาทตองปฏบตตามกฎหมายอนนอกเหนอจากประมาวลกฎหมายทดนและปฏบตตามกฎระเบยบ คาสงปลกยอยภายในของทางราชการ โดยเฉพาะการตความกฎระเบยบทแตกตางกน สงผลใหเปนปญหาอปสรรคตอการปฏบตงานของเจาหนาทเปนอยางมาก ดงเหนไดจากผลการ สมภาษณผบรหารและขาราชการผปฏบตงานของกรมทดนตางมความเหนสอดคลองกนวา ปญหา

53

อปสรรคทสาคญในการออกโฉนดทดนคอ การทตองปฏบตตามกฎหมาย ระเบยบ คาสงทมเปนจานวนมาก ทงประมวลกฎหมายทดน กฎหมายทเกยวของอนๆ และระเบยบคาสงภายใน เนอง จากในการออกโฉนดทดนเมอไดปฏบตตามหลกเกณฑและขนตอนทกาหนดไวในกฎหมายและ ระเบยบคาสงวาจะอนญาตใหออกโฉนดทดนใหแกผขอหรอไมหรอในกรณทมการโตแยงหรอ คดคานการออกโฉนดทดน เจาพนกงานทดนจงหวด หรอ เจาพนกงานทดนจงหวดสาขา แลวแตกรณ กจะตองทาการสอบสวนเปรยบเทยบแลวพจารณาสงการไปตามทเหนสมควร คาสงอนญาต หรอไมอนญาตใหออกโฉนดทดนหรอคาสงในการสอบสวนเปรยบเทยบกรณมผโตแยงคดคานการ ออกโฉนดทดนดงกลาวเปนการใชอานาจตามกฎหมายของเจาหนาทรฐทมผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอใหเกดสทธหรอระงบซงสทธในทดน อนมลกษณะเปน “คาสงทางปกครอง ” ตามนยมาตรา 5(1) แหง พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมอคาสงอนญาต หรอ ไมอนญาต ใหออกโฉนดทดน หรอ คาสงในการสอบสวนเ ปรยบเทยบกรณมผโตแยงคดคานการออกโฉนดทดนเปนคาสงทางปกครอง กระบวนการออกคาสงทาง ปกครองของเจาหนาทจงตองเปนไปตามหลกเกณฑและแนวทางทบญญตไวในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงนน การปฏบตงานของเจาหนาททดนดา นออกโฉนดทดนซงถอเปนการปฏบตราชการทางปกครอง จงตองปฏบตตามทงประมวลกฎหมายทดนซงเปนกฎหมายเฉพาะและตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงเปนกฎหมายกลางทกาหนดแนวทางการปฏบตราชการทางปกครองของเจาหนาทรฐดวย การทเจาหนาทตองปฏบตตามทงกฎหมายเฉพาะและกฎหมายกลางดงกลาว ทา เกดผลกระทบตอการปฏบตงานของเจาหนาท คอ 1.การปฏบตหนาท ในการออกโฉนดทดนทาใหเกดปญหาอปสรรค ตาง ๆ ในแต ละขนตอนของกระบวนการออกโฉนดทดน ดงท กลาวมาแลวใน ผลการศกษาปญหาจากขนตอนการออกโฉนดทดน ซงอาจกอใหเกดความเสยหายแ กทางราชการและตวเจาหนาทอาจจะตองรบผดทางวนยและตามพระราชบญญตความรบผดชอบทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ได 2.ปญหาการตความบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และกฎ ระเบยบ คาสงทเกยวของกบการออกโฉนดทดน โดยเฉพาะอยางยงการพจารณา วา คาสงใดของเจาพนกงานทดนทถอวาเปน คาสงทางปกครอง ซงหากเปนคาสงทางปกครอง เจาหนาทกตองปฏบตใหเปนไปตามหลกเกณฑทบญญตไวใน พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงหากมการตความไมถกตองกอาจจะสงผลใหเกดความเสยหายตอทาง ราชการ หรออาจทาใหประชาชนเสยสทธในการแยงคดคานได

54

3.การทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง ไดกาหนดใหประชาชนมสทธอทธรณคาสงทางปกครองหรอฟองศาลคดตอศ าลปกครองไดทาใหเจาหนาทตองสรปขอเทจจรงเสนอความเหนและอางองกฎหมายเพอทาคาใหการแกคาฟอง หรอเดนทางไปใหการดวยวาจาตอศาลปกครองอนเปนการเพมภาระงานสงผลตอการปฏบตงานประจา

อภปรายผล จากการศกษาปญหาอปสรรคปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 สามรถนามาอภปรายผลได ดงน

1.ขอเสนอแนะ ของผใหสมภาษณ ไดเสนอแนวทางแกไขปญหา ในกระบวนการออกโฉนดทดนดงน

ตาราง 2 ขอเสนอแนะแนวทางแกไขปญ หา การออกโฉนดทดน

ลาดบ ประเดนปญหา แนวทางแกไข

1. เจาหนาท ไมรบคาขอ เนองจาก เอกสารหลกฐานไมสมบรณ หรอ ลายเซนในหนงสอมอบอานาจ ไมตรงกบหลกฐาน ทางสานกงานทดน

การหมายเหตในหนงสอมอบอานาจใหมอบเพยงยนคาขอเทานน และชแจงให ผรบมอบนาเจาของทดนทแทจรงมาดาเนนการในวนรบโฉนดตอไป

2. ผขอไมสามารถชตาแหนงทดนในระวาง ได จงไมรบคาขอ

ใชระบบสารสนเทศแผนท(GIS) หรอ ใชเครองมอหาพกดดาวเทยม เขาชวยในการ กาหนดตาแหนง ได แตหาก เปนเพราะ เจาของทดนไมไดอยในทดนและทา ประโยชน จะเขาขายเจตนาละทงการ ครอบครอง จนไมทราบตาแหนงทดน ข อ งตน จ ง ไมส าม า รถ ช ร ะ ว า ง ได เจาหนาทกไมสามารถรบคาขอได

55

ลาดบ ประเดนปญหา แนวทางแกไข

3. ผขอขอเปลยนตวชางรงวด และ วนทาการรงวดนานเกนไป

หากหวหนาฝายรงวดพจารณาแลวเหนวา ชางรงวดผนน อาจมสวนไดเสยกสามารถ เปลยนชางรงวดได สวนระยะเวลารงวด ใหชแจง ผขอทราบถงกาหนดระยะเวลา รงวดของสานกงานทดนนน และหากผ ขอมเหตผล และความจาเปนทจะตองทาการรงวดใหเรวขน เจาพนกงานทดน อาจพจารณาสงการให เลอนวนนดรงวด โดยอนโลมพจารณาเชนเดยวกบการรงวดทา แผนทพพาทตามศาลสง

4. เจาของทดนขางเคยง ยายทอยไมสามารถ ตดตอได อาจทาใหเสยสทธ และฟองรองเจาหนาทในภายหลง

ใหสอบถามทอยจากทะเบยนราษฎร แลวแจงนดตรวจใหม ตามทอยใหม แตหาก การแจงขางเคยงดานทเกยวของไม ครบ ใหทาการแจงเพอนดตรวจใหมเชนกน

5. องคกรปกครองสวนทองถนไมรบ หนงสอแจงโดยอางวาผขอยงคางชาระคา ภาษบารงทองท

กรณ กรณนไมมระเบยบกฎหมาย ใดเขยนไว เพยงแต องคกรปกครองสวนทองถน ใชเปน เครองมอและขออาง ในการเรยกเกบภาษเทานน เจาหนาทกรมทดน ทาไดเ พยง ชแจงให องคกรปกครองสวน ทองถนนนทราบเทานน และหากเมความ เสยหายเกดขน ผขอ จะตองไปฟองรอง องคกรปกครองสวนทองถนนนเอง

6. หนงสอแจงสงไมถงมอขางเคย ง ระเบยบใชไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ จากนน ชาง รงวดนาใบตอบรบเกบ เขาเรอง ซงการตความของเจาพนกงานทดน ตความแตกตางกน บางทานใหความเหน วา ตองเปนชอเจาของทดนผนนรบเทานน เจาพนกงงานทดนบางทานยกคาพพากษาศาลฎกาซงตความวาหา กเจาของทดน

56

ลาดบ ประเดนปญหา แนวทางแกไข

ขางเคยงไมไดลงชอในใบตอบรบ ดวยตนเองเองถอวาไมถง ควรนาเรองนเขาส การสมมนาประจาป

7. ผขอไมสามารถนาชเขตได หรอ เกด พพาทโตแยงสทธในทดน

กรณ ชางรงวดมกจะถกกลาวหาจาก เจาของทดนเสมอ วาจะตองรวาทดนอย ตรงไหน ซงในขอเทจจรง ทดนจะพงออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนได ในบทกอนหนา ตองมลกษณะ ขอแรก คอ “จะตองเปนทดนทผ มสทธในทดนไดครอบครองทาประโยชนแลว” ซง หากไดทาประโยชน ตอเนองมาจะสาม ารถชแนวเขตของตนได ซง กรณน ชางรงวดเองจะตองชแจง ให เจาของทดนผขอ และเจาของทดนขางเคยงทราบ

8. เจาของทดนขางเคยงไมลงนามรบรองเขต ปฏบตตามระเบยบ และกฎกระทรวง

9. การรายงานไมเปนมาตรฐานเดยวกน และ กรณ หวหนาฝายรงวดและเจาพนกงานทดน มดลพนจแตกตางกน

เปนไปตามพนฐานความร ประสบการณ แ ตละ บคคล อ กทงก าร ตคว ามกฎ ระเบยบ ทแตกตางกน การแกไขจะตอง แกไขระดบกรมฯ โดยการแกไขระเบยบ ใหชดเจน ตามเหตการณปจจบน รวมทงจดใหมการอบรม สมมนา เจาหนาททกระดบ และมการสรปประเดนตางๆ เปน ค มอ เพอใหการปฏบตงานเปนไปในมาตรฐานเดยวกน

10. มการคดคานระหวางประกาศ ดาเนนการตามระเบยบ

57

2. การการศกษาพบวา ปญหาการตความบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และกฎ ระเบยบ คาสงทเกยวของกบการออกโฉนดทดน โดยเฉพาะอยางยงการพจารณาวา คาสงใดของเจาพนกงานทดนทถอวาเปน คาสงทางปกครอง ซง หากเปนคาสงทางปกครอง เจาหนาทกตองปฏบตใหเปนไปตามหลกเกณฑทบญญตไวใน พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงหากมการตความไมถกตองกอาจจะ สงผลใหเกดความเสยหายตอทางราชการ หรออาจทาใหประชาชนเสยสทธในการแยงคดคานได สอดคลองกบ งานวจยของ ธระ สธวรางกร (2540, บทคดยอ) ทกลาววา นตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฏหมาย อาจจะเกดขนเมอองคกรฝายปกครองไดใชอานาจ ออกนตกรรมทางปกครองไปโดยมความประสงคในใจเพอใหบรรลจดมงหมายดงนนอยาง “จงใจ” หรอ “ไมจงใจ ” กได เมอองคกรฝายปกครองไดใชอานาจออกนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฏหมาย เพอมใหประโยชนมหาชนและสทธเสรภาพ หรอประโยชนอนชอบธรรมของราษฎรตองไดรบความกระทบกระเทอนไปจากการใชอานาจตามอาเภอใจดงกลาว รฐเสรประชาธปไตยทงหลายทมการสถาปนา “หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง” (principle of legality of administrative action) จงตองสรางระบบและกลไก เอาไวสาหรบใชในการตรวจสอบควบคม กรณองคกรททาหนาททานตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฎหมาย

3. การทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง ไดกาหนดใหประชาชนมสทธอทธรณคาสงทางปกครองหรอฟองศาลคดตอศาลปกครองไ ดทาใหเจาหนาทตองสรปขอเทจจรงเสนอความเหนและอางองกฎหมายเพอทาคาใหการแกคาฟอง สอดคลองกบ งานวจยของ อเนก เกษมสข (2545, หนา 117-118) ทไดศกษาเกยวกบการพจารณาอทธรณคาสง เพกถอนเอกสารสทธและการเพกถอนการจดทะเบยนสทธและนตกรรม พบวา ในการพจารณาเพกถอนหรอแกไขโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนตลอดจนการจดทะเบยนสทธและนตกรรมทไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากเจาหนาทจะตองพจารณาตามประมวลกฎหมายทดนแลวยงตองปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อกดวย ซงกฎหมายดงกลาวไดกาหนดขนตอนวธปฏบตในการพจารณาทาคาสงในการอนมต อนญาต โดยใชหลกความเปนกลางการไมมสวนไดสวนเสยของเจาหนาทรฐในการพจารณาคาสง การรบฟงความเหน การใหสทธคกรณไดรบการปรกษาหารอ การไตสวนหรอการแสวงหาพยาน หลกฐาน การพจารณา การทาคาสง รปแบบคาสง การแจงคาสง การอทธรณคาสง การบงคบใหเปนไปตามคาสง เปนตน เปนกฎหมายกลางทกาหนดมาตรฐานในการพจารณาคาสงทางปกครองของ เจาหนาทรฐเพอใหสามารถนาไปใชในการปฏบตในกรณทกฎหมายเฉพาะทใหอานาจในคาสงทาง

58

ปกครองมไดกาหนดหลกเกณฑ ขนตอนการปฏบตในเรองใดไวเปนการเฉพาะ เพอเปนหลกประกนความเปนธรรมแกประชาชนทไดรบการพจารณาจากเจาหนาทรฐทมความเสมอภาค และเปนมาตรฐานเดยวกน ขอเสนอแนะ จากผลการศกษา การปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนดานการออกโฉนดทดน เปนการปฏบตราชการทางปกครอง หลกเกณฑและวธการในการทาคาสงการปกครองจงตองปฏบตตาม พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ปญหาการตความ การบงคบใชกฎหมายและความรความเขาใจในบทบญญตเปนอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาท ประกอบกบจากขอมลทไดกลมผใหขอมลไมเคยไดรบการฝกอบรมเกยวกบพระราชบญญตฉบบนอยางเปน ทางการจากกรมทดนเลย ดงนน เพอใหเจาหนาทของกรมทดนมความรความเขาใจในกระบวกการออกโฉนดทดนตามประมาวลกฎหมายทดนไดอยางถ กตองชอบดวยกฏหมาย และสอดคลองตามบทพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และหลกเลยงการใชดลพนจสวนตวในการตความและบงคบใชกฏหมาย กรมทดนควรดาเนนการดงน 1. กาหนดเปนวสยทศนขององคกรในการสรางใหบคลากรมคานยมรวมในการ ปรบบทบาทการทางานใหโปรงใส เปนธรรม และเพอประชาชน รวมทงการแสวงหาความรใหทน กบกฏหมายทเปลยนแปลง 2. ตงคณะทางาน เพอทาหนาทในการพจารณากาหนดแนวทางปฏบตงานเกยวกบ การดาเนนงานทอยในอานาจหนาทของกรมทดนใหสอดคลองกบพระราชบญญตวธปฏ บตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แลวจดทาเปนคมอการปฏบตงานแจกจายใหเจาหนาททวประเทศ 3. กรมทดนขอความรวมมอกบสานกงานคณะกรรมการกฤษฎการวบรวม ความเหนของคณะกรรมการรางกฎหมายและคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองทเกยวกบพระราชบญญตว ธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ทเคยพจารณาใหความเหนเปนบรรทดฐานแลวนามาจดพมพเปนคมอเพอใชเปนแนวทางในการปฏบตราชการของเจาหนาทกรมทดนใหเกดความรวดเรวและมประสทธภาพ และลดปญหาการสงเรองหารอมายงกรมทดน 4. เมอกรมทดนไดพจาณาวนจฉยปญหาขอหารอเกยวกบ พระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนทยตแลว ควรแจงเวยนใหสานกงานทดนทกแหงทราบเพอใชเปนแนวทางปฏบตตอไป

59

5. กรมทดนควรกาหนดเปนนโยบายในการพฒนาศกยภาพ และเพมพนความร ของขาราชการอยางจรงจง ดวยการประสานความรวมมอกบมหาวทยาลยของรฐจดใหมการศกษา อบรมหลกสตรประกาศนยบตรเกยวสกยกฎหมายปกครองใหกบขาราชการทดนทกคนทวประเทศ 6. กรมทดนใหความสาคญในการพฒนาบคลากรใหมความรความเขาใจเกยวกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยการจดฝกอบรมขาราชการบรรจใหมและจดฝกอบรมสมมนาแกขาราชการเกาเปนประจาทกป 7. ควรจดแผนปายแผนผงแสดงขนตอนการทาคาสงทางปกครองตดตงไว ณ พนท ปฏบตการทสานกงานทดนจงหวดทกแหงเพอใหเจาหน าททดนมความร ความเขาใจและทศนคตทดตอการทจะตองปฏบตตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ. 2539 และเพอใหเกดความสะดวกตอการปฏบตหนาท 8. กรมทดนจดทาคมอตดตอกรมทดนและคมอการใชสทธตามพระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แจกจายแกประชาชน เพอใหประชาชนมความรความเขาใจ ในกระบวนการและขนตอนการปฏบตงานของทางราชการ และเพอใหเขาใจในสทธของตนทมตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ทงเพอเปนการลดคารองเรยนอกทางหนงดวย

ขอเสนอแนะในการวจยครงตอไป 1. เนองจากงานวจยชนน เจาะจงเฉพาะการดาเนนการเรอง การออกโฉนดทดน ในการวจยครงตอไป จงควร เพมเตม การดาเนนการประเภทอน เชน การรงวดแบงแยก การรงวด สอบเขต การรงวดแบงเวณคน โดยเฉพาะการร งวดทาแผนทพพาทตามศาลสง เปนตน หรอ ดานการจดทะเบยนสทธ และนตกรรม ทสาคญประเภทตาง ๆ เชน การขาย การให การรบมรดก หรอ การจดผจดการมรดก ซงลวนแต เกยวของกบ คาสง ทางปกครองทงสน 2. การออกโฉนดทดน ในจงหวดสงขลา สวนใหญ ออก โดยอาศยหลกฐาน หนงสอรบรองการทาประโยชน (น.ส.3 , น.ส.3 ก.) และ ส.ค.1 ดงนน ควรเลอกพนททมความหลากหลายทางเอกสาร และประเภททดน เชน หลกฐานประเภทใบจอง (น.ส.2) น.ค.3 ก.ส.น.5 ซงออกโดยกฎหมายอน นอกเหนอจากงานวจยชนน หรอ การออกโฉนดท ดน ในเขตปฏรป เขตปาไม ซงตองมหนวยงานอนเขามาเกยวของ

บรรณานกรม กมลชย รตนสกาวงศ (2517) องคประกอบของนตกรรมทางการปกครองของประเทศสหพนธสาธารณรฐ เยอรมน,วารสารนตศาสตร,17(3):หนา 37-47. กมลชย รตนสกาวงศ (2543) กฎหมายปกครอง.กรงเทพฯ:วญญชน. กรมทดน.(2542).รวมกฎหมาย.กรงเทพฯ:กองการพมพ กรมทดน กระทรวงมหาดไทย. จรพงษ เกยรตธรรมรงกล .(2542).การแสดงเหตผลประกอบคาสงทางการปกครอง .วทยานพนธนตศาสตร มหาบณฑต,คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. ชยวฒน วงศวฒนศานต.(2540).กฎหมายวธปฏบตราชการทางการปกครอง.กรงเทพฯ:จรรชการพมพ ชาญชย แสวงศกด.(2543). คาอธบายกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง .กรงเทพฯ: บรษทโรง พมพเดอนตลาคม จากด ชาญชย แสวงศกดและมานตย วงศเสร .(2541). ความรเบองตนเกยวกบนตกรรมทางการปกครองและสญญา ทางการปกครอง.กรงเทพฯ: วญญชน. ณรงคชย คชารตน และคณะ.(2544). แนวทางการปฏบตของกรมทดนตาม พ.ร.บ.วธปฏบตราชการทางการ ปกครอง พ.ศ.2539. ใน การอบรมหลกสตรนกบรหารทดนระดบสง.กรงเทพฯ: กรมทดน กระทรวงมหาดไทย ธระ สจธวรางกร.(2540). นตกรรมทางการปกครองทไมชอบดวยเจตนารมณของกฎหมาย . วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต,คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. พฑฒ กองใจ.(2544). ปญหาการคมครองสทธของบคคลทสามซงไดรบผลกระทบจากคาสงทางปกครอง . วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต, คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. เรวต สหชปรชา. (2545). การศกษาทศนคตของสตรมสลมตอการแตงการตามบทบญญตของศาสนาอสลาม กรณศกษากรงเทพมหานคร. ปญหาพเศษรฐประศาสนศาสตรมหาบฑต สาขาบรหารทวไป, วทยาลยบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา . วรเดช จนทรศร.(2545). การนานโยบายไปปฏบต. (พมพครงท 5 ). กรงเทพฯ : โรงพมพสหายบลอกและการพมพ วรพจน วศรตพชญ. (2540). ขอความคดและหลกการพนฐานในกฎหมายมหาชน . กรงเทพฯ: นตธรรม. วลลภ นาคบว. (2539). ปญหาบางประการเกยวกบการออกหนงสอแสดงสทธในทดนตามปรมาลกฎหมาย ทดน. วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต,คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. สมยศ เชอไทย . (2530). การกระทาทางการปกครอง.วารสารนตศตร, 17(3) : หนา60-61. เอนก เกษมสข. (2545). การวนจฉยอทธรณคาสงทางปกครองตามความในมาตรา 61 แหง ประมวลกฏหมาย ทดน. กรงเทพฯ: กรมทดน กระทรวงมหาดไทย. ผลงานประกอบการประเมนเขาสตาแหนง เจาหนาทวเคราะหนโยบายและแผน 10 ชช.

ภาคผนวก 1 กฎหมาย/ระเบยบทเกยวของ

กฎหมาย/ระเบยบทเกยวของ 1.ประมวลกฏหมายทดน

มาตรา 58 เมอรฐมนตรเหนสมควรจะใหมการออกโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชนในจงหวดใดในปใด ใหรฐมนตรประกาศ ในราชกจจานเบกษา กาหนดจ งหวดทจะทาการสารวจรงวด ทาแผน ทหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนสาหรบปนนเขตจงหวดทรฐมนตร ประกาศกาหนดไมรวมทองท ททางราชการไดจ าแนกให เ ปนเขตปาไม ถาวร

เมอไดมประกาศของรฐมนตรตามวรรคหนง ใหผวาราชการจงหวด กาหนดทองทและวน เรมตนของการเดนสารวจรงวดในทองทนนโดย ปดประกาศไว ณ สานกงานทดน ทวาการอาเภอ ทวาการกงอาเภอ ททาการกานน และททาการผใหญบานแหงทองทกอนวนเรมตน สารวจไมนอยกวาสามสบวน

เมอไดมประกาศของผวาราชการจงหวดตามวรรคสอง ใหบคคลตาม มาตรา 58ทว วรรคสอง หรอตวแทนของบคคลดงกลาวนา พนกงานเจาหนาทหรอผซงพนกงานเจาหนาทมอบหมาย เพอ ทาการสารวจรงวดทาแผนทหรอพสจนสอบสวนการทาประโยชนใน ทดนของตนตามวนและเวลา ทพนกงานเจาหนาทไดนดหมาย ในการเดนสารวจพสจนสอบสวนการทาประโยชนเพอออกหนงสอ รบรองการทาประโยชน เจาพนกงานทดนมอานาจแตงตงผซงไดรบ การอบรมในการพสจนสอบสวนทาประโยชน เปนเจาหนาทออกไป พสจนสอบสวนการทาประโยชนแทนตนได

ในการปฏบตหนาทตามวรรคสใหเจาหนาทเปนเจาพนกงาน ตามประมวลกฎหมายอาญา หมายเหต มาตรา 58 แกไขเพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528

มาตรา 58ทว เมอไดสารวจรงวดทาแผนทหรอพสจนสอบสวน การทาประโยชนในทดนตาม มาตรา 58 แลวใหพนกงานเจาหนาท ออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน บคคลซงพนกงานเจาหนาทอาจออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรอง การทาประโยชนตามวรรคหนงใหได คอแลวแตกรณให แกบคคลตามทระบไวในวรรคสอง เมอปรากฏวาทดนทบคคลนน ครอบครองเปน

ดนทอาจออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา ประโยชนไดตามประมวลกฎหมายน (1) ผซงมหลกฐานการแจงการครอบครองทดน มใบจอง ใบ เหยยบย า หนงสอรบรองกา

ทาประโยชน โฉนดตราจอง ตราจอง ทตราวา "ไดทาประโยชนแลว" หรอเปนผมสทธตามกฎหมายวา ดวยการจดทดนเพอการครองชพ

(2) ผซงไดปฏบตตาม มาตรา 27ตร

(3) ผซงครอบครองทดนและทาประโยชนในทดน ภายหลงวนท ประมวลกฎหมายนใชบงคบ และไมมใบจอง ใบเหยยบย า หรอไมมหลกฐานวาเปนผมสทธตามกฎหมายวาดวยการจด ทดนเพอการ ครองชพเพอประโยชนแหง มาตราน ผซงมหลกฐานการแจงการครอบครอง ทดนตามวรรคสอง (1) ใหหมายความรวมถงผซงไดครอบครองและ ทาประโยชนในทดนตอเนองมาจากบคคลดงกลาวดวย

สาหรบบคคลตามวรรคสอง (2) และ (3) ใหออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนแลวแตกรณไดไมเกนหาสบไร ถาเกนหาสบไร จะตองไดรบอนมตจากผวาราชการ จ งหวด เ ปนการ เฉพาะราย ทง น ตามระ เ บ ยบ ทคณะกรรมการกาหนด ภาย ในสบปนบแตวนทไดรบโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา ประโยชนตามวรรคหนง หามมใหบคคลตามวรรคสอง (3) ผไดมา ซงสทธในทดนดงกลาวโอนทดนนนใหแกผอน เวนแตเปนการตกทอด ทางมรดก หรอโอนใหแกทบวงการเมอง องคการของรฐบาลตาม กฎหมายวาดวยการจดตงองคการของรฐบาล รฐวสาหกจทจดตงขน โดยพรบ. โอนใหแกสหกรณเพอชาระหนโดย ไดรบ อนมตจากนายทะเบยนสหกรณภายในกาหนดระยะเวลาหามโอนตามวรรคหา ทดนนนไมอย ใน ขายแหงการบงคบคด หมายเหต มาตรา 58ทว แกไขเพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528 มาตรา 58ตร เมอรฐมนตรเหนสมควรจะใหมการออกโฉนดทดน สาหรบทดนทมหนงสอรบรองการทาประโยชนซงใชระวางรปถายทาง อากาศในทองทใด ใหรฐมนตรประกาศในราชกจจานเบกษา กาหนด ทองทนนและวนทเรมดาเนนการออกโฉนดทดนใหทราบลวงหนา ไมนอยกวาสามสบวน

การทาแผนทเพอออกโฉนดทดนตามวรรคหนง ใหนาหลกฐาน เกยวกบระวางรปถายทาง อากาศทใชกบหนงสอรบรองการทา ประโยชน มาปรบแกตามหลกวชาการแผนทรปถายทางอากาศ โดย ไมตองทาการสารวจรงวด เวนแตกรณจาเปนใหเจาพนกงานทดนทาการสารวจรงวด เมอถงกาหนดว นทเรมดาเนนการออกโฉนดทดนตามประกาศ ของรฐมนตรตามวรรคหนงแลว ใหระงบการจดทะเบยนสทธและนต กรรมใด ๆ ทตองมการรงวดสาหรบทดนทมหนงสอรบรองการทา ประโยชน โดยใชระวางรปถายทางอากาศในทองทดงกลาว เวนแต ในกรณจาเปนเจาพนกงานท ดนจะอนญาตเฉพาะรายกได ทงน ตาม ระเบยบทคณะกรรมการกาหนด การออกโฉนดทดนตาม มาตราน ใหออกแกผมชอซงเปนผมสทธใน หนงสอรบรองการทา ประโยชน

เมอไดจดทาโฉนดทดนแปลงใดพรอมทจะแจกแลว ใหเจาพนกงาน ทดนประกาศกาหนดวนแจกโฉนดทดนแปลงนนแกผมสทธ และใหถอ วาหนงสอรบรองการทาประโยชนสาหรบทดน

แปลงนน ไดยกเลก ตงแตวนกาหนดแจกโฉนดทดนตามประกาศดงกลาว และใหสง หนงสอรบรองการทาประโยชนทยกเลกแลวนนคนแกเจาพนกงานทดน เว นแตกรณสญหาย หมายเหต มาตรา 58ตร แกไขเพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528 มาตรา 59 ในกรณทผมสทธครอบครองทดนมาขอออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนเปนการเฉพาะราย ไมวาจะไดม ประกาศของรฐมนตรตาม มาตรา 58 แลวหรอไมกตาม เมอพนกงาน เจาหนาทพจารณาเหนสมควร ใหดาเนนการออกโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชน แลวแตกรณไดตามหลกเกณฑและ วธการทประมวลกฎหมายนกาหนด เพอประโยชนแหง มาตราน ผมสทธครอบครองทดนตามวรรคหนง ใหหมายความรวมถงผซงไดครอบครองและทาประโยชนในทดนตอ เนองมาจากผซงมหลกฐานการแจงการครอบครองดวย หมายเหตมาตรา 59 แกไขเพมเตมโดยประกาศของคณะปฏวต (ฉบบท 96) ลงวนท 29 กมภาพนธ พ.ศ.2515

มาตรา 59ทว ผซงครอบครองและทาประโยชนในทดน อยกอน วนทประมวลกฎหมายนใชบงคบโดยไมมหนงสอสาคญแสดงกรรม สทธทดน และมไดแจงการ ครอบครองตาม มาตรา 5 แหงพรบ . ใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 แตไมรวมถงผซง มไดปฏบตตาม มาตรา 27ตร ถามความจาเปนจะขอออกโฉนดทดน หรอหนงสอรบรองการทาประโยชนเปนการเฉพาะราย เมอพนกงาน เจาหนาทพจารณาเหนสมควร ใหดาเนนการออกโฉนดทดนหรอ หนงสอรบรองการทาประโยชน แลวแตกรณไดตามหลกเกณฑและ วธการทประมวลกฎหมายนกาหนดแตตองไมเกนหา สบไร ถาเกน หาสบไรจะตองไดรบอนมตจากผวาราชการจงหวด ทงน ตามระเบยบ ทคณะกรรมการกาหนด

เพอประโยชนแหง มาตราน ผครอบครองและทาประโยชนในทดน ตามวรรคหนงใหหมายความรวมถง ผซงไดครอบครองและทาประ โยชนในทดนตอเนองมาจากบคคลดงกลาวด วย หมายเหตมาตรา 59ทว เพมเตมโดยประกาศของคณะปฏวต (ฉบบท 96) ลงวนท 29 กมภาพนธ พ.ศ.2515 มาตรา 59ตร ในการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา ประโยชนถาปรากฏวาเนอ ทททาการรงวดใหม แตกตางไปจากเนอท ตามใบแจงการครอบครองตาม มาตรา 5 แหงพรบ . ใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 ใหพนกงานเจาหนาทพจารณา ออกหนงสอแสดงสทธในทดนใหไดเทาจานวนเนอททไดทาประโยชน ทงน ตามระเบยบทคณะกรรมการกาหนด หมายเหตมาตรา 59ตร เพมเตมโดยประกาศของคณะปฏวต (ฉบบท 96) ลงวนท 29 กมภาพนธ พ.ศ.2515 มาตรา 59จตวา การออกโฉนดทดนตาม

มาตรา 58ทว มาตรา 58ตร และ มาตรา 59 ถา

หนงสอแสดงสทธในทดนเดมมรายการ ภาระผกพน หรอมรายการเปลยนแปลงผมสทธในทดนในระหวาง ดาเนนการออกโฉนดทดน ใหยกรายการดงกลาวมาจดแจงไวใน โฉนดทดนดวย หมายเหต มาตรา 59จตวา เพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528 มาตรา 59เบญจ การออกโฉนดทดนตาม มาตรา 58ทว และ มาตรา 59 ใหถอวาหนงสอแสดงสทธ

ในทดนเดมเปนอนยกเลก และใหสงหนงสอแสดงสทธในทดนทยกเลกแลวนนคนแกเจาพนกงาน ทดน เวนแตกรณสญหาย หมายเหต มาตรา 59เบญจ เพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528

มาตรา 60 ในการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทา ประโยชน ถามผโตแยงสทธกน ใหพนกงานเจาหนาทหรอเจาพนกงาน ทดน แลวแตกรณ มอานาจทาการสอบสวนเปรยบเทยบ ถาตกลงกน ไดกใหดาเนนการไปตามทตกลง หากตกลงกนไมไดใหเจาพนกงาน ทดนจงหวดหรอเจาพนกงานทดนจงหวดสาขา มอานาจพจารณาสง การไปตามทเหนสมควร เมอเจาพนกงานทดนจงหวด หรอเจาพนกงานทดนจงหวดสาขา สงประการใดแลว ใหแจงเปนหนงสอตอคกรณเพอทราบ และใหฝาย ทไมพอใจไปดาเนนการฟองตอศาลภายในกาหนดหกสบ วนนบแตวน ทราบคาสง

ในกรณทไดฟองตอศาลแลว ใหรอเรองไว เมอศาลไดพพากษา หรอมคาสงถงทสดประการใดจงใหดาเนนการไปตามกรณ ถาไมฟอง ภายในกาหนด กใหดาเนนการไปตามทเจาพนกงานทดน จงหวด หรอเจาพนกงานทดนจงหวดสาขาสง แลวแตกรณ หมายเหต มาตรา 60 แกไขเพมเตมโดยพรบ .แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 4) พ.ศ.2528 มาตรา 61 เมอความปรากฏวาไดออกโฉนดทดนหรอหนงสอร บรองการทาประโยชน หรอไดจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบอสงหารมทรพย หรอจดแจงเอกสารรายการจดทะเบยน อสงหารมทรพยใหแกผใดโดยคลาดเคลอนหรอไมชอบดวยกฎหมาย ใหอธบดหรอผซงอธบดมอบหมายซงดารงตาแหนงรองอธบด หรอผตรวจราชการกรมทดนมอานาจหนาทสงเพกถอนหรอแกไขได กอนทจะดาเนนการตามวรรคหนง ใหอธบดหรอผซงอธบดมอบหมายตามวรรคหนง ตงคณะกรรมการสอบสวนขนคณะหนง โดยมอานาจเรยกโฉนดทดน หนงสอรบรองการทาประโยชนเอกสารทไดจดทะเบยนสทธและนตกรรม เอกสารทไดจดแจงรายการทะเบยนอสงหารมทรพย หรอเอกสารอนทเกยวของมาพจารณา พรอมทงแจงใหผมสวนไดเสยทราบเพอใหโอกาสคดคาน ถ าไมคดคาน ภายในกาหนดสามสบวนนบแตวนทไดรบแจง ใหถอวาไมมการคดคาน คณะกรรมการสอบสวนการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนทออก โดยคลาดเคลอนหรอไมชอบดวยกฎหมาย อยางนอยตองมเจาพนกงานฝายปกครองและตวแทน คณะ

ผ บ ร ห า ร ท อ ง ถ น ห ร อ ผ บ ร ห า ร ท อ ง ถ น ท ท ด น น น ต ง อ ย เ ป น ก ร ร ม ก า ร การสอบสวนตามวรรคสองตองดาเนนการใหแลวเสรจและสงใหอธบดหรอผซงอธบด มอบหมายตามวรรคหนงภายในกาหนดหกสบวนนบแตวนทไดมคาสงใหทาการสอบสวน ในกรณทคณะกรรมการสอบสวนไมสามารถดา เนนการใหแลวเสรจภายในกา หนดเวลาดงกลาว ใหคณะกรรมการสอบสวนรายงานเหตททาใหการสอบสวนไมแลวเสรจตออธบดหรอผซงอธบด มอบหมายตามวรรคหนงเพอขอขยายระยะเวลาการสอบสวน โดยใหอธบดหรอผซงอธบดมอบหมาย ตามวรรคหนงสงขยายระยะเวลาดาเนนการไดตามความจาเปนแตไมเกนหกสบวน ใหอธบดหรอผซงอธบดมอบหมายตามวรรคหนงพจารณาใหแลวเสรจภายในสบหาวนนบแต ไดรบรายงานการสอบสวนจากคณะกรรมการสอบสวนตามวรรคส เมออธบดหรอผซงอธบดมอบหมาย ตามวรรคหนงพจารณาประการใดแลว กใหดา เนนการไปตามนน การ ดาเนนการเพกถอนหรอแกไขตามความในมาตราน ถาไมไดโฉนดทดนหรอหนงสอรบรอง การทาประโยชนมา ใหถอวาโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนน นสญหาย และใหเจาพนกงานท ดนออกใบแทนหนงสอแสดงสทธในท ดนเพอดา เ นนการตอ ไป ถามการคลาดเคลอนเนองจากเขยนหรอพมพขอความผดพลาดโดยมหลกฐานชดแจงและ ผมสวนไดเสยยนยอมเปนลายลกษณอกษรแลว ใหเจาพนกงานทดนมอานาจหนาทแกไขใหถกตอ งได ใน กรณทศาลมคา พพากษาหรอคา สงถงทสดใหเพกถอนหรอแกไขอยางใดแลว ใหเจาพนกงานท ดนดา เ นนการตามคาพพากษาหรอคาสงนนตามว ธการ ท อธบดกาหนด การตงคณะกรรมการสอบสวน การสอบสวน การแจงผมสวนไดเสยเพอใหโอกาสคดคาน และการพจารณาเพกถอนหรอแกไข ใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดในกฎกระทรวง หมายเหต มาตรา 61 แกไขเพมเต มโดยพรบ.แกไขเพมเตมป .ทดน (ฉบบท 11) พ.ศ.2551 ฉบบท 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 2.

ขอ 5. ทดนทจะออกหนงสอรบรองการทาประโยชนตองเปนทดนทผมสทธในทดนไดครอบครองและทาประโยชนแลว และเปนทดนทสามารถออกโฉนดทดนไดตามทกาหนดไวใน ขอ 14 ขอ 14. ทดนทจะออกโฉนดทดนตองเปนทดนทผมสทธในทดนไดครอบครองและทาประโยชนแลว และเปนทดนทสามารถออกโฉนดทดนไดตามกฎหมาย แตหามมใหออกโฉนดทดนสาหรบทดน ดงตอไปน

ทดนทราษฎรใชประโยชนรวมกน เชน ทางนา ทางหลวง ทะเลสาบ ทชายตลง (1)

(2) ทเขา ทภเขา และพนททรฐมนตรประกาศหวงหามตามมาตรา 9 (2) แหงประมวลกฎหมายทดน แตไมรวมถงทดนซงผครอบครองมสทธครอบครองโ ดยชอบดวยกฎหมายตามประมวลกฎหมายทดน (3) ทเกาะ แตไมรวมถงทดนของผซงมหลกฐานแจงการครอบครองทดน มใบจอง ใบเหยยบย า หนงสอรบรองการทาประโยชน โฉนดตราจอง ตราจองทตราวา "ไดทาประโยชนแลว" หรอเปนผมสทธตามกฎหมายวาด วยการจดทดนเพอการครองชพ หรอทดนทคณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดอนมตใหจดแกประชาชน หรอทดนซงไดมการจดหาผลประโยชนตามมาตรา 10 และมาตรา ๑๑ แหงประมวลกฎหมายทดน โดยคณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดอนมตแลว (4) ทสงวนหวงหามตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 มาตรา 20 (3) และ (4) แหงประมวลกฎหมายทดนซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญต แกไขเพมเตมประมวลกฎหมายทดน ฉบบท (3) พ.ศ. 2526 หรอกฎหมายอน (5) ทดนทคณะรฐมนตรสงวนไวเพอรกษาทรพยากรธรรมชาตหรอเพอประโยชนสาธารณะอยางอน

3.ระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาตฉบบท 12 (พ.ศ. 2532)วาดวยเงอนไขการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน

ขอ 5 ผวาราชการจงหวดจะอนมตใหออกโฉนดทดนหรอห นงสอรบรองการทาประโยชนรายใดเกนหาสบไรไดตอเมอผวาราชการจงหวด หรอผทผวาราชการจงหวดมอบหมายไดตรวจสอบการทาประโยชนแลวปรากฏวา

(1) ผครอบครองไดทาประโยชนหรออานวยการทาประโยชนในทดนนน

ดวยตนเอง และ

(2) สภาพการทาประโยชนในทดนนนเปนหลกฐานมนคงและมผลผลต

อนเปนประโยชนในทางเศรษฐกจ

ขอ 6 ในกรณทปรากฏวาเนอทททาประโยชนตองดวยหลกเกณฑตามขอ 5 เกนหาสบไร ใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนเทาจานวน

เนอททผวาราชการจงหวดส งอนมต

ในกรณทปรากฏวาเนอทททาประโยชนตองดวยหลกเกณฑตามขอ 5 ไมเกนหาสบไร ใหผวาราชการจงหวดสงไมอนมต ในกรณเชนนใหพนกงานเจาหนาทออกโฉนดทดนหรอหนงสอ รบรองการทาประโยชนใหเทาจานวนเนอททไดทาประโยชนแลวตามกฎกระ ทรวง ฉบบท 2 (พ.ศ.

2497) ออกตามความในพระราชบญญตใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 แตตองไมเกนหา สบไร ขอ 7 พนกงานเจาหนาทจะออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน ใหแกบคคลตามมาตรา 59 ทว วรรคหนง เปนการเฉพาะรายได ถามความจาเปนดงตอไปน (1) ทดนนนถกเวนคนตามกฎหมายวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย

(2) ผครอบครองและทาประโยชนในทดนจะโอนทดนนนใหแกทบวงการเมอง

องคการของรฐบาลตามกฎหมายวาดวยการจดตงองคการของรฐบาล หรอรฐวสาหกจทจดตงขน

โดยพระราชบญญต

(3) มความจาเปนอยางอนโดยไดรบอนมตจากผวาราชการจงหวด

ภาคผนวก 2 แบบสมภาษณเพอประกอบการวจย

แบบสมภาษณเพอประกอบการวจย (สาหรบผบรหาร ) เรอง ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา

แบบสมภาษณชดนเปนเครองมอในการเกบรวบรวมขอมล เพอใชประกอบการทาสาร

นพนธ ของนกศกษาหลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยสงขลานครนทร ซงมวตถประสงคทจะนาขอมลไปใชเปนแนวทางในการศกษาปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ขอมลทงหมดของผใหสมภาษณจะถก ปกปดเปนความลบ จงใครขอความอนเคราะหในการใหคาสมภาษณ ตามความเปนจรง

คาชแจง แบบสมภาษณชดน แบงออกเปน 2 สวน ไดแก สวนท 1 ขอมลทวไปของผใหสมภาษณ สวนท 2 ขอมลสมภาษณ

บนทกของผสมภาษณ วน เวลา ทสมภาษณ........................................................................................................ สถานท............................................................................................................................. ขอสงเกตหรอขอมลพเศษ.....................................................................................................

.................................. ................................................... ................................................... สวนท 1 ขอมลทวไปของผใหสมภาษณ

1. เพศ ( ) หญง ( ) ชาย 2. อาย ......... ป

ตาแหนงปจจบน ...................................................................................................................... 3. หนวยงาน ................................................................................................................................. 4.. ระดบการศกษา ( ) ปรญญาตร สาขา.............................................................................. ( ) ปรญญาโท สาขา............................................................................. ( ) อน ๆ สาขา.............................................................................

สวนท 2 ขอมลสมภาษณ

1. ทา นเหนวาการออกโฉนดทดนตามประมวลกฎหมายทดนมปญหาและอปสรรคในการดาเนนงานหรอไมอยางไร

2. ทานคดวาการปฏบตตามประราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ 2539 ทเกยวของกบการออกโฉนดทดนตามประมวลกฎหมายทดน เกดปญหาสงผลกระทบตอประชาชน การปฏบตงานของเจาหนาท ตลอดจนกรมทดน หรอไม อยางไร

3. ทานคดวาการปฏบตตามประราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539มความสมพนธกบประสทธภาพดานการออกโฉนดทดนหรอไม เพราะเหตใด

4. โดยสรปแลวทานคดวาพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ 2539 กอใหเกด ปญหาหรออปสรรคในการปฏบตหนาทของทานหรอไม อยางไร

5. ทานคดวาควรมการแกไขกฎหมายหรอออกกฎกระทรวงเกยวกบหารออกโฉนดทดน เพอใหสอดคลองกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539 หรอไมเพราะเหตใด

6. ทานเหนวาการปฏบตตามประ ราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ปองกนการทจรตและประพฤตมชอบในการปฏบตราชการไดหรอ ไมเพยงใด

7. ทานคดวาความร ความสามารถ และทศนคตของเจาหนาทเกยวของกบพระราชบญญตวธ ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 จะมผลตอการปฏบตงานดานก ารออกโฉนดทดนหรอไม เพราะเหตใด

8. ความเหนหรอขอเสนอแนะอนๆ ................................................................

แบบสมภาษณเพอประกอบการวจย (สาหรบเจาหนาทผปฏบตงาน ) เรอง ปญหาการปฏบตงานของเจาหนาททดน ในการออกโฉนดทดน ทเกยวของกบ

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กรณศกษา: สานกงานทดนในจงหวดสงขลา

แบบสมภาษณชดนเปนเครองมอในการเกบรวบรวมขอมล เพอใชประกอบการทาสาร

นพนธ ของนกศกษาหลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยสงขลานครนทร ซงมวตถประสงคทจะนาขอมลไปใชเปนแนวทางในการศกษาปญหาอปสรรคในการปฏบตงานของเจาหนาทกรมทดนในการออกโฉนดทดนทเกยวกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ขอมลทงหมดของผใหสมภาษณจะถก ปกปดเปนความลบ จงใครขอความอนเคราะหในการใหคาสมภาษณ ตามความเปนจรง

คาชแจง แบบสมภาษณชดน แบงออกเปน 2 สวน ไดแก สวนท 1 ขอมลทวไปของผใหสมภาษณ สวนท 2 ขอมลสมภาษณ

บนทกของผสมภาษณ วน เวลา ทสมภาษณ........................................................................................................ สถานท............................................................................................................................. ขอสงเกตหรอขอมลพเศษ.....................................................................................................

.................................. ................................................... ................................................... สวนท 1 ขอมลทวไปของผ ใหสมภาษณ

1. เพศ ( ) หญง ( ) ชาย 2. อาย ......... ป

ตาแหนงปจจบน ...................................................................................................................... 3. หนวยงาน ................................................................................................................................. ปฏบตงานในฐานะ.................................................................................................................. ระยะเวลาในการปฏบตงานดานการออกโฉนดทดน............................................................... 4.. ระดบการศกษา ( ) ปรญญา ( ) ปรญญาโท ( ) อน ๆ สาขา.................................

สวนท 2 ขอมลสมภาษณ

9. ทานเคยไดรบการศกษาหรออบรมเกยวกบวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539 หรอไม ดวยวธใด

10. ทานเหนวากระบวนการการออกโฉนดทดนตามประมวลกฎหมายทดนมปญหา และอปสรรคในการดาเนนงานหรอไมอยางไร

11. ทานคดวาการปฏบตตามประรา ชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ 2539 มความสมพนธกบประสทธภาพดานการออกโฉนดทดนหรอไม เพราะเหตใด

12. โดยสรปแลวทานคดวาพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ 2539 กอใหเกดปญหาหรออปสรรคในการปฏบตหนาทของทานหรอไม อยางไร

13. ทานค ดวาควรมการแกไขกฎหมายหรอออกกฎกระทรวงเกยวกบหารออกโฉนด ทดนเพอใหสอดคลองกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539 หรอไมเพราะเหตใด

14. ทานเหนวาการปฏบตตามประราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ .ศ.2539 ปองกนการทจรตและประพฤตมชอบ ในการปฏบตราชการไดหรอ ไมเพยงใด

15. ทานคดวาความร ความสามารถ และทศนคตของเจาหนาทเกยวของกบ พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 จะมผลตอการปฏบตงานดานการออกโฉนดทดนหรอไม เพราะเหตใด

16. ความเหนหรอขอเสนอแนะอนๆ ................................................................

ภาคผนวก 3 คาพพากษาศาลปกครองสงสด

คาพพากษาศาลปกครองสงสด

คาสงศาลปกครองสงสดท ๗๔๘/๒๕๔๘ นายประธาน บตะโลม ผฟองคด

เจาพนกงานทดนจงหวดศรสะเกษ สาขากนทรลกษ ท ๑ เจาพนกงานทดนจงหวดศรสะเกษ ท ๒ ผถกฟองคด เ รอง คดพพาทเกยวกบการ ท เจาหนา ทของ รฐออกคาส งโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คารองอทธรณคาสงไมรบคา ฟองไวพจารณา) กฎหมายทเกยวของ ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๒๗ ตร และมาตรา ๕๙ ทว) พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) และมาตรา ๔๒ วรรคหนง)

ผฟองคดฟองวา ผฟองคดได ยนคาขอออกโฉนดทดนตอผถกฟองคดท ๑ โดยใชหลกฐานใบรบแจงความประสงคจะไดสทธในทดน (ส.ค. ๒) ซงมชอนาง ค. เปนผแจงความประสงคไว แตผ ถกฟองคดท ๑ มคาสงไมออกโฉนดทดนพพาทให โดยกลาวอาง วาทดนพพาทมไดมการครอบครองทาประโยชนมากอนวนท ประมวลกฎหมายทดนใชบงคบโดยไมมหนงสอสาคญแสดงกรรมสทธ อน จะแจงการครอบครองไดตามมาตรา ๒๗ ตร และการออกโฉนดทดนตามมาตรา ๕๙ ทว แหงประมวลกฎหมายทดน ผครอบครองตอเนองจากบคคลซงแจง การครอบครองตามมาตรา ๒๗ ตร ตองไดทดนดงกลาว มาโดยการสงมอบการครอบครองทดน ใหแกกนโดยความยนยอมและสมครใจ หากเปนการ แยงการครอบครองยอม ไมอาจถอวาเปนผครอบครองตอเนองตามนยมาตราดงกลาว เมอนาย ม . และนาย ว. ไดทดนมาโดยแยงการครอบครอง แมจะครอบครองตอเนองมานานเทาใดกตาม กไมมสทธในกา รนาหลกฐานการแจงการครอบครองดงกลาวมาเปนหลกฐานในการออกโฉนดทดนได เมอสงมอบการ ครอบครองใหผรบโอน ผรบโอนยอมไดรบไปซงสทธและหนาทของผโอน ผฟองคดจงไมสามารถ นาหลกฐานการแจงการครอบครอง (ส.ค. ๒) มาออกโฉนดทดนพพาทได คาสงของผถก ฟองคดท ๑ ทไมออกโฉนดทดนพพาทดงกลาว จงเปนคาสงทางปกครอง ทมผลกระทบตอสทธและหนาทของ ผ ฟองคดแลวตามนยมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผฟองคดจงเปนผ

ได รบความเ ดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเ ล ยงได อนเ นองจากคาส งดงกลาว ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ กรณนจงเปนคดพพาทเกยวกบการท เจาหนา ทของรฐออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหงพระราชบญญตดงกลาว

ผฟองคดฟองวา ผฟองคดขอออกโฉนดทด นตามคาขอท ๑๙๖๔/๒๑๓/๔๖ ลงวนท ๕ กมภาพนธ ๒๕๔๖ โดยใชหลกฐานใบรบแจงความประสงคจะไดสทธในทดน (ส.ค. ๒) เลขท ๔๔ ทดนตงอยบานกอก หมท ๓ ตาบลกระแชง อาเภอกนทรลกษ จงหวดศรสะเกษ เนอทประมาณ ๕๔ ไร มชอนาง ค. เปนผแจงเมอวนท ๘ พฤศจกายน ๒๕๑๙ ซงผฟองคดไดมาโดยการซอจากนาย ม. จานวน ๕ ไร ๑ งาน ๓๓ ตารางวา ชางรงวดดาเนนการรงวดแลวไมมผคดคาน แตการออกโฉนดทดนเปนไปโดยลาชา ผฟองคดสอบถาม ผลการดาเนนการดงกลาวหลายครง ผถกฟองคดท ๑ จงมหนงสอ ท ศก ๐๑๙.๐๔(๒)/๔๕๕๘ ลงวนท ๑๔ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ชแจงผฟองคดวา ทดนทขอออกโฉนดไมอย ในหลกเกณฑทจะออกโฉนดทดนได เนองจาก ส.ค. ๒ ดงกลาวมการเดนสารวจออก น.ส. ๓ ก. เมอป พ.ศ. ๒๕๒๒ ไดเนอท ๔๔ ไร ๗๒ ตารางวา สวนทเหลอมสภาพเปนปา นาง ค. ทาประโยชนในทดนไมเตมเนอทตามทแจง การแจงการครอบครองเอาทดนทตนไมไดทาประโยชน จงเปนการไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากนน การแจงการครอบครองทดนโดยปราศจากความยนยอมและสมครใจจากบคคลซงแจงการครอบครองตามมาตรา ๒๗ ตร แหงประมวลกฎหมายทดน ไมถอเปนผครอบครองตอเนองจากผครอบครองเดม ไมอาจออกโฉนดทดนไดตามมาตรา ๕๙ ทว ผฟองคดซอทดนสวนดงกลาวจากนาย ม . จงไมอาจนาหลกฐาน ส.ค. ๒ มาเปนหลกฐานในการออกโฉนดทดนได ผฟองคดอทธรณคาสงดงกลาว ตามหนงสอลงวนท ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ผถกฟองคด ท ๒ พจารณาแลวเหนเปนอยางเดยวกบผถก ฟองคดท ๑ ตามหนงสอ ท ศก ๐๐๑๙.๒/๑๑๒๙๘ ลงวนท ๒๖ สงหาคม ๒๕๔๗ ผฟองคดเหนวาตนไดซอทดนมาจากนาย ม. โดยสจรตและมาทราบในภายหลงวาทดนทซอไมมเอกสารสทธใดๆ จนกระทงป พ.ศ. ๒๕๔๒ ถง พ.ศ. ๒๕๔๓ มโครงการออกโฉนดทดนแบบทองถนในตาบลกระแชง อาเภอกนทรลกษ จงหวดศรสะเกษ นาง ค. นา ส.ค. ๒ มาขอออกโฉนดทดนแตไมสามารถออกโฉนดทดนได เพราะผฟองคดไดครอบครอง ทาประโยชนอย นาง ค . จงสงมอบ ส.ค. ๒ ใหแกผฟองคด ผ ฟองคดยนยนวา ส.ค. ๒ ทไดมานนเปนตนฉบบเอกสาร จากบนทกการใหถอยคาของนาง ค. ทวานาย ม. และนาย ว. ไดแยงการครอบครองและทาประโยชนในทดนมาประมาณ ๓๕ ป นาง ค. ไมไดคดคานหรอฟองเรยกคนภายใน ๑ ป นบแตถกแยงการครอบครอง สทธการครอบครองกตกเปนของนาย ม . และนาย ว. เมอผฟองคดไดซอทดนแปลงดงกลาวตอจากนาย ม . ยอมเปนผครอบครองตอเนองมาจากนาง ค. ดงนน การมคาสงไมออกโฉนดทดนของผถกฟองคดท ๑ ทาใหผฟองคดไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายจงนาคดมาฟองตอศาลเมอวนท ๒๕ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ขอใหศาลม

ค า พ พ า กษ าห ร อ ค า ส ง ใ ห เ พ ก ถ อนค า ส ง ไ ม อ อ ก โ ฉนดท ด น แ ล ะ ใ ห ผ ถ ก ฟ อ ง ค ด ท ๑ ดาเนนการออกโฉนดทดนใหแกผฟองคดโดยเรว ศาลปกครองชนตนตรวจพจารณาคาฟองแลวเหนวา ทดนพพาททผฟองคดขอออกโฉนดทดนเปนทดนทมใบรบแจงความประสงคจะไดสทธในทดน (ส.ค. ๒) มชอนาง ค. เปนผแจงเมอวนท ๘ พฤศจกายน ๒๕๑๙ เนอท ๕๔ ไร ตามมาตรา ๒๗ ตร แหงประมวลกฎหมายทดน และนาง ค. ไดนา ส.ค. ๒ ดงกลาวไปขอออก น .ส. ๓ ก. เลขท ๓๐๘ เนอทจานวน ๔๔ ไร ๗๒ ตารางวา คงเหลออก ๑๐ ไร ซงเปนทดนมสภาพเปน ปายงไมไดทาประโยชน ตอมาไดมนาย ม . และนาย ว. เขาแยงการครอบครองทาประโยชนในทดนดงกลาว ผฟองคดอางวา ไดซอทดนแปลงนตอจากนาย ม . เมอวนท ๓ สงหาคม ๒๕๓๗ จานวน ๕ ไร ๑ งาน ๓๓ ตารางวา ผฟองคดจงไดนาทดนดงกลาวไปขอออกโฉนดเมอวนท ๕ กมภาพนธ ๒๕๔๖ แตผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมออกโฉนดทดนใหโดยอางวา ทดนไมอย ในหลกเกณฑทจะออกโฉนดทดนใหได เนองจากการทนาง ค. แจงการครอบครองตามมาตรา ๒๗ ตร รวมเอาทดนทตนยงไมไดทาประโยชนไปดวยนนยอมเปนการไมชอบดวยกฎหมาย เ พราะกฎหมายกาหนดใหผครอบครองและทาประโยชนในทดนเทานนจงจะมสทธแจงการครอบครอง ตามมาตรา ๒๗ ตร ได และผฟองคดไดทดนโดยการซอมาจากนาย ม . เมอป พ.ศ. ๒๕๓๗ โดยนาย ม. ไดแยงการครอบครองจากนาง ค. ผฟองคดจงไมมสทธนาหลกฐานการแจงการครอบครองต ามมาตรา ๒๗ ตร ไปขอออกโฉนดทดน เพราะกรณของผฟองคดเปนการออกโฉนดทดนตามมาตรา ๕๙ ทว แหงประมวลกฎหมายทดน ซงใหสทธเฉพาะผครอบครองและทาประโยชนในทดนตอเนองจากบคคลตามวรรคหนงเทานน การทผฟองคด ไดทดนมาจากนาย ม. ซงไดทดนมาโดยแยงการครอบครองจากนาง ค. ผฟองคดจงไมสามารถอางหลกฐานทดนทนาง ค . แจงไวใชเปนหลกฐานประกอบการออกโฉนดทดนแปลงนได เมอปรากฏขอเทจจรงจากคาฟองวา ผฟองคด ครอบครองทาประโยชนในทดนแปลงทนาไปขอออกโฉนดทดนโดยไมมหลกฐานแสดงกรรมสทธหร อสทธครอบครองใดๆ ตามหลกเกณฑทประมวลกฎหมายทดนกาหนด จงรบฟงไดวาผฟองคดไมมสทธในทดนพพาท และถอ วาไมไดเปนผไดรบความเดอดรอน หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายจากการปฏบตหนาทของผถกฟองคดทงสอง ดงนน ผฟองคดจงไมมสทธนาคด มาฟองตอศาลปกครอง ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ จงมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณาและใหจาหนายคดออกจากสา รบบความ

2 3 ผ ฟองคดอทธรณวา ผ ฟองคดไ ด รบความเดอดรอนเสยหายจากการท ผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมออกโฉนดทดนพพาท โดยผถกฟองคดท ๑ อางวาทดนพพาทแปลงดงกลาวไมอยในหลกเกณฑทจะออกโฉนดทดนใหได ซงการแกไขหรอบรรเทาความเดอดรอนและเสยหายตองอาศยคาบงคบของศาลปกครองในการเพกถอนคาสงไมออกโฉนดทดนและใหผถกฟอง

คดท ๑ ดาเนนการออกโฉนดทดนใหแกผฟองคด การทศาลปกครองชนตนสงไมรบคาฟองไวพจารณายอมเปนการไมชอบดวยกฎหมาย

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา 2 4 การทผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมออกโฉนดทดนพพาทใหแกผฟองคด โดยผฟองคดไดยนคาขอออกโฉนด ทดนตอผถกฟองคดท ๑ โดยใชหลกฐานใบรบแจงค ว า ม ป ร ะ ส ง ค จ ะ ไ ด ส ท ธ ใ น ท ด น ( ส . ค . ๒ ) ซ ง ม ช อ น า ง ค . เ ป น ผ แ จ ง ความประสงคไว แตผถกฟองคดท ๑ ไมออกโฉนดทดนพพาทให โดยกลาวอางวาทดนพพาทมไดมการครอบครองทาประโยชนมากอนวนทประมวลกฎหมายทดนใชบงคบโดยไมมหนงสอสาคญแสดงกรรมสทธ อนจะแจงการครอบครองตามมาตรา ๒๗ ตร ได และการออกโฉนดทดนตามมาตรา ๕๙ ทว แหงประมวลกฎหมายทดน ผครอบครองตอเนองจากบคคลซงแจง การครอบครองตามมาตรา ๒๗ ตร ตองไดทดนดงกลาวมาโดยการสงมอบการครอบครองทดนใหแกกนโดยความยนยอมและสมครใจ หากเปนการแยงการครอบครองยอมไมอาจถอวาเปนผครอบครองตอเนองตามนย มาตราดงกลาว เมอนาย ม. และนาย ว. ไดทดนมาโดยแยงการครอบครอง แมจะครอบครองตอเนองมานานเทาใดกตาม กไมมสทธในการนาหลกฐานการแจงการครอบครองดงกลาวมาเปนหลกฐานในการออกโฉนดทดนได เมอสงมอบการครอบครองใหผรบโอน ผรบโอนยอมไดรบไปซงสทธและหนาทของ ผโอน ผฟองคดจงไมสามารถนาหลกฐานการแจงการครอบครอง (ส.ค. ๒) มาออกโฉนดทดนพพาทได คาสงทไมออกโฉนดทดนพพาทดงกลาว จงเปนคาสงทางปกครองทมผลกระทบตอสทธและหนาทของผฟองคดแลวตามนยมาตรา ๕ แหง พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และการทผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมออกโฉนดทดนใหแกผฟองคด ผฟองคดจงเปนผไดรบความ เดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงได อนเนองจากคาสงดงกลาวตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ กรณนจงเปนคดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหงพระราชบญญตดงกลาว ทศาลปกครองชนตนเหนวาผฟองคดครอบครองทาประโยชนในทดนแปลงท นาไปขอออกโฉนดทดนโดยไมมหลกฐานแสดงกรรมสทธหรอสทธครอบครองใดๆ ตามหลกเกณฑทประมวลกฎหมายทดนกาหนด จงยงถอไมไดวาผฟองคดมสทธในทดนพพาท และไมเปนผไดรบความเดอดรอนหรอ เสยหายจากการปฏบตหนาทของผถกฟองคดท ๑ ผฟองคดจ งไมมสทธฟองคด แลวมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา และใหจาหนายคดออกจากสารบบความ นน ศาลปกครองสงสดไมเหนพองดวย จงมคาสงกลบคาสงของศาลปกครองชนตนเปนใหรบคาฟองไวพจารณาพพากษา ตอไปตามรปคด

องคคณะ นายเกษม คมสตยธรรม นายอาพล สงหโกวนท นายหสวฒ วฑตวรยกล นายปรชา ชวลตธารง นายวชย ชนชมพนท

คาสงศาลปกครองสงสดท ๒๑/๒๕๔๘

นางนรมล คาขาย ผฟองคด

จงหวดระยอง ท ๑ 1

สานกงานทดนจงหวดระยอง ท ๒ นายสรศกด คาม ท ๓ นายกจตะ บตรโยจนโ ท ท ๔ อาเภอเมองระยอง ท ๕ นายเปยศกด พนธศร ท ๖ ผถกฟองคด

เ รอง คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองและเจาหนา ทของรฐกระทาการ โดยไมชอบดวยกฎหมายและละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนา ทดงกลาวลาชา เกนสมควร และคดพพาท เกยวกบการกระทา ละเมดของหนวยงานทางปกครองและเจาหนา ทของรฐอนเกดจากการละเลยตอ หน า ท ต าม ท กฎหมา ยก าหนดให ตอ งป ฏบ ต ห ร อป ฏบ ต หน า ท ด ง กล า วล าช า เกนสม ควร (คา รองอทธรณคาสงไมรบคาฟองบางขอหาและไมรบคาฟองทฟอง ผถกฟองคดบางรายไวพจารณา)

กฎหมายทเกยวของ พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดฯ พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) พ.ร.บ. จดตงศาลป กครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) (๒) (๓)) ผถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ มใชเจาพนกงานทดน แตเปนเจาหนาทซงมอานาจหนาทในการดแลรกษาทางสาธารณประโยชนตามมาตรา ๑๒๒ แหง พ.ร.บ. ลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช ๒๔๕๗ การทผถกฟ องคดท ๕ มอบอานาจใหผถกฟองคดท ๖ คดคานการรงวดทดนวา ทดนแปลงทผฟองคดขอออกโฉนดทดนมทางสาธารณประโยชนตดตอมาประมาณ ๑๒ ป ซงประชาชนใชประโยชนรวมกนมาตลอด เปนการกระทาในฐานะผดแลผลประโยชนในทดน

สาธารณะเชนเดยวกบเจาของทดนขางเคยงแปลงอนๆ ฉะนน การคดคานของผถกฟองคดทจง ไมใชคาสงทางปกครองอนจะสงผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของผฟองค ด สวนกรณทผฟองคดฟองเจาหนาทวากระทาละเมดเพราะละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตและปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควรซงจะตองรบผดในคาเสยหาย เปนการฟองเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาทของรฐ ซงผฟองคดตองฟองหนวยงานเจาสงกดของเจาหนาทจะฟองเจาหนาทไมได โดยหนวยงานของรฐทอาจถกฟองใหรบผดในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทาในการปฏบตหนาทนนตองเปนกระทรวง ทบวง กรม หรอหนวยงานทเรยกชออยางอนและมฐานะเปนกรม มงบประมาณของตนเองซงอยในฐานะ ทจะรบผดชอบในคาเสยหายได ซงเจาหนาทผกระทาละเมดนนสงกดอย เมอผถกฟองคดท ๑ มใชหนวยงานของรฐทมลกษณะดงกลาว ผฟองคดจงไมอาจฟองผถกฟองคดท ๑ ใหรบผดชดใชคาเสยหายได สาหรบสานกงานทดนจงหวดระยองซงเปนผถกฟองคดท ๒ ศาลปกครองชนตนรบคาฟองไวพจารณาแลว นน มใชหนวยงานของรฐตามมาตรา ๔ แหง พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ จงไมอาจถกฟองใหรบผด ชดใชคาเสยหายได ศาลปกครองชนตนชอบทจะเรยกกรมทดนซงเปนหนวยงานเจาสงกดของผถกฟองคดท ๓ และผถกฟองคดท ๔ เขามาเปนผถก ฟองคดรวมดวย ผฟองคดฟองวา ผฟองคดเปนเ จาของทดนตามหนงสอรบรองการทาประโยชน (น.ส. ๓ ก.) เลขท ๓๘๐๕ เลขทดน ๘๕ ตาบลกะเฉด อาเภอเมองระยอง จงหวดระยอง ไดยนคาขอรงวดออกโฉนดทดนตอผถกฟองคดท ๒ ผถกฟองคดท ๒ ไดมอบหมายใหผถกฟองคดท ๓ เปนผดาเนนการรงวด แตในการรงว ดทดนผถกฟองคดท ๓ ไมใหผฟองคดเปนผนาช กลบใหนางพภพ ปราณนครหรอสงขศร เจาของทดนเดมเปนผนาชใหรงวดลดขนาดหนากวางของทดนเพอประโยชนแก ทดนของตนและญาตตอมา ผถกฟองคดท ๒ ไดสงเปลยนชางรงวดเปนผถกฟองคดท ๔ แตผถกฟองคดท ๔ ไดถอนหลกเขตทดนตามหนงสอรบรองการทาประโยชน (น.ส. ๓ ก.) ดงกลาว ซงผฟองคดใชเปนหลกฐานในการนาชใหทาการรงวดเพอชวยเหลอนางพภพ ผฟองคดเหนวา การปฏบตหนาท ของผถกฟองคดท ๔ เปนการกระทาเกนอานาจหนาทแ ละไมสจรต ทาใหพยานหลกฐานในทดนเสยหาย สวนผถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ ไดคดคาน การรงวดวา เขตทดนทผฟองคดขอรงวดออกโฉนดมทางสาธารณะประโยชนทประชาชน ใชประโยชนรวมกนตดผานมา ประมาณ ๑๒ ปแลว ผฟองคดไดมหนงสอถงผถกฟองคดท ๑ ขอใหตรวจสอบและเรงรดการออกโฉนดทดนใหแก ผฟองคด ซงผถกฟองคดท ๑ ไดสงการใหผถกฟองคดท ๒ ดาเนนการแลว ผฟองคดไดมหนงสอถง

ผถกฟองคดท ๕ ขอใหตงกรรมการตรวจสอบวาทางสาธารณประโยชนดงกลาวมอยจรงหรอไม แตผ ฟองคดยงไมไดรบแจงผลการดาเนนการผฟองคดเหนวาผถกฟองคดทงหกละเลยตอหนาท ละ เวนการปฏบตหนาท กระทานอกเหนออานาจหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหปฏบตและปฏบตหนาทดงกลาว ลาชาเกนสมควรทาใหผฟองคดเดอดรอนและเสยหาย เพราะไมสามารถนา ทดนแปลงดงกลาว ไปทาธรกจการคาได และจนบดนผถกฟองคดท ๒ ยงไมออกโฉนดทดนใหแกผฟองคด ขอใหศาลปกครองมคาพพากษาหรอคาสง ดงน ใหผถกฟองคดท ๕ เพกถอนคาคดคานการออกโฉนดทดน และใหผถกฟองคดท ๕ รบรองแนวเขตทดนในการรงวดออกโฉนดทดน หากผถกฟองคดท ๕ ไมยนยอมกระทาการดงกลาว ใหถอเอาคาพพากษาของศาลเปนการแสดงเจตนาแทน ใหผ ถกฟองคดท ๒ ดาเนนการออกโฉนดทดนตามหลกฐานหนงสอรบรองการทาประโยชน (น.ส. ๓ ก.) ใ ห แ ก ผ ฟ อ ง ค ด ใ ห เ ส ร จ ส น ภ า ย ใ น ๓ เ ด อ น น บ แ ต ว น ฟ อ ง ใหผถกฟองคดทงหกรวมกนชดใชคาเสยหายเปนเงน ๒๙๕,๘๙๗.๐๗ บาท พรอมดวยดอกเบยในอตรารอยละ ๗.๕ ตอปนบแตวนทฟองเปนตนไปจนกวาจะชาระใหแกผฟองคดเสรจสน

ศาลปกครองชนตนตรวจพจารณาคาฟองแลวเหนวา ขอหาทหนง ท ฟองวา ผ ถกฟอง คด ท ๕ โดยผ ถกฟองคด ท ๖ กระทาการ โดยไมชอบดวยกฎหมายในการปฏบตหนา ท เปนผ รบรองแนวเขตทสาธารณประโยชน ไดคดคานการรงวดทดนโดยอางวามทางสาธารณประโยชนตดผาน แตผฟองคดอางวาทดน ของตนไมมทางสาธารณประโยชนตดผาน กรณเปนการโตแยง กนวาทดนแปลงพพาทเปนของผฟองคด ทงหมดหรอมพนทสวนหนงเปนทางสาธารณประโยชน ซงการพจารณาสทธ ในทดนวาเปนทดนของผฟองคดหรอเปนทดนสาธารณประโยชน จะตองพจารณาตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ประกอบกบประมวลกฎหมายทดน คดจงอยในอา นาจพจารณาพพากษาของศาลยตธรรม ศาลปกครองจงไมมอานาจรบคาฟองในขอหานไวพจารณา ขอหาทสอง ทฟองวาผถกฟองคดท ๒ ละเลยตอหนาทหรอปฏบตหนาทในการ ออกโฉนดทดนแปลงพพาทลาชาเกนสมควร ศาลมคาสงใหรบคาฟองในขอหานไวพจารณา ขอหาทสาม ทฟองวา ผถกฟองคดทงหกกระทาการละเมด ละเวนการกระทา หรอกระทานอกเหนออานาจหนาทตามทกฎหมายบญญต และดาเนนการออกโฉนดทดนลาชาเกน สมควรโดยมเจตนาทจรตนน เปนกรณทผฟองคดกลาวหาวาผถกฟองคดทงหก ในฐานะเปนหน วยงานทางปกครองแล ะ เจ าหน า ท ของ ร ฐปฏ บ ต หน า ท ก อให เก ดความ เ ส ยหาย ซงหนวยงานของรฐตองรบผดตอผ เสยหายในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทา ในการปฏบตหนาท ผเสยหายตองฟองหนวยงานของรฐดงกลาวโดยตรงแตจะฟองเจาหนาท ไมได ตามมาตรา ๕ วรรคหนง แหง พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ดงนน ผฟองคดจง

ไมอาจฟองผถกฟองคดท ๓ ผถกฟองคดท ๔ และผถกฟองคดท ๖ ซงเปนเจาหนาทของรฐใหรบผดในผลแหงละเมด และโดยทผถกฟองคดท ๑ มไดเปนหนวยงานเจาสงกดโดยตร งของผถกฟองคดท ๓ และผถกฟองคดท ๔ ฉะนน ผถกฟองคดท ๑ จงไมมหนาทรบผดชอบตอผเสยหายในผลแหง ละเมด รวมทงไมปรากฏวามการกระทาทางปกครองของผถกฟองคดท ๑ ในคดนอยางไร ผฟองคด จงไมอาจฟอง ผถกฟองคดท ๑ ตอศาลในขอหาน สาหรบผถกฟองคดท ๕ เมอศาลไดวนจฉยวาการคดคานการรงวดของผถกฟองคดท ๕ เปนการโตแยงเกยวกบสทธในทรพยสนซงอยในอานาจพจารณา พพากษาของศาลยตธรรม ศาลจงไมอาจรบคาฟองทฟองผถกฟองคดท ๕ ในขอหานไวเชนกน จงมค าสง ไมรบคาฟองในขอหาท ๑ ทฟองผ ถกฟองคดท ๕ และผ ถกฟองคด ท ๖ และไมรบคาฟองในขอหาท ๓ ทฟองผ ถกฟองคดท ๑ ผ ถกฟองคดท ๓ ผ ถกฟองคด ท ๔ ผ ถกฟองคด ท ๕ และผ ถกฟองคด ท ๖ คงรบคาฟองในขอหาท ๓ เฉพาะสวนทฟอง ผถกฟองคดท ๒ กบรบคาฟองในขอหาท ๒ ไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา ตามคาฟองขอหาท ๑ เปนคดพพาทเกยวกบหนวยงานทาง ปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมถกตอง ตามรปแบบและขนตอนทกฎหมายบญญต ละเลยตอหนาท และปฏบตหนาท ลาชาเกนสมควร ทาใหผฟองคดไดรบความเสยหาย กรณไมเกยวกบสทธในทดน แตเปนการกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐ ซงเปน ขอหาประธาน คาฟองตามขอหาท ๑ จงอยในอานาจพจารณาพพากษาหรอมคาสงของศาลปกครอง สาหรบคาฟองขอหาท ๓ ผฟองคดมเจตนาขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาสงใหผ ถกฟองคดทงหมดรวมกนชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคด อนเปนการเรยก คาเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย ละเลยตอหนาทตามทกฎหมาย กาหนดไว และดาเนนการลาชาเกนสมควร ตาม พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนง (๓) ประกอบกบมาตรา ๗๒ จงขอใหศาลปกครองสงสดมคาสงใหรบคาฟองทกขอหาและผถกฟองคดทกรายไวพจารณา

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ประเดนทหนง ศาลจะรบคาฟองทผ ฟองคดไดฟองผ ถกฟองคดท ๕ และ ผ ถกฟองคด ท ๖ ไวพจารณาไดหรอไม เหนวา คดนผ ฟองคดยนคาขอออกโฉนดทดน ตอผ ถกฟองคดท ๒ โดยอาศยหลกฐานตามหนงสอรบรองการทาประโยชน (น.ส . ๓ ก .) ซงเปนการขอออกโฉนดทดนเฉพาะรายตามมาตรา ๕๙ แหงประมวลกฎหมายทดน โดยเบองตน พนกงานเจาหนาทจะตรวจสอบหลกฐาน แลวใหผยนคาขอตรวจและชระวาง ตอมาจะนดวนทา การรงวดโดยจะตองแจงใหผปกครองทองทและแจงเจาของทดนแปลงขางเคยงมาระวงชแนวเขตและรบรองแนวเขตทดนดวย และยงมขนตอนทเจาพนกงานทดนจะตองดาเนนการตอไป อกหลาย

ขนตอนกอนจะออกโฉนดทดนใหผฟองคดได ในคดนผถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ มใชเจาพนกงานทดน แตเปนเจาหนาทซงมอานาจหนาทในการดแลรกษาทางสาธารณประโยชน ตามมาตรา ๑๒๒ แหงพระราชบญญต ลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช ๒๔๕๗ การทผถกฟองคดท ๕ ไดมอบอานาจใหผถกฟองคดท ๖ คดคานการรงวดทดนวาทดนแปลงทผฟองคดขอออกโฉนดนนม ทางสาธารณประโยชนตดตอมาประมาณ ๑๒ ป ซงประชาชนใชประโยชนรวมกนมาตลอดนน เปน การกระทาในฐานะผดแลผลประโยชนในทดนสาธารณะเชนเดยวกบเจาของทดนขางเคยงแปลงอนๆ ฉะนน การคดคานของผถกฟองคดจงไมใชคาสงทางปกครองอนทจะสงผลกระทบตอ สถานภาพของสทธหรอหนาทของผฟองคด การทศาลปกครองชนตนมคาสงไมรบคาฟองทฟองผ ถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ ไวพจารณาและใหจาหนายคดออกจากสารบบความ ศาลปกครองสงสดเหนพองดวยในผล ประเดน ทสอง ผ ฟ องคดจะฟองใหผ ถ กฟองคด ท ๑ ผ ถ กฟองคด ท ๓ ผถกฟองคดท ๔ ผถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ รวมกนชดใชคาเสยหายจากการละเลยตอ หนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตและดาเนนการลาชาเกนสมควรไดหรอไม เหนวา กรณผ ถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ คดคานการรงวดทดน เมอไดวนจฉยแลววา เปนการกระทาในฐานะผดแลทสาธารณประโยชนเชนเดยวกบเจาของทดนขางเคยงรายอนๆ ไมใชการ กระทาในฐานะเจาพนกงาน ผฟองคดจงนามาฟองเปนคดพพาทตามนยมาตรา ๙ วรรคหนง (๓) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ไมได กรณผถกฟองคดท ๓ และผถกฟองคดท ๔ ทผฟองคดอางวาไดกระทาละเมดเพราะละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหปฏบตและปฏบ ตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงจะตองรบผดในคาเสยหายนน เปนการฟองเกยวกบความรบผด ทางละเมดของเจาหนาทของรฐจะตองอยภายใตบงคบแหง พ .ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงมาตรา ๕ บญญตวา หนวยงานของรฐ ตองรบผดตอผ เสยหายในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทาในการปฏบตหนาท ในกรณนผเสยหายอาจฟองหนวยงานของรฐดงกลาวไดโดยตรง แตจะฟอง เจาหนาทไมได ฉะนน ผฟองคดจะตองฟองหนวยงานเจาสงกด ของผถกฟองคดท ๓ และผถกฟองคดท ๔ โดยตรง การทศาลปกครองชนตนมคาสงไมรบคาฟองผถกฟองคดท ๓ ผถกฟองคดท ๔ ผถกฟองคดท ๕ และผถกฟองคดท ๖ นน ศาลปกครองสงสด เหนพองดวย กรณของผถกฟองคดท ๑ เหนวา หนวยงานของรฐท จะถกฟองคดเนองจากเจาหนาทของตนกระทาละเมดในการปฏบตหนาทนน จะตองเปนหนวยงาน ของรฐทเขาลกษณะดงน ๑) เปนกระทรวง ทบวง กรม หรอหนวยงานทเรยกชออยางอนและม ฐานะเปนกรม ๒ ) เจาหนาทผกระทาละเมดสงกดอย และ ๓) มงบประมาณของตนเองซงอยในฐานะทจะรบผดชอบในคาเสยหายได ฉะนน เมอผถกฟองคดท ๑ ไมใชหนวยงานดงกลาว การท ศาลปกครองชนตนมคาสงไมรบคาฟองทฟองผถกฟองคดท ๑ ศาลปกครองสงสดเหนพองดวย แตกรณผถกฟองคดท ๒ เปนเพยงสานกงานทดนจงหวดระยองเทานน มใชหนวยงานของรฐตาม

/ประเดนทสอง...

ม า ต ร า ๔ แ ห ง พ . ร . บ . ค ว า ม ร บ ผ ด ท า ง ล ะ เ ม ด ข อ ง เ จ า ห น า ท พ.ศ. ๒๕๓๙ ทจะถกฟองใหชดใชคาเสยหายได ศาลปกครองชนตน ชอบทจะเรยกกรมทดนซงเปนหนวยงานเจาสงกดของผถกฟองคดท ๓ และผถกฟองคดท ๔ เขามาเปนผถกฟองคดรวมในสวนท รบคาฟองไวพจารณาดวย จงมคาสงยนตามคาสงของ ศาลปกครองชนตน และใหศาลปกครองชนตนเรยก กรมทดนเขามาเปนผถกฟองคดรวมในสวนทใหรบคาฟอง อ ง ค ค ณ ะ น า ย เ ฉ ล ม ช ย ว ส น น ท น า ย จ ร ญ ห ต ถ ก ร ร ม พลเอกนยม ศนสนาคม นายพระพล เชาวนศร นายดาร วฒนสงหะ

คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ .๖๙/๒๕๔๗

นางตมะ อเสน ผฟองคด เจาพนกงานทดนจงหวดสตล ผถกฟองคด

เรอง คดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ประเภทคด ทดนเอกชน (เจาพนกงานทดนปฏเสธการเพกถอนการจดทะเบยนโอนมรดก ทลงชอผมสทธรบมรดกไมครบถวน )

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑)) พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๖๑ และมาตรา ๘๑) ระเบยบฯ วาดวยว ธพจารณาคดปกครอง พ .ศ . ๒๕๔๓ (ขอ ๔๑ วรรคสอง ขอ ๔๘ และขอ ๖๕) กฎกระทรวง ฉบบท ๒๔ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความใน พ.ร.บ. ใหใชประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. ๒๔๙๗

กฎกระทรวง เรอง กาหนดหลกเกณฑและวธการในการตงคณะกรรมการสอบสวน การสอบสวน การแจงผมสวนไดเสยเพอใหโอกาสคดคานและการพจารณาเพกถอน หรอแกไขการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน การจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบ อสงหารมทรพย หรอการจดแจงเอกสารการจดทะเบยนอสงหารมทรพยโดยคลาดเคลอนหรอไมชอบดวยกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๔๔ การจดทะเบยนสทธเกยวกบอสงหารมทรพยซงไดมาโดยทา งมรดกตามมาตรา ๘๑ แหงประมวลกฎหมายทดน เปนการใชอานาจตามกฎหมายของเจาหนาททมผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของ สทธหรอหนาทของบคคล จงเปนคาสง ทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ ซงการจดทะเบยนทชอบดวยกฎหมาย นอกจากจะตองดาเนนการถกตองตามรปแบบ ขนตอน และวธการอนเปนสาระสาคญตามทกาหนดไวในมาตราดงกลาว และกฎกระทรวง ฉบบท ๒๔ (พ.ศ. ๒๕๑๖)ฯ แลว สาระของการจดทะเบยนคอ ขอเทจจรงเกยวกบส ทธในการรบมรดกอสงหารมทรพยทขอจดทะเบยนกจะตองชอบดวยกฎหมายดวย ดงนน เมอมหลกฐานแสดงวาผ ฟองคดเปนบตรของเจามรดก ยอมมสทธไดรบมรดกทดนทพพาทดวย การททายาทผขอจดทะเบยนยนยนตอพนกงานเจาหนาทวา เจามรดกมทายาทผมสทธไดร บมรดกเพยงผขอจดทะเบยนเทานน โดยไมไดแจงใหพนกงานเจาหนาททราบวาผฟองคดกเปนบตรดวย จงเปนขอเทจจรง เกยวกบทายาทผมสทธไดรบมรดกทไมถกตอง ดงนน การทเจาพนกงานทดนดาเนนการจด ทะเบยนใหไปตามทผขอจดทะเบยนโอนมรดกแสดงหลกฐาน จงเปนการจดทะเบยนทไมชอบดวยกฎหมาย

เมอมขอเทจจรงปรากฏแกเจาพนกงานทดนวามการจดทะเบยนสทธและนตกรรมไป โดยไมชอบดวยกฎหมาย เจาพนกงานทดนมหนาทตองดาเนนการตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดไวในมาตรา ๖๑ แหงประมวลกฎหมายทดน และกฎกระ ทรวงทเกยวของ โดยตองรายงานขอเทจจรงพรอมความเหนและเหตผลไปยงผบงคบบญชาตามลาดบจนถงอธบดกรมทดนหรอรองอธบดซงอธบดมอบหมาย เพอดาเนนการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทาการสอบสวนตอไป การทไมดาเนนการ ดงกลาวกลบแจงใหทายาททรองขอใหเพกถ อนไปใชสทธทางศาล เปนการกระทาโดยไมชอบ ดวยกฎหมาย อนมลกษณะเปนการสรางขนตอนโดยไมจาเปนหรอสรางภาระ ใหเกดกบ ประชาชนเกนสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ

ขอเทจจรงรบฟงไดวา นาย ร . นาย ซ. นาย ด. และนาย ม. ไดนาหนงสอแสดงสทธในทดนจานวนสามแปลง ซง ม ชอนาย ย . เจามรดกมายนคาขอจดทะเบยนโอนมรดกตอ ผถกฟองคด โดยใหถอยคาและแสดงบญชเครอญาตทมสทธรบมรดกโดยไมแสดงชอของ

ผฟองคดไวดวย และผปกครองทองทไดใหถอยคารบรองความถกตองดงกลาว เจาหนาท ไดตรวจสอบพจารณาแลวเชอวา ผขอจดทะเบยนเปนทายาทผมสทธรบมรดก จงประกาศเรองการขอโอนมรดกมกาหนดสามสบวน เมอครบกาหนดระยะเวลาทประกาศแลวไมมผใดคดคาน เจาหนาท จ ง ไ ด จ ด ท ะ เ บ ย น โ อ น ม ร ด ก ใ ห แ ก ท า ย า ท ท ง ส ค น ห ล ง จ า ก น น ผ ฟ อ ง ค ด จงไดมาขอตรวจสอบหลกฐานเกยวกบทดนของเจามรดก และขออายดทดนทงสามแปลง ซง เจาพนกงานทดนไดสอบสวนแลวเชอวาผฟองคดเปนบตรของเจามรดกจงสงรบอายดไว จากนนผ ฟองคดยงไดมาขอถายเอกสารเพอไปฟองคดตอศาล ทงนผฟองคดไดกลาวอางในคาคดคา นคาใหการวา ไมทราบการประกาศเรองโอนมรดกทดนรายน ในการตดตอกบเจาหนาทของผถกฟอง คดทง ๔ ครง ผฟองคดไดรองขอดวยวาจาใหเจาหนาทดาเนนการเปรยบเทยบเรองการจดทะเบยนโอนมรดกให แตเจาหนาทไมดาเนนการใหกลบแจงใหผฟองคดไปใชส ทธทางศาล ทงทเจาพนกงานทดนไดสงรบอายดไวซงเทากบยอมรบวาผฟองคดเปนทายาทดวยผหนง ผฟองคดจงขอให ศาลเพกถอนการจดทะเบยนโอนมรดกทดนดงกลาว ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา การจดทะเบยนโอนมรดกดงกลาวไดดาเนนการ โดยถกตองตามขนตอ นและวธการตามมาตรา ๘๑ แหงประมวลกฎหมายทดนแลว หากผฟองคดประสงคจะไดสทธในทดนดงกลาว จะตองไปใชสทธฟองขอแบงมรดกตอศาลยตธรรมภายในอาย ความตอไป สวนการทผฟองคดกลาวอางในคาคดคานคาใหการวา ไดรองขอดวยวาจาใหพนกงานเจาหนาททาการเปรยบเทยบการโอนมรดก แตพนกงานเจาหนาท ไมดาเนนการให และพนกงานเจาหนาทไดใหผใหญบานและทายาทผขอรบมรดกรบรองวาไมมทายาทอนอก อนเปนการกระทา ไมชอบ ซงการทผถกฟองคดสงรบอายดทดนมรดกเทากบยอมรบวาผฟองคดเปนทายาทจรงนน ถอเปนคาคดคานคาใหการทมประเดนหรอคาขอเพมเตมขนใหมตางจากคาฟอง คาใหการหรอท ศาลกาหนด ศาลจงสงไมรบประเดน หรอคาขอใหมนไวพจารณาตามขอ ๔๘ วรรคสอง ของระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครองฯ พพากษายกฟอง (ตลาการผ แถลงคดในศาลปกครองชน ตนมความเหนในแนวทางเดยวกนกบ องคคณะพจารณาพพากษา) ผฟองคดอทธรณวา ผถกฟองคดจดทะเบยนโอนมรดกใหทายาทเพยงสคน โดยไมได ตรวจสอบจานวนทายาทผมสทธรบมรดกใหถกตองเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย และตามทผฟองคดระบในคาคดคานคาใหการวา ไดรองขอดวยวาจาใหพนกงานเจาหนาททาการเปรยบเทยบเรองการโอนมรดกรายน แตพนกงานเจาหนาทไม ดาเนนการให ผฟองคดหมายถงใหผ ถกฟองคดแกไขการจดทะเบยนโอนมรดกตามมาตรา ๖๑ แหงประมวลกฎหมายทดน ศาลควร

วนจฉยประเดนนเพราะมใชประเดนหรอคาขอ ใหม ขอใหศาลปกครองสงสดกลบคาพพากษาของศาลปกครองชนตน และใหเพกถอนการจดทะเบยนโอนทดนมรดกดงกลาว

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา มประเดนทตองพจารณา ๒ ประเดน ประเดนท ๑ การทผฟองคดกลาวอางในคาคดคานคาใหการนน เปนการยนยน ขออางตามคาฟองวา ผถกฟองคดไมตรวจสอบผเปนทายาททมสทธรบมรดกใหถกตองครบถวน โดยยงมผ ฟองคดเปนบตรของเจามรดกทมสทธรบมรดกดวย และเปนการโตแยงคาใหการของผถกฟองคดทวาพนกงานเจาหนาทไดสอบสวนและจดบญชเครอญาตของเจามรดกไวถกตองแลว คาคดคานคาใหการของผฟองคดจงเปนประเดนเดยวกนกบประเดนทไดยกขนกลาวในคาฟองและคาใหการ การทศาลปกครองชนตนมคาสงไมรบประเดนหรอคาขอตามคาคดคานคาใหการของผฟองคดไว พจารณา จงไมชอบดวยขอ ๔๘ วรรคสอง ของระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคด ปกครองฯ คาคดคานคาใหการของผฟองคดชอบดวยขอ ๔๘ วรรคหนง ของระเบยบขางตน ศาลปกครองสงสดมดลพนจทจะรบฟงพยานหลกฐานทไดมาตามกระบวนพจารณาทชอบไดตามขอ ๖๕ ของระเบยบเดยวกน ประเดนท ๒ การจดทะเบยนโอนมรดกรายพพาทเปนการดาเนนการตามมาตรา ๘๑ แหงประมวลกฎหมายทดน และกฎกระทรวง ฉบบท ๒๔ (พ.ศ. ๒๕๑๖)ฯ ซงเปนการใชอานาจตามกฎหมายของเจาหนาททมผลเปนการสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล อนเปนคาส งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ ซงการจดทะเบยนดงกลาวจะชอบดวยกฎหมายหรอไมนน นอกจากจะตองดาเนนการถกตองตามรปแบบ ขนตอน และวธการขอจดทะเบยนโอนมรดกแลว ขอเทจจรงเกยวกบสทธในการรบมรดกของทายาทผมสทธรบมรดก ซ งเปนสาระสาคญของการจดทะเบยนโอนมรดกนน กจะตองชอบดวยกฎหมายดวย และแมคดจะตองวนจฉยถงสทธในการรบมรดกของผฟองคดอนเปนประเดนเกยวพนกบประเดนหลกแหงคดดวย ศาลปกครองกมอานาจวนจฉยไดตามขอ ๔๑ วรรคสอง ของระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครองฯ สาหรบการจดทะเบยนโอนมรดกทดนรายน ปรากฏขอเทจจรงวา เมอทายาทของเจา มรดกทงสคนไปยนคาขอจดทะเบยน พนกงานเจาหนาทไดตรวจสอบหลกฐานเกยวกบสทธการรบ มรดก และสอบสวนพยานหลกฐาน รวมทงบนทกบญชเครอญาตโดยทายาทผขอจดทะเบยน และผใหญบานไดใหถอยคารบรองวาไมมทายาทอนอก พนกงานเจาหนาทจงประกาศการขอโอนมรดก ทดนดงกลาวมกาหนดสามสบวน โดยไมไดสงประกาศใหผฟองคดทราบเนองจากในบญชเครอ ญาตไมปรากฏชอผ ฟองคด และไมปรากฏหลกฐานวาผ ฟองคดเปนทายาทดวย เ มอครบ กาหนดเ วลาทประกาศแลวไมมผคดคาน ผถกฟองคดจงเหนชอบใหจดทะเบยนโอนมรดกใหตามคา

พพากษากลบคาพพากษาศาลปกครองชนตน เปนใหเพกถอนการจดทะเบยน โอนมรดกทดนทงสามแปลง โดยใหมผลยอนหลงไปนบตงแตวนทจดทะเบยนโอ นมรดกดงกลาว (ตลาการผแถลงคดในศาลปกครองสงสด (นายสชาต มงคลเลศลพ) มความเหนในแนวทางเดยวกนกบองคคณะ พจารณาพพากษา) องคคณะ นายอครวทย สมาวงศ นายพระพล เชาวนศร นายธงชย ลาดบวงศ พลเอก นยม ศนสนาคม นายอาพล สงหโกวนท

คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ .๒๗/๒๕๔๗

นางสาวจนทรทพย ภกดวงษ ผฟองคด

กรมทดน ท ๑ องคการบรหารสวนตาบลจรเขสามพน ท ๒ ผถกฟองคด เรอง คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ประเภทคด ทดนเอกชน/ทสาธารณสมบตของแผนดน (การโตแยงวาการออกหนงสอสาคญ สาหรบทหลวงไมชอบดวยกฎหมายเพราะกระทาโดยไมเปดเผย )

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) และมาตรา ๔๙) พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (มาตรา ๑๙๓/๓๐) การออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงเปนการออกคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ เมอผฟองคดกลาวอางวาการออกหนงสอสาคญ สาหรบทหลวงไมชอบดวยกฎหมาย ซงเปนคดพพาทเกยวกบกา รทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมายเกยวกบการออกคาสง จงเปนคดปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ.จดตงศาลปกครองฯ ผฟองคดทราบวาทดนทตนครอบครองมการออกหนงสอสาคญสาหรบ ทหลวงจากการทผฟองคดไดไปยนขอออกโฉนดทดนแปลงดงกลาวเมอเดอนพฤศจกายน ๒๕๓๙ วนทผฟองคดยนคาขอออกโฉนดทดนจงเปนวนทผฟองคดไดรวา ตนเองถกกระทบสทธแลว เมอศาลปกครองยงไมเปดทาการ ผฟองคดชอบทจะฟองคด ตอศาลยตธรรมซงเปนศาลทมอานาจพจารณาคดอยในเว ลานน เมอผฟองคด ไมดาเนนการฟองคดตอศาลยตธรรมและมายนฟองตอศาลปกครองในวนท ๓ สงหาคม ๒๕๔๔ จงเปนการยนฟองเมอพนกาหนดเกาสบวนนบแตวนทรถงเหตแหงการฟองคด ตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ขอเทจจรงสรปไดวา ผฟองค ดเปนผครอบครองทดนทมหลกฐานแบบแจงการครอบครองทดน (ส.ค.๑) ตอเนองมาจากบดา ตอมา เมอประมาณเดอนพฤศจกายน ๒๕๓๙ ผฟอง

คดไดขอออกโฉนดทดน จงทราบวานายอาเภออทองไดขอรงวดออกหนงสอสาคญ สาหรบทหลวงทดนแปลงพพาทไปเมอวนท ๒๖ กนยายน ๒๕๓๑ แลว ผ ฟองคดขอใหศาลมคาสงเพกถอนหนงสอสาคญสาหรบทหลวงและให ผถกฟองคดท ๑ ออกโฉนดทดนตาม ส.ค.๑ ใหแกผฟองคด ศาลปกครองชนตนว นจฉยวา ผ ฟองคดทราบวาผ ถก ฟองคดนา ท ดน แปลงพพาทไปออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงตงแตเด อนพฤศจกายน ๒๕๓๙ บดาของ ผฟองคดและหรอผฟองคดในฐานะผรบมรดกชอบทจะฟองคดตอศาลยตธรรมซงเปนศาล ทมอานาจพจารณาพพากษาคดในเวลานนภายในกาหนดหนงปนบแตวนทรหรอควรรถงเหต แหงการฟองคด หรอภายในสบปนบแตวนทผถกฟองคดไดนาท ดนพพาทไปออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงตามมาตรา ๔๔๘ แหง ป .พ.พ. การทบดาของผฟองคดหรอผฟองคดไมไดฟองคดจนขาดอายความฟองรองตอศาลยตธรรมกอนวนท พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ใชบงคบ แตมาฟองคดน ตอศาลปกครองเมอวนท ๓ สงหาคม ๒๕๔๔ ศาลจงไมรบคาฟองไวพจารณาพพากษา พพากษายกฟอง (ตลาการผแถลงคดในศาลปกครองชนตนมความเหนในแนวทางเดยวกนกบองค คณะพจารณาพพากษา) ผ ฟองคดอทธรณวา ผ ม ชอใน ส .ค .๑ ไดเคยยนฟองกระทรวงมหาดไทย ตอศาลจงหวดสพรรณบร แตศาลใหถอนฟองเพอใหทา การอทธรณตอผวาราชการจงหวดเสยกอน แตผวาราชการจงหวดไมสามารถดาเนนการใหได เมอถงเวลาจะฟองคดไดมการจดตงศาลปกครอง แลว ผฟองคดจงมาฟองคดตอศาลปกครองเมอวนท ๓ สงหาคม ๒๕๔๔ ซงผฟองคดยนยนวาทดนพพาทเปนทดนตาม ส.ค.๑ การออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงเปนการกระทาโดยไมเปดเผยใชเลหเพทบายลกลอบทาขนมา ขอใหศาลรบคาฟองไวพจารณา ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา มประเดนทตองพจารณา ๒ ประเดน ประเดนท ๑ การทผฟองคดขอใหศาลปกครองมคาสงเพกถอนหนงสอสาคญสาหรบทหลวง เปนคดปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ หรอไม เหนวา เมอผฟองคดซงอางวาเปนผมสทธครอบครองทดนตาม ส .ค.๑ ตอเนองจากบดา ฟองวา การออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงเปนการออกโดยไมชอบดวยกฎหมาย เนองจากไมม การแจงใหเจาของทดนทราบ เปนการกระทาโดยไมเปดเผยใชเลหเพทบาย ลกลอบทา ซงการออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงเปนการออกคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ จงเปนคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐ

กระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมายเกยวกบการออกคาสง เปนคดปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ประเดน ท ๒ คดนไดยน ฟองภายในกาหนดอายความตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ หรอไม เหนวา ผฟองคดและผมชอใน ส .ค.๑ ไดขอออกโฉนดทดนเมอเดอนพฤศจกายน ๒๕๓๙ จงรวาผถกฟองคดท ๑ ไดออกหนงสอสาคญสาหรบทหลวงในทดนแปลงดงกลาวแลว วนทผฟองคดยนคาขอออกโฉนดทดนจงเปนวนทผฟองคดรวาตนเองถก กระทบสทธแลว แตผฟองคดหรอบดาของผฟองคดซ งเปนผเสยหายโดยแทจรงไมไดฟองคดตอ ศาลยตธรรมซงเปนศาลทมอานาจพจารณาคดอยในเวลานน และเมอพจารณาจากคาฟองคดนแลว แสดงวาผฟองคดประสงคจะฟองในเรองอนไมใชคาเสยหาย ผฟองคดจงตองฟองคดภายในอาย ความสบปตามมาตรา ๑๙๓/๓๐ แหง ป .พ.พ. เมอผฟองคดไมดาเนนการและมายนฟองตอศาล ปกครองเมอวนท ๓ สงหาคม ๒๕๔๔ จงพนกาหนดเกาสบวนนบแตวนทรถงเหตแหงการฟองคด ตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ.จดตงศาลปกครองฯ และแมจะเรมนบระยะเวลาการฟองคดตงแตวนท ๙ มนาคม ๒๕๔๔ ซงเปนวนทศาลปกครองเปดทาการเปนตนไปตามคาสงศาลปกครองสงสดท ๖๕๔/๒๕๔๕ (ทประชมใหญ) กตาม การทผฟองคดนาคดมาฟองตอศาลปกครองเมอวนท ๓ สงหาคม ๒๕๔๔ กพนกาหนดเวลาการฟองคดตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ พพากษายนตามคาพพากษาของศาลปกครองชนตน (ตลาการผแถลงคดในศาลปกครองสงสด (นายจรศกด จรวด ) เหนวา ควรพพากษายน เชนเดยวกบองคคณะพจารณาพพากษา แตมเหตผลแตกตางโดยเหนวาเปนกรณโตแยงสทธใน ท ดนพพาทวาเปนทดนของผ ฟองคดหรอเปนทสาธารณประโยชน ซงตามคาวนจฉ ยของคณะกรรมการวนจฉยชขาดอานาจหนาทระหวางศาลท ๓๑/๒๕๔๕ วนจฉยวาศาลทมอานาจพจารณาพพากษาเกยวกบสทธในทดนไดแกศาลยตธรรม ศาลปกครอง จงไมอาจรบคาฟองไวพจารณา) องคคณะ พลเอก นยม ศนสนาคม นายเฉลมชย วสนนท นายจรญ หตถกรรม นายพระพล เชาวศร นายดาร วฒนสงหะ

คาสงศาลปกครองสงสดท ๘๗/๒๕๔๗

นายมนส กลวานช ท ๑ นางงามจตร กลวานช ท ๒ ผฟองคด เจาพนกงานทดนจงหวดพงงา ผถกฟองคด

เ รอง คดพพาทเกยวกบการ ท เจาหนา ทของ รฐกระทาการโดยไมชอบด ว ยกฎหมาย

(คารองอทธรณคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา ) ประเภทคด ทดนเอกชน (ผจ ดการมรดกของเจาของทดนโตแยงคาวนจฉยอทธรณของเจา

พนกงานทดนจงหวดทว นจฉยอทธรณคาสงยกเลกคาขอออกใบแทนของ เจาพนกงานทดนจงหวดสาขา)

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) และมาตรา ๔๒ วรรคหนง)

พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕)

ก า ร ท เ จ า พ น ก ง า น ท ด น จ ง ห ว ด ม ค า ว น จ ฉ ย อ ท ธ ร ณ ค า ส ง ข อ ง เจาพนกงานทดนจงหวดสาขา ทสงยกเลกคาขอออกใบแทน น .ส. ๓ ก. ของผขอเพอจดทะเบยนการไดมาโดยการครอบครองทดนตาม น.ส. ๓ ก. ดงกลาว โดยวนจฉยใหเจาพนกงานทดนจงหวดสาขารบคาขอออกใบแทนไวพจารณาตอไป คาวนจฉยอทธรณของเจาพนกงานทดนจงหวดดงกลาว เปน คาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ

การฟองคดทอางวา คา วนจฉยอทธรณของเจาพนกงานทดนจงหวดผดพลาดคลาดเคลอนตอขอเทจจรงและขอกฎหมาย เปนคดพพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ และเมอผฟองคดเปนผจดการมรดกของผมชอใน น.ส. ๓ ก. ฉบบพพาท จงถอไดวาเปนผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายจากคาวนจฉยอทธรณดงกลาว ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ

ผฟองคดฟองวา นาย ส . และนาง ม. ไดยนคาขอออกใบแทน น.ส. ๓ ก. ซงมชอนาย ล. เปนเจาของตอเจาพนกงานทดนจงหวดพงงา สาขาตะกวปา เพอขอจดทะเบยนการไดมาโดย การครอบครองโดยอางคาพพากษาของศาล ผฟองคดซงเปนผจดการมรดกของนาย ล. ไดคดคานและเปนเหตใหเจาพนกงานทดนจงหวดพงงา สาขาตะกวปา มคาสงยกเลกคาขอออกใบ แทน เมอนาย ส. และนาง ม. อทธรณคาสงดงกลาว ผถกฟองคดไดพจารณาสงใหเจาพนกงานทดนจงหวด พงงา สาขาตะกวปา รบคาขอออกใบแทน โดยเหนวานาย ส . และนาง ม. เปนคความในคดทศาลมคาพพากษาถงทสดแลว จงชอบทจะขอออกใบแทนไดตามกฎกระทรวง ฉบบท ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความใน พ.ร.บ. ใหใชประมวลกฎหมายทดนฯ ผฟองคดเหนวาเปนคาสงทไมชอบดวย กฎหมาย เนองจากผถกฟองคดกระทาการโดยไมสจรต และใชดลพนจผดพลาดคลาดเคลอนเปนเหตใหผฟองคดเสยหาย จงขอใหศาลมคาสงเพกถอนคาสงของผถกฟ องคด และใหผฟองคดเปนผมกรรมสทธในทดน รวมทงใหออกโฉนดทดนแกผฟองคด ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา คาสงของผถกฟองคดมลกษณะเปนคาสงภายใน ของฝายบรหารระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดวยกน ยงไมเปนคาสงทาง ปกครอง และไมกระทบตอสทธผฟองคดโดยตรง ผฟองคดจงไมใชเปนผทไดรบความเดอดรอน หรอเสยหายตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ สวนการขอใหศาล พพากษาวาผฟองคดเปนผมกรรมสทธในทดนและใหออกโฉนดทดนใหแกผฟองคดนน ไมปราก ฏวาผฟองคดไดยนคาขอออกโฉนดทดนตอเจาหนาทผเกยวของ และการทขอใหศาลพพากษาวาผ ฟองคดมกรรมสทธในทดน เปนกรณทศาลจะตองพจารณาถงสทธในทรพยสนของบคคลตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย บรรพ ๔ วาดวยทรพยสน จงเปนขอพพาทระหวางผ ฟองคดกบนาย ส. และนาง ม. อนเปนเอกชนดวยกน ซงมาตรา ๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ไมได กาหนดใหศาลปกครองมอานาจพจารณาพพากษาเกยวกบสท ธในทรพยสนของบคคล ศาลไมรบคาฟองไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา ผฟองคดเปนผไดรบความเดอดรอน หรอเสยหายแลว แมเปนการสงการตามสายการบงคบบญชา อกทงตามหนงสอของสานกงานทดนจงหวดพงงา สาขาตะกวปา ทแจงผลการพจารณาอทธรณใหผฟองคดทราบไดแจงดวยวา หากไมเหนดวยกบการสงรบอทธรณก สามารถยนฟองคดตอศาลปกครอง ซงผฟองคดได ปฏบตตามทแจงแลว จงขอใหศาลรบคาฟองไวพจารณาพพากษา ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา คาวนจฉยอทธรณของผ ถกฟองคดกรณการ มคาสงยกเลกคาขอออกใบแทน น .ส. ๓ ก. ของนาย ส. และนาง ม. โดยผถกฟองคดมคาวนจฉยให

เจาพนกงานทดนจงหวดพงงา สาขาตะกวปา รบคาขอออกใบแทนไวพจารณาตอไป ถอเปนคาสง ทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ เมอผฟองคดอางวา คาวนจฉยอทธรณดงกลาวผดพลาดคลาดเคลอนตอขอเทจจรงและขอกฎหมาย จงเปนคดพพาทตาม มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ และเมอผฟองคดเปนผจดการมรดกของนาย ล. ซงเปนผมชอใน น.ส. ๓ ก. ฉบบพพาท จงถอไดวาผฟองคดเปนผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ จงกลบคาสงของศาลปกครอง ชนตนเปนใหร บคาฟองไวพจารณา

องคคณะ นายดาร วฒนสงหะ นายปรชา พานชวงศ นายจรญ หตถกรรม พลเอก นยม ศนสนาคม นายหสวฒ วฑตวรยกล

คาสงศาลปกครองสงสดท ๔๖/๒๕๔๗

นายดารงค นาคยม ผฟองคด เจาพนกงานทดนจงหวดพษณโลก สาขาบางระกา ท ๑ สานกงานทดนจงหวดพษณโลก สาขาบางระกา ท ๒ ผถกฟองคด

เ รอง คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองและเจาหนา ทของรฐออกคาสง

ทางปกครองโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คารองอทธรณคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา ) ประเภทคด ทดนเอกชน (การโตแยงคดคานคาสงของเจาพนกงานทดนทใชอานาจในการ

สอบสวนเปรยบเทยบตามมาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน )

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๑) มาตรา ๔๙ และมาตรา ๕๒)

พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕)

ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๖๐)

คาสงของเจาพนกงานทดนในการสอบสวนเปรยบเทยบและสงการตามมาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน เปนคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ การฟองคดโตแยงคาสงดงกลาวจงเป นคดทอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ แตการฟองคดตอศาล ปกครองตองยนฟองภายใน ๖๐ วน นบแตวนทราบคาสง โดยผฟองคดไมตองอทธรณตามขนตอน และระยะเวลาทกาหนดไวใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ เนองจากประมวลกฎหมายทดนไดกาหนดระยะเวลาการฟองคดไวโดยเฉพาะ และมหลกเกณฑทประกนความเปนธรรมหรอม มาตรฐานในการปฏบตราชการไมตากวาหลกเกณฑทกาหนดใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ การทผฟองคดยนฟองเกนกาหนดระยะเวลาดงกลาว โดยอางเหตจาเปนวา ไดอทธรณคาสงตอผถกฟองคดท ๑ และผถกฟองคดท ๑ มหนงสอแจงไมรบอทธรณลาชา ปรากฏวาหนงสอ แจงดงกลาวเปนการแจงใหผฟองคดดาเนนการตามคาสงเดม โดยไมปรากฏวามการพจารณา ขอเทจจรงหรอพยานหลกฐานใหม อนเปนเพ ยงการยนยนคาสงทางปกครองเดม ไมอาจรบฟง เปนเหตจาเปนตามมาตรา ๕๒ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ได ผฟองคดฟองวา ไดยนคาขอออกโฉนดทดนตามหลกฐานหนงสอรบรอง การทาประโยชน (น.ส. ๓ ก.) แตเจาของทดนขางเคยงคดคานวาการรงวดออกโฉนดทด นทบทดนของผคดคาน ผถกฟองคดท ๑ ไดทาการสอบสวนเปรยบเทยบและมคาสงใหออกโฉนดทดนแกผฟอง คดเฉพาะสวนทไมทบทดนของผคดคาน ผฟองคดทราบคาสงดงกลาวเมอวนท ๔ มนาคม ๒๕๔๖ จงยนอทธรณในวนท ๒๔ มนาคม ๒๕๔๖ และผถกฟองคดท ๑ แจงใหทราบวาไมรบพจารณา อทธรณเมอวนท ๒๙ เมษายน ๒๕๔๖ ผฟองคดจงนาคดมาฟองตอศาลปกครองในวนท ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๔๖ ขอใหศาลมคาสงยกเลกคาสงของผถกฟองคดท ๑ และใหออกโฉนดทดนแกผ ฟองคด ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา คาฟองในคดน เปนคดพพาททอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ โดยผฟองคดไมตองอทธรณคาสงตามขนตอนและระยะเวลาทกาหนดไวใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ เนองจากขนตอนตามทกาหนดไวในมาตรา ๖๐ แหงป ระมวลกฎหมายทดน เปนวธปฏบตราชการทางปกครองทกาหนดไวโดยเฉพาะ และมหลกเกณฑทประกนความเปนธรรม หรอม มาตรฐานในการปฏบตราชการไมตากวาหลกเกณฑทกาหนดใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ แตขอเทจจรงปรากฏวา ผฟองคดทราบคาสงของผถกฟอง คดท ๑ ตงแตวนท ๔ มนาคม ๒๕๔๖ และนาคดมาฟองตอศาลปกครองเมอวนท ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๔๖ จงเปนการยนคาฟองท

เกนระยะเวลาการฟองคดตามมาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน ซงเปนกฎหมายทกาหนด ระยะเวลาการฟองคดไวโดยเฉพาะ ศาลไมรบคาฟองไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา ผฟองคดไมทราบวาเปนกรณทไมตองอทธรณคาสงของผถก ฟองคดท ๑ จงยนอทธรณ แตผถกฟองคดใชเวลาพจารณาคาอทธรณนานทาใหผฟองคดฟองคดตอ ศาลไมทนกาหนดภายในหกสบวน จงเปนเหตสดวสยทาใหไมสามารถฟองคดภายในระยะเวลา ฟองคดได ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เหตแหงการฟองคดนเปนกรณผฟองคดโตแยงการ ใชอานาจทาการสอบสวนเปรยบเทยบของผถกฟองคดท ๑ ตามมาตรา ๖๐ แหงประมวล กฎหมายทดน ซงคาสงดงกลาวเปนคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ จงเปนคดพพาททอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหง พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ตองยนฟองคดตอศาลปกครองภายใน ๖๐ วน นบแตวนทราบคาสง เนองจากประมวลกฎหมายทดนไดกาหนดระยะเวลา การฟองคดตอศาลไวโดยเฉพาะตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ประกอบกบ มาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน โดยผฟองคดไม ตองอทธรณตามขนตอนและระยะเวลาทกาหนดไวใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ เมอผฟองคดทราบคาสงตงแตวนท ๔ มนาคม ๒๕๔๖ แตนาคดมาฟองตอศาลปกครองในวน ท ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๔๖ จงเปนการยนฟองคดทเกนกาหนดระยะเวลาฟองคด และการทผฟองคดอางเหต จาเปนทไมอาจฟองคดตอศาลภายในกาหนดไดเพราะผถกฟองคดท ๑ มหนงสอแจงไมรบอทธรณลาชานน เหนวา หนงสอดงกลาวเปนการแจงใหผฟองคดดาเนนการต ามคาสงเดม โดยมไดพจารณาขอเทจจรงหรอพยานหลกฐานใหม จงเปนเพยงการยนยนคาสงทางปกครองเดม ศาลไมอาจรบฟงเปนเหตจาเปนอนทาใหผฟองคดไมสามารถยนฟองคดตอศาลไดภายในกาหนดระยะเวลาตามมาตรา ๕๒ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ จงยนตามคาสงศาลป กครองชนตน

องคคณะ นายโภคน พลกล นายธงชย ลาดบวงศ พลเอก นยม ศนสนาคม นายพระพล เชาวนศร นายอาพล สงหโกวนท

คาสงศาลปกครองสงสดท ๗๐๗/๒๕๔๖

นายจวน ชสลบ ผฟองคด อธบดกรมการปกครอง ท ๑ ผวาราชการจงหวดปราจนบร ท ๒ นายอาเภอประจนตคาม ท ๓ ผถกฟองคด

เรอง คดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คารองอทธรณคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา ) ประเภทคด ท ด น เ อกชน / ท ส าธ ารณสมบ ต ของแผน ดน ( เ จ าหน า ท ของ ร ฐคดคาน การรงวดแบงแยกออกโฉนดทดน โดยอางวามหนองนาสาธารณประโยชน อยในทดน ใหรงวดกนเขตออกจากโฉนดทดน ) กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙)

พ.ร.บ. ลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช ๒๔๕๗ (มาตรา ๑๑๗)

พ.ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. ๒๕๓๔ (มาตรา ๖๒ วรรคสาม)

พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) การทนายอาเภอคดคานการรงวดแบงแยกออกโฉนดทดนของเอกชน โดยอางวา ออกทบหนองนาสาธารณประโยชนใหรงวดกนเขตออกจากโฉนดทดน เปนการปฏบตหนาทในกา ดแลรกษาหวย คลอง และลานาสาธารณะตางๆ ตามบทบญญตมาตรา ๑๑๗ แหง พ .ร.บ. ลกษณะปกครองทองทฯ ประกอบกบมาตรา ๖๒ วรรคสาม แหง พ .ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดนฯ มไดเปนการใชอานาจทางปกครอง การคดคานดงกลาวจงไมใชคาสงทางปกครอง ประเดนขอ พพาทในคดเปนการโตแยงสทธครอบครองหรอกรรมสทธในทดนวาเปนทดนสาธารณประโยชน หรอเปนทดนของผฟองคด จงไมใชคดปกครองตามมาตรา ๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ

ผ ฟองคดฟองวา ผ ฟองคดไดขอแบงแยกโฉนดทดนตอเจาพนกงานทดน แตไมสามารถดาเนนการได เนอ งจากผถกฟองคดท ๓ คดคาน โดยอางวาปรากฏตามหลกฐาน ระวางแผนทเดมวา มหนองนาสาธารณประโยชนรวมอยในทดนดวยจะตองกนเขตออก ทาใหผฟองคด ไดรบความเดอดรอนเสยหาย ขอใหเพกถอนคาสงคดคานการแบงแยกโฉนดทดน ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา การ ทผถกฟองคดท ๓ คดคานการขอแบงแยกโฉนดทดนวาทดนดงกลาวมสวนหนงเปนหนองนาสาธารณประโยชนนน เปนการปฏบต ภารกจตามหนาท ยงไมถอวาเปนการใชอานาจหรอออกคาสงทางปกครอง ซงคดมประเดน โตแยงเกยวกบสทธในทดนวาเปนของผฟองคด หรอเปนทสาธารณประโยชน อนเปนอานาจพจารณาของศาลยตธรรมทคกรณจะตองนาคดไปฟองศาลภายใน ๙๐ วน ตามมาตรา ๗๙ ประกอบกบมาตรา ๖๙ ทว วรรคหา แหงประมวลกฎหมายทดน เทยบเคยงตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยชขาดอานาจหนาทระหวางศาลท ๔/๒๕๔๕ ศาลไมรบคาฟองไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา กรณพพาททจะใชประมวลกฎหมายทดนควรใชเฉพาะกรณพพาทระหวางประชาชนกบประชาชน มใชประชาชนกบหนวยงานของรฐ และเหนวา การคดคานของผถกฟองคดเปนการออกคาสงทางปกครอง ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การทผ ถกฟองคดท ๓ คดคานการแบงแยก ทดนเปนการปฏบตหนาทตามกฎหมายมาตรา ๑๑๗ แหง พ .ร.บ. ลกษณะปกครองทองทฯ ประกอบกบมาตรา ๖๒ วรรคสาม แหง พ .ร .บ . ระ เ บยบบรหารราชการแผนดนฯ ท ก าหนด ใหนายอา เภอดแลรกษาหวย คลอง และลานาสาธารณะตางๆ มได เ ปนการใช อ านาจ ทางปกครอง และมใชคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร .บ . ว ธปฏบตราชการ ทางปกครองฯ ประกอบกบคดมประเดนโตแยงเกยวกบสทธในทดนซงอยในอานาจพจารณา พพากษาของศาลยตธรรม ขอพพาทดงกลาวมใชคดปกครองตามมาตรา ๙ แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ จงยนตามคาสงศาลปกครองชนตน

องคคณะ นายหสวฒ วฑตวรยกล นายปรชา พานชวงศ นายจรญ หตถกรรม นายดาร วฒนสงหะ พลเอก นยม ศนสนาคม

คาสงศาลปกครองสงสดท ๔๘๑/๒๕๔๖

นายอภพร ภาษวธน ผฟองคด เจาพนกงานทดนจงหวดเชยงใหม สาขาแมแตง ท ๑ อธบดกรมทดน ท ๒ ผถกฟองคด

เรอง คดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐออกคาสงทางปกครองโดยมชอบดวยกฎหมาย และปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตลาชาเกนสมควร (คารองอทธรณ ค า ส ง ไ ม รบคาฟองไวพจารณา) ประเภทคด ท ดน เอกชน ( เจาพนกงานท ดนมคาสงใหตรวจสอบเอกสารสทธในท ดน ทใชเปนหลกฐานในการออกโฉนดทดน ทาใหการดาเนนการออกโฉนดทดนลาชา เกนสมควร )

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๙ วรรคหนง (๒)) พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๕๙ ตร) ระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต ฉบบท ๑๒ (พ .ศ . ๒๕๓๒) วาดวยเงอนไขการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน (ขอ ๘) ก า ร ท เ จ า พนก ง าน ท ด น ให ต ร วจสอบว า น .ส .๓ ท ใ ช เ ป นหลก ฐ าน ในการขอออกโฉนดทดนชอบดวยกฎหมายหรอไม กอนทจะมคาสงตามคาขอออกโฉนดทดน ตอไป ถอเปนการใชดลพนจของเจาพนกงานทดน อนเปนการเตรยมการและการดาเนนการของเจาหนาทเพอจดใหมคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ และหนงสอทเจาพนกงานทดนมถงผฟองคดแจงเรองดงกลาว และนดใหไปพบพนกงานเจาหนาทเพอสอบสวนขอเทจจรงกรณดงกลาว เปนการแจงเรองการดาเนนการภายในของฝายปกครองใหผฟองคดทราบ ไมใชคาสงทางปกครอง

เมอเจาพนกงานทดนแจงใหผฟองคดไปพบเพอสอบสวนขอเทจจรงและใหสงเอกสารหลกฐานเพมเตม เพอประกอบการพจารณาเกยวกบคาขอออกโฉนดทดน แตผฟองคดไม ยอมดาเนนการ การทเจาพนกงานทดนไมสามารถพจารณาคาขอออกโฉนดทดนใหผฟองคดได จงเกดจากการละเลยของผฟ องคดเอง กรณไมเปนขอพพาทอนเปนคดปกครอง ผฟองคดฟองวา เมอป พ .ศ. ๒๕๔๓ ผฟองคดไดนา น.ส.๓ ไปยนคาขอออกโฉนดทดนตอผถกฟองคดท ๑ เจาหนาทไดทาการรงวดทดน พรอมทงผปกครองทองทและเจาของทดนขางเคยงไดลงนามรบรองแนวเขตแลว แตผถกฟองคดท ๑ กลบมหนงสอแจงใหผฟองคดไปพบเพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบความชอบดวยกฎหมายของ น .ส.๓ ของผฟองคด แตผฟองคดไมไปพบ ตอมา ผถกฟองคดท ๑ ไดพจารณาตามความเหนของคณะกรรมการตรวจสอบทดนวา น .ส.๓ ของผ ฟองคดออกสบเนองมาจากหลกฐาน ส.ค.๑ มรปแผนท เนอท และทดนขางเคยงตางจากหลกฐาน ส.ค.๑ เดมมาก จงมหนงสอแจงใหผฟองคดไปพบเพอสอบสวนขอเทจจรงอกครง ผฟองคดไมไดไป พบแตไดมอบอานาจใหผอนทาหนงสอชแจงแทนการไปพบเจาหนาท และไดนาคดมาฟองต อศาลปกครองเมอวนท ๒๙ สงหาคม ๒๕๔๕ ขอใหศาลมคาสงเพกถอนคาสงของผถกฟองคดท ๑ และใหออกโฉนดทดนใหแกผฟองคด ศาลปกครองชนตนว นจฉยวา การสงการใหมการตรวจสอบความชอบ ดวยกฎหมายของ น.ส.๓ กอนการวนจฉยสงคาขอออกโฉนดทดน เปนการดาเ นนกระบวนพจารณาทางปกครองของเจาหนาทเพอจดใหมคาสงทางปกครอง หนงสอทผถกฟองคดท ๑ แจงใหผฟองคดไปพบเจาหนาทเพอสอบสวนขอเทจจรงเกยวกบกรณดงกลาวเปนเพยงการแจง เรองการสงการภายในของฝายปกครองใหผฟองคดทราบ มใชการออกคาส งทางปกครองไปยงผฟองคด นอกจากน การทผฟองคดฟองวาผถกฟองคดท ๑ พจารณาคาขอออกโฉนดทดนของผฟองคดลาชาเกนสมควรนน ปรากฏวาผฟองคดยนคาขอออกโฉนดทดนเมอป พ .ศ. ๒๕๔๓ แตยนฟองคดตอศาลปกครองเมอ วนท ๒๙ สงหาคม ๒๕๔๕ จงเปนการฟองคดเมอพนกาหนดระยะเวลาในการฟองคด ตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ. จดตง ศาลปกครองฯ ศาลไมรบคาฟองไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา ตามหนงสอของผถกฟองคดท ๑ ทมถงผฟองคดแจงวา เจาหนาทไดดาเนนการตามระเบยบและกฎหมายเสรจสนแลว แตกลบแจ งใหผฟองคดไปพบ เจาหนาทอก ถอวาเปนการสรางเงอนไขขนตอนขนมาเพอทาใหเหนวาการดาเนนการออกโฉนด ทดนยงไมเสรจ และพนกงานเจาหนาทไมไดดาเนนการตามระเบยบ จงขอใหศาลปกครองสงสดม คาสงใหศาลปกครองชนตนรบคาฟองไวพจารณาพพากษา

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอเจาพนกงานทดนตรวจสอบพบวา น .ส.๓ ทผฟองคดนามาขอออกโฉนดทดนซงออกสบเนองมาจาก ส.ค.๑ มรปแผนท เนอท และทดน ขางเคยงตางจากหลกฐาน ส .ค.๑ เดมมาก แตไมสามารถตรวจสอบไดวา น .ส.๓ กบ ส .ค.๑ เปนหลกฐานทดนคนละแปลงกน ผถกฟองคดท ๑ จงมคาสงใหตรวจสอบวาหลกฐาน น .ส.๓ ออกมาโดยชอบดวยกฎหมาย ตามมาตรา ๕๙ ตร แหงประมวลกฎหมายทดนและตามขอ ๘ ของระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต ฉบบท ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๓๒) วาดวยเงอนไขการออกโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชนหรอไม กอนทจะมคาสงเกยวกบคาขอออกโฉนดทดน ซงเปน การใชดลพนจของพนกงานเจาหนาทอนเปนการเตรยมการและการดาเนนการของเจาหนาทเพอจดใหมคาสงทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ หนงสอทผถกฟองคดท ๑ แจงเรองดงกลาวและนดใหผฟองคดไปพบเพอสอบสวนขอเทจจรงจงเปนเพยงการแจงเรองการดาเนนการภายในของฝายปกครองใหผฟองคดทราบ ไมใชเปนการออกคาสงทางปกครองไปยง ผฟองคดอนมผลกระทบตอสทธหรอหนาทของผฟองคดตามกฎหมาย เมอผถกฟองคดท ๑ แจงใหผฟองคดไปพบเพอสอบสวนขอเทจจรงเพมเตม แตผฟองคดไมไปพบโดยทาหนงสอชแจงวา น .ส.๓ ดงกลาวชอบดวยกฎหมาย และเมอผถกฟองคดท ๑ มหนงสอขอใหจดสงเอกสารหลกฐานเพมเตม ผฟองคดกไมไดตดตอหรอพบกบเจาหนาท เพอใหขอเทจจรงเพมเตม การทผถกฟองคดท ๑ ไมสามารถพจารณาคาขอและออกโฉนดทดนใหแกผฟองคดได จงเกดจากการละเลยหรอเพกเฉยของผฟองคดเอง กรณไมเปนขอพพาทอนเปน คดปกครอง จงยนในผลของคาสงศาลปกครองชนตน องคคณะ นายหสวฒ วฑตวรยกล นายปรชา พานชวงศ นายจรญ หตถกรรม นายดาร วฒนสงหะ พลเอก นยม ศนสนาคม

คาสงศาลปกครองสงสดท ๔๖๐/๒๕๔๖ นายประวทย วเชยรวทยา ผฟองคด กรมทดน ท ๑ อธบดกรมทดน ท ๒ เจาพนกงานทดนจงหวดชลบร สาขาบางละมง ท ๓ ผถกฟองคด

เรอง คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐกระทาการโดย

ไมชอบดวยกฎหมาย และการกระทาละเมดของหนวยงานทางปกครองและเจาหนาท ของรฐอนเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย (คารองอทธรณคาสงไมรบคาฟองบางขอหา และผถกฟองคดบางคนไวพจารณา)

ประเภทคด ทดนเอกชน/ความรบผดทางละเมด (การโตแยงคาสงยกเลกคาขอออกโฉนดทดน และ

เรยกคาเสยหาย จากคาสงเพกถอน น .ส. ๓ ก. ทเปนหลกฐานในการขอออกโฉนดทดน)

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๖๐) มาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน เปนกฎหมายทกาหนดวธปฏบตราชการ ทางปกครองไวโดยเฉพาะ โดยกาหนดใหฝายทไมพอใจคาสงของเจาพนกงานทดนทสอบสวน เปรยบเทยบในการออกโฉนดทดนตองฟองศาลภายในกาหนดหกสบวนนบแตว นทราบคาสง หากไมฟองภายในกาหนดระยะเวลาดงกลาว สทธในการฟองคดหมดไป

เดมผฟองคดไดฟองกรมพฒนาทดนเรยกคาเสยหายฐานกระทาละเมดจากคาสง เพกถอน น.ส. ๓ ก. ของผฟองคด ซงเปนการฟองผดตว แตตอมาไดขอแกไขจากกรมพฒนาทดน เปนกรมทดน และศาลมคาสงใหแกไขใหถกตองแลว ผฟองคดยอมมสทธฟองกรมทดนในฐานะ หนวยงานของรฐทผถกฟองคดท ๒ และผถกฟองคดท ๓ สงกดอยไดตาม พ .ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาทฯ

ผฟองคดฟองวา ผฟองคดนา น .ส. ๓ ก. ไปยนขอรงวดออกโฉนดทดนตอ ผถกฟองคดท ๓ แตถกเจาของทดนขางเคยงคดคาน ผฟองคดจงไดรองเรยนตอผถกฟองคดท ๒ แตเมอตรวจสอบแลวกลบพบวา น .ส. ๓ ก. ของผฟองคดออกทบทดนขางเคยง ผถกฟองคดท ๓ จงไดทาการสอบสวนเปรยบเทยบกรณทมการคดคานการขอออกโฉนดทดน และไดมคาสงยกเลกคาขอออกโฉนดทดนของผฟองคด โดยแจงใหผฟองคดทราบถงการยกเลกคาขอออกโฉนดทดนเมอวนท ๖ สงหาคม ๒๕๔๔ หลงจากนน ผถกฟองคดท ๒ กไดมคาสงใหเพกถอน น .ส. ๓ ก. ของผฟองคด ผฟองคดไดอทธรณคาสงดงกลาว แ ตปลดกระทรวงมหาดไทยไดยกอทธรณของผฟองคด ขอใหศาลมคาสงใหออกโฉนดทดนใหแกผฟองคด และใหชดใชคาเสยหายพรอมดอกเบยจากการเพกถอน น .ส. ๓ ก. ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา ผถกฟองคดท ๓ มคาสงยกเลกคาขอออกโฉนด ทดนของผฟองคดแลวไดแจงใหผฟองคดทราบเมอวนท ๖ สงหาคม ๒๕๔๔ แตผฟองคดไมฟองคด ภายใน ๙๐ วน นบแตวนทรถงเหตแหงการฟองคดตามมาตรา ๔๙ แหง พ .ร.บ.จดตงศาลปกครองฯ ศาลไม รบคาฟองทขอใหศาลสงใหดาเนนการออกโฉนดทดนใหผฟองคดไวพจารณา

สวนการฟองเรย กคาเสยหายจากการทผ ถกฟองคดท ๒ มค าสงเพกถอน น.ส. ๓ ก. ของผฟองคด เปนการฟองเรยกคาเสยหายจากการละเมดของหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอานาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๓) แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ ซงผถกฟ องคดท ๒ และท ๓ เปนเจาหนาทของรฐสงกดกรมทดน และไดกระทาการดงกลาวในการปฏบตตามหนาทของกรมทดน ผฟองคดจงไมอาจฟอง ผถกฟองคดท ๒ และท ๓ ซงเปนเจาหนาทใหรบผดเปนการสวนตว แตจะตองฟองกรมทดนซงม ฐานะเปนนตบคคลและเปนหนวยงานของรฐทเปนตนสงกดของผถกฟองคดท ๒ และท ๓ ตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาทฯ ประกอบกบมาตรา ๗ แหง พ .ร.บ. ระเบยบบรหารราชการแผนดนฯ และมาตรา ๓๑ (๕) แหง พ .ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรมฯ การทผฟองคดไดฟองกรมพฒนาทดน ซงสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณตามมาตรา ๑๙ (๘) แหง พ .ร.บ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรมฯ ใหรบผดชอบในฐานะหนวยงานของรฐเปนผถกฟองคดท ๑ โดยทไมไดกระทาละเมดตอผฟองคด และไมมนตสมพนธใดกบผถกฟองคดท ๒ และท ๓ ศาลไมร บคาฟองในขอหานไวพจารณา

ผฟองคดอทธรณวา การทผฟองคดทาหนงสอโตแยงคดคานคาสงของพนกงาน เจาหนาท เปนการใชสทธตาม พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ จงทาใหคดยงไมขาดอายความ และผฟองคดเหนวาการกระทาของผถกฟองคดท ๒ และผถกฟองคดท ๓ เปนการกระทาในฐานะสวนตวจงตองรบผดเปนการสวนตว ขอใหศาลปกครองสงสดรบคาฟอง ในขอหาทงสองไวพจารณา

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา มาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายทดน เปนกฎหมายทกาหนดวธปฏบตราชการทางปกครองไวโดยเฉพาะและมหลกเกณฑ ทประกนความเปน ธรรม หรอมมาตรฐานไมตากวาหลกเกณฑทกาหนดใน พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ ทกาหนดใหฝายทไมพอใจในคาสงของเจาพนกงานทดนตองฟองตอศาลภายในกาหนดหกสบวนนบแตวนทราบ คาสง เมอผฟองคดไมนาคดมาฟองภายในกาหนดเวลาดงกลาว ยอมทาใหผฟองคดไมมสทธฟองคด การคดคานหรอยนอทธรณไมมผลเปนการอทธรณตามกฎหมาย สทธในการฟองคดหมดไปเมอพนระยะเวลาหกสบวนแลว สวนประเดนการเรยกคาเสยหายจากการกระทาละเมด เมอผฟองคดไดขอแกไขชอ ผถกฟองคดท ๑ จากเดม กรมพฒนาทดนเปนกรมทดน และศาลมคาสงใหแกไข ใหถกตองแลว ผ ฟองคดจงมสทธฟองผถกฟองคดท ๑ ในฐานะหนวยงานของรฐทผถกฟองคดท ๒ และผถกฟองคดท ๓ สงกดอยตาม พ .ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาทฯ ได จงมคาสงแกคาสงศาลปกครอ งชนตนใหรบคาฟองในประเดนนไวพจารณา องคคณะ พลเอก นยม ศนสนาคม นายปรชา พานชวงศ นายจรญ หตถกรรม นายดาร วฒนสงหะ นายหสวฒ วฑตวรยกล คาสงศาลปกครองสงสดท ๔๒๔/๒๕๔๖

นายอชรญาณ หรอสรศกด วรานนตกล ผฟองคด ศาลจงหวดสตล ท ๑ กรมทดน ท ๒ เทศบาลตาบลกาแพง ท ๓ ผถกฟองคด

เรอง คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย

คารองอทธรณคาสงไมรบคาฟองบางประเดนไวพจารณา ) ( ประเภทคด ทสาธารณสมบตของแผนดน (การโตแยงคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวน

ตามมาตรา ๖๑ แหงประมวลกฎหมายทดน และคาสงเพกถอน น .ส. ๓ ก.)

กฎหมายและกฎทเกยวของ

พ.ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ (มาตรา ๔๒ วรรคหนง) พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (มาตรา ๕) ประมวลกฎหมายทดน (มาตรา ๖๑) ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (มาตรา ๑๓๐๔ (๒)) ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (มาตรา ๑๔๕)

คาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนตามมาตรา ๖๑ แหงประมวล กฎหมายทดน เปนเพยงการเตรยมการเพอจดใหมคาสงทางปกครองของอธบดกรมทดน หรอรองอธบดกรมทดนทไดรบมอบหมายตอไ ป ซงเปนการพจารณาทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ ผฟองคดซงเปนเจาของ น.ส. ๓ ก. ทปรากฏวาออกโดยไมชอบดวยกฎหมาย ยงไมใชผเสยหายอนเกดจากคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนดงกลาว ไมมสทธฟองขอใหศาล สงวาคาสงดงก ลาวไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหงพ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ เ มอศาลย ตธรรมไดมค าพพากษาถง ท สดวา ท ดนตาม น .ส . ๓ ก . ของ ผฟองคดเปนสาธารณสมบตของแผนดนตามมาตรา ๑๓๐๔ (๒) แหงประมวลกฎหมายแพงและ พาณชย คาพพากษาดงกลาวยอมผกพนคค วามตามมาตรา ๑๔๕ แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ผฟองคดซงเปนคความในคดดงกลาว จงมใชผเสยหาย ทจะนาคดมาฟองตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ

ผฟองคดฟองวา ผถกฟองคดท ๑ ไดมคาพพากษาถงทสดวาท ดนตาม น.ส. ๓ ก. เลขท ๓๒๖๗ ของผฟองคดเปนทสาธารณสมบตของแผนดนสาหรบพลเมองใชรวมกน ผถกฟองคดท ๒ จงนาคาพพากษามาใชประกอบการพจารณาแตงตงคณะกรรมการสอบสวน ตามมาตรา ๖๑ แหงประมวลกฎหมายทดน และมคาสงเพกถอน น .ส. ๓ ก. ดงกลาว ผฟองคด ไดอทธรณคาสงตอผถกฟอง คดท ๒ และไดรบทราบผลการพจารณาวาปลดกระทรวงมหาดไทยมคาสงยกคาอทธรณ ขอใหศาล มคาสง ดงน

๑. ใหเพกถอนหนงสอศาลจงหวดสตล ๒ . ใ ห เ พ ก ถ อ น ค า ส ง แ ต ง ต ง ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ส อ บ ส ว น ต า ม ม า ต ร า ๖ ๑ แหงประมวล กฎหมายทดน

๓. ใหเพกถอนคาสงอธบดกรมทดนทสงเพกถอน น .ส. ๓ ก. ในทดนแปลงพพาทและใหดาเนนการให น.ส. ๓ ก. กลบเปนของผฟองคดดงเดม

ศาลปกครองชนตนวนจฉยวา หนงสอศาลจงหวดสตลทผ ฟองคดขอใหเพกถอน เปนหนงสอทไดแจงผลคดใหสานกงานทดนจงหวดสตลทราบ ซงเปนการอานวยความสะดวก

ในการปฏบตหนาทใหแกหนวยงานของรฐ และดาเนนการใหเปนไปตามกฎหมายเพอรกษา ประโยชนของสวนรวม มใชคาสงหรอการกระทาทางปกครองทอยในอานาจศาลปกครอง

การแตงตงคณะกรรมการสอบสวนตามมาตรา ๖๑ วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายทดน มวตถประสงคเพอใหพจารณาวาการออก น .ส. ๓ ก. ในทดนแปลงพพาทชอบดวยกฎหมายหรอไม ซงผลการพจารณาของคณะกรรมการสอบสวนจะตองสงใหอธบดกรมทดน พจารณาเพอออกคาสงเพกถอนอกชนหนง ผลการพจารณาของคณะกรรมการสอบสวนยงไม กระทบสทธของผใด ดงนน คาส งแตงตงคณะกรรมการสอบสวนจงไมเปน คาสงทางปกครองทอย ในอานาจพจารณาของศาลปกครอง คาขอใหเพกถอนคาสงอธบดกรมทดน และให น.ส.๓ ก. กลบเปนของผฟองคดดงเดม เปนขอพพาทเกยวกบสทธในทดนทอยในอานาจของศาลยตธรรม ศาลไม รบคาฟองไวพจารณา ผฟองคดอทธรณวา ตามประมวลกฎหมายทดนใหอานาจอธบดกรมทดน ออกคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนได เมอปรากฏความวามการออกโฉนดทดน หรอหนงสอ รบรองการทาประโยชนไมชอบดวยกฎหมายหรอคลาดเคลอน การออกคาสงดงกลาวกเพอการ สอบสวนพจารณาเพกถอน น.ส. ๓ ก. ของผฟองคด ทาใหผฟองคดมภาระทตองตอสขอกลาวหา จงเปนการจากดและกระทบตอเสรภาพตามรฐธรรมนญของผฟองคด สวนการขอใหเพกถอนคาสง อธบดกรมทดนทเพกถอน น.ส. ๓ ก. เปนการขอใหศาลพจารณาการใชอานาจหนาทของอธบดกรมทดนในการเพกถอน น.ส. ๓ ก. วาชอบดวยกฎหมายหรอไม ไมไดขอใหพจารณา เกยวกบสทธใน ทดนแปลงพพาท ซงเพยงแตสงยกเลกคาสงเพกถอน และหมายเหตลงใน น .ส. ๓ ก. ดงกลาว กมผล ทาให น.ส. ๓ ก. กลบมาเปนของผฟองคดแลว ขอใหศาลปกครองสงสดรบคาฟองไวพจารณา ศาลปกครองสงสดว นจฉยวา คาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนตาม มาตรา ๖๑ แหงประมวลกฎหมายทดน เปนเพยงการเตรยมการเพอจดใหมคาสงทางปกครองของ อธบดกรมทดนหรอรองอธบดกรมทดนทไดรบมอบหมายตอไป ซงเปนการพจารณาทางปกครองตามมาตรา ๕ แหง พ .ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครองฯ ผฟองคดจงยงไมใชผเสยหายอนเกดจาก คาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนดงกลาว ไมมสทธฟองขอใหศาลสงวาคาสงดงกลาวไมชอบ ดวยกฎหมายตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตง ศาลปกครองฯ นอกจากนน การทศาลจงหวดสตลมคาพพากษาถงทสดวาทดนตาม น .ส. ๓ ก. ดงกลาว เปนสาธารณสมบตของแผนดนตาม มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย คาพพากษาดงกลาวยอมผกพนคความ ตามมาตรา ๑๔๕ แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ผฟองคด ซงเปนคความในคดจงมใช ผเสยหายทจะนาคดมาฟองศาลปกครองไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง แหง พ .ร.บ. จดตงศาลปกครองฯ จงยนในผลของคาสงศาลปกครองชนตน องคคณะ นายธงชย ลาดบวงศ นายไพศาล กมาลยวสย นายพระพล เชาวนศร พลเอก นยม ศนสนาคม นายอาพล สงหโกวนท

ประวตผเขยน

ชอ สกล นายธงชย เนตรวชรกล รหสประจาตวนกศกษา 5210521525 วฒการศกษา

วฒ ชอสถาบน ปทสาเรจการศกษา บรหารธรกจบณฑต มหาวทยาลยราชภฏพระนคร 2551 ตาแหนง นายชางรงวด ประเภททวไป ระดบชานาญงาน สถานททางาน สานกงานทดนอาเภอควนเนยง จงหวดสงขลา ชวยราชการ สานกงานทดนจงหวดสงขลา สาขาหาดใหญ ถนนลพบรราเมศวร ตาบล คลองแห อาเภอ หาดใหญ จงหวด สงขลา กรมทดน กระทรวงมหาดไทย