tomo i 1 el resultado: el onus...

NORMATIVA INSTITUCIONAL PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL

LINEAMIENTOS TÉCNICOS DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

TOMO I

La planeación

La auditina

El resultado: El onus probandi

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LINEAMIENTOS TÉCNICOS DE LA AED

Por la calidad de su metodología, por el valor de su evidencia empírica y por la fuerza de sus conclusiones, la tarea que realizan los auditores del desempeño debe ser equivalente a la que se lleva a cabo en los más destacados y rigurosos centros de investigación de ciencias sociales en el mundo. Y aún más, pues a diferencia de éstos, la evaluación de las políticas públicas y del ejercicio del gasto público que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación no sólo repercute en la construcción del conocimiento sino que también influye en el desempeño de los entes auditados, en el uso de los recursos públicos y en las decisiones tomadas por la Cámara de Diputados. De ahí la responsabilidad pública que asumen los auditores que evalúan el desempeño y la importancia de llevar a cabo sus actividades con el mayor rigor técnico.

Desde su creación, la Auditoría Especial de Desempeño (en adelante: AED) ha venido diseñando y perfeccionando los Lineamientos Técnicos que han hecho posible el cumplimiento de esa responsabilidad, a la luz de las mejores prácticas internacionales, de la evolución científica en materia de evaluación del desempeño y de sus propias experiencias. En una década, la AED ha logrado plasmar ese conjunto de conocimientos y experiencias en catorce lineamientos que han hecho posible, de un lado, garantizar que los resultados de las auditorías se ciñan al principio de objetividad en los procedimientos y los resultados obtenidos, de manera que cualquier equipo de auditores o investigadores que los siga obtenga siempre las mismas conclusiones --con el mismo rigor que se exige a la investigación científica-- y, de otro, afirmar las competencias técnicas, el compromiso ético y el profesionalismo de los auditores. Los catorce Lineamientos Técnicos que se recogen en esta publicación son, a un tiempo, el producto de la investigación, de la evolución de los conocimientos adquiridos y de la experiencia acumulada por la AED. Y representan también una garantía de calidad y un compromiso con la transparencia: quien los lea, sabrá exactamente cómo se llevan a cabo las auditorías, qué actividades reclama cada una de ellas, cómo se verifican y controlan sus datos y sus contenidos y cómo se construyen las tesis y las evidencias que se ofrecen en sus conclusiones.

Con los Lineamientos Técnicos de la AED se delimitan las actividades que los auditores desarrollan para estructurar, ejecutar, presentar, divulgar y dar seguimiento a las Auditorías Especiales y de Desempeño, con el rigor indispensable, en todas y cada una de las etapas del proceso que involucra el diseño, la ejecución y la divulgación de una auditoría. Son instrucciones precisas para los auditores, paso a paso, pero contienen también indicaciones éticas, recomendaciones prácticas y ejemplos concretos que abonan al mejor

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cumplimiento de los compromisos y de los valores asumidos por los equipos auditores. Su nivel de detalle no es una aspiración sino una práctica: quien los siga, sabrá cómo se procede realmente en cada momento de la hechura de una auditoría, qué referencias teóricas y técnicas se utilizan para realizarlas y qué calidad se exige en su trabajo.

Esta compilación revisada y actualizada de los catorce Lineamientos Técnicos de la AED se publica en dos tomos. En el primero se recogen los lineamientos que permiten a los auditores seleccionar, estructurar y ejecutar las auditorías, desde la planeación hasta el trabajo de campo que reclaman. Son, por así decir, los lineamientos de carácter sustantivo, en donde se plantea la metodología específica que sigue cada auditoría para llevarse a cabo. Y en el segundo, se recogen los once lineamientos restantes que permiten a los auditores documentar, publicar y dar seguimiento a las auditorías.

Los lineamientos que componen el primer Tomo son: la Planeación; la Auditina; y el Resultado o el Onus Probandi. En estos tres lineamientos técnicos se incluyen los procedimientos, los métodos y los criterios necesarios para identificar los temas de la agenda nacional que podrían estar vinculados con una auditoría para seleccionar, a partir de ellos, los sujetos y los objetos susceptibles de ser auditados con motivo de la Cuenta Pública. A raíz de ese análisis se integran las propuestas de auditoría de las Unidades Administrativas Auditoras (UAA) que formarán parte del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF) de la Auditoría Superior de la Federación.

Por su parte, la Auditina --de la que se ocupa el segundo lineamiento técnico-- garantiza el rigor metodológico en el desarrollo de las auditorías, entendidas en esa fase como un proyecto de investigación destinado a evaluar el desempeño de una política pública, un programa, una actividad institucional y/o un proyecto previamente autorizados e incorporados en el Programa de Auditorías (PAAF) correspondiente. La llamada auditina delimita el diseño previo de la auditoría y marca las líneas de investigación indispensables para cumplir con los objetivos de las auditorías de desempeño: valorar la eficacia, eficiencia y economía con que actuaron los responsables de la operación del programa (conocidos estos conceptos como las tres “e”), así como la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y la percepción del ciudadano-usuario (conocidas como las tres “c” de la revisión).

Finalmente, en el primer Tomo se integra al Lineamiento Técnico diseñado para obtener el Resultado: el Onus Probandi de la auditoría. Este lineamiento presenta el trayecto que deberán seguir los auditores para obtener la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para comprobar o desechar las hipótesis planteadas, responder las preguntas clave establecidas en la auditina, generar los resultados de las auditorías y dictaminar lo que procede en cada uno de los casos.

Por su parte, Los lineamientos que componen el segundo Tomo atañen a las tareas adicionales y complementarias que deben llevar a cabo los auditores

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para concluir con éxito su labor e incluyen: la reunión para la presentación de resultados finales y observaciones preliminares; la formulación de observaciones, acciones promovidas y recomendaciones; la hechura del dictamen; el Informe de Auditoría; el Expediente de Auditoría; la ficha de la Auditoría y los resultados relevantes; la Presentación gráfica; la nota de difusión; los materiales para la comparecencia; la premiación de las auditorías; y el seguimiento de recomendaciones y acciones promovidas.

Cada una de esas tareas forma parte relevante de las actividades de los equipos auditores y cada una contribuye, a su vez, a la calidad de los resultados obtenidos. Se trata de instrucciones precisas y de indicaciones formativas, que no sólo describen los pasos que deben seguirse para realizar las auditorías de principio a fin, sino que convocan además a la construcción de un lenguaje y de una cultura compartida sobre la labor de auditoría, que no se limita al diseño de las cuestiones sustantivas desarrolladas en los lineamientos que integran el primer todo de estos lineamientos, sino que comprende que el trabajo profesional debe llevarse hasta las últimas consecuencias e incluir cada uno de los detalles que, sumados, permiten a los equipos auditores asumir plenamente la responsabilidad de su tarea y a los entes auditados --y aun al público en general-- conocer con todo detalle la secuencia de investigación, decisión y acción que integra una auditoría del desempeño en México.

Con esta publicación, la AED no sólo entrega a sus propios auditores esta nueva versión --revisada y actualizada-- de sus lineamientos técnicos, sino que además los pone a disposición de un público más amplio de especialistas e interesados en nuestra materia, con la aspiración de que su trabajo sea cada vez más conocido y mejor comprendido y de que, gracias a la divulgación del conocimiento y la experiencia acumuladas, se extienda también el interés general sobre la evaluación de las políticas públicas, el buen uso de los recursos públicos y el desempeño del sector público en su conjunto.

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ÍNDICE

Página

NOTA PARA EL LECTOR

LINEAMIENTO TÉCNICO 1. LA PLANEACIÓN

SIGLAS, ACRÓNIMOS Y TÉRMINOS

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

GENERALIDADES

CAPÍTULO 1. SELECCIÓN DE LOS TEMAS DE LA AGENDA NACIONAL Y DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO

CAPÍTULO 2. RECOPILACIÓN DE DOCUMENTOS FUENTE PARA GENERAR EL MAPA ESTRATÉGICO E IDENTIFICAR LOS TEMAS ESPECÍFICOS DE LAS AUDITORÍAS POR REALIZAR

CAPÍTULO 3. CONSULTA Y ANÁLISIS DE LAS FUENTES DE INFORMACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA, PARA IDENTIFICAR LOS POSIBLES SUJETOS Y OBJETOS DE REVISIÓN

CAPÍTULO 4. REGISTRO EN EL SICSA DE LAS FICHAS DE ANÁLISIS DE LAS FUENTES CONSULTADAS

CAPÍTULO 5. ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍA PARA SELECCIONAR EL SUJETO Y OBJETO POR AUDITAR, CONSIDERANDO LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA ASF; LAS FUENTES DE INFORMACIÓN; LOS CRITERIOS DE SELECCIÓN DE IRREFUTABILIDAD, INSTITUCIONALES Y PARTICULARES DE LA AED, ASÍ COMO LAS REGLAS DE DECISIÓN

CAPÍTULO 6. CALIFICACIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA

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Índice

CAPÍTULO 7. PRESENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA A LA CONSIDERACIÓN DEL AUDITOR ESPECIAL DE DESEMPEÑO, PARA SU EVALUACIÓN

CAPÍTULO 8. ELABORACIÓN DE LA CÉDULA CONTROL DE CALIDAD, INCORPORANDO, EN SU CASO, LAS ACCIONES ADOPTADAS TRAS LAS ADECUACIONES Y/O PRECISIONES SUGERIDAS POR EL AUDITOR ESPECIAL DE DESEMPEÑO A LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA

CAPÍTULO 9. PRESENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO O ESPECIALES AL AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, PARA SU REVISIÓN Y EVALUACIÓN, A FIN DE INTEGRARLAS AL PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA (PAAF)……………………………………………………………

CAPÍTULO 10. DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES

ANEXO 1. DOCUMENTOS NORMATIVOS DE MEDIANO PLAZO

ANEXO 2. FUENTES SECUNDARIAS DE INFORMACIÓN

ANEXO 3. PANTALLAS QUE APARECEN CUANDO SE REGISTRAN LAS FUENTES ANALIZADAS EN EL SICSA

ANEXO 4. PANTALLAS QUE APARECEN CUANDO SE CAPTURA LA CÉDULA DE ANÁLISIS – RESUMEN DE FUENTES

ANEXO 5. EJEMPLIFICACIÓN DE VINCULACIÓN DE LOS TEMAS DE LA AGENDA NACIONAL CON LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO

ANEXO 6. ALINEACIÓN DE LOS SUBTEMAS DE LA AGENDA NACIONAL CON LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA: AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO EJE (DE); AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO COORDINADAS (DC); AUDITORÍAS ESPECIALES EJE (EE), Y AUDITORÍAS ESPECIALES COORDINADAS (EC)

ANEXO 7. ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍA

CONTROL DE FORMATOS

LINEAMIENTO TÉCNICO 2. LA AUDITINA


PRESENTACIÓN

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Índice

INTRODUCCIÓN

GENERALIDADES

CAPÍTULO 1. LA APROBACIÓN DE LA AUDITORÍA

CAPÍTULO 2. MATERIA POR AUDITAR EN EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE MEDIANO Y CORTO PLAZOS

CAPÍTULO 3 LA POLÍTICA O PROGRAMA POR AUDITAR EN FORMA INTEGRAL

CAPÍTULO 4. LOS OBJETIVOS, EL ALCANCE, LA QUIDIDAD O LAS PREGUNTAS CLAVE Y LAS HIPÓTESIS DE LA AUDITORÍA (ABDUCCIÓN DE LA AUDITORÍA)

CAPÍTULO 5. LA METODOLOGÍA DE EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

CAPÍTULO 6. ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE CONTROL Y SUPERVISIÓN

CAPÍTULO 7. INTEGRACIÓN DE LA AUDITINA

ANEXO 1. MAPAS DE ABDUCCIÓN

ANEXO 2. COMPONENTES DE UNA PRESTACIÓN DE SERVICIO ESTABLECIDOS POR LA OCDE

ANEXO 3. PREGUNTAS CLAVE SOBRE RESULTADOS Y COMPREHENSIVAS

ANEXO 4. TIPOS DE HIPÓTESIS EN LA INVESTIGACIÓN SOCIAL

ANEXO 5. MATRICES DE CONSISTENCIA DE LOS HILOS CONDUCTORES DE LA FISCALIZACIÓN

ANEXO 6. REGLAS PARA LA BÚSQUEDA DE LA VERDAD DE RENÉ DESCARTES

ANEXO 7. CONCEPTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE MEDICIÓN

ANEXO 8. ESQUEMAS DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN BAJO LOS QUE SE DEBEN REGIR LOS AUDITORES

ANEXO 9. OTRAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS TEMAS ÉTICOS

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Índice

LINEAMIENTO TÉCNICO 3. EL RESULTADO: EL ONUS PROBANDI


PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

GENERALIDADES

CAPÍTULO 1. ANÁLISIS DE LAS HIPÓTESIS Y PREGUNTAS DE AUDITORÍA: IDENTIFICACIÓN DE DATOS Y FUENTES DE INFORMACIÓN

CAPÍTULO 2. RECOLECCIÓN Y ANÁLISIS DE INFORMACIÓN Y DATOS: LA IDENTIFICACIÓN DE LOS HALLAZGOS

CAPÍTULO 3. LA SISTEMATIZACIÓN DE LOS HALLAZGOS: GENERACIÓN DE RESULTADOS

CAPÍTULO 4. LA DOCUMENTACIÓN DE LOS RESULTADOS

CAPÍTULO 5. INTEGRACIÓN DEL INFORME AL 75%

ANEXO 1. TÉCNICAS DE MUESTRO ESTADÍSTICO

ANEXO 2. LA NORMA DE LA INTOSAI

ANEXO 3. MACROPROCESO E INDICADORES DE REVISIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE LAS AUDITORÍAS

ANEXO 4. PRODUCTOS QUE DEBERÁN GENERARSE PARA DEJAR CONSTANCIA DE LA TRAZABILIDAD DE LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

ANEXO 5. MARCAS DE CONTROL DE CALIDAD AL 75% DE AVANCE Y AL IA

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NOTA PARA EL LECTOR

El presente lineamiento contiene la explicación puntual sobre los pasos que deben considerarse para la realización de la auditoría. Además, también ha integrado, a lo largo de todo el documento, una serie de recuadros que proporcionan información relevante y consideraciones, cuyo objetivo es enriquecer la labor del auditor. Esta información ha sido clasificada en tres categorías:

Pensar como auditor

Contiene toda aquella información que hace referencia a acciones, sugerencias o reflexiones que permiten a los auditores tomar decisiones, así como internalizar la forma en que deben actuar al momento en que están realizando las auditorías de desempeño.

Hay que saber

En estos recuadros el auditor podrá encontrar información relevante y material de apoyo que no forma parte del contenido central, guía del lineamiento, ni constituye acciones, sugerencias o reflexiones sobre la manera en que han de pensar los auditores, pero que los orienta hacia un mejor desarrollo de las auditorías de desempeño.

Ejemplos

Los recuadros de ejemplos describen casos prácticos o experiencias derivadas de otras auditorías de desempeño realizadas en el pasado. Su finalidad es ilustrar los conceptos que forman parte del contenido central del lineamiento. Esta información, permite una mejor exposición y comprensión de la información.

La Planeación1

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Siglas y Acrónimos Denominaciones

AED Auditoría Especial de Desempeño

AETI Auditoría Especial de Tecnologías e Información

APF Administración Pública Federal

ASF Auditoría Superior de la Federación

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CVASF Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

EFS Entidades de Fiscalización Superior

DGNET Dirección General de Normatividad y Evaluación Técnica

DOF Diario Oficial de la Federación

IAGF Informe de Avance de Gestión Financiera

LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

LFRCF Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

LIF Ley de Ingresos de la Federación

LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

PAAF Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PGR Procuraduría General de la República

PND Plan Nacional de Desarrollo

PEASF Plan Estratégico de la Auditoría Superior de la Federación

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RO Reglas de Operación

SCD Sistema de Control de Documentos

SED Sistema de Evaluación del Desempeño

SICSA Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías

SGC Sistema de Gestión de Calidad

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

UAA Unidad Administrativa Auditora

UEC Unidad de Evaluación y Control

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Términos

ABDUCCIÓN

Planteamientos, razonamientos o silogismos que proporcionan un conocimiento probable. Es la elección de una hipótesis que sirve para explicar determinados hechos, sin haber sido comprobados.

ÁREAS DE OPACIDAD

Se refiere a las áreas y actividades de la APF en las que la transparencia y la rendición de cuentas son deficientes, tales como: recaudación fiscal; fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos; pensiones y jubilaciones; recursos federales transferidos a estados y municipios; proyectos de infraestructura productiva de largo plazo; procesos electorales; Sistema Contable Gubernamental; Sistema de Evaluación del Desempeño; donativos de recursos públicos federales; mejora regulatoria del país y política de remuneraciones.

AUDITORÍAS SOBRE EL DESEMPEÑO

Una auditoría sobre el desempeño es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos.

Es una revisión:

Sistemática, porque utiliza los métodos y las técnicas de las ciencias sociales para obtener sus evidencias y, a partir de ellas, elabora sus consideraciones.

Interdisciplinaria, porque se realiza con la aplicación de los conocimientos de varias disciplinas académicas, según la materia o especialidad que trate la revisión.

Organizada, porque tanto su protocolo de investigación –la auditina- como su ejecución obedecen a un razonamiento lógico, normado con los estrictos cánones de la investigación social aplicada.

Objetiva, porque trata de describir y explicar los fenómenos como los podría analizar cualquier científico social carente de prejuicios o intereses generados sobre el objeto o sujeto fiscalizado; es también objetiva, porque todas sus conclusiones están basadas en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

Propositiva, porque sus juicios sobre la materia fiscalizada están encaminados a la búsqueda de las mejores y sanas prácticas gubernamentales, más que a sancionar o denostar los resultados de las políticas públicas.

Independiente, porque no intervienen intereses ajenos al grupo auditor más que la razón y la objetividad.

Comparativa, porque mide el impacto social de la gestión pública y compara lo propuesto con lo realmente alcanzado; sobre todo por los ejercicios de benchmarking de lo logrado contra las mejores prácticas.

La auditoría de desempeño se ocupa básicamente de examinar las tres “e”: eficacia; eficiencia y economía. Además, toma en cuenta las tres “c”: calidad en el servicio; ciudadano usuario, y competencia de los actores.

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Términos

AUDITORÍAS EJE

Es la revisión cuyo alcance permite proporcionar un posicionamiento integral de una política pública. Los resultados de las auditorías eje corresponden a la evaluación de los objetivos estratégicos y por lo tanto nos dan una visión holística. Además, sus resultados permiten integrar los hallazgos de las auditorías coordinadas para aumentar la potencia explicativa del estado que guarda la política pública.

AUDITORÍAS COORDINADAS

Las auditorías coordinadas son aquellas cuyo alcance corresponde a la visión de un tema específico o subuniverso. Los resultados de las auditorías coordinadas permiten complementar la visión de las Auditorías Eje. Las auditorías coordinadas corresponden a la revisión de procesos de gestión.

AUDITORÍAS ESPECIALES

Su objetivo consiste en revisar los procedimientos y acciones de la APF para la creación y desincorporación, en sus diferentes modalidades, de empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos y organismos descentralizados. También se analiza y evalúa la ejecución de programas de apoyo financiero, la canalización de recursos por la vía de subsidios y transferencias, el otorgamiento de permisos y concesiones para el desarrollo de programas o proyectos prioritarios y, eventualmente, problemas estructurales u operaciones singulares (atípicas) del Gobierno Federal.

El enfoque de este tipo de revisiones es múltiple y puede incluir auditorías financieras, de sistemas, de legalidad, o bien, ocuparse de la evaluación de aspectos o proyectos específicos.

AUDITORÍAS ESTRATÉGICAS

Revisiones que la ASF realiza a los sujetos y objetos ubicados en áreas definidas como prioritarias en la CPEUM, en los programas nacionales y sectoriales de mediano plazo y en las líneas de actuación de la entidad de fiscalización superior de la Federación.

AUDITORÍAS IMPORTANTES

Revisiones que la ASF ejecuta a los sujetos y objetos cuyas acciones coadyuvan al cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas nacionales y sectoriales de mediano plazo y son de interés general en la sociedad.

AUDITORÍAS IRREFUTABLES

Revisiones que la ASF obligadamente práctica para cumplir con un mandato de ley, con la emisión de un decreto o con los compromisos que la propia entidad de fiscalización superior de la Federación asume.

CALIDAD DEL BIEN O SERVICIO

La corriente contemporánea denominada Calidad en el Servicio tiene como objetivo generar reformas en la administración del sector público para mejorar la capacidad de respuesta y sensibilidad de las instituciones del sector público, requiriendo y alentando un mayor énfasis en el rendimiento. La teoría propone una orientación hacia los resultados en general, de los cuales las necesidades del “ciudadano-usuario” son un aspecto importante.

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Términos

CIUDADANO-USUARIO

Persona que hace uso de los bienes y servicios que genera la Administración Pública.

Se refiere a los componentes que la prestación de un bien o servicio público debe considerar respecto de los requerimientos del ciudadano-usuario: transparencia, participación, satisfacción, disponibilidad, oportunidad, precio y alternativas.

COMPETENCIA DE LOS ACTORES

Se refiere a la competencia de quienes efectúan las tareas en el sector público: las instituciones y los servidores públicos.

CONTROL DE CALIDAD

Conjunto de técnicas establecidas para inspeccionar el nivel de la calidad (cumplimiento de los requisitos indispensables) de un producto o prestación de un servicio durante su elaboración o al final de ésta.

CUENTA PÚBLICA

Informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada mediante el Ejecutivo Federal a la Cámara, sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

CRITERIOS GENERALES

Orientación normativa y referencial para la identificación de los potenciales sujetos y objetos de revisión, así como para la determinación, la selección y el registro de las propuestas de revisión que determina el PAAF.

CRITERIOS DE SELECCIÓN

Son un conjunto de atributos de carácter cuantitativo y cualitativo, cuyo peso ponderado sustenta la importancia de la revisión. Su aplicación constituye el sustento metodológico fundamental de las propuestas y será la evidencia de su selección objetiva. Se dividen en Generales de la ASF y Particulares de cada UAA.

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Términos

DIALÉCTICA

La dialéctica (del griego dialektiké y téchne literalmente: técnica de la conversación; con igual significado, en latín (ars), es una rama de la filosofía cuyo ámbito y alcance ha variado significativamente a lo largo de la historia.

Originalmente designaba un método de conversación o argumentación análogo a lo que actualmente se llama lógica. En el siglo XVIII el término adquirió un nuevo significado: la teoría de los contrapuestos en las cosas o en los conceptos, así como la detección y superación de estos contrapuestos. De manera más esquemática puede definirse la dialéctica como el discurso en el que se contrapone una determinada concepción o tradición, entendida como tesis, y la muestra de los problemas y contradicciones, entendida como antítesis. De esta confrontación surge, en un tercer momento llamado síntesis, una resolución o una nueva comprensión del problema. Este esquema general puede concretarse como la contraposición entre concepto y cosa en la teoría del conocimiento, a la contraposición entre los diferentes participantes en una discusión y a contraposiciones reales en la naturaleza o en la sociedad, entre otras.

DICTAMEN

Opinión que emite la ASF respecto de la muestra auditada y con base en los resultados y observaciones obtenidos en la revisión.

El dictamen debe sustentarse en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

En las auditorías de regularidad su finalidad es expresar una opinión respecto de si los recursos federales examinados en la entidad fiscalizada, correspondientes a un proyecto o fondo fueron programados, comprometidos, captados, ejercidos, registrados y reportados de la Cuenta Pública conforme a los PBCG, los ordenamientos legales y las disposiciones normativas aplicables, así como la opinión relativa al cumplimiento de metas y objetivos.

En lo concerniente a las auditorías sobre el desempeño, su propósito es expresar una opinión respecto del cumplimiento de objetivos y metas, de la política pública, programa, proyecto, fondo ó rubro examinado conforme a los ordenamientos legales aplicables; así como al establecimiento de indicadores de gestión en la entidad fiscalizada.

En el caso de las auditorías especiales, se aplicará indistintamente alguno de los criterios mencionados.

ECONOMÍA

Medición del costo o recursos aplicados para lograr los objetivos de un programa o política pública contra los resultados obtenidos, implica racionalidad.

Elegir entre varias opciones la alternativa que conduzca al máximo cumplimiento de los objetivos con el menor gasto presupuestal posible.

EFICACIA

Capacidad de lograr los objetivos y metas programadas con los recursos disponibles en un tiempo predeterminado.

Capacidad para cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad las metas y objetivos establecidos.

Grado en que se realizan las actividades planificadas y se alcanzan los resultados programados.

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Términos

EFICIENCIA

Proporción entre la utilización de insumos, (recursos, costos, tiempo) y la forma en la que se relacionan los fines con los medios. A mayor eficiencia más racionalidad y optimización. La eficiencia mide (con indicadores de gestión) y califica el recorrido entre medios y fines.

Relación entre los bienes y servicios producidos y los recursos usados para producirlos. Una operación eficiente produce un máximo de resultados con un mínimo de gastos o tiene el mínimo de entradas para cualquier cantidad y calidad de servicio producido.

Criterio integral que relaciona la productividad de las operaciones o actividades, con un estándar, medida o parámetro de comparación, busca conseguir un efecto determinado empleando los mejores medios posibles de los recursos que revelen la capacidad administrativa de producir el máximo de resultados, asimismo, busca evaluar las acciones desarrolladas en función del gasto empleado para obtener el beneficio esperado y la capacidad para garantizar la sostenibilidad de los objetivos y metas de los programas y proyectos que se emprendieron.

Uso racional de los medios con que se cuenta para alcanzar un objetivo predeterminado; es el requisito para evitar o cancelar dispendios o errores.

Capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su optimización.

Relación entre el resultado alcanzado y los recursos utilizados.

FACTIBILIDAD

Regla de decisión en la cual se presume que las condiciones funcionales, operativas y documentales hacen factible la incorporación de un tema de la agenda nacional al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública y que permiten llevar a cabo la auditoría eje o coordinada que evaluará los resultados de la gestión pública; que es posible estimar previamente las implicaciones que su ejecución representa; y que su realización es viable en términos de tiempo, recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos disponibles.

FUENTES PRIMARIAS

Para los fines de las auditorías de desempeño y especiales, aquellos documentos originarios que en lo general contienen objetivos, metas, estrategias, políticas y medidas operativas que serán aplicadas para la atención de las prioridades de la planeación nacional y sectorial, y que históricamente son los primeros en abordar los temas que nos ocupan.

FUENTES SECUNDARIAS

Para los fines de las auditorías de desempeño y especiales, aquellas que analizan, estudian, evalúan o critican las fuentes originales o primarias. Estas fuentes se generan en el medio académico, o, por ser motivo de noticia, en los medios impresos, radiofónicos y televisivos.

GUÍA DE AUDITORÍA

Documento en el que se determinan los procedimientos para llevar a cabo la revisión, con base en el resultado del análisis de la información proporcionada por la entidad fiscalizada y de las auditorías practicadas en ejercicios anteriores.

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Términos

HERMENÉUTICA

Disciplina que enseña con rigor técnico y metodológico a comprender, interpretar y explicar la información descubierta.

HEURÍSTICA

Técnica de la indagación y el descubrimiento; búsqueda o investigación de documentos, datos, hechos o fuentes históricas.

IMPORTANCIA

Regla de decisión que demuestra los argumentos por los cuales se debe incorporar un tema de la agenda nacional al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública; así como para llevar a cabo la ejecución de auditorías eje o coordinadas que atenderán un asunto relevante o de interés en dicha agenda; por su alcance, características o circunstancias, las auditorías deben ser lo suficientemente representativas y trascendentes; y que los aspectos que se auditarán involucran recursos cuantiosos u operaciones vastas, complejas, delicadas o estratégicas.

INDICADORES DE DESEMPEÑO

Parámetros que miden el comportamiento de un fenómeno o un proceso. En el contexto de la APF, los indicadores son los que miden el logro de los objetivos de los programas gubernamentales o actividades institucionales, mediante las cuales las dependencias y entidades dan cumplimiento a su misión y objetivos.

INDICADORES DE RESULTADOS

Parámetros que permiten cuantificar el logro del objetivo estratégico sobre la población o universo, identificando el producto o servicio. También miden el grado de cumplimiento de las metas y prioridades nacionales y sectoriales en el contexto externo.

INFORME DE AVANCE DE GESTIÓN FINANCIERA

El informe que rinden los poderes de la unión y los entes públicos federales de manera consolidada, mediante el Ejecutivo Federal, a la Cámara de Diputados sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados para el análisis correspondiente de dicha Cámara, presentado como un apartado específico del segundo informe trimestral del ejercicio correspondiente al que se refiere el artículo 107 de la LFPRH.

MACROPROCESO

Instrumento técnico, jurídico y administrativo para ejercer la función de fiscalización superior.

MAPA ESTRATÉGICO

Para las auditorías sobre el desempeño consistirá en la representación en un plano de las principales funciones y programas presupuestarios que se incluyen en el PEF.

MARCO RECTOR

Documento que establece las normas y el esquema general de la ASF para la fiscalización de la gestión gubernamental.

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Términos

PERTINENCIA

Regla de decisión que demuestra que, por los indicios detectados, es necesaria la inclusión de un tema de la agenda nacional al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública; y que las auditorías eje o coordinadas seleccionadas constituirán un elemento primordial para mejorar la operación o corregir irregularidades, ineficiencias u omisiones; que la información básica muestra incongruencias o inconsistencias entre propósitos y logros, o entre desviaciones y justificaciones; y que existen elementos que avalan la necesidad de efectuar este tipo de auditorías.

Sustenta la realización de auditorías cuando existen disposiciones de ley o en el PEF que así lo mandatan y la atención de las solicitudes de la Cámara de Diputados formuladas por la CVASF. Para el caso del IAGF cabe aclarar que la pertinencia hace referencia primordial a la condición de proceso concluido que debe reunir el objeto de la fiscalización.

PLAN ESTRATÉGICO DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Es el plan mediante el cual la ASF ratifica el compromiso con su autonomía y neutralidad, la observancia de la ley y el fortalecimiento de las instituciones públicas.

Es propósito de la ASF establecer un modelo de gobernanza que incorpore las herramientas de gestión más avanzadas y disponibles del entorno político, económico y social, que conduzca a la institución hacia el logro de los resultados que el país necesita y la ciudadanía le demanda.

Uno de los objetivos del plan es consolidar el Sistema Nacional de Rendición de Cuentas y profundizar en los alcances de las auditorías de desempeño, a fin de repercutir en el adecuado desarrollo y orientación de las políticas de gobierno; lo que a su vez, influirá en el propósito fundamental del Estado de lograr un mayor bienestar social, por lo que la institución requiere poner énfasis en la calidad y utilidad de sus servicios.

PLANEACIÓN

Reglas de ejecución y actividades para el análisis de la información de la gestión de las entidades fiscalizadas, a fin de determinar estrategias y criterios para la selección de los sujetos (entidad fiscalizada) y objetos (materia de la revisión) y la integración del PAAF.

POLÍTICA PÚBLICA

Las políticas públicas son una selección y una definición de problemas. Consisten, en rigor, en la utilización de los medios que tiene a su alcance el Estado para decidir en qué asuntos intervendrá y hasta qué punto lo hará. Las políticas públicas son decisiones del Estado que se originan en un proceso político previo mediante el cual se seleccionan y se definen problemas públicos.

PROCEDIMIENTO

Forma específica para llevar a cabo una actividad o un proceso.

REFERENTE

Corresponde a todos y cada uno de los conceptos o aspectos cualitativos que, interrelacionados en forma lógica, constituyen y definen el mandato y los objetivos de un ente por auditar, de un programa gubernamental o de una política pública.

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TAXONOMÍA

La taxonomía está definida como una ciencia que trata de los principios, métodos y fines de la clasificación. Se aplica en particular, dentro de la biología, para la ordenación jerarquizada y sistemática, con sus nombres, de los grupos animal y vegetal, sin embargo la palabra taxonomía se ha extendido a más áreas y campos de investigación con fines de clasificación.

TEMAS DE LA AGENDA NACIONAL

Son los asuntos que ocupan un lugar en la agenda pública de gobierno que está conformada por el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y más propiamente como objetos sobre los cuales han decidido actuar.

Entre los requisitos para que un asunto ingrese a la agenda de gobierno se encuentran:

a) Ser objeto de atención amplia o al menos haber adquirido un amplio conocimiento del público.

b) Que buena parte de la sociedad considere que se requiere algún tipo de acción.

c) Que la acción sea de competencia de un organismo público.

En el diseño de soluciones a la agenda pública, el gobierno elabora políticas públicas específicas para cada situación problemática dependiendo de su área de influencia ya sea federal, estatal o municipal.

Términos

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PRESENTACIÓN

La planeación corresponde al primero de los lineamientos técnicos formulados por la Auditoría Especial de Desempeño (AED) para que las auditorías se desarrollen con el más estricto rigor metodológico. El lineamiento expone los procedimientos, métodos y criterios necesarios para identificar los temas de la agenda nacional y seleccionar, a partir de los mismos, los sujetos y objetos susceptibles de ser auditados con motivo de la Cuenta Pública. Ello, con el propósito de integrar las propuestas de auditoría de las Unidades Administrativas Auditoras (UAA) de la AED que finalmente formarán parte del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF) de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

El lineamiento técnico de la Planeación está conformado por una introducción, donde se define el objetivo, las políticas, el alcance, así como el marco normativo y jurídico al que se ciñe el propio lineamiento; un apartado de generalidades, en el que se plantean los conceptos generales para la planeación, y diez capítulos, conforme se detalla a continuación.

En el capítulo 1 se presentan las estrategias para la selección de los temas de la agenda nacional y el diseño del programa estratégico. En el capítulo 2 se detalla la forma en que deberán recopilarse los documentos fuente para generar el mapa estratégico y la identificación de los temas específicos de la auditoría a realizar. En el capítulo 3 se plantean las estrategias de análisis de las fuentes de información primarias y secundarias. El capítulo 4 desarrolla el procedimiento de registro en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías (SICSA) de las fichas de análisis de las fuentes consultadas para realizar la auditoría. El capítulo 5 contiene los elementos para elaborar la cédula de la propuesta de auditoría y seleccionar el sujeto y objeto por auditar tomando en consideración: a) la visión estratégica de la ASF; b) las fuentes de información por consultar; y, c) los criterios de selección de irrefutabilidad y reglas de decisión. El capítulo 6 contiene, por su parte, los elementos necesarios que deberá conocer y desarrollar el equipo auditor para calificar de manera cualitativa y cuantitativa las propuestas de auditoría, mientras que, el capítulo 7 señala los mecanismos para someter las propuestas de auditoría a la consideración del Auditor Especial de Desempeño para su evaluación.

Finalmente, los últimos tres capítulos presentan los elementos que concluyen el proceso de Planeación: en el capítulo 8 se presenta el proceso de elaboración de la cédula de control de calidad; en el capítulo 9 se describe la manera en que deberán presentarse las propuestas de auditorías de desempeño o especiales al

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Auditor Superior de la Federación para su revisión y evaluación, con la finalidad de integrarlas al programa anual de auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública; y en el capítulo 10 se presenta un cuadro con la descripción general de las actividades del proceso de planeación, así como un diagrama de flujo para ilustrar con mayor puntualidad cada una de las actividades descritas a lo largo del lineamiento. Adicionalmente, se incluyen los anexos técnicos correspondientes a cada uno de los capítulos ya mencionados, así como el apartado de Control de Formatos.

Presentación

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INTRODUCCIÓN

Objetivo

Establecer la metodología para la selección y presentación de los temas de la agenda nacional y las propuestas de las auditorías eje y coordinadas, que integrarán el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que darán sustento al propio Informe del Resultado, a fin de integrar el proyecto del PAAF.

Políticas

1) Este es un documento técnico, que forma parte de la normativa institucional que establece la ASF en el Marco Rector y el Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 1, Proceso de Planeación.

2) Este documento debe estar a disposición de las UAA de la AED, en el Sistema de Control de Documentos (SCD).

3) La AED es la instancia facultada para interpretar este lineamiento.

4) Es responsabilidad de los servidores públicos adscritos a la AED la observancia, uso y resguardo de este documento.

5) La vigencia de este lineamiento es permanente y su actualización será competencia de la AED, con el apoyo de sus UAA, en el momento que se presenten cambios institucionales, modificaciones jurídicas o en el SGC.

6) La AED evaluará la aplicación de este documento con base en los avances técnicos que en la materia se presenten en el ámbito nacional e internacional, así como en sus necesidades de operación y funcionamiento.

Alcance

Las disposiciones establecidas en este lineamiento son de observancia general para todo el personal adscrito a la AED y los profesionales de auditoría independientes contratados y habilitados, que participen, con la AED, en la fiscalización superior.

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Marco Jurídico

Este documento se expide en cumplimiento de los artículos 15 fracción I, 85, fracción VIII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), 6, fracción IX, 10, fracción V, y 26, fracción I, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

Introducción

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GENERALIDADES

El Plan Estratégico de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) 2011-2017, establece que los informes emitidos por la ASF representan el principal producto de su labor; constituyen, además, una referencia relevante para las entidades fiscalizadas, la academia, y los ciudadanos en general. Como consecuencia, la ASF promueve la integración y la presentación ejecutiva de los resultados de auditoría de manera clara, precisa y concisa, a fin de generar informes de mayor utilidad para la mejora del desempeño institucional, la toma de decisiones gubernamentales y el debate público.

Hay que saber

Las auditorías contribuyen a mejorar la acción gubernamental y el funcionamiento de las políticas públicas, así como a generar confianza en la sociedad ya que permiten, por un lado, que las instituciones auditadas cuenten con un diagnóstico objetivo sobre su actuación y sus resultados y, por otro, ofrecen un panorama claro y preciso acerca del manejo de los recursos públicos y de sus consecuencias.

Para cumplir con sus propósitos la ASF debe establecer, en principio, los temas de la agenda nacional que conformarán el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, e identificar las auditorías eje y coordinadas1 de desempeño y especiales2 que proporcionarán la información necesaria para conocer acerca de la operación y los resultados de una política pública o de un tema de la agenda nacional.

En la administración pública y privada existe un enfoque que ha comenzado a adquirir vigor como parte del esfuerzo para la construcción de categorías integradoras, con respuestas alternativas para la comprensión de fenómenos que van desde la esfera económica privada, hasta aquellos propios del intervencionismo estatal y de la política pública: el enfoque estratégico.

1 La Auditoría Eje es la revisión cuyo alcance permite proporcionar el posicionamiento integral de una política pública. Los resultados de las auditorías eje corresponden a la evaluación de los objetivos estratégicos y por lo tanto dan una visión holística. Además, sus resultados permiten integrar los hallazgos de las Auditorías Coordinadas para aumentar la potencia explicativa del estado que guarda la política pública. Las Auditorías Coordinadas son aquellas cuyo alcance corresponde a la visión de un tema específico o subuniverso. Los resultados de las auditorías coordinadas permiten complementar la visión de las Auditorías Eje, al corresponder a la revisión de procesos de gestión.2 En el capítulo 5 se detallan las definiciones de las Auditorías Especiales y de Desempeño.

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Bajo este enfoque, la selección de la auditoría por realizar debe resultar de un proceso de planeación formal, controlado y metódico, en el que cada paso debe ser controlado y soportado por técnicas. La responsabilidad del proceso completo recae al inicio en el nivel superior, mientras que su ejecución recae en el equipo de planeación. Las estrategias se derivan, por lo tanto, de una planeación metódica y objetiva y pueden ser implantadas con una detallada atención a objetivos, presupuestos, programas y planes operativos en varios niveles. De ahí su relevancia para el desarrollo de las auditorías.

La planeación y el método en el desarrollo de las auditorías se presentan como conceptos fundamentales, por lo que es conveniente definirlos previo a la identificación de los pasos necesarios para seleccionar los temas principales de la agenda nacional por auditar.

A) Concepto de planeación

Fundamentalmente, planear consiste en pensar y anticipar las acciones que se pretenden realizar. En el terreno de las auditorías la planeación se presenta como un método de argumentación, mediante el cual se fijan o se proponen los objetivos de las auditorías, se determinan los medios con los que se alcanzarán, se aplican técnicas analíticas y de síntesis para descubrir sus hallazgos, se elabora con rigor metodológico la interpretación de los resultados, se observan y se proponen acciones para mejorar el quehacer gubernamental y, finalmente, se da seguimiento a las acciones emitidas y se miden los impactos de la auditoría en el ente auditado.

La esencia de la planeación es, por tanto, la elección racional de una visión estratégica que derive en planes por unidad auditora, con criterios rigurosos de selección de auditorías y con métodos científicos para buscar la evidencia, interpretarla y promover acciones que mejoren el desempeño del ente auditado. Por consiguiente, tres cuestiones se plantean: qué auditar, cómo auditar, y cómo mejorar el quehacer gubernamental mediante las acciones que se promueven.

El qué auditar, materia de este lineamiento, se determina con base en la visión estratégica, los temas de la agenda nacional, el mapa estratégico y los criterios de selección; todos estos elementos serán abordados con detalle más adelante.

Hay que saber

El término planeación se deriva de plan, del latín: planus, plano. Planear es trazar planos, proyectos de obra que responden a las siguientes cuestiones: ¿Qué? ¿Quién? ¿Cómo? ¿Cuándo? ¿Dónde? ¿Por qué? y ¿Para qué?

La planeación también sirve para saber qué esperamos lograr y para compararlo después con lo que realmente se alcanzó, para identificar las deficiencias y para mejorar las acciones en futuras revisiones.

Planear es poner en un plano los caminos que habrá de recorrer el proceso de la auditoría. Debe considerarse como una manifestación de la voluntad del grupo auditor de organizar deliberadamente el proceso de revisión; en él, debe darse una continua búsqueda de la eficacia, eficiencia y economía en sus sentidos más amplios.

Hay que saber

En la planeación que realiza la AED se debe observar lo establecido en el Tomo II, Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 1.- Proceso de Planeación, el cual contiene la descripción general de las actividades que conforman el proceso de Planeación y que se agrupan a su vez en dos subprocesos: Planeación Genérica y Planeación Específica.

La Planeación Genérica se refiere a las actividades relacionadas con la declaración de los procedimientos y requisitos para la elaboración y diseño del PAAF; éstos se publican en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, en el apartado Proceso de Planeación.

La Planeación Específica se relaciona con las actividades encaminadas a la integración, validación y aprobación del PAAF. Inicia con la selección de sujetos y objetos por fiscalizar y concluye con el registro de los movimientos de altas, bajas y modificaciones de auditorías del ejercicio fiscal en revisión.

Generalidades

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B) Concepto de método

El método es, ante todo, un orden que se manifiesta en un conjunto de reglas. La disciplina que estudia al método se denomina metodología, palabra que alude a un cuerpo de conocimientos que describe y analiza los métodos, indicando sus limitaciones y recursos, clarificando sus supuestos y consecuencias, y considerando sus potencialidades para los avances en la investigación.

En el actuar normal de un auditor existe, casi siempre de modo implícito, un método; pero éste cobra importancia únicamente en el saber metodológico que se hace explícito no sólo por las reglas, sino por las razones para su aceptación. La metodología enseña a tomar en consideración sólo los métodos lógicos cuya aplicación en diferentes tiempos y por diferentes auditores permiten llegar siempre a las mismas conclusiones.

P ensar como Auditor

Cuando los auditores recorren el camino desde la identificación de los temas de la agenda nacional –la selección misma de la auditoría- hasta la entrega del informe, transitan por los caminos que abren los métodos inductivo, deductivo y abductivo, necesarios para alcanzar con éxito los propósitos de su labor. En cambio, cuando tienen la “corazonada” de que la auditoría debe buscar en tal o cual sitio, o cuando reciben una “filtración” para emprender la revisión con mayor precisión, entonces caminan por senderos del “espontaneísmo”, del “practicismo”, del “aquí y del ahora”. Y aunque mediante estos últimos también podrían generarse resultados plausibles, en realidad las posibilidades de obtenerlos son mínimas, pues dependen del azar y la casualidad. Frente a esa actitud, debe anteponerse la racionalidad que propone planear, que –como ya se ha dicho- significa poner en un plano el camino racional ya explorado para desarrollar una buena auditoría.

Hay que saber

La palabra método proviene del término griego methodus, que etimológicamente significa el camino hacia algo. En términos comunes, se entiende por método al modo de decir o hacer con orden una cosa. En sentido general, significa ruta o camino que se sigue para alcanzar cierto fin que se haya propuesto de antemano.

Para Aristóteles, la ciencia no sólo se identificaba con el método, sino que era su condición de existencia. El método se aplica para la ciencia y, por extensión, al trabajo intelectual ordenado que persigue un propósito específico.

Hay que saber

La importancia de los métodos lógicos fue descrita en sus orígenes por René Descartes en su Discurso del Método, en el que indica que las reglas metódicas son de descubrimiento y no dependen de la capacidad particular de quien las utiliza. Un método puede ser usado con mayor o menor éxito o de mejor o peor manera por quienes lo siguen, pero ello tiene poco que ver con el método en sí mismo. La regla fundamental del método cartesiano es que verdaderamente conduzca a la misma conclusión cada vez que se utilice, con independencia de quien lo haga; y en auditoría, el método reclama la construcción de evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante.

El método, siguiendo el camino de la ciencia, se divide en general y específico. El método general es aquel que reglamenta la argumentación, la experimentación y la verificación para descubrir la verdad. Se aplica universalmente y en forma lógica a toda ciencia, vista en su conjunto. Sin embargo, al no existir una sola ciencia que unifique a todas, no se puede hablar de un solo método general de la ciencia. Por ello, se clasifica en cuatro métodos que se relacionan formando un conjunto sistemático y dependiente: analítico-sintético, inductivo-deductivo, abductivo y dialéctico.

Hay que saber

Los métodos generales tienen aplicación en las ciencias de las ideas, como la lógica; o en las de los hechos, a saber, las ciencias naturales, las cuales incluyen tradicionalmente a la física, la química y la biología; y se emplean también en las ciencias sociales, como la sociología, la economía y la ciencia política.

Generalidades

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La aplicación de los métodos generales permite al auditor comprender aspectos complejos no sólo de la política pública que se analiza, sino también del propio ente público encargado de su implementación.

La existencia de métodos específicos, por su parte, obedece a la diversidad de las ciencias que para desarrollarse requieren de métodos propios, los cuales están determinados por el tipo de objeto a investigar y la clase de proposiciones a revisar. Se trata entonces, de aquellos métodos que cada una de las disciplinas ha desarrollado de acuerdo con sus propias necesidades y limitaciones.

El método o el conjunto de métodos para el desarrollo de las auditorías se aplican desde la selección de las mismas, tal como se detalla a continuación.

El método analítico-sintético descompone una unidad en sus elementos más simples, examina cada uno de ellos por separado, volviendo a agrupar a las partes para considerarlas en su conjunto. De esta forma, se estudian las partes en referencia al todo; como un compuesto sistémico y las partes en su interrelación necesaria y suficiente.

El método inductivo-deductivo estudia los casos individuales para llegar a una generalización, conclusión o norma general, para posteriormente deducir las normas individuales. Así, el trazo inductivo recorre el camino de lo singular a lo complejo, de las partes al todo; mientras que el deductivo lo hace del todo hacia las partes.

El método abductivo analiza las partes, compone el todo, y proporciona un conocimiento probable por la interrelación entre el conjunto y sus diferentes componentes.

Por su parte, el método dialéctico pretende descubrir la verdad mediante la contraposición de los contrarios y elucidar un tercer término llamado síntesis dialéctica, que deja atrás las contradicciones entre los contrarios para hallar un significado nuevo.

Generalidades

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Para la correcta ejecución y obtención de los resultados de una auditoría son fundamentales la planeación y programación.

CAPÍTULO 1

SELECCIÓN DE LOS TEMAS DE LA AGENDA NACIONAL Y DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO

Hay que saber

El proceso de planeación de la ASF tiene como objetivo impulsar una fiscalización superior, imparcial, integral y objetiva mediante la planeación estratégica de las revisiones sobre el desempeño, y de las auditorías especiales de los programas presupuestarios incluidos en la Cuenta Pública. Para ello, establece las políticas de operación, reglas de ejecución y actividades para la planeación de las auditorías.

El primer paso consiste en identificar los temas principales de la agenda nacional, para lo cual es preciso dirigir los esfuerzos y recursos de la fiscalización a aquellas entidades y áreas que, por su importancia o grado de riesgo, resultan prioritarias para el país en lo que concierne a la optimización y los efectos del empleo de los recursos públicos. De igual modo, es necesario fortalecer la perspectiva de integralidad en todas las revisiones de la ASF que procuren una interpretación armónica de los resultados de las políticas públicas vinculadas a los temas de la agenda nacional.


La estrategia de las auditorías sobre el desempeño y especiales ha de buscar la legitimidad y la confianza de la ciudadanía, así como contribuir a fortalecer a la administración pública, dando a conocer información fiable sobre la eficacia, eficiencia y economía de los programas públicos.

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Una vez definidos los temas principales de la agenda nacional –en los términos que se describen más adelante-, el segundo ejercicio en la planeación de las UAA es el diseño del programa estratégico, cuya representación gráfica ha de mostrar la distribución espacial de un tema específico referido al medio físico natural, social, económico o político.

En la Auditoría Especial de Desempeño, el programa estratégico se integra por:

a) Los mapas sobre la clasificación funcional del presupuesto, y

b) Los mapas sobre la planeación de mediano plazo de las auditorías de desempeño y especiales.

El programa estratégico se construye a partir de la abducción de la política pública que se describe en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), las leyes secundarias, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los programas de mediano plazo, la apertura funcional programática y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), a efecto de que se muestre la vinculación esencial entre los componentes conceptuales que conforman el conjunto de una política a evaluar y, con ello, tener conocimiento puntual del objeto y sujeto de la revisión.

En el programa estratégico de las UAA de desempeño y especiales han de mostrarse los aspectos generales y particulares de la materia que será objeto de la revisión, la vinculación de las auditorías eje y coordinadas con los temas de la agenda nacional, los elementos relevantes de mayor impacto en la asignación presupuestaria, así como la unidad responsable de su operación. Dicho programa estratégico define el objeto y sujeto de la revisión, delimitando el análisis a partir de las características propias de las políticas planteadas por el Ejecutivo Federal, a fin de conseguir los objetivos propuestos en el PND y los programas de mediano plazo.

Las auditorías sobre el desempeño y especiales son el medio con el que los ciudadanos, los órganos legislativos, los directivos y los medios de comunicación obtienen una perspectiva sobre el destino de los recursos públicos. Es una forma de responder a las preguntas: ¿Obtenemos valor a cambio de nuestros impuestos? ¿Podría gastarse el dinero de un modo más eficiente, más eficaz y más económico?


El término estratégico es utilizado en la literatura académica como el conjunto de actividades que han de seguirse para obtener un objetivo, a pesar de las restricciones que se oponen a su cumplimiento. Las estrategias se definen para incidir en forma profunda y significativa en el entorno en el cual opera una organización, y para relacionar y emplear con orientación de sentido hacia los fines, los recursos y las capacidades disponibles.

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Una vez construido el mapa estratégico e identificada la materia por auditar de las auditorías eje y coordinadas a partir de los temas principales de la agenda nacional, el auditor debe iniciar los procesos heurístico y hermenéutico correspondientes al diseño específico de la auditoría de desempeño.

E jemplo

CONSTRUCCIÓN DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO

Con la Clasificación Funcional del Presupuesto de Egresos de la Federación del año por auditar, el equipo auditor construye el programa estratégico. Con éste se distinguen los programas que integran la función, así como las subfunciones y la asignación presupuestal. De esta manera se pueden identificar programas que derivan de políticas públicas que responden a actividades estratégicas de los subsectores o bien, a temas de la agenda nacional.

Mapa de Clasificación funcional delPresupuesto de Egresos de la Federación 2009

Grupo Funcional Función

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2009

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CAPÍTULO 2

RECOPILACIÓN DE DOCUMENTOS FUENTE PARA GENERAR EL MAPA ESTRATÉGICO E IDENTIFICAR LOS TEMAS ESPECÍFICOS DE LAS AUDITORÍAS POR REALIZAR

La heurística es uno de los conceptos fundamentales del desarrollo de las auditorías al hacer referencia a la técnica de la indagación y del descubrimiento, así como a la búsqueda o investigación de documentos y/o fuentes históricas.

Hay que saber

Todo método contiene una parte heurística, que es el arte de descubrir, de encontrar fuentes, datos, hechos. Etimológicamente se define a la heurística como el acto de “correr bien” (heu: bien; rein: correr). La heurística es la parte del método de indagación que conduce al descubrimiento, aunque no a la demostración de lo que significa lo descubierto.

En el marco de la lógica, la heurística es la disciplina que sirve para averiguar y ayudar a mostrar cómo deben ser buscadas las cosas y sus relaciones; es la búsqueda e investigación de documentos o fuentes históricas.

El diccionario de la Real Academia define a la heurística como la técnica de la indagación y del descubrimiento. Por su parte, el Diccionario de Ciencias Sociales establece que la palabra heurística proviene del vocablo griego heurískein: descubrir y sentenciar; es el arte y la técnica que sirve para averiguar y que ayuda a mostrar cómo deben buscarse las propiedades y las relaciones entre objetos. El método heurístico es analítico e inductivo por naturaleza; rastrea las partes de manera objetiva y verificable.

Existen dos tipos de fuentes: primarias y secundarias, cada una de las cuales se describen a continuación:

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2.1 FUENTES PRIMARIAS3

Para los fines de las auditorías de desempeño y especiales, se entenderá por fuentes primarias aquellos documentos originarios que, en lo general, contienen objetivos, metas, estrategias, políticas y medidas operativas para la atención de las prioridades derivadas de la planeación nacional y sectorial, y que, históricamente, son las primeras fuentes que describen los temas que serán objeto de la evaluación.

En el grupo de las fuentes primarias se encuentran los documentos normativos de mediano plazo, derivados del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), dentro del cual tiene lugar el proceso de planeación; a saber:

• Plan Nacional de Desarrollo• Programas de Mediano Plazo: Sectoriales,

Estratégicos (Regionales y Especiales) e Institucionales

Y entre las mismas fuentes primarias, se encuentran también:

• Compromisos internacionales, tales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

• Tratados Internacionales

Otras fuentes primarias son los documentos normativos de corto plazo. En este grupo destacan:

• Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)

• Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación

• Reglas de Operación

Las fuentes primarias también pueden provenir de los llamados instrumentos de control y seguimiento de la ejecución del PND y de los Programas Estratégicos, que informan sobre el contenido de evaluaciones parciales (mensuales, trimestrales o semestrales) y aportan elementos de juicio sobre la evolución de los efectos producidos por las acciones ejecutadas y, en caso de encontrar desviaciones respecto de lo planeado, recomiendan las medidas correctivas pertinentes. Los instrumentos de control más representativos a ser revisados en este grupo son los siguientes:

Hay que saber

En el proceso de planeación se distinguen cuatro etapas:

a) La etapa de formulación consiste en elaborar el PND y los programas de mediano plazo.

b) La etapa de instrumentación, en la que se establecen los objetivos y las metas anuales por alcanzar; la enumeración de los medios necesarios para cumplirlas; la especificación de las tareas por realizar; la cuantificación de las necesidades de recursos, a la designación de los responsables de llevar a cabo las acciones.

c) La etapa de control consiste en vigilar que la realización de las tareas corresponda con lo establecido en las normas y en los procedimientos diseñados en la etapa de instrumentación.

d) La etapa de evaluación, en la que se califican cualitativa y cuantitativamente los resultados del PND, de los programas y del funcionamiento del propio SNPD.

En este proceso se generan distintos documentos de planeación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacial y temporal, así como por la función que cumplen dentro del sistema. Todos estos documentos constituyen el marco de referencia que ha de confrontarse con los resultados que se obtienen al ser ejecutados para el logro de los fines. El objeto principal de una auditoría sobre el desempeño es evaluar los resultados de la ejecución, tal como ha ocurrido, en función de lo planeado. En este sentido, ha de evaluarse la ejecución de lo planeado, los elementos de control establecidos y los resultados alcanzados contra lo que fue determinado en los documentos de planeación.

3 Para una descripción detallada de las características de cada una de las fuentes primarias enlistadas consultar el Anexo 1.

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• Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública

• Informes de los Gabinetes Especializados• Informes Mensuales• Informes de la Secretaría de la Función

Pública (SFP): Informes al Congreso de la Unión, Informes a la Presidencia de la República, Informes de los Órganos Internos de Control (OIC) en dependencias y entidades e Informes de comisarios y delegados

• Informes de auditores externos• Convenios o bases de desempeño• Evaluación del control interno

Otro grupo importante de fuentes primarias corresponde a los documentos vinculados con los sistemas vigentes de rendición de cuentas. Entre éstos están:

• Informes de gobierno• Informe de Ejecución del Plan Nacional

de Desarrollo• Cuenta Pública• Versiones estenográficas de las

comparecencias de funcionarios públicos ante las Comisiones de las Cámaras de Diputados y de Senadores

• Informes de los titulares de las entidades del sector paraestatal a sus órganos de gobierno

• Informes de labores de los entes públicos• Informes de evaluaciones externas por

despachos consultores o instituciones académicas

• Informes del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

Todos los documentos antes citados constituyen el primer marco de referencia que el equipo auditor debe confrontar con los resultados obtenidos en la ejecución y con el logro de los fines que persigue el Estado mediante las políticas evaluadas. El objetivo principal de una auditoría del desempeño es evaluar los resultados de la ejecución de las políticas, en función de lo que esas políticas buscan conseguir. En este sentido, lo que se evaluará es la ejecución de

lo planeado, los elementos de control establecidos y los resultados efectivamente alcanzados respecto de lo que fue determinado en los documentos de planeación. De ahí la importancia de la cuidadosa revisión de las fuentes primarias.

Entre las fuentes primarias también están documentos generados en la Cámara de Diputados. Entre éstos destacan:

• Comunicados de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF)

• Informes de la Unidad de Evaluación y Control (UEC)

• Gaceta Parlamentaria• Estudios de los Centros de Investigación

de la Cámara de Diputados

En el mismo sentido, debe realizarse la revisión de la normativa aplicable en la materia, particularmente:

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

• Leyes secundarias, cuyas disposiciones son de aplicación general: Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Ley de Planeación, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento, Ley General de Contabilidad Gubernamental, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, principalmente.

• Reglamentos• Decretos• Circulares• Oficios• Estudios y análisis realizados por terceros

y derivados del Sistema de Evaluación del Desempeño

Finalmente, las fuentes primarias incluyen los documentos internos del ente a ser auditado

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(decreto de creación; actas constitutivas; manuales de organización; manuales de procedimientos; contratos de fideicomisos; ley orgánica; estructura orgánica; recursos humanos, financieros y materiales; objetivo, misión y resultados; principales operaciones; principales servicios o bienes; mecanismos de rendición de cuentas; sistemas de control; fortalezas y debilidades; rendición de cuentas y fiscalización, y estados financieros dictaminados) que proporcionan información que el equipo auditor debe considerar inicialmente para situar con precisión su objeto de estudio.

2.2 . FUENTES SECUNDARIAS4

Las fuentes secundarias a ser tomadas en cuenta por el equipo auditor comprenden documentos académicos, tales como:

• Libros• Revistas especializadas• Artículos• Conferencias• Memorias de congresos o mesas redondas• Documentos de organismos internacionales

–por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)— que ofrezcan información pertinente sobre la materia a auditar

Asimismo, los documentos que publica la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) en sus conferencias y reuniones, y los artículos periodísticos, entrevistas, revistas, reportajes, análisis de la opinión pública, denuncias ante la CVASF y denuncias ante la línea ética de denuncias de la ASF. Además de esos documentos, en la actualidad los órganos ejecutores de políticas suelen realizar campañas que informan a los ciudadanos sobre los programas y la manera de acceder a sus beneficios. Esas fuentes también pueden considerarse entre las fuentes secundarias.

A la luz de ese conjunto de fuentes –primarias y secundarias- es necesario establecer la trayectoria histórica de la política pública; esto es, cuáles fueron las razones por las que ésta se diseñó y/o por qué se creó la entidad que se pretende auditar. De igual modo, es importante saber cuál era el problema público que pretendía resolverse con la política que será evaluada, a fin de estudiar su diseño original y su coherencia con el problema expuesto en los documentos de diagnóstico que le dieron origen.

Las declaraciones públicas y conferencias de prensa de los titulares de las diferentes secretarías de Estado, así como de las entidades paraestatales, también ofrecen piezas de información valiosas, pues revelan elementos importantes sobre las actividades y los actores relacionados con la política pública, así como sobre su evolución y trayectoria a lo largo del tiempo.

4 Para una descripción detallada de las características de cada una de las fuentes secundarias enlistadas consultar el Anexo 2.


El diseño de una política pública consiste en la definición de una estrategia sobre la intervención del Estado en la gestión o solución de los problemas públicos, en función de ciertos objetivos. Es un procedimiento que debe precisar qué se quiere realizar y cómo se van a conjuntar las acciones del Estado para alcanzar los fines que se ha propuesto; esas acciones deben estar vinculadas y responder de manera congruente a los recursos financieros y políticos que se requieren para llevarlas a cabo. La evaluación de las políticas públicas, por su parte, debe servir para analizar los beneficios o impactos que cada decisión y acción genera sobre la población a la que se dirige, en función de su eficacia, su eficiencia y su economía para la solución de los problemas previamente definidos.

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Hay que saber

Para la selección de los temas de la agenda nacional y del programa, ente o materia a revisar es necesario realizar una investigación preliminar tomando como base la información y documentación relativa a las fuentes primarias y secundarias aplicables, a fin de precisar cuáles son los temas de la agenda nacional de mayor relevancia, de determinar la necesidad de la auditoría en función de los acontecimientos actuales, y de permitir que las condiciones operativas y documentales del ente, así como los recursos y las aptitudes del personal auditor, lleven a cabo la revisión con éxito.

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CAPÍTULO 3

CONSULTA Y ANÁLISIS DE LAS FUENTES DE INFORMACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA, PARA IDENTIFICAR LOS POSIBLES SUJETOS Y OBJETOS DE REVISIÓN

Con la consulta y el análisis de las fuentes es factible identificar los propósitos de las políticas y del ente que serán objeto de revisión, así como las variables programático-presupuestales y de desempeño que justificarán la elección del programa o proyecto por auditar.

Una vez que se obtiene la información, el equipo auditor debe comprenderla, explicarla e interpretarla. La disciplina que nos enseña a hacer estas tres actividades con rigor técnico y metodológico es la hermenéutica. Así, primero es necesario comprender la forma y luego la esencia o quididad (del latín quid –qué cosa–; esencia o motivo de una cosa) y la questio (el qué, contenido en la definición y en las propiedades de las cosas) y demostrar que se refieren en realidad a la cosa que se estudia, así como al contexto al que pertenecen.

Al concepto definido en su esencia y en su relación con el todo se le denomina concepto referencial o referente. Por tanto, en la planeación han de establecerse los términos de referencia que orientarán toda la auditoría: los problemas públicos que se querían resolver/gestionar/enfrentar con el diseño original de la política pública que será evaluada; las explicaciones causales que se identificaron en su mandato como razón de ser de los problemas auditados; los cursos de acción establecidos en las fuentes primarias; la trayectoria y la evolución histórica de la política pública y/o del ente desde su origen; y los medios que el Estado ha destinado para cumplir con esos fines, así como las acciones de la implementación. La importancia de una política pública queda establecida en el análisis y la interpretación de ese conjunto de referentes.

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Con base en esos referentes es posible analizar los conceptos que los explican hasta obtener los elementos explícitos que puedan evaluarse, para después combinarlos y obtener un compuesto llamado: proyecto, programa o política pública por auditar.

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CAPÍTULO 4

REGISTRO EN EL SICSA DE LAS FICHAS DE ANÁLISIS DE LAS FUENTES CONSULTADAS

El equipo auditor debe registrar en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías (SICSA) (Planeación-Captura y edición de fichas) el análisis de las fuentes consultadas en las que habrán de incluirse, además de las fuentes, su ubicación específica, una síntesis de la información que contiene cada fuente en relación con el tema o temas que podrán ser auditados, así como las consideraciones propias del grupo auditor sobre dicha fuente.

En el apartado de síntesis de la información (ver Anexo 3) deberán agregarse de forma clara y precisa los aspectos más relevantes de la fuente consultada que estén vinculados directamente con el tema de la auditoría por proponer. En el apartado de consideraciones del grupo auditor se incluirá la fuente consultada y la información que ésta ofrece, así como su utilidad para los trabajos de auditoría.

4.1 Elaboración y registro en el SICSA de la Cédula de Análisis-Resumen de Fuentes con la descripción sintetizada de los conceptos y los aspectos más relevantes contenidos en las fuentes primarias y secundarias, consultadas en relación con los temas que podrán ser auditados.

Se deberá elaborar la Cédula de Análisis-Resumen de Fuentes, en la que debe de incluirse –como en el caso de las fichas- la fuente consultada; su ubicación específica; una síntesis de la información que contiene cada fuente consultada en relación con el tema o temas que podrán ser auditados, así como las consideraciones propias del grupo auditor sobre dicha fuente. Esta Cédula de Análisis-Resumen también ha de registrarse en el SICSA. Las pantallas en las que será capturada la cédula de análisis-resumen de fuentes pueden consultarse en el Anexo 4.

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CAPÍTULO 5

ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍA PARA SELECCIONAR EL SUJETO Y OBJETO POR AUDITAR, CONSIDERANDO LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA ASF; LAS FUENTES DE INFORMACIÓN; LOS CRITERIOS DE SELECCIÓN DE IRREFUTABILIDAD, INSTITUCIONALES Y PARTICULARES DE LA AED, ASÍ COMO LAS REGLAS DE DECISIÓN

Para la selección de la política pública y/o del ente público, programa o proyecto por revisar es necesario considerar los elementos de la Visión Estratégica de la ASF; los criterios de selección de irrefutabilidad, institucionales y particulares de la AED, así como las reglas de decisión.

Hay que saber

Además de la heurística, todo método o camino tiene una parte hermenéutica, que es la disciplina que nos ayuda a interpretar lo que significa lo descubierto. Interpretar es otorgar significados a la evidencia encontrada; es captar el significado implícito y explícito y, sobre todo, lo universal en lo particular, lo que funge como contexto dentro de la particular evidencia encontrada a la luz del marco teórico sobre el que dicha evidencia se origina.

En la selección del sujeto y del objeto por auditar la hermenéutica es fundamental, ya que permite captar los puntos relevantes de la documentación consultada y lograr con ello decisiones acertadas.

En cuanto a la Visión Estratégica de la ASF, plasmada en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017, el equipo auditor ha de considerar que la mejora de la planeación y programación de auditorías debe priorizar una visión de conjunto, que procure una interpretación armónica de los resultados de auditoría, con el objeto de dirigir los esfuerzos y los recursos de la fiscalización a aquellas entidades y áreas que, por su importancia o su grado de riesgo, resulten prioritarias para el país y contribuyan a la optimización del empleo de los recursos públicos.

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Además, se deberán identificar los temas principales de la agenda nacional mediante el análisis de las normas constitucionales; el PND; los programas sectoriales; los presupuestos de egresos; los medios de comunicación y las fuentes institucionales de la A a la Z. Estas fuentes servirán, mediante la planeación y la programación, para conformar los temas estratégicos que ofrecerán una visión global de las políticas públicas en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.

Asimismo, se deberán establecer los temas estratégicos que conformarán en su momento el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, e identificar, mediante el análisis del PEF y de la Cuenta Pública del año correspondiente, las auditorías eje y coordinadas de desempeño, especiales y de cumplimiento

Hay que saber

La visión estratégica de la Auditoría Superior de la Federación emana del Plan Estratégico de la ASF 2011-2017, y surge en respuesta al reto que enfrenta la ASF de generar información que repercuta en el desarrollo adecuado y en la mejor orientación de las políticas de gobierno. Las auditorías han de contribuir de manera sustantiva al propósito fundamental del Estado de lograr un mayor bienestar social que contribuya a generar confianza en la ciudadanía respecto del buen manejo de los recursos públicos, así como a fortalecer una cultura gubernamental de transparencia y rendición de cuentas.

La ASF estableció en el Plan Estratégico de la ASF cinco objetivos, que se refieren a metas que serán cumplidas durante el periodo 2011 a 2017, con el propósito de consolidar la labor fiscalizadora de la institución y generar mayor impacto en el mejoramiento de la administración pública en México. Dichos objetivos son:

1. Incrementar la calidad y utilidad de los servicios. La ASF deberá mejorar la planeación y programación de auditorías priorizando una visión de conjunto que procure una interpretación armónica de los resultados, con objeto de dirigir los esfuerzos y recursos de la fiscalización a aquellas entidades y áreas que, por su importancia o su grado de riesgo, resultan prioritarias para el país en lo que concierne a la optimización del empleo de recursos.

2. Mejorar las competencias institucionales. La ASF deberá revisar su organización y funciones para contar con los elementos suficientes y necesarios que posibiliten mejoras en sus procesos, aumento de sus capacidades y, como consecuencia, incremento de la calidad de los servicios que presta a la sociedad. Se diseñarán y llevarán a cabo nuevos esquemas de educación profesional continua; se tomarán las medidas pertinentes para asegurar la permanente actualidad de la red tecnológica de la institución; se optimizará el uso de los recursos humanos; y se promoverá la investigación sobre temas relacionados con la fiscalización superior.

3. Fortalecer vínculos institucionales. La ASF deberá reafirmar y, en algunos casos, reorientar sus diversos vínculos institucionales, como medida necesaria para el mejor desempeño de las actividades a su cargo: fortaleciendo las relaciones con la Cámara

de Diputados, y con instituciones académicas y organismos profesionales; manteniendo su presencia en el ámbito internacional, y fomentando la participación ciudadana en la fiscalización superior.

4. Promover interna y externamente la identidad institucional. La promoción interna y externa de la identidad institucional resulta de máxima importancia para difundir la relevancia de la labor que cumple la ASF, por lo que resulta prioritario transmitir y reforzar una imagen precisa y definida de la institución, junto con sus metas. El mensaje debe permear también hacia el interior, con el fin de crear una identidad propia y que todos sus integrantes se sientan comprometidos con los valores y objetivos institucionales.

5. Impulsar el Sistema Nacional de Fiscalización. El Sistema Nacional de Fiscalización tiene como objetivo central que todos los órganos que llevan a cabo labores de fiscalización, ya sea ésta interna o externa, e independientemente del Poder en el que estén encuadradas –Ejecutivo, Legislativo o Judicial–, o el nivel de gobierno al que correspondan –federal, estatal o municipal– se apoyen mutuamente para crear una sinergia que permita una revisión coordinada más sistemática y de mayor cobertura y alcance del desempeño gubernamental. Para la ASF, la implementación de este sistema se traducirá en un mejor aprovechamiento de los recursos, al tiempo que se evitará la duplicación o la omisión de funciones y se incrementará el alcance de sus auditorías.

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financiero, que proporcionarán la información que permita ofrecer en conjunto, una visión integral de la acción del Estado sobre un tema estratégico de la agenda nacional.

Los criterios de selección de irrefutabilidad, por su parte, se aplican cuando las propuestas de auditoría están fundamentadas en una ley, un decreto o un compromiso explicito de la ASF. Para tal efecto, deben considerarse los siguientes criterios:

• Mandatos de ley;• Disposiciones establecidas en un decreto; y• Otros.

En cuanto a los criterios de selección institucionales, para determinar el programa, ente o materia por auditar, se deben considerar aquellos establecidos en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Proceso de Planeación, los cuales son:

• Relevancia de la acción institucional

Es la que resulta de jerarquizar cuantitativa y cualitativamente programas, ramos, entes públicos, funciones, subfunciones, actividades institucionales, áreas, proyectos y conceptos de gasto no programable, preferentemente de los identificados mediante el proceso de planeación genérica, otorgando un peso relativo superior a aquellos que, comparativamente, hubieran ejercido más gasto, así como a aquellos que de forma expresa requieren auditarse por mandato legal.

• Evaluación financiera, programática y presupuestal

Corresponde a los resultados del estudio, evaluación y obtención de indicios de auditoría a partir de los estados analíticos de ingresos y del estado presupuestario de egresos, del estado del ejercicio programático del gasto y de los estados financieros dictaminados de las entidades paraestatales que se presentan en la Cuenta Pública. En especial, se detectan y examinan las diferencias significativas entre lo previsto y lo alcanzado, lo presupuestado y lo ejercido, así como las variaciones entre lo

estimado y lo ejecutado, mediante un análisis comparativo de todos los indicadores disponibles.

• Identificación de áreas de riesgo

Se refiere al reconocimiento de aquellas unidades administrativas, procesos, actividades o gastos presupuestarios, en los cuales, por la propia naturaleza o volumen de las operaciones que llevan a cabo, o por la forma en que normativamente se gestionan, se observa una mayor incidencia de errores, omisiones e irregularidades, o bien, propician opacidad o discrecionalidad en el ejercicio o distribución de los recursos públicos. Asimismo, se seleccionan las áreas en las que se ha detectado, o se presume, que los mecanismos de control interno acusan debilidades, o bien, importantes indicios de irregularidad o fraude provenientes de denuncias.

• Antecedentes de revisiones anteriores.

Corresponde al análisis inherente a la cantidad y la frecuencia de las auditorías realizadas tanto por la ASF como por las instancias de control competentes a los entes públicos, las características de las mismas, las áreas involucradas y los resultados obtenidos. Es de particular consideración la forma y los términos en que estos entes públicos atendieron y solventaron las observaciones-acciones emitidas por la ASF.

Respecto de los criterios de selección particulares de la AED, se deben considerar:

• Los aspectos inherentes a las auditorías especiales y de desempeño.

La auditoría de desempeño es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades enfocadas en la ejecución de una política en general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos. Se ocupa, por lo tanto, de examinar las tres “e”: eficacia, eficiencia y economía. Además, toma en cuenta las tres “c”: calidad en el servicio, ciudadano-usuario y competencia de los actores.

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El objetivo de las Auditorías Especiales consiste en revisar los procedimientos y acciones de la APF y de los entes públicos autónomos, que dada la complejidad o particularidad de las operaciones, programas o procesos, requieren la aplicación de enfoques de auditoría diversos o tan específicos como las materias que se revisan.

Hay que saber

La auditoría de desempeño es una revisión:

Sistemática, porque utiliza los métodos y las técnicas de las ciencias sociales para obtener evidencias y, a partir de ellas, elaborar consideraciones.

Interdisciplinaria, porque se realiza con la aplicación de los conocimientos de varias disciplinas académicas, según la materia o especialidad de la que trate la revisión.

Organizada, porque tanto el protocolo de investigación -la auditina- como la ejecución obedecen a un razonamiento lógico, normado con los más estrictos cánones de la investigación social aplicada.

Objetiva, porque trata de describir y explicar los fenómenos como los podría analizar cualquier científico social carente de prejuicios o intereses generados sobre el objeto o sujeto fiscalizado; también es objetiva porque todas sus conclusiones están basadas en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

Propositiva, porque los juicios sobre la materia fiscalizada están encaminados a la búsqueda de las mejores y más sanas prácticas gubernamentales, más que a sancionar o denostar los resultados de las políticas públicas.

Independiente, porque no intervienen intereses ajenos al equipo auditor, sino la razón y la objetividad de sus investigaciones.

Comparativa, porque mide el impacto social de la gestión pública y compara lo propuesto con lo realmente alcanzado.

Hay que saber

Para las auditorías especiales la planeación debe iniciar con la identificación de programas, proyectos, procesos, operaciones o actividades determinadas en la taxonomía que se presenta a continuación:

a) Operaciones Singulares. Consiste en revisar que en la ejecución de las operaciones que se ocupan de aspectos o proyectos únicos se cumplió con la legislación y la normativa específica del ente auditado, y comprobar el desempeño de las mismas y el uso de los recursos públicos federales.

b) Regulación y Supervisión del Estado. Se evalúa que el Estado cumpla con las funciones de regulación y supervisión de las actividades reservadas a su autoridad, las cuales otorgan a los particulares para que participen en el desarrollo tanto de las áreas estratégicas y prioritarias como de las actividades que regula, a fin de impulsar la economía nacional y privilegiar el interés público por encima del privado.

c) Problemas Estructurales. Consiste en revisar que las acciones de la APF, para resolver problemas que afectan al desarrollo de las actividades prioritarias, cumplan con los objetivos establecidos y con la legislación y normativa.

d) Constituciones. Se ocupa de revisar que en la creación de empresas de participación estatal-federal, organismos descentralizados, órganos administrativos desconcentrados y fideicomisos públicos se cumple con el fin social, la política pública y la legislación y normativa.

e) Desincorporaciones. Consiste en revisar, en sus diferentes modalidades, los procedimientos y acciones de la APF para la baja de empresas de participación estatal-federal mayoritaria, organismos públicos descentralizados y fideicomisos públicos; y, en su caso, que los compromisos asumidos en los contratos de compraventa se cumplieron, y que los objetivos que dieron origen a la desincorporación se ajustaron a las disposiciones legales y normativas.

f) Concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, y cesión de derechos. Se revisa que en el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias, autorizaciones o cesión de derechos a particulares para explotar un bien propiedad del Estado o para prestar un servicio

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• Las áreas críticas identificadas por la Secretaría de la Función Pública

La Secretaría de la Función Pública ha integrado un inventario de “áreas críticas de la Administración Pública Federal” que remite un conjunto de áreas, procesos y servicios susceptibles de corrupción. Para efectos del proceso de selección, los auditores deben considerar como punto de referencia importante el inventario de áreas críticas definido por dicha secretaría, en función del sector o sectores a su cargo.

• La planeación a mediano plazo

Es importante tener presente que la planeación de las auditorías sobre el desempeño y especiales han de ofrecer una visión de mediano plazo, desarrollada mediante los siguientes criterios sustantivos:

1. Identificar las auditorías eje y coordinadas de desempeño y especiales que proporcionarán la información que permita dar una visión integral de una política pública o de un tema estratégico de la agenda nacional.

público que es de su competencia, el Gobierno Federal se ajustó a la legislación y normativa, y que los beneficiarios cumplieron con los compromisos y obligaciones establecidas.

g) Apoyos para Saneamiento Financiero. Consiste en revisar que con la canalización de recursos a instituciones financieras para su capitalización, saneamiento y el cumplimiento de sus obligaciones, metas y objetivos, se alcanzaron los fines previstos; y comprobar el desempeño y sujeción a la normativa en el ejercicio de los recursos públicos federales.

h) Organismos Autónomos. Revisa que los organismos autónomos, en el ejercicio de los recursos federales para gastos de operación y capital, y en programas específicos, se ajustaron a las reglas derivadas de su autonomía y a las disposiciones legales.

i) Fideicomisos y Mandatos. Evalúa la administración de los recursos públicos federales que ejercen los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos de las entidades y dependencias de la APF, estatales, municipales y privados, y de aquellos que no contengan el carácter de entidad paraestatal.

j) Centricidad. Consiste en evaluar la eficiencia, eficacia y economía en la concurrencia de diversos programas, proyectos y acciones institucionales para atender las necesidades de un grupo de la población y/o un área geográfica específica, o un problema. La centricidad se presenta cuando varios programas inciden y el ciudadano beneficiario es el centro de las políticas públicas.

k) Deuda Pública. Se evalúa la contratación, administración y pago de los financiamientos internos y externos de la APF realizados con base en los Lineamientos de Política Económica, en el Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo y con sujeción a los montos de endeudamiento aprobados en la LIF.

l) Servicios Financieros de Fomento. Consiste

en evaluar la asignación de los recursos financieros y técnicos en apoyo de áreas o sectores del estado considerados como estratégicos o prioritarios que impulsen el desarrollo integral del país, en el marco del PND y el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE); y que el manejo de los recursos fiscales asignados se ajuste a la política financiera establecida por la SHCP.

m) Servicio Exterior. Consiste en revisar que el desempeño de las representaciones de México en el extranjero promueva los intereses del país; proteja a los mexicanos en el exterior y ayude a fortalecer los espacios de interlocución en el mundo.

n) Estímulos Fiscales. Se ocupa de revisar que los apoyos gubernamentales que se destinan a promover el desarrollo de actividades y regiones específicas, mediante instrumentos como el acreditamiento contra un impuesto, la condonación de una cantidad a cargo de los contribuyentes, el diferimiento del pago de una contribución, entre otros, sirvieron para promover la inversión de los mercados específicos, sectores sociales y económicos para los que fueron destinados.


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2. La vinculación que guarda cada uno de los programas, actividades o proyectos para cumplir los objetivos y las metas de mediano plazo propuestos en el PND y los programas sectoriales. En este punto, se considerará el análisis sistémico para determinar la forma en que se enlazan los programas para dar cumplimiento a los objetivos y metas propuestos en las políticas públicas definidos en los programas sectoriales de mediano plazo (ver Anexo 5).

3. El alto impacto que tienen los programas, actividades o proyectos en la asignación presupuestaria y la cobertura de atención a la población. Aquí, se debe considerar que la participación en la asignación presupuestaria y la cobertura en la población beneficiaria de los programas constituyen las dos condiciones esenciales para jerarquizar su importancia en el logro de los objetivos y metas sectoriales.

4. La contribución que se efectuaría a las entidades fiscalizadas responsables de ejecutar los programas, actividades o proyectos para que mejoren su actuación. En este sentido, se establece la necesidad de realizar una evaluación preliminar para identificar si las unidades responsables de ejecutar los programas y/o proyectos elegidos cuentan con indicadores, bases de información, sistemas de supervisión y control y reglas de operación o manuales de normas y procedimientos, para determinar la contribución de la auditoría a mejorar las prácticas gubernamentales del ente fiscalizado, mediante las áreas de la Visión Estratégica de la ASF.

También se estimará la conveniencia de incluir en la planeación de mediano plazo la revisión de los programas y/o proyectos cuyos montos de presupuesto y cobertura de población no sean significativos. En este caso, la evaluación se enfocaría a verificar que las unidades responsables hayan desarrollado todos los instrumentos para evaluar el cumplimiento de objetivos y metas conforme a

las políticas públicas propuestas en los programas de mediano plazo.

Hay que saber

A partir del análisis de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros, el horizonte temporal institucional y el mapa estratégico derivado de la clasificación funcional del presupuesto, la planeación de mediano plazo permitirá a la ASF una mayor cobertura y participación en los programas y/o proyectos más trascendentes para la APF, conforme a los lineamientos propuestos en el PND y los Programas Sectoriales, a efecto de promover las mejores prácticas gubernamentales con una orientación más proactiva que reactiva.

• El Sistema de Evaluación del Desempeño

Durante la planeación debe revisarse si el tema, la política y/o el ente en análisis cuenta con un Sistema de Indicadores de Desempeño, al ser relevante para observar, además, el cumplimiento con la obligación que establece el PND y en consecuencia la Ley de Planeación, sobre todo si se considera que con las revisiones efectuadas por la AED en los últimos ejercicios se ha mostrado la carencia o la inadecuada formulación de los medidores que permitan efectivamente evaluar una administración por resultados.

Hay que saber

Por medio del PND 2007-2012 y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se estableció la obligación de estructurar un mecanismo de evaluación objetiva, participativa y transparente de los programas de gobierno, que contribuya a orientar las asignaciones presupuestarias a partir de la evaluación de los resultados, así como del impacto de los programas en beneficio de la población.

Es así como se constituye el Sistema de Evaluación del Desempeño basado en indicadores de evaluación de los programas del gobierno en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad en los procesos de gestión y en la entrega de los servicios públicos.

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• Los ciclos de auditorías

Otro aspecto a considerar en la planeación es determinar la conveniencia de llevar a cabo una sola auditoría eje o coordinada, tan grande como lo permita el presupuesto y el tiempo de la AED, o varias auditorías más específicas, pues es probable que cualquier auditoría genere a la vez nuevas preguntas que pueden ser respondidas con auditorías posteriores. De hecho, no es necesario que cada una tenga que partir del mismo puerto y al mismo tiempo. El auditor puede planear una secuencia de auditorías para responder temas revelados en las investigaciones precedentes.

Es importante recordar que las auditorías sobre el desempeño y especiales se centran en la revisión de resultados. Por ello, una norma para la selección es la realización de ciclos de auditorías a un ente determinado, que permitan una revisión secuencial y escalonada de diversas partes de un mismo programa, política o actividad institucional, con el fin de evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales de manera integral y completa.

Al concluir un ciclo de auditorías eje y/o coordinadas, la ASF debe lograr una visión holística de la política pública que permita sustentar una opinión integral sobre el tema o los temas de la agenda nacional que fueron evaluados. Lo anterior se ejemplifica en el cuadro que se presenta en el Anexo 6, en el que se vinculan los subtemas de la agenda nacional con las diferentes propuestas de auditoría.

Una vez alineados los temas y con el fin de lograr una integralidad en la propuesta de auditoría, el equipo auditor deberá de tener presentes también los siguientes criterios:

• Horizontalidad

En la APF existen programas o actividades institucionales que son ejecutados por más de una dependencia o entidad, como son los programas de servicios de salud que realizan el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y la Secretaria de Salud (SS), o de ahorro de energía que llevan a cabo Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). A este tipo de programas se les denomina programas horizontales.


Por lo general, los auditores optan por llevar a cabo una sola auditoría, dada la facilidad de manejar una en lugar de varias. La disponibilidad de recursos financieros y humanos para realizar una auditoría sobre el desempeño -o especial- y la idea de dividirla en dos o más puede ser muy desafiante y cercana a la inoperatividad. Sin embargo, existen buenas razones para considerar hacer una serie de auditorías. Una sola auditoría no siempre logrará establecer todas las preguntas sobresalientes acerca del programa evaluado. Además, está limitada por la naturaleza de las suposiciones que hace y la perspectiva que toma.

La idea de un conjunto de auditorías secuenciales permanece como algo que debería ser considerado durante la planeación. Planear también exige evaluar qué tan lejos queremos y podemos ir, y las consecuencias de esas decisiones en el tiempo disponible para ejecutarlas. A menudo, la decisión no corresponde al auditor, sino que está determinada por los mismos ciclos de fiscalización, pues se debe tener el informe final en tiempo para integrar el Informe de Resultados y enviarlo a la Cámara de Diputados oportunamente. Es útil planear el tiempo de dimensión de la revisión. De hecho, aun cuando no parezca que cada auditor en lo individual no tenga algo que decir, si consigue hacer planes convincentes y demuestra el valor de la información a largo plazo, puede ser capaz de convencer a sus superiores de extender la longitud del estudio o, en su caso, de disminuirla.

Cuando las dimensiones de un programa son muy grandes, entonces hay que convencer a las autoridades

de establecer ciclos de auditoría. Por ejemplo, el Programa de Construcción y Conservación de Carreteras: en la primera fase, auditar las carreteras de altas especificaciones; luego las de especificaciones normales; y por último, las de bajas especificaciones, para cerrar el ciclo con una opinión general del auditor sobre la totalidad del programa.

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• Centricidad

La centricidad puede definirse como la concurrencia de diversos programas, proyectos y acciones institucionales para atender las necesidades de un grupo de la población y/o un área geográfica específica.

etapas de la elaboración de un bien o la prestación de un servicio a cargo de uno o varios entes. Las auditorías secuenciales permiten identificar, en su caso, las áreas críticas del proceso que influyen en los resultados finales.

E jemplo

Existen programas de compras de medicamentos de las tres entidades de salud, que permiten tener una evaluación completa en esta materia. Dicha evaluación es estratégica para alcanzar los objetivos de la prestación de los servicios médicos en los tres niveles de atención.

E jemplo

En el caso de los diferentes grupos de población, éstos se identifican por su edad; condición socioeconómica; acceso a los servicios de educación, salud, agua potable, drenaje y de infraestructura en comunicación, entre otros. Las áreas geográficas están asociadas a regiones que por sus características se consideran de atención prioritaria o estratégica para el desarrollo nacional.

En toda administración se busca que las políticas públicas incidan con mayor eficacia y mejores resultados en la atención de los problemas nacionales. Por ello, se pretende que los programas, proyectos y acciones del Gobierno Federal tengan mayor articulación entre sí y con las actividades que llevan a cabo los gobiernos estatales y municipales.

En este contexto, las auditorías con el criterio de centricidad requieren de la participación de distintas áreas del conocimiento para su planeación, ejecución y valoración de los resultados de políticas públicas en las que convergen diversos programas, proyectos y actividades institucionales.

• Secuencia

Otro aspecto a considerar en las propuestas de auditoría es la secuencia de las revisiones para evaluar desde el inicio hasta el final las diferentes

E jemplo

La extracción y procesamiento de hidrocarburos que realizan los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, cuyos resultados individuales forman parte de una cadena productiva estrechamente interrelacionada, que puede ser auditada de manera secuencial hasta revisar todo el proceso.

• Temática

Las auditorías que se propongan como temáticas corresponden a un asunto o materia prioritaria de la agenda nacional. En este criterio se considerarán las auditorías eje, ya que evalúan los objetivos estratégicos y por lo tanto ofrecen una visión global; además, sus resultados permiten integrar los hallazgos de las auditorías coordinadas para aumentar la potencia explicativa del estado que guarda una política pública.

• Información de medios periodísticos

Se refiere a notas informativas de los diferentes medios de comunicación que se refieran a aspectos sobre la rendición de cuentas de los asuntos de la APF que competen a la AED de acuerdo con los mapas estratégicos de las UAA de desempeño y a la taxonomía de las auditorías especiales.

• Áreas de opacidad

Se refiere a las áreas y actividades de la APF en las que la transparencia y la rendición de cuentas son deficientes.

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• Recomendaciones de la CVASF

Se refiere a las peticiones a la ASF, mediante oficios emitidos por la Comisión de Vigilancia de la ASF.

Para la selección del tema de la agenda nacional y a partir de él, para la determinación de las auditorías eje y coordinadas se debe establecer claramente su importancia, con base en los siguientes cuatro aspectos desde una visión holística:

a) Legal o jurídico: identificar los temas prioritarios, estratégicos y reservados al Estado conforme lo establece la CPEUM, tales como correos, telégrafos, petróleo, electricidad, y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.

b) Sectorial: precisar la importancia de la operación del programa, ente o materia a revisar de acuerdo con las prioridades establecidas en el PND y los Programas Sectoriales o Institucionales.

c) Presupuestal: determinar la representatividad del gasto del programa, ente o materia a revisar respecto del total sectorial, así como por función, subfunción, actividad institucional y proyecto y las variaciones registradas en el ejercicio de recursos.

d) Impacto económico y social: evaluar el tema de la agenda nacional y la participación del programa

Hay que saber

Las áreas de opacidad se identifican como: a) Eficiencia Recaudatoria; b) Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos; c) Educación Pública: d) Pensiones y Jubilaciones; e) Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones; f) Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas); g) Recursos Destinados a Procesos Electorales; h) Sistema Contable Gubernamental; i) Sistemas de Evaluación del Desempeño; j) Donativos de Recursos Públicos; k) Mejora Regulatoria; l) Remuneraciones de los Servidores Públicos; m) Preservación del Medio Ambiente.

Hay que saber

Las recomendaciones de la CVASF se clasifican por su importancia en: a) Peticiones con el acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados o de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión; b) Peticiones con el acuerdo de los integrantes de la Comisión de Vigilancia; c) Peticiones turnadas a solicitud de uno o varios legisladores; d) Peticiones ciudadanas.

Finalmente, además de los criterios anteriores, las UAA deberán considerar para seleccionar los temas de la agenda nacional y las propuestas de revisión que deberán conformar el PAAF, las tres reglas de decisión siguientes:

• Importancia

La importancia del tema radica en el asunto o los asuntos que ocupan un lugar destacado en la agenda nacional y que a su vez integran un conjunto de problemas, demandas y cuestiones públicas, seleccionados y ordenados como objeto de la acción del Estado.

Hay que saber

La Importancia debe considerar en primer lugar el problema que se pretende resolver, modificando las causas que lo producen, o logrando el cambio que trata de efectuar la política pública; y en segundo término los aspectos legales que mandata el desarrollo de dicha política o bien la actuación de las dependencia y las entidades responsables de la regulación, supervisión y operación. El problema que pretende atender la política pública debe ser sustentado con datos duros.

Por su parte, la importancia de la auditoría radica en que su alcance, características o circunstancias, deben ser lo bastante representativas y trascendentes como para dar una visión integral sobre las políticas públicas; que el objeto de la revisión se vincule con los temas de la agenda nacional, y que los aspectos que se auditarán involucren recursos cuantiosos u operaciones vastas, complejas, delicadas o estratégicas para el país.

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o materia por auditar, en términos de su contribución al desarrollo económico y social del país.

• Pertinencia

Considera que, por los indicios detectados, el tema de la agenda nacional y las auditorías eje y/o coordinadas constituirán un elemento importante para mejorar la operación o corregir irregularidades, ineficiencias u omisiones; que la información básica muestra incongruencias o inconsistencias entre propósitos y logros o entre desviaciones y justificaciones; y que existen elementos objetivos que avalan la necesidad de su ejecución.

El texto debe justificar por qué es viable realizar la auditoría en el ejercicio fiscal que se propone y reflejar la razón por la cual la revisión permitirá incidir en el cumplimiento de los objetivos, la operación y los mandatos legales de la política pública. La argumentación debe contener mensajes claros y contundentes y estar soportada con datos duros.

c) Las observaciones realizadas por los órganos internos de control en sus programas de auditoría, a fin de detectar la problemática existente en las unidades administrativas responsables de la ejecución de los programas gubernamentales.

d) Los elementos que permitan proponer mejoras a la operación, corregir irregularidades, deficiencias o incumplimientos relativos al programa, ente o materia por auditar, con el propósito de hacer más eficientes las prácticas gubernamentales.

• Factibilidad

La argumentación debe soportar que el equipo auditor tenga la experiencia en revisiones sobre el tema del que se ocupa la política pública. Para ese efecto se deben indicar las revisiones realizadas en cuentas públicas de años anteriores (ciclos de auditoría).

Hay que saber

La Pertinencia sustenta la selección de los temas de la agenda nacional y la realización de auditorías cuando existen disposiciones de ley o en el PEF que así lo mandatan y la atención de las solicitudes de la Cámara de Diputados formuladas mediante la CVASF.

Con base en un análisis preliminar, se debe identificar si existen elementos suficientes para determinar si el tema debe seleccionarse y la auditoría eje y/o coordinada se debe realizar en un momento determinado conforme a los temas económicos, políticos y sociales comprendidos en la agenda nacional, para lo cual es necesario identificar, entre otros, los aspectos siguientes:

a) Temas de actualidad en la agenda nacional y en la opinión pública, mediante la revisión de material hemerográfico.

b) La correlación del objeto o materia a revisar, con base en el análisis de los temas que formen parte de un ciclo de auditorías.

Hay que saber

La factibilidad presume que las condiciones funcionales, operativas y documentales permiten seleccionar el tema de la agenda nacional y llevar a cabo la revisión mediante auditorías eje o coordinadas, éstas, a su vez, hacen posible emitir un mensaje integral; asume también que es posible estimar previamente las implicaciones que su ejecución representa; y que su realización es viable en términos de tiempo y de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos disponibles.

En el análisis de la factibilidad se deben considerar fundamentalmente los aspectos siguientes:

• Aspectos internos: se evaluará que se cuenta con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios y que los trabajos de auditoría pueden llevarse a cabo dentro de los tiempos previstos en los programas de trabajo.

• Aspectos externos: revisar que el ente auditado dispone de la información suficiente para el desarrollo de la auditoría y que sus sistemas de registro

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y control interno cuenten con los elementos básicos que permitan analizar el comportamiento de los resultados en un periodo determinado.

Para este efecto, es conveniente llevar a cabo entrevistas previas, realizar solicitudes de información y cuestionarios de control interno que permitan valorar la posibilidad de llevar a cabo la auditoría.

Con todos los elementos anteriores, debe elaborarse una Cédula de Propuesta de Auditoría (ver Anexo 7) por cada propuesta de auditoría efectivamente realizada, a fin de obtener una calificación cuantitativa y otra cualitativa, como se indica a continuación.

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CAPÍTULO 6 CALIFICACIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA

Luego de recabar las propuestas de auditoría, la AED debe realizar una calificación cuantitativa y otra cualitativa de cada una de ellas. La primera corresponde a la suma del resultado final determinado tras la aplicación de los criterios de selección generales y los criterios de selección particulares de la AED. Para ello, se emplean las ponderaciones siguientes:

PONDERACIÓN

CRITERIOS DE SELECCIÓN GENERALES 50

CRITERIOS DE SELECCIÓN PARTICULARES DE LA AED 50

TOTAL 100

El procedimiento que debe aplicarse para obtener la calificación de los criterios generales y particulares es el siguiente:

• La ponderación de cada criterio está dada de conformidad con estos lineamientos.

• Con base en el análisis de la información disponible, cada grupo auditor debe calificar cada criterio. La calificación varía de 0 a 100.

• El valor de cada criterio se obtiene multiplicando la calificación por la ponderación y dividiendo el resultado entre 100.

60

b) Criterios de selección particulares de la AED

CRITERIOS DE SELECCIÓN INSTITUCIONALES

PONDERACIÓN(1)

CALIFICACIÓN (DE 0 A 100%)

(2)

VALOR(1) X (2)

100(3)

RELEVANCIA DE LA ACCIÓN INSTITUCIONAL 22

EVALUACIÓN FINANCIERA, PROGRAMÁTICA Y PRESUPUESTAL

18

IDENTIFICACIÓN DE ÁREAS DE RIESGO 5

ANTECEDENTES DE LAS REVISIONES 5

TOTAL 50

CRITERIOS DE SELECCIÓN PARTICULARES

PONDERACIÓN(1)

CALIFICACIÓN (DE 0 A 100%)

(2)

VALOR(1) X (2)

100(3)

ÁREAS CRÍTICAS IDENTIFICADAS POR LA SFP 2

PLANEACIÓN A MEDIANO PLAZO 3

SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO 5

CICLOS DE AUDITORÍA 3

HORIZONTALIDAD 3

CENTRICIDAD 3

SECUENCIA 3

TEMÁTICA 15

INFORMACIÓN DE MEDIOS DE PERIODÍSTICOS 5

ÁREAS DE OPACIDAD 4

RECOMENDACIONES DE LA CVASF

4

TOTAL 50

Las ponderaciones asignadas para cada criterio son las siguientes:

a) Criterios de selección institucionales

61

Una vez que se califican todas las propuestas, éstas deben de ordenarse a partir de las que obtengan el mayor puntaje, para determinar las propuestas de revisión que serán sometidas a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y del Auditor Superior de la Federación.

Por su parte, la evaluación cualitativa de la propuesta consiste en aplicar las reglas de decisión referidas a la importancia, pertinencia y factibilidad. La evaluación se realizará considerando los aspectos siguientes:

• Importancia. Significa que la ejecución de la auditoría, ya sea por su alcance, características o circunstancias, debe ser lo suficientemente representativa y trascendente.

• Pertinencia. Considera que, por los indicios detectados, la auditoría constituirá un elemento importante para mejorar la operación o corregir irregularidades, ineficiencias u omisiones.

• Factibilidad. Presume que las condiciones funcionales, operativas y documentales de las que dispone la AED permiten llevar a cabo la revisión.

El análisis cualitativo de la importancia, pertinencia y factibilidad se registrará en la cédula correspondiente. Como punto final, será necesario presentar la conclusión de todo el proceso, precisando si se dispone de los elementos suficientes para ejecutar la auditoría propuesta.

El registro de las propuestas de auditoría en el SICSA deberá realizarse conforme al formato establecido en los Macroprocesos para la Fiscalización Superior de Gestión Gubernamental volumen 1 Revisión de la Cuenta Pública, Proceso de Planeación.

Hay que saber

La DGNET verificará que las propuestas de auditoría registradas en el SICSA contengan la autorización electrónica del director general de la UAA. Las UAA atenderán las sugerencias emitidas por la DGNET que sean procedentes.

63

CAPÍTULO 7 PRESENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA A LA CONSIDERACIÓN DEL AUDITOR ESPECIAL DE DESEMPEÑO, PARA SU EVALUACIÓN

Los lineamientos para someter las propuestas de auditorías a la consideración del Auditor Especial de Desempeño son los siguientes:

a) Las UAA someterán a la consideración del Auditor Especial de Desempeño las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes, en la misma reunión.

Hay que saber

Auditorías irrefutables. Las revisiones de carácter irrefutable son aquellas mandatadas por ley, por un decreto o por compromiso de la ASF, por lo que obligadamente se deben practicar. Las revisiones irrefutables sólo requieren justificarse con base en el mandato legal que así lo ordena o en el compromiso establecido por la ASF.

Auditorías estratégicas. Este tipo de auditorías se definen a partir de la identificación de las áreas vitales del sector público, como son el agua, la salud, la educación, la alimentación, los hidrocarburos y la energía eléctrica, fideicomisos, universidades, etc. Las propuestas correspondientes se derivan de los mapas estratégicos por funciones gubernamentales, los cuales contienen la información necesaria para identificar el objeto y el sujeto por revisar y de la taxonomía, en el caso de las auditorías especiales.

Auditoría importantes. Las auditorías importantes son las que obtienen un mayor puntaje y cumplen con las reglas de decisión, en cuanto a su importancia, pertinencia y factibilidad.

b) Conforme al ámbito de competencia de cada UAA, se deben elaborar los programas estratégicos correspondientes con base en la Clasificación Funcional del Gasto Público Federal vigente y en el caso de la UAA de auditorías especiales, con base en la taxonomía.

64

c) Los programas estratégicos deben construirse con base en la información programática y presupuestaria del PEF correspondiente.

d) Los programas estratégicos de cada función deben incluir la siguiente información: subfunciones, programas, actividades institucionales y prioritarias. En las actividades prioritarias se debe indicar la clave presupuestaria de la unidad responsable.

e) Integrar el presupuesto asignado a la función de acuerdo con la categoría programática, así como la estructura porcentual correspondiente.

f) Como información de apoyo, las UAA de desempeño, presentarán en forma impresa los mapas estratégicos del grupo funcional y de las funciones a su cargo, la justificación de cada propuesta y un cuadro resumen con el programa de mediano plazo en el que se indiquen los referentes y los universales. Por ejemplo, en el caso de tratados internacionales se deben indicar los tratados auditados y los que faltan por auditar.

g) De las auditorías irrefutables, estratégicas e importantes se presentará la planeación a cinco años.

h) La presentación de cada UAA se hará en Power Point.

Las propuestas de auditorías eje y/o coordinadas que cada UAA presenta a la consideración del Auditor Especial de Desempeño se clasifican en tres tipos: irrefutables, estratégicas e importantes. Estas propuestas serán aprobadas por el Auditor Especial de Desempeño, a quien corresponde evaluar la calidad de las mismas. En caso que de exista modificación, cancelación o alta de una revisión, deberán ser aprobadas y autorizadas conforme a los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente al Proceso de Planeación.

65

CAPÍTULO 8 ELABORACIÓN DE LA CÉDULA CONTROL DE CALIDAD, INCORPORANDO, EN SU CASO, LAS ACCIONES ADOPTADAS TRAS LAS ADECUACIONES Y/O PRECISIONES SUGERIDAS POR EL AUDITOR ESPECIAL DE DESEMPEÑO A LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA

Para verificar la calidad de las propuestas de auditoría se integra el Comité Técnico de Revisión de la AED, el cual estará conformado por: el Auditor Especial de Desempeño; sus asesores y consultores técnicos y jurídicos, el director general, el director de área, el subdirector y el jefe de departamento, responsables de cada una de las auditorías propuestas.

El citado Comité sesionará cuando se presenten a consideración del AED las propuestas de auditoría irrefutables, estratégicas e importantes o bien, a convocatoria del AED.

En las reuniones de trabajo que se celebren con el Auditor Especial de Desempeño para someter a su consideración las propuestas de auditoría, se tomará nota sobre los comentarios y sugerencias de las auditorías presentadas. Toda esta información deberá asentarse en una Cédula de Control de Calidad (PA30/T003), a fin de dar seguimiento a los compromisos adquiridos por el grupo auditor. Invariablemente se deberá elaborar dicha cédula, aun cuando no se presenten sugerencias.

67

CAPÍTULO 9 PRESENTACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO O ESPECIALES AL AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, PARA SU REVISIÓN Y EVALUACIÓN, A FIN DE INTEGRARLAS AL PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA (PAAF)

Para someter a la consideración del Auditor Superior de la Federación las propuestas de auditorías de desempeño o especiales que se integrarán al PAAF, deberán seguirse los siguientes lineamientos:

a) El Auditor Especial de Desempeño y las UAA deben presentar al Auditor Superior de la Federación las propuestas irrefutables, estratégicas e importantes, en la misma reunión.

b) El formato para la presentación considera la intervención inicial del AED para explicar el procedimiento metodológico utilizado. El resto de la presentación corresponderá al mismo esquema utilizado con el AED.

c) Como material de la presentación, se entregará al Auditor Superior un documento que contenga la siguiente información:

• Un marco de referencia sobre los grupos funcionales y funciones gubernamentales que se presentan y la taxonomía de las auditorías especiales.

• Los mapas generales de los grupos funcionales (UAA de desempeño).

• Los mapas estratégicos de las funciones gubernamentales (UAA de desempeño).

• Los cuadros resumen con la planeación de mediano plazo de las auditorías propuestas para los próximos cinco años, que contendrán los referentes y los universales.

68

• La justificación de cada propuesta.• La cobertura de las revisiones.

d) Como información de apoyo, las UAA de desempeño, deberán tener: cédulas con el análisis de las fuentes de información consultadas y cédulas de todas las propuestas de auditorías.

Hay que saber

Según el Diccionario de la Real Academia Española, el universal es aquello que lo comprende todo en la especie de que se habla. Es un concepto que tiene su origen en un proceso de abstracción realizado por el entendimiento de las cosas, con la función de significar el estado común de una pluralidad de cosas o sujetos. Al determinar la esencia individual de las cosas o sujetos se agregan los aspectos comunes en una generalización construida mediante la razón, cuyo concepto sirve como vínculo entre el mundo real y el pensamiento.

Por tanto, los conceptos definidos como una totalidad considerando las cualidades de los objetos y sujetos, son clasificados como universales, tienen la factibilidad de cuantificarse y sirven como referencia para medir el alcance de las acciones públicas y privadas.

69

CAPÍTULO 10 DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES.

RESPONSABLE DESCRIPCIÓN FORMATO

SUBPROCESO PLANEACIÓN ESPECÍFICA

I. Análisis de fuentes; selección de sujetos y objetos a fiscalizar, y elaboración, aprobación y captura de propuestas

Unidades Administrativas Auditoras de la AED (UAA)

1. Las Unidades Administrativas Auditoras de Desempeño elaboran el Mapa estratégico con la distribución de temas específicos y la abducción de la política pública en la materia.

Para las Auditorías Especiales, identifica, programas, proyectos, procesos, operaciones o actividades, conforme a su taxonomía.

2. Recopila semanalmente las fuentes de información primarias y secundarias.

3. Del análisis de fuentes primarias y secundarias identifica los posibles sujetos y objetos de revisión y registra en el SICSA las fichas de las fuentes analizadas.

4. Elabora y registra en el SICSA la información para el llenado de la “Cédula Análisis-Resumen de Fuentes” con la descripción sintetizada de los conceptos y aspectos más relevantes contenidos en las fuentes primarias y secundarias, consultadas en relación con el o los temas que podrán ser auditados.

5. Elabora y registra en el SICSA la “Cédula de Propuesta de Auditoría” para seleccionar el sujeto y objeto por auditar, considerando la Visión Estratégica de la ASF; las fuentes de información; los criterios de selección; de irrefutabilidad, institucionales y particulares de la AED y las reglas de decisión, conforme a este Lineamiento Técnico.

6. Elaboran las presentaciones en power point con los temas de la agenda nacional y las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes.

PA30/T001

PA42/T004

70

RESPONSABLE DESCRIPCIÓN FORMATO

SUBPROCESO PLANEACIÓN ESPECÍFICA

I. Análisis de fuentes; selección de sujetos y objetos a fiscalizar, y elaboración, aprobación y captura de propuestas

Auditor Especial de Desempeño (AED)

UAA

AED

UAA

AED

Auditor Superior de la Federación (ASF)

7. Somete a la consideración del Auditor Especial de Desempeño, las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes.

8. Evalúa las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes, presentadas a su consideración.

9. Elaboran la “Cédula Control de Calidad”, en donde se asientan las acciones adoptadas con motivo de las adecuaciones realizadas a la propuesta de auditoría.

¿Sugiere adecuaciones a la propuesta?

NO: Continúa en la actividad 11

SI: Continúa en la actividad 10

10. Realiza las adecuaciones y/o precisiones sugeridas por el Auditor Especial de Desempeño, a la propuesta de auditoría.

11. Somete las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes a la consideración del Auditor Superior de la Federación.

12. Revisa y evalúa las propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes, para su integración al PAAF.

FIN DEL PROCEDIMIENTO

PA30/T003

71

UNIDAD ADMINISTRATIVA AUDITORA

AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

PA42/TOO4

INICIO

A

PA30/TOO1

1. Las UAA de desempeño elaboran el Mapa Estratégico

1. Identifica temas específicos de

auditoría conforme a la taxonomía (DGAE)

2. Recopila semanalmente

fuentes primarias y secundarias

3. Analiza fuentes, identifica posibles sujetos y objetos y registra en SICSA

4. Elabora y registra en el SICSA la Cédula de Análisis-Resumen

de Fuentes

5. Elabora y registra en el SICSA las

Cédulas de Propuestas de Auditoría

6. Elabora en Power Point presentación de propuestas de

auditorías irrefutables, estratégicas e importantes

72

UNIDAD ADMINISTRATIVA AUDITORA

AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

A

7. Somete a consideración del AED propuestas de

Auditoría

8. Evalúa propuestas de auditoría irrefutables,

estratégicas e importantes

9. Realiza adecuaciones

sugeridas por el AED

10. Elabora Cédula de control de Calidad

con acciones por adecuaciones

11. Somete a consideración del ASF propuestas de

Auditoría

12. Revisa y evalúa propuestas irrefutables,

estratégicas e importantes para

integración al PAAFPA30/TOO3

FIN

¿ Sugiereadecuaciones?

SI

NO

73

ANEXO 11. DOCUMENTOS NORMATIVOS A MEDIANO PLAZO

A) Plan Nacional de Desarrollo

Tiene como función definir los propósitos, la estrategia general y las principales políticas del desarrollo nacional, así como indicar los programas de mediano plazo que deben elaborarse para atender los objetivos y prioridades económico - sociales que regirán al quehacer gubernamental. En consecuencia, es el marco orientador de todos los demás documentos que conforman el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD).

El PND es el instrumento de mayor agregación y cobertura de todo el sistema, y comprende, desde una perspectiva nacional, todos los sectores y regiones del país. En su formulación intervienen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), los grupos sociales interesados, las entidades federativas y los municipios.

Por tratarse del primer instrumento, el PND es elaborado, aprobado y publicado dentro de los primeros seis meses de cada administración; y contiene, de acuerdo con la Ley de Planeación: los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país; las previsiones sobre los recursos a utilizar; la determinación de instrumentos y responsables de su ejecución: y los lineamientos de políticas de carácter global, sectorial y regional.

Los contenidos del PND son básicamente cualitativos, en el entendido de que los documentos operativos de corto plazo, los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales, deben contener los aspectos más específicos y la definición de metas cuantitativas.

El PND es sometido para su aprobación por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al Presidente de la República, y una vez aprobado mediante decreto, se publica en el Diario Oficial

de la Federación (DOF). A partir de los objetivos plasmados en el PND, de las líneas de acción y estrategias de los programas sectoriales, de la importancia cuantitativa que se ve reflejada año con año en el PEF, y del análisis a los temas relevantes en el Poder Legislativo Federal y la opinión pública, la ASF estructura los temas de la agenda nacional, a fin de identificar los mensajes estratégicos por grupo funcional, función o subfunción y de insumos para corregir, modificar, adicionar, reorientar o suspender total o parcialmente las políticas públicas implementadas por el Ejecutivo Federal. En el siguiente ejemplo, se ilustra la alineación de temas relacionados con la “Educación” que realizó la Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Social, al revisar el subtema relativo a la calidad de la educación básica en los últimos cuatro planes nacionales de desarrollo.

74

ALIN

EAC

IÓN

DE TEM

AS D

E EDU

CA

CIÓ

N EN

EL PLAN

NA

CIO

NA

L DE D

ESAR

RO

LLO

1989 – 19941995 - 2000

2001 - 20062007 – 2012

Análisis

EscuelasInfraestructura y equipam

ientoFortalecer la infraestructura física del sector.

Gestión escolar

Establecer procedimientos

que integren las acciones de las asociaciones de padres de fam

ilia y de los comités

municipales de educación.


ientoA

mpliar y m

odernizar la infraestructura y el equipo de las escuelas.

Gestión escolar

Fortalecer la capacidad de gestión de la com

unidad escolar.


ientoM

odernizar y ampliar la

infraestructura educativa.

Gestión escolar

Colocar a la com

unidad escolar en el centro de los esfuerzos educativos.Im

pulsar la participación de los padres de fam

ilia en la toma

de decisiones.

Tres de las cuatro últimas adm

inistraciones incluyeron entre las prioridades nacionales el dotar a las escuelas de la infraestructura y el equipam

iento necesarios para desarrollar el proceso de enseñanza-aprendizaje.

Asim

ismo se determ

inó la importancia

de que todos los actores educativos sean corresponsables de la educación y de que la com

unidad escolar cuente con m

ayor capacidad de gestión y de toma

de decisiones.

Planes programas y m

ateriales educativosD

epurar los contenidos curriculares, con base en la m

oderna tecnología educativa


ateriales educativosM

ejorar continuamente los contenidos

y materiales educativos.

Cuidar la calidad de los libros de texto

gratuitos de primaria y su distribución

oportuna.


ateriales educativosA

ctualizar los programas de

estudio para elevar su pertinencia y relevancia en el desarrollo integral de los estudiantes.

Se reconoció la relevancia de la revisión y actualización perm

anente de los planes y program

as de estudio, como un factor

importante en la form

ación de alumnos.

Docentes

Mejorar los procesos de form

ación y de actualización de m

aestros.Establecer la carrera m

agisterial

Docentes

Establecer un sistema nacional de

formación, actualización, capacitación

y superación profesional del magisterio.

Mejorar las condiciones de vida

del maestro y fortalecer el respeto

y el aprecio social a su labor.

Docentes

Reforzar la capacitación de profesores, prom

oviendo su vinculación con las prioridades educativas.

Se priorizó la capacitación y actualización perm

anente de los docentes, como factor

fundamental en el proceso de enseñanza

aprendizaje.

Logro educativoA

batir la reprobación y deserción escolar, especialm

ente en primaria.

Com

batir el retraso escolar y el rezago escolar.

Logro educativoElevar la eficiencia term

inal.

Subrayar la adquisición de las capacidades básicas de lectura y m

atemáticas.

En el período de 1989 – 2000 se consideró el logro educativo com

o un tema de la agenda

nacional. Las dos últimas adm

inistraciones no establecieron objetivos al respecto.

Grupos vulnerables

Establecer modelos educativos para

atender las zonas rurales, indígenas y urbanas m

arginadas.

Grupos vulnerables

Lograr la equidad en el acceso a las oportunidades educativas.

Grupos vulnerables

Garantizar la igualdad

de oportunidades para el acceso, la perm

anencia y el logro educativo.

Grupos vulnerables

Am

pliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales.

Las cuatro últimas adm

inistraciones reconocen com

o una de las prioridades nacionales el lograr la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios educativos.

75

B) Programas de Mediano Plazo

Tienen como función desagregar y detallar los planteamientos y orientaciones generales del PND, mediante la identificación de los objetivos, metas, políticas e instrumentos, que en su conjunto contribuirán al logro de los objetivos y prioridades del Plan. Entre estos programas se encuentran:

• Programas Sectoriales.- rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo relacionado con la materia de los mismos. Se integran bajo la responsabilidad de la dependencia coordinadora del sector correspondiente, atendiendo las normas y lineamientos que emite para su integración la SHCP e incorporando las propuestas de las entidades sectorizadas, las previsiones del PND, las recomendaciones de los estados y municipios y las aportaciones de los grupos sociales interesados. Los programas sectoriales son sometidos a la consideración y aprobación del Presidente de la República por la dependencia coordinadora del sector correspondiente, previo dictamen de la SHCP.

• Programas Estratégicos.- estos programas se dividen en dos tipos: regionales y especiales.

Los programas regionales atienden áreas que se consideran estratégicas para el desarrollo nacional. La SHCP es la responsable de la integración de este tipo de programas, con la participación de las dependencias y entidades, los grupos sociales interesados y las entidades federativas que comprenda la región.

Los programas especiales se encuentran referidos a prioridades del desarrollo integral del país, señaladas de manera específica en el PND. En su elaboración intervienen dos o más dependencias coordinadoras de sector, conforme a las atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal (LOAPF) y la Ley de Planeación. Una de ellas es designada por el Presidente de la República para fungir como responsable general del programa.

Ambos tipos de programas son sometidos a la consideración y aprobación del Presidente de la República por la dependencia coordinadora designada como responsable, previo dictamen de la SHCP.

• Programas Institucionales.- su función es definir la manera en que se aplicarán y operarán los instrumentos de política con que cuentan las entidades paraestatales, a fin de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos, prioridades, estrategias y políticas definidas en el PND y los programas que lo desagregan.

La cobertura de este tipo de programas, nacional o regional, depende de la naturaleza de las funciones que realizan las entidades del sector paraestatal y de las características del propio programa.

Los programas institucionales son elaborados por las entidades que a juicio del Ejecutivo Federal se consideren pertinentes, en función de su ubicación estratégica dentro del sector a que correspondan y del impacto que tengan en la economía y la sociedad.

Los programas institucionales deben contener un diagnóstico, los objetivos, las metas prioritarias y complementarias, así como las acciones operativas, de apoyo, de coordinación y regulación, los recursos de diversos tipos que demande la entidad para alcanzarlas y los criterios específicos con los que rige su operación

A continuación se presenta un ejemplo de alineación de programas sectoriales de mediano plazo, de la Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Social, en el subtema relacionado a la calidad de la educación básica.

76

PRO

GR

AM

AS SEC

TOR

IALES D

E EDU

CA

CIÓ

N

1989 – 19941995 - 2000

2001 - 20062007 – 2012

Análisis


ientoA

batir el déficit de espacios educativos y de dotación de equipo y estim

ular las acciones de m

antenimiento.

Gestión escolar

Crear los m

ecanismos necesarios para

fortalecer la contribución de las asociaciones de padres de fam

ilia y los comités m

unicipales a la tarea educativa.


ientoO

rientar la construcción, el mantenim

iento y el equipam

iento de las escuelas conform

e a las características y necesidades.

Gestión escolar

Articular las estructuras y procesos

mediante los cuales se realizan

las funciones de gestión dentro y fuera de las escuelas.

Gestión escolar

Promover la transform

ación de la organización y funcionam

iento cotidiano de las escuelas de educación básica.


ientoM

odernizar y ampliar

la infraestructura educativa.

En el período 1989-2000 el sector educativo se enfocó en dotar de espacios educativos suficientes. La actual adm

inistración considera, adem

ás, la modernización

de la infraestructura existente.

En el período 1989-2006, se consideró im

portante el fortalecimiento

de la gestión de las escuelas. La actual adm

inistración no incluyó este tem

a entre sus prioridades.


ateriales educativosRevisar los contenidos de los program

as de estudio considerando los progresos científicos y los objetivos del nivel.


ateriales educativosEvaluar continuam

ente la aplicación de los planes y program

as de estudio.


ateriales educativosRevisar de m

anera continua el currículo de la educación básica para introducir los ajustes que sean necesarios.


ateriales educativosA

ctualizar los planes y programas

de estudio para elevar la relevancia en el desarrollo de los estudiantes.

En los últimos 22 años, las autoridades

del sector educativo han considerado la revisión y actualización perm

anente de los planes y program

as de estudio.

Docentes

Mejorar la form

ación y actualización de docentes.

Docentes

Organizar un sistem

a de formación,

actualización y superación de los docentes.

Docentes

Fomentar el desarrollo

profesional de los maestros.

Docentes

Fortalecer los sistemas de form

ación continua y superación profesional de docentes en servicio.

La capacitación, actualización y el desarrollo profesional y personal de los docentes es un tem

a recurrente en el sector educativo.

Logro educativoA

batir la reprobación y deserción en prim

aria y secundaria.

Logro educativoElevar la eficiencia term

inal en educación básica.Subrayar la adquisición de las capacidades básicas de lectura y m

atemáticas.

Logro educativoEvaluar y dar seguim

iento al avance en el logro educativo de los alum

nos.

Logro educativoA

segurar el desarrollo de habilidades lectoras, cognoscitivas y com

petencias numéricas básicas.

El logro educativo de los alumnos

ha sido un tema recurrente en el sector

educativo durante los últimos 22 años.

Grupos vulnerables

Establecer modelos educativos para

atender las zonas rurales, indígenas y urbanas m

arginadas.

Grupos vulnerables

Lograr la equidad en el acceso a las oportunidades educativas.

Grupos vulnerables

Garantizar la igualdad de

oportunidades para el acceso, la perm

anencia y el logro educativo.

Grupos vulnerables

Am

pliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales.

Las cuatro últimas adm

inistraciones reconocen com

o una de las prioridades nacionales el lograr la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios educativos.

77

C) Compromisos internacionales

Son los relativos a los objetivos y metas del milenio:

En la Cumbre del Milenio 189 países acordaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales se centran en el ser humano, deben lograrse en plazos definidos y pueden ser medibles.

Los compromisos de los ODM cuya meta es para el año 2015, son:• Erradicar la pobreza extrema y el hambre;• Lograr la enseñanza primaria universal;• Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer;• Reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años;• Mejorar la salud materna;• Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades;• Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y• Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

D) Tratados InternacionalesSe trata de documentos internacionales, clasificados en 37 materias fiscalizables:

78

NO. MATERIANÚMERO

DE TRATADOS

1 Acuerdos de Sede 35

2 Comercio Internacional y Desarrollo 43

3 Comunicaciones 117

4 Cooperación Económica 173

5 Cooperación Educativa y Cultural 111

6 Cooperación General 6

7 Cooperación Jurídica 163

8 Cooperación Técnica y Científica 73

9 Delincuencia Organizada y Delitos Conexos 5

10 Derechos de los Conflictos Armados – Derecho Internacional 23

11 Derecho de los Tratados 2

12 Derecho del Mar 8

13 Derecho Diplomático y Consular 24

14 Derecho Internacional Privado 13

15 Derecho Laboral 67

16 Derecho Marítimo 26

17 Límites 18

18 Derecho Penal Internacional 5

19 Derechos Humanos 53

20 Derechos y Deberes de los Estados 7

21 Desarme 13

22 Espacio Ultraterrestre 5

23 Medio Ambiente 62

24 Migración 1

25 Narcóticos, Drogas y Sustancias Sicotrópicas 10

26 Organismos Internacionales 64

27 Organismos Regionales 44

28 Paz y Amistad 16

29 Privilegios e Inmunidades de Organismos Internacionales 4

30 Propiedad Intelectual 29

31 Protección del Patrimonio Natural y Cultural 6

32 Salud 13

33 Seguridad Social 3

34 Solución Pacífica de Controversias 14

35 Terrorismo 14

36 Transportes 32

37 Usos pacíficos de la energía nuclear 10

TOTAL 1,320

79

2. DOCUMENTOS OPERATIVOS DE CORTO PLAZO

A) Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de LIF y el proyecto de PEF

Este documento es presentado por el Ejecutivo al Congreso de la Unión. Explica las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y metas, así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la economía. Asimismo, en este documento se exponen los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de política a las que se refiere el artículo 16 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). En estos criterios se expondrán, también, los riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos.

B) Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación

El proyecto de Ley de Ingresos de la Federación (LIF) es el documento que envía el Poder Ejecutivo al Congreso de la Unión para su discusión y aprobación. Su contenido se establece en el artículo 40 de la LFPRH. Lo mismo ocurre con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

Este proyecto de presupuesto, conforme al artículo 28 de la LFPRH, se presentará y aprobará, cuando menos, conforme a las siguientes clasificaciones:

• La administrativa, la cual agrupa las previsiones de gasto conforme a los ejecutores del mismo; mostrará el gasto neto total en términos de ramos y entidades con sus correspondientes unidades responsables.

• La funcional y programática, que agrupa las previsiones de gasto con base en las actividades que por disposición legal le corresponden a los ejecutores de gasto y de acuerdo con los resultados que se proponen alcanzar, en términos

de funciones, programas, proyectos, actividades, indicadores, objetivos y metas.

• La económica, la cual agrupa las previsiones de gasto en función de su naturaleza económica y objeto, en erogaciones corrientes, inversión física, inversión financiera, otras erogaciones de capital, subsidios, transferencias, ayudas, participaciones y aportaciones federales; y

• La geográfica, que agrupa las previsiones de gasto con base en su destino geográfico, en términos de entidades federativas y, en su caso, municipios y regiones.

Conforme al artículo 42 de la LFPRH, la aprobación de la LIF y del PEF se sujetará al siguiente procedimiento:

• El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, deberá enviar al Congreso de la Unión, a más tardar el 1° de abril de cada año, un documento que presente lo siguiente:

a. Los principales objetivos para la LIF y del PEF del año siguiente;

b. Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo;

c. Escenarios sobre el monto total del PEF y su déficit o superávit;

d. Enumeración de los programas prioritarios y sus montos.

• El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a emplear en el proyecto de PEF.

• El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8 de septiembre de cada año:

80

a. Los criterios generales de política económica en los términos del artículo 16 de la LFPRH, así como la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta;

b. La iniciativa de LIF y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal;

c. El Proyecto de PEF.

• La LIF será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre de cada año.

• El PEF deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre de cada año.

• La LIF y el PEF deberán publicarse en el DOF a más tardar 20 días naturales después de aprobados.

C) Reglas de Operación

Las Reglas de Operación (RO), según la LFPRH, son las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales, con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos.

El artículo 77 de la LFPRH establece que se señalarán en el PEF los programas mediante los cuales se otorguen subsidios y aquellos programas que deberán sujetarse a reglas de operación. Las dependencias, las entidades mediante sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas, serán responsables de emitir las reglas de operación de los programas que inicien su operación en el ejercicio fiscal siguiente o, en su caso, las modificaciones a aquéllas que continúen vigentes, previa autorización presupuestaria de la SHCP y dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.

Las personas morales sin fines de lucro, consideradas organizaciones de la sociedad civil que reciban recursos públicos federales, deberán destinar los mismos, incluyendo los rendimientos financieros que por cualquier concepto generen dichos recursos, exclusivamente a los fines del programa respectivo y ejercer los recursos con apego a los criterios y procedimientos contenidos en las reglas de operación. La ASF fiscalizará a dichas organizaciones en términos de la LFRCF.

3. INSTRUMENTOS DE CONTROL

A) Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública

Estos documentos son elaborados por la SHCP y el destinatario es el Congreso de la Unión. Conforme al artículo 107, fracción I, de la LFPRH deberán presentarse con desglose mensual e incluirán información sobre los ingresos obtenidos y la ejecución del PEF, así como la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio. Incluirán los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos, metas y de su impacto social. Los informes trimestrales, según la LFPRH, deberán contener como mínimo:

a. Situación Económica. Incluye el análisis sobre la producción y el empleo, precios, salarios y la evaluación del sector financiero y del externo.

b. Finanzas Públicas. Presenta los principales indicadores de la postura fiscal; la evolución de los ingresos tributarios y no tributarios; la situación respecto de las metas de recaudación y una explicación detallada de la misma, así como el comportamiento de las participaciones federales para las entidades federativas.

c. Informe de la Deuda Pública. Muestra la evolución de la deuda pública durante el primer trimestre, incluyendo los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones

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del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública, y las disponibilidades de recursos en fondos y fideicomisos. Se incluirá también un informe de las erogaciones derivadas de las operaciones y programas de saneamiento financiero y de los programas de apoyos a ahorradores y deudores de la banca. Adicionalmente, en dicho informe se incluirá un apartado que refiera las operaciones activas y pasivas del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, así como su posición financiera.

d. Evolución de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, que incluya: una contabilidad separada, con objeto de identificar los ingresos asociados a dichos proyectos; costos de los proyectos y las amortizaciones derivadas de los mismos; y un análisis que permita conocer el monto, a valor presente, de la posición financiera del Gobierno Federal y las entidades con respecto a los proyectos de que se trate.

e. Montos correspondientes a los requerimientos financieros del sector público, incluyendo su saldo histórico.

Por otra parte, el Informe de Avance de Gestión Financiera es el que rinden los poderes de la unión y los entes públicos federales, de manera consolidada por el Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados para el análisis correspondiente de dicha Cámara, presentado como un apartado específico del segundo informe trimestral del ejercicio correspondiente al que se refiere el artículo 107 de la LFPRH

B) Informes de los Gabinetes Especializados

Se trata de documentos elaborados por las distintas dependencias que conforman los gabinetes, cuya integración está coordinada por la Dirección General del Secretariado Técnico de los mismos. Estos documentos se dirigen al Ejecutivo Federal,

a efecto de mantenerlo informado sobre el estado que guardan los diferentes aspectos del desarrollo nacional.

C) Informes Mensuales

Son documentos que se entregarán al Congreso de la Unión, sobre los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa. Estos informes deberán presentarse a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público del Congreso de la Unión, 30 días después del mes de que se trate.

D) Informes de la Secretaría de la Función Pública (SFP)

De acuerdo con las atribuciones conferidas por la LOAPF, están bajo el ámbito de competencia de la SFP, los titulares de los órganos internos de control en las dependencias y entidades de la APF y de la PGR, los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de dichos órganos, quienes tienen el carácter de autoridad; así como los coordinadores de sector de los órganos de vigilancia y control, delegados, comisarios públicos y los supervisores regionales.

a. Informes al Congreso de la Unión La SFP, de acuerdo con su reglamento

interno, tiene la obligación de dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarda su ramo, e informar cuando le sea requerido por cualquiera de las Cámaras que lo integran, en los casos en que se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus actividades. Asimismo, debe establecer los lineamientos y políticas que orienten la colaboración que conforme a la ley deba prestar a la ASF, para el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.

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b. Informes a la Presidencia de la República La SFP debe informar periódicamente

al Presidente de la República sobre el resultado de la evaluación de las dependencias y entidades de la APF que hayan sido objeto de fiscalización, así como sobre la ejecución y avances de los programas a cargo de ella, que deriven del PND.

c. Informes de los Órganos Internos de Control (OIC) en dependencias y entidades.

Los OIC están conformados por las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas. Sus titulares tienen, en el ámbito de la dependencia y de sus órganos desconcentrados o entidad de la APF en la que sean designados o de la PGR, entre otras, las siguientes facultades:

I. Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones aplicables.

II. Calificar los pliegos preventivos de responsabilidades que formulen las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y la PGR.

III. Implementar el sistema integral de control gubernamental y coadyuvar a su debido funcionamiento.

IV. Programar y realizar auditorías, investigaciones, inspecciones o visitas de cualquier tipo; informar periódicamente a la SFP sobre el resultado de las acciones de control que hayan realizado y proporcionarle la ayuda necesaria para el adecuado ejercicio de sus atribuciones.

V. Requerir a las unidades administrativas de la dependencia o entidad que corresponda o a la PGR, la información necesaria para cumplir con sus atribuciones, y brindar la asesoría que les requieran en el ámbito de sus competencias.

d. Informes de comisarios y delegados Los comisarios son los encargados de

representar a la SFP ante los órganos de gobierno o de control interno de las entidades de la APF, de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo VI “Del Control y Evaluación” de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás disposiciones aplicables. Los delegados tienen la facultad de representar a la SFP ante las dependencias de la APF, sus órganos desconcentrados y ante la PGR, constituyendo el conducto directo ante éstos a fin de facilitar la evaluación de su desempeño general y, en su caso, como coordinadores sectoriales. Tienen la obligación de realizar análisis sobre la eficiencia con que las dependencias de la APF y sus órganos desconcentrados y la PGR, desarrollen los programas que les estén encomendados y la forma en que se ejerzan los desembolsos de gasto corriente y de inversión vinculados con ellos, así como en lo referente a los recursos humanos, financieros, materiales y de cualquier otro tipo.

E) Informes de auditores externos

Las entidades paraestatales, tanto de control directo como indirecto, están obligadas a contratar, en forma anual, la práctica de auditorías que generalmente realizan despachos privados externos. Estas auditorías se realizan de acuerdo con las normas generalmente aceptadas, en congruencia con técnicas de auditoría estrictas que permitan obtener una seguridad razonable de que los estados analíticos de ingresos presupuestales y

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del ejercicio presupuestal del gasto, no contienen errores importantes y de que están preparados de acuerdo con las reglas y políticas contables emitidas por la SFP y la SHCP. La auditoría consiste en el examen, con base en pruebas selectivas, de la evidencia que respalda las cifras de los estados financieros; asimismo, incluye la evaluación de las reglas contables utilizadas, de las estimaciones significativas efectuadas por la administración de la entidad y de la presentación de los estados financieros en su conjunto.

Con base en lo anterior, los auditores externos emiten un dictamen que constituye el primer apartado del documento. En éste manifiestan si, en su opinión, los estados financieros presentan razonablemente, en todos los aspectos importantes, la situación de la entidad, en lo que se refiere a los resultados de sus operaciones, las variaciones en su patrimonio y los cambios en su situación financiera. En ocasiones, si existen dudas o fueron encontradas irregularidades en las reglas contables, emiten una opinión con salvedades, con las que manifiestan sus desacuerdos y las razones de éstos.

Después de emitir el dictamen, se presentan los estados financieros: balances generales, estados de resultados, estados de variaciones en el patrimonio, estados de cambios en la situación financiera y las notas a los estados financieros.

F) Convenios o bases de desempeño

Conforme a la LFPRH (artículo 45), los responsables de la administración en los ejecutores de gasto serán responsables también de la administración por resultados y para ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas.

Con base en lo anterior, la SHCP y la SFP podrán suscribir con las dependencias y entidades, convenios o bases de desempeño, cuya vigencia podrá exceder el ejercicio fiscal correspondiente a fin de establecer compromisos de resultados y medidas presupuestales que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto público.

La SHCP determina las entidades, dependencias y órganos administrativos desconcentrados con los que procede la celebración de convenios o bases de desempeño, respectivamente, que se suscriben conforme a los modelos emitidos por la APF e incluyen anexos relativos a compromisos con base en indicadores de resultados y demás requisitos que determine la SHCP.

El cumplimiento de los compromisos establecidos en los convenios y bases de desempeño es evaluado trimestralmente por la SHCP y la SFP y, en su caso, por la dependencia coordinadora de sector en los términos previstos en dichos instrumentos.

G) Evaluación del control interno

El estudio y evaluación del control interno de los entes auditados son instrumentos fundamentales para los trabajos de planeación de la auditoría, ya que en ellos se define la organización de la entidad fiscalizada y todos los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta para cumplir sus objetivos y metas, realizar con eficiencia sus actividades de gestión o procedimientos, verificar la razonabilidad y confiabilidad de su sistema de contabilidad financiera, presupuestaria y de consecución de metas e indicadores.

4. DOCUMENTOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

A) Informes de gobierno

De conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la CPEUM, en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En este informe el Presidente hace mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del PND y los Programas de Mediano Plazo. El Informe contiene un documento complementario que amplía el análisis, las acciones y los resultados.

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Además, la Ley de Planeación señala la obligación del Presidente de la República, al informar al Congreso de la Unión sobre el estado general que guarda la administración pública del país, de hacer mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del PND y los programas sectoriales.

El informe se presenta el 1º de septiembre de cada año. En 2009 se presentaron las acciones emprendidas y los resultados obtenidos por el Ejecutivo Federal entre el 1° de septiembre de 2008 y el 31 de agosto de 2009, sustentado en los cinco ejes de política pública que articulan el PND 2007-2012: Estado de Derecho y Seguridad, Economía Competitiva y Generadora de Empleos, Igualdad de Oportunidades, Desarrollo Sustentable, y Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable.

B) Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo

En cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal presenta al H. Congreso de la Unión el Informe de Ejecución del PND en el mes de marzo del año posterior al que corresponda el informe. El contenido se estructura en dos partes: la primera corresponde al Desarrollo Humano Sustentable como premisa básica para el desarrollo. La segunda parte, corresponde a los cinco ejes de política pública del Plan, y se refiere a: Estado de Derecho y Seguridad; Economía Competitiva y Generadora de Empleos; Igualdad de Oportunidades; Sustentabilidad Ambiental; y Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable. Asimismo, informa sobre los resultados de las estrategias establecidas, los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales establecidos en el año de que se trate.

C) Cuenta Pública

La Cuenta Pública es el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada mediante Ejecutivo Federal, a la Cámara, sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, obtención, captación, administración, manejo, custodia y

aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

La presentación de la Cuenta Pública está prevista en el artículo 74, fracción VI, de la CPEUM que establece que dicha cuenta deberá presentarla el Poder Ejecutivo mediante el C. Presidente de la República, a más tardar el día 30 de abril del año siguiente al que corresponda.

La Cuenta Pública se integra por el Tomo de Resultados Generales, que contiene los aspectos más relevantes de la aplicación del programa de finanzas públicas del año que se informa, destacando su contribución en el cumplimiento de los objetivos anuales y de mediano plazo, señalados en los Criterios Generales de la Política Económica y en el PND, así como por el banco de información, en el cual se concentran los estados financieros y presupuestarios, los cuadros y documentos analíticos de la información programática que por su naturaleza, estructura y detalle resultan fundamentales para las tareas de fiscalización que realiza el Poder Legislativo.

La Cuenta Pública constituye el insumo principal de las auditorías, visitas e inspecciones que realiza la ASF. Es el instrumento que permite el seguimiento de las acciones emprendidas en el ámbito presupuestario al mostrar los resultados de la gestión financiera del Gobierno Federal, con referencia en los ingresos públicos y la forma en que se ejerció el presupuesto.

D) Versiones estenográficas de las comparecencias de funcionarios públicos ante las Comisiones de las Cámaras

De conformidad con el artículo 93 de la CPEUM: “los Secretarios del Despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos”.

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”Cualquiera de las cámaras podrá convocar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades…”.

”Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal”.

E) Informes de los titulares de las entidades del sector paraestatal a sus órganos de gobierno

En el artículo 59, fracción X, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, se establece que “serán facultades y obligaciones de los directores generales de las entidades, las siguientes: Presentar periódicamente al órgano de gobierno el informe del desempeño de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en los documentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compromisos asumidos por la dirección con las realizaciones alcanzadas.”

Asimismo, de acuerdo con el artículo 58, fracción XV, de la misma Ley, se establece que los órganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrán como atribuciones indelegables: “Analizar y aprobar en su caso, los informes periódicos que rinda el director general con la intervención que corresponda a los comisarios”.

F) Informes de labores de los entes públicos

De conformidad con los artículos 93 de la CPEUM, 23 de la LOAPF y 8° de la Ley de

Planeación, las secretarías de Estado, una vez abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus respectivos ramos y deberán informar, además, cuando cualquiera de las cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta última obligación será extensiva a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal mayoritaria.

En términos generales, estos informes se estructuran con información sobre la situación económica nacional, su entorno mundial y los principales resultados generales alcanzados en el cumplimiento de los objetivos que tienen encomendados. Asimismo, realizan un balance sobre el quehacer de las unidades administrativas de la dependencia, sus órganos desconcentrados, entidades coordinadas de control directo e indirecto y, en su caso, sus filiales.

G) Informes de evaluaciones externas por despachos consultores o instituciones académicas

El artículo 78 de la LFPRH señala que las dependencias o las entidades mediante su coordinadora sectorial, deberán realizar una evaluación de resultados de los programas sujetos a reglas de operación, por conducto de instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas. Las dependencias y entidades deberán reportar el resultado de las evaluaciones en los informes trimestrales que correspondan.

Asimismo, el artículo 72 de la Ley de Desarrollo Social señala que la evaluación de la Política de Desarrollo Social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla por sí mismo o mediante de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos,

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adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

H) Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

El informe del resultado debe contener los dictámenes de la revisión de la Cuenta Pública, la evaluación de los programas o proyectos respecto del cumplimiento de sus objetivos y metas en términos de eficacia, eficiencia y economía, el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes, los resultados de la gestión financiera, el cumplimiento de las disposiciones de la LIF y el PEF, el análisis de las desviaciones presupuestarias en su caso y los comentarios de los auditados y las observaciones – acciones emitidas.

La ASF cuenta con un acervo considerable de auditorías realizadas tanto por ella, como por su antecesora, la Contaduría Mayor de Hacienda. Este material es imprescindible cuando se realiza una auditoría porque contiene una radiografía del ente en muchos aspectos. No obstante que las auditorías sobre el desempeño son de reciente creación en la ASF, las auditorías de regularidad, efectuadas a las distintas entidades pueden ser sumamente útiles en la detección de las fortalezas y debilidades de su gestión.

5. DOCUMENTOS GENERADOS POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS

A) Comunicados de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF)

Los Diputados miembros de la Comisión de Vigilancia reciben comunicados con diversas solicitudes, tanto de sus homólogos de otras comisiones, como del público en general. Las que competen a la ASF, son enviadas para su atención por la comisión, con el objeto de que se instruya y se lleve a cabo, ya sea una auditoría, una visita o una inspección, según amerite el tipo de asunto de que se trate. Al respecto, cada UAA debe evaluar la procedencia de llevar a cabo la auditoría, visita o inspección solicitada.

B) Informes de la Unidad de Evaluación y Control (UEC)

La UEC analiza anualmente el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente, que elabora la ASF. Con base en dicho análisis, la UEC prepara un Informe de Conclusiones y Recomendaciones. El propósito del informe es aportar mayores elementos de opinión a los integrantes de la Comisión de Vigilancia sobre el documento de la ASF. Contiene comentarios sobre la estructura y contenido del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública y sobre los resultados generales y particulares de la fiscalización. También se incluyen recomendaciones sobre el seguimiento de los resultados de las auditorías que realizó la ASF, así como sugerencias respecto a temas genéricos y entes por revisar que son del interés de la H. Cámara de Diputados.

C) Gaceta Parlamentaria

La Gaceta Parlamentaria es el medio de difusión de la Cámara de Diputados en el que se dan a conocer las iniciativas de ley, las convocatorias de sus diversas comisiones, las actas de reuniones de trabajo de esas comisiones y los comunicados de la Comisión Permanente. Su publicación es diaria y se puede consultar vía Internet.

D) Estudios de los Centros de Investigación de la Cámara de Diputados

Los estudios de los Centros de Investigación de la Cámara de Diputados, son las investigaciones y el análisis de información sobre problemas sociales, culturales, nacionales, jurídicos, de finanzas públicas y otros de interés para el desarrollo de la función parlamentaria que dichos centros realizan, en forma objetiva, imparcial y oportuna.

6. LEGISLACIÓN Y NORMATIVA APLICABLES EN LA MATERIA

A) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Esta ley establece las bases de organización de la APF, centralizada y paraestatal. La

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Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los Organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las de seguros, de fianzas y fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal.

En esta ley se establecen las atribuciones de cada una de las dependencias que conforman la Administración Pública Central y determina que cada secretaría de Estado o departamento administrativo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República. Con respecto a la Administración Pública Paraestatal, señala que está compuesta por:

• Organismos descentralizados, que son creados por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

• Empresas de participación estatal mayoritaria, que son aquellas en las que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno federal; o que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente o bien designar al presidente o director general o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

• Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar

al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos.

B) Leyes secundarias

La APF se rige, entre otras, por las leyes secundarias, que emanan de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a continuación se citan algunas disposiciones de aplicación general:

- Ley Federal de Procedimiento Administrativo- Ley de Planeación- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria y su Reglamento- Ley General de Contabilidad Gubernamental- Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos- Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental- Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación

C) Decretos

En el Diccionario de términos Jurídicos el “Decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso en particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido”.

El Artículo 165 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala la fórmula prescrita para la expedición de las leyes o decretos: el texto debe estar autorizado por las firmas de los presidentes de ambas cámaras y un secretario de cada una de ellas, firma primero el presidente de la cámara de origen, bajo la fórmula: “El H. Congreso de la Unión se ha servido dirigirme el siguiente decreto”, como la certificación de que se

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ha seguido fielmente el procedimiento legislativo, ya que existe la posibilidad de que el decreto sea vetado por no haber satisfecho todos los requisitos procedimentales.

D) Reglamentos

Es una norma de carácter general, abstracto e impersonal, expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. El reglamento es producto de la facultad reglamentaria contenida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, que encomienda al Presidente de la República la facultad para proveer, en la esfera administrativa, a la exacta observancia de la ley.

La facultad reglamentaria es, en consecuencia, una función materialmente legislativa aunque formalmente sea administrativa. No obstante, se trata de una facultad propia del Ejecutivo y no derivada del Legislativo.

Todo reglamento es una norma que complementa y amplía el contenido de una ley, por lo que jerárquicamente está subordinado a ésta y corre la misma suerte, de tal manera que si una ley es reformada, derogada o abrogada, el reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias.

Las diferencias existentes entre la ley y el reglamento consisten en su procedimiento de creación y en su jerarquía. Los reglamentos son exclusivamente promulgados por los titulares del Poder Ejecutivo, ya que la atribución genérica de crear las leyes conlleva el reconocimiento de permitirle cómo ejecutarlas.

E) Circulares

Son comunicaciones internas de la administración pública, expedidas por autoridades superiores para dar a conocer a sus inferiores instrucciones, órdenes, avisos o la interpretación de disposiciones legales.

Las circulares son obligatorias para las autoridades administrativas que las expiden; sin embargo, por lo que se refiere a los gobernados

tendrán carácter obligatorio siempre que se sometan voluntariamente a ellas sin que se objete su validez, o cuando se encuentren ajustadas a la ley e interpreten correctamente un precepto legal sin lesionar los derechos de los particulares.

En caso de que la circular rebase el contenido de la ley, el particular podrá impugnarla mediante los recursos administrativos previamente establecidos o ante los órganos jurisdiccionales competentes.

F) Oficios

Comunicación escrita referente a los asuntos del servicio público en las dependencias del Estado y, por extensión, la que media entre individuos de varias corporaciones particulares sobre asuntos concernientes a ellas.

G) Estudios y análisis

Estudios y análisis realizados por terceros, derivados del Sistema de Evaluación del Desempeño.

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ANEXO 2FUENTES SECUNDARIAS DE INFORMACIÓN

1. DOCUMENTOS ACADÉMICOS

A) Libros

Obra científica, literaria o de cualquier otra índole con extensión suficiente para formar volumen, que puede aparecer impresa o en otro soporte. Para los auditores de la AED será importante investigar quiénes son los especialistas en la materia que auditarán y cuáles son los libros que al respecto han escrito. Es importante tener en cuenta el prestigio y las instituciones que avalan al autor del libro. En ocasiones, se escriben libros con determinados propósitos que podrían confundir al auditor.

B) Revistas especializadas

Existen revistas que tratan temas específicos y que pueden ser útiles para que el auditor forme su criterio sobre la materia que auditará. Para su selección, deben tomarse en cuenta sus antecedentes y sus articulistas.

C) Artículos

Los artículos forman parte de las revistas o de los periódicos. En este caso será de suma utilidad conocer la currícula de los articulistas, sus tendencias, intereses y formación académica.

D) Conferencias

Las instituciones académicas, principalmente, organizan conferencias sobre tópicos específicos. El auditor deberá investigar cuáles se han realizado sobre la materia por auditar y aplicar siempre un criterio objetivo para calificar la veracidad y objetividad del conferencista. Es importante, al igual que con el autor de un libro, investigar su currícula.

E) Memorias de congresos o mesas redondas

Generalmente, los ciclos de conferencias, seminarios o congresos editan una memoria o

documento que contiene todas las ponencias o intervenciones de los participantes.

F) Documentos de organismos internacionales sobre la materia por auditar

Entre los documentos de los organismos internacionales se encuentran los del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) que, al otorgar un préstamo para el desarrollo de un programa o una política pública, solicitan evaluaciones y auditorías sobre la aplicación de los recursos otorgados. Asimismo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) elabora estudios sobre diferentes cuestiones de sus países miembros.

Por su parte, la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), además de las publicaciones de sus diferentes comisiones, grupos de trabajo y programas de formación, publica los documentos siguientes:

• La Revista Internacional de Auditoría Gubernamental, revista profesional de la auditoría del sector público, que se publica con carácter trimestral en los cinco idiomas de trabajo de la INTOSAI;

• Las circulares de la INTOSAI, publicadas con carácter periódico por la Secretaría General para informar a los miembros sobre las actividades de la organización;

• Un Directorio de Miembros, actualizado anualmente, que constituye una lista completa de todas las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) miembros, con sus direcciones, números de telecomunicación, idioma(s) de la Organización Internacional de Auditorías Superiores (por sus siglas en inglés INTOSAI) preferido(s) y pertenencia a organismos regionales; y

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• Las Actas de los Congresos, en las que figuran las conclusiones y las recomendaciones de los congresos, que las EFS pueden utilizar para fortalecer sus funciones y su independencia.

2. DOCUMENTOS DE LA OPINIÓN PÚBLICA

La OLACEFS emite documentos esporádicos de sus conferencias y reuniones, que pueden ser útiles de consultar. Entre ellos se encuentran: artículos periodísticos, entrevistas, revistas, reportajes, análisis de la opinión pública, denuncias ante la CVASF y denuncias en la línea ética de denuncias de la ASF. En esta clasificación también se incluyen campañas publicitarias que informan de una manera sencilla y directa a los ciudadanos sobre un programa y la manera de acceder a sus beneficios.

Asimismo, los documentos que publica la OLACEFS de sus conferencias y reuniones y los artículos periodísticos, entrevistas, revistas, reportajes, análisis de la opinión pública, denuncias ante la CVASF y denuncias en la línea ética de denuncias de la ASF. Además de estos documentos, en la actualidad se realizan campañas publicitarias que informan de una manera sencilla y directa a los ciudadanos sobre un programa y la manera de acceder a sus beneficios.

3. DOCUMENTOS DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN - AUDITORÍA ESPECIAL DE TECNOLOGÍAS E INFORMACIÓN (ASF-AETI)

A) Adiciones y modificaciones al PEF y a la LIF, respecto al año anterior

De conformidad con el artículo 25, fracción VI, del Reglamento Interior de la ASF, a la Dirección General de Análisis e Investigación Económica le corresponde: “Analizar el PEF y la LIF, a fin de producir documentos que coadyuven en la elaboración del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública”.

Dicho análisis se presenta en tres documentos: el primero contiene un resumen de las modificaciones relevantes del PEF y de la LIF, así como el anexo estadístico que incluye el Gasto Neto y los Ingresos Ordinarios del Sector Público Presupuestario; en el segundo, se exponen las modificaciones del PEF, respecto del año anterior; y en el tercero, se presentan todas las modificaciones de la LIF, respecto del año anterior.

B) Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Planeación

Los Criterios Generales establecen las actividades, los procedimientos técnicos y normativos, así como los parámetros para la integración del PAAF aplicables en el Proceso de Planeación de auditorías para la fiscalización de la Cuenta Pública. Las políticas son las siguientes:

a. La planeación de las auditorías debe responder al análisis y evaluación de las políticas públicas emanadas de los temas de la agenda nacional, además de los objetivos estratégicos, criterios de selección y reglas de decisión institucionales, de manera que las propuestas de auditoría que integren el PAAF deben ser concordantes con el Plan Estratégico 2011- 2017, y deben correlacionarse, a fin de contar con los elementos suficientes para que la ASF realice evaluaciones integrales por grupo funcional que den cuenta de los resultados de la gestión pública.

b. Se debe contar con información estadística sobre gasto, ingreso, tópicos de finanzas públicas e indicadores, actualizada, con cortes al tercer y cuarto trimestre del ejercicio a fiscalizar.

c. El SICSA es la herramienta tecnológica que administra la información relativa a las propuestas de auditoría, su registro, autorización, altas, bajas y modificaciones, así como a emitir un listado de ellas

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d. Las propuestas de auditoría deben considerar la estructura establecida y cumplir con los plazos establecidos en el cronograma del Programa de Auditoría (PA).

C) Informes Trimestrales de Coyuntura Económica

Estos informes se elaboran con base en los Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública de la SHCP y contienen la siguiente información: crecimiento económico; inflación; tasas de interés; déficit en cuenta corriente; tipo de cambio; balance presupuestario; precio del petróleo; finanzas públicas, y deuda pública.

4. HISTORIA DEL ENTE O DE LA POLÍTICA PÚBLICA

A) Del por qué de la política pública

El diseño de una política pública es una estrategia en función de ciertos objetivos, es un procedimiento que debe precisar qué se quiere realizar y cómo se van a conjuntar las acciones para alcanzar ese fin; estas acciones deben estar vinculadas y responder de manera congruente con los recursos financieros y políticos que se requieren para llevarlas a cabo.

Es necesario saber e investigar cuáles fueron las razones por las que se diseñó la política pública, o se creó la entidad que se pretende auditar. Es importante saber cuál era el problema que se pretendía resolver con la instrumentación de la política, a fin de evaluar si estaba concebida de manera adecuada para, en efecto, resolver la problemática expuesta, generalmente, en sus documentos de diagnóstico.

La evaluación de las políticas públicas debe servir para analizar los beneficios o impactos que cada decisión y acción generan en la población a la que va dirigido el programa.

B) Informes

Los titulares de las diferentes secretarías de Estado y de las entidades paraestatales, además de estar obligados a informar sobre los resultados de los entes que encabezan, generalmente hacen declaraciones y citan a conferencias de prensa para promover sus actividades y las acciones que les interesa.

93

ANEXO 3PANTALLAS QUE APARECEN CUANDO SE REGISTRAN LAS FUENTES ANALIZADAS EN EL SICSA

A) Pantalla de Captura y Edición de Fichas Inicial, con funcionalidad de búsqueda de fichas por los criterios de Taxonomía, Función o Título.

B) Pantalla de Captura y Edición de Fichas con la funcionalidad para crear una nueva ficha.

95

ANEXO 4PANTALLAS QUE APARECEN CUANDO SE CAPTURA LA CÉDULA DE ANÁLISIS – RESUMEN DE FUENTES

A) Pantalla de Captura de la Cédula de Análisis de Fuentes de Información, con funcionalidad de Captura y sus fichas vinculadas.

B) Pantalla de Captura de la Cédula de Análisis de Fuentes de Información, con funcionalidad de captura y sus fichas vinculadas. Incluye la funcionalidad de búsqueda de fichas existentes en la Base de Datos de fichas para vincularlas a la Cédula de Análisis de Fuentes de Información

97

ANEXO 5EJEMPLIFICACIÓN DE VINCULACIÓN DE LOS TEMAS DE LA AGENDA NACIONAL CON LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO

Mapa de la Función 8, Administración Pública, del Grupo Funcional de Gobierno

2010

2011

2011

2012

2012

2013

2013

99

ANEXO 6ALINEACIÓN DE LOS SUBTEMAS DE LA AGENDA NACIONAL CON LAS PROPUESTAS DE AUDITORÍA: AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO EJE (DE); AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO COORDINADAS (DC); AUDITORÍAS

ESPECIALES EJE (EE), Y AUDITORÍAS ESPECIALES COORDINADAS (EC).

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101

ANEXO 7ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍA

Para la elaboración de la cédula es necesario considerar los siguientes elementos: la Visión Estratégica de la ASF; las fuentes genéricas de información; los criterios de selección de irrefutabilidad, institucionales y particulares de la AED; y las reglas de decisión. Con estos elementos se debe elaborar una cédula por cada propuesta de auditoría, a fin de obtener una calificación cuantitativa y otra cualitativa.

Los procedimientos para la elaboración de la cédula son los siguientes:

a) Identificar las áreas del Plan Estratégico de la ASF que se atenderán con la revisión propuesta.

b) Revisar y analizar la información de las fuentes primarias y secundarias consultadas. En cada caso, con base en el resultado del análisis efectuado, se tomará la decisión de marcar en la cédula que la fuente consultada contiene información relevante.

c) Aplicar los criterios de irrefutabilidad.

d) Aplicar los criterios de selección institucionales:

• Relevancia de la acción institucional.

• Evaluación financiera, programática y presupuestal.

• Identificación de áreas de riesgo.

• Antecedentes de revisiones anteriores.

e) Aplicar los criterios de selección particulares de la AED:

• Áreas críticas identificadas por la Secretaría de la Función Pública.

• Planeación a mediano plazo. Ponderar la importancia de la propuesta dentro de la planeación realizada por cada UAA.

• Sistema de Evaluación de Desempeño. Determinar si los indicadores utilizados son suficientes para valorar el desempeño.

• Ciclos de auditoría. Precisar si la propuesta forma parte de un conjunto de revisiones con temas comunes.

• Horizontalidad. Determinar si el programa o actividad institucional propuesta es ejecutada por más de una dependencia o entidad.

• Centricidad. Identificar si la propuesta forma parte de un grupo de auditorías dirigidas a un área geográfica en particular o algún grupo de población previamente definido.

• Secuenciales. Precisar si la auditoría propuesta forma parte de alguna etapa del proceso de producción de bienes o prestación de servicios de una o varias entidades.

• Temáticas. Determinar si se trata de asuntos de la agenda nacional.

• Información de medios periodísticos. Con base en el análisis de notas periodísticas, precisar si es un tema recurrente en la opinión pública.

102

• Áreas de opacidad. Determinar si el tema se relaciona con Eficiencia Recaudatoria; Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos; Educación Pública; Pensiones y Jubilaciones; Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones; Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas); Recursos Destinados a Procesos Electorales; Sistema Contable Gubernamental; Sistemas de Evaluación del Desempeño; Donativos de Recursos Públicos; Mejora Regulatoria; Remuneraciones de los Servidores Públicos; Preservación del Medio Ambiente; Subejercicios Presupuestales; Disponibilidad de Recursos; Discrecionalidad de los Servidores Públicos, y Regulación y Supervisión del Estado.

• Recomendaciones de la CVASF. Identificar si con el tema propuesto se atiende una o varias recomendaciones de la CVASF.

f) Determinar las reglas de decisión que se cumplen:

• Importancia. Ponderar si la propuesta de auditoría, por su alcance y características, es representativa y trascendente.

• Pertinencia. Evaluar si existen elementos suficientes para sustentar la necesidad de llevar a cabo la auditoría.

• Factibilidad. Determinar si es viable la ejecución de la auditoría en términos de tiempo, recursos humanos y financieros y documentación disponible.

103

CONTROL DE FORMATOS

CÓDIGO FORMATOÁREA RESPONSABLE DE CONSERVARLO

TIEMPO DE CONSERVACIÓN

PA30/T001 Cédula Análisis-Resumen de Fuentes Dirección General 10 años

PA42/T004 Cédula de Propuesta de Auditoría Dirección General 10 años

PA30/T003 Cédula de Control de Calidad Dirección General 10 años

Los formatos arriba relacionados y sus instructivos correspondientes, se encuentran disponibles para su consulta y utilización de la Intranet Institucional (Formatos Técnicos), y se encuentran vinculados mediante esta tabla.

La Auditina2

107






CTR/AED Comité Técnico de Revisión de la Auditoría Especial de Desempeño


OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico




PMP Programas de Mediano Plazo

SICSA Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías



UNESCOOrganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

108

Términos

ABDUCCIÓN

Planteamientos, razonamientos o silogismos que proporcionan un conocimiento probable. Es la elección de una hipótesis que sirve para explicar determinados hechos, sin haber sido comprobados.

ABSTRUSO

Recóndito, de difícil comprensión o inteligencia.

AUDITINA

Documento que estructura de manera ordenada y con rigor metodológico el proyecto de investigación para llevar a cabo una o varias auditorías de manera simultánea para abordar una política pública, programas o temas específicos de la agenda nacional.

AUDITORÍA SOBRE EL DESEMPEÑO

Una auditoría sobre el desempeño es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos.

Es una revisión:









109

Términos

AUDITORÍA EJE

Las auditorías eje son las revisiones cuyo alcance permite proporcionar un posicionamiento integral de una política pública. Los resultados de las auditorías eje corresponden a la evaluación de los objetivos estratégicos y por lo tanto permiten tener una visión holística. Además, sus resultados permiten integrar los hallazgos de las auditorías coordinadas para aumentar la potencia explicativa del estado que guarda la política pública.

Este tipo de auditorías se clasifican como: eje – desempeño; eje – cumplimiento financiero; eje - especiales; así como, coordinadas – desempeño; coordinadas – cumplimiento financiero; coordinadas- especiales, sin menoscabo de utilizar enfoques específicos como lo serían: de regularidad, de centricidad e irrefutables, entre otras.

AUDITORÍA COORDINADA

Las auditorías coordinadas son aquellas cuyo alcance corresponde a la visión de un tema específico o subuniverso. Los resultados de las auditorías coordinadas permiten complementar la visión de las auditorías eje. Las auditorías coordinadas corresponden a la revisión de procesos de gestión.

BUSILIS

Punto en que estriba la dificultad del asunto que se trata. Para efectos de la fiscalización, el busilis es el referente que controla todo el proceso de revisión; tiene relación con los objetivos de la auditoría, la quididad, la hipótesis central, las tablas del onus probandi, los resultados clave y finalmente con el dictamen. En este marco, existen dos aplicaciones del término: busilis del hacer y busilis de la teoría del cambio.

BUSILIS DEL HACER

Conjunto de actividades establecidas para lograr el cambio social esperado durante el año en revisión (busilis de la teoría del cambio)

BUSILIS DE LA TEORÍA DEL CAMBIO

Cambio social esperado tras la ejecución de la política o el programa en el mediano plazo.

CALIDAD DEL BIEN O SERVICIO

La corriente contemporánea denominada Calidad en el Servicio tiene como objetivo generar reformas en la administración del sector público para mejorar la capacidad de respuesta y sensibilidad de las instituciones del sector público, requiriendo y alentando un mayor énfasis en el rendimiento. La teoría propone una orientación hacia los resultados en general, de los cuales las necesidades del “ciudadano-usuario” son un aspecto importante.

CIUDADANO USUARIO

Persona que hace uso de los bienes y servicios que genera la Administración Pública.

Se refiere a los componentes que la prestación de un bien o servicio público debe considerar respecto de los requerimientos del ciudadano-usuario: transparencia, participación, satisfacción, disponibilidad, oportunidad, precio y alternativas.

110

Términos

COMPETENCIA DE LOS ACTORES

Se refiere a la competencia de quienes efectúan las tareas en el sector público: las instituciones y los servidores públicos.

ECONOMÍA



EFICACIA


Capacidad para cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad las metas y objetivos establecidos.

EFICIENCIA






Relación entre el resultado alcanzado y los recursos utilizados.

ESTRATEGIA

Es el plan o proceso a seguir para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría, para responder a las preguntas clave y comprobar las hipótesis de trabajo.

111

Términos

FACTIBILIDAD

Es la valoración que se hace sobre la viabilidad de una revisión en función de los recursos disponibles y su posibilidad de realización respecto de las condiciones operativas del ente por fiscalizar.

GRUPO AUDITOR

Grupo integrado por el subdirector, el jefe de departamento y los auditores que estarán a cargo de la ejecución de la auditoría.

HERMENÉUTICA

Disciplina que enseña con rigor técnico y metodológico a comprender, interpretar y explicar la información descubierta.

HEURÍSTICA

Técnica de la indagación y el descubrimiento; búsqueda o investigación de documentos, datos, hechos, fuentes históricas.

HILO CONDUCTOR

Coherencia normativa y coherencia programática que conduce a la acción auditable del ente.

HIPÓTESIS

Se deriva del griego hypo que significa debajo y thesis que etimológicamente es conclusión. Según su definición semántica, la hipótesis tiene los significados siguientes: debajo, base, fundamento y principio de la conclusión.

INDICADORES

Magnitud utilizada para medir o comparar los resultados efectivamente obtenidos, en la ejecución de un proyecto, programa o actividad.

MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Es una herramienta de planeación que permite analizar la lógica y consistencia de la política pública. La matriz se estructura después del proceso heurístico y hermenéutico realizado a la política pública, su utilidad es la consignación en un mapa mental de todos los aspectos que se interrelacionan en la conformación de una política pública.

MATRÍZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LOS HILOS CONDUCTORES DE LA FISCALIZACIÓN

Esta matriz es una herramienta para operacionalizar, con base en el conocimiento de la política pública y sus hilos conductores, los elementos conceptuales de la fiscalización.

Su objeto es conocer el diseño, operación y evaluación de la política pública para definir el alcance de la fiscalización. Se trata de conocer qué se puede auditar.

MAPA DE AUDITORÍA

Es la representación gráfica que contiene la relación entre los elementos de la fiscalización: a) el objetivo general de la auditoría; b) la hipótesis general; c) los busilis; d) las vertientes de la revisión (las tres “E” y las tres “C”): eficacia, eficiencia, economía, calidad del producto o servicio, la satisfacción del ciudadano-usuario, y, la competencia de los actores; e) los hilos conductores de la fiscalización; f) los objetivos específicos; g) las preguntas clave; h) las hipótesis específicas; i)el método de prueba de las hipótesis, y j)los procedimientos de auditoría.

112

Términos

MENSURABLE

Que se puede cuantificar o medir.

METAS

Expresión cuantificada de los objetivos a alcanzar.

METODOLOGÍA

Conjunto, racionalmente ordenado, de reglas, principios o procedimientos, con el propósito de obtener un determinado resultado.

MUESTREO

Acción de seleccionar una parte o un subconjunto de elementos de un grupo mayor, denominado población o universo. El grupo seleccionado se denomina “muestra”.

OBJETIVO

Expresión cualitativa de un propósito en un periodo determinado; el objetivo debe responder a la pregunta “qué” y “para qué”

Elemento programático que identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misión, tratándose de una organización o a los propósitos institucionales si se trata de categorías programáticas. En programación, es el conjunto de resultados cualitativos que el programa se propone alcanzar mediante determinadas acciones.

PARADIGMA

Se refiere a los esquemas que pueden ser ejemplares o modelos por su calidad y contenido.

POLÍTICA PÚBLICA

“Las políticas públicas son una selección y una definición de problemas, Consisten, en rigor, en la utilización de los medios que tiene a su alcance el Estado para decidir en qué asuntos intervendrá y hasta qué punto lo hará. Las políticas públicas son decisiones del Estado que se originan en un proceso político previo mediante el cual se seleccionan y se definen problemas públicos.”1

PROGRAMA

Instrumento normativo del sistema nacional de planeación democrática cuya finalidad consiste en desagregar y detallar los planteamientos y orientaciones generales del plan nacional, mediante la identificación de objetivos y metas. Según el nivel en que se elabora puede ser global, sectorial, institucional y específico. De acuerdo con su temporalidad y con el ámbito territorial que comprende, puede ser nacional o regional y de mediano o corto plazo, respectivamente.

1 Mauricio, Merino, Sobre la Evaluación de las políticas públicas, en Evaluación del Desempeño, Conferencia Magistral, Auditoría Especial de Desempeño, octubre de 2010.

113

Términos

PROGRAMA PRESUPUESTARIO

Categoría programática que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los programas federales, del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas.

QUIDIDAD

Término aportado por Tomás de Aquino, proviene del latín “quid” que significa “qué”. Refiere centralmente al conjunto de preguntas clave de la auditoría.

REFERENTE

Corresponde a todos y cada uno de los conceptos y datos o aspectos cualitativos que, interrelacionados en forma lógica, constituyen y definen el mandato y los objetivos de un ente por auditar, de un programa gubernamental o de una política pública.

SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos; así como la eficiencia, economía, eficacia y la calidad de la Administración Pública Federal.

TAXONOMÍA

Coherencia normativa y coherencia programática que conduce a la acción auditable del ente.

UNIVERSALES

Es aquello que comprende todo en la especie de que se habla.

114

Términos

115

PRESENTACIÓN

La auditina es el segundo lineamiento técnico formulado por la Auditoria Especial de Desempeño (AED) para asegurar el rigor metodológico en el desarrollo de las auditorías bajo su responsabilidad. Corresponde, por lo tanto, a la programación de la auditoría y tiene como objetivo estructurar de manera ordenada y con rigor metodológico el proyecto de investigación para llevar a cabo la revisión de la política pública, programa, actividad institucional y/o proyecto previamente autorizado e incorporado en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF) correspondiente.

En ese sentido, la auditina es el diseño previo de la auditoría y marca las líneas de investigación necesarias para cumplir con los objetivos centrales de las auditorías de desempeño: valorar la eficacia, eficiencia y economía con que actuaron los responsables de la operación del programa (conocidos estos conceptos como las tres “e”), así como la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y la percepción del ciudadano-usuario (conocidas como las tres “c” de la revisión).

Este documento está conformado por una introducción, donde se define el objetivo, las políticas, el alcance, así como el marco normativo y jurídico al que se ciñe el propio lineamiento; un apartado de generalidades que presenta los conceptos básicos necesarios para comprender el proceso que conlleva realizar la auditina y siete capítulos, conforme se detalla a continuación.

El capítulo 1 señala el conjunto de documentos que el equipo auditor debe integrar para iniciar formalmente con la etapa de las auditorías a la que hace referencia este lineamiento. El capítulo 2 describe los elementos que los auditores deben conocer y analizar de la materia por auditar, con el fin de comprender adecuadamente la política pública o el programa en revisión, tal como se detalla en el capítulo 3. El capítulo 4 señala el proceso que, tras la identificación y comprensión de la política pública o el programa por auditar debe seguirse para identificar los elementos centrales de las auditorías, esto es, los objetivos, las preguntas y las hipótesis de revisión para llegar así a la abducción de la auditoría.

El capítulo 5 establece los pasos para identificar, conforme a la abducción de la auditoría, la metodología de ejecución. El capítulo 6 desarrolla los elementos adicionales a la abducción de la auditoría que toda investigación de rigor científico requiere: la asignación adecuada de los recursos, así como el establecimiento de

116

medidas de control y de supervisión. El capítulo 7, por su parte, presenta con detalle las actividades necesarias para integrar de manera congruente y pertinente la auditina para su revisión y aprobación. Adicionalmente, se incluyen en el lineamiento los anexos técnicos correspondientes a cada uno de los capítulos mencionados, así como un apartado de Control de Formatos.

Presentación

117

INTRODUCCIÓN

Objetivo

Establecer la metodología para la elaboración, revisión y aprobación de la auditina.

Políticas

1) Este documento forma parte del marco normativo que establece la ASF para la fiscalización superior de la gestión gubernamental: el Marco Rector y los Macroprocesos, Revisión de la Cuenta Pública y del IAGF, en la etapa de desarrollo.

2) El documento debe estar a disposición de las UAA de la AED mediante el Sistema de Control de Documentos.

3) La AED es la instancia facultada para interpretar este lineamiento.

4) Es responsabilidad de los servidores públicos adscritos a la AED el uso y resguardo de este documento.

5) La vigencia de este lineamiento es permanente y su actualización es competencia de la AED y de sus UAA, en el momento que se presenten cambios institucionales, modificaciones jurídicas o modificaciones en el SGC.

6) La AED evalúa la aplicación de este documento con base en los avances técnicos que en la materia se presenten en el ámbito nacional e internacional, así como en sus necesidades de operación y funcionamiento.

7) Para asegurar la calidad de las auditorías de desempeño, el grupo auditor debe elaborar la auditina de manera ordenada y con rigor metodológico.

8) La auditina es el documento que estructura de manera ordenada y con rigor metodológico el proyecto de investigación para llevar a cabo una o varias auditorías de manera simultánea para abordar una política pública, programas o temas específicos de la agenda nacional.

En las revisiones de desempeño, la auditina debe marcar las líneas de investigación para valorar la eficacia, eficiencia y economía de la actividad institucional, programa y/o proyecto por auditar, así como la calidad del bien o

118

servicio, la competencia de los actores y la percepción del ciudadano – usuario. En el caso de las revisiones especiales la investigación se debe centrar en aquellos elementos asociados a los procedimientos y acciones en los que, dada la complejidad o particularidades de las operaciones, programas o procesos se requieran.

9) Es responsabilidad de los servidores públicos de la ASF que realicen auditorías de desempeño, cumplir con los presentes lineamientos técnicos.

10) El grupo auditor elabora la auditina después de que el ASF autoriza las propuestas de auditoría de desempeño como parte del PAAF.

11) La auditina debe contener el ejercicio heurístico y hermenéutico que permita, como mínimo, el desarrollo de los elementos siguientes: la comprensión de la materia por auditar en el marco de la planeación nacional; el entendimiento de la actividad institucional, programa y/o proyecto por auditar; la abducción de la auditoría; la metodología para efectuar la revisión; la asignación de recursos humanos y materiales; y el establecimiento de las medidas de supervisión y control de la auditoría.

12) De conformidad con la normativa institucional, la auditina debe incorporar los siguientes formatos preliminares: guía de auditoría, programa de supervisión, oficio (s) de orden de auditoría y acta (s) de formalización e inicio de auditoría.

13) Para dar inicio a la ejecución de la (s) auditoría (s), es necesario que el AED apruebe la auditina; ésta puede prever la apertura o revisiones en uno o varios entes.

El director general responsable determinará conforme al Lineamiento Técnico de la Auditoría Especial de Desempeño 1. La planeación, si la auditoria es eje o coordinada y según las características, ya sea horizontal, integral o de centricidad, incorporará en el SICSA las propuestas de auditoría suficientes para cumplimentar los trabajos considerados en la auditina, las cuales deben ser aprobadas por el Director General, el Auditor Especial de Desempeño y el Auditor Superior de la Federación para incorporarse al PAAF.

La taxonomía de las auditorías eje y coordinadas no implica la sustitución de la clasificación institucional.

Si durante la ejecución de los trabajos de auditoría se decidiera complementar o sustituir una revisión en curso con una nueva auditoría, el Director General solicitará su inclusión en el PAAF.

14) En el momento en que es entregada la auditina al AED y a sus asesores, se considera un documento cerrado, por lo que posteriormente no se admiten páginas adicionales ni cambios. Se requiere puntualidad en la reunión de revisión, por lo que no se permite la entrada después de la hora señalada, además de que se debe asistir con vestimenta formal.

Introducción

119

15) En el caso de que algún grupo auditor presente la auditina y ésta no cumpla con los formalismos de la norma; no esté integrada conforme lo establece este lineamiento o no se encuentre suscrita por los grupos auditores en los apartados que exige la presente disposición, el Comité Técnico Revisor, por ese simple hecho, podrá obviar su revisión y calificar el documento como de segunda vuelta.

Alcance

Las disposiciones establecidas en este lineamiento son de observancia general para todo el personal adscrito a la AED y los profesionales de auditoría independientes contratados y habilitados, que participen con la AED en la fiscalización de la gestión gubernamental.

Marco Jurídico

El presente lineamiento se expide en cumplimiento de las atribuciones siguientes:

• Artículo 15, fracción I de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

• Artículo 6 fracción IX, 7 fracción XVI, XVII, XXXIV, artículo 10, fracción V, y artículo 26, fracción I, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

Introducción

121

GENERALIDADES

En el diseño de las auditorías de desempeño, al igual que en el diseño de todo proyecto de investigación, tanto el objeto por evaluar como los propósitos mismos de la revisión se presentan como elementos fundamentales, ya que ambos constituyen el eje rector sobre el cual ha de estructurarse la totalidad del proyecto.

El PAAF generado tras el desarrollo de la etapa de la planeación descrita en el Lineamiento Técnico 1 de la AED presenta una parte fundamental para el diseño de las auditorías de desempeño al señalar el objeto de estudio de las mismas, esto es, la política pública, el programa, la actividad institucional o el proyecto gubernamental seleccionado para su revisión. De modo que el desarrollo de esta segunda etapa de la labor de la AED inicia con la delimitación del objetivo de las auditorías de desempeño, identificado como la evaluación de los resultados del objeto de estudio, por medio del análisis de la congruencia entre lo propuesto y lo alcanzado, de la medición del impacto real de la gestión pública y de la retroalimentación; todo, mediante el examen de las tres “e” (eficacia, eficiencia y economía) con que actuaron los responsables de la operación del programa, y las tres “c” (relativas a la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y la percepción del ciudadano-usuario).

La delimitación de dicho objetivo se entiende como la relevante necesidad de considerar, en principio, las diferencias que conlleva el análisis de cada uno de los puntos contenidos en el mismo, ya que, como señala de manera extendida la literatura dedicada al análisis de políticas públicas, existen marcadas diferencias entre: a) la definición de un problema público, b) el diseño de los cursos de acción a seguir –o de los programas que empleará el gobierno para afrontar los problemas identificados— y, c) la implementación de la política en un plazo determinado, Por ello, la evaluación, con el afán de cobrar mayor sentido, puede y debe vincularse de forma clara y precisa con cada uno de esos momentos, ya sea como una revisión ex post de los programas efectivamente realizados respecto de los objetivos planteados, de los efectos o los impactos de las decisiones y las acciones seguidas, de los recursos empleados y su relación con los resultados, o de los procesos que se llevaron a cabo durante el periodo de ejecución de la política diseñada.

En ese sentido, en el diseño de cualquier auditoría de desempeño, conviene subrayar la diferencia que se estableció, desde los primeros orígenes del enfoque de las políticas públicas, entre las evaluaciones destinadas a juzgar los propósitos y los alcances de las políticas y las orientadas a juzgar la coherencia

122

del proceso de políticas. Para estructurar la auditina debe considerarse, sin excepción, que evaluar los resultados de una determinada política, entendida como la intervención deliberada del Estado para modificar el statu quo en un sentido determinado, no es una tarea idéntica a la que supone revisar la coherencia entre las causas de los problemas públicos definidos por el Estado, los cursos de acción diseñados para modificarlos y la ejecución práctica de los medios efectivamente utilizados para llevarlos a cabo. La evaluación de las políticas, en el primer sentido señalado, puede implicar, como se detallará más adelante, una enorme variedad de métodos e instrumentos, cuya pertinencia dependerá de los problemas públicos que el Estado quiera afrontar y de las circunstancias en que pretende hacerlo. Por su parte, la evaluación del proceso de las políticas supone un ejercicio mucho más acotado –aunque no menos desafiante-, en el que lo fundamental es juzgar la coherencia de la definición causal de un problema público y del curso de acción a seguir, así como la pertinencia entre los medios empleados y los fines buscados. En términos prácticos, hay una diferencia fundamental entre el tipo de juicio que se emite al evaluar la intervención del Estado para resolver los problemas públicos y el que se aboca, en cambio, a juzgar la coherencia interna de las políticas, enfocando su objetivo específico a la relación entre causas y cursos de acción, y entre medios efectivamente empleados y fines objetivamente logrados.

Esta diferencia resulta crucial para distinguir entre las evaluaciones destinadas a juzgar los alcances de la intervención del Estado en cualquier ámbito de la vida pública –la seguridad, la educación, la salud, la vivienda, etcétera--, y la que se destina a revisar las cualidades del desempeño de la administración pública. Por supuesto, al juzgar el desempeño se produce información tan pertinente como valiosa para documentar la capacidad del Estado para resolver –gestionar, atender, superar—los problemas públicos ya identificados, una vez que se ha puesto en marcha la política pública respectiva. Pero es muy relevante para la labor de la AED advertir que, aunque están concatenados y ambos producen información que puede y aun debe ser empleada por ambos, la evaluación del desempeño en el proceso

de ejecución de una política y la evaluación de sus alcances e impactos son procesos distintos.

Comprendidas esas diferencias y habiendo identificado de manera previa el objeto por revisar, el auditor cuenta con las bases necesarias para iniciar formalmente la estructuración de la auditoría, la cual deberá desarrollarse, fundamentalmente, mediante de los siguientes siete pasos:

• Identificación de la aprobación de la auditoría

• Comprensión la materia por auditar en el contexto de la política pública de mediano y corto plazos y en la rendición de cuentas

• Comprensión integral del programa o política por auditar

• Abducción de la auditoría

• Identificación de la metodología de ejecución de la auditoría

• Asignación de recursos y establecimiento de medidas de control y supervisión

• Integración de la auditina para su revisión y aprobación

A continuación se abordan con detalle todos los pasos que deberán seguirse para generar la auditina.

Generalidades

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CAPÍTULO 1

APROBACIÓN DE LA AUDITORÍA

Antes del inicio formal de la programación de una auditoría, el auditor o el grupo auditor debe identificar las características centrales de la aprobación de la misma, efectuada de conformidad con el Marco Rector, Macroprocesos y Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública y el Lineamiento Técnico 1. La Planeación, por lo que es indispensable contar con la autorización del Auditor Superior de la Federación.

Esta autorización debe estar acreditada en el PAAF correspondiente, ya que habrá de incluirse una copia de la misma en la integración formal de la auditina.

También es necesario recuperar para su posterior integración al expediente, una copia del oficio mediante el cual la Coordinación de Planeación y Asuntos Estratégicos (CPAE) comunica a los Auditores Especiales de Desempeño, de Cumplimiento Financiero y del Gasto Federalizado, la fecha en la que el ASF aprobó el PAAF, así como la portada del programa referido y la hoja donde se encuentra el programa o proyecto que será objeto de revisión.

Adicionalmente, se requiere realizar un ejercicio hermenéutico del nombre de la política pública o programa y del ente a auditar, para verificar y corroborar su congruencia con el nombre y el objetivo con los que fue aprobada la auditoría en el PAAF. Ello, a fin de cuidar que exista una perfecta vinculación entre ambas partes, pues de lo contrario podría construirse erróneamente la auditina. En caso de que en el transcurso de la elaboración de la auditina se determinara la necesidad de cambiar el nombre y/o los objetivos, debe solicitarse una autorización expresa.

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Finalmente, habrá de señalarse si la revisión se refiere a una auditoría eje o coordinada por lo que, en su caso, será necesario relacionar las revisiones coordinadas a realizar por otras áreas auditoras de la ASF.

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CAPÍTULO 2

MATERIA POR AUDITAR EN EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE MEDIANO Y CORTO PLAZO

Para iniciar formalmente con el diseño de la auditoría es necesario estudiar y comprender en primera instancia, la materia por auditar. Para ello, ésta debe ubicarse en los lineamientos que rigen su actuación: el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los Programas de Mediano Plazo (Sectorial, Especial, Regional e Institucional), el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la Cuenta Pública.2

Después de su ubicación en ese cuerpo normativo, el análisis debe realizarse en dos sentidos.

• Del PND y de los Programas de Mediano Plazo (PMP) han de recuperarse tanto los objetivos como las estrategias y/o líneas de acción establecidas en cada uno de ellos, para atender la materia por auditar. Esta tarea se sintetiza en la construcción de un mapa de abducción del programa o la política en el contexto del PND y de los programas de mediano plazo (ver anexo 1.1); y,

• Del PEF y la Cuenta Pública han de señalarse:

a) La importancia relativa en la asignación del gasto descrita sobre la materia en cada uno de los documentos;

2 De acuerdo con los Artículos 7 y 27 de la Ley de Planeación, el Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados los proyectos de PEF informará su contenido general y relación con los programas anuales que deberán elaborarse para la ejecución del PND. Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social, ambiental y cultural correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.

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b) Las unidades responsables de operar la política pública o programa; y

c) Los indicadores y los resultados generales de su ejecución establecidos ahí mismo.

Del PEF, el grupo auditor deberá recuperar la estructura programática de la política o el programa, el presupuesto asociado a la estructura programática gubernamental, así como las unidades responsables de su ejercicio. Lo anterior, para su integración y, al igual que en el estudio del PND y los PMP, plasmarse en un mapa de abducción del objeto de estudio situado ahora en el contexto del PEF (ver anexo 1.2). De manera adicional, debe incorporarse la identificación de los indicadores de la matriz de resultados que ahí se definen para su posterior comparación con la información programático-presupuestal contenida en la Cuenta Pública (ver anexo 1.3). Adicionalmente, se requiere generar un

documento especial sobre los resultados de los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en las matrices identificadas previamente, a fin de:

• Especificar si estos son suficientes y necesarios para la rendición de cuentas en general y para la auditoría por realizar, en particular. En caso de no existir tales resultados, el grupo auditor tendrá que construir los indicadores y validarlos posteriormente con el ente auditado.

• Complementar el análisis de los resultados presentados por el ente y formular, con ello, un apartado de comprensión de los mismos.

Posteriormente, este documento deberá ser incorporado al cuerpo de la auditina, tal como se indica más adelante.

Hay que saber

Lo fundamental es analizar el mandato aprobado por la Cámara de Diputados en el PEF, para confrontarlo con la rendición de cuentas que efectuó el Ejecutivo Federal en la Cuenta Pública.

Para efectos comparativos, es preciso que el análisis de la Cuenta Pública sea similar al estudio del PEF, por lo que la síntesis de los datos recopilados de dicho documento debe plasmarse en una matriz de indicadores para resultados (ver anexo 1.4).

Al análisis de los resultados que se esperan de una política pública, un programa o un ente, debe incorporarse el estudio de los datos arrojados en los informes de gobierno aplicables a la materia en revisión, así como en el Informe de Ejecución del PND respectivo. Lo anterior, con el propósito de identificar y documentar si el mandato corresponde con la rendición de cuentas presentada a la Cámara de Diputados.

Hay que saber

El Ejecutivo Federal debe presentar anualmente al Congreso de la Unión tres documentos para informarle acerca de los resultados de la gestión gubernamental: el Informe de Gobierno (el 1o. de septiembre), el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo (en el mes de marzo) y la Cuenta Pública (el 30 de abril).

Estos tres informes constituyen los principales instrumentos de evaluación del Sistema Nacional de Planeación Democrática y proporcionan a la H. Cámara de Diputados elementos cuantitativos y cualitativos para que, por conducto de la ASF, fiscalice las acciones del Gobierno Federal, con objeto de verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados y el correcto ejercicio de los recursos.

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Dadas las características de la información por recabar y analizar, así como las que distinguen la labor especializada de la AED, debe tomarse en cuenta la posibilidad de contar con datos ya acumulados sobre la materia por auditar; y especialmente, cuando se diseña la auditoría de una política o un ente auditados previamente, durante el mismo sexenio. Al respecto, se recomienda al grupo auditor consultar la información ya recabada por la AED, reconocida explícitamente por su calidad y excelencia, y validada para su consulta por la dirección general correspondiente, a fin de recuperar la que sea de utilidad y cuenta con vigencia plena para la nueva auditoría en desarrollo. En este punto, deberá consultarse el archivo histórico de la dirección general.

Una vez que el auditor haya identificado la vinculación que tiene la materia por auditar, su importancia en el presupuesto y los resultados esperados, contará con los elementos requeridos para pasar a la siguiente etapa, que corresponde a la comprensión plena de la política pública a auditar.

Hay que saber

Tipos de indicadores:3

Indicador estratégicoUn indicador es estratégico cuando:

• Mide el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas y los programas públicos.

• Contribuye a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos.

• Incluye a los indicadores de fin, propósito y aquellos de componentes considerados subsidios, bienes o servicios que impactan directamente a la población o área de enfoque.

• Impacta de manera directa en la población o área de enfoque.

Indicador de gestión: Un indicador es de gestión cuando:

• Mide el avance y logro en procesos y actividades, así como la forma en que los bienes y/o servicios públicos son generados y entregados.

• Incluye los indicadores de actividades y componentes que entregan bienes y/o servicios para ser utilizados por otras instancias.

Para la identificación o construcción de los indicadores estratégicos y de gestión, los grupos auditores deben conocer y comprender el marco jurídico y normativo del Sistema de Evaluación del Desempeño, de la Metodología para la elaboración de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios de la APF, y los resultados y tipos de evaluaciones de que hayan sido estudiados por las entidades dedicadas a hacerlo y que se señalan en el “Programa Anual de Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal”.4

Los auditores deberán consultar la metodología de la AED para el análisis de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) en el caso de los programas sociales.

3 Definiciones retomadas de la Guía de diseño para Indicadores Estratégicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y CONEVAL, junio 2010. Referencia en línea:http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2011/guia_indicadores_estrategicos.pdf4 Es importante mencionar que en las auditorías de desempeño se deberá vigilar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias para los ejecutores de gasto, respecto del establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento; el PEF; y el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.

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CAPÍTULO 3

LA POLÍTICA O EL PROGRAMA POR AUDITAR EN FORMA INTEGRAL

Comprender en forma integral la política o el programa por auditar requiere del desarrollo de dos tareas principales:

a) Identificar la historia y evolución del programa o política pública por auditar

Al iniciar esta tarea debe investigarse, en primera instancia, el origen de la política pública para identificar con toda claridad el problema público que el Estado buscaba atender. A la vez, deben señalarse los entes que a lo largo del desarrollo de esa política la han operado hasta llegar al ente actual, así como los principales resultados obtenidos en su trayectoria y, en su caso, las modificaciones o reformas ocurridas en su diseño. Lo anterior, a fin de responder las siguientes preguntas:

• ¿Qué problema pretende resolver el programa o proyecto por auditar?

• ¿Cuál ha sido la evolución de la gestión del programa o proyecto?

• ¿Qué resultados ha obtenido desde su puesta en marcha a la actualidad?

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Es preciso consultar las fuentes adecuadas de información para su análisis, tal como se señala en el Lineamiento Técnico 1 La Planeación. Como ya se ha dicho, es recomendable iniciar la búsqueda entre las auditorías realizadas previamente por la AED sobre el mismo objeto o sujeto de estudio, que hayan sido reconocidas y validadas para su consulta por su calidad y excelencia. De existir dichas auditorías, ha de extraerse la información ya capturada en sus respectivas auditinas y actualizarla. El análisis de los resultados de otros estudios también será de utilidad en la actualización de datos, así como para destacar la importancia de la auditoría por realizar. Debe aprovecharse toda la información y los análisis realizados durante la fase de planeación de las auditorías, así como en la formulación de las propuestas, a efecto de evitar la duplicación de esfuerzos en el momento de diseñar la auditoría.

Los resultados alcanzados en la realización de esta primera tarea deben documentarse para su posterior integración a la auditina. En este sentido, se recomienda registrar desde el inicio tanto las fuentes consultadas como los análisis realizados de las mismas.

b) Identificar y comprender el deber ser de la política pública o el programa por auditar.

Una vez identificado el problema que dio origen al objeto de estudio, se requiere comprender con precisión el deber ser de la política o el programa. Para tal propósito, es necesario:

• Identificar el objetivo y el esquema deoperación (cambio social esperado y cauces de acción)

La fiscalización consiste, en principio, en comparar, analizar y dictaminar el ser o hecho efectivamente realizado del deber ser que se estableció en los documentos normativos que dieron origen a la política o al ente auditado. La identificación y comprensión del deber ser se sustenta en la revisión y análisis de dos aspectos fundamentales de la política o el programa: el objetivo que se perseguía y el esquema diseñado para la operación. Ambos aspectos se establecen en las disposiciones normativas y programáticas aplicables a la política o programa por auditar: leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás documentos rectores (planes, programas, reglas de operación, lineamientos, convenios y contratos).


Toda política pública tiene una evolución temporal, por lo cual se encuentra históricamente condicionada. Para entenderla, es importante valorarla a la luz de los acontecimientos que están influyendo –o han influido– en sus objetivos y su funcionamiento, considerando las instituciones que las operaron, los resultados obtenidos en el pasado, las reformas, su diseño o reestructuración, y su eficacia en un proceso ininterrumpido de adaptación.

Conocer la historia no sólo ayuda a situar el problema, sino también a desarrollar con mayor precisión las siguientes etapas del diseño de las auditorías, especialmente para la construcción del cuadro de abducción del objeto y sujeto a revisar, para elaborar preguntas clave y para estructurar buenas hipótesis.


Son cuatro las áreas fundamentales de la fiscalización: la verificación del cumplimiento de las normas de la contabilidad pública, la comprobación del cumplimiento de la legislación vigente, la revisión y análisis del cumplimiento de los objetivos y metas, y la comprobación y justificación del uso eficiente de los recursos. Para la exacta verificación de las tres últimas áreas mencionadas es fundamental que el equipo auditor identifique el deber ser del objeto y sujeto por auditar.

Identificado el marco normativo y programático aplicable y ubicado en cada uno de los documentos fuente el objetivo de la política y el sistema operativo para conseguirlo, deberán realizarse los análisis de ambos elementos.

La identificación del deber ser relativo al objetivo de la política o del programa por auditar debe realizarse, a la vez, en dos dimensiones: la primera, para identificar la correspondencia del objetivo

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establecido en el documento rector inmediato (reglas de operación) respecto de aquellos definidos en la programación anual del ente auditado, en el PND y en los PMP, así como en el resto de la normativa y programática aplicable identificada. Y la segunda, para precisar, tras esa revisión transversal, qué problemas básicos se buscan resolver con la política pública o bien, en términos más específicos, cuál es el cambio social que se esperaba lograr tras la ejecución de la política.

Por otra parte, al analizar el esquema de operación, el grupo auditor debe reconstruir el sistema de operación de la política pública señalado, particularmente, en las reglas de operación y en los documentos relativos generados por el ente en revisión (incluidos en los requerimientos de información inicial). Dicho sistema debe sintetizarse en un flujograma que permita identificar con toda claridad:

• Las principales actividades que debió realizar el ente, establecidas de manera transversal en los documentos analizados y que se consideran necesarias para lograr el cambio social esperado;

• Los tramos de control y supervisión; y• Los reportes de rendición de cuentas que

se producen.

En síntesis, el deber ser de la política o programa habrá de componerse por dos elementos principales:

• El cambio social esperado tras la ejecución de la política (deber ser del objetivo) derivado del análisis del marco normativo y programático aplicable; y

• El sistema operativo necesario para lograr ese cambio social esperado (deber ser del esquema de operación) derivado también del marco normativo aplicable.

• Identificar los referentes

En el diseño de las auditorías, el análisis y la interpretación del deber ser tanto del objetivo como del esquema de operación identificados previamente, deben concatenarse para lograr una mayor congruencia y precisión en la estructuración posterior del esquema de revisión del objeto y del sujeto de estudio. Para ello, es preciso identificar e incorporar referentes.

Hay que saber

El punto de partida para identificar los dos elementos del deber ser del objeto de estudio, el objetivo y el esquema de operación, se sitúa en el trabajo que se realiza en la planeación genérica y en los resultados del análisis de las fuentes de información primaria y secundaria. Por ello, se recomienda recuperar dicha información para el desarrollo de esta nueva tarea.

Hay que saber

El referente corresponde a todos y cada uno de los conceptos, datos o aspectos cualitativos que, interrelacionados en forma lógica, constituyen y definen el mandato y los objetivos de un ente por auditar, de un programa gubernamental o de una política pública.

En materia de auditoría, los referentes constituyen una herramienta fundamental para la comprensión de la política pública. Si bien es elemental conocer el significado de los conceptos expresados en los objetivos y el esquema de operación, también es relevante precisar la interpretación que de ellos realizan los diseñadores de la política pública y los ejecutores de la misma en los entes fiscalizados responsables de llevarla a cabo.

En ese sentido, el equipo auditor debe señalar todos aquellos conceptos relacionados con el cambio social esperado tras la puesta en marcha de la política pública o programa en revisión, así como el sistema de operación identificado como necesario para lograr dicho cambio.

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Una vez identificados, conforme a su raíz (el objetivo y el esquema de operación), ambos deben ordenarse lógicamente y agruparse por temas que permitan su vinculación para facilitar su análisis posterior. Esto último, es indispensable para precisar y dar congruencia a la interpretación del deber ser del objetivo de la política pública o del cambio social esperado, así como a la interpretación del deber ser de su operación, que deberá ir acompañado del glosario de términos solicitado previamente a los diseñadores y operadores del programa, para comparar su concepción con la identificada por el grupo auditor.

Hecha esta comparación, así como la interpretación del esquema de operación y de los sistemas de control, supervisión y rendición de cuentas y demás aspectos específicos para tener mayor claridad del deber ser en la doble modalidad, el grupo auditor ha de precisar sus definiciones y, en caso de ser necesario, hacer las modificaciones correspondientes para validar con los operadores del programa cada uno de los conceptos.

deberán estar agrupados siempre de forma lógica y comprensible. Tras la incorporación del deber ser del esquema operativo diseñado para lograr el cambio social esperado, así como del sistema de rendición de cuentas y del sistema de supervisión y control del ente responsable –también previamente identificados, ratificados y delimitados—deben señalarse los resultados que se esperan de la política analizada conforme a su raíz (actividades, rendición de cuentas y control y supervisión) de forma lógica y comprensible, ya sea en un cuadro, un flujograma o un árbol de referentes.

Finalmente, habrá de generase un documento relativo a las características cuantitativas y cualitativas de los referentes, así como su relación con los indicadores estratégicos identificados.

• Identificarloshilosconductores

Los referentes identificados para cada vertiente del deber ser son también necesarios para identificar los hilos conductores de la fiscalización, la coherencia normativa y la coherencia programática que permite identificar el conjunto de actividades susceptibles de auditar.

Para cada deber ser del objeto de estudio el equipo auditor deberá identificar el conjunto de actividades que, conforme a sus referentes se han estimado para cumplir los objetivos. Los hilos conductores podrán dividirse, a la vez, en hilos conductores derivados, con el fin de identificar todos los aspectos relacionados con el cumplimiento del deber ser del objetivo y el deber ser del esquema operativo y facilitar su revisión posterior.

Los hilos conductores son elementos clave para el diseño de las auditorías, ya que su función es orientar y conducir el sentido de la investigación. De ahí que sea indispensable que el grupo auditor verifique su congruencia tanto con el marco normativo y programático del objeto de estudio, como con las concepciones e interpretaciones de ese marco por parte de los operadores del programa, mediante un análisis preciso, adecuado y congruente de dicho marco, así como de la corroboración con los entes de los referentes previamente establecidos.

Hay que saber

Es importante tener presentes los elementos que deben solicitarse en el requerimiento de información que se emite para la etapa de planeación. Estos deben ser, al menos: la ratificación de la interpretación de los objetivos; y el esquema de operación y los sistemas de control, supervisión y rendición de cuentas que emplean los propios entes auditados.

Definidos, validados y comprendidos la totalidad de los conceptos seleccionados, se requiere identificar cuáles y cuántos son medibles y se encuentran vinculados con indicadores estratégicos, conforme a la normativa previamente revisada.

Este análisis debe presentarse en su totalidad en la auditina. Con base en la información del deber ser del objetivo y del cambio social esperado, identificado, ratificado y delimitado, deben señalarse, ya sea en un cuadro, en un flujograma o en un árbol de referentes, los resultados de la revisión de los conceptos relacionados, que

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La identificación de los hilos conductores establecidos deberá quedar documentada en la auditina en la Matriz de Consistencia Lógica de la Política Pública o en el Programa por Auditar y en la Matriz de Consistencia Lógica de los Hilos Conductores de la Fiscalización.

• Identificar los universales

Con base en el conjunto de hilos conductores derivados de los referentes identificados para analizar el cumplimiento del deber ser del objetivo y el deber ser de la operación, el equipo auditor ha de definir enseguida, los universales –o el universo comparable de referencia correspondiente a cada uno de esos dos elementos- a fin de determinar el ámbito de revisión de la auditoría.

Por ello, es conveniente valorar el conjunto de elementos que por sus cualidades es posible generalizar, como la población, la superficie, la producción, las exportaciones, las importaciones, los entes públicos, el gasto gubernamental, los impuestos y los ingresos, entre otros.

• Identificar los resultados generales

El equipo auditor debe precisar el análisis de los resultados del programa o la política mediante la identificación específica de aquellos resultados directamente relacionados con la vertiente del deber ser relativa al cambio social esperado, así como con el esquema operativo establecido para lograr ese cambio.

De esta manera, deben identificarse los indicadores, metas y datos relacionados con las acciones efectuadas por los entes públicos, para lo cual el equipo auditor deberá solicitar la información que juzgue indispensable.

Hay que saber

Según el Diccionario de la Real Academia Española, el universal es aquello que lo comprende todo en la especie de que se habla. Este concepto tiene su origen en un proceso de abstracción realizado por el entendimiento de las cosas, con la función de significar el estado común de una pluralidad de cosas o sujetos –tal como se había señalado en el lineamiento técnico relativo a la Planeación. Al determinar la esencia individual de las cosas o sujetos se agregan los aspectos comunes en una generalización mediante el uso de la razón, cuyo concepto sirve de intermediario entre el mundo real y el pensamiento.

Por tanto, los conceptos definidos como una totalidad considerando las cualidades de los objetos y sujetos, son clasificados como universales, los cuales tienen la factibilidad de cuantificarse y sirven como referencia para medir el alcance de las acciones públicas y privadas.

Los universales permiten precisar el alcance de las políticas públicas, así como el ámbito en que

se desarrollan las acciones de gobierno. Con la determinación del ámbito de la auditoría se facilita la formulación de objetivos, preguntas e hipótesis de trabajo; se evitan las generalizaciones y se identifican los indicadores que permiten la evaluación al comparar los hechos particulares con los universales de referencia.


Durante la planeación genérica el equipo auditor efectúa una revisión de los resultados del programa, principalmente mediante los datos reportados en la Cuenta Pública y en las estadísticas publicadas por los entes públicos sujetos a revisión. Esta tarea se hace con la finalidad de conocer el cumplimiento de metas, el ejercicio de los recursos y las explicaciones anuales sobre las variaciones observadas, así como para precisar la evaluación de las principales variables correspondientes al ámbito de acción de las políticas públicas.

Además de señalar los resultados obtenidos en el desarrollo de los dos elementos clave del deber ser de las políticas o el programa en estudio, se requiere investigar la existencia de evaluaciones y estudios realizados previamente por la misma AED, los que podrán consultarse en el archivo histórico de la dirección general, así como aquellos publicados por otras instituciones públicas y privadas sobre los mismos temas sujetos a revisión, con el propósito de

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documentar e identificar las principales fortalezas y debilidades que en otros estudios se haya observado (detallando la base metodológica y los indicadores utilizados para sustentar resultados), además de valorar si la nueva evaluación permitirá mejorar el contenido de las ya realizadas.

• Identificar los busilis de la política pública o el programa: de la teoría del cambio y del hacer.

La identificación de los busilis es una parte fundamental de la auditina ya que éstos representan el referente más acabado de la revisión. El propósito de los busilis es situar el deber ser del objetivo y el deber ser de la operación del objeto de estudio en el periodo de revisión que corresponde a la auditoría que se diseña con claridad y objetividad.

Los busilis deben ser entendidos como una síntesis precisa del deber ser de una política pública, tanto en su vertiente de cambio social de un periodo de tiempo, como en sus modalidades operativas. La descripción exacta de los busilis permitirá al equipo auditor orientar los trabajos de auditorías posteriores sin perder de vista los objetivos que se propuso la política pública o el programa en estudio, ni la ruta de acción que el ente auditado habría de seguir para conseguirlos.

Hay que saber

Cuando en la auditina se emita una opinión o un juicio es necesario mencionar, siempre e invariablemente, la fuente de donde proviene.

La información capturada deberá ser de utilidad para conocer, además de los resultados obtenidos en los elementos clave del deber ser identificados, la cuantificación precisa de los universales, la delimitación cuantitativa y cualitativa del ámbito gubernamental, la evaluación reciente de las acciones públicas objeto de revisión, los resultados de los procesos de revisión y control interno y las fortalezas y debilidades de la intervención gubernamental.

Si se trata de una auditoría cuyo objeto de estudio ha sido revisado previamente por la AED, será conveniente extraer información previa ya acumulada internamente y reconocida por su calidad y validez. En este caso, el equipo auditor debe cuidar que esos datos estén actualizados y sean adecuados para el diseño de la nueva auditoría.

Hay que saber

La revisión de los resultados de la acción pública por auditar debe permitir precisar en la auditina los siguientes componentes:

1) Los antecedentes Se determinan las fortalezas y debilidades de la

evaluación reciente de la intervención pública con los distintos enfoques de análisis.

2) Los enfoques Se identifican los diferentes enfoques, metodologías

y alcances de las investigaciones realizadas por organismos públicos, de educación superior y privados.

3) Los objetivos Se detallan los propósitos de la revisión.

4) Las hipótesis Se fundamentan las tesis a demostrar con

argumentos cualitativos y cuantitativos.

5) Los alcances Se especifican los temas que serán objeto de la

revisión por realizar.

Hay que saber

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, el busilis es el punto en que estriba la dificultad o problema. Para la auditoría, el busilis representa la síntesis o el simple de la política pública, programa o proyecto objeto de revisión.

Se entiende que el referente controla todo el proceso de revisión y tiene relación con los objetivos de la auditoría, la quididad, con la hipótesis central, con el onus probando, con los resultados clave y finalmente con el dictamen. En este marco, existen dos aplicaciones del término:

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En ese sentido, una vez señalado el cambio social esperado establecido por la política pública o el programa, el equipo auditor debe identificar cuál es el cambio que, conforme a ese gran objetivo, pretende realizarse específicamente en el periodo

Busilis del hacer Hace referencia a las actividades que deben

llevarse a cabo durante la implementación de la política pública o el programa en revisión, durante el periodo de revisión; y

Busilis de la teoría del cambioEs el simple de lo que la política pública o

programa. Pretende resolver en el periodo de revisión: el cambio que debió suceder tras la intervención de la política pública en los problemas que buscaba atender.

E jemplo

En la revisión de un programa de becas escolares, en la comprensión del deber ser encontramos que el busilis del hacer es otorgar becas y el busilis de la teoría del cambio es contribuir a mejorar el logro educativo de los estudiantes.

de revisión en el que se efectúa la auditoría. Y tras la identificación del deber ser del sistema operativo debe señalarse cómo o mediante qué actividades se pretendía lograr ese cambio, para poder establecer el busilis del hacer. Este segundo elemento se refiere a todas aquellas actividades y procedimientos sobre los cuales se ejerce el presupuesto asignado al ente en revisión, en aras de ejecutar la política pública o programa auditado y alcanzar las metas anuales y los objetivos de mediano plazo en el periodo de estudio.

La identificación de ambos busilis requiere de la revisión y el análisis de la información específicamente establecida en los programas operativos de los entes por auditar. Al analizarse esta información, debe también verificarse si se cuenta con los indicadores estratégicos y de gestión necesarios para evaluar el progreso de dichos programas.

La identificación de los busilis como resultado de la revisión de los programas operativos, deberá corroborarse y validarse con el ente a ser auditado para hacer los ajustes necesarios y lograr una mayor precisión de los mismos. A continuación se presenta una tabla que ilustra los dos tipos de busilis que tiene una política.

POLÍTICA DE CONSERVACIÓN DEL INAH

Deber ser del objetivo Busilis de la teoría del cambio

- Conservar el patrimonio cultural - Mantener y conservar el número de estructuras registradas como patrimonio cultural de la Nación.

Deber ser del sistema operativo Busilis del hacer

- Proteger el patrimonio- Conservar el patrimonio- Restaurar el patrimonio

- Licitar contrato para la restauración de zonas arqueológicas.- Incrementar plantilla laboral del área de limpieza de monumentos.

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Conforme a la norma, los objetivos y los sistemas operativos planteados cada año han de ser congruentes con lo establecido en los referentes y los hilos conductores de la revisión del objeto de estudio en su conjunto. Ello debido a que el presupuesto se asigna para el cumplimiento de dichos referentes. Sin embargo, en caso de que el equipo auditor detecte una falta de congruencia de los busilis con los referentes y los hilos conductores de la política pública tras la validación y precisión de aquéllos con el ente a auditar, estará obligado a documentar dicha incongruencia como una primera observación pues, en rigor, los resultados que se esperan para un año de ejecución no pueden contradecir los objetivos que persigue una política pública, ni las actividades realizadas pueden ir en contra del busilis del hacer, señalado antes en los documentos normativos.

De encontrar una incongruencia, tras haberla documentado, el equipo auditor debe continuar con la revisión de lo logrado y lo efectivamente realizado por el ente en el ejercicio de su presupuesto asignado. Por ello, es importante que se valide y precise con el sujeto de estudio tanto el busilis de la teoría del cambio como el busilis del hacer.

• Generar la Matriz de Consistencia Lógica de la Política Pública o el Programa por Auditar

La Matriz de Consistencia Lógica constituye una herramienta de planeación que permite analizar la lógica y la consistencia de la política pública o el programa por auditar. Su propósito es mostrar el problema que se quiere solucionar, el fundamento legal de la acción gubernamental, el diseño básico de las políticas y sus resultados esperados constatables mediante los instrumentos de rendición de cuentas.

Esta Matriz sirve para mostrar, con mayor claridad, los hilos conductores de la política pública, así como el alcance de la fiscalización, ya sea de todos los hilos, de uno o de los hilos derivados

de cada busilis. Por ello, puede afirmarse que la Matriz permite identificar las partes sustantivas a ser revisadas, en concordancia con el sentido general de la política o programa.

Los componentes de la Matriz son:

a) Problema

En este componente (primera columna) deben incluirse los aspectos relevantes sobre el problema que atiende la política pública o el programa a revisar y del cual se deriva, posteriormente, el cambio social esperado del objeto de estudio. Ello permitirá destacar, en forma simultánea, la importancia de la auditoría.

Para la identificación del problema, deben considerarse los argumentos que se encuentran en las exposiciones de motivos de las leyes y decretos que se expidieron para atender un asunto de la agenda pública. Asimismo, han de revisarse los diagnósticos plasmados en los planes y programas de gobierno, así como en los documentos que forman parte del debate nacional sobre el asunto. En el siguiente recuadro se presenta un ejemplo que permitirá al auditor entender la manera de estructurar este punto de la matriz.

E jemplo

Desarrollo de la Matriz de Consistencia Lógica.5

PARTE 1: El problema.

En la Ley General de Educación se establece que corresponde a la Secretaría de Educación Pública evaluar al Sistema Educativo Nacional de forma sistemática y permanente. Esta tarea se realizará con la finalidad de que los resultados sean tomados como base para que las autoridades educativas adopten las medidas procedentes. El desarrollo del apartado del problema para la Matriz de Consistencia Lógica, podría ser el siguiente:

5 Para clarificar el desarrollo de la Matriz de Consistencia Lógica, se retomó un ejemplo sobre educación pública y se presentan recuadros con el desarrollo en cada uno de los elementos de ésta

137

PROBLEMA

PRINCIPALES ASPECTOS

GENERALES ESPECÍFICOS

El diagnóstico de las autoridades educativas señalaba que antes de 2002:

* Las evaluaciones existentes estaban desarticuladas, contenían propósitos diversos no bien definidos e inconsistentes.

* Había también estadísticas educativas tradicionales (matrícula, cobertura bruta, reprobación, deserción aparente, entre otras) recogidas al inicio y fin de cada ciclo escolar, a cargo de la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto de la SEP, pero no había un verdadero sistema de indicadores que incluyera dimensiones de la calidad educativa que no se captan mediante pruebas ni con las estadísticas tradicionales simples.

No se realizaban evaluaciones que permitieran conocer los resultados del aprendizaje de los alumnos y los efectos de la educación en las dimensiones sociales culturales, tanto a nivel nacional como internacional.

*Antes de 1976, el sistema existente no permitía la difusión eficaz y oportuna de los resultados de las evaluaciones educativas, lo cual se manejaba de forma discrecional y con carácter confidencial.

* No se difundían los resultados a supervisores, directores y maestros; por lo que la evaluación no se utilizaba sistemáticamente para mejorar las prácticas pedagógicas.

*La difusión de los resultados de las evaluaciones a las familias y sociedad en general era nula.

El vínculo entre datos y decisiones en los distintos niveles del sistema es débil. Las evaluaciones no impactan de manera decisiva en las políticas y programas.

La información clave para entender el contexto y el problema que dio origen a la política pública o programa debe redactarse en forma breve y precisa. La columna que corresponde a este componente, se subdivide en los principales aspectos generales y específicos del problema que trata el objeto de estudio, con el propósito de precisar aquellos puntos fundamentales a revisar, además de destacar su importancia.

b) Marco legal-normativo

En la segunda columna deben incluirse, como mínimo, aquellos documentos legales de aplicación general, tales como: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes reglamentarias, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, leyes secundarias, reglamentos, manuales y demás normativa pertinente.

E jemplo

138

E jemplo

DESARROLLO DE LA MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA.PARTE 2: MARCO LEGAL-NORMATIVO

MARCO LEGAL-NORMATIVO

PRINCIPALES ASPECTOS

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos

Ley Orgánica de la APF

Ley General de Educación

Reglamento interior de la SEP

Manual de Organización de la Dirección General de Evaluación de Políticas Públicas

de la SEP

“Educación básica y media superiorArtículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. “

Educación básica y media superior

Artículo 38. A la Secretaría de Educación Pública le corresponde ejercer la supervisión y vigilancia que proceda en los planteles que impartan educación en la República, conforme a lo prescrito por el Artículo 3o. Constitucional.


Artículo 50. La evaluación de los educandos comprenderá la medición en lo individual de los conocimientos, las habilidades, las destrezas y, en general, del logro de los propósitos establecidos en los planes y programas de estudio.


Articulo 40. Corresponde a la Dirección General de Evaluación de Políticas coordinar con las unidades administrativas y las instancias especializadas competentes, mecanismos de evaluación de la calidad y eficacia del sistema educativo nacional.


FACULTADES Y ATRIBUCIONESCorresponde a la DGEP desarrollar y coordinar con las unidades administrativas y las instancias especializadas competentes, mecanismos de evaluación de la calidad y eficacia del sistema educativo nacional.


Artículo 29. Corresponde a la Secretaría la evaluación del sistema educativo.

Sus resultados serán tomados como base para que las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, adopten las medidas procedentes.


ARTÍCULO 39.- Corresponde a la Dirección General de Planeación y Programación:

XVII. Establecer lineamientos y coordinar la difusión de información, estadística e indicadores del sector educativo. […]


Dirección de Evaluación y Análisis del Proceso Educativo

Objetivo 2.Promover el análisis, difusión y el uso de los resultados a las autoridades educativas-federales y locales.Función 4.Divulgar a los alumnos, padres de familia y a la sociedad en general los resultados de las evaluaciones.

139

c) Instrumentos programático-presupuestales

En este componente (tercera columna) de la Matriz se registran todos los documentos que integran el marco programático-presupuestario del objeto de estudio. A este respecto, han de considerarse el PND, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales pertinentes, así como el PEF.

Los documentos analizados se deben incluir en cada subcolumna comenzando por el PND, el programa sectorial que corresponda, los programas institucionales, regionales y especiales pertinentes y concluir con el PEF.

En cada uno de los documentos que se plasmen en la Matriz deberán señalarse los objetivos relacionados con el objeto de estudio, así como sus respectivas líneas de acción. En el caso del PEF, se deberán precisar los recursos aprobados, las metas programadas con la mayor desagregación posible y los indicadores establecidos. De igual forma, se deberá indicar el o los programas presupuestarios que se vinculen con la política pública evaluada y su estructura programática, la cual se integra por el grupo funcional, función, ramo, subfunción, actividad institucional, programa presupuestario y unidad administrativa.

140

DESA

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OLLO

DE LA

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TRIZ

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SISTENC

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A.

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TE 3: INSTR

UM

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O-PR

ESUPU

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INSTRU

MEN

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GRA

MÁ

TICO

-PRESUPU

ESTALES

Plan Nacional de D

esarrollo2007-2012

Programa Sectorial de Educación

2007-2012Plan M

aestro de Desarrollo del

INEE 2007-2014

PEF 2010

OB

JETIVO

LÍNEA

S DE

AC

CIÓ

NO

BJETIV

OLÍN

EAS D

E A

CC

IÓN

OB

JETIVO

LÍNEA

S DE

AC

CIÓ

NO

BJETIV

OLÍN

EAS D

E A

CC

IÓN

Objetivo 9.

Elevar la calidad educativa.O

bjetivo 13. Fortalecer el acceso y la perm

anencia en el sistem

a de enseñanza m

edia superior, brindando una educación de calidad orientada al desarrollo de com

petencias.

Estrategia 9.1 Im

pulsar m

ecanismos

sistemáticos de

evaluación de resultados de aprendizaje de los alum

nos, de desem

peño de los m

aestros, directivos, supervisores y jefes de sector, y de los procesos de enseñanza y gestión en todo el sistem

a educativo Estratégia13.2 Revisar el m

arco reglam

entario e instrum

entar procesos de evaluación en el sistem

a de educación m

edia superior.

Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes m

ejoren su nivel de logro educativo, cuenten con m

edios para tener acceso a un m

ayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional.

• Establecer el Sistem

a de Evaluación con Reconocim

iento de la C

alidad de la Educación Básica.• C

rear una norm

a oficial m

exicana que defina y avale los parám

etros de calidad educativa, que incluya indicadores de gestión educativa e im

pacto del proceso educativo.• G

eneralizar el uso de esquem

as rigurosos de análisis de datos, para determ

inar la asociación causal entre las prácticas pedagógicas y los resultados de las pruebas de aprendizaje.

Contribuir al

mejoram

iento de la educación en M

éxico, m

ediante la realización de evaluaciones integrales de la calidad del sistem

a educativo y de los factores que la determ

inan. A

demás realizar

difusión transparente y oportuna de sus resultados para apoyar la tom

a de decisiones, la m

ejora pedagógica en las escuelas y la rendición de cuentas.

Evaluación de calidad que com

prende tres sublíneas:• Evaluaciones de resultados donde la atención se centra en los resultados del aprendizaje de los alum

nos.• Evaluaciones de recursos y de procesos que se enfoca en el estudio.• Evaluación de los recursos hum

anos, m

ateriales y organizativos con que cuentan las escuelas, así com

o en el de los procesos escolares y de aula.

Contribuir

a adecuar e instrum

entar el Sistem

a N

acional de Evaluación Educativa que se convierta en insum

o de los procesos de tom

a de decisión en el sistem

a educativo y la escuela, cuyos resultados se difunden am

pliamente

entre la sociedad en general.

Al program

a presupuestario E003 se le asignaron 166,283.6 m

dp cargo del IN

EE, y 501,770.2 m

dp a cargo de la D

GEP.

En total, se asignaron 668,053.8 m

dp. Indicador: Tasa de crecim

iento de alum

nos evaluados en educación básica y m

edia superior. M

eta: 33%

Ejem

plo

141

d) Rendición de cuentas

En la cuarta columna se deberá consignar lo plasmado en los documentos emitidos para rendirle cuentas a la sociedad. Estos documentos comprenden: la Cuenta Pública, el Informe de Gobierno que el Ejecutivo Federal presenta al Congreso de la Unión, el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, así como los informes de labores, informes trimestrales, informes de autoevaluación, otros informes específicos que utilice el ente auditado para divulgar la política pública, las evaluaciones externas, las evaluaciones realizadas por CONEVAL, siendo fuentes fundamentales los tres primeros. También pueden considerarse las evaluaciones, auditorías o reportes

formulados por el ente a otras dependencias globalizadoras, de seguimiento o control.

En este componente se registrarán tantas subcolumnas como documentos de rendición de cuentas se hayan analizado, consignando en ellas un extracto de lo reportado, según sea el caso, en los informes trimestrales, el Informe de Gobierno, el de ejecución del PND, las evaluaciones externas, etcétera.

De manera enunciativa o declarativa, podrá agregarse una columna indicativa (no obligatoria) con los estudios académicos, las conferencias o los posicionamientos de los actores clave de la política pública o programa por auditar.

DESARROLLO DE LA MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICAPARTE 4: Documentos de rendición de cuentas

DOCUMENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

CUARTO INFORME DE EJECUCIÓN DEL PND 2007-2012

CUARTO INFORME DE GOBIERNO

CHPF 2010

Educación Básica:En la prueba ENLACE 2006-2010, los alumnos en el nivel de bueno o excelente pasaron de 17.6% a 33.9%, mientras que en español el aumento fue de 15.6 puntos porcentuales al pasar de 21.3% a 36.9% los alumnos en el nivel de bueno o excelente.

Educación Media Superior:En 2010 se aplicó la prueba ENLACE a 884,663 estudiantes de 12,246 escuelas.

Los resultados de 2008-2010 en la habilidad matemática fue que los alumnos en los niveles de insuficiente y elemental se redujeron de 84.3% a 79.7% insuficiente y elemental, al pasar de 47.7% a 42.7%,

Educación Básica y media superior.

No se reportaron resultados en la materia.

Educación Básica:La prueba ENLACE alcanzó una cobertura de 13,772,359 alumnos evaluados, con respecto a un universo de 15,801,338 , debido a las variaciones en las estimaciones de la matrícula.

Se obtuvo una tasa de crecimiento del 4.4% de alumnos evaluados, al pasar de 13,187,688 alumnos en 2009 a 13,772,359 en 2010.

En la Prueba EXCALE se concluyeron las etapas del diseño de tercero de preescolar y tercero de secundaria; y se concluyó el informe de tercero de primaria.

Educación Media Superior:-En la Prueba EXCALE se concluyó el informe del tercer año de este nivel; y la DGEP aplicó el Concurso de Ingreso a la media superior en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

E jemplo

142

d) Deber ser

Esta columna sintetiza el ejercicio hermenéutico sobre el objeto de estudio realizado y plasmado en la integración de los componentes anteriores.

Así, en dos subcolumnas se presentan, respectivamente, las dos vertientes del deber ser de la política o programa en revisión: la del objetivo y la del esquema de operación.

DESARROLLO DE LA MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICAPARTE 5: DEBER SER

DEBER SER

OBJETIVO ESQUEMA DE OPERACIÓN

Generar y proveer información sobre la calidad del sistema educativo como insumo para la toma de decisiones y elevar con ello la calidad educativa básica y media superior.

Realizar evaluaciones periódicas y difundir los resultados oportunamente.

E jemplo

e) Hilos conductores

Los hilos conductores representan la congruencia normativa y programática del objeto de estudio. Por tanto, dichos hilos han de consignarse en la Matriz, para cada una de las vertientes del deber ser identificadas.

Cada hilo podrá desagregarse, para una mayor precisión en su revisión, en tantos hilos derivados como el equipo auditor considere relevantes para la auditoría posterior. Así, dependiendo de la complejidad del objeto de estudio, deberán indicarse todos los hilos derivados que sean necesarios.

DESARROLLO DE LA MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICAPARTE 6: HILOS CONDUCTORES

OBJETIVO ESQUEMA DE OPERACIÓN

HILOS HILOS DERIVADOS HILOS HILOS DERIVADOS

Generar y proveer información; Modificar condiciones; Mejorar calidad educativa

De los resultados de alumnos, del contexto social, de los procesos del aula de los recursos humanos y materiales

Realizar evaluaciones

Difundir resultados

A alumnos, autoridades directivos, padres de familia

E jemplo

143

f) Busilis

El último componente de la Matriz corresponde a la incorporación de cada uno de los busilis del objeto de estudio identificados y validados en su momento con el ente auditado. Con ello será posible verificar la congruencia de los busilis de la teoría del cambio y del hacer, identificados con sus respectivas vertientes del deber ser del objeto de estudio y los hilos conductores que permitirán su verificación empírica.

En caso de que tras la validación con el ente auditado se incorporen busilis que no sean congruentes con los demás componentes de la Matriz, se deberán incorporar en ésta aquellas observaciones que correspondan en cada uno de los componentes de la misma.

DESARROLLO DE LA MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICAPARTE 7: BUSILIS

BUSILIS

DE LA TEORÍA DEL CAMBIO DEL HACER

Desarrollar un modelo para evaluación de secundarias.

Realizar un curso de actualización para periodistas, preparar un prontuario de información para el periodista educativo, repartir folletos a padres de familia y estudiantes. Organizar reuniones de trabajo con Órganos Colegiados, pactar nuevos convenios de colaboración.

E jemplo

Una vez integrada la Matriz con cada uno de los elementos que se han descrito, deberá elaborarse un documento que contenga los detalles del ejercicio hermenéutico, incluyendo las conclusiones respecto de la fortaleza del objeto de estudio y las observaciones, en caso de haberlas, sobre la congruencia o falta de ésta, entre los busilis y las vertientes del deber ser y los hilos conductores identificados. Este documento ha de adjuntarse a la Matriz, en la auditina concluida.

145

CAPÍTULO 4.

LOS OBJETIVOS, EL ALCANCE, LA QUIDIDAD O LAS PREGUNTAS CLAVE, LAS HIPÓTESIS DE LA AUDITORÍA Y LAS TABLAS DEL ONUS PROBANDI (ABDUCCIÓN DE LA AUDITORÍA)

El equipo auditor está en condiciones de estructurar el esquema metodológico de la auditoría cuando ya ha comprendido el deber ser del programa o de la política pública, culmina esto con la formulación del busilis. Con ellos presentes lo que procede es delimitar lo auditable. Auditable se entiende en dos sentidos: el primero, respecto del estado del ente (programa o política pública), es auditable aquello que ofrece referentes empíricos; el segundo, respecto de los recursos con los que se cuenta, el grupo auditor delimita lo auditable en función del personal, del tiempo y del presupuesto asignado.6

Abducción de la Auditoría

La estructuración del esquema metodológico de la auditoría comienza con la abducción de la auditoría, la cual parte del análisis del mandato legal que tienen la ASF y la AED, y de la interrelación de ese mandato con el objeto y el sujeto por auditar. Dicho análisis debe considerarse en cada una de las actividades que conforman este paso del diseño de la auditoría, para garantizar la vinculación entre los objetivos centrales de la fiscalización realizada por la AED y los elementos de la política pública identificados como auditables.

A todo este proceso se le denomina abducción7

de las auditorías y comprende las siguientes actividades:

6 Circular OAED/001/sobre la Cuenta Pública 2011, del 17 de mayo de 2012.

7 La abducción se entiende como el conjunto de los planteamientos, razonamientos o silogismos que proporcionan un conocimiento probable. Ésta representa la elección de una hipótesis que sirve para explicar determinados hechos, sin que todavía se hubiese comprobado. En el caso del diseño de las auditorías especiales, la abducción debe centrarse en aquellos elementos asociados a los procedimientos y acciones en los que, dada la complejidad o particularidades de las operaciones, programas o procesos se ajusten a la taxonomía de la revisión.

146

Objetivos de la auditoría

La formulación del objetivo consiste en precisar, mediante un enunciado claro, lo que se persigue en la investigación a efectuar; esto es, lo que se pretende realizar en la auditoría.

De los grandes hilos conductores de la política pública, el grupo auditor elige aquellos que considere auditables. Es preciso establecer explícitamente los criterios de selección de los aspectos por auditar (es importante no confundir esta selección de aspecto auditables con la definición de una muestra como prueba de auditoría).

Asociado a cada aspecto elegido de la revisión, debe aparecer un objetivo de auditoría. El objetivo de la revisión debe expresar aquello que se quiere conocer (el impacto de las acciones en un rubro; las posibilidades de subsistencia de un objeto; las condiciones de existencia de un objeto; etcétera). Dado que el objetivo se plantea, normalmente en términos abstractos, para alcanzarlo, es necesario un conjunto de pruebas o procedimientos de auditoría. El camino que va del objetivo hacia el procedimiento de auditoría busca llevar dicho objetivo hasta la operación concreta; es, por tanto, un camino que va de lo más abstracto a lo más concreto, de manera gradual.8

un solo concepto, regularmente, se descompone en varias notas o características que conforman su significado. Una vez identificado el conjunto de características que conforman el significado del concepto, cada característica se presenta en forma de pregunta. Las preguntas resultantes constituirán la guía de trabajo. Se tendrán tantas preguntas cuantas notas compongan el significado del concepto principal, porque solo estas preguntas resultan menos abstractas que el concepto del objetivo, pero suficientemente generales como para ser preguntas clave que guíen la revisión.9

Eficacia

La eficacia es un concepto ligado al logro de objetivos de mediano y largo plazo. Por tanto, esta vertiente requiere de indicadores estratégicos o de resultados.

Como la eficacia hace referencia a la relación existente entre los objetivos propuestos, los productos aportados y los objetivos alcanzados, su revisión requiere llevarse a cabo en dos niveles: uno relativo a si se lograron las metas propuestas en el año de revisión, para constatar el avance en el logro de las metas de largo plazo (se recomienda tomar periodos mayores a cinco años para poder hacer proyecciones estadísticas); y otra, sobre si los resultados obtenidos en el periodo de estudio son coherentes con los objetivos de la política pública o el programa en revisión. Por tanto, las preguntas centrales son:

a) ¿Se cumplieron los objetivos propuestos para el desarrollo de la política de acuerdo con los medios empleados y los productos aportados?

b) ¿Los resultados logrados son coherentes con el objetivo de la política aplicada?

Cuando el equipo auditor evalúa la eficacia de una política pública o programa requiere un profundo conocimiento y entendimiento del cambio social que se espera de ello, así como del cambio social que espera el ente durante el año en revisión.

8 Circular OAED/001/sobre la Cuenta Pública 2011, del 17 de mayo de 2012.9 Idem


Es importante tomar en cuenta que la auditoría será evaluada por el logro de sus objetivos, los cuales debieron ser previamente señalados y seleccionados al comienzo de la revisión. Al final de la auditoría, los objetivos deben ser identificables con los resultados; deben estar respondiendo a los objetivos propuestos.

El primer paso para concretar un objetivo planteado en términos abstractos es encontrar el significado del concepto principal del mismo, para lo cual el auditor se vale de los referentes definidos y consensuados con el ente durante la comprensión del deber ser. Es importante tener presente que

147

para la ejecución de la política pública o programa durante el año en revisión o en el corto plazo fueron efectivamente desarrollados; cuál fue la gestión específicamente desarrollada; y si ésta corresponde con el sistema operativo planteado normativamente para el desarrollo de la política pública o el programa en revisión.

Al evaluar esta vertiente, el equipo auditor requiere conocer y entender los cauces de acción establecidos por el objeto de estudio para su ejecución (deber ser del esquema de operación), así como las actividades planteadas por el ente para lograr el busilis de la teoría del cambio (busilis del hacer).

Economía

Esta vertiente de revisión, también conocida como “valor por dinero”, mide el costo o recursos aplicados para alcanzar las metas y los objetivos de largo plazo contra los resultados obtenidos. En este sentido, implica la racionalidad de elegir entre varias opciones la alternativa que conduzca al máximo cumplimiento de los objetivos con el menor gasto presupuestal posible, y se mide por medio de la gestión.

Aquí, la principal interrogante es saber si los recursos han sido aplicados y utilizados de un modo económico racional para lograr los fines previstos, en un contexto político y social específico.

Competencia de los actores

Cuando hablamos de la competencia de los actores, nos referimos a quienes realizan las tareas en el sector público: las instituciones y los servidores públicos.

Para analizar esta vertiente el equipo auditor debe formularse preguntas como:

a) ¿La institución cuenta con un fundamento jurídico que señale de manera clara su mandato y sus objetivos?

b) ¿La entidad cuenta con normas, manuales o reglas de operación? ¿Tiene una estructura orgánica adecuada a su mandato?

E jemplo

El objetivo general de la auditoría, asociado al hilo conductor de la vertiente de eficacia, puede ser “Fiscalizar la mejora en el logro educativo de los estudiantes como resultado del programa de becas escolares”. Para pasar a la(s) pregunta(s) de auditoría, necesitamos saber qué significa logro educativo. Durante la construcción de los referentes, identificamos que el concepto logro educativo cuantifica el aprendizaje alcanzado por un estudiante en un nivel o grado educativo. En este caso el concepto no se descompone en más conceptos, por lo que se toma así para plantear la pregunta de auditoría: “¿El otorgamiento de becas escolares ha tenido impacto en el logro educativo de los beneficiarios?”.

Si logro educativo significa, la cuantificación del aprendizaje y el avance en grados y niveles escolares, entonces tendríamos que plantear dos preguntas de auditoría, una para cada nota que compone el significado del concepto.

Si logro educativo significara la cuantificación del aprendizaje y el avance en grados y niveles escolares, y el ingreso a una institución de educación superior, entonces se tendrían que plantear tres preguntas de auditoría, una para cada nota que compone el significado del concepto.

Si se plantean preguntas muy concretas, como “¿Cuántos estudiantes beneficiarios del nivel educativo primaria obtuvieron mejores calificaciones este año respecto al anterior?”, aunque si es un dato útil y relevante para la revisión, dificultará organizar todos los datos.

Eficiencia

La eficiencia mide y califica el recorrido entre medios y fines. Se refiere a la proporción entre la utilización de insumos, recursos, costos, tiempo y forma en la que se relacionan los fines. Por ello, a mayor eficiencia, mayor racionalidad y optimización. Esta vertiente se mide con indicadores de gestión y se refiere a las metas anuales o a las metas de corto plazo.

Las preguntas centrales referidas a la eficiencia buscan conocer si los medios planteados o el esquema operativo diseñado por el ente en revisión

148

c) ¿El servidor público es competente para realizar su función? ¿Sabe hacer su función? ¿Es el mejor? ¿Cumple el perfil del puesto?

No debe olvidarse que esta revisión se deriva del propósito central de la auditoría: verificar el busilis de la teoría del cambio (relacionado, a su vez, con el deber ser de la política o programa), por lo que cada uno de los aspectos a revisar, en términos de la competencia de los actores, debe relacionarse específicamente con la competencia deseable para lograr el cambio social esperado.

Calidad del bien o servicio

La corriente contemporánea denominada “calidad en el servicio” tiene como propósito generar reformas en la gestión pública para mejorar la capacidad de respuesta y sensibilidad de los entes del sector público, al requerir y alentar un mayor énfasis en el rendimiento. Esta corriente propone una orientación hacia los resultados, donde las necesidades y las expectativas del ciudadano-usuario constituyen un elemento central.

Por tanto, la revisión de esta vertiente ha de considerar el análisis de aquellos aspectos directamente relacionados con las necesidades y demandas del ciudadano-usuario relativas, específicamente, a la provisión de los bienes o servicios que el objeto de estudio establece para su ejecución. Además, dado que la revisión hace referencia a la calidad, requiere del estudio y comprensión de las características y especificaciones del mismo bien o servicio.10

Percepción del ciudadano-usuario

Esta vertiente corresponde a la revisión del nivel de satisfacción o insatisfacción del ciudadano-usuario respecto del objeto de estudio.

Aunque se trata de una vertiente de revisión interrelacionada íntimamente con la calidad del bien o servicio, su comportamiento no responde a las características de esta última. El ente auditado

puede proveer un bien o servicio conforme a sus especificaciones y las necesidades del usuario y, sin embargo, la percepción de éste último puede ser diferente.

Además, es necesario conocer la percepción del ciudadano-usuario respecto a los resultados generales de la política o programa, así como los resultados del propio ente en revisión.

De ahí que para la revisión de esta vertiente sea necesario conocer y comprender, específicamente, cuál es la opinión del beneficiario de la política pública o el programa por auditar, con respecto a la ejecución efectuada por el ente responsable.

Establecer los alcances de la auditoría

Los alcances de la auditoría están definidos por la profundidad temática, el monto del presupuesto ejercido a revisar, la temporalidad que corresponde a la revisión y las unidades objeto de revisión.

La profundidad temática está determinada por cada uno de los componentes del diseño de la auditoría, mediante el conocimiento que se tiene del mandato constitucional y la compresión de la materia por revisar. Este elemento se identifica como el guión de trabajo que ha de seguirse para dar cumplimiento a los objetivos de la auditoría y con el cual se contrastarán los resultados a fin de determinar si se cumplió con lo propuesto tanto en los objetivos como en la ruta de acción. Adicionalmente, cuando sea el caso, debe precisarse si la revisión comprenderá la totalidad de los hilos y los hilos derivados o sólo se tomarán en cuenta aquéllos que cuenten con evidencia empírica suficiente.

El monto del presupuesto ejercido a revisar se determina a partir del monto total de los recursos económicos erogados durante el año fiscal en revisión, mismo que define la temporalidad de la auditoría. Así, el alcance definido por la temporalidad permite situar el periodo de la revisión.

10 En el Anexo 2 se incluyen los elementos que la OCDE considera esenciales para lograr servicios de calidad en la Administración Pública y que pueden ayudar al equipo auditor a identificarlos en la política o programa que vayan a evaluar.

149

En relación con las unidades administrativas del ente auditado, es importante que el equipo auditor determine con precisión las atribuciones de cada área objeto de revisión, para tener la certeza de que esas unidades son responsables de los aspectos a revisar mediante la auditina. Por lo anterior, el alcance deberá establecer cuáles serán las áreas objeto de revisión y por qué razones jurídicas.

Dada la complejidad de los objetos de estudio y de la subsecuente evaluación de los mismos, el muestreo se presenta como una práctica frecuente para determinar los alcances de las auditorías.11 El muestreo consiste en la aplicación de métodos cualitativos y cuantitativos destinados a obtener evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para establecer las características estadísticas de la población que se estudia.

Este tipo de análisis podrá ser seleccionado por el grupo de auditores en la aplicación de las pruebas de evaluación del cumplimiento de objetivos, indicadores y metas; la eficiencia operativa; el ejercicio presupuestal y la satisfacción del cliente-ciudadano.

En la auditina se debe dar cuenta de que el grupo auditor conoce lo que será necesario hacer en materia de la muestra. Por ello, el grupo auditor deberá detallar el diseño de la prueba de auditoría que hará uso de la muestra y presentar en la reunión de revisión de la Auditina por el CTR el anexo DE30/T011 Cédula para la Integración de la Muestra de la Auditoría, validada por alguno de los especialistas en matemáticas, estadística y muestreo, y con el visto bueno del asesor estadístico de la AED. Se realizarán reuniones de trabajo con los especialistas en muestreo y el asesor estadístico de la AED. Dichas reuniones deberán documentarlas los grupos auditores en minutas de trabajo. Se deberá elaborar una cédula por cada muestra que se considere revisar.

El Auditor Especial de Desempeño designará a los especialistas en matemáticas, estadística y muestreo entre los auditores que hayan cursado la licenciatura en matemáticas, actuaría, física o alguna otra afín. El asesor estadístico de la AED dará a los especialistas la capacitación necesaria para asistir a los grupos auditores en los trabajos de muestreo y validar la Cédula para la Integración de la Muestra de la Auditoría.

El grupo auditor deberá indicar en la Cédula para la Integración de la Muestra de la Auditoría las líneas generales de la muestra señalando, al menos, los elementos siguientes:

• Las unidades de observación (v.gr. si se trata de revisar expedientes).

• El objetivo de la muestra (v.gr. si, al revisar expedientes, se requiere saber si éstos cumplen con lo estipulado en las reglas de operación o la normativa aplicable).

Hay que saber

Todas las revisiones deben referirse a un periodo de estudio previamente establecido. Por tanto, no se hará ninguna comprobación de cuentas en años que no correspondan a la revisión, salvo el caso en el que esté debidamente justificado o se aporten datos que sean fundamentales para la compresión del periodo en estudio.

Hay que saber

El muestreo estadístico es la selección de un subconjunto representativo de elementos dentro de una población o universo con el propósito de conocer el comportamiento o el estado que guarda el universo que representan mediante inferencia estadística.

Para determinar el tamaño de la muestra, es necesario que el grupo auditor identifique el universo, la población objetivo, el esquema de muestreo más apropiado, así como los parámetros según el esquema muestral, por ejemplo: tamaño del universo, nivel de confianza de la muestra, el margen de error o precisión de la estimación.

11 Se recomienda consultar los libros editados por la AED: Muestreo Probabilístico para Auditores, El Método Cuantitativo y El Método Cualitativo, y bibliografía especializada en muestreo.

150

• Los procedimientos para analizar la muestra. Para ello, el grupo auditor deberá plantear con detalle la prueba de auditoría.

• La hipótesis que se quiere someter a prueba haciendo uso de la muestra.

• La probabilidad de observar el evento de interés en el universo de estudio; el nivel de confianza y la precisión o tolerancia al error.

• El marco muestral y la muestra seleccionada.

Durante la elaboración de la auditina, es probable que el grupo auditor aún no disponga de toda la información necesaria para determinar el tamaño de la muestra (v.gr., el tamaño del universo), por lo que será necesario que indique en la cédula de muestreo cuáles son los elementos que faltan para determinar el tamaño de la muestra y su selección, precisando qué información solicitará durante la ejecución de la auditoría.

• El grupo auditor someterá a consideración de algún experto de la AED, para su aprobación, la muestra seleccionada. El experto la revisará, verificará la congruencia entre los elementos contenidos en la cédula; en particular, se busca que en la cédula se justifique el esquema de muestreo utilizado, que los parámetros definidos sean los adecuados, que el tamaño de muestra calculado sea pertinente y que las conclusiones se desprendan de los resultados del análisis de la muestra.

• Una vez que algún experto haya validado la cédula de muestreo, deberá presentarse al asesor estadístico de la AED para su visto bueno.

• Todas las reuniones realizadas tanto con los expertos como con el asesor estadístico de la AED deberán ser documentadas mediante minutas de trabajo.

Para aquellos casos en los que no se utilizó el muestreo estadístico, en las hojas de trabajo se deberán señalar los criterios que se utilizaron en la determinación de la muestra.

A continuación se presentan los mecanismos de supervisión para el cálculo adecuado de la determinación de la muestra y selección de pruebas de auditoría:

• Los auditores deberán determinar el nivel de riesgo del ente.

• El jefe de departamento y los auditores deberán preparar el alcance y el programa específico para aplicar las pruebas de muestreo contenidas en la cédula de muestreo. La cédula será supervisada por el subdirector y autorizada por el director de área antes de su presentación, para aprobación del especialista de la AED.

• El subdirector verificará que el personal encargado de efectuar la auditoría reciba la orientación que garantice: la ejecución correcta del muestreo, y el logro del objetivo del muestreo. También revisará el contenido del resultado de la aplicación de las técnicas de muestreo en las cédulas y solicitará, cuando así se requiera, aumentar el tamaño de la muestra con acuerdo previo del especialista en la materia.

• El jefe de departamento efectuará la revisión sistemática y oportuna del trabajo del equipo de auditores sobre el muestreo.

• El director de área aprobará los trabajos de muestreo.

• Las consideraciones sobre el muestreo deberán estar contenidas en el informe al 75%. En la reunión de revisión del 75%, los grupos auditores deberán entregar la cédula de la muestra que incluya el análisis y los resultados obtenidos.

• El procedimiento de muestreo aplicado, siempre deberá hacerse constar en la cédula correspondiente y, para aquellos casos en los que no se utilizó el muestreo estadístico, se deberá señalar el criterio aplicado.

• Para la aplicación de las técnicas de muestreo deberán ser utilizados programas informáticos de Excel o algún otro programa aprobado por la institución.

151

La Cédula para la Integración de la Muestra de la Auditoría

En la presentación de la Auditina el grupo auditor deberá preparar la Cédula para la Integración de la Muestra de la Auditoría validada por el experto matemático. La cédula debe detallar los aspectos siguientes:

1. Objetivo de la auditoría2. Objetivos específicos de la muestra. Se

refiere a lo que se pretende lograr con la selección y análisis de la muestra. Estos objetivos están vinculados al deber ser de los resultados que harán uso de la muestra seleccionada.

3. Procedimiento. En este apartado de la cédula el grupo auditor debe detallar los aspectos a revisar con la muestra. Es muy importante hacer una lista de las características o atributos que deben tener los elementos de la población que se quiere estudiar para cumplir con el deber ser.

Para efectos de la prueba de auditoría, los expedientes que no cumplan todos los requisitos serán considerados una falla en los controles de la entidad. Como parte del resultado, se calculará la proporción de fallas en la muestra.

4. Hipótesis. Hay dos hipótesis que el grupo auditor debe someter a prueba:

a) La primera hipótesis está relacionada con el valor del parámetro p (la proporción de incumplimientos en la población a estudiar) de la fórmula para calcular el tamaño de muestra.

E jemplo

Se revisará una muestra de expedientes de los proyectos apoyados por el Fondo PYME en 2010 para verificar que los proyectos presentados por los Organismos Intermedios cumplan con los requisitos siguientes:

- Documentación requerida para acceder a los apoyosa) Cédula de apoyob) Documentación que acredite las facultades

del Organismo Intermedioc) Registro Federal de Contribuyentes (RFC)

- Dictaminación y aprobación de los proyectosa) Opinión técnica de la evaluación de los

proyectosb) Acta de resolución del Consejo Directivoc) Convenio de adhesión o de colaboración

- Operación de los proyectosa) Recibo de depósito al Organismo

Intermedio de los recursos autorizadosb) Comprobante de la cuenta bancaria del

Organismo Intermedio

- Seguimiento de los proyectosa) Informes trimestrales de los Organismos

Intermedios sobre el avance en la ejecución de los proyectos

b) Informes finales y de conclusión del proyecto.

E jemplo

H_1: El 10% de los expedientes no cumple todos los requisitos del deber ser.

Una vez analizada la muestra, si se rechaza esta hipótesis porque la proporción de expedientes que no cumplen el deber ser es mayor al valor asumido en la hipótesis, entonces es razonable aumentar el tamaño de muestra asumiendo como nuevo valor de p el que obtuvo del análisis de la muestra.

b) La segunda hipótesis se tiene que ver con la percepción del grupo auditor en relación con los objetivos específicos. Ejemplo:

E jemplo

H_2: Los sistemas de control interno del ente son deficientes y no garantizan que todos los expedientes estén completos.

152

5. Muestra determinada. Hay tres consideraciones importantes al respecto: determinar el esquema de muestreo a utilizar, calcular el tamaño de muestra y describir el procedimiento para la selección de la muestra.

a) Esquema de muestreo. Hay que definir si se utilizará muestreo aleatorio simple, muestreo estratificado o algún otro esquema de muestreo. La decisión depende de las características de la población y la forma en que se presentarán los resultados. Lo más común es utilizar muestreo aleatorio simple.

b) Tamaño de muestra. La fórmula para calcular el tamaño de muestra nos dice cuál es el número mínimo de elementos que debe contener la muestra para que los resultados de su análisis puedan extrapolarse a la población bajo estudio. Para este punto el grupo auditor tendrá que tomar decisiones de los valores de los parámetros que intervienen en la fórmula.

c) Selección de la muestra. Una vez que se determinó el tamaño de muestra, el grupo auditor debe hacer una selección aleatoria de los elementos que habrán de conformar la muestra. La función aleatorio() de Excel es útil para ello.

6. Posibles resultados. El grupo auditor deberá indicar los resultados que espera obtener con el análisis de la muestra.

7. Contar firmas autógrafas del equipo auditor, del experto matemático que validó la cédula y del asesor estadístico de la AED quien dio el visto bueno.

Establecer la quididad de la auditoría

Para cada busilis (de la teoría del cambio y del hacer) se deben formular las preguntas clave de la auditoría. De éstas deben desprenderse los cuestionamientos necesarios que garanticen que se cubrió y se respondió la totalidad los objetivos específicos de la revisión.

Cada pregunta es sustancial en la búsqueda de datos, por lo que sólo se deben formular las preguntas indispensables para cada objetivo, considerando las distintas vertientes de la revisión. Estas preguntas podrían clasificarse en:

• Las relativas a los resultados obtenidos por el ente en revisión y a la congruencia de esos resultados con aquellos esperados por la política pública o programa (busilis de la teoría del cambio).

• Las relativas a las características y los medios y recursos utilizados por el ente en revisión para lograr los resultados tanto esperados como efectivamente logrados (busilis del hacer).

• Las de tipo comprehensivo, para aquellas auditorías que, por ejemplo, hagan énfasis en las explicaciones causales del éxito o fracaso de una política pública o programa.

Hay que saber

En la estructuración de la auditina, el equipo auditor debe establecer sólo preguntas manejables y demostrables conforme a los objetivos, dado que en el avance al 75% los resultados necesariamente responderán a las preguntas hechas en la auditina y éstas no deben quedar sin respuesta.

Las preguntas deben tener una respuesta hipotética. Por tanto, deben estar orientadas por hipótesis de revisión o conductoras de la auditoría.12

Establecer las hipótesis de la auditoría

Para responder las preguntas claves, es necesario establecer hipótesis de trabajo. La hipótesis es el punto del protocolo de investigación (i,e., auditina) en el que se busca operacionalizar el objetivo de la auditoría (si es un objetivo general será una hipótesis general; a objetivos específicos corresponden hipótesis específicas). La construcción de hipótesis, por tanto, se logra teniendo como referencia:

12 En el Anexo 3 se encuentran ejemplos sobre el tipo de preguntas que pueden realizarse.

153

a) Qué es aquello que queremos conocer, cuál es el objetivo planteado.

b) La viabilidad de someter a prueba la hipótesis mediante la información que estimamos que estará disponible (ya sea de manera directa, ya sea mediante un estudio que contrate el grupo auditor, etcétera).

c) Que al identificar las variables y los datos con referencia empírica que están involucrados en la concreción del concepto principal del objetivo, dichas variables y datos correspondan al significado identificado en los referentes consensuados con el ente.13

En este sentido, la identificación adecuada de los busilis de la política pública o programa y un marco respectivo de preguntas clave permitirán la correcta formulación de las hipótesis, que se pondrán a prueba, para su verificación, corrección o refutación en el transcurso de la auditoría.

13 Circular OAED/001/sobre la Cuenta Pública 2011, del 17 de mayo de 2012.

E jemplo

Si nuestra pregunta de auditoría es: “¿El otorgamiento de becas escolares ha tenido impacto en el logro educativo de los beneficiarios?”, no tiene sentido que lancemos una hipótesis como la siguiente: “¿El programa de becas escolares no ha tenido impacto en el logro educativo?”, porque no señala con qué se revisó el logro educativo.

Una hipótesis adecuada debe indicar con qué se va a responder a la pregunta. En este caso, si nos preguntamos por el logro educativo, y sabemos que fue definido como la cuantificación del aprendizaje alcanzado por un estudiante, nuestra hipótesis debe hacer referencia a los datos de dicha cuantificación.

La hipótesis debe decirnos también el criterio con el que revisamos los datos. En este caso, podemos comparar los datos que corresponden a los beneficiarios del programa con los que corresponden a los no beneficiarios. La hipótesis quedaría como sigue: “El promedio de calificaciones de los estudiantes becarios mejora más rápido que el de los no becarios”.

En general, hipótesis que tengan el formato de respuestas Si/No a la pregunta planteada, no son útiles porque no operacionalizan el concepto abstracto que queremos revisar.


Cuando se hayan reunido los datos, se les haya ordenado y se comprenda su relación con otros, se habrá construido el cuerpo de evidencia de la auditoría. Para llegar a ese cuerpo de evidencias, es necesario recorrer el camino de la obtención de esos datos, orientado siempre e invariablemente por las hipótesis.

La hipótesis es la respuesta anticipada, provisional, explicativa y fundamentada al problema planteado en un trabajo de investigación. Se formula antes de efectuar el trabajo de comprobación; es provisional, ya que la respuesta definitiva debe provenir de los resultados de la prueba; es explicativa porque responde a la pregunta ¿Por qué sucede esto? Y tiene fundamento teórico y empírico, pues de lo contrario se constituiría en una mera suposición irresponsable.

Una hipótesis constituye una suposición, una proposición o una conjetura de tipo especial que se aplica en la investigación para que sea confirmada o refutada. La hipótesis constituye la posible respuesta lógica al objeto analizado, está constituida por las premisas o juicios antecedentes y el juicio probable o inferencia que se deriva lógicamente de las premisas.

La hipótesis es el eje fundamental en el proceso de la auditoría; en ella se condensa el contenido lógico y el conocimiento que aporta el marco conceptual para la interpretación del problema objeto de revisión.

Al formularse las hipótesis, debe tenerse presente que una auditoría debe estar imbuida del escepticismo organizado propio de la ciencia, de la duda metódica, de la negativa a aceptar alguna afirmación sin la correspondiente evidencia, que debe ser: suficiente, competente, relevante y pertinente.

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En la estructuración de las hipótesis es necesario que éstas hagan referencia a aquellas variables que explican, o podrían explicar, las preguntas establecidas para el desarrollo de las auditorías, conforme a la información sobre el objeto y el sujeto de estudio previamente capturada, procesada y comprendida. Dichas variables podrán ser tanto cuantitativas como cualitativas y deben desarrollarse siempre en función de lo establecido en los referentes y en los hilos conductores de la fiscalización, y del conjunto de conceptos y actividades que le otorguen coherencia normativa y programática al cumplimiento de los objetivos planteados durante el año en revisión.

Una vez establecidas o planteadas las hipótesis, el equipo auditor debe detallar con claridad en el apartado “V.4 Diseño de hipótesis de trabajo” del documento de la auditina (que se describe más adelante) dos hipótesis generales que se formularán con base en los dos objetivos estratégicos y dos preguntas clave correspondientes al busilis de la teoría del cambio y al busilis del hacer.

Posteriormente, se procederá a incorporar las hipótesis específicas vinculadas al resto de las preguntas, mismas que por las características descritas previamente, deberán ser solamente aquellas que sean indispensables y manejables para entender la política pública o programa a revisar.14

Principales conceptos a revisar

Además de explicitar las hipótesis de trabajo como posibles respuestas a las preguntas de auditoría, es necesario establecer mediante qué métodos someteremos a prueba las hipótesis, señalando los procedimientos de auditoría que nos permitirán hacer las observaciones empíricas necesarias. Una vez autorizada y aperturada la auditoría, lo óptimo es que nuestros requerimientos de información al ente nos aporten precisamente la información proyectada en la sección sobre Método de prueba de la hipótesis.

Hay que saber

Se debe tomar en cuenta que de suscitarse cambios en las preguntas originalmente planteadas durante el desarrollo de las auditorías, habrá que dejar constancia de dichos cambios en las cédulas de trabajo.

Hay que saber

Para establecer adecuadamente las hipótesis, el equipo auditor debe considerar:

• El marco conceptual e histórico de la política pública;

• La comparación entre el deber ser del objetivo y el esquema operativo de la política o programa y los resultados observables al respecto;

• Los objetivos y las preguntas claves relacionados específicamente a los busilis de la política o programa;

• La identificación clara de las variables a incluir y las utilizadas por los entes públicos o privados en otros estudios similares; y

• No incluir juicios de valor.

Para que las hipótesis puedan ser verificadas empíricamente deben reunir los siguientes requisitos:

• Referirse sólo a un ámbito determinado de la realidad social;

• Utilizar conceptos claros y precisos que estén vinculados a la realidad o a referentes empíricos u observables; y

• Prever las técnicas para probarlas.

14 En el Anexo 4 se puede profundizar sobre los tipos de Hipótesis en la Investigación Social

155

Al registrar una auditoría –e incluso desde que se tiene como propuesta–, derivado de un análisis previo, se registra también un objetivo general de auditoría en SICSA. Este objetivo es sumamente abstracto. Entonces, una vez que se tenga ese objetivo, se sugiere el siguiente orden para la construcción de la abducción:

1. Tomar el objetivo general que se registró en SICSA.

2. Definir vertientes de revisión para identificar objetivos específicos.

3. Elaborar tablas de abducción de los objetivos específicos.

4. Elaborar tabla de abducción del objetivo general (porque las hipótesis que corresponden al objetivo general pueden tomar como insumos lo que corresponde a los objetivos específicos).

Para este punto, el auditor se preguntará: ¿cuántas preguntas de auditoría debo establecer?, ¿cuántas hipótesis de trabajo necesito para alcanzar mis objetivos? Aquí hay una sugerencia para dimensionar el asunto:

Los objetivos se siguen de los hilos y subhilos conductores; habrá tantos objetivos específicos como aspectos, hilos o subhilos conductores a revisar, (que, preferentemente, han de coincidir con las vertientes de revisión, i.e., tres e y tres c).

Hay que saber

Algunas ideas sobre métodos de trabajo

1. Para revisar la alineación de objetivos, empleamos un análisis conceptual (método del tipo cualitativo). Revisamos si unos conceptos se comprenden en otros, si unos equivalen a otros, si términos diferentes están siendo empleados para nombrar el mismo concepto.

2. Para revisar el control interno, nos valemos de un cuestionario de control interno (método del tipo cualitativo).

3. Si en una prueba de auditoría –necesitamos contar cuántos individuos cumplen con determinada características, empleamos análisis estadístico (asignamos valores cuantificables a los aspectos cualitativos, y luego contamos).

4. Si queremos saber si dos variables actúan simultáneamente, empleamos análisis de correlación o regresión lineal simple.

5. Si queremos conocer la trayectoria de una variable en el tiempo y su tendencia, empleamos una gráfica de serie de tiempo y calculamos la tasa media de crecimiento.

6. Si queremos saber si una variable o un conjunto de variables están asociadas a otra variable de interés particular, empleamos análisis de regresión:

a) Simple b) Múltiple c) Logística

7. Si revisamos la factibilidad de que se cumplan metas de mediano plazo, realizamos:

a) Proyecciones, si analizamos el comportamiento de una sola variable a lo largo del tiempo.

b) Análisis prospectivos, si analizamos el comportamiento de una variable como función de otras variables también proyectadas.

8. Cuando revisamos la MIR, empleamos la metodología de Marco Lógico.

9. Si en alguna prueba estimamos emplear una muestra, es necesario añadir la cédula de diseño de muestra, debidamente autorizada por el especialista.

E jemplo

Si nuestra hipótesis quedó planteada como: “El promedio de calificaciones de los estudiantes becarios mejora más rápido que el de los no becarios”, el método para probarla debe indicar de dónde tomaremos la información (por ejemplo, de la prueba Enlace); cuáles son las variables que queremos analizar (calificaciones); de qué modo las analizaremos (compararemos las calificaciones de beneficiarios contra las de no beneficiarios); si queremos observar una tendencia, el periodo de tiempo que tomaremos como referencia (ciclos escolares de cuya información podemos disponer y que nos sean útiles); e incluso, si necesitaremos algún insumo cuya elaboración debamos contratar (como la construcción de la base de datos).

156

Dependiendo de la delimitación de la ejecución de la auditoría, podemos esperar entre tres y seis objetivos específicos; si hemos planteado más, se deberá sospechar que se han planteado procedimientos de auditoría concretos, en lugar de objetivos específicos.

Para cada objetivo específico, habrá que calcular entre 1 y 3 preguntas de auditoría; difícilmente nos sucederá que un solo objetivo específico se desglose en, digamos, 10 preguntas. Si eso sucede, probablemente estamos estableciendo procedimientos de auditoría concretos y no preguntas guía.

A cada pregunta de auditoría se le asocia una hipótesis como posible respuesta; además, se vale establecer hipótesis que relacionen dos o más resultados de hipótesis previas. Por tanto, si tenemos dos preguntas de auditoría, podemos tener dos o tres hipótesis de trabajo: dos si son directas; tres, si hay una que relaciona a las dos directas.

¿Cuántos procedimientos de auditoría se deben establecer? Tantos como sean necesarios para obtener los datos empíricos y verificados que permitan probar la hipótesis. En este punto, el auditor debe saber que un mismo procedimiento de auditoría –y, por tanto, un mismo dato o una misma colección de datos con referente empírico- puede emplearse para probar más de una hipótesis. De hecho, lo recomendable es que, al establecer hipótesis de trabajo y procedimientos de auditoría, el auditor busque aquellos procedimientos que más información aporten, con la finalidad de no multiplicarse el trabajo de revisión de documentos y poder dedicarle más tiempo y energía al trabajo de análisis y argumentación.

El siguiente diagrama muestra el orden de los elementos de la abducción:

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La abducción de la auditoría debe ser organizada mostrando las relaciones entre los distintos elementos. Para ello se sugiere la utilización de un formato que incluya los siguientes elementos:

• Nombre del programa

• Tipo de Busilis (del hacer o de la teoría del cambio)

• Delimitación de la ejecución de la auditoría (asociado a los hilos conductores)

• Objetivo

• Pregunta de auditoría

• Hipótesis de trabajo

• Método de prueba de la hipótesis, procedimiento(s) de auditoría necesario(s)

En el siguiente recuadro se presenta un ejemplo del tipo de este formato:

BUSILIS DE LA TEORÍA DEL CAMBIO: CONTRIBUIR A MEJORAR EL LOGRO EDUCATIVO DE LOS ESTUDIANTES.

Delimitación de la ejecución de la auditoría (asociado a los hilos conductores)

Objetivo Pregunta de auditoría Hipótesis de trabajo Método de prueba de la hipótesis, procedimiento(s) de auditoría necesario(s)

Hilo conductor:

Eficacia: mejora en el logro educativo de los estudiantes.

Fiscalizar la mejora en el logro educativo de los estudiantes como resultado del programa de becas escolares.

¿El otorgamiento de becas escolares ha provocado que mejore el logro educativo de los beneficiarios (entendido como la cuantificación de su aprendizaje)?

El promedio de calificaciones de los estudiantes becarios mejora más rápido que el de los no becarios.15

Método: Análisis comparativo de la trayectoria del promedio de calificaciones de beneficiarios contra el análisis de la trayectoria del promedio de calificaciones de no beneficiarios.

Procedimientos de auditoría:

Análisis de la base de datos que concentra información de las evaluaciones del logro educativo (por ejemplo, Enlace) de becarios y no becarios de los ciclos escolares 2005-2006 a 2009-2010; la construcción de la base de datos será contratada con un especialista en manejo de bases de datos.

E jemplo Programa de Becas Escolares

15 Para el planteamiento de esta hipótesis, buscamos aquello donde se manifiesta el logro educativo. En este caso, identificamos que es el promedio de calificaciones de alguna prueba estandarizada. Dentro de la información que se encuentra disponible, se identificó la existencia de pruebas estandarizadas (Enlace, Excale, Pisa). De este modo, la hipótesis conecta el concepto abstracto “logro educativo” con información concreta de la que podemos disponer para una prueba de auditoría.

159

Si se suman 3 o 4 objetivos específicos, al objetivo general, se obtendrán alrededor de 12 tablas como que se presentó en el cuadro anterior. En éstas se concentrará toda la abducción de la auditoría (desde el deber ser identificado hasta el requerimiento de información alineado a dicho deber ser).

Generar las Matrices de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización

Para demostrar la relación que guardan los objetivos, la quididad, las hipótesis y las tablas del onus probandi, el equipo auditor debe presentar un mapa de congruencia, a partir de la generación de las Matrices de Consistencia Lógica de los Hilos Conductores de la Fiscalización.

Estas Matrices, generadas con base en el busilis de la teoría del cambio y en el busilis del hacer, han de sintetizar la abducción de la auditoría, para permitir la operacionalización práctica de los elementos conceptuales de la fiscalización, basada en el estudio previo de la política pública o programa y sus hilos conductores.

El propósito de las Matrices es dar a conocer las particularidades del objetivo de la política pública o el programa por revisar, así como su operación y evaluación, para definir el alcance de la fiscalización. En términos simples, con la generación de las Matrices se trata de conocer qué se puede auditar. Por su importancia, forman parte sustantiva de la auditina que el equipo auditor presentará al Comité Técnico de Revisión.

Sus componentes son:

• Hilos conductores

Los hilos conductores son los aspectos específicos que pueden explicar parte de la política pública o programa. De hecho, dadas sus características, éstos están directamente vinculados con el contexto, pues su implementación debe atender parte del problema que la política pública o programa quiere solucionar.

En cada matriz se incluirán los hilos conductores que el equipo auditor seleccionó de entre el universo que conforman la política pública o programa. En especial se busca que éstos permitan evaluar los aspectos principales del objeto de estudio que se revisará.

• Marco normativo-jurídico de los hilos conductores de la fiscalización

El marco jurídico que se desagregue en este componente comprenderá decretos de creación, acuerdos, reglas de operación, normas de contabilidad, contratos y otros documentos legales de carácter análogo que detallen las funciones y compromisos del sujeto u objeto de revisión. En la fila correspondiente a cada uno de los hilos conductores determinados para la fiscalización se registrará una síntesis del o de los artículos de la norma analizada, que deberá tener congruencia recíproca con cada uno de ellos.

Este componente ocupa la segunda columna de la matriz, la cual se subdividirá en tantas subcolumnas como documentos legales específicos normen y regulen el deber ser respectivo.

• Marco programático-presupuestal de los hilos conductores de la fiscalización

En la tercera columna de cada matriz han de detallarse todos los documentos del marco programático-presupuestal en el que se inserta cada vertiente del deber ser identificado.

El análisis debe comenzar con los elementos programáticos del PEF en relación directa con el hilo conductor de la fiscalización respectivo. Así, en este componente se deben registrar los recursos aprobados, modificados y ejercidos vinculados a los programas presupuestales asociados al hilo conductor. Asimismo, se deben considerar las metas programadas y modificadas con el mayor detalle posible.

Existen casos en los que los recursos de un programa presupuestal se vinculan con uno o más hilos conductores, o en forma contraria, varios

160

programas presupuestales se asocian a un solo hilo conductor; bajo estos supuestos, el equipo auditor deberá hacer las precisiones, aclaraciones o anotaciones pertinentes.

Se continuará el análisis identificando la consistencia del hilo conductor de la fiscalización con el PND, el programa sectorial, institucional y/o regional correspondiente, que se asocien de manera directa con el hilo conductor referenciado.

• Matriz de marco lógico

En la cuarta columna de cada matriz debe plasmarse el análisis de la información contenida en la Matriz de marco lógico del objeto o sujeto fiscalizado, que forma parte del SED.

Para registrar esta información se debe analizar en cada vertiente de los hilos conductores el fin, el propósito, el componente y las actividades que realiza el objeto o sujeto fiscalizado para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. De igual manera, deben incluirse los indicadores alineados a dichos objetivos. Su precisión obedecerá al alcance del hilo conductor establecido por el equipo auditor.

En caso de que la requisición de este apartado no sea de aplicación al objeto o sujeto que se evalúa en correlación con el hilo conductor de la fiscalización respectivo, o de que no exista congruencia entre los indicadores y el cumplimiento de objetivos, deberá quedar consignado en el renglón correspondiente.

• Rendición de cuentas

En la quinta columna de la matriz se debe incluir lo consignado en la documentación en la que el objeto o sujeto a fiscalizar rinde cuentas ante la sociedad sobre la vertiente del deber ser respectivo.

Los documentos de rendición de cuentas a considerar son: la Cuenta Pública, el Informe de Gobierno que el Ejecutivo Federal presenta al Congreso de la Unión, el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, los informes de labores, los informes trimestrales, los informes de autoevaluación, otros informes específicos que utilice el ente auditado para divulgar la política

pública o programa, las evaluaciones externas, las evaluaciones realizadas por CONEVAL y las evaluaciones, auditorías o reportes formulados por el ente a otras dependencias globalizadoras, de seguimiento o control.

• Abducción de la auditoría respectiva

Este componente corresponde a la última serie de columnas de la matriz. Se subdivide en cinco apartados:

a) Universales

En la primera columna se señalan los universales, esto es, los conceptos definidos como una totalidad, considerando las cualidades de los objetos y sujetos que son clasificados como universales, los cuales tienen la factibilidad de cuantificarse y sirven como referencia para medir el alcance de las acciones públicas y privadas.

UNIVERSALES DE AUDITORÍA A LA OPERACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE.

UNIVERSALES

Longitud de la Red Carretera Nacional 371,874.5 km

- Carreteras federales libre de peaje 40,575.1 km

- Red de Cuota (Particulares) 4,207.0 km

- Carreteras de cuota (CAPUFE) Red propia Red contratada Red FONADIN

4,128.0 km121.0 km250.0 km

3,757.0 km

- Carreteras alimentadoras 79,264.9 km

- Caminos rurales 169, 354.0 km

- Brechas 74,345.5 km

E jemplo

161

En este apartado se registrarán los conceptos definidos como una totalidad y que refieran aspectos tales como la población objetivo y todos aquellos datos duros que sirvan para clarificar la actuación de la política pública o programa en la solución del problema para el cual fue creado.

b) Referentes

El apartado de referentes deberá incorporar aquellos términos de la política pública o programa que permitan una mayor comprensión de la materia por auditar. Por tanto, deberán estar vinculados con los hilos conductores.

c) Objetivos

El apartado del objetivo se subdivide en general y específico, sobre la base de lo que se pretende evaluar conforme al conjunto de hilos identificados y sus respectivos busilis y conforme a cada hilo e hilo derivado específico, de manera secuencial.

d) Quididad, Hipótesis y tablas del onus probandi

En los apartados de quididad, hipótesis

y método de comprobación deberán incluirse cada una de las preguntas planteadas para cada uno de los objetivos identificados (general y específicos), así como cada una de las hipótesis formuladas respectivamente, además del método de comprobación de las hipótesis.

En el anexo 5 se presenta un esquema de integración de las matrices. Una vez construidas las matrices, el equipo auditor deberá hacer un ejercicio hermenéutico que deberá adjuntarse al documento presentado en la auditina. En éste se plasmarán las conclusiones respecto a la consistencia que tienen o no los hilos conductores de la fiscalización con

el objeto o sujeto fiscalizado, así como con las vertientes del deber ser en revisión.

Desde el punto de vista metodológico, el análisis que debe realizar el equipo auditor combina dos alternativas de interpretación que, en conjunto, determinan conclusiones de la pertinencia de los puntos a revisar: la vertical y la horizontal.

El análisis vertical permitirá identificar si el marco legal normativo, los componentes programático-presupuestales y los instrumentos de rendición de cuentas responden o explican con suficiencia cada uno de los hilos conductores de la materia a revisar. El análisis horizontal permitirá comprobar la consistencia de los hilos conductores de la fiscalización con el marco jurídico normativo, el marco programático presupuestal, la matriz de marco lógico formulada por el ente, la información de la rendición de cuentas, la abducción de la auditoría, y permitirá determinar, al mismo tiempo, si las preguntas, hipótesis y métodos de comprobación responden a los requerimientos de investigación del hilo conductor respectivo.

•Generarelmapadelasauditorías

El mapa de las auditorías, al igual que las matrices, deberá estructurarse en dos apartados para identificar cada una de las revisiones por realizar: la derivada del deber ser del objetivo identificado –la teoría del cambio- y la derivada del deber ser – el busilis del hacer- del esquema operativo.

Cada uno de los apartados del mapa deberá comenzar con la identificación de cada busilis de revisión –de la teoría del cambio y del hacer- a partir del cual se derivará la integración del resto de los elementos de la abducción de la auditoría previamente identificados.

El primer elemento por integrar será la hipótesis general de revisión planteada, así como el objetivo correspondiente. Posteriormente, se habrá de identificar la vertiente de revisión respectiva (eficacia para el busilis de la teoría del cambio y eficiencia, economía y las tres C’s para el busilis del hacer).

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Conforme a cada vertiente de revisión habrán de señalarse los objetivos específicos derivados del análisis de los hilos conductores respectivos. Dichos hilos habrán de identificarse con claridad, al igual que los aspectos relativos por revisar.

Enseguida deberán incluirse las preguntas clave para cada uno de los objetivos específicos establecidos, a fin de identificar sus respectivas hipótesis de revisión.

En suma, este mapa concentra los aspectos fundamentales de las matrices, por lo que será de utilidad fundamental para la futura revisión. La magnitud de su contenido dependerá de las características propias del sujeto u objeto de revisión. Además, pueden existir casos en donde sólo se aborde una parte de las vertientes de revisión, lo que también podría disminuir su tamaño.

Las tablas de abducción no sustituyen ningún capítulo ni apartado de la auditina, sino que son el formato para presentar los puntos:

4.1 Objetivos de la auditoría4.2 Alcance de la auditoría4.3 Quididad de la auditoría4.4 Diseño de hipótesis

Hay que saber

En la rama de eficacia se deberán asentar los objetivos de la política pública y las metas que el ente fiscalizado propuso para el periodo de la revisión. En esta rama los objetivos se presentan en forma desagregada conforme se haya determinado en el ejercicio hermenéutico, respecto los indicadores estratégicos o de resultados con los cuales se pretende medir el cumplimiento de los objetivos de la política pública o programa.

En la rama de eficiencia, el auditor asentará los procesos o la gestión que realiza el ente auditado para lograr los objetivos. Aquí se refieren los procesos clave y se asientan los indicadores de gestión y las metas previstas.

En la rama de economía, el auditor debe costear los procesos que habrían permitido el logro de los objetivos y determinar si dichos costos se realizaron conforme a lo programado. Se analiza si los ejecutores del gasto ejercieron el presupuesto de forma óptima sin sacrificar la calidad y cantidad de los bienes y servicios como se había programado (análisis costo–beneficio).

En la rama de la calidad de los bienes y servicios que ofertan los entes públicos se detallarán las certificaciones de calidad, así como los ejercicios de benchmarking, a efecto de determinar si éstos se producen con los estándares de calidad requeridos y conforme a las mejores prácticas. No se debe revisar únicamente si se brindaron los servicios y se produjeron los bienes; también se debe evaluar la calidad del bien o servicio que produce el sector público. Se debe considerar la oportunidad de la entrega y lo apropiado del bien o servicio.

En la rama de la satisfacción del ciudadano-usuario se debe establecer la percepción que el ciudadano-usuario tiene sobre la política pública o programa. Los ciudadanos pueden ser consultados de distintas formas: pueden utilizase encuestas formales, en cuyo caso debe aplicarse la metodología apropiada en el diseño y análisis de la encuesta si se quieren obtener conclusiones válidas y presentar los resultados correspondientes.

En la rama de la competencia de los actores, el equipo auditor debe considerar dos aspectos: 1) la competencia jurídica de los entes públicos para operar

la política pública, en términos de las atribuciones que les han sido conferidas; y 2) la competencia de los operadores para ejecutar los procesos que llevarán al cumplimiento de los objetivos de la política pública, en términos de sus conocimientos, aptitudes y habilidades para cumplir con su cometido. Uno de los elementos fundamentales para exigir el mejor desempeño de los servidores públicos es el Servicio Civil de Carrera, cuyo propósito es asegurar que los bienes y servicios del Estado están producidos por profesionales especializados y expertos: especializados, porque conocen su materia a profundidad; y expertos, porque han adquirido la experiencia y capacitación mediante la permanencia en el ente.

163

El formato para presentar los puntos:

4.5 Principales conceptos a revisar4.6 Matriz de consistencia lógica de los hilos

conductores de la fiscalización4.7 Mapa de la auditoría

Continúa estando bajo el criterio del grupo auditor, con la consigna de cumplir con las especificidades para el mapa y la matriz indicadas en el LT2.

165

CAPÍTULO 5.

LA METODOLOGÍA DE EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

El quinto paso en el diseño de la auditoría comprende las siguientes actividades:

a) Identificar el enfoque de la revisión

El diseño de la metodología para la realización de investigaciones sociales se estructura a la luz de tres enfoques:

• El que aboga por el desarrollo de revisiones estrictamente numéricas, de conteo y estadísticas.

• El que se refiere a los análisis meramente exploratorios, descriptivos y narrativos.

• El que señala el desarrollo de estudios con particularidades tanto numéricas como narrativas.

Hay que saber

Los enfoques de revisión se dividen en:

Enfoque cuantitativoSe caracteriza por el uso de técnicas de

identificación, control, medición y cuantificación de variables para analizar y explicar los sucesos o fenómenos en revisión, en términos de frecuencias y/o patrones de comportamiento.

Enfoque CualitativoSe distingue por el desarrollo de prácticas de

observación, descripción y análisis de las variables involucradas, así como de exploración de los significados de las mismas, con el propósito de formular explicaciones de los sucesos o fenómenos en revisión en términos centralmente interpretativos.

Enfoque MixtoSe caracteriza por el uso combinado de las

técnicas desarrolladas en los primeros dos enfoques, en función de las propiedades de las variables en revisión: si son manipulables; si son cuantificables; si son medibles, entre otras propiedades.

166

Por sus características, los resultados de los estudios cuantitativos han sido considerados, generalmente, de mayor solidez que los resultados cualitativos, por lo que ha sido común optar por el uso de las metodologías de investigación cuantitativas sobre el uso de las cualitativas. Sin embargo, la aplicación de las técnicas de recolección y análisis de datos que implica el enfoque cuantitativo suele ser una tarea compleja en el ámbito social, dada la dificultad a la que se enfrentan los investigadores para identificar, separar y controlar las miles de variables involucradas en los estudios –como el enfoque lo requiere-, así como a la poca probabilidad de encontrar patrones inobjetables de comportamiento. De ahí que el enfoque mixto sea considerado como el más adecuado para esas investigaciones pues, en la medida de lo posible, permite generar datos numéricos o información exacta sobre determinadas variables o aspectos de las mismas, previamente seleccionadas a partir de explicaciones causales pertinentes para complementarla con observaciones, significados e interpretaciones.

La utilidad del enfoque mixto aplica al terreno particular de las auditorías de desempeño en donde, dada la complejidad de las variables que estudia, así como las restricciones de tiempo y recursos a las que se enfrenta para el desarrollo de las revisiones, el auditor no solamente está obligado a identificar estadísticas y frecuencias sobre el comportamiento de las variables involucradas, sino también a dotar de significado esos hallazgos para poderlos interpretar, tomando siempre como referencia los busilis identificados y los hilos conductores sobre los que éstos últimos se establecen.


Los datos cualitativos dan información dinámica más que estática, imágenes en movimiento en lugar de fotos instantáneas. Éstos incorporan la evidencia reunida de perspectivas múltiples, por lo que proveen riqueza de detalles. En términos generales, buscan significados plausibles ante situaciones semejantes, que pueden ayudar a la interpretación de los datos reunidos.

Los datos cuantitativos tienen la facultad para desarrollar respuestas específicas acerca de la relación de estrategias particulares del programa o sucesos relacionados con los resultados. Son probablemente más sensibles para el seguimiento de las cadenas de razonamiento fácticos y para localizar y trazar las desviaciones inesperadas. En donde los senderos esperados están bien marcados y son medibles, los métodos cuantitativos pueden cumplir con la tarea. A su vez, los métodos cuantitativos son una herramienta útil para identificar frecuencias afines y comparables en grupos que tienen diferencias fundamentales de origen –como sucede con la opinión entre personas distintas, la intención de voto entre ciudadanos con preferencias plurales o las percepciones públicas sobre fenómenos sociales diversos.


El término variable está revestido de una suerte de prestigio derivado de su origen matemático y se emplea habitualmente para connotar el carácter científico de un discurso. Sin embargo, su uso indiscriminado contribuyó a que perdiera su preciso significado original y se convirtiera en un sinónimo de “aspecto” o “dimensión”. En las auditorías, las “variables” corresponden a los principales referentes de la política pública que se consignan en el árbol o esquema de referentes.

Una variable, una dimensión o un referente conceptual designan un aspecto discernible de la política pública. En una proposición del tipo: “las quejas y denuncias de la ciudadanía contribuyen a mejorar los servicios públicos y a abatir la corrupción”. “Quejas y denuncias”, “mejora de los servicios públicos” y “abatir la corrupción” constituyen las variables, las dimensiones o los referentes conceptuales de esa política pública, porque proponen los aspectos específicos que tendrán que ser medidos para poner a prueba la relación enunciada: “contribuyen a”.

El auditor que intente someter tal proposición a una prueba empírica para comprobar su validez va a tropezar con una serie de dudas. Por ejemplo: ¿Qué tipo de quejas o denuncias serán relevantes?, ¿Cómo se podrán clasificar? y ¿Cómo se medirá que efectivamente contribuyen a mejorar los servicios públicos y a abatir la corrupción?

La solución provendrá del marco teórico de la política pública, de la definición de los términos y de sus posibilidades prácticas de operacionalización y medición.

167

El diseño mixto de la investigación ha de responder a cada una de las hipótesis diseñadas en la auditoría. En algunos casos, el análisis estadístico de frecuencias y la comparación con los referentes y los universales establecidos bastará para corroborar las preguntas planteadas y obtener conclusiones válidas; en otros, será necesario añadir medidas cualitativas de interpretación para cerciorarse de la validez de los resultados; y en otros más, el análisis de significados, de coherencia y normatividad para arribar a conclusiones empíricamente válidas. Así, la mixtura de métodos habrá de obedecer al tipo de hipótesis y de preguntas planteadas en el diseño de la auditoría.

b) Definir el programa de trabajo, señalando la metodología del onus probandi que será de utilidad para contestar cada una de las preguntas planteadas, analizar las hipótesis formuladas y alcanzar los objetivos establecidos en la auditoría

Una vez definido el tipo de estudio a realizar, el equipo auditor debe concebir la manera práctica y concreta de comprobar o rechazar cada una de las hipótesis planteadas y de responder a las preguntas de la auditoría. Esto implica definir o estructurar un programa de trabajo de investigación conforme al contexto particular de su auditoría, por lo que al emprender la tarea deben considerarse dos conceptos básicos: estrategia y táctica.

La estrategia comprende el método o conjunto de métodos que se aplican para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría en general y para responder a las preguntas clave y comprobar las hipótesis de trabajo en particular. En este sentido, en la auditina el equipo auditor deberá detallar, además del método o el conjunto de métodos que utilizará para el desarrollo de la auditoría, la utilidad de cada uno de ellos en la revisión documental y estadística prevista a solicitar para obtener evidencia suficiente, pertinente y competente de los resultados del objeto de estudio y del ente en revisión, así como los resultados que se espera lograr con su aplicación. En cuanto a la táctica, al comprender centralmente las técnicas de análisis y comprobación de las hipótesis por aplicar, en la auditina éstas se deberán enunciar, además de indicar su utilidad en el proceso de revisión, así como los resultados que se estima obtener.

La definición del programa de trabajo, que precisa tanto del método como de las técnicas de revisión, deberá realizarse en función de las características particulares de las hipótesis establecidas, de aquello que pretenden evaluar, de las particularidades de las variables que involucran, y de la información necesaria para su estudio. De ahí la necesidad de formular hipótesis congruentes tanto con los busilis de la auditoría generados, como con los referentes y los hilos conductores de la misma. Lo anterior, a fin de asegurar la obtención de evidencia suficiente, pertinente, competente y relevante sobre los resultados de la política o el programa en revisión y el desempeño de su operador.16

Además de definir estrategia y táctica, el auditor debe poner suma atención al diseño de las Tablas

Hay que saber

Por estrategia se entiende el análisis de los objetivos a lograr, considerando una situación general y las formas inteligentes de alcanzarlos. En auditoría es la lógica de combinar, proyectar y dirigir los movimientos y operaciones de mayor agregación para alcanzar resultados de calidad de acuerdo con el estándar establecido. Es la planeación de todas las acciones necesarias para llevar a cabo una auditoría, para lo cual se deben considerar los objetivos de la ASF y su Visión Estratégica, el mapa estratégico de cada unidad auditora, así como el potencial de recursos disponibles.

La táctica, por su parte, se refiere al proceso de ejecución de la auditoría y consiste en el arte de utilizar los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos para alcanzar los objetivos deseados, por lo que tiene el propósito de disminuir los obstáculos que se oponen a la realización de los objetivos principales.

16 Durante todo el proceso metodológico, una herramienta útil para los auditores será el listado de Reglas para la búsqueda de la verdad de René Descartes, que se desglosa en el Anexo 6.

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del Onus Probandi, especialmente al Método de prueba de la hipótesis. Ahí es donde se sintetiza el resultado de toda su investigación preliminar, al diseñar hipótesis y métodos de prueba cuya viabilidad está asegurada y cuya congruencia con los objetivos de la auditoría es manifiesta. De un buen diseño del Método de prueba de las hipótesis dependerá el que el auditor ejecute su auditoría sin extraviarse conceptualmente, y logre maximizar los recursos de los que dispone.

c) Recomendación para medir las políticas

En una auditoría, el objetivo es evitar la ambigüedad y vaguedad de los conceptos clave y de los términos conceptuales de referencia. Por tanto, el proceso que debe seguirse es el de reformular las definiciones de los conceptos en términos operacionales, esto es, que con ellas se puedan hacer operaciones que sean comprendidas de manera inequívoca.

Hay que saber

El proceso de medición comprende un sistema lógico, con rigor metodológico, para asignar números reales o cualidades reales al conjunto de particularidades del objeto, persona, proceso, programa y/o política pública. Es, además, el proceso hermenéutico mediante el cual se especifica el significado de las palabras o de los símbolos. Proporciona una serie de términos sinónimos, derivados en su totalidad del término definido, por lo cual lo definido o definiens es intercambiable con la definición o definiendum.

Los postulados de la política pública, por su nivel de agregación, no son medibles tal como están expresados. Para ello, es necesario procesarlos hasta obtener definiciones que permitan medir las acciones del quehacer público. Por lo anterior, uno de los primeros trabajos del equipo auditor es procurar establecer un vocabulario común y en lo posible con significado unívoco con el ente auditado e incluso de ser posible con los diseñadores de la política pública.

El esfuerzo dedicado a lograr definiciones claras y precisas obedece a la necesidad de una comunicación eficaz y de simplificación de los elementos conceptuales utilizados en los procesos de razonamiento.

Hay que saber

Para el caso del proceso de auditoría, podemos indicar que existen cuatro tipos fundamentales de definiciones: nominal, por denotación, real y operacional.

1) Definición nominalConstituye el acuerdo entre el equipo auditor

y el ente auditado sobre el uso que se da a cada símbolo verbal. Sencillamente señala lo que se ha de entender al utilizarse un símbolo dado. Su propósito es proporcionar un símbolo unívoco –único– como contrario de una serie de ideas ya existentes.

2) Definición por denotaciónSe obtiene al enumerar aquello que el símbolo

significa; se señalan las instancias a las cuales la palabra definida es aplicable. En este caso no se ofrece una definición universal en sentido estricto.

3) Definición realSeñala el significado del símbolo mediante un

grupo equivalente de palabras, al igual que la nominal. Sin embargo, el definiens en este caso es el análisis de la idea, forma, tipo o universal simbolizado. Este tipo de definición permite una comprensión más adecuada del contenido del símbolo definido. En ésta, el definiendum está compuesto fundamentalmente por dos partes: el género próximo y la diferencia específica. El primero señala los atributos que comparten con una clase más amplia de fenómenos y el segundo se refiere a los atributos característicos que pertenecen a la categoría de fenómenos definida.

4) Definición operacionalEsta clase de definición tiene características

propias, dictadas por su función específica dentro del proceso de auditoría. Fundamentalmente se trata de aquellas cuyo contenido permite al equipo auditor pasar del nivel abstracto en el que se encuentran los postulados de la política pública o programa, al plano concreto en el que directamente los observará.

169

Por medio de una definición operacional se asignan significados a una construcción conceptual de una política pública al especificar las actividades u “operaciones” necesarias para medirlas. En este sentido, se especifican las actividades requeridas para la medición de los conceptos o referentes de la política pública y se precisa lo que el equipo auditor debe hacer para medir un concepto. La necesidad de definiciones operacionales claras y comprensibles obedece en gran parte a las vaguedades o ambigüedades que pueden estar presentes en el marco conceptual de las políticas públicas.

d) Recomendación para establecer el nivel de medición de la política

Una vez que el equipo auditor tiene el mapa de referentes tiene que pasar a estudiar el sistema de medición. En sentido estricto, esto supone una asignación metódica de símbolos a las características observadas sobre la política pública que se está auditando. Según las reglas de esa asignación, pueden distinguirse varias escalas de diferente nivel de medición. En el Anexo 7 se muestra información relacionada

con los conceptos para la construcción del sistema de medición.

e) Recomendación metodológica para evaluar el busilis de la teoría del cambio

Evaluar el busilis de la teoría del cambio del objeto de estudio implica evaluar la eficacia del ente responsable de lograrlo, y revisar si dicho ente alcanzó o no los objetivos planteados durante el año aplicable a la auditoría.

Los indicadores estratégicos o de resultados son los parámetros de comparación de la eficacia con la que se cumplieron los objetivos de un programa, actividad institucional o política pública.

Un buen sistema de indicadores estratégicos para la evaluación del busilis de la teoría del cambio ha de incorporar –al igual que las hipótesis y las preguntas formuladas al respecto– los aspectos específicamente involucrados o relacionados con el cumplimiento del objetivo en el periodo de revisión propuesto por el ente en la ejecución de la política

Hay que saber

Los niveles de medición de las políticas se clasifican en:

A) Escala nominalLa medición a nivel nominal representa la forma

más simple de cualquier sistema. Se basa en las reglas de la taxonomía de la lógica uniposicional de predicados y corresponde a la clasificación de fenómenos sujetos a la auditoría respecto de la posesión o no posesión de una determinada cualidad o atributo. Por ejemplo, los beneficiarios y los no beneficiarios del programa; los derechohabientes y no derechohabientes.

B) Escala ordinalLos fenómenos de la política pública auditada

pueden ser ordenados según valores, debido a que los atributos poseen propiedades cuantitativas. En este nivel se mide la intensidad, fuerza o tamaño con la que aparece una propiedad o atributo en cada uno de los fenómenos de la política pública auditada. Así, puede compararse a personas en cuanto a su

desnutrición que puede ser alta o baja; esto es, se les puede tabular en una ordenación de rangos.

C) Escala de intervalosLa distinción característica entre la escala de

intervalos y la ordinal estriba en que en aquélla es posible indicar exactamente la separación entre dos puntos. Para ello, se precisa la existencia de una unidad de medida que sirva de “estándar”. Así, la longitud se mide en centímetros y metros; el tiempo, en minutos y horas. Desarrollar en la auditoría una unidad de medida de esas características es la tarea del grupo auditor en consenso con el ente auditado. La distribución de la riqueza y la escolaridad son ejemplos de políticas públicas que pueden medirse con escalas de intervalos.

D) Escala racional Si en una escala de intervalos existe un punto

cero o un punto referente, entonces se convierte en escala racional. Con los valores de ésta pueden realizarse todas las operaciones matemáticas. Son las más usuales en las auditorías de desempeño.

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o el programa en estudio. Al revisar dicho busilis habrá de considerarse la atención de, al menos, los siguientes pasos:

• Identificar el cambio social que el ente en revisión se ha propuesto lograr durante el periodo de revisión y las metas anuales del año fiscal de revisión.

• Identificar los indicadores estratégicos que el ente ha establecido para medir el cumplimiento del cambio social del periodo de revisión.

• Realizar un análisis hermenéutico sobre la pertinencia de los indicadores identificados para evaluar el logro del cambio social propuesto.

• Generar, en caso de ser necesario, un sistema de medición del busilis de la teoría del cambio.

• Recolectar la información requerida para validar o, en su caso, calcular los resultados de los indicadores estratégicos identificados.

• Realizar un análisis hermenéutico del comportamiento de los indicadores estratégicos que permita validar el cumplimiento o no del busilis de la teoría del cambio.

En una segunda dimensión de la evaluación de la eficacia, el equipo auditor deberá revisar la relación y congruencia de ese primer resultado con el cambio social esperado en la política o el programa en revisión (deber ser del objetivo) para estimar, posteriormente, la eficacia en el cumplimiento de la política o el programa en revisión.

Es posible encontrar casos en los que la información establecida en los programas operativos de los entes responsables de la ejecución de los programas o políticas por auditar no corresponda o sea poco congruente con los objetivos y las metas establecidas por el mismo objeto de estudio. De ahí la relevancia de realizar la evaluación a dos niveles: sobre lo que efectivamente se propuso el ente para ejercer el presupuesto fiscalizado, y sobre lo que normativamente debió proponerse.

Finalmente, para completar el análisis el equipo auditor habrá de revisar la eficacia de la política pública mediante las siguientes tareas:

• Identificar el deber ser del objetivo, la política pública o el programa en revisión (cambio social esperado tras su ejecución);

• Identificar los indicadores estratégicos establecidos, los cuales deben estar referidos al aspecto o los aspectos identificados como el cambio social esperado tras la ejecución de la política pública o el programa en cuestión;

• Realizar un análisis hermenéutico sobre la pertinencia y relevancia de los indicadores estratégicos identificados, para evaluar el cumplimiento del deber ser del objetivo de la política pública o el programa;

• Generar, en caso de ser necesario, un sistema de medición del deber ser del objetivo de la política pública o el programa;

• Recolectar la información requerida para validar o, en su caso, calcular los resultados de los indicadores estratégicos identificados; y

• Realizar un análisis hermenéutico del comportamiento de los indicadores estratégicos que permita validar el cumplimiento o no del cambio social esperado por el objeto de estudio.

f) Recomendación metodológica para evaluar el busilis del hacer

Evaluar el busilis del hacer implica, fundamentalmente, revisar las características y las condiciones de todos aquellos aspectos procedimentales y de gestión requeridos específicamente para el cumplimiento del busilis de la teoría del cambio, en particular, y del deber ser del objetivo anual las políticas o los programas por auditar en términos comparables con lo establecido en los programas anuales del sujeto de estudio, así como en el marco normativo y programático correspondiente.

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Dentro de esta evaluación recae, por tanto, la revisión del resto de las vertientes de análisis de las auditorías de desempeño:

•Eficiencia

Al evaluar esta vertiente, el equipo auditor requiere conocer y entender los cauces de acción establecidos por el objeto de estudio para su ejecución (deber ser del esquema de operación), así como las actividades planteadas por el ente para lograr el busilis de la teoría del cambio (busilis del hacer).

En términos generales, la eficiencia se mide con indicadores de gestión, dado que se centran en los procesos clave mediante los cuales opera el ente para dar cumplimiento al logro de las metas de corto plazo. En la ejecución de los procesos, los servidores públicos deben mantener el control de las variables clave para el logro de los resultados esperados, prevenir desviaciones o identificar las causas por las cuales no fueron logrados.

Cuando se evalúa la eficiencia de un proceso asociado a una política pública, el equipo auditor requiere de un profundo conocimiento sobre la operación del ente sujeto a revisión. Se parte del conocimiento de los procesos y procedimientos existentes, así como de los insumos y productos que garantizan su funcionamiento.

En este sentido, la metodología para evaluar la eficiencia de un proceso asociado a la política pública requiere atender, al menos, los pasos siguientes:

• Identificar las operaciones clave;• Identificar todos los procesos y

procedimientos establecidos que permiten que el cambio social en el periodo de estudio y las metas anuales se materialicen;

• Identificar los indicadores de gestión;17 y• Realizar un análisis hermenéutico sobre

la utilización de los insumos y productos, así como del comportamiento de los

indicadores de gestión, para determinar la viabilidad y el cumplimiento de los procesos y procedimientos.

Esta revisión habrá de hacerse en dos niveles: entre los hechos observados y verificados y el esquema operativo programado por el ente, y entre los resultados verificados con el esquema planteado por el diseñador de la política pública o el programa en revisión, para analizar la congruencia entre lo efectivamente realizado y lo normativa y programáticamente planeado.

•Economía

La economía se puede determinar mediante la comparación del costo unitario real contra el costo unitario presupuestado, o el costo unitario real del ente público auditado con el de empresas con servicios similares (por ejemplo, servicios educativos o de salud), o el costo unitario real contra estándares internacionales (por ejemplo, el caso del costo por barril de petróleo crudo). Esta vertiente también puede analizarse desde el punto de vista del costo-beneficio del programa. Para ello, se requiere cuantificar monetariamente ambos elementos.

•Competenciadelosactores

Los entes públicos han buscado establecer mecanismos que les posibiliten medir y determinar cuáles deben ser las características y habilidades de las personas que ocupan los puestos o cargos, para fortalecer su organización interna y consolidar el proceso de mejora de su quehacer institucional.

Por medio de las auditorías es admisible formular recomendaciones relacionadas con la congruencia entre los objetivos del ente y su marco legal, y determinar si cuenta con los instrumentos jurídicos que le permitan alcanzar esos objetivos. Por tanto, resulta pertinente incorporar en la auditoría la evaluación de la competencia de los actores. Esto, con el fin de ilustrar cómo las cualidades de los actores pueden relacionarse, por ejemplo, con los

17 Al respecto, el equipo auditor debe identificar todos aquellos indicadores que permiten medir el cumplimiento o no de los procesos y metas anuales comprometidas.

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niveles de eficiencia observados y presentar una posible explicación a los hechos sobre la gestión ya comprobados.

Una metodología práctica para realizar este tipo de evaluaciones puede fundamentarse en la Comisión de Organismos Patrocinadores (por sus siglas en inglés COSO) (gestión de riesgos corporativos). La lógica de este método busca identificar los roles y responsabilidad de los actores y las áreas; identificar la existencia de objetivos estratégicos, de eficiencia, de gestión y de economía, así como de indicadores suficientes para medirlos; validar los mecanismos de información y comunicación, así como la existencia de mecanismos de control que permitan identificar eventos potenciales que puedan afectar a la organización, gestionar sus riesgos y proporcionar una seguridad razonable sobre el logro de objetivos.

Para poder realizar tal evaluación también se cuenta con en el perfil del puesto, elemento fundamental del Servicio Profesional de Carrera,19

que establece un conjunto de características o rasgos peculiares que debe tener el servidor público para desempeñar determinado puesto o cargo. La comparación de ese perfil con las características propias del servidor público, quien ocupa el puesto, puede proporcionar una medida sobre su competencia. Sin embargo, ese resultado no debe ser aislado, pues ha de analizarse e interpretarse en función de las hipótesis y las preguntas clave sobre la gestión del ente en la consecución específica del cambio social anual establecido.

Hay que saber

Luego de la colaboración de los cinco principales organismos de profesionales de los Estados Unidos de América (EUA), a finales de los años 80 se organizó la Comisión de Organismos Patrocinadores (COSO por las siglas de Committe of Sponsoring Organizations) para identificar las necesidades de fortalecer los controles internos de las organizaciones, tanto del sector público como del sector privado. La Treadway Commission fue la que gestionó la formación del COSO para iniciar la investigación a nivel internacional sobre el conocimiento y la aplicación de los criterios de control interno en las grandes corporaciones, así como las medianas y pequeñas empresas, incluyendo temas relacionados con el mejoramiento técnico y el alcance de las funciones en el diseño del control interno en las organizaciones.

En 1992 COSO publicó el informe conocido como Nuevos Conceptos de Control Interno. Dicha Comisión contó con la asistencia técnica permanente de la firma Coopers & Lybrand. El acceso a esta información se volvió un aporte mayor para los

18 Información retomada del Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano (MICIL), de la Federación Latinoamericana de Auditores Internos. Referencia en línea: http://www.gestiopolis.com/finanzas-contaduria-2/marco-integrado-control-interno-latinoamericano.pdf19 El Servicio Profesional de Carrera parte de una planeación estratégica que fija objetivos sociales claros, realizables y retadores; fundamenta el ingreso y la permanencia del personal en la administración pública según evaluaciones objetivas y transparentes de sus capacidades, competencias y desempeño, tanto personal como organizacional. Es una herramienta que ayuda al gobierno a ser más eficiente, más profesional y contribuye a elevar la calidad de los servicios públicos que recibe la ciudadanía.

profesionales de América Latina cuando a finales del año 1997, se publicó una traducción en español en el texto denominado Nuevos Conceptos de Control interno, Informe COSO.

La metodología para este informe surgió como respuesta a las confusiones que generaban la diversidad de conceptos, definiciones e interpretaciones existentes en torno al control interno. Para ello se apoyó en cinco componentes: ambiente de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación y supervisión.18

E jemplo

Una posibilidad para realizar un análisis de los actores que intervienen en la política o programa que se está auditando, puede ser la comparación de perfiles de puesto. A continuación se presenta un análisis que se realizó sobre la Secretaría de Seguridad Pública:

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública se establece que corresponde a la Dirección General de Administración y Formación de Recursos Humanos formular y mantener actualizado el Catálogo Institucional de Puestos de la Secretaría.

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• Calidaddelbienoservicioysatisfaccióndel ciudadano-usuario

La calidad del bien o servicio puede medirse mediante la realización de investigación referencial o benchmarking.20 Ésta sirve para:

• Establecer metas con base en los estándares que se estén manejando en otras instituciones similares.

• Identificar indicadores útiles.• Establecer metas vinculadas a indicadores.

Para este último punto, resulta ser de gran utilidad identificar la “meta ideal o estándar” y el valor numérico para poder considerar que se cumple con las mejores prácticas. El valor ideal o estándar puede conocerse, identificando el nivel de logro alcanzado en el área de competencia, en los países desarrollados o en las instituciones líderes en el campo de especialidad. Cuando no exista esa información, dicho valor puede establecerse mediante un análisis del nivel de logro requerido para satisfacer las necesidades del ciudadano-usuario.

Las encuestas de satisfacción del ciudadano-usuario son un medio adecuado para conocer, de manera específica, aspectos puntuales relacionados con la prestación de los servicios públicos y medir la percepción de quienes son beneficiarios de ellos. En las auditorías de desempeño se han utilizado estas encuestas con resultados relevantes, pues permiten formular recomendaciones para mejorar la prestación de los servicios.

•Elaboracióndelprogramadetrabajo

Una vez que el equipo auditor ha definido las preguntas de las auditorías, las herramientas y las metodologías de análisis de las hipótesis (tablas del onus probandi) para cumplir con sus objetivos, deberá elaborar un documento que registre los puntos descritos en este apartado para su integración en la auditina.

En ese documento, además de señalar los métodos y las técnicas por utilizar, el equipo auditor deberá establecer si considera conveniente integrar un equipo de especialistas o contratar consultores externos para llevar a cabo la revisión. Al respecto, es importante que incorpore al equipo de especialistas o al consultor externo que se requiere contratar al programa de trabajo, precisando el valor agregado que se obtendría con su participación.

Como parte de las herramientas a desarrollar, es importante que el auditor detalle los indicadores que se construyeron para evaluar la eficacia, eficiencia y economía de la política pública o programa a auditar, en sustitución o en adición a los indicadores identificados en la comprensión de la política pública o programa, así como sus fórmulas de cálculo y la información requerida para su determinación.

Por último, el equipo auditor debe establecer la relación entre los objetivos específicos, los procedimientos que aplican para su cumplimiento y la información requerida, y presentarla en un cuadro. Esta información será la base para la organización y definición de la guía de auditoría del grupo revisor.

Este catálogo incluye los requisitos mínimos para ocupar los puestos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), tales como escolaridad y experiencia; así como el objetivo del cargo, sus principales funciones y actividades. Con la finalidad de verificar el cumplimiento de los requisitos del puesto se tomó una muestra de 93 expedientes de un total de 495 plazas. Del total de plazas revisadas 88 estuvieron ocupadas y 5 vacantes.

De las 88 plazas ocupadas seleccionadas para su revisión, en 13 casos el nivel académico del servidor público no correspondió con el perfil establecido. De estos 13 casos 8 requerían un título profesional y las personas contratadas fueron 1 pasante, 3 bachilleres, 2 egresados de carreras técnicas y 2 egresados de secundaria. En los 5 casos restantes se requería como mínimo ser pasante de una carrera profesional y las plazas se otorgaron a 1 bachiller, a 2 egresados de secundaria y a 2 egresados de primaria.

20 El benchmarking es de gran ayuda para identificar las mejores prácticas nacionales o internacionales en entidades de naturaleza similar. Una fuente de referencia es el trabajo realizado por organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la UNESCO y otras entidades similares en el campo de especialidad de que se trate.

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CAPÍTULO 6.

ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE CONTROL Y SUPERVISIÓN

Para cumplir con el PAAF aprobado por el Auditor Superior de la Federación , el equipo auditor debe precisar los alcances de la revisión, la complejidad de las políticas públicas o programas a ser auditados y los tiempos determinados para cada fase de ejecución de las auditorías y elaboración de informes.

En la determinación del alcance de cada una de las auditorías, que se hace en la auditina, es necesario que se valore la disponibilidad de los recursos humanos, materiales y financieros.

Respecto a los recursos humanos, es importante precisar la cantidad de auditores con que cuenta cada equipo, la profesión que tienen, la experiencia en el tema por revisar, la antigüedad en la ASF y la AED, el número de auditorías realizadas a la fecha, la calificación promedio de los exámenes mensuales de capacitación interna de la AED, las cartas de reconocimiento que se le han otorgado a cada auditor en la AED, así como el tiempo que se estima para cada fase del proceso de las auditorías especificado en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, dado que los plazos son fijos. También se tienen que considerar los recursos humanos adicionales conforme a la disponibilidad presupuestal de la AED. Para la contratación de consultores externos, es necesario precisar el tipo de especialistas que se requieren.

En cuanto a los recursos materiales, se debe determinar qué equipos están disponibles para realizar las auditorías. En este sentido, resulta particularmente importante precisar el equipo informático que es sustancial para el procesamiento de la información, así como la elaboración de informes.

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Por lo que se refiere a los recursos financieros, el equipo auditor debe considerar el costo de los recursos humanos disponibles que representa la ejecución de la auditoría y la elaboración de informes, el costo de la contratación de consultores externos y el costo que implica la adquisición o renta de equipo para cumplir con el programa de actividades. Asimismo, debe incluir los costos que representan las revisiones en campo, para lo cual deberá estimarse el costo de viáticos y pasajes, y considerar que éstas deben corresponder a muestras representativas del universo de revisión, cuyos resultados incorporen valor agregado a la auditoría.

En síntesis, para la auditina se debe:

• Incluir un cuadro o diagrama del equipo auditor que participará en la ejecución de la auditoría, por nivel jerárquico, indicando la profesión y experiencia en el tema por auditar de cada uno de sus integrantes;

• Especificar si se requiere la contratación de consultores externos y su especialidad;

• Detallar, por cada auditoría, el equipo de cómputo requerido, el disponible y, en su caso, comentar las limitaciones técnicas o del equipo; e

• Incorporar un cuadro con el programa de visitas de campo que precise la representatividad de la muestra.

• Establecimiento de medidas para el control de calidad

En el Marco Rector, Normas y Esquema Operativo se establecen las normas y el esquema operativo que deben observar los servidores públicos de la AED para desarrollar la fiscalización gubernamental. En este documento, la AED tiene instrumentado un sistema de control de calidad que considera de manera integral todos los aspectos relativos al proceso de fiscalización de la gestión gubernamental e incluye desde la planeación genérica hasta el seguimiento e impacto de las acciones promovidas.


Uno de los problemas recurrentes en las revisiones que son necesarias para construir la auditina, es que el equipo auditor decide abordar la totalidad de la política pública sin considerar su complejidad. Además recolecta volúmenes importantes de información para su procesamiento omitiendo el tiempo que puede llevarse su recepción y análisis, y la elaboración del informe correspondiente. El auditor debe tener presente que el tiempo también es un recurso finito y que su uso inteligente debe formar parte de la estrategia para obtener los resultados que se persiguen. P ensar como Auditor

La calidad es un atributo dinámico que exige a todo el personal de la AED el compromiso de lograr un mejoramiento continuo, a fin de obtener la credibilidad y el reconocimiento de excelencia en la práctica de auditorías de desempeño.

El elemento esencial del sistema de calidad es el proceso para medir el grado con que se logran los objetivos de la AED. Para tal efecto, cada uno de los subproductos y el producto final de las auditorías de desempeño deben ser revisados por los distintos niveles jerárquicos de la AED, conforme a los lineamientos técnicos establecidos.

Para el caso de la auditina, el primer proyecto es responsabilidad del jefe de departamento; el segundo corresponde al subdirector y al director de área; éste segundo proyecto es revisado por el director general, para verificar que cumpla con los lineamientos técnicos establecidos, y es sometido a la aprobación del AED por el director general. La auditina, una vez aprobada por el AED, quedará registrada como el enfoque válido para la ejecución de la auditoría y al final de la misma la calidad de los resultados debe compararse con la de la propuesta. Sólo la versión autorizada deberá ser consignada en los papeles de trabajo.

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Con la observancia de los catorce lineamientos técnicos de las auditorías de desempeño, adicional a lo establecido en el Marco, el producto final de las auditorías de desempeño serán informes de calidad que redunden en mejores prácticas gubernamentales.

De este modo, los controles de calidad incluyen:

• La revisión del cumplimiento de los catorce lineamientos técnicos

• El proceso seguido en la auditoría desde la planeación genérica

• La elaboración de la auditina• La comunicación del inicio de la auditoría

al ente auditado y la emisión del informe definitivo y el seguimiento e impacto de las acciones promovidas

• El examen de la naturaleza y extensión de las pruebas aplicables, de acuerdo con las características del ente auditado y la modalidad de la auditoría.

Hay que saber

Los requisititos para una auditoría de calidad son los siguientes:

o Que la auditoría esté debidamente planeada.

o Recibir información que provenga de la fuente autorizada y que siempre sea confiable.

o Que se realice por un equipo humano debidamente capacitado y con conocimiento en el tema de la política pública.

o Contar con métodos objetivos de análisis y medios informáticos de soporte.

o Programar las tareas en función de la capacidad de ejecución.

o Contar con la revisión del trabajo de los diferentes niveles de supervisión y control.

o Establecer los alcances de manera objetiva.o Tener resultados irrefutables e

incontrovertibles.o Que las acciones promovidas generen por

la parte reactiva sanciones, correcciones y responsabilidades, y por la parte proactiva la instrumentación de mejores prácticas gubernamentales.

Hay que saber

Los Comités de Auditoría pueden ser un instrumento útil para el equipo auditor, considerando la complejidad del estudio de las políticas públicas o programas. Por el lado metodológico, el comité ayuda a hacer frente a los temas más intrincados de medición, diseño y análisis. Si los miembros del comité de asesoría son expertos metodológicos, ellos otorgarán apoyo para que el estudio salga adelante en su componente técnico, ya que conocen técnicas y escalas de medición apropiadas y tienen experiencia reciente en la revisión de programas similares.

Un comité de asesoría21 también facilita la comprensión del ámbito político de la auditoría, porque ayuda al auditor a entender los intereses de los ciudadanos involucrados en el programa y que serán afectados con la revisión. Éste, alerta al auditor de las sensibilidades especiales entre los actores, quienes tienen que ver con la historia de la programación en el área, cambios políticos inminentes, realidades presupuestales, limitaciones organizacionales, y todo el conjunto de fuerzas contextuales. Cuando los temas por auditar involucran a población beneficiada o bien son comentadas en los medios informativos, un comité de asesoría puede sensibilizar al auditor para tratar los temas en un contexto de intereses, ayudando a entender las preocupaciones de los beneficiarios, hacer el estudio creíble, y dimensionar los intereses entre los grupos en conflicto.

Los auditores a veces mezclan las dos clases de expertos en un comité, con resultados erráticos. Si un estudio necesita ambas clases de ayuda, o la protección de ambas clases de expertos, pueden considerarse dos comités de asesoría.

21 Los auditores expertos del comité dan mayor credibilidad a las revisiones, sobre todo si son investigadores reconocidos. Esto se debe principalmente a que su conocimiento puede proteger posteriormente la revisión de las críticas de aquellos que están molestos con la dirección de los resultados del estudio.

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Análisis de factibilidad

La factibilidad se refiere a la evaluación de los recursos humanos y materiales con los que se cuenta para llevar a cabo la auditoría. En este apartado, el equipo auditor señalará si la auditoría puede concluirse en el tiempo establecido con los recursos asignados y el alcance establecido. Aquí, se determina si el programa cuenta con los elementos para ser evaluado, y se señala la renuencia o accesibilidad del ente auditado.

Con el árbol del programa, el auditor puede moverse al otro eje conductor: puede concentrarse en el diseño de la auditoría para descubrir qué clase de resultados se producen, para qué proporción de beneficiarios, bajo qué condiciones de operación, con qué costos.

El estudio de factibilidad también analiza las preguntas cuando éstas están correctamente formuladas; en esta fase es necesario identificar cuáles tienen una respuesta que se presume fácil, cuáles requieren de investigaciones profundas, cuáles requieren costos adicionales, y cuáles no pueden ser respondidas por completo y por qué. La disponibilidad de la información y la posibilidad de la existencia de los datos son críticos en la formulación de las preguntas correctas y tienen un impacto en los recursos necesarios para elaborar la auditoría.22

Hay que saber

Los criterios para evaluar la factibilidad de la auditoría son los siguientes:

• El programa debe operar tal como fue diseñado.

• Debe ser relativamente estable.• Debe verificarse que se establecieron

indicadores para medir su desempeño..• De faltar o no haber indicadores de

desempeño se debe evaluar la posibilidad de construirlos

• Debe haber personal auditor capacitado.

El estudio de factibilidad tiene dos ejes conductores. El primero esclarece la serie de vínculos que ligan lo que hace el programa con lo que se espera que deba hacer. El auditor trabaja con actores clave dentro y alrededor del programa para construir la segunda parte de la auditina; sujeta la teoría del programa a un examen lógico; reúne los datos existentes, entrevista al personal y a los beneficiarios; revisa los propósitos y fundamentos del programa y estudia los aspectos claves y críticos; recolecta información en el sitio, y revisa la historia de la política pública. La información empírica también es resumida para examinar la probabilidad del éxito de la auditoría.

22 Cuándo se está analizando la factibilidad es importante analizar los objetivos del programa para determina si son explícitos, qué criterio ha permitido realizar la implementación de los objetivos, cómo identificar estos criterios. Los criterios de la auditoría deben estar basados en estándares, reglamentaciones u objetivos ampliamente aceptados. Por ejemplo, las reglamentaciones, los estándares profesionales, los indicadores de desempeño, las prácticas de administración en uso dentro de la organización y el acuerdo con los entes auditados. El criterio general en uso debería ser acordado antes de finalizar el estudio de factibilidad.

Hay que saber

El estudio de factibilidad es una evaluación preliminar, ya que incluye los resultados exitosos y los puntos críticos del programa y permite definir cómo se usarán los resultados. Una razón importante para emprender el estudio de factibilidad es asegurar que la auditoría contribuirá a la mejora de la operación del programa.

Los criterios de selección se verán constreñidos por las obligaciones del tiempo, dinero, capacidades del personal y acceso a la información. Por ejemplo, si nadie en el equipo tiene habilidades para las técnicas de evaluación cualitativas, probablemente no es buena idea planear un componente de esta naturaleza. Si no hay registros del programa será difícil llevar a buen término una auditoría.

179

Para medir el impacto de las auditorías, la ASF adoptará las técnicas de estudio apropiadas, entre las que se encuentran:

• Recalcar los costos,• Desarrollar escenarios,• Utilizar pruebas comparativas (entre

unidades externas o internas),• Utilizar técnicas estadísticas, y• Analizar las técnicas de evaluación de

organización y desempeño.

Evaluación del equipo auditor

Desde un principio, es apropiado:

• Adaptar las competencias de los recursos humanos a los trabajos previstos;

• Tener la experiencia apropiada disponible, ya sea especializada (legal o técnica) o más general (administración de proyectos o calidad de servicio); y,

• Utilizar consultores externos cuando la auditoría lo requiera.

Hay que saber

Los requisitos para los estudios de factibilidad son los siguientes:

- Análisis de la situación real que necesita ser estudiada, respecto de los conflictos de interés, riesgos y otras condiciones que gobiernan la situación.

- La descripción de los objetivos y los resultados pretendidos para ser logrados en forma confiable mediante el programa, incluyendo cifras o indicadores, en donde sea posible y, si existen varios objetivos, una determinación de sus pesos relativos.

- El resultado de cualquier valoración de gasto respecto de cualquier opción alternativa.

- El análisis de impacto, esto es, la descripción de la manera en la cual el programa seleccionado mejora el logro de objetivos o causa un cambio favorable de la situación.

- Flujograma y cronograma de la implementación del programa seleccionado incluyendo datos en los plazos y la extensión para que los objetivos preestablecidos sean logrados o los resultados pretendidos sean generados.

- Los procedimientos administrativos necesarios de la implementación del programa para medir la eficiencia.

23 Sobre este punto se recomienda revisar el Anexo 8.

Hay que saber

Los conocimientos que deben tener los miembros del equipo auditor son:

a) Sobre auditoría gubernamentalSon los que se refieren, al mismo tiempo, al

ejercicio de una técnica especializada y a la aceptación de una responsabilidad pública. Como profesional, el auditor desempeña sus labores mediante la aplicación de una serie de conocimientos especializados que vienen a formar el cuerpo técnico de su actividad. Sin embargo, en el desempeño de esa labor, el auditor adquiere responsabilidad con las personas que van a utilizar el resultado de su trabajo como base para la toma de decisiones.

b) Sobre auditoría de desempeño23 El auditor debe ser capaz de extraer y analizar la

información que se deriva de la operación y resultados del programa, para medir los logros alcanzados con los objetivos previstos. Si se encuentran diferencias entre lo previsto y lo logrado se deben identificar las causas para proponer su corrección.

Los auditores de desempeño deben saber que el proceso de evaluación se da en dos vertientes: el análisis y la medición. La primera se debe a una racionalidad administrativa, se evalúa la eficiencia y la eficacia; la adecuada utilización de los recursos, costos y tiempos para el logro de los objetivos y metas. La segunda, implica evaluar los impactos sociales y la trascendencia de la acción política en el ámbito correspondiente, así como el beneficio social que se generó.

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Los resultados de la evaluación del equipo auditor deben presentarse en la auditina con base en el Formato DE30/T002. En esta Cédula se debe incluir información de la evaluación del Comité Técnico, de los resultados obtenidos en la evaluación técnica, jurídica y editorial del informe previo y los compromisos para el actual, el perfil de cada persona, su desempeño laboral, el número de horas de capacitación, los resultados de sus evaluaciones mensuales, la evaluación de riesgos en el ente, así como los comentarios del director general. Asimismo, se deberá consignar el lugar que ocupa en las rutas de profesionalización (ranking).

Evaluación de riesgo de la auditoría

Los posibles riesgos de la auditoría deben evaluarse en tres vertientes:

• La falta de experiencia en el tema del equipo auditor o de alguno de sus miembros, el reciente ingreso de algún integrante clave, si está incompleto el equipo, si alguno de los miembros no ha presentado los exámenes de evaluación de la AED, o si habiéndolos presentado sus calificaciones no han sido aceptables.

• Adicionalmente, la auditoría se declarará en “zona de colapso” cuando el número de días de vacaciones tomados por el equipo auditor, que incluye hasta el nivel de director de área, represente en conjunto un porcentaje inferior al 50% de los que por derecho debe tomar en un periodo de un año.

• La disponibilidad de información para la auditoría. El equipo auditor debe alertar al Comité Técnico de la AED sobre los casos en que la carencia de metas, de indicadores y documentación se considere un problema grave, a fin de adoptar las medidas que se consideren pertinentes.

• La presunción del equipo auditor acerca de la falta de disposición de la entidad que será fiscalizada. Se debe exponer de manera objetiva si existe

c) HeurísticaEl equipo auditor debe tener conocimientos sobre

el estudio de las fuentes de información en el desarrollo de las auditorías de desempeño. Se debe señalar la lista de fuentes que se requieren consultar en relación con la política pública y/o entidad a revisar.

El auditor, por tanto, debe conocer y estudiar las técnicas de investigación documental y las técnicas de investigación de campo. Las primeras enseñan a buscar las fuentes, a clasificarlas según su importancia y fiabilidad, a procesar los conceptos y datos según un orden preestablecido para operacionalizarlos y poderlos manejar. Las segundas muestran los métodos de análisis y síntesis en la búsqueda del onus probandi; son fundamentales porque proporcionan las evidencias suficientes, competentes, pertinentes y relevantes. Además, aportan los métodos específicos que el auditor deberá emplear según la materia objeto de auditoría. La técnica de la auditoría se refleja en el manejo experto de documentos y de los hallazgos en el campo de acción.

d) HermenéuticaEs una disciplina que abarca muchas operaciones,

no necesariamente vinculadas entre sí, pero siempre en busca de todos los posibles significados de los sistemas de símbolos creados para comunicar los distintos tipos de mensajes que se busca sean interpretados, desde un poema, una pintura, una pieza musical, hasta un estudio completo de auditoría.

Como parte de los conocimientos básicos que debe tener el equipo auditor está el proceso de la interpretación, ya que está estrechamente relacionado con la visión del “mundo” que tiene el ser humano a la hora de percibir la información que está captando, esto ayudará a comprender la interpretación que se está dando a la información analizada y presentada como resultado de la auditoría.

e) HabilidadesSe refiere a los requisitos mínimos profesionales

y personales que debe poseer el auditor (servidores públicos) en la función de fiscalización superior, en la ASF y en específico en la AED, que están establecidos en las Normas Generales para la Fiscalización Gubernamental y en las de Auditoría Generalmente Aceptadas (NAGAS),24 las cuales constituyen los requisitos a los que se debe ajustar su actuación y que se refieren a principios éticos y normas de actuación.

24 Las NAGAS son principios fundamentales de auditoría a los que deben enmarcar su desempeño los auditores durante el proceso de la auditoria. Estas Normas se dividen en tres grupos: 1) normas generales, 2) normas de la ejecución del trabajo y 3) normas de informar, incidiendo en el trabajo profesional del auditor. (Página web: http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/fin/nagas.htm, consultada el 27 de marzo de 2012).

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alguna presunción sobre si el ente está predispuesto a la realización de la auditoría.

Una vez que el Comité Técnico de Revisión de la AED analice la auditina y ésta contenga alguna de las tres vertientes descritas, será declarada la auditoría como “zona de riesgo”. Para su seguimiento deberá, entonces, implementarse lo siguiente:

• La Secretaría Técnica de la AED recibirá de cada uno de los directores generales, una vez concluida la revisión de todas sus auditinas, la relación de las auditorías que hubiesen sido declaradas como “zona de riesgo”, por el Comité Técnico de Revisión de la AED especificando el motivo.

• Entre la presentación de la auditina y el informe al 75% se enviará una nota informativa al Comité Técnico de Revisión de la AED explicando que el riesgo está controlado y se expondrán las razones por las cuales se considera esta situación. Las notas informativas tendrán como propósito el control del riesgo.

Temas éticos

En el Código de Ética Profesional de la Auditoría Superior de la Federación, consistente con el emitido por el INTOSAI,25 se establecieron siete principios éticos y reglas de conducta, a fin de impulsar, fortalecer y consolidar una cultura de respeto hacia los más altos valores éticos y profesionales en que debe sustentarse la gestión gubernamental. Apartarse de estos principios ocasionaría que se cuestionara la validez de los juicios y opiniones de la ASF.26

En el cumplimiento de su mandato constitucional de fiscalizar la Cuenta Pública, la ASF debe considerar, además de los principios mencionados, lo establecido en el Artículo 22 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF).27

Hay que saber

Es necesario tener en cuenta que uno de los principales objetivos de la auditoría de desempeño es tratar que el ente se sienta dispuesto para que las acciones que promueva la ASF sean instrumentadas para alcanzar mejores prácticas de gobierno.

25 Comité de Normas de Auditoría, Código de Ética y Normas de Auditoría, Estocolmo, INTOSAI, 2001.26 De acuerdo con dicho Código, estos principios son:

1. Profesionalismo competente: el personal responsable de la revisión de la Cuenta Pública Federal y la fiscalización a cargo de la AED debe proceder conforme a normas, criterios y rigor profesional más estricto en la realización de sus tareas, con el objeto de alcanzar la excelencia.

2. Independencia: los profesionales al servicio de la AED deben actuar con libertad de criterio, libres de prejuicios o intereses de cualquier índole, con el fin de preservar la imparcialidad y objetividad a las que la ASF está obligada.

3. Objetividad: los profesionales al servicio de la AED deben proceder con toda ecuanimidad en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, principalmente en lo que se refiere a los informes, los cuales se basan exclusivamente en los resultados de las pruebas efectuadas.

4. Imparcialidad: los profesionales al servicio de la AED deben dar un trato equitativo a los sujetos de fiscalización.5. Confidencialidad: los profesionales al servicio de la AED deben guardar estricta reserva de la información que obtengan en el

desempeño de sus labores de fiscalización superior.6. Actitud constructiva: los profesionales al servicio de la AED deben mantener una actitud proactiva en las auditorías, para lo cual

se considera que el fin último de la ASF es contribuir a mejorar la gestión gubernamental.7. Integridad: los profesionales al servicio de la AED deben ajustar su conducta a las normas legales y éticas aplicables, y actuar

con integridad en el ejercicio de sus atribuciones y cumplimiento de sus funciones.27 El Artículo 22 establece que: “Las auditorías que se efectúen en los términos de esta Ley, se practicarán por el personal expresamente comisionado para el efecto por la Auditoría Superior de la Federación o mediante la contratación de despachos o profesionales independientes, habilitados por la misma, siempre y cuando no exista conflicto de intereses”.

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Asimismo, los auditores deberán observar la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En particular, han de excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el auditor o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.28

En todos los casos, cada miembro del equipo auditor, incluyendo a los auditores habilitados por la ASF, debe presentar una Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses (Formato DE30/T003) y Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses para auditores habilitados por la ASF (Formato DE30/T003 Bis).29

28 Artículo 8, fracción XI, primer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.29 En el Anexo 9 se incluyen otras consideraciones sobre los temas éticos que pueden ser de utilidad para el equipo auditor.

Hay que saber

El conflicto de intereses se presenta en la realización de los trabajos de fiscalización cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público o de los despachos o profesionales independientes contratados pueden afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión. La institución y el personal deben evitar situaciones que los coloquen en este tipo de conflictos y en caso de presentarse, deben saber cómo actuar.

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CAPÍTULO 7.

INTEGRACIÓN DE LA AUDITINA

Las actividades a realizar en este paso son:

a) Revisar, en forma preliminar, la auditina

Antes de abrir la auditoría, la auditina debe ser revisada para asegurar que está completa. Al respecto, cuatro son las preguntas clave:

• ¿Qué tan apropiado es el diseño para responder a las preguntas postuladas?30

• ¿Qué tan factible es la ejecución del diseño dentro del tiempo requerido y propuesto por los recursos?

• ¿Qué tan apropiado es el diseño para las necesidades de información, conclusiones y temporalidad?

• ¿Qué tan adecuado es el diseño para la información esperada?31

30 El equipo auditor debe comparar sistemáticamente los renglones contenidos en el protocolo con las preguntas incluidas, confirmando que las esenciales han sido elaboradas y que existen bases de datos disponibles para responderlas. La atención debe estar enfocada en la naturaleza del protocolo, la esperada actitud de las respuestas, la precisión del razonamiento, la definición del área de aplicación del protocolo y las conclusiones para ser extraídas del análisis de datos. Durante esta etapa, el auditor deberá cuidadosamente enlistar los datos existentes; asimismo, será importante evitar una duplicación de estudios previos.31 Si los entes auditados esperan un análisis de causa-efecto, mientras que el auditor entiende que esto no será posible y sólo conducirá un estudio descriptivo, el informe final probablemente tendrá poco significado.

Hay que saber

Los aspectos clave por revisar en la auditina son los siguientes:

o ¿Cuál es el área que queremos auditar?: Antecedentes, historia, objetivos del conjunto de instrumentos de políticas a revisar, cobertura del programa.

o ¿Cómo quedaron las matrices de consistencia lógica de la política pública y de la fiscalización, así como el mapa de la auditoría? ¿Son comprensibles los cuadros?

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b) Integrar la auditina

La auditina se integra por siete apartados que deben ser sometidos a la consideración y aprobación del director general y del AED. Si bien en la elaboración de la auditina se sigue un formato libre, su contenido mínimo ha de ser el siguiente:

o ¿Cuáles son las preguntas? ¿Cómo obtendremos las respuestas?: Criterio, recolección de evidencia y análisis.

o ¿Cómo estará sustentada la auditoría?: Habilidades, equipo de trabajo, expertos especialistas, costo, tiempo y entrega de resultados.

o ¿Cuáles son las respuestas probables?: Logísticas del trabajo, hipótesis, probables conclusiones, probables recomendaciones, costos, beneficios e impactos.

o El ejercicio hermenéutico. ¿Se tendrán las habilidades para después del análisis, sintetizar e interpretar los datos?

o Asegurarse de que la metodología corresponde a la naturaleza de las preguntas formuladas y de las conclusiones esperadas.

o Estar seguro de que la información necesaria estará disponible.

o Apoyar los enfoques de calidad cualitativa con información real (documentos, base de datos, etc.).

o Utilizar técnicas apropiadas al enfoque que se tiene.

o Estar preparado para describir la metodología

en el informe (usualmente en un apéndice).

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CONTENIDO

Introducción

1. Aprobación de la auditoría conforme al Lineamiento Técnico No. 11.1. Notificación de la CPAE sobre el PAAF aprobado1.2. Ubicación de la auditoría en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la

Cuenta Pública1.3 Auditorías eje y coordinadas

2. Comprensión de la materia por auditar en el contexto de la política pública de mediano y corto plazos y en la rendición de cuentas

3. Comprensión del programa y/o proyecto a auditar3.1 Historia3.2 Comprensión del deber ser

3.2.1 El objetivo y la operación del programa y/o proyecto 3.2.2 Identificación de los términos clave

3.3 Referentes3.4 Universales3.5 Resultados del programa y/o proyecto a auditar, establecidos en los documentos de

rendición de cuentas.3.6 Los busilis

3.6.1 Busilis del hacer3.6.2 Busilis de la teoría del cambio

3.7 Matriz de Consistencia Lógica de la Política Pública

4. Abducción de la auditoría4.1 Objetivos de la auditoría4.2 Alcance de la auditoría4.3 Quididad de la auditoría4.4 Diseño de hipótesis4.5 Principales conceptos a revisar4.6 Matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización4.7 Mapa de la auditoría

5. Metodología5.1 Metodología cualitativa y cuantitativa por aplicar5.2 Cédula para la Integración de la Muestra de Auditoría 5.3 Programa de Trabajo: objetivos específicos, procedimientos y requerimientos de información

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6. Asignación de recursos y establecimiento de medidas de supervisión y control de la auditoría6.1 Asignación de recursos6.1.1 Recursos humanos

6.1.2 Recursos materiales y servicios6.1.3 Recursos financieros

6.2 Establecimiento de medidas para el control de calidad6.2.1 Lineamientos técnicos6.2.2 Asesoría de especialistas6.2.3 Comités de auditoría

6.3 Factibilidad de la Auditoría6.3.1 Evaluación del equipo auditor63.2 Evaluación del riesgo de la auditoría

6.4 Temas éticos6.4.1 Cartas de No Conflicto de Intereses

6.4.1.1 Manifestación de no conflicto de intereses para servidores públicos6.4.1.2 Manifestación de no conflicto de intereses de personal habilitado

7. Registro de la auditoría en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditoría (SICSA)7.1 Guía de Auditoría7.2 Programa de Supervisión7.3 Orden de Auditoría y Personal Comisionado7.4 Acta de Formalización e Inicio de la Auditoría

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c) Revisar y aprobar la auditina

El subdirector es la autoridad responsable de dar seguimiento día a día y paso a paso a la construcción de la auditina; el director de área es el responsable de asistir y dirigir día a día y paso a paso al grupo auditor en la construcción de la auditina. Cuando el subdirector considera que la auditina ha alcanzado los estándares de calidad, lo comunicará al director de área quien verificará que efectivamente se haya alcanzado la calidad para ser presentada al director general.

El director general revisará la calidad de la auditina y la observancia de la normativa correspondiente y, en su caso, señalará las inconsistencias y las modificaciones que se deban realizar. Si fuera necesario, la enviará a segunda vuelta consignando el asunto en la cédula del Comité Interno de Revisión.

Una vez aprobada la auditina por el director general debe remitirse al Comité Técnico de Revisión de la Auditoría Especial de Desempeño (CTR/AED) para su revisión y aprobación.

• Revisión del jefe de departamento

Debe asegurar la correcta formulación e integración de la auditina, así como la validez y confiabilidad de las cifras y los textos incluidos. Según su criterio profesional deberá valorar si el documento cumple con el presente lineamiento.

• Revisión del subdirector

El subdirector es responsable de revisar todos los aspectos de la auditina, en términos del cumplimiento de la normativa aplicable, así como de la calidad. Además, verificará que el documento cuente con la estructura establecida; que la información de cada uno de los capítulos sea suficiente para su comprensión, que la argumentación de cada uno de los apartados sea clara y tenga consistencia lógica dentro de cada apartado y entre todos los apartados.

También verificará la correcta construcción de las matrices de consistencia lógica de la política pública

y de la fiscalización. Cuando el subdirector verifique que se haya dado cumplimiento a todos estos aspectos, someterá la propuesta al director de área.

El subdirector, además de ser responsable de la calidad de la auditina, es también responsable de aumentar la creatividad del equipo auditor. No será aceptable un subdirector que no incremente la calidad de la auditina.

• Revisión del director de área

El director de área debe revisar la consistencia lógica de los diferentes apartados que integran la auditina, así como la concisión, precisión y objetividad de los argumentos presentados: los busilis (del hacer y de la teoría del cambio), los objetivos de la auditoría, la quididad, la hipótesis y la evaluación del equipo auditor. Además, será responsable de aumentar la calidad del documento que presente el subdirector y someterlo a consideración del director general.

El director de área deberá, sobre todo, verificar que la auditina conduzca a los resultados esperados. También verificará que en la abducción de la auditoría haya consistencia entre objetivos, preguntas clave e hipótesis y que éstos tengan correspondencia con los procedimientos de auditoría.

El director de área es el responsable de la conducción: en términos metafóricos, es quien usa la brújula, la rosa de los vientos, el GPS y quien se encarga de que el equipo auditor haya comprendido los resultados que se quieren lograr para que la auditoría pueda subir al COSAR y ser parte del IRRCP.

• Aprobación del director general

El director general deberá determinar si la auditina cumple con la calidad para ser presentada al Comité Técnico de Revisión de la AED. Si se considera que el equipo auditor elaboró la auditina conforme al presente lineamiento técnico, el director general de la UAA la aprobará. En caso contrario, deben efectuarse las reuniones de trabajo que se consideren necesarias.

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• Aprobación del Comité Técnico de Revisión de la Auditoría Especial de Desempeño (CTR/AED)

El Comité Técnico Revisor es un cuerpo colegiado que tiene como propósito analizar, debatir y mejorar el contenido de la auditina, del informe al 75% y de la presentación gráfica (power point), documentos que se le presentan para su aprobación.

Este Comité estará integrado por un presidente, el grupo asesor y el equipo auditor, quienes tendrán las siguientes responsabilidades:

Presidente:

• El titular de la AED será quien presida este cuerpo colegiado. Ocasionalmente, en caso de ausencia, la suplencia recaerá en el director general cuyo documento se analice en la sesión de trabajo.

• El presidente es el responsable de determinar y emitir la evaluación sobre el contenido del documento materia de análisis. Los términos y criterios para realizar este tipo de evaluación están suficientemente desarrollados en los lineamientos de operación de la AED, por lo que se omite hacer referencia a ellos en el presente lineamiento.

Grupo asesor:

• Estará conformado por un número de entre 2 y 3 personas quienes serán convocadas por el presidente y serán responsables de emitir su opinión y comentarios sobre el contenido del documento que se analice en la sesión correspondiente.

Equipo auditor:

• Estará conformado por el director general, el director de área, el subdirector, el jefe de departamento, el coordinador de auditores y los auditores, así como

por residentes, becarios o rebecarios asignados que sometan a consideración del Comité Técnico de Revisión algún documento.

• Este grupo tiene como responsabilidad emitir su percepción sobre las aportaciones formuladas por el grupo asesor a los documentos evaluados durante la sesión de trabajo del Comité.

Las sesiones de trabajo del Comité serán múltiples y estarán sujetas a las fechas que establezca el presidente de este cuerpo colegiado, con base en los documentos que los equipos auditores sometan a consideración del titular de la AED.

Las reuniones de trabajo se realizarán en un plazo no mayor de 48 horas, una vez que el AED autorice la presentación del documento ante el Comité Técnico de Revisión.

Con el propósito de fortalecer las sugerencias que el grupo asesor formule al equipo auditor, a continuación se precisan los elementos que deben tomar en consideraciones la:

AuditinaEl grupo asesor debe ayudar a precisar los hilos

conductores y a valorar el alcance de la auditoría; a perfeccionar aspectos relevantes del documento, así como formular recomendaciones de carácter innovador y creativo que fortalecen el desarrollo de la auditoría.

Revisión del 75%En este proceso el grupo asesor deberá, de

manera proactiva, ayudar a elevar la calidad del informe; revisar si los resultados cumplen con la estructura triádica; si se encontró o se ayudó a estructurar la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente; si coadyuvó en la definición de la estructura lógica correspondiente a los hilos conductores de la auditoría y si se formularon sugerencias que permiten elevar la calidad del informe.

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Informe finalEl grupo asesor deberá confrontar el informe

presentado contra la normativa institucional, para verificar que se ha cumplido con los estándares de calidad establecidos.

Presentación gráfica de la auditoría Los comentarios se deben orientar a lo que

establece la norma, particularmente en cuanto al cumplimiento de las leyes, información de los mensajes y cumplimiento de la estructura de la presentación. También las intervenciones deben ser precisas y puntuales respecto a si el contexto está suficientemente dramatizado, si el universal conceptual está bien estructurado, a que los resultados soporten el dictamen, a que los resultados expliquen la situación de la política pública y a si el documento logra reflejar la importancia del informe.

Cuando el director general considere que la auditina está terminada y tiene la calidad para ser presentada para su autorización, mediante memorándum expreso, remitirá el documento al titular de la AED y a sus asesores. El AED determinará la fecha y hora de la reunión de trabajo del Comité Técnico de Revisión de la AED.

En el momento en que la auditina es entregada al AED y sus asesores, se considera un documento cerrado y, por tanto, no se admitirán adiciones o cambios para su revisión. Asimismo, todo el equipo auditor debe presentarse con vestimenta formal, a la

hora establecida ya que no se permitirá la entrada a la reunión después del horario establecido.

En la reunión, el subdirector actuará como secretario de actas, a fin de que en la Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la auditina (formato DE30/T001), queden asentadas todas las observaciones que se deriven. Esta Cédula deberá estar redactada para pasar a las firmas correspondientes, dentro de las 24 horas posteriores a la reunión de trabajo. La Cédula será suscrita por el AED, el director general, el director de área y el grupo auditor, así como por los asesores del AED que hubieran estado presentes.

Antes de iniciar la sesión del Comité Técnico de Revisión, el director general responsable de la auditina entregará un mapa con la ubicación de los asistentes a la reunión que debe incluir el nombre y número de la auditoría; el nombre, cargo y profesión de los asistentes, así como la fotografía reciente (no más de 30 días) de cada uno de ellos.

Posteriormente, el director general hará la presentación de su personal y solicitará la anuencia del AED para el inicio de la sesión. En este caso requerirá al jefe de departamento que haga la presentación del documento en cuestión, que exponga la auditina y los aspectos que considere relevantes sobre la política pública, así como la fiscalización a realizar.

Como resultado de la reunión con el AED y sus asesores, la auditina puede tener seis escenarios:

ESCALA DESCRIPCIÓN

Segunda vuelta No cumple con los requisitos del lineamiento. El documento puede someterse a tantas revisiones como sea necesario, en tanto no cumpla con los requisitos de calidad.

Aprobada con salvedades. Cumple, en lo general, con el lineamiento, pero tiene errores en capítulos o en la interpretación hermenéutica. En conclusión, tiene errores de importancia.

Aprobada con indicaciones de mejora

Cumple con el lineamiento, pero algunos capítulos muestran inconsistencia en la lógica, y se requiere trabajarlos.

Aprobado con indicaciones de perfeccionamiento

Cumple con el lineamiento. Existe la posibilidad de aumentar la calidad del documento.

Aprobada con mención. Cumple con el lineamiento; además, la calidad supera el estándar.

Paradigmática Cumple con el lineamiento y, por la calidad lograda, se puede considerar como ejemplar, antológica o modelo a seguir.

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d) Evaluaciones en el Comité Técnico

Dado que los procesos de evaluación del grupo asesor requieren ser perfeccionados, el equipo auditor tiene la obligación de emitir una evaluación de su percepción respecto de ello, conforme a los siguientes criterios:

PERCEPCIÓN CUALITATIVA PERCEPCIÓN CUANTITATIVA CRITERIO

Excelente 10 puntos Aportaciones sustantivas, innovadoras y creativas que permiten mejorar la calidad del documento.

Sobresaliente 9 puntos Aportaciones relevantes que contribuyen a perfeccionar el contenido del documento.

Muy buena 8 puntos Aportaciones puntuales y precisas, en el marco de los lineamientos específicos, que den soporte al contenido del documento.

Buena 7 puntos Aportaciones relacionadas con inconsistencias en cifras, así como de otros elementos que son observados por los revisores externos.

Regular 6 puntos Aportaciones marginales para mejorar la calidad del documento.

Insuficiente 5 puntos La falta de contribución para la mejora del documento.

Para realizar esta evaluación de percepción, el equipo auditor llenará una cédula en la que se ponderará la participación de cada uno de los asesores que servirá de base para obtener una calificación colectiva.

En el caso de que la auditina sea aprobada con salvedades, el director general podrá solicitar una nueva reunión al presidente del CTR a efecto de mostrar a ese cuerpo colegiado los ajustes realizados al documento para mejorar la orientación de la revisión. La auditina, que siga este procedimiento, se ajustará a lo siguiente:

• El equipo auditor deberá realizar el análisis de procedencia de las observaciones efectuadas por el Comité Técnico de Revisión del AED y los ajustes correspondientes en los diferentes apartados, mapas y matrices de la auditina.

• Una vez concluido el análisis y los ajustes, el director general solicitará una nueva reunión con el CTR para que se revisen las modificaciones relevantes efectuadas a la auditina.

• En la reunión, el subdirector presentará la Cédula de Control de Calidad en la que se especifiquen los ajustes realizados a los diferentes apartados, mapas y matrices de la auditina, señalando la ubicación de los mismos (páginas) o, en su caso, la argumentación del por qué no se atendieron.

• El subdirector realizará la exposición centrando su explicación en los ajustes realizados, con apoyo de los mapas y matrices que considere pertinentes. La realización de la exposición tendrá una duración máxima de 15 minutos.

• La revisión y análisis de los ajustes realizados no implicarán ninguna modificación sobre la evaluación original asignada por el CTR.

• En el anexo DE30/T015, se incorpora la Cédula de Control de Calidad sobre las modificaciones a las auditinas con salvedad que deberá presentar el equipo auditor, así como el instructivo de llenado respectivo.

191

El tiempo de la reunión se estimará en dos horas. En la primera, el jefe de departamento expondrá la auditina: media hora se destinará a la explicación de la política pública y media hora al diseño de la auditoría, en el entendido de que el tema principal es la auditoría, por lo que se deberá dar prioridad a esta segunda parte. En caso de que el tiempo no sea suficiente, porque así lo amerita el tema o por la importancia de la auditoría, se deberá solicitar, cuando se agende la reunión, el tiempo adicional que se considere necesario. Los asesores dispondrán de 15 minutos cada uno y el AED tendrá el tiempo que se requiera para dejar claro lo que se quiere y espera de la auditoría.

La réplica del equipo auditor al AED y sus asesores deberá realizarse de la siguiente manera: cuando inicie el director general, le seguirá el director de área, después el subdirector y así sucesivamente hasta terminar con el último integrante del equipo auditor. En caso de que inicie un auditor el orden de intervención será a partir de éste hasta llegar al director general.

Una vez aprobada la auditina, el equipo auditor deberá revisar y mandar a la DGNET el nombre y objetivo de la auditoría, con el fin de someterlos a la consideración hasta la satisfacción de ambas partes. De manera paralela, se deberá enviar a corrección de estilo. Es importante considerar que el título de la auditoría deberá reflejar el o los busilis de la política pública y el objetivo de la revisión.

e) Abrir la auditoría

Una vez aprobada la auditina, el equipo auditor contará con el visto bueno del AED para abrir la auditoría.

Para el efecto, es necesario preparar el oficio de orden de auditoría y de personal comisionado. Asimismo, se requiere que el personal elabore el oficio de solicitud de documentación e información para desarrollar los trabajos de auditoría.

Con esos elementos, el equipo auditor deberá convocar a la reunión de apertura de la auditoría. Para ello, es muy recomendable que por parte del ente auditado estén presentes, en la medida de lo posible, las autoridades de mayor jerarquía (subsecretarios, directores generales de las entidades etc.). Conforme a la normativa aplicable, deberá levantarse un Acta de Formalización e Inicio de la Auditoría.

En el caso de que se requiera la asistencia del AED en la apertura de la auditoría, el director general responsable de la revisión deberá de comunicar lo propio, de manera inmediata, al Auditor Especial de Desempeño para que se programe su asistencia al evento respectivo.

El objetivo de la revisión debe ser lo suficientemente genérico para que permita reflejar la materia por auditar. Se debe tener especial cuidado de no limitar los alcances de la revisión producto de una mala precisión del objetivo.

• Registro de la auditoría en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías (SICSA)

Cada equipo auditor debe elaborar una Guía de Auditoría, en la cual se especifiquen los procedimientos por aplicar, las fechas de inicio y término previstas, el alcance de la revisión y la identificación de las áreas por evaluar.

192

La Guía de Auditoría debe llenarse con base en el formato DE42/T018, conforme a la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II.- Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública.- Volumen 2.- Proceso de Desarrollo, misma que es consistente con la emitida por INTOSAI.

• Programa de intravisión, supervisión, verificación y autorización

La calidad no se supervisa, se genera. Por tanto, existen cinco niveles para la generación de productos de calidad: quién produce, quién intravisa,32 quién supervisa, quién verifica y quién autoriza.

El equipo auditor produce resultados de conformidad con los estándares de calidad; el subdirector trabaja con el equipo auditor, decidiendo la solución que a diario presenta la estructuración de los documentos y en caso de no tenerla, consultará con sus superiores. Si fuera necesario, deberá compartir la responsabilidad de la parte operativa. El subdirector deberá tener conciencia que es el gozne entre el operativo y la decisión: es intravisor y operador.

El director de área es un supervisor, lo que significa que ve desde arriba lo que está sucediendo, de tal manera que dedique su tiempo de trabajo lo dedique a la cavilación de resolver el todo y las partes de cada auditoría que le corresponde. Es la autoridad responsable de que se cumplan en tiempo y forma los objetivos de la auditoría; sólo cuando esté inconcuso del producto podrá someterlo al director general.

El director general no es ni intravisor, ni supervisor: es el verificador de los estándares de calidad de los productos que se generan en su área y sólo cuando esté seguro de que la calidad de la auditoría es la deseada, la someterá al CTR/AED.

El CTR/AED no es intravisor, ni supervisor, ni verificador, es el órgano colegiado que autoriza que los documentos –dados los estándares de calidad alcanzados–, continúen su proceso de institucionalización.

Una vez determinado cada uno de los procesos para dar cumplimiento a los objetivos de la auditoría, es necesario asignar los trabajos a los responsables de la ejecución a efecto de que éstos se desarrollen bajo un contexto de coordinación y en los tiempos que fueron definidos en la Guía de Auditoría. La supervisión es esencial para asegurar

Hay que saber

Los elementos para la elaboración de la guía de auditoría son los siguientes:

ProcedimientosLos procedimientos deben establecer con claridad

las técnicas que serán aplicadas para efectuar la revisión y obtener la evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante. Los procedimientos deben estar asociados a los objetivos específicos de la auditoría y la estructura del árbol definida para la revisión del programa o proyecto.

Fechas de inicio y términoSe debe establecer en cada procedimiento una

fecha de inicio y una de término, ya que la auditoría debe realizarse en los tiempos estipulados a fin de garantizar que los resultados se entreguen con oportunidad; además, ha de permitir el control de la ejecución de los trabajos y, en su caso, corregir posibles desviaciones.

Alcance de la revisiónSe debe establecer la extensión y profundidad

de la revisión, así como la representatividad de las operaciones y de los recursos que serán analizados para obtener conclusiones irrefutables conforme a los objetivos definidos.

Identificación de las áreasSe debe tener plenamente identificadas las áreas

que serán objeto de fiscalización, por su importancia dentro de la estructura organizacional, sus operaciones y transacciones y su representatividad en el ejercicio y aplicación de los recursos financieros.

32 En este contexto, el término intravisión significa la revisión al interior del propio equipo auditor, de la calidad de los productos que se están generando.

193

el cumplimiento de los objetivos de la revisión y mantener la calidad del trabajo. Una supervisión y un control adecuados son, por consiguiente, necesarios con independencia de la capacidad profesional que tenga cada auditor.

• Orden de auditoría y personal comisionado

En el subproceso de programación, las UAA deben documentar la entrega de la orden de auditoría, para lo cual han de llenar el formato DE42/T019 Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría, a fin de cumplir con la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II. Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública. Volumen 2. Proceso de Desarrollo, misma que es consistente con la emitida por INTOSAI.

En esta Acta debe quedar constancia del requerimiento de información entregado para la ejecución de la auditoría, así como de la solicitud de designación de un enlace para el desarrollo de los trabajos correspondientes.

• Acta de formalización e inicio de la auditoría

Conforme a la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II.- Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública.- Volumen 2.- Proceso de Desarrollo, en el subproceso de Programación las UAA deberán documentar la entrega de la orden de auditoría, para lo cual llenarán el formato DE42/T019 Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría.

En el acta ha de quedar constancia del requerimiento de información entregado para la ejecución de la auditoría y la solicitud de designación de un enlace, para poder llevar a cabo las tareas correspondientes.

195

ANEXO 1

MAPAS DE ABDUCCIÓN

197

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N 2007-2012

En este documento se reconoce que

uno de

los principales

retos en

materia

educativa en el país son los altos índices de reprobación y deserción de los alum

nos, bajos

niveles de

aprovechamiento

y un

promedio

de escolaridad

inferior a

la secundaria

terminada

y m

uestra que

la form

ación escolar no lo desarrollar en los estudiantes las habilidades que les perm

itan resolver problem

as y estar mejor preparados

para los desafíos en su vida.

El IPSE señala que la evaluación de todas las acciones y procesos será necesaria y que se pondrán en m

archa instrumentos

innovadores para que sus resultados sirvan para

diseñar e

implem

entar acciones

y program

as eficaces que permitan corregir

deficiencias y limitaciones.

En este contexto, en el IPSE 2007-2012 se estableció que la evaluación es un tem

a transversal que coadyuva a atender los seis objetivos sectoriales de educación.

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Objetivo Sectorial

1. Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes m

ejoren su nivel de logro educativo, cuenten con m

edios para tener acceso a un mayor

bienestar y contribuyan al desarrollo nacional.

Indicadores:

Calificación en el exam

en PISA en las pruebas

de matem

áticas y comprensión de lectura (Puntaje

entre 200 y 800, 800 equivale al mejor rendim

iento).

+

Situación 2006:352

de acuerdo

a resultados 2013.

+

Meta 2012:435

Porcentaje de alumnos con un logro académ

ico al

menos

elemental

en la

prueba EN

LAC

E (los

niveles de la prueba son insuficiente, elemental,

bueno y excelente)

+

Situación en 2006: Primaria (Español

79.3%, M

atemáticas 79 %

) Secundaria (Español 59.3%

, Matem

áticas 38.9%)

+

Meta al 2012 Prim

aria (Español 82%,

Matem

áticas

87 %

) Secundaria

(Español 70%, M

atemáticas 53%

)

Estrategia General

Adecuar e instrum

entar el Sistema N

acional de Evaluación Educativa que se convierta en insum

o de los procesos de tom

a de decisión en el sistema

educativo y la escuela cuyos resultados se difundan am

pliamente entre la sociedad en general

Diseñar,

construir, y

validar indicaciones

confiables sobre el desempeño educativo integrando

resultados de evaluaciones de aprendizaje, recursos, procesos y contexto social

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Líneas de Acción

Fortalecer las

capacidades de

planeación y toma de decisiones de la

escuela, a partir de los resultados de la evaluación, para que se traduzcan en m

ejoras en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

Establecer el Sistema de Evaluación

con Reconocimiento de la C

alidad de Educación Básica

Crear

una norm

a oficial

mexicana

que defina

y avale

los parám

etros de

calidad educativa,

que incluya

indicadores de gestión educativa e im

pacto del proceso educativo.

Generalizar

el uso

de esquem

as rigurosos de análisis de datos para determ

inar la

asociación causal

entre las

prácticas pedagógicas

y los

resultados de

las pruebas

de aprendizaje

Fortalecer y deversificar mecanism

os transparentes

de evaluación

y rendición de cuentas de los procesos y resultados de la form

ación continua

Establecer acuerdos

y convenios

con autoridades educativas estatales para la evaluación de program

as y rendición de cuentas

Evaluar el

cumplim

iento de

los program

as rectores

de form

ación continua

de las

32 entidades

federativas, privilegiando el impacto

del programa en el m

ejoramiento del

aprendizaje de los alumnos

Líneas de Acción

Establecer un

sistema

integral de

evaluación perm

anente, sistem

ática y confiable que deberá cubrir:

directivos, docentes,

alumnos y program

as; y atender varios

propósitos, com

o el

diagnostico, la retroalimentación,

la rendición

de cuentas,

así com

o establecer

mecanism

os de

selección y certificación

Com

binar com

ités técnicos

de expertos

que sean

responsables de la definición y operación del sistem

a integral de evaluación.

Establecer un

sistema

de indicadores

que perm

ita evaluar

continuamente la gestión escolar

y retroalimentar a cada uno de los

directivos

Diseñar

un sistem

a de

Mejora

Continua

de la

Gestión

de la

Educación M

edia Superior,

el cual

incluirá tres

módulos:

Los indicadores

de gestión,

la ponderación de prioridades y la definición de m

etas.

Aplicar y consolidar la evaluación

del desempeño de los estudiantes

como

insumo

para reorientar

la pedagogía e integrar los program

as de nivelación académ

ica.

Aplicar EN

LAC

E. cuyo propósito es

determinar

en qué

medida

los jóvenes

son capaces

de aplicar

los conocim

ientos y

habilidades que

les perm

itan hacer

un uso

apropiado del

idioma -com

prensión lectora y las m

atemáticas, así com

o difundir sus resultados.

199

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rsos

y d

e pr

oces

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e en

foca

n en

el

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dio

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ción

de

lo

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os

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las

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elas

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alua

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las

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uaci

ones

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resu

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oces

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text

o so

cial

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frece

la e

duca

ción

.

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luac

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ulta

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sos,

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cont

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línea

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la

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ulac

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olíti

cas

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icas

.

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cativ

as,

fede

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s qu

e ut

ilice

n en

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isio

nes

info

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ión

prod

ucid

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r el I

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ctiv

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ente

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n es

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esos

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ense

ñanz

a-ap

rend

izaj

e.

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cado

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opor

ción

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ctor

es y

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stro

s in

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ados

de

los

resu

ltado

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EE d

el t

otal

con

sulta

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s en

cues

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pad

res

de f

amili

a y

soci

edad

en

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ral

para

pro

mov

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a cu

ltura

de

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valu

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n

Indi

cado

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opor

ción

de

pa

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de

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mili

a in

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ados

de

lo

s re

sulta

dos

de l

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valu

acio

nes

del

INEE

, de

l to

tal

cons

ulta

do e

n la

s en

cues

tas.

1.- E

n el

Pla

n M

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ro d

e D

esar

rollo

200

7-20

14 d

el IN

EE, s

olo

se d

efini

ó la

form

ula

de u

n in

dica

dor g

ener

al p

ara

los t

ipos

de

eval

uaci

ones

200

AN

EXO

1.2 MA

PA D

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DU

CC

IÓN

DEL PR

OG

RA

MA

O PO

LÍTICA

EN EL C

ON

TEXTO

DEL PEF 2010

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NA

CTIV

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INSTITU

CIO

NA

LPR

OG

RA

MA

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ESUPU

ESTAL

UN

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D

RESPO

NSA

BLE

FUN

CIÓ

N O

ED

UC

AC

IÓN

PRESU

PUESTO

O

RIGIN

AL

$ 203,142,666.2(M

iles de pesos)(100.0%

)

01 Educación Básica$ 36,323,629.3 (17.9%

)02 Educación M

edia Superior$ 54,690,851.1 (27.0%

)03 Educación Superior$ 74,388,355.0 (36.7%

)04 Posgrado$ 4,179,748.5 (2.0%

)05 Educación para A

dultos$ 4,876,400.9 (2.4%

)06 C

ultura$ 13,094,063.7 (6.4%

)07 D

eporte$ 3,869,477.8 (1.9%

)08 A

poyo en Servicios Educativos C

oncurrentes$ 1,500,165.9 (0.7%

)

002 Servicios de apoyo adm

inistrativo$ 4,027,529.5 (39.4%

)007 Educación para adultos de calidad$ 153,057.5 (1.5%

)

E003 Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión oportuna de sus resultados$ 59,446.9 (6.2%

)

212 Dirección G

eneral de Evaluación de Políticas$ 59,446.8 (100.0%

)

201AN

EXO

1.2

MA

PA D

E A

BD

UC

CIÓ

N D

EL P

RO

GR

AM

A O

PO

LÍTI

CA

EN

EL

CO

NTE

XTO

DEL

PEF

201

0

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FUN

CIÓ

NA

CTI

VID

AD

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STIT

UC

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PRO

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AM

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UPU

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R

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BLE

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CIÓ

N O

ED

UC

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IÓN

PR

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PUES

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ORI

GIN

AL

$ 20

3,14

2,66

6.2

(Mile

s de

pes

os)

(100

.0%

)

010

dise

ño y

apl

icac

ión

de la

pol

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edu

cativ

a$

962,

943.

3 (9

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)

E032

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y ap

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quid

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e gé

nero

$ 62

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.6 (6

.5%

)E0

47 D

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o,

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ión,

con

sulto

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y ev

alua

ción

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la

infra

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ctur

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ica

educ

ativ

a$

147,

569.

6 (1

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)E0

48 E

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ión

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la n

orm

ativ

idad

y

certi

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ión

de la

infra

estru

ctur

a fís

ica

educ

ativ

a$

1,37

6.6

(0.1

%)

P001

Dis

eño

y ap

licac

ión

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pol

ítica

ed

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$ 33

1,43

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(34.

4%)

R010

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yo

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$ 16

2,78

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0%)

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to

Tota

l: $

668,

053.

8 (1

00.0

%)

DG

EP: $

501

,770

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)IN

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166

,283

.6 (2

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)

09 O

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Serv

icio

s Ed

ucat

ivos

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es

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rent

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(5.0

%)

R012

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tas

por

com

prom

isos

in

tern

acio

nale

s$

133,

141.

8 (1

3.8%

)U

018

Prog

ram

a de

bec

as$

46,7

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(4.9

%)

U01

9 A

poyo

a

desr

egul

ados

$ 17

,534

.0 (1

.8%

)

202

AN

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1.2 MA

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CC

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RA

MA

O PO

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EN EL C

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TEXTO

DEL PEF 2010

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UN

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FUN

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N O

ED

UC

AC

IÓN

PRESU

PUESTO

O

RIGIN

AL

$ 203,142,666.2(M


)

011 Gestión integral de

servicios$ 480,664.3 (4.7%

)013 Juventud$ 315,601.4 (3.0%

)

E003 Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión oportuna de sus resultados$ 608,606.9 (14.2%

)

212 Dirección G

eneral de Evaluación de Políticas$ 442,323.3 (72.7%

)M

DN

Instituto Nacional

para la Evaluación de la Educación$ 166,283.6 (27.3%

)

016 Com

plemento a los

Servicios Educativos$ 4,280,178.0 (42.0%

)

E049 Mejores Escuelas

$ 2,641,866.8 (61.7%)

P001 Diseño y

aplicación de la política educativa$ 934,545.7 (22%

)P003 Fortalecim

iento a la educación y cultura indígena$ 92,203.4 (2.1%

)R012 C

uotas por com

promisos

internacionales

* Los porcentajes se calcularon en función del presupuesto total de la categoría programática precedente.

n.s. No significativo.

203

AN

EXO

1.3

MA

PA D

E A

BD

UC

CIÓ

N D

EL P

RO

GR

AM

A O

PO

LÍTI

CA

EN

EL

CO

NTE

XTO

DE

LA C

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ÚB

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A 2

010

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NA

CTI

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AD

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STIT

UC

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AL

PRO

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AM

A

PRES

UPU

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NID

AD

R

ESPO

NSA

BLE

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caci

ón M

edia

Su

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79,3

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7%)

03 E

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Sup

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r$

74,8

97,5

69.0

(34.

5%)

04 P

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$ 4,

252,

376.

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)05

Edu

caci

ón p

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$ 4,

859,

529.

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)06

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$ 14

,194

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)07

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$ 3,

958,

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)08

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yo e

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Educ

ativ

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icio

s de

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yo

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inis

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4,25

3,76

0.7

(16.

7%)

007

Educ

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n pa

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adul

tos

de c

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134,

305.

3 (0

.5%

)

204

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1.3 MA

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CC

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O PO

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INSTITU

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RA

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UN

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RESPO

NSA

BLE

FUN

CIÓ

N O

ED

UC

AC

IÓN

PO: $ 203,142,666.2

PM: $ 217,191,654.9

PE: $ 217,191,654.9(M


)

010 diseño y aplicación de la política educativaPO

. $ 962,943.3PM

: $ 17,308,304.0PE: $ 17,308,304.0 (68.0%

)

E003 Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión oportuna de sus resultadosPO

: $ 59,446.9PM

: $ 56,411.8PE: $ 56,411.8 (0.3%

)

212 Dirección G

eneral de Evaluación de PolíticasPO

: $ 59,446.9PM

: $ 56,411.8PE: $ 56,411.8 (100.0%

)

Gasto Total O

riginal $ 668,053.8 (100.0%

)D

GEP: $ 501,770.2

(75.1%)

INEE: $ 166,283.6

(24.9%)

Gasto Total M

odificado: $ 678,360.9 (100.0%

)

E032 Diseño y

aplicación de políticas de equidad de género$ 58,661.8 (0.3%

)E047 D

iseño, construcción, consultoría y evaluación de la infraestructura física educativa$ 168,873.9 (1.0%

)E048 Em

isión de la norm

atividad y certificación de la infraestructura física educativa$ 1,329.5 (n.s.)P001 D

iseño y aplicación de la política educativa$ 290,956.2 (1.7%

)

205

AN

EXO

1.3

MA

PA D

E A

BD

UC

CIÓ

N D

EL P

RO

GR

AM

A O

PO

LÍTI

CA

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CO

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LA C

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ÚB

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010

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STIT

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AM

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ESTA

LU

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AD

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icio

s Ed

ucat

ivos

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ades

In

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10,

219,

974.

1PM

: $ 2

5,46

8,36

6.3

PE: $

25,

468,

366.

3 (1

1.7%

)

011

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inte

gral

de

serv

icio

s$

354,

658.

5 (1

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286,

866.

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)

R010

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s$

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018

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bec

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48,1

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$

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%)

DG

EP: $

537

,814

.4

(79.

3%)

INEE

: $ 1

40,5

46.5

(2

0.7%

)

016

Com

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Serv

icio

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ucat

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4,2

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3,1

30,4

71.0

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s co

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21,9

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212

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n G

ener

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e Ev

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icas

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.3PM

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PE: $

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DN

Inst

ituto

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iona

l par

a la

Eva

luac

ión

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Edu

caci

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: $ 1

66,2

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: $ 1

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licac

ión

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PM P

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206

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EXO

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EDU

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N D

E RESU

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OS”)

207

ANEXO 2

COMPONENTES DE UNA PRESTACIÓN DE SERVICIO ESTABLECIDOS POR LA OCDE

La publicación del Servicio de Administración Pública de la OCDE titulada “La Administración como Servicio: el Público como Cliente” sugiere que los componentes de una prestación de servicio se hacen conforme a los requerimientos del cliente o ciudadano-usuario, los cuales son:

• Transparencia Los ciudadanos-usuarios deben saber

cómo trabaja la administración, quién es responsable de qué cosa y con qué remedios se cuenta en caso de que las cosas no salgan como es debido.

• Participación del ciudadano-usuario Los ciudadanos se resisten a ser tratados

como receptores pasivos de aquello que la administración pone en sus manos.

• Satisfacción de los requerimientos del ciudadano-usuario

En la medida en que sea posible, se debe ofrecer a los ciudadanos servicios que correspondan a su particular situación. Los servicios del tipo “una talla le queda a todos” ya no son apropiados.

• Disponibilidad Los ciudadanos deben tener facilidad

de acceso físico a la administración a horas convenientes y se les debe ofrecer información en lenguaje simple y llano.

• Oportunidad Significa que el bien o servicio debe

estar disponible cuando lo requiera el ciudadano.

208

• Precio Significa que los bienes o servicios deben

ser competitivos.

• Alternativas para el ciudadano Éste debe tener la oportunidad de elegir.

209

ANEXO 3

PREGUNTAS CLAVE SOBRE RESULTADOS Y COMPREHENSIVAS

210

PREGUNTAS CLAVE

Busilis de la teoría del cambio

Preguntas sobre resultados Buscan cuestionar sobre los resultados del ente en la implementación de la política o programa en revisión y su impacto en las condiciones personales o del entorno de los beneficiarios; sobre la relación de los resultados efectivamente logrados con los esperados normativamente por el objeto de estudio; y en general, sobre los puntos relacionados con la eficacia del ente en el logro de lo planeado. Incluso, podrían generarse preguntas sobre el nivel de responsabilidad del ente y del programa respecto a los resultados e impactos analizados, pues sería inapropiado considerar su implementación como la única responsable. Sin embargo, debe tenerse presente que en el estudio de las ciencias sociales y de la administración pública en particular, lo apropiado es conocer las explicaciones causales o las probabilidades de que la implementación del programa en general y de los procesos del ente en particular sean los responsables de los impactos identificados.Es necesario revisar qué problema se planteó el objeto de estudio; qué metas establece, quién la opera y cómo evalúa su desempeño. Son importantes los indicadores estratégicos.El grupo auditor debe estudiar los objetivos, las metas programáticas al respecto, las reglas de operación, los presupuestos y el sistema de evaluación -también al respecto-- para analizarlo y posteriormente compararlo con los resultados realmente obtenidos por el operador, por lo que debe conocerse la opinión de los mismos acerca de lo que está tratando de hacer la política o programa. Una fuente más son las consideraciones de los beneficiarios, observadores y otros acerca de cuáles son los resultados reales, independientemente de la retórica documental del objeto en revisión.

¿Cuál fue el cambio social logrado durante el periodo de revisión?

¿Se logró conforme a lo establecido al respecto en los referentes e hilos conductores de la revisión?

¿Ha logrado contribuir con los objetivos de la política o el programa en revisión?

¿Cuáles fueron los resultados obtenidos por el ente durante el año en revisión?

¿Son congruentes con los objetivos anuales planteados? ¿Son congruentes con los objetivos de la política o el programa en cuestión?

¿Es representativo el resultado efectivamente logrado en la consecución del cambio social observado?

Preguntas comprehensivas Las preguntas comprehensivas deben relacionarse directamente con el objetivo de la auditoría. Usualmente se requieren metodologías complejas como los econométricos. Las matemáticas han aportado muchos modelos para analizar las políticas públicas. El auditor puede tratar de explicar la teoría del programa y revisar la historia de la política pública: por qué se estableció y qué pretendió mejorar. Por la historia se sabe de dónde viene, qué ha hecho, por qué está así y a dónde llegará, ceteris paribus, en un enfoque prospectivo. Cuando se hace énfasis en las explicaciones causales del éxito o fracaso de una política pública, se habla de auditoría comprehensiva. Es preferible generar este tipo de preguntas para auditorías que cuentan con información exhaustiva y suficiente sobre el comportamiento específico de un objeto de estudio (como los resultados obtenidos sobre un aspecto en particular en un periodo de tiempo razonable).

¿Ha logrado la política o el programa el cambio social esperado?

¿Cuáles han sido los factores relacionados?

211

PREGUNTAS CLAVE

Busilis del hacer

Preguntas sobre los procesos

Buscan cuestionar sobre las características del ente y los medios y recursos utilizados para lograr los resultados tanto esperados como efectivamente logrados y en general, sobre la eficiencia, la economía, la competencia del ente, la calidad del bien y/o servicio y la percepción del ciudadano usuario respecto al desempeño del ente en la consecución de los objetivos planteados. Para lograr preguntas y respuestas precisas a las mismas, debe obtenerse información correcta sobre los procesos planeados y los efectivamente desarrollados para así revisar, posteriormente, si los primeros están relacionados con los resultados obtenidos y si corresponden con el esquema operativo diseñado para la implementación del programa.

¿Cuáles han sido las actividades y procedimientos realizados para lograr el busilis de la teoría del cambio y con ello los objetivos de la política?

¿Son congruentes con el esquema operativo planteado por el ente?

¿Son congruentes con el esquema operativo diseñado por el objeto de estudio?

¿Se han utilizado los medios de acción de forma eficiente?

¿Se han utilizado los medios de acción de forma económica?

¿Cuenta el ente con los recursos y las características necesarias para lograr el desempeño esperado?

¿Es su desempeño el adecuado para satisfacer las necesidades del beneficiario en relación con los objetivos planteados del objeto de estudio?

¿Cuál es la percepción del ciudadano-usuario al respecto?

213

ANEXO 4

TIPOS DE HIPÓTESIS EN LA INVESTIGACIÓN SOCIAL

a) Hipótesis descriptivas que involucran una sola variable

Se caracterizan por señalar la presencia de ciertos hechos o fenómenos en la población objeto de estudio. Estas hipótesis son simples afirmaciones sujetas a comprobación y no permiten explicar los hechos o fenómenos en cuestión. Su único valor es probar la existencia de una característica o cualidad en un grupo social determinado y abrir el camino para sugerir hipótesis que expliquen la presencia de los fenómenos. La forma de probar este tipo de hipótesis es simple: basta saber si la variable estudiada, con base en sus indicadores, se presenta significativamente en la población objeto de estudio, utilizando por ejemplo porcentajes, tasas, etc.

b) Hipótesis correlacionadas que relacionan dos o más variables en forma de asociación o covarianza

En este tipo de hipótesis un cambio o alteración en la variable independiente va acompañado de un cambio proporcional, en sentido directo o inverso, en la variable o las variables dependientes, pero la relación que se establece no es de causalidad.

La relación que se establece en este tipo de hipótesis no es causal, porque las variables pueden ser causa y efecto a la vez. Sin embargo, representan en ocasiones el primer paso para establecer hipótesis de relación causal. Los procedimientos para verificarlas son: a) mediante el cruce de las preguntas que se formulan en un cuestionario o cédula de entrevista, las cuales exploran los indicadores y variables de las hipótesis, y b) relacionando la información estadística referente a los fenómenos o variables en cuestión.

214

c) Hipótesis que establecen relación de causalidad entre dos o más variables

Este tipo de hipótesis afirman no sólo las relaciones entre dos o más variables y cómo se dan dichas relaciones, sino que además proponen un sentido de entendimiento de ellas, al relacionarlas en términos de dependencia. Estas hipótesis son de relación causal y permiten explicar y predecir, con determinados márgenes de error, los procesos sociales. Si un fenómeno es susceptible de explicarse y predecirse puede ser controlable.

Para establecer hipótesis de relación causal se requiere cumplir con las siguientes condiciones: a) existencia de variación concomitante, esto es, si cambia la variable causal o independiente hay un cambio en la variable efecto o dependiente de acuerdo con la forma señalada por la hipótesis; b) la covariación establecida no es producto de otros factores extraños o aleatorios, por lo que la relación establecida entre las variables sucede efectivamente en la realidad; y c) la variable causal o independiente ocurre antes que la variable efecto o dependiente.

Sin embargo, en el desarrollo de investigaciones sociales y en especial en el de las auditorías, generar este tercer tipo de hipótesis no es apropiado dada la imposibilidad de comprobarlas. Las variables relacionadas cuentan con alta colinealidad y variabilidad, por lo que su estudio requiere de una cantidad significativa de tiempo y de recursos no disponibles.

215

ANEXO 5

MATRICES DE CONSISTENCIA DE LOS HILOS CONDUCTORES DE LA FISCALIZACIÓN

216

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217

ANEXO 6

REGLAS PARA LA BÚSQUEDA DE LA VERDAD DE RENÉ DESCARTES

Regla I

El fin de los estudios debe ser la dirección del espíritu para que emita juicios sólidos y verdaderos de todo lo que se le presente.

En un proceso argumentativo, el auditor debe demostrar que los resultados presentados están sustentados en el conocimiento de la política pública y en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente, que le permiten llegar a conclusiones razonables e inobjetables y debidamente fundadas.

Regla II

Conviene ocuparse tan sólo de aquellos objetos, sobre los que nuestros espíritus parezcan ser suficientes para obtener un conocimiento cierto e indudable.

Durante el proceso argumentativo, el auditor debe evitar involucrarse en aspectos sin importancia y centrarse en aquellos puntos clave que le permitan entender los hechos, para así emitir su opinión respecto de lo observado.

Regla III

Acerca de los objetos propuestos se ha de buscar no sólo lo que otros hayan pensado o lo que nosotros mismos conjeturemos, sino lo que podamos intuir clara y evidentemente o deducir con certeza; pues la ciencia no se adquiere de otra manera.

En el proceso argumentativo, el auditor debe guiarse por hechos y razones concretos, de tal manera que al emitir sus conclusiones, éstas estén debidamente fundadas y sustentadas con la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

218

Regla IV

El método es necesario para la investigación de la verdad de las cosas.

Para lograr el conocimiento de los hechos ocurridos en la implementación de una política pública, el auditor debe establecer la metodología a seguir para conocer y entender el problema, así como las propuestas para solucionarlo mediante un proceso de investigación respaldado en técnicas documentales y estadísticas, para posteriormente indagar y cuestionar las razones respecto de los resultados observados con base en la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente; y, finalmente, para deducir sus propias conclusiones.

Regla V

Todo el método consiste en el orden y disposición de aquellas cosas a las que se ha de dirigir la mirada de la mente a fin de que descubramos alguna verdad. Y la observaremos exactamente si reducimos gradualmente las proposiciones complicadas y oscuras a otras más simples, y si después intentamos ascender por los mismos grados desde la intuición de las más simples, hasta el conocimiento de todas las demás.

Con la aplicación del método, el auditor está en la posibilidad de conocer las realidades complejas, al reducir las políticas públicas a relaciones sencillas que permiten determinar las partes clave de los programas por auditar. Una vez que el auditor comprende las relaciones simples de las políticas públicas, se le facilita entender y explicar los procesos más complicados de la operación para determinar los resultados de su auditoría.

Regla VI

Para distinguir las cosas más simples de las complicadas e investigarlas con orden, conviene en cada serie de cosas en que hemos deducido directamente algunas verdades de otras, observar cuál es el más simple y cómo todas las demás están más o menos o igualmente alejadas de ella.

Esta regla enseña que el equipo auditor debe: argumentar la interconexión de las conclusiones planteadas y demostrar que sus resultados no deben considerarse aisladamente; evitar que la argumentación se realice por caminos diferentes; y aclarar con sencillez, soportada con la evidencia documental, las cuestiones más difíciles.

Regla VII

Para completar la ciencia es preciso recorrer en un movimiento continuo e ininterrumpido del pensamiento todas y cada una de las cosas que conciernen a nuestro propósito, y abarcarlas en una enumeración suficiente y ordenada.

Esta regla es útil para un auditor en un proceso argumentativo porque a veces se tienen resultados muy largos en los que difícilmente se recuerdan los procedimientos por los cuales se llegaron a ellos.

En ocasiones se requiere explicar una conclusión intermedia, pero al auditor se le olvidan los argumentos centrales y aunque sea de menor importancia, puede romper la continuidad de las conclusiones; por lo cual, es indispensable relacionarlas con los resultados, a fin de que se pueda afirmar con entera seguridad y con la evidencia suficiente juicios seguros y certeros sobre los resultados obtenidos en la revisión.

219

Regla VIII

Si en la serie de las cosas que se han de investigar se presenta algo que nuestro entendimiento no puede intuir bien, allí es preciso detenerse; y no se deben examinar las demás cosas que siguen, sino abstenerse de un trabajo superfluo.

Esta regla nos enseña que si un resultado no queda lo suficientemente entendido y con la evidencia suficiente, pertinente, competente y relevante, al auditor tendría que detenerse hasta que se comprendan los alcances de sus conclusiones.

Regla IX

Coviene dirigir toda la agudeza del espíritu a las cosas más insignificantes y fáciles, y detenerse en ellas largo tiempo hasta acostumbrarnos a intuir distinta y claramente la verdad.

Es menester que el grupo auditor visualice lo que se quiere argumentar, la potencia explicativa de sus disertaciones deben transformar lo complicado de los resultados de la auditoría, en elementos sencillos de argumentación que eviten dudas sobre la profundidad de sus conclusiones.

Regla X

Para que el espíritu se vuelva sagaz, debe ejercitarse en buscar las mismas cosas que ya han sido descubiertas por otros y en recorrer con método , incluso los más insignificantes artificios de los hombres, pero sobre todo aquellos que explican el orden o lo suponen.

Esta regla sugiere al auditor explotar métodos de disertación y discusión sobre resultados similares abtenidos en otras revisiones; al identificar la naturaleza del hallazgo y los resultados que derivan de éste, podrá ejercitar líneas de argumentación sobre las posibles objeciones a sus conclusiones.

Regla XII

Es preciso servirse de todos los recursos del entendimiento, de la imaginación, de los sentidos y de la memoria: ya para intuir distintamente las proposiciones simples; ya para comparar debidamente lo que se busca con lo que se conoce, a fin de reconocerlo; ya para descubrir aquellas cosas que deben ser comparadas entre sí de modo que no se omita ningún elemento de la habilidad humana.

En el proceso argumentativo el auditor deberá no sólo considerar los aspectos técnicos, sino tener presente aquellas consideraciones emocionales que el ente auditado pudiese realizar sobre la evidencia, a fin de lograr que la discusión se lleve a cabo exclusivamente respecto de los hechos que dan motivo a lo observado.

Regla XIII

Si entendemos perfectamente una cuestión, debemos abstraerla de todo concepto superfluo, reducirla a la mayor simplicidad y dividirla en las partes más pequeñas que se pueda, enumerándolas.

De acuerdo con esta regla, si el grupo auditor conoce perfectamente el problema materia de la discusión con el ente, debe ser capaz de lograr su aislamiento de cualquier otro concepto nimio, buscando

220

la explicación más simple y separar el problema en los aspectos más sobresalientes, a efecto de evitar cualquier interpretación equívoca.

Regla XIV

Esta regla debe ser aplicada a la extensión real de los cuerpos y proponerse toda ella a la imaginación mediante puras figuras: pues así será percibida por el entendimiento mucho más distintamente.

Las observaciones realizadas por el grupo auditor deberán ser planteadas respecto de la totalidad de los procesos revisados, obteniendo su desglose en tantas partes como sea necesario, para lograr el mejor entendimiento de la problemática detectada.

Regla XV

Es útil también en muchas ocasiones describir estas figuras y mostrarlas a los sentidos externos para que de este modo se mantenga atento nuestro pensamiento más fácilmente.

En este caso, es conveniente para el auditor tener visualizados en forma esquemática cada uno de los elementos que explican los resultados observados respecto de la totalidad de los procesos revisados, los cuales pueden estar sustentados en cuadros sinópticos y estadísticos, diagramas o bien, ser representados en la mente mediante figuras.

Regla XVI

En cuanto a las cosas que no requieren la atención presente de la mente, incluso si son necesarias para la conclusión, es mejor designarlas por medio de signos muy breves que por figuras completas: pues así la memoria no podría fallar, mientras que además el pensamiento no se distraerá en retenerlas, cuando se dedique a deducir otras.

Respecto de las cuestiones o ideas que no son de gran relevancia, pero necesarias en la línea argumentativa para exponer una conclusión, el auditor puede también esquematizarlas en papel con cifras, figuras o bien, frases cortas que pueden estar relacionadas entre sí.

Regla XVII

Es preciso recorrer directamente la dificultad propuesta, haciendo abstracción de que algunos de sus términos sean conocidos y otros desconocidos, e intuyendo mediante discursos verdaderos la mutua dependencia de cada uno con respecto a los otros.

Aquí se retoma la tesis planteada con anterioridad, relativa a la característica del proceso argumentativo que es comprender y dictaminar. El grupo auditor deberá hacer uso de la hermenéutica para que los términos o referentes utilizados en el análisis de la política pública resulten comprensibles para el ente fiscalizado y de esta manera, inferir que los enunciados argumentativos que se desarrollen en la confronta están relacionados con la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente obtenida.

221

Regla XVIII

Para esto se requieren solamente las cuatro operaciones: suma, resta, multiplicación y división; de ellas las dos últimas no deben con frecuencia utilizarse aquí, para no complicar nada imprudentemente y porque después pueden hacerse con más facilidad.

Esta regla se aplica al enumerar resultados, comparar datos y cuando se sustenta la potencia explicativa en cuadros estadísticos y en gráficas, los cuales deben apoyarse en cada una de las partes de la evidencia. De tal forma que si se considera una muestra de ella, podrá deducir la parte faltante, explicar con razones y proporciones el universo de la muestra y el alcance determinado mediante métodos científicos, para no complicar nada.

Regla XIX

Por medio de este método de razonamiento deben buscarse tantas magnitudes expresadas de dos maneras diferentes, cuantos términos desconocidos hemos supuesto como conocidos para recorrer directamente la dificultad: pues de esta manera se obtendrán otras tantas comparaciones entre dos cosas iguales.

Durante el proceso argumentativo pueden utilizarse diversos referentes sobre un mismo concepto, por lo que durante el proceso de la revisión, el auditor debe dejar claros los conceptos que rodean la política pública para evitar complicaciones; éstos deberán ser previamente comentados con los auditados y definidos por ellos mismos, para evitar discusiones sin sentido.

Regla XX

Una vez halladas las ecuaciones, se han de realizar las operaciones que hemos omitido, no utilizando nunca la multiplicación siempre que haya lugar a la división.

Esta regla aporta solidez a los argumentos del auditor, ya que éstos se fundamentan en los indicadores estratégicos, de gestión y de servicios, que no son otra cosa que fórmulas matemáticas o parámetros de medición que nos indican hacia dónde están enfocados los resultados de la auditoría.

223

ANEXO 7

CONCEPTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE MEDICIÓN

Para la construcción del sistema de medición son cuatro los conceptos a manejar: variable (concepto referencial o concepto variable), dato, indicador e índice.

• Concepto referencial o variable

Como se mencionó previamente, las variables para las auditorías de desempeño son los referentes a partir de los cuales se establecen los objetivos, las preguntas clave y las hipótesis de la revisión. En ese sentido, si una variable o referente conceptual es tomada por el grupo auditor para verificar la situación de la política pública, entonces debe haber la posibilidad de confirmación o refutación empírica. Todo referente conceptual debe ser traducido a conceptos mensurables y, por lo tanto, debe haber la posibilidad de tener datos, indicadores e índices. La metodología de la ASF denomina a la variable como concepto referencial o referente conceptual, por lo que en adelante dejaremos de hablar de variables.

• Los datos

Uno de los fundamentos sobre los que descansa la rigurosidad metodológica de la auditoría es la recolección de datos sobre dimensiones atributivas de las políticas públicas que son obtenidas y analizadas mediante una pluralidad de métodos.

224

• Los indicadores

La cuestión de si los datos que han sido obtenidos con ayuda de determinados instrumentos de medición ofrecen realmente información sobre las dimensiones de los fenómenos auditados, tiene que definirse a partir de la tríada de la auditoría. Un indicador es la relación entre las dimensiones teóricamente definidas en el deber ser contra sus equivalentes empíricos respectivos.

La elección de los indicadores de un referente conceptual de una política pública depende del marco teórico con el que se va trabajar y de una serie de decisiones referidas a las posibilidades técnicas de medición. La cantidad de indicadores requeridos para representar la totalidad del significado de un referente depende a su vez de la cantidad de aspectos discernibles de ese referente. Así, el proceso lógico de la operacionalización de un referente conceptual requiere los siguientes pasos: la definición nominal del referente a medir; la definición real, la enumeración de los aspectos discernibles o dimensiones; la definición operacional, y la selección de indicadores.

El problema básico de la auditoría consiste en encontrar semejantes equivalentes empíricos o indicadores para aquellas dimensiones que, en principio, sólo han sido definidos teóricamente en un ángulo de la tríada y que constituyen el objeto de la auditoría. Gracias a ellos, el ejercicio hermenéutico sobre los datos e indicadores es posible, como lo es también realizar el proceso lógico de inferencias con alto grado de validez y confiabilidad.

Según sus relaciones con la dimensión teóricamente definida en la tríada –y por lo tanto, aún sin operacionalizar- a la que tienen que indicar o representar,

los indicadores pueden clasificarse de la manera siguiente:

• Indicadores Definitorios

Sirven para conceptualizar la dimensión del postulado de la política pública auditada. Las dimensiones que han de indicar se componen por lo general por varias subdimensiones, de manera que el valor buscado en un aspecto discernible complejo ha de entenderse como el resultado constituido por el conjunto de valores obtenidos en dichas subdimensiones, para las cuales hay una diversidad de indicadores. Esto puede provocar que los diseñadores de los sistemas de medición, en su afán por medirlo todo, construyan sistemas con una profusión de indicadores que luego vuelven inoperante al sistema o lo hacen inmanejable. Este es uno de los principales defectos de los sistemas existentes. Por lo tanto, el grupo auditor debe encontrar cuáles indicadores son relevantes y cuáles no. Se trata de un ejercicio lógico de criba y sólo los que midan lo relevante serán tomados en cuenta; esos indicadores se llaman definitorios.

Puede escogerse un indicador para una de las subdimensiones, en la medida en que ese indicador tenga un elevado grado de correlación interna con todos los demás posibles.

Cuando no sea posible escoger un solo indicador, entonces habrá que integrar varios de ellos, los más significativos, en un índice. Ésta es una medida que refleja en conjunto lo que miden varios indicadores.

• Indicadores de Inferencia Mediante ellos se pueden deducir o

colegir valores de dimensiones no directamente accesibles a la observación

225

de la auditoría. Por ejemplo, para medir la política pública sobre el combate a las drogas, quizá no sea representativo sólo el presupuesto ejercido, el número de personal asignado al programa, el número de delincuentes sometidos a juicio o los cargamentos interceptados, pues todos ellos no nos dirían si el combate a las drogas tiene eficacia. Entonces un indicador inferencial puede ser muy representativo, por ejemplo, el precio de la droga en el mercado.

En los casos en que no se puede fundamentar teóricamente la correlación entre indicador y atributo como una relación constante, la validez del indicador resulta cuestionable.

Un referente conceptual tiene varias dimensiones que deben ser medibles mediante indicadores; cada dimensión tiene varias subdimensiones, que también deben ser medibles. Al conjunto de medidas de ambas se le denomina sistema de categorías. Estos sistemas no son fijos para un referente conceptual dado, ya que dependen de la naturaleza del mismo y de las decisiones del ente auditado, e incluso de las del grupo auditor, que las manipulan de acuerdo con la importancia del referente que se esté revisando.

El cuadro de la operacionalización de la política pública dentro de la metodología de la ASF es el siguiente:

SISTEMA DE CATEGORÍAS

Postulado de la Política Pública

Variable Dimensión

Concepto referencial o referente conceptual Dimensión Subdimensión

Si se está auditando un sistema de agua potable, el primer referente medible es contar o no con el servicio. Así, el primer hallazgo será quizás quiénes tienen el servicio y quiénes no. La categorización más básica de un referente es la que distingue entre la presencia y la ausencia de la propiedad que ella encierra. Los referentes conceptuales que sólo pueden subdividirse de este modo son los básicos.

Existen sistemas donde cada categoría representa un grado diferente de la misma propiedad y se denominan referentes con medición cualitativa. Tendremos entonces en la categoría de los que sí tienen servicio de agua, lo siguiente: servicio por tracción animal, por pipa pública, por tandeo, o servicio regular.

Por tanto, los sistemas de medición resumen dos prioridades: que sus categorías sean mutuamente excluyentes, y que el sistema permita clasificar a todos los beneficiarios o usuarios del servicio.

• Los índices

En las políticas públicas, los conceptos aluden a propiedades o atributos latentes en el fenómeno por auditar que no son unidimensionales, sino pluridimensionales. Ejemplo: pobreza, marginación social, cohesión social de las comunidades, salud.

Con referencia a una propiedad pluridimensional un objeto de auditoría sólo está empíricamente caracterizado en su totalidad cuando se investigaron

226

sus distintos valores en todos y cada uno de los conceptos referenciales, de las dimensiones y de las subdimensiones que constituyen la propiedad o atributo.

Pongamos un caso: el concepto de pobreza viene establecido en tres subdimensiones: patrimonio personal; patrimonio familiar y patrimonio de la comunidad, sin que éstos puedan pasar como indicadores perfectamente correlativos del fenómeno pobreza; ésta sólo estará caracterizada íntegramente cuando se conozcan sus valores en cada una de las tres subdimensiones y se presenten como un trío de atributos. Un grupo de la población tiene una precaria salud, sufre de desnutrición aguda, es analfabeta y no usa zapatos; ello conforma el patrimonio personal y es la primera subdimensión. Las familias no tienen tierras, las personas en edad de trabajo son jornaleros agrícolas, sus casas tiene piso de tierra y techos de palma, no tienen dormitorio ni agua corriente, lo cual constituye la subdimensión patrimonial familiar; además, las familias viven en una comunidad aislada que no tiene escuela, ni centro de salud, ni tienda comunitaria y sólo tiene acceso por brecha en época de secas, lo cual corresponde a la subdimensión patrimonial comunitaria.

El concepto referencial pobreza se representaría, en un espacio de atributos tridimensional.

Siempre que los valores de esas subdimensiones varíen independientemente unos de otros, pueden surgir diversas combinaciones, por ejemplo, patrimonio individual: desnutrición leve, analfabeta funcional y usa huaraches, pero su familia es como la descrita antes; o bien, patrimonio comunitario con escuela, centro de salud, camino rural, pero los patrimonios individual y familiar son como los descritos anteriormente. Para cada subdimensión habremos de elaborar diversos indicadores y para conocer una situación global del concepto pobreza tendremos que conjugar éstos en un índice.

Por índice se debe entender entonces una medida unidimensional con “n” valores sobre la que se representan las “n” claves de posibles combinaciones de atributos extraídos del espacio pluridimensional.

En la práctica se procede de modo que a los distintos lugares de las subdimensiones se le asignan valores aritméticos que a continuación se vinculan matemáticamente para cada una de las diversas combinaciones de atributos.

Subdimenciones

Sistema de Medición

Patrimonio Individual

Patrimonio Familiar

Patrimonio Comunitarios

Patrimonio Normal=2 a d g

Patrimonio Medio =1 b e h

Patrimonio Bajo =0 c f i

Valor Índice Pobreza

6 a d g

5 a d h; d g b

4 c d g; a f g

3 b e h; a e i

2 c e h ; a e i

1 b f i; c e i

0 c f i

227

La asignación de valores matemáticos y la eventual ponderación de cada una de las subdimensiones deben ser fundamentadas teóricamente.

Cuando se miden las subdimensiones a nivel ordinal apenas si resulta fundada otra asignación que la de los números consecutivos. Sólo donde se pueden indicar los intervalos entre las distintas clases de atributos, esto es, en escalas de intervalos, puede procederse a atribuir a esos intervalos las graduaciones numéricas correspondientes.

En la construcción de índices se deben resolver los siguientes problemas clave: es necesario decidir que integrarán el índice considerando que éste se refiere explícitamente a todas las subdimensiones del espacio correspondiente al fenómeno. Después se debe indicar de qué manera se establece la relación mutua de los datos, asignación de valores numéricos, ponderación o combinación.

Un problema básico de la formación de índices radica en que con frecuencia se suman uno tras otro los valores numéricos de características observadas en diversas subdimensiones, como si fueran números cardinales, que se han obtenido por aplicación de un rasero unitario a todas. De no cumplirse ambas premisas, el grupo auditor comparará lo que, estrictamente, no admite comparación y se hará equivalente lo que es desigual. Esta situación nos remite al problema de la medición de las políticas públicas; concretamente a la gran ausencia de unidades de medición estandarizada y, sin embargo, llenas de sentido teórico. En estas circunstancias, la construcción de índices queda reducida a mero instrumento auxiliar, con frecuencia de significado discutible, aunque sigue siendo útil pues el fin de un índice es precisamente hacer comparable lo que no lo es.

En conclusión, la validez de un índice ha de examinarse empíricamente y con el mayor rigor metodológico.

Características de un sistema de mediciónFinalmente, un buen sistema de medición habrá

de cumplir de forma rigurosa con las siguientes características:

• Validez La validez es la propiedad que tiene

un indicador de demostrar que mide lo que dice. La medición de un fenómeno se considera válida si logra captar el fenómeno.

• Confiabilidad Implica las cualidades de estabilidad,

consistencia y exactitud, tanto de los datos como de los instrumentos y las técnicas de la auditoría. El principio de confiabilidad: distintas auditorías realizadas al mismo ente, por grupos de auditoría distintos, deben producir los mismos resultados.

• Precisión Se refiere a la capacidad de limitación de

los objetivos y del alcance de la revisión; además también se alude a la exactitud. Por lo tanto, se requiere:

1- Precisión en la definición operacional de los conceptos referenciales.

2- Precisión de las hipótesis. Mientras más precisas sean las hipótesis, más precisa es su comprobación, y más sencillo es saber exactamente qué tipo de datos o información es necesario obtener para decidir su rechazo o no.

3- Precisión de los instrumentos. Se refiere tanto a la confiabilidad como a la exactitud de la aplicación de los instrumentos. En el caso de las preguntas clave, si éstas son concretas y claras, permiten no sólo que las respuestas también sean precisas y bien delimitadas, sino que resulten fáciles de codificar y de medir.

228

4- Precisión de los datos. Lo que se busca es la obtención de datos claros cuyo análisis general o estadístico sea directo y libre de distorsiones.

5- Precisión de las muestras. En este caso, lo que está a prueba es la representatividad de la muestra en relación con su universo, así como el acoplamiento entre el diseño original del plan de muestreo y su aplicación en la práctica.

• Control Es el ejercicio de una influencia directa

o regulativa sobre algo: restringe, guía, vigila, regula y verifica mediante procesos específicos. El auditor ejerce control sobre y dentro de su revisión, a fin de poder dirigir su labor hacia su objetivo; la revisión de una política pública. El control constituye una serie de procedimientos por los cuales el auditor trata de asegurar la eficiencia y el cumplimiento de sus objetivos de auditoría.

• Interacción Se refiere a todo proceso en el que la

acción de una entidad causa otra acción o un cambio en otra distinta.

La teoría científica–social se fundamenta en el escrutinio de la interrelación entre referentes conceptuales y fenómenos; cualquier esfuerzo por analizar causales, se basa en datos sobre la interacción o interrelación entre los referentes.

• Objetividad y valores Es la capacidad para desprenderse de

situaciones en las que se está implicado personalmente y para examinar los hechos basándose en las evidencias y las razones y no en el prejuicio.

El método de la auditoría debe considerar

la objetividad del grupo auditor, que se define como la actitud respecto a una situación en la que las evaluaciones culturales y el interés o prejuicio personal

están ausentes o de tal modo dominados que sus efectos se reducen al mínimo.

La relación entre la objetividad del auditor y sus valores es engañosamente sencilla: sus valores obstaculizan de alguna manera su neutralidad frente al ente auditado.

El objetivo de una auditoría es tener

las evidencias para poder asentar los resultados con solidez y sobre bases firmes. Es obvio que si los datos no son objetivos, no reflejarán la realidad a la que nos referimos en ese momento y no se podrá evaluar cuándo se trata de un dato o unidad de información válida y cuándo es una creencia o un prejuicio.

El papel de los valores en la auditoría es

paralelo al de la objetividad. Desde luego, nos referimos a los valores, no como objeto de estudio, sino como elementos que intervienen, por parte del grupo auditor, en el proceso de auditoría dentro de la recolección, análisis e interpretación de datos. Pero lo más importante es que los valores no deben interferir en la objetividad. Para ello se cuenta con términos y metodologías rigurosas que permiten recoger datos objetivos y libres de distorsión, cuyo lugar en las técnicas y métodos de auditoría está bien delineado.

• Error y sesgo Son las equivocaciones o desviaciones

de lo correcto y verdadero en el proceso de auditoría, así como en sus resultados, tanto en datos indicados o índices como en condiciones.

El sesgo resulta de la recolección de evidencias de tal forma que una respuesta alternativa a la pregunta del auditor resulta favorecida sobre todas las demás.

En conjunto, estas características de un buen sistema de medición son de utilidad para el diseño

229

de las auditorías no solamente porque presentan pautas al grupo auditor para evaluar la pertinencia y utilidad de los sistemas de evaluación y control o de medición de las políticas públicas y/o de los programas en revisión, sino además, porque les permiten generarlo en aquellos casos donde sea necesario.

Tomando en consideración los puntos hasta aquí mencionados es posible identificar los pasos que, de manera general, habrá de desarrollar el grupo auditor para evaluar el cumplimiento del deber ser del objeto de estudio en general y de los busilis del mismo identificados en particular, mismos que se indican a continuación.

231

ANEXO 8

ESQUEMAS DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN BAJO LOS QUE SE DEBEN REGIR LOS AUDITORES

1. Análisis de situación Es el proceso racional que gira en torno a la

pregunta ¿Qué está ocurriendo? Así como a la evaluación y clarificación de situaciones, a la clasificación de los fenómenos, y al desglose de situaciones complejas en componentes manejables para su análisis y comprensión.

La información que se obtiene del ente en revisión por lo general es una mezcla confusa entre lo pertinente y lo irrelevante, lo importante y lo intrascendente. Antes de poder hacer algo razonable y productivo debe ordenarse la información para poder observar sus componentes en perspectiva.

2. Análisis de problemas

Este segundo proceso racional se basa en el patrón de pensamiento “causa-efecto”. Permite identificar, describir y analizar con precisión una situación en la que algo no ha funcionado. Proporciona una metodología para extraer la información esencial de una situación problemática y hace a un lado la información irrelevante o confusa.

3. Análisis de decisiones

El empleo de este proceso permite evaluar los tres componentes de una decisión: I) analizar las razones por las que se tomó la decisión y examinar su propósito; II) analizar los riesgos de las opciones, y III) determinar si la decisión adoptada fue la más acertada, después de analizar cuidadosamente todos los factores.

232

4. Análisis de problemas potenciales

Este cuarto proceso racional se basa en la preocupación por los sucesos futuros. Se basa en la idea de pensar y prever con anticipación un problema. Este proceso permite al auditor tomar parte activa en la conformación del futuro del ente auditado.

233

ANEXO 9

OTRAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS TEMAS ÉTICOS

A) Experiencia

Los auditores deben contar con la capacidad profesional necesaria para realizar la función encomendada; en su conjunto, deben poseer los conocimientos y habilidades necesarios para la práctica de auditorías de desempeño o especiales. Por ello, es imprescindible que los auditores de la AED, así como los asesores externos, cumplan con las condiciones siguientes:

• Experiencia en el manejo metodológico de auditorías gubernamentales, en particular de desempeño o especiales.

• Amplio conocimiento de los entes por auditar, funciones gubernamentales, programas y actividades.

• Pleno dominio de métodos de investigación como las técnicas cuantitativas, el muestreo y la inferencia, las estadísticas, las encuestas y las entrevistas; pleno dominio de criterios de medición, estándares, técnicas y procedimientos de evaluación de desempeño; y de informática.

• Mente innovadora y creativa.• Habilidad para desarrollar

satisfactoriamente relaciones con los evaluados.

• Capacidad de análisis e interpretación.• Habilidad para comunicarse con claridad y

eficacia, tanto en forma oral como escrita.• Pericia para desempeñar el trabajo de

auditoría encomendado.• Cuidado profesional al ejecutar la auditoría

y preparar los informes correspondientes.

234

B) Alacridad

El personal debe tener una actitud proactiva para el desarrollo de la auditoría, debe cumplir con las responsabilidades que tiene que asumir, y contribuir para llevar a cabo en tiempo y forma la auditoría.

C) Decisión sobre personal externo

Las auditorías de desempeño, por ser una técnica multidisciplinaria, a menudo requieren de una amplia gama de conocimientos, habilidades y experiencias, por lo que se podrá contratar o celebrar convenios de servicios profesionales especializados para recibir asesoría técnica, aplicar encuestas o formular estudios específicos cuando sea necesario.

Para la formulación de la solicitud de contratación de servicios profesionales se debe determinar el objetivo, el alcance, los productos a obtener, los esquemas de supervisión que aplicará el área solicitante, las sanciones y los programas de trabajo con el desglose de actividades calendarizadas.

235

CONTROL DE FORMATOS

CÓDIGO FORMATOÁREA RESPONSABLE DE

CONSERVARLOTIEMPO DE

CONSERVACIÓN

DE30/T001

Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la Programación. La Auditina

Dirección General 10 años

DE30/T002 Metas de Calidad por Grupo Auditor Dirección General 10 años

DE30/T003Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses


DE30/T003 Bis

Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses del personal habilitado por la ASF


DE30/T015 Cédula de Control de Calidad Dirección General 10 años

DE30/T016Matriz de Consistencia Lógica de la Política Pública


DE30/T017

Matriz de Consistencia Lógica de los Hilos Conductores de la Fiscalización.


El resultado: El onus probandi3

239





APF Administración Pública Federal


BANXICO Banco de México

CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CVASF Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

DE Proceso de Desarrollo

DGJ Dirección General Jurídica


DOF Diario Oficial de la Federación

EFSL Entidades de Fiscalización Superior Locales

FOBAPROA Fondo Bancario de Protección al Ahorro

FONAPRE Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Múltiple

IA Informes de Auditoría

INTOSAI Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior

LFSF Ley de Fiscalización Superior de la Federación

LFRCF Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

240


LIC Ley de Instituciones de Crédito

LTAED Lineamiento Técnico de la Auditoría Especial de Desempeño

IF Proceso de Integración de Informes Institucionales

INP Instituto Nacional de Pediatría

IRInforme del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública

OIC Órgano Interno de Control


PCCC Programa de Capitalización y Compra de Cartera



PP Proceso de Planeación

PROFIS Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado

LSPC Ley del Servicio Profesional de Carrera

RIASF Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación

SCD Sistema de Control de Documentos

SED Sistema de Evaluación del Desempeño

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público



241


AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

Es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos.

Es una revisión:









AUDITORÍAS ESPECIALES

Revisa los procedimientos y acciones de la Administración Pública Federal (APF) para la creación y desincorporación, en sus diferentes modalidades, de empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos y organismos descentralizados; También se analiza y evalúa la ejecución de programas de apoyo financiero, la canalización de recursos por la vía de subsidios y transferencias, el otorgamiento de permisos y concesiones para el desarrollo de programas o proyectos prioritarios y, eventualmente, problemas estructurales u operaciones singulares (atípicas) del Gobierno Federal.


242

Términos

ANTOLÓGICA

Digna de ser destacada como extraordinaria.

CONTROL DE CALIDAD

Conjunto de técnicas establecidas para inspeccionar el nivel de la calidad (cumplimiento de los requisitos indispensables) de un producto o prestación de un servicio durante su elaboración o al final de ésta.

CONTROL INTERNO INSTITUCIONAL

El conjunto de medios, mecanismos o procedimientos implementados por los titulares de las dependencias y entidades de la APF, así como por los demás servidores públicos en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de conducir las actividades correspondientes hacia el logro de los objetivos y metas institucionales; obtener información confiable y oportuna, y cumplir con el marco jurídico aplicable a las mismas. (Acuerdo por el que se establecen las Normas Generales de Control Interno en el ámbito de la APF, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 27 de septiembre de 2006, incluye reformas publicadas en el DOF el 28 de marzo de 2007 y el 12 de mayo de 2008).

CUENTA PÚBLICA

El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada por conducto del Ejecutivo Federal a la Cámara, sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

DESCRIPCIÓN NO TEORÉTICA

Es una definición o descripción de algo por medio del lenguaje, refiriendo o explicando sus distintas partes y cualidades desde el punto de vista de la acción o la práctica.

DESCRIPCIÓN TEORÉTICA

Definición de algo por medio del lenguaje, refiriendo o explicando sus distintas partes y cualidades desde el punto de vista del conocimiento científico y no de la acción ni de la práctica.

ECONOMÍA



EFICACIA


Capacidad para cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad las metas y objetivos establecidos.Grado en que se realizan las actividades planificadas y se alcanzan los resultados previstos.

243

Términos

EFICIENCIA






Relación entre el resultado alcanzado y los recursos utilizados

ESTRATEGIA

Es el plan o proceso a seguir para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría, para responder a las preguntas clave y comprobar las hipótesis de trabajo.

EVIDENCIA

Es lo que se impone al pensamiento, lo que no puede ser discutido o negado, cuya verdad se presenta y no puede ponerse en duda en virtud de los elementos que la sustentan.

En las auditorías el dictamen que se emita debe estar debidamente sustentado con la documentación e información que se obtenga, la cual será veraz, analítica y confiable. Contendrá los elementos que sustentan la autenticidad de los hechos revisados, la evaluación de los procedimientos aplicados y de los resultados obtenidos, así como la razonabilidad de los juicios empleados:

Suficiente.- Será la necesaria para sustentar los resultados, dictámenes, observaciones, recomendaciones y acciones emitidas. Asimismo, deberá ser objetiva, confiable, fehaciente y susceptible de ser confirmada.

Competente.- Corresponderá a los hallazgos de la revisión y tendrá validez para apoyar los dictámenes, las observaciones, las recomendaciones, las acciones emitidas y el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

Relevante.- Deberá ser importante, coherente, tener relación lógica y patente con los hallazgos derivados de la fiscalización para sustentar el dictamen de la auditoría.

Pertinente.- Corresponderá al propósito de la auditoría.

244

Términos

HIPÓTESIS

Del griego hypo que significa debajo y thesis que etimológicamente es conclusión. Es una suposición incluida en un proceso de desarrollo demostrativo o experimental. Es una idea que se admite provisionalmente como verdadera, a fin de deducir sus consecuencias y, llegado el caso, confirmar o invalidar su verdad.

NORMA DE AUDITORÍA

Pronunciamiento profesional que describe los requerimientos para desempeñar un amplio rango de actividades de auditoría.

POLÍTICA PÚBLICA

Las políticas públicas son una selección y una definición de problemas. Consisten, en rigor, en la utilización de los medios que tiene a su alcance el Estado para decidir en qué asuntos intervendrá y hasta qué punto lo hará. Las políticas públicas son decisiones del Estado que se originan en un proceso político previo mediante el cual se seleccionan y se definen problemas públicos.

POTENCIA EXPLICATIVA

Es el acto de proporcionar la causa, el sentido o la razón de un hecho que surge como producto de la aplicación de un esquema metodológico y la búsqueda de evidencias.

PREGUNTA DE IMPUTABILIDAD

Para determinar cuál es la responsabilidad que tiene el ente en lo que sucede.

PREGUNTA DE VINCULACIÓN

Para precisar cómo se relaciona lo que se obtiene con la actuación del ente.

PREGUNTAS COMPREHENSIVAS

Son aquellas preguntas de ¿por qué? o ¿cómo suceden las cosas? Buscan explicar los sucesos, variaciones del estándar y las razones de resultados particulares. Enfocan el tema a la eficacia del programa; la historia o retrospectiva de la política pública; además, se preocupan de lo que podría haber sucedido si el programa no hubiera existido, o con asuntos de prospectiva: que sucederá si las cosas siguen igual.

PROCEDIMIENTO

Forma especificada para llevar a cabo una actividad o un proceso.

PROCEDIMIENTO DE AUDITORÍA

Agrupación de distintas técnicas y pruebas de auditoría aplicables al estudio particular de una operación o un proceso, mediante las cuales se realiza un análisis e interpretación que sirven de base para fundamentar la opinión profesional de una revisión.

245

Términos

RESULTADOS

Son cada uno de los hechos presentados y enumerados en el informe, los cuales deben estar vinculados con los objetivos de la auditoría, visita o inspección y sustentados con evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

Los resultados deben expresar los hechos, evidencias y conclusiones obtenidas de la aplicación de los procedimientos y pruebas de auditoría e invariablemente deben contener la estructura triádica.

TÁCTICA

Es el arte que enseña a poner en orden las cosas o el método para ejecutar o conseguir algo, mediante procedimientos que siguen un orden racional.

En las auditorías de desempeño se utiliza la táctica cuando se ejecuta un programa de trabajo para llevarla a cabo, siguiendo el método definido en la fase de planeación.

TÉCNICA DE AUDITORÍA

Conjunto de instrumentos (métodos, procedimientos, programas, bases de datos) y de habilidades que permiten obtener determinados resultados en las auditorías. Por medio de ellos, se obtiene la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente que sustente el resultado de la auditoría y la opinión profesional que emite la ASF.

TRÍADA DE AUDITORÍA

Planteamiento analítico, sistemático y razonable que muestra los elementos fundamentales de un resultado de auditoría: el deber ser; el hecho que resulta de captar, procesar y analizar la evidencia, y la emisión de la opinión del auditor.

VOLICIÓN

Acto de voluntad.

247

PRESENTACIÓN

El Lineamiento Técnico 3 contiene las disposiciones normativas para obtener el Resultado: onus probandi de la auditoría con el mayor rigor metodológico. Se trata del trayecto que ha de seguirse para obtener la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para comprobar o desechar las hipótesis planteadas, responder las preguntas clave establecidas en la auditina, generar los resultados de las auditorías y dictaminar lo que procede hacer.

Este documento está conformado por una introducción, donde se define el objetivo, las políticas, el alcance, el marco jurídico al que se ciñe el propio lineamiento y las responsabilidades del auditor; un apartado de generalidades que presenta los conceptos básicos necesarios para comprender qué es el Resultado y cuál es su relevancia para la auditoría, así como por cinco capítulos, conforme se detalla a continuación.

El capítulo1 describe el proceso que debe seguir el auditor para analizar y generar las hipótesis de auditoría, así como las respectivas preguntas de investigación, siempre en función de la abducción de la auditoría identificada durante la etapa de la integración de la auditina. En el capítulo 2, se desarrollan los puntos relevantes de la recolección y el análisis de los datos necesarios para identificar acertadamente los hallazgos de la auditoría. En el capítulo 3, por su parte, se describen los procedimientos para la sistematización de esos hallazgos; procedimientos denominados en conjunto como la generación de resultados. En el capítulo 4, se presentan las herramientas para desarrollar una de las tareas fundamentales para la labor del auditor: la documentación de los resultados y; por último, el capítulo 5, describe los elementos para integrar el informe de avances que deberá presentarse para su revisión, el denominado informe al 75%.

Adicionalmente, se incluyen en el documento los anexos técnicos correspondientes a cada uno de los capítulos ya mencionados, así como un apartado de Control de Formatos.

249

INTRODUCCIÓN

Objetivo

Este Lineamiento Técnico tiene como propósito señalar que los resultados de auditoría deben contener invariablemente los elementos triádicos de la metodología formulada por la Auditoría Especial de Desempeño: el “deber ser”, el “hecho sustentado en evidencia” y “la observación que resulta del análisis hermenéutico” realizado por el auditor.

Políticas

Este documento técnico forma parte del marco normativo de la Auditoría Superior de la Federación, integrado por el Marco Rector, los Macroprocesos y los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Dentro de los procesos de las auditorías se le ubica en el Proceso de Desarrollo:

• Dentro del proceso de desarrollo de las auditorías, este lineamiento, se sitúa en el subproceso de ejecución.

• Todos los auditores de la Auditoría Especial de Desempeño (AED) tienen la obligación de conocer este documento, el cual debe estar a disposición de las UAA de la AED dentro del Sistema de Control de Documentos (SCD).

• La AED es la única instancia facultada para interpretar este lineamiento.

• Es responsabilidad de los servidores públicos adscritos a la AED la aplicación de los procedimientos establecidos en este documento.

• La vigencia de este lineamiento es permanente y su actualización será competencia de la AED, en el momento en que se presenten cambios administrativos, institucionales, modificaciones jurídicas o en el Sistema de Gestión de la Calidad.

• El Auditor Especial de Desempeño, los directores generales, los directores de área y los subdirectores vigilarán la aplicación de este lineamiento con base en los avances técnicos que en la materia se presenten, así como en sus necesidades de operación y funcionamiento.

250

Alcance

Las disposiciones establecidas en este lineamiento son de observancia obligatoria para todo el personal adscrito a la AED y los profesionales de auditoría independientes contratados y habilitados, que participen, con la AED en la ejecución de las auditorías.

Marco Jurídico

El presente lineamiento se expide en cumplimiento de las atribuciones siguientes:

• Artículo 15, fracción I de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

• Artículo 6 fracción IX, 7 fracción XVI, XVII, XXXIV, artículo 10, fracción V, y artículo 26, fracción I, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

251

GENERALIDADES

Los auditores de la AED deben aspirar a ver a las políticas públicas como un todo sistémico dentro de un marco conceptual y no centrarse en hallazgos sueltos, por más importantes e impactantes que sean. La auditoría no puede producir sólo una serie de observaciones con sus recomendaciones que apunten al casualismo, a la coyuntura, al hecho aislado y que finalmente, sólo son reactivos, punitivos, sancionatorios, pero que no ayudan a resolver los problemas del quehacer público, ni a explicar el por qué de las políticas públicas. De ahí se deriva la importancia del Onus Probandi.

Algunas auditorías llamadas superficiales o ligeras sólo acumulan información que no lleva a ninguna parte porque se produce sin ninguna relación con los marcos conceptuales de las políticas públicas. En este sentido, una auditoría sin objetivo consume tanta energía humana y gasta tantos recursos como una bien planteada y profunda. La auditoría ligera puede incluso ser un fraude costoso y, cosa aún más condenable, puede desorientar a los entes auditados haciéndolos creer que la revisión consiste en verificar lo que sea por el mero gusto de revisar; y no en preguntar, pensar y buscar la evidencia dentro de la tríada teorética

Es necesario apuntar que una auditoría que se determina como ligera es aquella que registra cuidadosamente sus hallazgos, pero no sabe la importancia de éstos porque no están referidos a hipótesis de trabajo ni a lo marcos conceptuales en los que debe operar la política pública.

La auditoría profunda, en cambio, tiene como tarea suministrar información dura, evidente; describir esa información; explicar el sentido que tiene esa información (ejercicio hermenéutico); contrastar la información con las hipótesis de trabajo y procurar una explicación racional a los porqués del quehacer público. Ninguna de esas tareas es una finalidad de la auditoría en sí misma: el desideratum es la explicación de la tríada: hallazgos, hipótesis y marcos conceptuales para poder tener razones en las observaciones y acciones promovidas.

253

CAPÍTULO 1

ANÁLISIS DE LAS HIPÓTESIS Y PREGUNTAS DE AUDITORÍA: IDENTIFICACIÓN DE DATOS Y FUENTES DE INFORMACIÓN

Una vez aprobada la Auditina y tras la apertura oficial de la auditoría, el auditor ha de comprobar o desechar las hipótesis que estableció para orientar su labor y comparar con toda certidumbre el deber ser de la operación y de los objetivos de una política o programa, con lo que realmente ha sido.

La tarea inicial es la recolección de datos e información para el análisis de las hipótesis, pues de ella depende la concreta identificación de los hechos y los hallazgos y, por lo tanto, la obtención de la evidencia necesaria para sustentarlos. De ahí la relevancia de garantizar, en principio, la veracidad y la calidad de la información y los datos por recolectar (¿qué datos?), así como sobre las fuentes por consultar (¿qué fuentes?).

En este sentido, es preciso considerar que la información requerida para la ejecución de las auditorías debe presentar, invariablemente, tres características centrales: a) la congruencia con la hipótesis en revisión, así como con el busilis y el deber ser a partir del que se deriva dicha hipótesis; b) la pertinencia indispensable para lograr un análisis objetivo y oportuno de la hipótesis y la (o las) pregunta(s) en estudio; y, c) la disponibilidad para lograr los objetivos de la auditoría en los plazos y los términos previstos; la relación entre estas características es definida con antelación, durante la auditina, y se manifiesta en las Tablas del Onus Probandi. Ello, en correspondencia con el razonamiento de que ningún auditor debe buscar datos sin tener presentes las características de los hechos que quiere demostrar o confirmar.

254

Sobre esa base es que deberán identificarse las fuentes adecuadas por consultar, tomando siempre en consideración su disponibilidad, veracidad, seguridad y confiabilidad.


Una auditoría sin hipótesis o postulados de investigación no reconocerá el hecho buscado al encontrarlo (lo que quiere decir que no lo encontrará nunca), pues el auditor no sabrá cómo practicar la operación de búsqueda.

Cuanto más se ignoran las cualidades y características de los hechos buscados, tanto más se tiene que ejercitar la imaginación; y cuanto más se sabe acerca de los hechos, mejor orientada se encuentra la auditoría.

Hay que saber

Entre las fuentes adecuadas por consultar se encuentran:

A) Las declaraciones políticas y la legislación. Los auditores deben recoger documentos de política, directrices de funcionamiento, manuales, directivas ministeriales, delegaciones, etc., y examinar el trasfondo que ha conducido a su promulgación. También deben tomar en consideración los cambios en la legislación y la serie de documentos que imponen la necesidad de efectuar cambios como son: documentos presentados, recortes de prensa, reclamaciones, historiales de casos y discursos.

B) Los datos publicados sobre el rendimiento de los programas. Los estados presupuestarios publicados de la entidad fiscalizada proporcionan datos sobre los objetivos y el rendimiento de los organismos. Incluyen una visión general de la entidad fiscalizada y proporcionan información sobre su financiación y rendimiento.

C) Las entrevistas. Estas pueden ser útiles, pero es necesario identificar a la persona correcta que facilite la información, y confirmar la información oral. Es esencial una sólida preparación a este respecto, y resulta útil una lista de interrogantes elaborada con anterioridad.

D) Examen de archivos. La información procedente de los archivos aporta una prueba elocuente en apoyo de las recomendaciones. En los sistemas de registro de la entidad fiscalizada deberá obtenerse un listado de archivos que puedan ser consultados. Además, la información de archivos que sea relevante para un área de trabajo particular puede encontrarse en esa área de trabajo. Los archivos que pueden ser útiles para la revisión son los que hacen referencia a la planificación estratégica y operativa, el control de gestión, las actas de las reuniones de carácter ejecutivo, las reclamaciones y conflictos, y las revisiones y auditorías. Debido al tiempo que exige el examen de los archivos el equipo auditor deberá decidir si se examina una selección al azar o una basada en el propósito de la investigación.

E) Informe y revisiones de la gestión. Los organismos públicos suelen generar diversos informes o revisiones de carácter interno que resumen, para la alta dirección, los temas de interés en cada momento, o que proponen alternativas de actuación. Los auditores deben localizar y analizar dichos informes. Las formas de identificarlos incluyen las entrevistas y el examen de las actas de las reuniones de la dirección.

F) Bases de datos. La mayoría de los organismos públicos poseen algún sistema de información que recoge datos pertinentes para la realización de las operaciones.

G) Fuentes externas. Es posible que los organismos de mayores dimensiones tengan bibliotecas especializadas en sus áreas de responsabilidad. Puede resultar especialmente útil la búsqueda de bibliografía sobre los temas pertinentes y los términos clave.

H) Fuentes de las Entidades de Fiscalización Superior. Ésta es una fuente de información que el auditor no debe pasar por alto, ya que contiene pruebas que se han recogido en las auditorías previas.

I) Observación directa. Su valor no debe subestimarse, por ejemplo: una observación del comportamiento general del personal aporta información sobre la presión, la moral laboral o la falta de trabajo, sobre las cuales puede efectuarse un seguimiento, si se considera apropiado. En este sentido, es preciso realizar una cuidadosa consideración con objeto de seleccionar las actividades o instalaciones que van a inspeccionarse físicamente. Éstas tienen que ser representativas del área que se examina. Los auditores también tienen que ser conscientes de que las personas actúan de forma diferente cuando se las somete a observación.

255

1.1 REVISIÓN DEL CONTROL INTERNO DEL ENTE

La revisión cuidadosa de las indicaciones del control interno del ente en revisión derivado del Acuerdo celebrado en 2006 entre la ASF y la Secretaría de la Función Pública, permite recopilar datos e información de relevancia para las auditorías de desempeño y especiales, ya que en dichas indicaciones se define la organización de la entidad fiscalizada y los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta para cumplir sus objetivos y metas, realizar con eficiencia sus actividades de gestión o procedimientos y verificar la razonabilidad y confiabilidad de su sistema de contabilidad financiera, presupuestaria y de consecución de metas e indicadores.

Hay que saber

Durante su labor, el auditor debe verificar que los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría y demás órganos de administración, de gobierno, de apoyo y de control cumplan con:

A) Establecer y mantener un ambiente de control

Compromiso.- Los titulares y los mandos medios y superiores de las dependencias y entidades y de la Procuraduría deben estar comprometidos con la consecución de la misión, visión y objetivos de éstas. Asimismo, deberán promover el establecimiento de adecuados sistemas de información, contabilidad, administración de personal y de supervisión, así como promover las revisiones a su gestión, ya que mediante ellos se instruye, implementa y evalúa el control interno.

Estructura organizacional.- Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría deben cerciorarse de que cuentan con una estructura organizacional adecuada para cumplir con sus objetivos, que les permita planear, coordinar, ejecutar, supervisar y controlar las operaciones relevantes para la consecución de las metas y objetivos institucionales.

Manuales de organización y procedimientos.- Deberán elaborarse conforme a la estructura organizacional y a las atribuciones y responsabilidades

establecidas en las leyes y reglamentos, incluyendo las actividades y procedimientos para todos los procesos sustantivos, así como la información que se genere.

Los objetivos del control interno y los lineamientos para su implementación, al igual que los manuales referidos, deberán estar debidamente autorizados y ser del conocimiento de los servidores públicos.

Administración de los recursos humanos.-Deben existir los perfiles de puestos apropiados y prácticas adecuadas para la contratación, capacitación, evaluación y promoción de los servidores públicos con apego a la Ley del Servicio Profesional de Carrera (LSPC) de la APF, cuando sea aplicable. Así mismo, debe mantenerse un adecuado clima organizacional, realizando encuestas anualmente para cerciorarse de su estatus.

Integridad y valores éticos.- Los servidores públicos deben conocer y apegarse al código de ética y al código de conducta aplicable, mismos que promueven valores como: bien común, integridad, honradez, imparcialidad, justicia, transparencia, rendición de cuentas, entorno cultural y ecológico, etc.

B) Identificar, evaluar y administrar los riesgos.

Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría con el apoyo y corresponsabilidad de sus colabores de mandos medios y superiores, deberán asegurarse que éstas cuenten con objetivos, metas y programas institucionales acordes al marco jurídico que rige su funcionamiento. A partir de este marco general, deberán derivarse los distintos objetivos y metas a nivel funcional o su equivalente de tal manera que estén debidamente alineados con aquéllos.

Con base en lo anterior, se deberá llevar a cabo la identificación y evaluación de los riesgos que puedan impactar negativamente en el logro de los objetivos, metas y programas. Esta evaluación implica la identificación y análisis de los aspectos relevantes asociados a la consecución de metas y objetivos establecidos en los planes anuales y estratégicos de las dependencias y entidades y de la Procuraduría, que sirve de base para determinar la forma en que estos riesgos van a ser minimizados. Los métodos de identificación de riesgos deben incluir la clasificación cuantitativa y cualitativa de las principales actividades, el plan estratégico y el presupuesto, así

256

como de hallazgos y observaciones informados por las instancias fiscalizadoras.

En la identificación de riesgos deben considerarse todas las transacciones significativas con otras instancias y las incidencias de irregularidades, así como los factores internos y externos que afectan a la organización en su conjunto.

C) Implementar y/o actualizar actividades de control.

Las actividades de control son aquellas políticas, procedimientos, técnicas y mecanismos encaminados al cumplimiento de las directrices de los niveles superiores de las dependencias, entidades y de la Procuraduría que ayudan a minimizar la probabilidad de ocurrencia de riesgos potenciales. Algunas actividades de control pueden ser las siguientes:

Revisión de alto nivel al desempeño actual.- Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría deben identificar los principales logros y resultados y compararlos con los planes, metas y objetivos esperados en toda la organización, y analizar las diferencias significativas. Para ello, deberán establecer y mantener en funcionamiento sistemas de medición confiables.

Administración de recursos humanos.- El capital humano debe verse como uno de los activos más valiosos. Por ello, en las entidades y en la Procuraduría en las que no es aplicable el servicio profesional de carrera, se deberá establecer un sistema de evaluación al desempeño del personal, que sirva de base para promociones o detección de necesidades de capacitación.

Controles sobre el proceso de información.- Diversas actividades de control deben usarse en todo el proceso de obtención de información, desde la generación de los documentos fuente y la obtención de reportes o informes, hasta su archivo y custodia.

Resguardo de bienes.- Deben existir los espacios y medios necesarios para asegurar y salvaguardar los bienes, incluyendo el acceso restringido al efectivo, a títulos de valor, a inventarios y al mobiliario y equipo que pueden ser vulnerables al riesgo de pérdida o uso no autorizado; los bienes deben ser oportunamente registrados.

Establecimiento y revisión de medidas e indicadores de desempeño.- Estas medidas deben permitir la comparación entre diferentes fuentes de información a efecto de comprobar su conexión y que puedan tomarse las medidas correctivas y preventivas necesarias. Estos controles deben contribuir a validar la propiedad e integridad de los indicadores de las áreas y del desempeño institucional.

Segregación de funciones y responsabilidades.- Esta actividad permite minimizar el riesgo de cometer errores o fraudes, mediante la separación de responsabilidades para autorizar, procesar, registrar y revisar operaciones, así como para el resguardo de los principales bienes. No deben centralizarse las autorizaciones y actividades de control en una sola persona.

Ejecución adecuada de transacciones o eventos.- Las operaciones y actividades significativas deben ser autorizadas y ejecutadas solamente por personal competente en el ámbito de sus facultades. Dichas autorizaciones deben ser claramente comunicadas al personal.

Acceso controlado y restringido a los bienes y registros.- El acceso a los bienes y registros debe estar limitado al personal autorizado y deberá efectuarse una comparación periódica de los registros contra los bienes disponibles.

Apropiada documentación de las transacciones y del control interno.- El control interno y todas las transacciones y otros eventos significativos deberán ser claramente documentados. Dicha documentación debe ser administrada y resguardada adecuadamente para su consulta. Esta forma de documentación debe aparecer en las directrices de los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, y en los manuales de políticas y procedimientos o manuales generales de operación.

D) Informar y comunicar

Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, y los servidores públicos de mandos medios y superiores, en el ámbito de sus atribuciones, deberán identificar y comunicar la información relevante en la forma y en los plazos establecidos en la normatividad aplicable. Para ello, se deberá contar con sistemas de información que permitan a los usuarios determinar si se está cumpliendo con

257

El estudio y revisión de esos documentos facilita la identificación de los aspectos sustantivos de la revisión y la obtención de evidencia para construir los resultados de la auditoría, ya que dichos documentos ofrecen datos válidos sobre los

los planes estratégicos y operativos, y si se están alcanzando las metas para un efectivo y eficiente uso de los recursos.

E) Supervisar y mejorar continuamente el Control Interno Institucional

Con independencia de la evaluación y verificación que lleven a cabo las diversas instancias de fiscalización sobre el control interno de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, la actualización y supervisión general del Control Interno es responsabilidad de los titulares de las mismas.

Las observaciones y debilidades de control interno comunicadas por las instancias de fiscalización deben ser atendidas con oportunidad y diligencia por parte de quienes tienen la responsabilidad de solventarlas. La supervisión como parte del control interno debe practicarse en toda la ejecución de las operaciones. De esta manera se asegura que las deficiencias identificadas y las derivadas del análisis de los reportes emanados de los sistemas de información, sean resueltas con prontitud.

Las evaluaciones también se llevarán a cabo por los OIC y por otras instancias fiscalizadoras. Las deficiencias que se determinen deben ser conocidas por el responsable de las funciones y por su superior inmediato. Los hallazgos detectados en las auditorías practicadas por las diferentes instancias deben ser evaluadas y las recomendaciones sugeridas deben ser atendidas, evitando la recurrencia de las deficiencias respectivas.

El estudio del control interno de la entidad fiscalizada facilitará la identificación de los aspectos sustantivos de la revisión y de la obtención de evidencia para construir los resultados de la auditoría, ya que permitirá contar con los métodos, procedimientos y registros de la entidad, identificar, reunir, analizar, clasificar, registrar y producir información cuantitativa de las operaciones que realiza y garantizar la confiabilidad de los registros programático-presupuestarios y financieros.

métodos, los procedimientos y los registros de la entidad y permiten a los auditores identificar, reunir, analizar, clasificar, registrar y producir información cuantitativa de las operaciones que realiza y sobre la confiabilidad de los registros programático-presupuestarios y financieros.

Además de las normas de control, los auditores

deben verificar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias para los ejecutores del gasto, respecto del establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento; el Presupuesto de Egresos de la Federación; y el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, emitido por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con base en la LFPRH.

Hay que saber

En el curso de cualquier auditoría, el auditor deberá prestar atención especial a aquellas situaciones, operaciones o transacciones que denoten indicios de irregularidad, aun cuando éstas sean ajenas a los objetivos de la auditoría. En cuanto tenga evidencia de ello, las hará del conocimiento de sus superiores para que éstos las notifiquen a las autoridades competentes a la brevedad posible, a fin de que se tomen las medidas correctivas pertinentes.

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CAPÍTULO 2

RECOLECCIÓN Y ANÁLISIS DE INFORMACIÓN Y DATOS: LA IDENTIFICACIÓN DE LOS HALLAZGOS

La calidad que se imprima a la recolección pormenorizada de documentación e información y datos identificados como necesarios para la constatación de hipótesis y para responder preguntas clave es fundamental, pues la auditoría tiene peso legal y está sometida al escrutinio público. Para garantizar la solidez de sus hallazgos, el auditor debe sustentarlos de manera inequívoca, como se describe con detalle adelante, con evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente, por lo que los auditores deberán, siempre e invariablemente, además de examinar las características de los datos requeridos:

• Recoger datos pertinentes para el logro de los objetivos específicos de la auditoría;

• Recoger datos basados en los criterios de auditoría expuestos en el plan de trabajo de la misma;

• Recoger datos suficientes y convincentes que fundamenten lógica e inequívocamente los resultados, las conclusiones y las observaciones.

La recolección de datos puede realizarse una sola vez o mediante mediciones continuas (diseño de serie temporal, análisis longitudinal), mientras que la información puede recolectarse tomando como base pruebas físicas, documentos (incluidas las declaraciones por escrito), testimonios orales (entrevistas) o cualquier otro medio previamente establecido en función de los objetivos de la auditoría y de las características de la información efectivamente disponible. Como se explicó en la auditina, con frecuencia será necesario recoger datos tanto cuantitativos como cualitativos, por lo que la combinación de los métodos prácticos de investigación y prueba de esa naturaleza es también recomendable.

260De ser posible, en esta etapa de la auditoría

se aplican las técnicas de auditoría previamente definidas en las Tablas del Onus Probandi que se diseñaron en la auditina. Dado que, una vez identificados los busilis, se precisaron objetivos específicos, preguntas clave, hipótesis y métodos de prueba de las hipótesis, la recolección y análisis de información y datos que han de ajustarse a los propios busilis.

En el trabajo de búsqueda y recolección de información y datos para el análisis de las hipótesis de las auditorías, el auditor debe poner especial atención, además, en la revisión de las debilidades que podrían presentar sus datos para evitar, en la medida de lo posible, los riesgos derivados de esas debilidades e identificar así la mejor evidencia disponible.


Por preciso que sea un cálculo, es importante tener en cuenta que lo que se mide es una cualidad. La cuantificación no hace más que lograr una mayor precisión y confiabilidad de la medición de las cualidades que se consideran importantes. El proceso de lograr precisión lleva a aclarar las ideas y ayuda a profundizar el conocimiento sustantivo. En este sentido, la auditoría puede recibir el apelativo de cualitativa.

Del mismo modo, la más cualitativa de las auditorías intenta una medición aproximada. Es claro que, cuando los datos son suficientemente precisos, las técnicas estadísticas pueden simplificar la labor de comprenderlos. Estas técnicas son medios auxiliares para la auditoría, tal como pueden serlo los buenos métodos de registro.

El empleo cada vez mayor de estadísticas no es el rasgo distintivo de la auditoría, sino que lo es más bien la precisión y la confiabilidad de las técnicas para la ejecución de la misma. En este contexto, un dato, etimológicamente hablando, es algo dado. Pero en la auditoría los datos no son dados, hay que producirlos, la mayoría de las veces tras un arduo trabajo. En ese sentido, los hallazgos de una auditoría no se dan gratuitamente y ya confeccionados por el ente auditado, sino que son productos constructivos y son, a la vez, el resultado y material en bruto de esa construcción.

Para aclarar estas definiciones el equipo auditor puede remitirse a alguna auditoría. En ésta deberá encontrar que se informa sólo acerca de hechos objetivos (evidencia) y, además, sólo de aquéllos que puedan “tener sentido” (pertinencia) en el cuerpo de resultados; lo que quiere decir, aún más adecuadamente, que la auditoría sólo se interesa por datos sistematizables.


El programa de auditoría considera la estrategia y la táctica. La estrategia comprende el método o conjunto de métodos que se aplicarán para cumplir con los objetivos de la auditoría, responder a las preguntas clave y comprobar las hipótesis de trabajo. El método o conjunto de métodos son relevantes para el desarrollo de la auditoría, su utilidad es fundamental para la revisión documental y estadística, para la obtención de la evidencia suficiente, relevante, pertinente y competente de los resultados de la política pública, y para los resultados que se esperan lograr con su aplicación.

La táctica corresponde a las técnicas y procedimientos de auditoría por aplicar, su utilidad en el proceso de revisión y los resultados que se estiman obtener. Aquí se precisarán los documentos derivados de la aplicación de las técnicas, así como, los métodos prácticos de investigación y de prueba que el auditor utiliza para lograr la información y comprobación necesaria para emitir su opinión profesional.

Hay que saber

Entre las pruebas de auditoría que podrían presentar debilidades se encuentran:

• Pruebas basadas en una única fuente (fiabilidad, validez, suficiencia).

• Pruebas orales carentes de documentación u observaciones de apoyo (fiabilidad).

• Pruebas no sensibles al tiempo, demasiado viejas y que no reflejan los cambios (pertinencia).

• Pruebas demasiado costosas de obtener en comparación con los beneficios que aportan (pertinencia y suficiencia).

• El origen de la prueba tiene un interés creado en el resultado (fiabilidad).

261

El auditor debe considerar que toda evidencia es un dato –o un conjunto de datos–pero no todo dato es siempre una evidencia, pues el carácter probatorio de un dato no es una propiedad intrínseca del mismo. Son evidencias los datos relevantes para comprobar o refutar postulados o para estructurar conexiones de sentido; lo son, principalmente, aquellos datos que presentan las características de suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia y que se estructuran de forma triádica –como se explica más adelante- para darles toda su potencia explicativa.

2.1 LA MUESTRA

En la aplicación de los procedimientos de revisión el auditor podrá hacer uso de técnicas de muestreo estadístico,1 entendidas éstas como el proceso de inferir conclusiones a partir del estudio de una parte de un todo, denominado universo. De tal forma que los elementos seleccionados como muestra de ese universo puedan proporcionar información confiable sobre el conjunto al que pertenecen, sin necesidad de tener que evaluar a todos los miembros del universo que se estudia.

Conviene tener presente que la selección de las muestras puede responder al uso de técnicas cuantitativas o cualitativas, en función del objeto de estudio en revisión y de las hipótesis planteadas en el diseño de la auditoría. En términos convencionales, los estudios estadísticos –cuantitativos- sirven para encontrar regularidades entre un universo muy amplio. Por su parte, los estudios de caso a profundidad –que emplean técnicas cualitativas—intentan encontrar significados válidos en un conjunto que comparte rasgos y características muy

similares. En ambos casos se utilizan muestras, pero tanto su selección como el uso de las técnicas de análisis más apropiados dependen de las características del universo que se estudia.

Cuando los resultados de la auditoría se fundamenten en una muestra, se deberá elaborar una “Cédula para la integración de la muestra de auditoría”, que explique la metodología empleada para sustentar la confiabilidad y la selección de la misma. Dichas cédulas formarán parte de los papeles de trabajo y, en el resultado correspondiente, se hará una síntesis de la metodología empleada. Como se detalla en la sección correspondiente, en el apartado “Alcance de la auditoría” del Informe al 75%, deberán establecerse aquellos resultados que requieran una muestra.

• Las muestras recolectadas no son representativas (pertinencia, validez, suficiencia).

• La prueba sólo puede relacionarse con un único hecho (validez, suficiencia).

• La prueba es incompleta, no demuestra una causa o un efecto (fiabilidad, suficiencia).

• La prueba es contradictoria (fiabilidad).

1Para conocer con mayor detalle las diferentes técnicas de muestreo estadístico, se puede consultar el Anexo2 El margen de error se define como el nivel de precisión que desea obtener el grupo auditor. Es la máxima diferencia porcentual que se está dispuesto a aceptar entre la estimación y el parámetro poblacional correspondiente.

Hay que saber

Los aspectos que deben considerarse en la Cédula para la integración de la muestra de auditoría son los siguientes:

• Objetivo general de la auditoría• Objetivo específico vinculado con la muestra• Objetivo de la prueba o propósito del estudio• Definición de la población o universo de

estudio• El nivel de confianza con el que se desea

obtener la muestra• Margen de error2 • Parámetros conocidos del universo• Unidad de muestreo• Variables de interés por analizar• Grado de variabilidad de los atributos que se

miden• Tipo de muestreo: (aleatorio simple, aleatorio

estratificado, por conglomerados, sistemático, etc.)

• Método de selección de la muestra• Hipótesis (posibles resultados)

262

2.2 CARACTERÍSTICAS DE LA EVIDENCIA

La evidencia es competente cuando por sus características es capaz de persuadir su validez para apoyar las conclusiones y recomendaciones. El auditor debe considerar cualquier razón que ponga en duda la validez o integridad de su evidencia para, en su caso, obtener mayor o mejor información o reflejar la duda en su informe. De tal forma que la evidencia es competente cuando nos otorga las características de validez y confiabilidad.

La evidencia es válida cuando las fuentes, las pruebas y la interpretación que de ellas se desprenden pueden otorgar la certidumbre de la aceptabilidad, la oficialidad de los documentos prueba, la confirmación de los hechos y una interpretación correcta y acorde con los objetivos, las leyes, las normas y las prácticas de la administración pública.

Hay que saber

La evidencia es el conjunto de elementos lógicos, sistemáticos y argumentativos que aportan las pruebas obtenidas mediante el proceso metodológico de la auditoría, por lo que proporcionan el sustento suficiente, competente, relevante y pertinente para que un auditor esté en posibilidad razonable y convincente de emitir una opinión motivada y fundamentada sobre el asunto auditado. La evidencia produce un estado de certidumbre en la mente de una o varias personas de la existencia de un hecho, o de la verdad o falsedad de una proposición.

Etimología: del latín evidentia, prueba clara, demostración.

El auditor debe asegurarse de sustentar los hallazgos de su labor en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

La evidencia es suficiente cuando se obtiene en la cantidad necesaria para sustentar los hechos observados, los resultados y las observaciones de las auditorías. Por consiguiente, debe obtenerse la mejor evidencia disponible de acuerdo con el costo de su obtención. Ello implica que sólo debe obtenerse la que es estrictamente necesaria para cumplir con cada uno de los objetivos de la auditoría. La evidencia es suficiente, además, cuando por los resultados o hallazgos de la aplicación de una o varias pruebas, el auditor adquiere la certidumbre lógica y razonable de que los hallazgos se encuentran satisfactoriamente comprobados y el número de casos revisados permite reducir el margen de error de la auditoría y hacer las generalizaciones correspondientes. Para tener la certeza de que las pruebas son suficientes es necesario aplicar los métodos cuantitativos y los procedimientos de la lógica inferencial: todo ello requiere el criterio profesional del grupo auditor y del grupo supervisor de la calidad.


Es importante destacar que la expresión de “opinión” no garantiza en ningún caso certidumbre. Cuando decimos “en opinión de la ASF...”, queremos decir que a su juicio o en su percepción, los conceptos del objetivo de la revisión no son correctos; o si lo son, existe la posibilidad de un margen de error que no sería significativo para la opinión de los diputados y de la sociedad.

Hay que saber

La validez se refiere a la prueba, mientras que la confiabilidad al método; juntas hacen posible la competencia de la evidencia.

La evidencia es confiable si al realizar muestras y pruebas adicionales se llega a la misma conclusión; o si, con el mismo método, otros auditores podrían llegar también a una conclusión similar.

La evidencia es relevante cuando es importante, coherente y tiene relación lógica y patente con los hechos. Para que sea relevante debe ayudar al auditor a lograr los objetivos de la auditoría.

263

Finalmente, la evidencia es pertinente cuando se relaciona con la materia revisada y el periodo de la auditoría; asimismo, lo es cuando existe congruencia entre las observaciones, conclusiones y recomendaciones formuladas y permite al auditor sistematizar el informe de conformidad con los objetivos y la estructura de la auditoría.

Hay que saber

La relevancia se refiere a que las pruebas aportadas por el auditor son sobresalientes, importantes, significativas y podrán sostener, por su carácter cualitativo, la opinión o dictamen del auditor. Una evidencia relevante posee una gran potencia explicativa.

Hay que saber

La pertinencia es la cualidad que nos obliga a centrarnos exclusivamente en los propósitos de la auditoría. Esta característica también puede indicar la necesidad de reconceptualizar la revisión que el equipo auditor ha realizado.

Cuando un auditor sostiene que mediante el proceso de auditoría ha llegado a un hallazgo, se espera que presente las evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes, sustentadas de manera inequívoca en documentación, inspecciones, testimonios, análisis o dictámenes periciales que sirvan como apoyo a su aseveración.3

3 En el Anexo 2 se incluyen los pronunciamientos de las normas que rigen la metodología de la AED: la norma de la INTOSAI y la norma del Instituto Mexicano de Contadores Públicos.

Hay que saber

Cuando un auditor sostiene que por el proceso de auditoría ha hecho un hallazgo, se espera que presente las evidencias. Se deberá ofrecer la documentación, inspección, testimonios, análisis o dictámenes periciales de apoyo a su aseveración. Las evidencias pueden ser:

A) Físicas. Se obtienen mediante inspección u observación directa de actividades, bienes o sucesos. Pueden presentarse en forma narrativa, fotográfica, gráficas como mapas o como muestras de materiales.

B) Documentales. Consisten en información elaborada, como la contenida en cartas, contratos, registros de contabilidad, facturas y documentos de la administración relacionados con el desempeño.

C) Testimoniales. Se obtienen en forma de declaraciones hechas en el curso de investigaciones o entrevistas.

D) Analíticas. Comprenden cálculos, comparaciones, razonamiento y separación de la información en sus componentes.

Un ejemplo de evidencia física puede observarse en la auditoría practicada a PEMEX Refinación, en su Programa de Producción de Petrolíferos. En ésta fue necesario que el equipo auditor se trasladara a varias refinerías para observar y conocer en forma directa cómo se lleva a cabo el proceso de refinación del petróleo crudo. La inspección y observación de los diferentes procesos productivos, mediante los cuales se elaboraron los refinados, se constituyó en una de las evidencias físicas importantes para sustentar algunos resultados de esta revisión.

Una evidencia documental se encuentra en la auditoría practicada a la PROFECO en su Programa de Protección y Asistencia a los Consumidores. Se tomó una muestra representativa de las operaciones registradas en su Sistema de Seguimiento y Control de Quejas (SISEQ). Al analizarse se encontró que los datos no coincidían con el reporte y que se habían duplicado los registros de las quejas presentadas por los usuarios.

Un ejemplo de este tipo de evidencia puede observarse en los cuestionarios de control interno y las minutas de las reuniones de trabajo realizadas en la ejecución de las auditorías.

264

2.3 CONFIABILIDAD DE LA EVIDENCIA

Para medir que la información y los datos que respaldan los hallazgos identificados efectivamente se sustentan en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente es preciso desarrollar las siguientes pruebas:

• El proceso de refinamiento de los datos (suficiencia)

• La relación triádica (competencia y relevancia)

• La potencia explicativa (pertinencia)

La primera prueba, como su nombre lo indica, consiste en depurar los datos y la información disponible hasta incorporar al análisis solamente aquellos datos que son adecuados, suficientes y necesarios para corroborar o desechar las hipótesis planteadas.

En la auditoría practicada a SEPOMEX, donde se evaluaron aspectos como la oportunidad en la entrega de correspondencia, se puede encontrar un ejemplo de evidencia analítica. En esta auditoría se elaboró un cuadro comparativo de los tiempos estándar establecidos por el propio ente contra los resultados reales de la entrega. Dichos datos fueron tomados de los propios registros del ente y confrontados con una encuesta realizada por una empresa especializada.

E) Directas o Indirectas. Las evidencias pueden ser directas o indirectas tanto en sentido metodológico como en el sentido de las pruebas de auditoría. Una evidencia lógicamente directa sobre una proposición o hallazgo es un dato que puede compararse contra dicha proposición, o con un caso o ejemplo de ello, si es general.

Por su parte, la evidencia indirecta es aquella que coincide a favor de una proposición o hallazgo sin ser comparable. En ocasiones, la evidencia indirecta es mucho más importante que la directa, ya que puede confirmar qué tan bien están funcionando hechos y normas y qué efectos están produciendo. Se puede llevar del cómo al por qué.

Uno de los ejemplos de evidencias directas se encuentra en la auditoría practicada a la Comisión Federal de Competencia en su Programa para Proteger los Procesos de Competencia y Libre Concurrencia, en la que se revisaron las Actas del Consejo de Administración para verificar que las resoluciones emitidas por ese órgano de gobierno correspondieran con lo reportado por ese organismo.

Si, por ejemplo, se audita la política pública contra las drogas, se puede encontrar evidencia lógicamente directa; pero si nada de eso describe qué tan bien está funcionando la lucha contra las drogas se podrá buscar evidencia indirecta, llamada también colateral, a favor o en contra de la hipótesis planteada. El ente auditado puede decir que aumentó el presupuesto, se contrató más personal, pero todo ello no explica si hay éxito o fracaso en la acción pública, ya que los datos hacen referencia a la gestión; por lo que se puede tener datos como el precio de la droga en el mercado, las estimaciones de producción de droga, el número de drogadictos delincuentes y en tratamiento, etc., tomando siempre en consideración que podría ser evidencia indirecta siempre y cuando esté conectada a los objetivos de la política pública.

265

El refinamiento de los datos se complementa a la vez, con la verificación de la relación triádica de los mismos, la cual consiste en alinear la evidencia identificada, tanto con las particularidades de la hipótesis, como con la teoría inicial a partir de la cual dichas hipótesis fueron establecidas; con el busilis de la teoría del cambio o con el busilis del hacer respectivo.

Flujo para verificar la confiabilidad de la evidencia:

E jemplo

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Bajo esta lógica la expresión “el dato x es una evidencia relevante para la hipótesis h” es una expresión incompleta. La expresión correcta debe decir: “Sobre la base de los postulados del busilis respectivo –de la teoría del cambio o del hacer–, el dato x es una evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para la hipótesis h”. Se trata de un razonamiento fundamental y necesario porque las auditorías especiales y de desempeño deben aspirar a ver las políticas públicas o los programas en revisión como un todo sistémico dentro de un marco conceptual, y no como hallazgos sueltos, por importantes que parezcan.

La potencia explicativa es aquella cualidad que permite a la evidencia no solamente demostrar el hallazgo del objeto de estudio (lo que es) en función de los marcos teóricos y conceptuales de referencia que señalan lo planeado (lo que debe ser), sino presentar también información de relevancia para explicar o conocer el por qué de los logros obtenidos por el ente en revisión, así como de las acciones efectivamente realizadas en la consecución de esos logros por el mismo ente; dicha información, por lo tanto, será también de utilidad para convertir los hechos o hallazgos identificados tras el análisis de las hipótesis en resultados de la auditoría para generar así, las conclusiones y observaciones correspondientes de manera pertinente.

En ese sentido, la potencia explicativa de la evidencia puede analizarse en rendimiento y profundidad. El rendimiento de la evidencia se determina por su ámbito y precisión; ambos elementos se refieren al grado de congruencia de los hechos o hallazgos encontrados con los postulados a los que han sido sometidos a contrastación (el busilis y el deber ser respectivo), por lo que deben revisarse de manera conjunta: el primer requisito de ámbito tiene que contrastarse mediante el segundo de precisión, y a la inversa. Aunque no se puede conseguir ámbito universal y precisión perfecta sí puede lograrse un ámbito máximo compatible con una precisión razonable. Como los postulados a los que la evidencia somete a contrastación no son más que la muestra del conjunto total de los hechos contrastables con la norma, una intensa potencia explicativa no es garantía de la congruencia entre norma y hecho, sino sólo un síntoma de ella.

E jemplo

Se presenta el ejemplo del Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) implementado por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), en el que la evidencia tiene que analizarse en ámbito y precisión.

El FOBAPROA tuvo como primer antecedente al Fondo de Protección de Créditos a cargo de Instituciones Bancarias, establecido en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, el cual no se constituyó formalmente, y por tanto no llegó a operar.

Posteriormente, en noviembre de 1986, el Gobierno Federal, por conducto de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto, y el Banco de México, con la comparecencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, celebraron un contrato con el que se constituyó el Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Múltiple (FONAPRE).

La finalidad de este Fondo era apoyar la estabilidad financiera de las instituciones de banca múltiple. Con ello se dio cumplimiento a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito hasta que fue abrogada en julio de 1990, con la expedición de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC). Esta última consideró la creación del FOBAPROA, señalando que las instituciones de banca múltiple deberían participar en un mecanismo preventivo y de protección del ahorro, cuya organización y funcionamiento se sujetaba a lo establecido en la citada ley. En cumplimiento de la LIC, en octubre de 1990, se celebró el convenio modificatorio al contrato del FONAPRE.

En noviembre de 1994, las partes convinieron compilar en un sólo instrumento el contrato constitutivo del FOBAPROA, por lo que celebraron un segundo convenio modificatorio al contrato constitutivo del FONAPRE.

En enero de 1995, acordaron modificar las cláusulas del instrumento por el que operaba el FOBAPROA. Entre los cambios, destacó que en casos urgentes podrían adoptarse resoluciones recabando el acuerdo favorable de por lo menos seis de sus miembros, sin necesidad de que éstos se reunieran. Uno de dichos miembros debería ser designado por la SHCP, otro por el BANXICO y otro por la CNBV.

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En mayo de 1996, se celebró un convenio modificatorio, en el que se destacó la exclusión de la obligación de emitir las reglas de operación. Como podrá apreciarse, a partir de enero de 1995 y mayo de 1996, el Gobierno Federal por conducto de la SHCP como fideicomitente del FOBAPROA, y el BANXICO en su carácter de fiduciario, flexibilizaron el marco de actuación del Comité Técnico del FOBAPROA, lo que dio pauta a que no se emitieran las reglas de operación. Cabe señalar, que tanto la LIC como el contrato del FOBAPROA contenían disposiciones muy genéricas en cuanto a los aspectos de operación del Fondo, por lo que la ausencia de políticas y reglamentos (reglas de operación) dio lugar al manejo discrecional en sus acuerdos, aprobaciones y autorizaciones, y trajo como consecuencia la falta de transparencia en las operaciones y ambigüedad en las responsabilidades imputables a los servidores públicos y a las instituciones que participaron en la conducción de los programas.

Este ejemplo ilustra claramente la manera en que el ámbito de la regla se amplió tanto, que permitió la relajación y la flexibilización de los criterios precisos que habrían de seguirse en la operación. Esto derivó de la crisis económica y financiera del país a finales de 1994 y de sus agudos efectos sobre el comportamiento de la economía en 1995; el sistema bancario enfrentó un severo problema por la falta de capacidad de pago de sus deudores ante las elevadas tasas de interés.

El mecanismo financiero de protección al ahorro se vio ampliamente rebasado. A partir de 1995, el Gobierno Federal intervino para enfrentar los problemas de cartera vencida y los bajos índices de capitalización de la mayoría de los bancos del sistema financiero. El mecanismo utilizado para tales fines fue el FOBAPROA, mediante el cual se instrumentaron diversos programas de apoyo y rescate financiero para las instituciones de banca múltiple, entre los que destaca el PCCC, mediante el cual el FOBAPROA adquirió de los bancos derechos sobre los flujos de la cartera crediticia con problemas de recuperación. El propósito de este programa fue estimular a los accionistas de los bancos para que incrementaran su capital mediante la sustitución de un activo financiero de baja calidad (cartera con problemas) por pagarés emitidos por el FOBAPROA, avalados por el Gobierno Federal.

Los créditos que integraron la cartera adquirida fueron seleccionados por los propios bancos;

sin embargo, para asegurarse de que dichos bancos cumplieran con los requisitos, en las bases se estableció que deberían ser revisados por un auditor independiente y los resultados serían validados por la CNBV.

Como ya se mencionó, la cartera susceptible de ser adquirida por el FOBAPROA tenía restricciones para ser incorporada al PCCC; sin embargo, el Comité Técnico flexibilizó algunos de los criterios de los originalmente propuestos en las Bases para la Capitalización, aprobando aceptar, de manera expresa, los llamados créditos relacionados, los irrecuperables, los denominados en UDI, y los redescontados. Asimismo, en algunos bancos se aceptaron intereses moratorios y no únicamente los intereses ordinarios devengados. Por lo que se refiere a los créditos en litigio, se aceptaron en su totalidad a pesar de que no cumplieron con lo establecido en el Código Civil para el Distrito Federal.

También se modificaron los criterios respecto a los importes de las reservas necesarias por constituir. El Comité Técnico argumentó que las reglas de calificación de cartera resultaban muy estrictas para el ejercicio de valuación de la cartera.

El haber modificado los términos originales del convenio de creación del FOBAPROA, así como las características de los créditos por adquirir por el Fondo como originadores de flujos del PCCC, evidenció que el Comité Técnico del FOBAPROA actuó sin reglas y políticas que le permitieran dar transparencia e imparcialidad a sus decisiones para acreditar la economía, eficiencia y eficacia de los apoyos que otorgó el Gobierno Federal al dar su aval para el citado programa. Lo anterior, causaría un impacto económico negativo en las finanzas del Gobierno Federal al finalizar el plazo convenido en los pagarés.

En este ejemplo donde el ámbito de una regla se amplió, casi ilimitadamente, flexibilizando los criterios de precisión y esto dio como resultado construcciones ad hoc para que el Gobierno Federal comprara créditos originadores de flujos, sin las evidencias que pudieran analizarse en ámbito y precisión, contando únicamente con las interpretaciones en las decisiones del Comité Técnico celebradas en sus sesiones.

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En términos llanos, la potencia explicativa de una evidencia será verificable cuando ésta, al presentar una relación triádica con el deber ser y el busilis respectivo, además de señalar el nivel de congruencia o incongruencia, provea información de relevancia para explicar el comportamiento de la política o el programa en estudio o las actividades realizadas por el ente responsable en revisión y, a su vez, para realizar un ejercicio hermenéutico y de interpretación que se plasmará en los resultados y las conclusiones de las auditorías, así como en las observaciones correspondientes.

ESQUEMA DE LA POTENCIA EXPLICATIVA

269

CAPÍTULO 3

LA SISTEMATIZACIÓN DE LOS HALLAZGOS: GENERACIÓN DE RESULTADOS

El proceso que lleva a generar hallazgos sustentados en evidencia conforme a las características y los términos expuestos, responde a una metodología que supone un conocimiento previo sobre cómo debería operarse una política o un programa público (busilis del hacer) y qué logros tendrían que haberse obtenido para cumplir con sus propósitos (busilis de la teoría del cambio), a fin de analizar los hechos de la operación y los resultados ofrecidos por los entes responsables de su ejecución, contrastarlos con lo que se esperaba de ellos y observar la fidelidad entre lo logrado y lo planeado.

En este sentido, una vez identificados –y sustentados con evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente– los hechos o hallazgos sobre la operación y los resultados de las políticas o programas en revisión, es preciso contrastarlos con el deber ser y los busilis respectivos, para conocer su congruencia o fidelidad respecto a lo planeado y obtener así, los resultados de las auditorías.

Hay que saber

Los resultados de las auditorías son cada uno de los hechos presentados y enumerados en el informe, los cuales deben estar vinculados con los objetivos de la auditoría, visita o inspección y sustentados con evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente. Los resultados deben contener, invariablemente, la estructura triádica.

Los resultados de las auditorías buscan explicar, comprobar, acreditar y demostrar el estado actual del deber ser y de los busilis (de la teoría del cambio y del hacer) de las políticas o programas en revisión para, a partir de ello, generar conclusiones y

270

observaciones dotadas de suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia. Como consecuencia, todo resultado de una auditoría debe contener siempre e invariablemente, una estructura triádica que muestre: a) el deber ser y el busilis del deber ser o busilis de la teoría del cambio (relativo al deber ser) o el busilis del hacer (relativo al deber ser del esquema de operación); b) el hecho que califica el cumplimiento o no del busilis relativo, así como las explicaciones sobre ese cumplimiento; y, c) las conclusiones y observaciones respectivas, ya sea sobre: 1) el cumplimiento de las causas identificadas y autorizadas por el ente para afectar o modificar el deber ser de la política o el programa (busilis de la teoría del cambio); 2) el cumplimiento del esquema de operación establecido para cumplir el busilis de la teoría del cambio- y, a la vez, el saber hacer de la política o el programa (busilis del hacer); o, 3) el cumplimiento general (tanto de las causas identificadas como de las acciones realizadas) del deber ser ó el logro del cambio social esperado en el lapso establecido.

Bajo este esquema de análisis, el deber ser y los busilis respectivos –previamente autorizados por la autoridad competente y constatada su vigencia para el periodo en revisión al ser integrados en la auditina–, quedan evidenciados en el ángulo superior de la Triada, tal como se muestra a continuación:

Criterios establecidos para la revisión de la operación y los resultados de la

política o el programa en revisión

El deber ser y los busilis de la teoría del cambio y del hacer, según corresponda

La presentación de los resultados de la revisión de cada una de las preguntas e hipótesis de auditoría demostrados con evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante se posiciona en al ángulo inferior izquierdo de la Triada. Además de la descripción de los hallazgos identificados, corresponde también a esta parte de la Triada la explicación o el por qué de los mismos; explicación que, como se indica más adelante, implicará un análisis vinculado necesariamente a las características de la parte superior de la Triada.

Resultado: Lo que es; los hechos observados

Finalmente, en el ángulo inferior derecho se presenta el posicionamiento de la ASF o el dictamen del grupo auditor, en el que se señala si se cumplió o no con el deber ser y los busilis establecidos y se especifica, conforme al hecho observado y su subsecuente explicación, la observación final del grupo auditor. Las características de este tercer componente de la Triada se describen con detalle en el Lineamiento Técnico 5: Formulación de las Observaciones, Acciones y Recomendaciones, y en el Lineamiento Técnico 6: El Dictamen de la AED.

Observaciones: acciones promovidas

271

Este esquema de análisis señala que, en principio, cada uno de los hallazgos de cada una de las hipótesis analizadas (los hechos o lo que es) deberá interpretarse a la luz de la teoría de entrada previamente establecida (el deber ser y el busilis respectivo) para llegar así a un congruente y adecuado entendimiento sobre el cumplimiento real, por parte del ente sujeto a revisión, de los términos y las condiciones de cada uno de los busilis acordados, señalados en la auditina y analizados con detalle en esta etapa de la auditoría; éstos términos y condiciones permitirían a la vez cumplir con las indicaciones del deber ser de las políticas o los programas también previamente definidos.

Los resultados agregados de este análisis permitirán al auditor saber si las causas establecidas por el ente (busilis de la teoría del cambio) y la acción que éste tuvo sobre esas causas (busilis del hacer), efectivamente modificaron la situación sobre la que actuaron en el sentido correcto o contribuyeron a resolver el problema planteado por la política pública o el programa en revisión (deber ser), en los plazos y los términos preestablecidos.


La auditoría que sólo produce un elevado número de recomendaciones irrelevantes se centra exclusivamente en el descriptivismo. Por otro lado, producirá mejoras siempre que se mueva en la búsqueda de explicaciones a los hallazgos.

Una auditoría a una política pública de beneficio social, dentro del descriptivismo, observa a unos cuantos individuos que operan la política y a muchedumbres que se mueven. Realizar la auditoría desde esta perspectiva tiene dos peligros y efectos dañinos en los auditores: los obnubila, impidiéndoles ver las relaciones sistémicas de los hechos, y bloquea la consecución de información sugerida por las hipótesis y las preguntas clave; los hace perder la oportunidad de conectar y buscar la razón de las cosas. El descriptivismo promueve la superficialidad e impide pasar del cómo al por qué.

Sin embargo, es importante mencionar que una auditoría no prescinde de la descripción, solamente obliga a mirarla de otro modo. En esta se pueden estructurar dos tipos de descripción: no teorética y teorética.

Descripción no teórica: Es una descripción de la acción o de la práctica, no contiene conceptos ni referentes; no se relaciona con el cuadro de abducción ni con las hipótesis ni con las preguntas clave y, en general, está formulada en lenguaje ordinario.

Descripción teórica: Presupone una vinculación del hecho o hallazgo de la auditoría con un sistema normativo o de regulación de la política pública. Se refiere a un modelo de interpretación que el auditor ha previsto en sus hipótesis y en sus preguntas clave; usa enunciados legaliformes y supuestos de la lógica argumentativa y demostrativa. En este sentido, la descripción teorética es una explicación del hallazgo de auditoría y permite dar el siguiente paso: la descripción interpretativa o hermenéutica.

Hay que saber

Conviene recordar que las causas son aquellos puntos identificados por el ente en revisión como los medios u objetivos necesarios para modificar el problema o lograr el cambio social esperado establecido en la política pública o programa en revisión. Se trata, en ese sentido, de los postulados que conforman el busilis de la teoría del cambio.

Además de verificar si el hacer se ha cumplido de conformidad con lo planeado y si se han atacado las causas que querían modificarse y se ha logrado el cambio social esperado por la política pública o el programa en revisión, el esquema triádico de análisis precisa la identificación y explicación del por qué de los resultados obtenidos. Ello, con la finalidad de plantear, con base en la información idónea, conclusiones integrales y observaciones finales dotadas de suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia para la auditoría.

272

Bajo este esquema, los resultados de las auditorías deben ser explicables por sus causas, aunque no toda explicación es causal: hay tantas clases de explicaciones cuantas clases de hipótesis se hayan planteado. Con el afán de cumplir con el rigor metodológico de las auditorías planteado en los lineamientos de la AED y de garantizar con ello la solidez de sus hallazgos, sus resultados, sus conclusiones y sus observaciones, el auditor debe realizar esta tarea tomando siempre como referencia las explicaciones causales a partir de las cuales se establecieron los busilis y el deber ser de las políticas públicas o programas en revisión para identificar los resultados efectivamente obtenidos.

Al llevar a cabo las auditorías, ha de comprenderse la diferencia que hay entre el cumplimiento del deber ser del hacer de una política pública, que supone el apego del ente a los procesos de gestión que estaban diseñados y aprobados, y el deber ser del cambio social originalmente establecido. De aquí la importancia de la explicación causal, pues cabe la posibilidad de que el ente en revisión haya efectuado impecablemente todas las operaciones del deber ser del hacer que estaban diseñadas, sin haber conseguido modificar las causas del problema público que quería enfrentar o corregir. En este caso, aún cuando el auditor reconozca el éxito del ente auditado por su apego indiscutible a las operaciones que estaban diseñadas ha de observar, sin embargo, que ese conjunto de actuaciones no corrigió lo que se esperaba de ellas, o no lo hizo en el plazo definido, tal como se indica en la siguiente sección.

3.1 LAS EXPLICACIONES CAUSALES DE LOS RESULTADOS

En el ámbito de las ciencias sociales en general y en el de la administración pública en particular, conocer las causas exactas de los sucesos observables es una tarea casi imposible, debido a la complejidad, interrelación, diversidad e inestabilidad de las variables involucradas en cada hecho. De modo que para sortear ese obstáculo el auditor –como investigador de hechos sociales– debe buscar explicaciones causales que correspondan con los postulados a partir de los cuales se diseñaron las políticas o los programas que son objeto de la revisión.

El desafío está en encontrar todas las causas que han influido en ese determinado resultado –tarea imposible de lograr–, sino se ciñen los auditores a las explicaciones causales que se derivan del propio diseño de la política, para corroborar si, efectivamente, la acción del gobierno en esas causas específicas modificó la realidad social en el sentido deseado.

El por qué o la explicación de la eficacia con la que el ente auditado logró o no alterar o modificar el problema planteado por el objeto de estudio habría de basarse, en consecuencia, en las características propias de las causas previamente establecidas por el ente en el busilis de la teoría del cambio, a saber: en el grado de congruencia de dichas causas con el cambio esperado por la política pública o el programa, en su atención o cumplimiento por parte del ente en revisión en los términos y los plazos establecidos y en su suficiencia para lograr el cambio esperado. Con base en estas tres características (congruencia, cumplimiento y suficiencia), el auditor habría de realizar un ejercicio hermenéutico y de interpretación para generar las conclusiones de este resultado –tomando siempre como referencia el ángulo superior de la Triada de análisis respectivo– y a partir de ellas considerar, de ser necesario, la posibilidad de recomendar al ente la modificación, el cumplimiento o la complementación de las causas evaluadas.

Bajo este método, del por qué o la explicación del cumplimiento o incumplimiento de los postulados


El principal motivo de la elaboración de una explicación sobre una hipótesis previa es llegar a contrastar los hechos con los supuestos iniciales, que plantean la solución de los por qué definidos en la auditoría. La explicación es relevante en el sentido que permite la realización del análisis y síntesis de los hechos, esquemas o estructuras. El auditor debe procurar encontrar por qué ocurren los hechos, por eso requiere de explicaciones sólidas.

273

del busilis de la teoría del cambio –o de la atención de las causas del deber ser— deberán tomarse en cuenta las particularidades y los resultados derivados del análisis del busilis del hacer; la pertinencia del esquema operativo planeado para la consecución del cambio esperado, la congruencia entre lo efectivamente realizado y el esquema operativo planeado, la eficiencia y la economía con que se realizaron las actividades y, en su caso, la calidad de los bienes y servicios proveídos, la competencia de los actores involucrados y la percepción de los beneficiarios.

La identificación de uno, de varios o de la totalidad de dichas particularidades y resultados como explicaciones causales del análisis del busilis de la teoría del cambio dependen, fundamentalmente,

de la vinculación o relación de las características y las evidencias que los fundamentan, por lo que el auditor debe realizar un análisis minucioso de los elementos de juicio que le llevaron a establecer sus conclusiones.

Identificadas las relaciones causales, el auditor debe hacer el análisis hermenéutico y de interpretación para generar las conclusiones, tomando como referencia el ángulo superior de la Triada. Finalmente, a partir de dichas explicaciones y conclusiones habrán de señalarse las observaciones correspondientes, cuidando siempre la suficiencia, la competencia, la relevancia y la pertinencia para modificar o reforzar, de ser el caso, los puntos de gestión necesarios para el cumplimiento de los postulados del busilis de la teoría del cambio.

ESQUEMA DE EXPLICACIONES CAUSALES DEL BUSILIS DE LA TEORÍA DEL CAMBIO

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Las explicaciones causales de la gestión o del busilis del hacer responden, por su parte, a una lógica diferente, pues se derivan de las acciones y las decisiones tomadas por los funcionarios responsables de llevar a cabo las políticas. Si el estudio de las explicaciones causales ha de orientar el trabajo de los auditores en la evaluación del busilis de la teoría del cambio, para comprobar que la modificación de ciertos aspectos de la realidad social mediante la acción del gobierno efectivamente ha producido los resultados esperados o no, al pasar al estudio del deber hacer el eje del análisis es la acción propiamente realizada: la comprobación directa de que los funcionarios responsables han hecho lo que les ordenaban las normas y si ese hacer corresponde con fidelidad o no, con lo que habían planeado, programado y presupuestado. Entre las aportaciones teóricas más relevantes para el desarrollo de las auditorías de desempeño y especiales, se encuentran aquellas que señalan que el éxito o el fracaso de la implementación de las políticas se condiciona, generalmente, por las características de los siguientes seis puntos centrales:

a. Capacidades del personal involucrado:

relativas principalmente a los conocimientos, habilidades, capacitación, nivel educativo, experiencia, etc., de los funcionarios encargados de la implementación de las políticas o programas en revisión;

b. Condiciones económicas: referidas a la situación económica y financiera a la que se enfrenta el ente sujeto a revisión para implementar la política bajo su responsabilidad;

c. Situaciones organizacionales: relativas a la distribución del trabajo, la disponibilidad de personal, las condiciones laborales, etc., para implementar la política pública o el programa en revisión;

d. Disponibilidad de tecnología: el acceso a recursos tecnológicos de utilidad para la ejecución del objeto de estudio;

e. Condiciones políticas: relativas al contexto de diversidad de intereses, internos y externos a la organización, que presentan restricciones para la implementación de las políticas o programas en revisión.

f. Complejidad de reglas/esquema de operación: como su nombre lo indica, se refiere al reto de implementar reglas o esquemas operativos dotados de amplios grados de dificultad para el ente sujeto a revisión.

El auditor ha de tener presente que al evaluar el busilis del hacer –a diferencia del análisis que ha de efectuar sobre la validez de las explicaciones causales durante el estudio del busilis del deber ser— su principal foco de interés ha de estar en el estudio de las condiciones señaladas en el párrafo anterior, en función de las normas y los procedimientos de cumplimiento obligatorio para los funcionarios responsables de llevar a cabo la política.

Generalización + Explicación causal (Explicans) = Hecho explicado (Explicandum)

(G, E) = H

Dado que en este caso el análisis no se deriva de un hecho previamente identificado y sustentado como lo hacen las explicaciones causales del busilis de la teoría del cambio y del deber ser, es necesario el desarrollo de técnicas y procedimientos de análisis y recolección de datos para señalar y sustentar con evidencia igualmente suficiente, competente, relevante y pertinente cada uno de los hallazgos de las auditorías.

Como se indicó previamente, al contar con las premisas dadas (capacidad del personal, condiciones económicas del ente, situaciones organizacionales, disponibilidad de tecnología, condiciones políticas existentes y complejidad de las reglas o del esquema de operación), el auditor habrá de centrarse en identificar la evidencia necesaria para sustentar fehacientemente la explicación sobre la forma en que los funcionarios han actuado. Para lograr este propósito el auditor debe cuidar que toda la información recopilada cumpla con las condiciones de la búsqueda de evidencia que ya se han mencionado.

275

El auditor debe consultar distintas fuentes de información (documentales, bases de datos, observación directa, entrevistas, etc.) aplicando los criterios de análisis y selección de datos hasta aquí descritos para consolidar el resultado. Con esa finalidad, durante el estudio del busilis del hacer, deberá poner especial cuidado en el análisis y la selección de la información proveniente directamente de los responsables del ente auditado, ya que ésta podría obedecer a lógicas distintas al razonamiento seguido por las auditorías de desempeño y especiales y producir resultados engañosos.

Para evitar ese riesgo, el auditor debe asegurarse de mantener las explicaciones otorgadas por el funcionario dentro del marco de evaluación previamente acordado: no debe permitir la generación de premisas generales arbitrarias que den de sí en el explicandum en cuestión; por el contrario, la explicación deberá partir exclusivamente de los supuestos iniciales de la auditoría acordados en la auditina, así como de las premisas ya descritas, para derivar de ellas las explicaciones causales. En ese sentido, cualquier referente que no sea parte del sistema de auditoría establecido, debe descartarse.


En el desarrollo de su labor, el auditor debe evitar el riesgo de sustentar los resultados con explicaciones ordinarias. Dichas explicaciones se caracterizan por los siguientes puntos:

1. No cuentan con restricción sobre las cuestiones del por qué.

2. No presentan restricciones sobre la fiabilidad del hecho explicado ni de las circunstancias.

3. El hecho explicado refiere a un hecho totalizador.

4. Las premisas del hecho observado son imprecisas.

5. Las generalizaciones supuestas son extrasistémicas: generalizaciones empíricas, hipótesis ad hoc o mitos.

6. Precisión y profundidad difícilmente mejorables sin salir de sus medios.

Hay que saber

La explicación ad hoc es una explicación posterior a los hechos, rígida, imperfectible, construida para recoger un determinado explicandum, no es generalizable, sino accidentalmente y casual, pues no hay fundamento para ampliarla a otros casos. Las generalizaciones aisladas pueden suministrar todas las “explicaciones oportunistas” que se desean. Pero sólo las generalizaciones legaliformes, ceñidas a una teoría de la administración pública, pueden dar explicaciones basadas en principios racionales y por lo tanto, evidentes.

Para entender la explicación ad hoc, se retomará un ejemplo del Instituto Nacional de Pediatría. El Instituto Nacional de Pediatría (INP) debería, de acuerdo con su Estatuto Orgánico vigente en 2004, elaborar y establecer los criterios generales de selección, evaluación y autorización de la investigación que se realice en el instituto; asimismo en el Artículo 37 de la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, se precisa que la investigación que realice tendrá como propósito contribuir al avance del conocimiento científico, así como a la satisfacción de las necesidades de salud del país, mediante el desarrollo científico y tecnológico, en áreas biomédicas, clínicas, sociomédicas y epidemiológicas vinculadas con los principales servicios médicos que se ofrecen. Al cuestionar a los operadores responsables del INP, por qué no había evidencia documental de que se elaboraron los criterios generales de selección, evaluación y autorización para realizar la investigación científica, las causas mencionadas fueron: que no obstante que no elaboró ni dispuso de los criterios para seleccionar y autorizar los protocolos de investigación esta actividad se realiza en el instituto; que los proyectos presentados cumplen con las necesidades nacionales e institucionales; y que la totalidad de los proyectos elaborados atienden a los intereses personales de los investigadores.


Todos los entes auditados buscarán dar explicación a los hallazgos de la revisión del deber hacer. Estas explicaciones pueden estar basadas en intenciones o motivos. A continuación se describen cada una de estas explicaciones.

Explicaciones basadas en la intenciónEs la explicación basada en los propósitos del

actor y aparece como un simple caso de explicación causal, en la que se da una intención como causa de

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la acción. Si se dice que los recursos se ejercieron porque estaban presupuestados, se diserta de la misma forma que cuando se dice que la ventana se rompió porque la golpeó una piedra. En este caso se presupone, como marco conceptual de interpretación, que siempre que una ventana es golpeada por una piedra se rompe. En el otro caso, se presupone que siempre que un recurso está presupuestado se ejerce.

Este tipo de explicaciones que dan los entes auditados falla al no distinguir entre medios y fines. Cuando se pregunta por qué se ejerció el presupuesto, no basta con que el ente auditado responda: porque estaba presupuestado. Lo que se busca es el por qué y para qué fines se ejerció dicho recurso. Para ser completa, una explicación basada en los propósitos deberá incluir una referencia, no sólo a las intenciones u objetivos del ente auditado, sino también a la certidumbre de que una acción habría de obtener lo que se había propuesto antes de realizarse.

Explicaciones basadas en motivosSe denominan motivos a lo que se ha establecido

de manera sistemática en los documentos de la planeación, de la programación y de la presupuestación. En ese sentido, vale la pena preguntar si las explicaciones motivadas operan igual que las intencionales. Esto es, presuponiendo marcos conceptuales de referencias. Puede responderse que operan igual, pero teniendo en cuenta que los marcos conceptuales de tipo general que implican son más complejos y que pueden ser de diversos tipos.

El quehacer gubernamental y las políticas públicas son complejos, pero la operación o ejecución de ellas implican explicaciones motivadas, que a su vez presuponen objetivos predeterminados por la autoridad competente de los fines que se quieren alcanzar. Es posible facilitar una explicación razonablemente satisfactoria sin tomar en consideración todos los rasgos relevantes.

Una evidencia, para ser suficiente y competente, debe situar la pregunta: ¿Por qué? por encima de la pregunta: ¿Cómo? porque las políticas públicas tienen propósitos –o deberían tenerlos – que desean alcanzar mediante la ejecución. De ahí que, cuando se explica algo demostrando que alguien lo deseó así, se estima que la cuestión está resuelta de un modo muy concluyente. Pero en la auditoría hay que evitar que ese defecto pueda apartar del carácter lógico de las explicaciones.

Muchas veces, cuando se habla de las razones que tiene un ente auditado para actuar, no se hace referencia a lo que se propone hacer, sino a lo que se cree acerca de los medios necesarios para lograrlo. La razón que tenía el ente auditado para cancelar un programa previamente aprobado era que creía que se duplicaba con otro, pero nunca comprobó esa creencia. Muchos entes auditados responden sobre la base de “razones basadas en las creencias”. Se escucha con frecuencia la frase, “creí que era lo más adecuado y por eso lo hice”. Los entes auditados contestan, con mucha frecuencia, que lo que hicieron fue realizado porque pensaron que era lo justo, lo indicado, lo idóneo, lo procedente, lo acorde. Todas son justificaciones que el auditor debe valorar, pero no basar su dictamen en ellas.

Establecer lar razones es un procedimiento perfectamente compatible con el hecho de elaborar una explicación de la acción que se debe apoyar en los fundamentos de la política pública; se trata de encontrar una explicación fundada en razones vinculadas con los ejes de la política pública y no con las creencias. Hay una diferencia entre la respuesta y la pregunta a ¿por qué? La primera corresponde al auditor y la respuesta al ente auditado. Cuando se pregunta a un ente auditado por qué hizo algo, lo único que el preguntado se cree obligado a explicar son las razones que tuvo para hacerlo, y muchas veces son sólo sus creencias. Pero el auditor no se debe dar por satisfecho con la sola disertación de las creencias; tendrá que mostrar la relación que existe entre el hecho de que el ente auditado tuviera esas razones – creencias, y la realización de la acción de acuerdo a la racionalidad establecida en la política pública y tendrá que demostrar al ente auditado que sólo se podría mover dentro del marco regulatorio de la política pública.

Se puede caer con facilidad en la confusión provocada por el abuso de la palabra razón. Preguntar por la razón de una acción suele ser lo mismo que preguntar por su explicación. Mientras que preguntar a alguien por su razón de actuar equivale a preguntar por las creencias que muevan su actuar. Las creencias en las relaciones de los medios con los fines pueden ser erróneas. Las razones que un ente auditado tiene para actuar pueden resultar suficientes o insuficientes; pueden ser razones lógicas o ilógicas y entonces no son razones, pues toda razón es una idea lógica. En este caso podemos decir que el ente auditado, que erróneamente creía que iba a

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El conjunto de datos y razones identificados como evidencia del busilis del hacer, al igual que los datos que conforman el resto de las evidencias de las auditorías, debe presentar las características de suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia para cumplir con sus propósitos. De igual forma, los métodos a seguir para asegurar dichas características son los mismos que para el resto de las evidencias identificadas: a) el proceso de refinamiento de los datos (suficiencia); b) la relación triádica (competencia y relevancia); y, c) la potencia explicativa (pertinencia). La relación triádica corresponde, en este caso, a la vinculación de la evidencia con el resultado del busilis del hacer observado y con la premisa general que le da origen.

Verificar la potencia de las evidencias del busilis del hacer implicará, revisar su utilidad para explicar con suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia el por qué de los resultados del hacer observados, así como para generar, a partir de esa explicación y de un posterior ejercicio hermenéutico y de interpretación, las conclusiones de la auditoría. Este ejercicio deberá hacerse no solamente a la luz

de la triada directa de análisis de la evidencia aquí encontrada (premisa general, resultado en cuestión y explicación causal), sino también a la luz de la triada de análisis a partir de la cual se derivó el resultado en cuestión (busilis del hacer, hipótesis y resultado o hecho observado).

La vinculación del resultado del busilis del hacer con los referentes establecidos en la auditina es necesaria para regresar al hilo conductor de la auditoría y generar las observaciones y en su caso, las recomendaciones necesarias.

Para determinar si se ha obtenido la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente capaz de ofrecer un alto grado de confiabilidad y solidez a la auditoría, los auditores deberán evitar errores que lleven a conclusiones infundadas o recomendaciones improcedentes. A fin de minimizar ese riesgo, además de cumplir con la metodología aquí expuesta, el auditor deberá corroborar la observación-conclusión mediante la evidencia obtenida de otras fuentes y de distinta naturaleza.

En síntesis, la identificación de las explicaciones causales de cada uno de los resultados de las auditorías es indispensable para lograr un conocimiento integral y objetivo de los mismos. El ejercicio es necesario, además, para identificar medidas y oportunidades de mejora objetivas, congruentes y precisas, para el objeto y el sujeto en revisión, al considerar el método triádico de identificación y análisis aquí expuesto. La obtención de evidencia suficiente, relevante, pertinente y competente es, como en todo hallazgo de las auditorías, fundamental para garantizar la solidez y utilidad de las conclusiones.

3.2 LAS EVIDENCIAS, LOS RESULTADOS Y LAS RECOMENDACIONES

La evidencia de las auditorías tiene dos funciones distintas. Por un lado, sirve para juzgar si lo que un ente auditado hace y logra modificar u obtener, está basado en la racionalidad de la política o programa en revisión o en las explicaciones causales del cambio deseado; y por otro, dado que la evidencia

lograr algo con su acción, no tenía ninguna razón para actuar como actuó. Para tener una razón para actuar –en el sentido de tener una razón lógica-- no hace falta sustentarse en las creencias. Se afirma que un ente auditado actúa racionalmente sólo cuando posee razones lógicas que vinculan fines–medios. Para sustentar una razón–lógica se requiere: que la acción esté vinculada con los objetivos a lograr; se requiere que haya una evidencia lo suficientemente sólida como para demostrar fehacientemente que la acción está vinculada a las metas, pero además que los medios que se utilizan sean los racionales y que sean los aceptados socialmente de manera congruente y apegada al rigor de la metodología prevista.

Se puede concluir que siempre que un ente auditado actúa porque tiene razones lógicas para hacerlo, podrá contestar con relativa facilidad el “por qué” en el mismo sentido que se utiliza cualquier explicación causal. Si se sabe que un ente auditado se deja guiar por las evidencias, dadas ciertas circunstancias, se puede explicar o predecir sus acciones estudiando esa misma evidencia. Por esta razón es de suma importancia no ignorar el carácter distintivo de la acción racional.

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es algo concreto que tanto el ente auditado como el auditor pueden corroborar, sirve también para explicar y comprender el sentido racional del objeto de estudio. Es por esta segunda función que los resultados de las auditorías deben ser explicados conforme a la triada de análisis respectiva.

Por su relevancia, es necesario asegurar la solidez de las evidencias identificadas. Las preguntas fundamentales que deben responderse para ese propósito aluden a la precisión, la confiabilidad y la congruencia de los datos que conforman las evidencias, a saber: ¿Cuán precisos son los resultados de la auditoría? ¿Pueden otros auditores repetir el procedimiento, llegar a la misma evidencia y elaborar una observación semejante? ¿La evidencia

está conformada por datos fiables que lleven a la observación dictaminada por el auditor? Si los datos de los resultados son rudimentarios, si otros auditores no pueden llevar a la misma conclusión al repetir el procedimiento y si éstos no satisfacen una lógica rigurosa, entonces los hallazgos y las observaciones resultarán dudosos y cuestionables. En términos llanos, los resultados de la auditoría han de contener los elementos siguientes: los criterios (lo que debería ser), la condición efectiva (lo que es) y el efecto (cuáles son las consecuencias consideradas). Sin embargo, no es obligatorio que estos elementos estén siempre presentes en una auditoría. El proceso hasta aquí descrito de análisis de pruebas, desarrollo de resultados y presentación de observaciones se resume en el siguiente diagrama:

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CAPÍTULO 4

LA DOCUMENTACIÓN DE LOS RESULTADOS

Por las características y la naturaleza de las auditorías, todo procedimiento realizado por los auditores en función de sus objetivos, así como todo resultado obtenido debe ser documentado en papeles de trabajo. Dichos papeles tienen tres propósitos: proporcionar sustento al resultado que formula el auditor; efectuar la supervisión de la ejecución de los trabajos de auditoría; y demostrar la calidad de la misma. Los testimonios del resultado quedan asentados en las cédulas analíticas y subanalíticas de resultados que contienen los papeles de trabajo.

Hay que saber

Los papeles de trabajo de las auditorías deben:- Constituir la evidencia documental, ante

cualquier instancia administrativa o legal, de la aplicación de los procedimientos de auditoría para alcanzar el objetivo y resultados de la revisión, así como la opinión emitida.

- Integrar y organizar la evidencia documental de la planeación y el desarrollo de la auditoría.

- Facilitar la revisión, supervisión y evaluación del trabajo de auditoría.

- Proporcionar elementos para efectuar revisiones subsecuentes y para dar continuidad a los procesos de Seguimiento de las Observaciones-Acciones Emitidas y de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

- Observar las disposiciones contenidas en el Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría, DE/LT/42/DE01.

Adicionalmente, el auditor debe adoptar los procedimientos apropiados para mantener la confidencialidad y la custodia segura de los documentos de trabajo, y debe conservarlos durante

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el periodo suficiente para cumplir los requisitos legales y profesionales de conservación de registros.

4.1 EL RIESGO DE LA AUDITORÍA

Los riesgos de la auditoría planteados desde la auditina para su consideración durante la ejecución de labor del auditor, deben también quedar registrados, en caso de presentarse. De igual forma, deberán registrarse aquellos riesgos presentes no previstos en la auditina.

Debe recordarse que el riesgo de la auditoría se integra por el efecto combinado de tres tipos: el inherente, el de control y el de detección. El primero representa el riesgo de que ocurran errores importantes en una transacción o saldo contable en función de las características o particularidades del mismo, sin considerar el efecto de los procedimientos de control interno que pudieran existir; el segundo constituye el riesgo de que la estructura del control interno del ente auditado no tenga la capacidad para prevenir o detectar en forma oportuna errores importantes; y el tercero es el riesgo probable de que al ejecutar los trabajos de auditoría las pruebas sustantivas no detecten errores significativos que hayan escapado a los procedimientos del control interno.

El riesgo inherente y el de control son independientes de la auditoría, por lo que en estos casos el auditor únicamente debe darse a la tarea de evaluarlos correctamente. En cambio, el riesgo de detección lo determina el auditor cuando precisa la naturaleza y el alcance de la revisión.

Entre menor sea el riesgo inherente y el de control, mayor puede ser el riesgo de detección. Por ello, este último deberá establecerse siempre en relación inversa a los dos primeros, con el propósito de que el riesgo de la auditoría sea aceptable.

El riesgo de la auditoría incide en el alcance de la revisión y en las tareas previstas de supervisión. En efecto, cuando al aplicar los procedimientos se determina que los riesgos inherente y de control estimados como bajos en el proceso de planeación,

son en realidad altos, es necesario realizar ajustes al alcance de la auditoría a fin de reducir el riesgo de detección.

Hay que saber

Es importante tener en cuenta que la carencia o insuficiencia de la evidencia disminuye la credibilidad de los resultados de la auditoría, daña las relaciones de auditoría y debilita el status profesional de los auditores. Por ello, si existe falta de evidencia o ésta es insuficiente, debe hacerse énfasis en esta limitación, ya que puede ponerse en riesgo la auditoría.

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CAPÍTULO 5

INTEGRACIÓN DEL INFORME AL 75%

Para documentar la trazabilidad de las actividades relativas a la ejecución de la auditoría, las UAA deberán observar en la integración del IA y de la FA lo que señalan los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo (DELT42DP01), los Lineamientos Editoriales de la Auditoría Superior de la Federación (DELT43DE01) y los Criterios de Aceptación Relativos a los Aspectos Legales que deben Cuidarse en la Elaboración de los Informes de Auditoría (Anexo 10 de los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo DELT42DP01).4 Estos documentos son actualizados anualmente y contienen las disposiciones vigentes para el año en revisión, a las que habrá de sujetarse el auditor en el desarrollo de las auditorías.5

Conforme a dichas disposiciones, cuando las UAA de las AED concluyen la ejecución de las auditorías de desempeño y especiales, éstas deben presentar para su revisión los resultados obtenidos en el documento denominado Informe de Auditoría al 75%. Este informe, tras su integración, revisión y aprobación, demuestra de manera fehaciente que los auditores han aplicado las pruebas aquí expuestas a todas sus evidencias y que por lo tanto han llegado a conclusiones y observaciones de relevancia, objetivas, precisas y congruentes con los propósitos planteados.

Su elaboración es responsabilidad del grupo auditor, que es dirigido por el jefe de departamento; la revisión de calidad corre a cargo del subdirector; la corrección y perfeccionamiento corresponden al director de área; mientras que la aprobación es

4 En el Anexo 3 se indican los puntos de relevancia para la ejecución de las auditorías sobre la política del Macroproceso.5 Ver Anexo 4.

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responsabilidad del director general, quien además debe solicitar la reunión de trabajo con el Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%.

Por lo tanto, el jefe de departamento, como líder del grupo auditor, es quien debe integrar el Informe y presentarlo a revisión del subdirector, que deberá supervisar la estructura triádica de los resultados de auditoría y el cumplimiento de la normas establecidas en la ASF, dejando como constancia las marcas de revisión en las que se evidencie el cumplimiento de la triada, o bien, las recomendaciones y observaciones para su perfeccionamiento.6

Una vez revisado el Informe por el subdirector y el director de área, y avalado por el titular de la UAA, deberá presentarse al Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%, y de ser el caso, ha de autorizarse la reunión de resultados definitivos con el ente fiscalizado.

El Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75% estará presidido por el Auditor Especial de Desempeño y como vocales los asesores del Auditor Especial. Concurrirán a la reunión: el director general, el director de área, el subdirector, el jefe de departamento y los auditores que participaron en la auditoría sujeta a revisión.

1. En la reunión de revisión del informe al 75% los miembros del Comité entregarán por escrito sus consideraciones.

2. Cada miembro del grupo auditor deberá tomar nota de los puntos sustantivos de la reunión.

3. El Subdirector elaborará una Cédula de Control de Calidad (DE30/t006) a fin de que los comentarios y sugerencias acordadas queden por escrito. Esta cédula será firmada por todos los asistentes y servirá de elemento fundamental para el perfeccionamiento de la auditoría y para preparar la confronta. Dicha Cédula se enviará junto con el informe de auditoría.

4. Para guiar al lector, es necesario construir un universal conceptual semejante a una introducción que explique las vertientes de la auditoría, según el mapa de la misma, y que se ubica al término del apartado de antecedentes y antes del resultado 1. Además, cada rama y cada resultado de la auditoría deberán tener un título.

5. Para la evaluación de la calidad lograda en el informe del 75% se transcribe la escala siguiente:

6 Ver Anexo 5.

ESCALA DESCRIPCIÓN

Segunda vuelta No cumple los requisitos del lineamiento. El documento puede irse a tantas vueltas como sea necesario, en tanto no cumpla con los requisitos de calidad.

Aprobada con salvedades Cumple, en lo general, con el lineamiento, pero tiene errores en capítulos, en la interpretación hermenéutica, o bien, algunos resultados no tienen el onus probandi. En conclusión, tiene errores de importancia.

Aprobada con indicaciones de mejora Cumple con el lineamiento, pero algunos resultados muestran inconsistencia en las cifras o en la lógica, y se requiere trabajarlos.

Aprobada sin indicaciones ni salvedades

Cumple con el lineamiento. La calidad está en el estándar. Los resultados no ofrecen posibilidad de aumentar la potencia explicativa.

Aprobado con indicaciones de perfeccionamiento

Cumple con el lineamiento. Existe la posibilidad de aumentar la calidad del documento.

Aprobada con mención Cumple con el lineamiento; además, la calidad supera el estándar.

Paradigmática Cumple con el lineamiento y, por la calidad lograda, se puede considerar como ejemplar y antológica.

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Cabe señalar que si el Auditor Especial de Desempeño no aprueba el documento, el grupo de auditoría no podrá realizar la reunión de resultados definitivos y deberá presentar, a la brevedad posible, el documento en el que se atiendan las sugerencias y correcciones sugeridas para su aprobación.

Para el caso de las auditorías de seguimiento, la cédula de control de calidad será firmada por el director general y el grupo auditor, en quienes se delega la revisión de los resultados una vez que se concluya la auditoría, así como la autorización para celebrar la reunión de resultados definitivos con el ente fiscalizado.

5.1 CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES Al ser el documento técnico mediante el

cual se presentan los datos e información que identifican una revisión con los resultados basados en la evidencia respectiva, el Informe al 75% debe cumplir con cuatro características fundamentales: claridad, objetividad, concisión y calidad.

a) Claridad. El contenido del informe de auditoría debe expresarse en términos accesibles y lenguaje sencillo, sin ambigüedades y conforme al formato aprobado para tal efecto. Debe considerarse la organización lógica, la evidencia de los hechos y la precisión del deber ser.

Para facilitar la lectura, se evitarán las repeticiones de información en las conclusiones de cada resultado.

Actualmente, existen tres párrafos de manera esquemática en cada resultado: deber ser y busilis respectivo (de la teoría del cambio o del hacer), ser y observación conjugada con la conclusión.

b) Objetividad. Los resultados que se presenten en el informe de auditoría al 75% deben ser puntuales e imparciales, sin magnificar los hechos y los resultados.

c) Concisión. Ser conciso exige que no sea más extenso de lo necesario para transmitir y apoyar el dictamen, por lo que el contenido del informe de auditoría debe ser breve, sin detalles en exceso.

d) Calidad. El informe de auditoría debe cubrir las características de objetividad, imparcialidad, confiabilidad, integralidad, competencia, convicción y utilidad.

• Objetividad.- Concordancia entre el concepto y el hecho.

• Imparcialidad.- Ser neutral, en el sentido de equidistancia entre las partes.

• Confiabilidad.- Certeza y seguridad de su contenido.

• Integralidad.- Inclusión de todas sus partes.

• Competencia.- Calidad en los componentes conceptuales que conforman el todo y con ello tener conocimiento puntual del objeto y sujeto de la revisión.

• Convicción.- Probar los hechos de manera que racionalmente no se puedan negar.

• Utilidad.- Que los resultados sirvan y se aprovechen para mejorar la acción pública.

5.2 CONTENIDO

Hay que saber

El Informe al 75% debe incluir sólo aquella información relevante, eliminando textos repetitivos y aspectos de carácter técnico que no guarden relación con el objetivo de las revisiones, en atención a la recomendación CV-IR-04-001 de la CVASF al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

El tipo de letra que se utilizará en la elaboración de los informes, será: Arial Narrow, tamaño 11.

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Para evitar distorsiones de los fundamentos legales sobre los que se construye el deber ser y los busilis en revisión, los auditores evitarán hacer interpretaciones, síntesis o cambio de palabras. Deberán hacer citas textuales de los artículos, las fracciones y los acuerdos con el ente para dar soporte al deber ser y los busilis respectivos. Si es necesario cortar un texto para dejar solamente lo aplicable, se deberán usar los corchetes: “[ ]”

Los auditores deberán utilizar el nombre correcto del ordenamiento jurídico, así como del ente auditado. Es responsabilidad del subdirector, del director de área y del director general evitar incurrir en los errores mencionados en los dos puntos anteriores.

Tomando en consideración estas disposiciones, el Informe al 75% deberá contener los apartados descritos a continuación:

a) Título de la Auditoría El título de la auditoría se generará

automáticamente en función de lo registrado en la Propuesta de Revisión, conforme a lo consignado en el PAAF.

b) Criterios de Selección Se registrarán los criterios de selección

que son generados automáticamente en función de lo asentado en el apartado “Observaciones y Comentarios”, de la Propuesta de Revisión, en lo que respecta a los criterios generales de la ASF. Por lo que se refiere a los criterios particulares de la AED, se debe construir un párrafo en el que se especifique, por qué se considera importante la revisión, por qué es pertinente y por qué es factible.

c) Objetivo El objetivo se generará automáticamente

en función de lo registrado en la Propuesta de Revisión, por lo que sólo se capturará la información que haya sufrido modificaciones, de acuerdo con el apartado III.1 “Actividades de las Altas, Bajas y Modificaciones de Auditoría

del Ejercicio Fiscal en Revisión”, de los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Proceso de Planeación, conforme a la versión que se encuentre vigente en el SCD.

d) Alcance El alcance es la relación que existe

entre la muestra auditada y el universo seleccionado. Este apartado se integra con datos relativos a ambos referentes y se expresa con importes en miles de pesos, debiendo incluir un texto breve con la descripción de su integración. Cuando se trate de revisiones en las que el objeto de evaluación o parte de éste no sea cuantificable en términos monetarios, se registrará invariablemente en cero. En las auditorías no dimensionables en términos monetarios y que se refieren principalmente a las auditorías sobre el desempeño, se deberá incluir un texto con una breve descripción de los aspectos revisados.

e) Universo Seleccionado El universo seleccionado es la

cuantificación monetaria del conjunto de operaciones, registros o movimientos. Con base en una metodología definida, se selecciona una muestra para aplicarle procedimientos o pruebas de auditoría.

El universo seleccionado lo constituye, entre otros, el presupuesto ejercido en los capítulos, conceptos o partidas objeto de la revisión; el total de (los) concepto(s) o fracción(es) de ingreso; el (los) rubro(s) de Balance o Resultados considerados en la auditoría y el monto del proyecto de obra, programa, proceso, fondo o cualquier otro concepto materia de la revisión.

f) Muestra Auditada La muestra auditada es la cuantificación

monetaria de las operaciones, registros o movimientos fiscalizados mediante procedimientos o pruebas de auditoría,

285

cuyos resultados permiten emitir el dictamen correspondiente.

El tamaño de la muestra se integra con el importe total de las operaciones, registros y movimientos analizados, cotejados, validados, compulsados o sometidos a otros procedimientos o pruebas de auditoría.

g) Texto (descripción del alcance) Es obligatorio que las UAA incluyan una

descripción en texto o en cuadro analítico de los aspectos relacionados con la determinación del alcance.

h) Áreas Revisadas Indica la(s) unidad(es) administrativa(s) de

la entidad fiscalizada responsable(s) de la ejecución de las operaciones, actividades o programas objeto de la revisión.

Cuando se trate de auditorías practicadas en varias entidades se deben indicar las unidades administrativas revisadas en cada una de ellas.

i) Antecedentes Es obligatorio para las auditorías sobre

el desempeño y optativo para las demás auditorías. No debe exceder de cinco cuartillas y corresponde a una breve descripción del programa, política pública, proceso, contrato, concesión, permiso, decreto, ley, o bien, una síntesis de acontecimientos en ejercicios anteriores y resultados de revisiones pasadas, objeto de la revisión.

En las auditorías de desempeño y especiales es un rubro que deberá indicar los antecedentes de la política pública en revisión, así como la problemática que se pretende resolver a efecto de ubicar el contexto en el que se ejecuta el programa, proceso, contrato, concesión, permiso, decreto, o ley, objeto de la revisión.

j) Procedimientos de Auditoría Aplicados En el caso de las auditorías de

desempeño y especiales se debe incluir este apartado con la descripción de las principales pruebas y procedimientos de auditoría aplicables al estudio de una operación o un proceso, los cuales deben corresponder al objetivo, alcance y resultados presentados.

La aplicación de las pruebas de auditoría deberá conducir a la obtención de evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente acerca del objeto auditado, con base en las cuales se determinarán los resultados, el dictamen y se emitirán las observaciones-acciones a que haya lugar.

Hay que saber

Suficiencia.- Deberá ser la necesaria para sustentar los resultados. Asimismo, deberá ser objetiva, confiable, fehaciente y susceptible de ser confirmada.

Competencia.- Deberá corresponder con los hallazgos de la revisión y tener validez para apoyar las conclusiones, las observaciones, la formulación de acciones legales, la promoción de otras acciones y el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

Relevancia.- Deberá ser importante, coherente y tener relación lógica y patente con los hechos para sustentar el dictamen de la auditoría.

Pertinencia.- Deberá corresponder con el propósito de la auditoría.

Se cuidará que los procedimientos se presenten enumerados; que inicien con un verbo en infinitivo que indique la acción que se va a ejecutar; que no se mencionen actividades y que contengan el ordenamiento normativo cuyo cumplimiento por parte de la entidad fiscalizada será verificado.

286

k) Resultados Los resultados deben expresar los hechos,

evidencias y conclusiones obtenidas de la aplicación de los procedimientos y pruebas de auditoría e invariablemente deben contener la estructura triádica.

l) Disposiciones jurídicas y normativas incumplidas

Relación de los ordenamientos legales y normativos de carácter general, local o específico y de los PBCG infringidos por la entidad fiscalizada. El SICSA generará automáticamente este apartado, de acuerdo con lo registrado por las UAA en cada resultado con observaciones y acciones, específicamente en los rubros de “Ordenamientos Legales” (campo “Acumulado”) y de “Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental”.

m) Matriz de atención de preguntas clave Los grupos de auditoría deberán incluir

como anexo una matriz en la que se indique el modo en que los resultados preliminares de la auditoría contestan las preguntas clave planteadas en la auditina, precisando si la hipótesis correspondiente se verificó o se refutó.

n) Impacto de las observaciones Se registran las Consecuencias

Sociales que implican las deficiencias o irregularidades determinadas en la auditoría como se detalla a continuación:

Este apartado se requisita en caso de que los Resultados impliquen una consecuencia social, referida al incumplimiento de cobertura o focalización expresada en términos de beneficiarios no atendidos; índices de calidad o bienestar no alcanzados; déficit en la producción de bienes o servicios; incumplimiento de objetivos y metas; subejercicio de recursos, o cualquier otro indicador que mida el impacto que representa para la sociedad la ineficiencia, ineficacia u otras deficiencias observadas.

En las auditorías sobre el desempeño será opcional incluir en este subapartado los aspectos positivos que implicaren un impacto para la sociedad.

ñ) Resumen de observaciones y acciones El SICSA genera en forma automática este

apartado y corresponde al número total de observaciones formuladas, por tipo de acción.

“Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente y de la(s) autoridad(es) recaudatoria(s) con motivo de [xx] irregularidad(es) detectada(s)”.

o) Dictamen Opinión que la ASF emite respecto de

la muestra auditada y con base en los resultados y observaciones obtenidos en la revisión. El dictamen debe sustentarse en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

p) Comentarios de la entidad fiscalizada Con la finalidad de cumplir con los

artículos 79, fracción II, de la CPEUM; 16, y 29, fracción IX, de la LFRCF, el SICSA emite en todos los IA la leyenda siguiente:

“Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado”.

287

ANEXO 1

MUESTRO ESTADÍSTICO

Características principales

A) El muestreo estadístico debe usarse como una forma de selección en la que no intervenga el criterio subjetivo o preferencial y debe relacionarse con el objetivo de la auditoría.

B) El muestreo estadístico o probabilístico estará basado en técnicas de cálculo matemático y de probabilidades. El método no probabilístico o no estadístico es aquel que aplica el auditor según su criterio.

C) En el proceso de selección de la muestra y determinación del tamaño de la misma, el grupo de auditores deberá, preferentemente, utilizar programas informáticos de auditoría autorizados por la institución.

D) El muestreo estadístico podrá ser aplicado por el grupo de auditor, tanto en pruebas de evaluación de cumplimiento, como en pruebas sustantivas. Las primeras se efectúan para conocer cuán correctamente funcionan ciertos controles internos específicos, mientras que las sustantivas son pruebas sobre los detalles de las operaciones y saldos en las cuentas, procedimientos de revisión analítica, entre otros, que sirven para detectar errores o irregularidades en los estados financieros.

E) El grupo auditor deberá considerar que para que un conjunto de elementos pueda ser tratado estadísticamente, deberá presentar las siguientes características:

288

• Masividad: que el universo a revisar sea tan extenso que por el tiempo y recursos no sea posible revisar la totalidad.

• Homogeneidad: que los elementos a revisar no presenten diferencias notables con respecto a las características a revisar, debido a que esto puede distorsionar el resultado. Si ello sucediese, será necesario subdividir el universo en grupos de elementos homogéneos (estratos).

• Probabilidad: los elementos del universo deben tener las mismas probabilidades de pertenecer a la muestra.

Otros aspectos del muestreo estadístico

La decisión sobre si se debe usar o no un enfoque de muestreo estadístico es un asunto que se deja a juicio del auditor. Él debe buscar la manera más eficiente de obtener evidencia suficiente y apropiada de auditoría, en las circunstancias particulares del caso.

En los procesos y mecanismos de supervisión que garanticen el uso adecuado por los grupos de auditores de la determinación de la muestra y selección de pruebas de auditoría, se debe considerar lo siguiente:

1. Los grupos de auditores deberán contar con los conocimientos de muestreo en auditoría, para lo cual deberán haber aprobado el curso de Muestreo en Auditoría.

2. El subdirector de área tendrá la responsabilidad de verificar que el personal encargado de efectuar la auditoría reciba la orientación que garantice la ejecución correcta del muestreo y el logro del objetivo del muestreo

3. Antes de utilizar las técnicas de muestreo, los auditores, deberán determinar el nivel de riesgo del ente en revisión, el cual se obtiene de la evaluación del control interno

4. El grupo de auditores deberá presentar el programa específico para aplicar

las pruebas de muestreo de control y sustantivo, así como el alcance previsto, el cual deberá ser aprobado por el subdirector.

5. El jefe de departamento efectuará la supervisión sistemática y oportuna del trabajo realizado en el muestreo por el equipo de auditores.

6. El subdirector de área, revisara el contenido del resultado de la aplicación de las técnicas de muestreo en las cedulas de trabajo y, con base en el resultado, podrá solicitar que se aumente el tamaño de la muestra para su revisión

7. Las muestras deberán ser verificadas por un especialista, ya sea interno de la AED o contratado ex profeso, el cual deberá certificar la validez de cada muestra antes de la presentación del 75%.

Consideraciones para la determinación del tamaño de la muestra

Para determinar un tamaño de muestra deseable para una auditoría se deben tomar ciertas decisiones que involucran el criterio del auditor:

a) Propósito del estudiob) El tamaño de la poblaciónc) El nivel de precisiónd) El nivel de confianza o de riesgoe) El grado de variabilidad en los atributos

que se miden

Estos elementos deben quedar plasmados en la cédula de la muestra, junto con el procedimiento específico para calcular el tamaño de la muestra.

a) Propósito del estudio

¿Sobre qué variable o variables se van a analizar los elementos del universo, o en su caso, de la muestra? ¿Cuál es el atributo más importante o variable en el estudio? Ésta suele ser la variable de resultado (variable dependiente)

289

En los trabajos de auditoría de la AED, una prueba frecuente consiste en conocer la proporción de elementos dentro de un universo que satisface ciertas

condiciones. En este caso, la variable de interés corresponde a una proporción del universo, para lo cual resulta útil construir una tabla como la siguiente:

ACTIVIDAD DE LA AUDITORÍA(EXPERIMENTO –EN TÉRMINOS

ESTADÍSTICOS-)

VARIABLE DE INTERÉS O VARIABLE ALEATORIA

VALORES POSIBLES DEL RESULTADO

Revisar 1200 expedientes para determinar si cumplen los requisitos.

Número de expedientes que satisfacen todos los requisitos respecto del total de expedientes.

p =

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,..,1200.

Determinar si los 7322 apoyos otorgados no rebasaron el límite establecido.

Proporción de apoyos que rebasan el límite establecido, respecto del número total de apoyos otorgados.

p =

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,…,7322.

Analizar 1,149 expedientes de concesionarios para determinar si cumplieron las obligaciones establecidas.

Proporción de expedientes en los cuales los concesionarios cumplieron todas sus obligaciones, respecto del total de expedientes de concesionarios.

p =

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,…,1149

k 1200

k 7322

k 1149

b) Tamaño de la población (N)

Es la colección completa de las unidades que se tiene interés en estudiar. Definir la población objetivo es una parte importante y, a menudo compleja, del estudio o investigación. Por ejemplo: 7500 expedientes, un padrón de beneficiarios con 5,000,000 de personas, 900 permisos, etc.

c) Nivel de precisión o error tolerable

La precisión o error tolerable es la máxima desviación, entre la proporción de la población que posee la característica de interés y su valor estimado con la muestra, que el auditor estaría dispuesto a aceptar, y a pesar de eso, concluir que el resultado de la prueba de muestreo ha alcanzado el objetivo de auditoría; es el rango en el que se estima que se encuentre el valor real del parámetro.

La precisión se determina durante la etapa de planeación de la muestra. A menor nivel de precisión, será mayor será el tamaño de la muestra requerida. El auditor debe decidir cuál es el margen de error en la estimación de la proporción que se está dispuesto a tolerar en su muestra.

Para calcular el tamaño de la muestra, si es posible, se debe estimar la proporción de la población que posee ese atributo, basada en conocimiento confiable, por ejemplo, una prueba piloto; si no es posible estimar de manera confiable la proporción de la población que posee el atributo, la estimación será del 50%.

d) Riesgo de muestreo (α)

El riesgo de muestreo es expresar la conclusión, producto de la prueba aplicada a una muestra que difiere de la que habría obtenido si la misma prueba se hubiera aplicado a todas las partidas de la población, en vez de aplicarla sólo a una muestra.

e) El nivel de confianza (1- α)

El auditor debe decidir qué tan seguro quiere estar de que la proporción muestral se ubica en el intervalo de confianza. El nivel de confianza o nivel de riesgo se basa en ideas sustentadas en el Teorema del Límite Central. La idea fundamental comprendida en el Teorema del Límite Central es que cuando una población es muestreada varias veces, el valor medio del atributo obtenido por las

290

muestras es igual al valor real de la población. Por otra parte, los valores obtenidos por estas muestras se distribuyen normalmente alrededor del verdadero valor, algunas muestras con un valor más alto y algunas con un valor inferior al valor real de la población. En una distribución normal, aproximadamente el 95% de los valores de la muestra están dentro de dos desviaciones estándar del valor real de la población (por ejemplo, la media).

En otras palabras, esto significa que, si se selecciona un nivel de confianza del 95%, en 95 de cada 100 muestras se tendrá el valor real de la población dentro del rango de precisión especificado. Siempre hay una posibilidad de que el valor estimado en la muestra seleccionada no represente el valor real de la población. Este riesgo se reduce si se establece un nivel de confianza del 99% y se aumenta para niveles de confianza del 90% (o menos).

El auditor requiere que su muestra sea lo suficientemente grande como para que el valor estimado de la proporción que posee el atributo caiga dentro de su margen de error especificado.

f) Nivel de riesgo del ente (p), o probabilidad de encontrar un error, p

El nivel de riesgo del ente se usa para especificar la probabilidad de que un elemento del universo a revisar no cumpla con la condición a evaluar. En la fórmula para calcular el tamaño de muestra, esta variable se refiere a la probabilidad de encontrar un error, p.

Los elementos de la fórmula deben quedar plasmados en la cédula de la muestra, además del procedimiento específico para calcular el tamaño de la muestra. La cédula deberá ser entregada al Comité Técnico de Revisión en las reuniones de evaluación de la auditina y del 75% de avance.

Otras consideraciones

Al completar este análisis para determinar el tamaño de la muestra, hay tres cuestiones adicionales. En primer lugar, verificar si los

enfoques considerados para determinar el tamaño de la muestra han asumido que el diseño de la muestra es una muestra aleatoria simple. Diseños más complejos, por ejemplo, muestras aleatorias estratificadas, deben tener en cuenta el comportamiento de la variable de interés dentro de la varianza de las subpoblaciones, estratos o grupos, antes de que se pueda hacer una estimación en la población en su conjunto.

Al ajustar el tamaño de la muestra puede ser necesario para dar cabida a un análisis comparativo de los subgrupos (por ejemplo, una evaluación de los participantes en un programa respecto de los no participantes). Algunos autores sugieren que se necesita un mínimo de 100 elementos para cada grupo o subgrupo de la muestra y para cada subgrupo menor, una muestra de 20 a 50 elementos es necesaria. Del mismo modo, mencionan que de 30 a 200 elementos son suficientes cuando el atributo está presente desde 20 hasta 80 por ciento del tiempo (la distribución se aproxima a la normal). Por otra parte, las distribuciones sesgadas pueden dar lugar a graves desviaciones de la normal, incluso para las muestras de tamaño moderado. Entonces, es necesaria una muestra más grande o un censo.

Por último, las fórmulas para calcular el tamaño de la muestra indican el número de respuestas que deben ser obtenidas. Muchos investigadores comúnmente agregan 10% al tamaño de la muestra para compensar por personas que el investigador no puede localizar. El tamaño de la muestra también es a menudo aumentado en un 30% para compensar la falta de respuestas. Así, el número de encuestas enviadas por correo o las entrevistas planificadas puede ser sustancialmente más grande que el número requerido para un nivel deseado de confianza y de precisión.

291

ANEXO 2

LA NORMA DE LA INTOSAI

Una auditoría bien diseñada y ejecutada se realiza siguiendo las normas general-mente aceptadas en el ámbito internacional y nacional.

La Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI) agrupa a las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de 184 países; mediante esta organización se han difundido normas y directrices de auditoría basadas en principios generalmente aceptados por las EFS para la práctica de las revisiones.

Para el subproceso de Ejecución de las auditorías, la INTOSAI ha establecido normas para ser consideradas en la búsqueda de la evidencia que coadyuve a cumplir los objetivos de la auditoría y a sustentar la opinión o dictamen de la revisión efectuada. Las normas de auditoría constituyen directrices para saber qué hacer y cómo hacerlo, y reflejan las experiencias de las EFS con una tradición consolidada para el desarrollo de auditorías.

Las normas tienen el fin de proponer elementos que faciliten la ejecución de la auditoría y presentar un informe con resultados de alta calidad, y corresponden a una auditoría donde los procesos evolucionan gradualmente mediante su interacción recíproca, y se llevan a cabo de modo simultáneo, haciendo que los métodos se desarrollen en profundidad y adquieran una complejidad cada vez mayor. (NA 2.2.39, 3.0.1 y 4.0.21).

El trabajo de realizar una auditoría puede considerarse un proceso analítico y, al mismo tiempo, de comunicación: en el proceso analítico se recogen, interpretan y analizan datos; el proceso de comunicación comienza cuando la auditoría se expone por primera vez ante la entidad fiscalizada, continúa a medida que avanza la fiscalización al

292

valorar los distintos resultados y temas, y sigue hasta el momento en que finalizase el informe.

El ideal consiste en alcanzar un diálogo abierto y constructivo, pero una auditoría puede provocar reacciones negativas. El auditor tiene que enfrentarse a situaciones diversas, desde la apertura y la voluntad de cooperar hasta una actitud de evasión y secretismo. Por consiguiente, es importante que los auditores informen a la entidad fiscalizada acerca de los objetivos y métodos de la fiscalización, y conforme al programa de trabajo realicen la búsqueda de pruebas para sostener, finalmente, los resultados de las auditorías.

La importancia de las pruebas de auditoría

La INTOSAI utiliza el término “Prueba de auditoría” para referirse a la información recogida y utilizada que apoya los resultados de una revisión, así como las conclusiones y recomendaciones que aparecen en el informe de auditoría. De esta manera, enfatiza la necesidad de que los auditores deban reflexionar cuidadosamente acerca de la naturaleza y la calidad de las pruebas que recojan. Todo el trabajo de campo deberá planificarse desde la perspectiva de adquirir pruebas que apoyen los resultados que se integrarán en el informe definitivo.

Los auditores deben ser creativos, flexibles y cuidadosos, deben trabajar en todos los ámbitos en la búsqueda de pruebas, que han de ser convincentes y concluyentes. A veces resulta útil debatir previamente con la entidad fiscalizada la naturaleza de la prueba obtenida y la forma en que el auditor la analizará e interpretará. Este enfoque reduce el riesgo de desacuerdo, y puede facilitar el proceso. También es importante que los auditores busquen información de diferentes fuentes, ya que los funcionarios de una organización, los expertos y las partes interesadas tienen diferentes perspectivas y argumentos que defender (NA.3.5.1.). (1)

De acuerdo con la INTOSAI las pruebas de auditoría tienen que ser competentes, pertinentes y suficientes.

Competencia de las pruebas

La prueba es competente (válida y fiable) si representa de hecho lo que se propone representar. La fiabilidad de las pruebas puede evaluarse tomando en consideración los siguientes factores:

• La corroboración aportada por las pruebas es una técnica poderosa para aumentar la fiabilidad. Esto implica que el auditor busque diferentes tipos de prueba que tengan diferentes orígenes.

• A menudo, con razón o sin ella, las pruebas originadas en el exterior de la entidad fiscalizada se consideran más fiables para los efectos de la auditoría, que la información generada dentro de la propia entidad fiscalizada.

• La prueba documental suele considerarse más fiable que la prueba oral.

• La prueba que tiene su origen en la observación o el análisis del auditor es más fiable que la prueba obtenida de modo indirecto.

• La fiabilidad de la información generada por la entidad fiscalizada será parcial en función de la fiabilidad de la dirección y los sistemas de control interno de la entidad fiscalizada.

• La prueba oral corroborada por escrito es más fiable que la prueba meramente oral.

• Los documentos originales son más fiables que las fotocopias.

Pertinencia de las pruebas

La pertinencia exige que las pruebas posean una relación clara y lógica con los objetivos y los criterios de la auditoría. Un enfoque de la planificación de la recolección de datos consiste en enumerar, para cada tema y cada criterio, la naturaleza y la localización de la prueba que se necesita, así como el procedimiento que se llevará a cabo.

Suficiencia de las pruebas

El auditor deberá obtener las pruebas suficientes y apropiadas de auditoría para extraer conclusiones

293

razonables que sirvan de base a su informe. La suficiencia es la medida de la cantidad de pruebas, y el carácter apropiado es la medida de la calidad de las pruebas, su pertinencia con respecto a determinados criterios y su fiabilidad. La prueba es suficiente, cuando es fiable, lo que significa que alcanza para convencer razonablemente a una persona de que los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditoría están fundamentados y garantizados.

Las pruebas, los resultados y las recomendaciones

Los resultados de la auditoría contienen los elementos siguientes: los criterios (“lo que debería

ser”), la condición efectiva (lo que es), y el efecto más probable (cuáles son las consecuencias, consideradas, asimismo como el influjo futuro lógico y razonable), más la explicación causal causa (el por qué se produce una desviación observada con respecto a los objetivos, las normas y los criterios en revisión), cuando se encuentran problemas. Sin embargo, no siempre es obligatorio que los cuatro elementos estén presentes en una auditoría; por ejemplo, el elemento “criterios” no siempre interviene en el enfoque orientado a problemas. El proceso de analizar pruebas, desarrollar resultados y presentar recomendaciones se resume en el siguiente diagrama:

Criterios de Auditoría (“lo que debería ser”)

Pruebas de auditoría (“lo que es”)

Resultado de la auditoría (“lo que es” comparado con

“lo que debería ser”)

Determinar las explicaciones causales y los posibles efectos del resultado

Desarrollar las conclusiones y recomendaciones de la auditoría

Calcular los probables influjos de las recomendaciones, siempre que sea posible

→

→

→

→

→

294

Los factores que indican la fuerza de las pruebas requeridas en apoyo de una observación en auditoría son los siguientes:

• Nivel de importancia o significación de la observación.

• Grado de riesgo asociado con la adopción de una conclusión errónea.

• Experiencia obtenida en anteriores exámenes de fiscalización u otras investigaciones, sobre el grado de fiabilidad de los registros y declaraciones de la entidad fiscalizada.

• Sensibilidad conocida de la entidad fiscalizada con respecto a un tema.

• Costo de obtención de las pruebas, en comparación con los beneficios buscados con la observación.

Debilidades de las pruebas

Una auditoría puede durar mucho tiempo, y pueden surgir cambios en los conocimientos y en la realidad con posterioridad al punto de partida original. Para no quedar atrapado en detalles y en una cantidad abrumadora de datos, antes de la auditoría y durante su realización es preciso efectuar evaluaciones detalladas de la necesidad de información acerca de los problemas que van a tratarse.

Los auditores tienen que ser conscientes de los problemas o debilidades potenciales de las pruebas de auditoría, que son los siguientes:

• Pruebas basadas en una única fuente (fiabilidad, validez, suficiencia).

• Pruebas orales carentes de documentación u observaciones de apoyo (fiabilidad).

• Pruebas no sensibles al tiempo, demasiado viejas y que no reflejan los cambios (pertinencia).

• Prueba demasiado costosa de obtener en comparación con los beneficios que aporta (pertinencia y suficiencia).

• El origen de la prueba tiene un interés creado en el resultado (fiabilidad).

• Las muestras recolectadas no son representativas (pertinencia, validez, suficiencia).

• La prueba sólo se relaciona con un único hecho (validez, suficiencia).

• La prueba es incompleta, no demuestra una causa o un efecto (fiabilidad, suficiencia).

• La prueba es contradictoria (fiabilidad).

Clasificación de las pruebas

Las pruebas pueden clasificarse, de acuerdo con el tipo al que pertenecen, en materiales, orales, documentales y analíticas.

a) Materiales. La observación de personas y acontecimientos, o el examen de bienes, son formas de obtener pruebas materiales. Pueden consistir en fotografías, tablas, mapas, gráficos u otras representaciones mediante imágenes. Una imagen obtenida de una situación de inseguridad es mucho más convincente que una descripción escrita.

Cuando la observación de una prueba material es decisiva para lograr los objetivos de la auditoría, tendrá que ser confirmada. Esto puede lograrse haciendo que dos o más auditores lleven a cabo la observación, acompañados, si es posible, por representantes de la entidad fiscalizada.

b) Orales. Las pruebas orales asumen la forma de manifestaciones que, por lo general, proceden de encuestas o entrevistas. Estas manifestaciones pueden proporcionar importantes indicios que no siempre cabe obtener mediante otras formas de trabajo de auditoría. Son efectuadas por empleados de la entidad fiscalizada, beneficiarios y clientes del programa que se fiscaliza, expertos y consultores contactados para que aporten información que confirme la prueba en relación con una fiscalización, y miembros del público en general. Se

295

requiere la confirmación de las pruebas orales si van a utilizarse como tales y no como simple historial de base.

La confirmación de las pruebas orales puede efectuarse mediante confirmación por escrito del entrevistado, por el análisis de múltiples fuentes independientes que revelen los mismos hechos, o por comprobación posterior de los registros.

c) Documentales. Las pruebas más comunes son las documentales de carácter material o electrónico. Pueden ser internas o externas a la entidad fiscalizada. Las primeras tienen su origen en la entidad fiscalizada, tales como registros contables, copias de la correspondencia de salida, descripciones de puestos de trabajo, planes, presupuestos, informes y memorandas internas, y políticas y procedimientos. En tanto que las segundas abarcan cartas o memorandas recibidas por la entidad fiscalizada, facturas de proveedores, arrendamientos, contratos, auditorías externas e internas y otros informes, y confirmaciones de terceros.

El sistema contable tendrá que evaluarse de conformidad con los controles internos que se aplican dentro de dicho sistema. Para ello, será de utilidad los documentos que ahí se obtuvieron.

d) Analíticas. Surgen del análisis y verificación de los datos. El análisis puede realizarse sobre cálculos, razones aritméticas, tendencias y patrones de datos procedentes de la entidad fiscalizada u otras fuentes pertinentes. También pueden efectuarse comparaciones con las normas obligatorias o con las evaluaciones comparativas propias del sector. El análisis suele ser numérico, y toma en consideración las razones matemáticas entre productos y recursos, o el porcentaje del presupuesto que se ha gastado. Puede tener, asimismo, un

carácter no numérico; como cuando se observa una tendencia coherente en la naturaleza de las reclamaciones realizadas respecto de una entidad fiscalizada.

El proceso de prueba

La recolección de pruebas se lleva a cabo durante las fases de estudio previo y de examen de una auditoría. El trabajo realizado en la fase de estudio previo también forma parte de la prueba general.

La calidad en la recolección de datos y la documentación es decisiva, porque la auditoría está sometida a un enjuiciamiento. Las normas de auditoría de la INTOSAI declaran que: “Para fundamentar las opiniones y las conclusiones del auditor relativas a la organización, al programa, a la actividad o a la función fiscalizada, deben aportarse pruebas adecuadas, pertinentes y razonables” (NA 3.5.1).

Para ello, los auditores deberán:

• Examinar las características de los datos requeridos.

• Recoger datos pertinentes para el logro de los objetivos específicos de la auditoría.

• Recoger datos basados en los criterios de auditoría expuestos en el plan de trabajo de la auditoría.

• Recoger datos suficientes y convincentes que fundamenten lógicamente los análisis.

• Aplicar la norma de prueba para establecer de forma satisfactoria “un equilibrio de probabilidades”.

La recolección de datos se realiza de una sola vez o mediante mediciones continuas (diseño de serie temporal, análisis longitudinal). La información se recoge tomando como base las pruebas físicas, los documentos (incluidas las declaraciones por escrito), los testimonios orales (entrevistas) o por cualquier otro medio, en función de los objetivos de la auditoría. Con frecuencia será necesario recoger datos tanto cuantitativos como cualitativos. Los tipos de datos que vayan a obtenerse tienen

296

que poderse explicar y justificar en lo que respecta a su suficiencia, validez, fiabilidad, pertinencia y razonabilidad.

Los auditores deben ser creativos, flexibles y cuidadosos en la búsqueda de pruebas. Al trabajar en ámbitos donde la prueba que se obtenga sea convincente y no concluyente, a veces resulta útil debatir previamente con la entidad fiscalizada la naturaleza de la prueba que vaya a obtenerse y la forma en que el auditor la analizará e interpretará. Este enfoque reduce el riesgo de desacuerdo, y puede facilitar el proceso. También es importante que los auditores busquen información de diferentes fuentes, ya que las organizaciones, las personas de una organización, los expertos y las partes interesadas tienen diferentes perspectivas y argumentos que defender (NA 2.2.39, 3.4.5 y 4.0.24).

Fuentes de las pruebas

Las fuentes de pruebas son las siguientes:

a) Las declaraciones políticas y la legislación. Los auditores deben recoger documentos de política, directrices de funcionamiento, manuales, directivas ministeriales y delegacionales, etc., y examinar el trasfondo que ha conducido a su promulgación. Asimismo, deben tomar en consideración los cambios en la legislación y la serie de documentos que imponen la necesidad de efectuar cambios como son: documentos presentados, recortes de prensa, reclamaciones, historiales de casos y discursos.

b) Los datos publicados sobre el rendimiento de los programas. En efecto, los estados presupuestarios publicados de la entidad fiscalizada proporcionan datos sobre los objetivos y el rendimiento de los organismos. Incluyen una visión general de la entidad fiscalizada y proporcionan una información sobre su financiación y rendimiento.

c) Las entrevistas. Estas pueden ser útiles, pero es necesario identificar a la persona correcta para facilitar la información, y confirmar la información oral. Es esencial una sólida preparación a este respecto, y resulta útil una lista de interrogantes elaborada con anterioridad.

d) Examen de archivos. La información procedente de los archivos aporta una prueba elocuente en apoyo de las recomendaciones. En los sistemas de registro de la entidad fiscalizada deberá obtenerse un listado de archivos. Además, la información de archivos que sea relevante para un área de trabajo particular puede encontrarse en esa área de trabajo.

Los archivos útiles para la revisión son los que hacen referencia a:

• Planificación estratégica y operativa• Control de gestión• Actas de las reuniones de carácter

ejecutivo• Reclamaciones y conflictos • Revisiones y auditorías

El examen de los archivos exige tiempo y, por lo general, no pueden examinarse todos. Hay que decidir si se examina una selección al azar o una basada en el propósito de la investigación.

e) Informe y revisiones de la gestión. Los organismos públicos suelen generar diversos informes o revisiones de carácter interno que resumen para la alta dirección los temas de interés en cada momento, o que proponen alternativas de actuación. Los auditores deben localizar y analizar dichos informes. Las formas de identificarlos incluyen las entrevistas y el examen de las actas de las reuniones de la dirección.

297

f) Bases de datos. La mayoría de los organismos públicos poseen algún sistema de información a la dirección que recoge datos pertinentes para la realización de las operaciones.

g) Cuando los datos procesados informáticamente sean importantes para los resultados de la auditoría, es conveniente tomar precauciones adicionales con el propósito de obtener pruebas suficientes, competentes y pertinentes de que los datos son válidos y fiables. Además, cuando el objetivo primario de la auditoría es la fiabilidad de un sistema de información, los auditores tienen que efectuar una revisión de los controles generales y de aplicación del sistema. (NA 2.2.37, 2.2.46 y 3.3.4).

h) Fuentes externas. Es posible que los organismos de mayores dimensiones tengan grandes bibliotecas especializadas pertinentes para sus áreas de responsabilidad. Puede resultar especialmente útil la búsqueda de bibliografía sobre los temas pertinentes y los términos clave.

i) Fuentes de las Entidades de Fiscalización Superior. El auditor no debe pasar por alto las pruebas que se han recogido en las auditorías previas.

j) Observación directa. Su valor no debe subestimarse, por ejemplo: una observación del comportamiento general del personal aporta información sobre la presión, la moral laboral o la falta de trabajo, sobre las cuales puede efectuarse a continuación un seguimiento, si se considera apropiado.

Es preciso realizar una cuidadosa consideración con objeto de seleccionar las actividades o instalaciones que van a inspeccionarse físicamente. Éstas tienen que ser representativas del área que se examina. Los auditores también tienen que ser

conscientes de que las personas actúan de forma diferente cuando se las somete a observación.

Documentación de las pruebas

El auditor debe adoptar los procedimientos apropiados para mantener la confidencialidad y la custodia segura de los documentos de trabajo, y debe conservarlos durante el periodo suficiente para cumplir los requisitos legales y profesionales de conservación de registros.

Las normas de auditoría de la INTOSAI señalan que: “Los auditores deben justificar documentalmente, de manera adecuada, todos los hechos relativos a la fiscalización, incluso los antecedentes y la extensión de la planeación, del trabajo realizado y de los hechos puestos de manifiesto” (NA 3.5.5.). También se ha afirmado que una documentación adecuada es importante por diversas razones:

1. Para confirmar y fundamentar las opiniones e informes del auditor.

2. Para incrementar la eficiencia y la eficacia de la auditoría.

3. Como fuente de información en la preparación de los informes o en la respuesta a las preguntas de la entidad fiscalizada o de otras partes interesadas.

4. Como prueba del cumplimiento por parte del auditor de las normas de auditoría.

5. Para facilitar la planeación y la supervisión.6. Como apoyo al desarrollo profesional del

auditor.7. Como ayuda para garantizar que los

trabajos delegados han sido realizados satisfactoriamente.

8. Como prueba del trabajo realizado, para futuras referencias (NA 3.5.6).

9. Para mantener la confidencialidad y la custodia segura de los documentos de trabajo, y para conservarlos durante el periodo suficiente para cumplir los requisitos legales y profesionales de conservación de registros.

298

LA NORMA DEL INSTITUTO MEXICANO DE CONTADORES PÚBLICOS, A. C.

En el ámbito nacional las auditorías practicadas tienen como referencia normativa lo señalado por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C. (IMCP), organización fundada en 1923, que consta de 61 colegios de profesionistas agrupando a más de veinte mil contadores públicos asociados en todo el país, la cual ha emitido políticas, lineamientos y documentos normativos relativos al trabajo del auditor para la aplicabilidad de los principios y normas de contabilidad.

El Instituto emitió el Boletín E-03, donde se desarrolla el tema de la evidencia suficiente y competente, el cual se adapta a las Auditorías de Desempeño y Especiales. El boletín trata sobre las características cuantitativas y cualitativas que debe reunir el material o los elementos de juicio, así como de los criterios de importancia relativa y de riesgo probable que deben guiar al auditor tanto en la conducción de su trabajo como en la preparación de su dictamen.

El material o los elementos de juicio a que se refiere el boletín se llama evidencia comprobatoria, la cual debe comprobar la autenticidad de los hechos.

Los pronunciamientos relativos a la evidencia suficiente y competente son los siguientes:

01 La evidencia será suficiente, cuando ya sea por los resultados de una sola prueba o por la concurrencia de resultados de varias pruebas diferentes, en los que se ha obtenido en la cantidad indispensable, para que el auditor llegue a la convicción de que los hechos que está tratando de probar dentro de un universo y los criterios cuya corrección está juzgando, hayan quedado satisfactoriamente comprobados.

02 La evidencia es competente cuando se refiere a hechos, circunstancias o criterios que realmente tienen relevancia cualitativa dentro de lo examinado y las pruebas realizadas son válidas y apropiadas.

03 La reunión de estos dos elementos: Evidencia suficiente (característica cuantitativa) y evidencia competente (característica cualitativa) proporcionan al auditor la convicción necesaria para tener una base objetiva en su examen.

04 Para obtener la evidencia, el auditor deberá guiarse por los criterios de importancia relativa y riesgo probable.

No todos los hechos, criterios y elementos que forman parte de la Cuenta Pública tienen la misma importancia. Existen algunos cuya importancia es decisiva dentro del contexto general de lo que se va a examinar.

05 Se considera que una partida tiene importancia relativa cuando mediante su inclusión o exclusión; o un cambio en su presentación, en su valuación, o en su descripción pudiera modificar sustancialmente la interpretación de la información financiera.

El auditor debe graduar su examen y la atención que dedique a los conceptos conforme a la importancia relativa de éstos.

06 El riesgo probable se refiere a la posibilidad de error que puede representar la carencia o deficiencia de ciertas partes de la evidencia, dada la naturaleza de la partida que se pretende comprobar.

299

El auditor debe determinar el alcance y oportunidad de sus procedimientos de acuerdo con el riesgo de error que corre en cada una de las áreas sometidas a examen.

07 La evidencia suficiente y competente se debe consignar en los papeles de trabajo.

Es importante tener en cuenta que los papeles de trabajo constituyen la evidencia de la auditoría.

301

El Tomo II, Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública. Volumen 2. Proceso de Desarrollo y los Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública. Proceso de Desarrollo son el marco normativo institucional que el auditor debe considerar invariablemente para la revisión, análisis y formulación de los resultados de la Cuenta Pública.

El Tomo II, Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública. Volumen 2. Proceso de Desarrollo está integrado por cuatro subprocesos: Programación; Ejecución; Informe de Auditoría, y Revisión de Situaciones Excepcionales.

El Lineamiento número 3 “El Resultado” se ubica en el subproceso de Ejecución y comprende: la apertura de la auditoría, que para las Auditorías de Desempeño y Especiales sólo puede efectuarse una vez que el Auditor Especial de Desempeño ha aprobado la auditina de la auditoría; posteriormente el auditor evalúa la información; y, en su caso, el control interno; actualiza la guía de auditoría; aplica los procedimientos de auditoría; y determina los resultados.

Conforme a las políticas y reglas de operación del Macroproceso, en el subproceso de Ejecución se deben realizar siete actividades, cuyo objetivo y resultado se detallan en el cuadro siguiente.

ANEXO 3

MACROPROCESO E INDICADORES DE REVISIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE LAS AUDITORÍAS

302

ENTR

AD

AETA

PAS, A

CTIV

IDA

DES PR

INC

IPALES R

ESPON

SAB

LES Y A

LCA

NC

ESSA

LIDA

S

PAA

Indicadores de Rem

isión para la fiscalización de la cuenta publica, proceso de desarrollo(D

ELT420P01)M

anual de Uso-M

odulo de Program

ación de A

ctividades Guías

Básicas de Auditoria

(DEG

T40DE01 al 8)

1.2 Programar actividades y procedim

ientos de Auditorias

Indicaciones de Revisión para la Fiscalización de la C

uenta Pública, Proceso de desarrollo(D

ELT42DP01)

Lineamientos Técnicos

de la auditoria Especial de D

esempeño-2-La

Auditoria (D

EL30DP01)

1.3 Elaborar la Auditoria

PAA

FTom

o II Microproceso

para la revision de la C

uneta Publica .Vol 1

Proceso de desarrollo(D

EL42DP02)

1.4 Elaborar la orden Auditoría

La Programación de actividades para el desarrollo de la la

auditoria comienza una vez aprobado el PA

AF. C

on base a las fechas establecidas en el PA

A de la A

SF, la UA

P registra en el SIC

SA las actividades del program

a de trabajo apropiado por el director de área responsable de su coordinación.

La UA

A determ

ina en la Guía de A

uditoría el alcance y aplicación de los procedim

ientos de auditoria que permiten

lograr el objetivo de la revisión, con base en el análisis de la inform

ación proporcionada por la entidad fiscalizada y de las auditorias en ejercicios anteriores.

UA

A

Cuando se realicen A

uditorias sobre el desempeño, las

UA

A de la A

ED así com

o las unidades auditorías no adscritas a la A

ED que program

en ese tipo de auditorias y decidan aplicar

este procedim

iento elaboraran

la A

uditoria de

conformidad con los lineam

ientos Técnicos de la Auditoria

Especial de Desem

peño

UA

A

La UA

A elabora el oficio de orden de auditoria para

remitirlo a la entidad fiscalizada en el acto de apertura

UA

AO

ficio de orden de Auditoria

DE42T015

D

E41T016/o

DE41T017

La

Programación

de actividades para el desarrollo de la auditoría

SICSA

Guia de A

uditoria D

E42T018

Auditina

Subproceso de Programación

303

ENTRADA ETAPAS, ACTIVIDADES PRINCIPALES RESPONSABLES Y ALCANCES SALIDAS

Indicadores de Revisión para la Fiscalización de la cuenta pública, Proceso de Desarrollo (DELT42DP01) Programa de actividades para el desarrollo de la auditoría Guía de auditoria(DEL42T018)Oficio de orden de auditoriaTomo II Microproceso para la revision de la cuenta publica. Volumen 1 Proceso de desarrollo (del42dp02)PROFIS y Reglas de Operacion (Art.38,LFROF).

2.1 Formalizar y dar inicio a los trabajos de auditoria

Datos ,libros y documentación justificativa y comprobatoria relativa al ingreso y gasto público , incluyendo la LIF y el PEF.

2.2 Evaluar el Control Interno

Datos, libros y documentación justificativa y comprobatoria relativa al ingreso y gasto publico, incluyendo la UF y el PEF.Cuestionario de control Interno (DE42T022) Cédula de trabajo (DE42T024) Auditina (en su caso).

2.3 Aplicar los procedimientos de auditoria y obtener los resultados

Guía de auditoria (DE42T018)

Cuestionario de Control Interno (DE42T022)

Auditoría (en su caso)

Cédula de Trabajo (DE42T024)

Cédula de Integración del alcance de la auditoria (DE42T026)

Cédula de Resultados (DE42T025)

2.4 Supervisar al grupo auditor

Para dar inicio a la ejecucion se debe: a) Elaborar el acta de formalización e inicio de ejecución de

auditoría. UAAb) Define los puntos sobre los cuales se evaluara control interno

de la entidad con base en el análisis de la documentación.

UAA

El plazo para la entrega de información solicitada a través de los oficios de origen de Auditoría, en el oficio de solicitud de información. el plazo señalado, la UAA es responsable de levantar el acta administrativa circunstanciada de auditoria para consignar los hechos, así como determinar la precedencia de promover una responsabilidad Administrativa sancionatoria y, en su caso un Pliego de Observaciones y de imponer la multa correspondiente.

Informe de Supervisión

DE42T027

Cédula de Resultados Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución del Personal Actuante.

DE42T021 DE42T021bis

La evaluación del control interno estará sujeta a los antecedentes, objetivo y alcance de la auditoria, por lo tanto deberá estar debidamente justificada y soportada en los papeles de trabajo.

El auditor debe constatar que la entidad fiscalizada cuenta con los mecanismos de control eficientes y eficaces en la consecución de los objetivos, respecto de la confiabilidad de la información financiera, cumpliendo el marco normativo aplicable, protección de sus archivos etc. y que ha puesto en prática la uniformidad de su aplicación así mismo la actuación de los servidores públicos encargados de llevarlos a cabo, para concluir que operan adecuadamente o para documentar las deficiencias detectadas.

El auditor puede aplicar criterios y técnicas especificas para evaluar el control interno, estableciendo en todos los casos su conclusión con respecto al resultado de su evaluación. Cuando proceda debe aplicar el cuestionario de control interno.

UAA

La UAA es responsable de la aplicación de los procedimientos de auditoria acerca del objeto auditado que permita la obtención de evidencia suficiente, competente relevante y pertinente para sustentar los resultados con y sin observaciones, la emisión de las acciones a que haya lugar y el correspondiente dictamen.

Los auditores comisionados elaboran las cedulas de trabajo (sumaria, analítica subanalítica etc.) sentando los resultados de la aplicación de los procedimientos y pruebas de auditoria.

UAA

Cuando sea necesario, se solicitara documentación complementaria en papel membretado de ASF firmado por el servidor publico de mayor nivel que se encuentre en ese momento comisionando en la entidad fiscalizada.

La supervisión de los trabajos de auditoria tiene la finalidad de lograr en tiempo y forma los objetivos de la revisión. Debe realizarse en los tiempos estimados en la programación de las actividades para el desarrollo de las auditorias y definir el nivel de responsabilidad de los funcionarios que intervienen. Debe elaborarse Informe de Supervisión por el jefe de departamento y el subdirector de áreas ria.

UAA

La UAA puede comunicar a la entidad fiscalizada cambios y reducción de auditores habilitados en el grupo auditor comisionado.

Cuestionario de Control Interno

DE42T022

Cédula de Trabajo

DE42T024

Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoria

DE42T019

Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoria

DE42T020

Multa

Cédula de Trabajo

DE42T02

Cédula de Resultados

DE42T025

Cédula de Integración de Alcance de la auditoría

DE42T026

Oficio de Solicitud de Información Complementaria

DE42T023

Subproceso de Ejecución

304

ENTRADA ETAPAS, ACTIVIDADES PRINCIPALES RESPONSABLES Y ALCANCES SALIDAS

Cédula de resultados (DE42T025)

2.5 Concluir los trabajos de auditoría y preservar resultados.2.5.1 Presentar resulados preliminares.

2.5.2 Concluir la auditoría y preservar resultados finales

Una vez aplicados los procedimientos de auditoria la UAA citara a la entidad fiscalizada con un mínimo de tres días hábiles de anticipación, anexando las cedulas de resultados y observaciones preliminares.

Oficio de notificación de reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares (Preconfronta)

DE42T028


DE42T025

Acta de reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares (Preconfronta)

DE42T029

Oficio de notificación de reunión para la presentación de resultados finales y observaciones preliminares (Preconfronta)

DE42T045


DE42T025

Cédula de Trabajo

DE42T024

Acta de presentación de resultados finales y observaciones preliminares (Confrontas)

DE42T030

Subproceso de Ejecución (continúa)

UAA

En la reunión levantara el acta administrativa correspondiente en la que se otorgue a la entidad fiscalizada un plazo de siete días hábiles contadas a partir del día siguiente de la reunión, para que presente la documentación que aclare o justifique las observaciones determinadas.

Para la reunión de presentación de resultados finales se citará al ente con un mínimo de tres días hábiles de anticipación, anexando las cédulas de resultados finales y observaciones preliminares.

En la reunión levantara el acta administrativa correspondiente en la que se otorgue a la entidad fiscalizada un plazo de siete días hábiles contadas a partir del día siguiente de la reunión, para que presente la documentación que aclare o justifique las observaciones determinadas.

305

LA POLÍTICA DEL MACROPROCESO

Las Políticas de Operación establecen que en el subproceso de Ejecución de las auditorías, invariablemente, deberán acatarse las disposiciones siguientes:

a) La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad (Art. 79 de la CPEUM y Art. 1 de la LFRCF).

b) El desarrollo de las auditorías se realiza de acuerdo con lo establecido en este documento y en la siguiente normativa institucional para la fiscalización de la gestión gubernamental:• El Marco Rector. Normas y Esquema Operativo (IMP0201 Clave anterior DRLT42DR01)• Los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Proceso de

Desarrollo (IDE0202, Clave anterior DELT42DP01)• Los Criterios Relativos a la Ejecución de Auditorías, publicados en el DOF el 1° de junio de

2009.• El Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría (2DE0202, Clave anterior

DELT42DE01)• Los Lineamientos Editoriales de la ASF (2DE023, Clave anterior DELT43DE01)• Las Guías Básicas de Auditoría (DS Guías Básicas de Auditorías de Desempeño. ES Guías

Básicas de Auditorías Especiales)• El Manual de Calidad (ICA0101. Clave anterior CALI70DR01)• El Lineamiento para Acción Correctiva, Preventiva y de Mejora (2CA1102)

c) Sin perjuicio de lo anterior, la Auditoría Especial de Desempeño emite los Lineamientos Técnicos para las Auditorías sobre Desempeño que deben aplicar sus UAA en el desarrollo de las auditorías a su cargo.

Lineamiento Técnico 2. La Auditina (3DE0401. Clave anterior DELT30DP01) Lineamiento Técnico 3. El Resultado.- El Onus Probandi (3DE0402. Clave anterior DELT30DP02) Lineamiento Técnico 4. La Confronta (3DE0403. Clave anterior DELT30DP03) Lineamiento Técnico 5. Formulación de las Observaciones y Acciones Promovidas (3DE0404.

Clave anterior DELT30DP04) Lineamiento Técnico 6. El Dictamen (3DE0405. Clave anterior DELT30DP05) Lineamiento Técnico 7. El Informe Final de Auditoría (3DE0406. Clave anterior DELT30DP06) Lineamiento Técnico 8. El Expediente de Auditoría (3DE0407. Clave anterior DELT30DP10) Lineamiento Técnico 9. La Ficha de Auditoría (3DE0408. Clave anterior DELT30DP09)

d) Para el desarrollo de las auditorías se pueden contratar despachos y profesionales de auditoría independientes, en cuyo caso se aplica lo dispuesto en el “Acuerdo que establece las normas administrativas aplicables a las adquisiciones, arrendamientos y servicios en la Auditoría Superior de la Federación” (IAD7201) Lineamientos para la Contratación de Servicios por Concepto de Auditorías, Asesorías, Consultorías, Capacitación, Informática y Estudios e Investigaciones, con Cargo al Concepto 3300 del Clasificador por Objeto del Gasto. Cuando se realicen contrataciones con cargo a la partida 1201 aplica lo dispuesto en el documento ADLA61IN05: Lineamiento para la Contratación de Servicios Profesionales por Honorarios, Capítulo 1000 Partida 1201.

Los despachos y los profesionales independientes contratados y habilitados para realizar auditorías deben ajustarse a lo dispuesto en este documento en lo que resulte aplicable, estableciéndolo en el contrato de prestación de servicios.

306

Las auditorías en las que se maneje información en materia de seguridad nacional, seguridad pública o defensa nacional no podrán ser realizadas por despachos o profesionales independientes.

e) Los informes de las auditorías practicadas se elaboran conforme al diseño establecido en los Indicadores de Revisión.

f) Si en la fiscalización de la Cuenta Pública aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, al Estado en su Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, la ASF procederá conforme lo establece el artículo 49 de la LFRCF.

g) El soporte documental de la auditoría practicada sustenta los resultados plasmados en el IA. La ASF lleva a cabo su preservación de conformidad con lo establecido en el Sistema de Control de Documentos.- Lineamientos para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF (2AD7206. Clave anterior ADLA61SA01), en los que se establece el tiempo que deben conservarse en poder de las Unidades Administrativas que participan en el proceso de fiscalización, así como en el archivo de concentración de la Unidad General de Administración; atendiendo en lo general a lo dispuesto en el Artículo 11 de la LFRCF.

h) Las fechas reales de inicio y término de los formatos que se anexan al Expediente de Auditoría deben coincidir con las que se incorporen al SICSA, de conformidad con el anexo “Criterios para el registro de fechas de los papeles de trabajo en el SICSA” establecido en el Lineamiento para la Integración de Expedientes de Auditoría (2DE0202. Clave anterior DELT42DP01).

i) Por cada auditoría debe integrarse un expediente con el soporte documental de los resultados obtenidos en el desarrollo de la revisión, de conformidad con lo establecido en el Lineamiento para la Integración de Expedientes de Auditoría.

j) La ASF establece la trazabilidad de este proceso mediante tres mecanismos de control:• El SICSA, que muestra el grado de avance de la revisión, los resultados, el IA, entre otros.• Los formatos que se relacionan en este documento y que se encuentran registrados en la

carpeta de Formatos Técnicos, sección Regulados, de la Intranet Institucional.

k) La satisfacción del producto es medida por la DGICRA en su carácter de cliente del Proceso de Desarrollo, a partir de la verificación en el SICSA de que los IA cuentan con la autorización electrónica de los directores generales y de los auditores especiales o del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y que, por consiguiente, corresponden a las versiones finales que integrarán el Informe del Resultado.

l) El Mapa del Proceso consta de cuatro subprocesos que regulan: la programación, la ejecución de las auditorías, la elaboración de los IA y la revisión de situaciones excepcionales.

307

ANEXO 4

PRODUCTOS QUE DEBERÁN GENERARSE PARA DEJAR CONSTANCIA DE LA TRAZABILIDAD DE LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

308

RUTINAS EN LA EJECUCIÓN DE LAS AUDITORÍAS

DEL AUDITORLINEAMIENTO

TÉCNICOFORMATO

La rutina en la ejecución de las auditorías se presenta desde la elaboración e integración de la auditina hasta la presentación de la versión final del proyecto de informe de auditoría, las direcciones de área supervisan este proceso (verificación), mediante los registros/productos certificados en la Norma ISO 9001:2008.

Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública Vol. 1 Proceso de Planeación, Capítulo II, Proceso de Planeación.

Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública Vol. 2.- Proceso de Desarrollo.

Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública.- Proceso de Planeación.

Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública.- Proceso de Desarrollo.

Los LTAED del 1 al 9, que van de la planeación a la ficha de auditoría.

Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la Programación. La AuditinaDE30/T001

Cédula de Evaluación IndividualDE30/T002

Carta de Manifestación de no conflicto de interesesDE30/T003

Oficio de Orden de Auditoría (Dependencias y Entidades)DE42/T015

Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría DE42/T019

Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría, DE42/T020

Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución del Personal ActuanteDE42/T021

Cuestionario de Control Interno DE42/T022

Oficio de Solicitud de DocumentaciónComplementaria DE42/T023

Cédulas de Auditoría (Sumarias, Analíticas,Subanalíticas, etc.)DE42/T024

Cédula de Resultados DE42/T025

Cédula de Integración de Alcance de la Auditoría DE42/T026

Informe de SupervisiónDE42/T027

Cédula de Evaluación del Comité Técnico deRevisión del Proyecto de Informe al 75%DE30/T004

Cédula de Control de CalidadDE30/T006

Registro/Producto IntegraciónElaboró, Verificó

y Autorizó

Auditina Auditores, Jefe de Departamento

Subdirector, Director de Área, Director General

Cédula de calidad de la auditina

Auditores y Jefe de Departamento


Aplicación de procedimientos de la guía de auditoría

Auditores Auditor, Jefe Departamento, Subdirector

Cédulas de resultados

Auditores Jefe de Departamento, Subdirector, Director de Área

Informe al 75% de avance

Auditores, Jefe de Departamento


Cédula de calidad del informe al 75% de avance



Observaciones y acciones emitidas



Dictamen Auditores, Jefe de Departamento


Informe de auditoría (IA)



309

ANEXO 5

MARCAS DE CONTROL DE CALIDAD AL 75% DE AVANCE Y AL IA

310

1 Establecido el deber ser en tríada

2 Establecido el “onus probandi”; la prueba, la evidencia en la tríada

3 Establecida la observación en la tríada

4 Ausente o incompleto el deber ser

5 Incompleta o insuficiente la evidencia

6 Ausente o insuficiente la observación

7 Conexión entre el deber ser y la evidencia

8 Conexión entre la evidencia y la observación

9 Conexión entre la observación y el deber ser

10 Sin conexión el deber ser y la evidencia o insuficiencia de ambos

11 Sin conexión la evidencia y la observación o insuficiencia de ambos

12 Sin conexión la observación con el deber ser o insuficiencia en ambos

13 Con estructura triádica

14 Sin estructura metodológica de auditoría. No hay estructura triádica

?

?

?

?

?

?

?

311

15 J.V. Juicio de valor

16 J.A. Juicio absoluto

17 H Hermenéutica realizada

18 H? El ejercicio hermenéutico insuficiente o inexistente

19 AC Argumento circular; Se argumenta lo obvio o en términos de si mismo

20 P.E. Potencia explicativa

21 P.E.? Debilidad explicativa en el mensaje

22 i Importante

23 D Dado lo importante del hallazgo, debe estar incluido en el dictamen

24 Ana Anacoluto. Inconsecuencia en la construcción del discurso

25 EUC Establecer un Universal Conceptual

26 Doxa Opinión sin fundamento sobre un fenómeno o aspecto de la política pública

27 Episteme Opinión con fundamento sobre un fenómeno o aspecto de la política pública

Cuestiones de forma

28 R Calidad en la redacción

29 R? Redacción confusa

30 M.P.C. Mejorar la presentación del cuadro

31 PPT Pasar a papeles de trabajo

32 FEM Falta exposición de motivos

33 PDD Poner datos duros

34 IL Se transcribe el Informe de Labores del ente. No tiene estructura de auditoría

35 Ch.c Checar cifras. No son de dimensión lógica o no cuadran las cifras

313

CONTROL DE FORMATOS

El contenido de los formatos es enunciativo y no limitativo, por lo que en caso de ser necesario, se deberán adecuar conforme a las circunstancias, ejemplos y explicaciones del llenado de estos formatos, se encuentran en los *Indicadores de Revisión para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Proceso de Desarrollo, para la Cuenta Pública aplicable.

CÓDIGO FORMATOÁREA RESPONSABLE DE

CONSERVARLOTIEMPO DE

CONSERVACIÓN

DE42/T015* Oficio de Orden de Auditoría (Dependencias y Entidades)

UAA 10 años

DE42/T019 * Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría

UAA 10 años

DE42/T020 * Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría,

UAA 10 años

DE42/T021 * Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución del Personal Actuante

UAA 10 años

DE42/T022 * Cuestionario de Control Interno UAA 10 años

DE42/T023 * Oficio de Solicitud de Documentación Complementaria

UAA 10 años

DE42/T024 * Cédulas de Auditoría (Sumarias, Analíticas, Subanalíticas, etc)

UAA 10 años

DE42/T025 * Cédula de Resultados UAA 10 años

DE42/T026 * Cédula de Integración de Alcance de la Auditoría UAA 10 años

DE42/T027 * Informe de Supervisión UAA 10 años

DE30/T004

*Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%

UAA 10 años

DE30/T006 * Cédula de Control de Calidad UAA 10 años

Autoría: Roberto Salcedo Aquino

Investigación: Ma. Magdalena Reza Mendiola

Colaboradores: Jorge Pedro Castolo Domínguez Marisela Márquez Uribe Rubén Medina Estrada Eduardo Gurza Curiel Paola Minerva Chapa Montes Jacob Cancino Romero Gilberto Ortíz Rodríguez

Los Catorce Lineamientos de esta obra fueron revisados para verificar su congruencia metodológica con los Protocolos de la Investigación Científica de las Ciencias Sociales por el Centro de Investigación y Docencia Económica, A.C. (CIDE), bajo la dirección del Dr. Mauricio Merino Huerta y con la colaboración de la Mtra. Michiko K. Arámburo Osako.

La obra “Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental, Lineamientos Técnicos de la Auditoría Especial de Desempeño Tomo I” se terminó de imprimir y encuadernar en Diciembre de 2012 en los talleres de: Print Shop en Av. Progreso No. 136, Colonia Barrio de Santa Catarina, Delegación Coyoacán, C.P. 04010, tels. 5659-0435 y 5659-0473.

La edición consta de 1500 ejemplares.

tomo i 1 el resultado: el onus...

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