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PROPUESTA PARA HACER DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA EN EL MUNICIPIO DE PASTO, UNA POLÍTICA SOCIAL DE

JUSTICIA Y EQUIDAD CON CRITERIOS DE EFICACIA ECONÓMICA Y EFICIENCIA SOCIAL

LUIS EDUARDO TRUJILLO NOGUERA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL NARIÑO Y ALTO PUTUMAYO ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA SOCIAL

SAN JUAN DE PASTO 2007

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PROPUESTA PARA HACER DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA EN EL MUNICIPIO DE PASTO, UNA POLÍTICA SOCIAL DE

JUSTICIA Y EQUIDAD CON CRITERIOS DE EFICACIA ECONÓMICA Y EFICIENCIA SOCIAL

LUIS EDUARDO TRUJILLO NOGUERA

TRABAJO DE GRADO

ASESOR: PROFESOR ARTURO OBANDO IBARRA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL NARIÑO Y ALTO PUTUMAYO ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA SOCIAL

SAN JUAN DE PASTO 2007

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

JUSTIFICACIÓN

OBJETIVOS

1. PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVAS EN 1. PASTO, ESCENARIOS Y OPORTUNIDADES

2. PASTO RECREA LA PLANEACIÓN DESDE UN EJERCICIO 2. PARTICIPATIVO

3. LOS CABILDOS, HISTORIA, APPUESTAS Y ENCUENTROS CON 3. LAS NUEVAS EXPERIENCIAS DE CONSTRUCCIÓN COLECTIVA 3. DE MUNICIPIO Y DE CIUDAD

3.1 INICIO DE LA EXPERIENCIA

3.2 RUTA METODOLÓGICA INICIAL

3.3 LOS CABILDOS REGRESAN A LA VIDA POLÍTICA DEL MUNICIPIO 3.3 DE PASTO

3.4 EL ACTUAL GOBIERNO DE PASTO, POSICIONANDO LA GESTIÓN 3.4 PÚBLICA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.5 LOS CABILDOS SE EVALÚAN

3.6 NUEVO DISEÑO METODOLÓGICO

3.7 APRENDIZAJES

3.8 DIFICULTADES DEL PROCESO

4. PROPUESTA PARA HACER DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN 4. PARTICIPATIVA EN EL MUNICIPIO DE PASTO, UNA POLÍTICA 4. SOCIAL DE JUSTICIA Y EQUIDAD CON CRITERIOS DE EFICACIA 4. ECONÓMICA Y EFICIENCIA SOCIAL

4.1 RECOMENDACIONES BÁSICAS

4.2 LA RENDICIÓN DE CUENTAS COMO INSTRUMENTO DE 4.2 FORTALECIMIENTO SOCIAL Y COMUNITARIO

4.3 ARTICULACIÓN DE LA PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 4.3 PARTICIPATIVOS CON LAS HERRAMIENTAS DE SEGUIMIENTO 4.3 Y EVALUACIÓN

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4.4 PROPUESTA DE ARTICULACIÓN DE LA PLANEACIÓN Y 4.4 PRESUPUESTACIÓN COMO EXPRESIONES DE PARTICIPACIÓN 4.4 LOCAL A LOS PROCESOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN (S&E)

4.5 ESTRATEGIAS PARA ORGANIZAR EL S&E A LA GESTIÓN PÚBLICA 4.5 LOCAL EN PASTO

4.6 UTILIDAD, DEMANDA EFECTIVA Y AMIGABILIDAD DE LAS 4.6 HERRAMIENTAS DE S&E PARA LOS MECANISMOS DE 4.6 PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA

4.7 COMPONENTES DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN

4.8 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN,4.8 SEGUIMIENTO Y MONITOREO AL PLAN Y PRESUPUESTO 4.8 PARTICIPATIVOS

4.9 UTILIDAD, DEMANDA EFECTIVA Y AMIGABILIDAD DE LAS 4.9 HERRAMIENTAS DE S&E PARA LOS MECANISMOS DE 4.9 PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA EN PASTO

4.9.1 ¿Por qué hacer seguimiento y evaluación participativos?

4.9.2 ¿Quién hace seguimiento y evaluación participativos?

4.9.3 ¿Qué se sigue y evalúa?

4.9.4 ¿Cómo se hace seguimiento y evaluación participativos?

4.9.5 ¿Cuándo hacer seguimiento y evaluación participativos?

4.9.6 Posibles dificultades

BIBLIOGRAFÍA

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INTRODUCCIÓN Existen tres casos que han alimentado positivamente la experiencia de la Planeación y Presupuestación Participativa en Pasto: los cabildos rurales de la administración de Antonio Navarro, el caso de Porto Alegre, Brasil y la experiencia de la ciudad de Quito, en Ecuador. Los cabildos rurales en el gobierno de Antonio Navarro instauran en Pasto la figura del alcalde como gerente público, donde los funcionarios se obligan a cambiar de actitud frente a las comunidades y en cuyo ámbito, estas últimas adquieren protagonismo al actuar conscientemente y con mejor calidad en el proceso de identificación, priorización, formulación, seguimiento y fiscalización de sus proyectos. Uno de los logros palpables de dicha administración fue la recuperación de la confianza de los ciudadanos en el gobierno municipal con la delegación de una parte importante del poder del alcalde y del Concejo Municipal en el ciudadano y las organizaciones comunitarias de base, mediante la realización de los cabildos abiertos, específicamente en la zona rural, que decidirían sobre el presupuesto. Desde entonces en Pasto se reclama que el cabildo abierto es una institución social1 y, un instrumento eficaz para la democracia y la participación en la gestión pública y el desarrollo local, asuntos que antes estaban circunscritos a las relaciones del alcalde con los concejales y los políticos tradicionales. Este es un avance significativo en la concreción de una nueva cultura política y de unas relaciones modernas entre comunidad, Estado y agentes políticos. El modelo de Porto Alegre, Brasil ha sido el inspirador clave de este ejercicio de democracia participativa de Pasto, al decir de los impulsadores institucionales y

1 Estas instituciones tienen origen, al decir del constitucionalista Ernesto Saa Velasco, en los siglos XVI y XIX, de manera especial en aquellos cabildos llevados a cabo en la época de la Independencia. Ahora, ésta figura tradicionalmente se considera en Colombia dentro de las sesiones ordinarias o extraordinarias del Concejo Municipal en sus deliberaciones públicas para argumentar reparos y hacer propuestas en asuntos de interés general, constituyéndose en una tribuna a disposición de todos. En el marco de la Constitución del 91 y la Ley 134, de participación ciudadana, y sus ulteriores desarrollos legislativos, se retoman estas instituciones para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Ver, Alcaldía Municipal de Pasto. Concejo Municipal. Red de Solidaridad Social. Programa de Reinserción. Cabildo Abierto. Un paso hacia el desarrollo de nuestras comunidades. Pasto, julio de 1.997.

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sociales. De esta experiencia brasilera se rescata la idea de iniciar un proceso de presupuestación participativa de largo plazo. Allí ya lleva diecisiete años y los logros e impactos sobre el desarrollo local son evidentes: “el éxito de este instrumento de gestión municipal se ha expresado en un aumento muy significativo del número de participantes, desde apenas unas mil personas en 1990 a once mil en 1994, 16.000 en 1998 y 40.000 en 1999. Desde su inicio, los proyectos decididos mediante el Presupuesto Participativo supusieron inversiones superiores a los 700 millones de dólares, principalmente en infraestructura urbana y en la mejora del nivel de vida de la población”2. Esta experiencia se ha convertido en un hito histórico para los países del sur que buscan una tercera vía como alternativa de desarrollo3. El Sistema de Gestión Participativa de Quito, a pesar de no haber influido directamente en esta experiencia es importante reseñarlo por algunos rasgos y coincidencias que interesan al caso de Pasto y, además en vista de que el Eje Urbano Regional Quito – Pasto siempre ha marcado algunas tendencias de desarrollo relevantes históricamente. Después de la administración Navarro, Los promotores del Plan y Presupuesto Participativo con un enfoque integral (urbano y rural), han sido el actual alcalde de Pasto, Raúl Delgado y el recién reelegido Eduardo Alvarado Santander, quienes en conjunto vienen liderando esta dinámica transformadora desde el año 2001. Como en otros casos, la concepción de la idea surge de la misma campaña política y como una propuesta del movimiento político triunfador de aquella época. Las tres últimas administraciones de Pasto, incluida la primera de Alvarado Santander, han surgido de propuestas alternativas o independientes de los partidos tradicionales, y en el caso de Alvarado gracias a un marco de coaliciones políticas que le dan un corte plural al gobierno. 2 Notas de Dalmira P. Atando nudos de Córdoba. Bases para un presupuesto participativo. Formato digital. Sin fecha.

3 En particular hay “al menos setenta ciudades en todo Brasil que utilizan el Sistema de Presupuesto Participativo, basándose en la experiencia de Porto Alegre. En Argentina, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, dictada en 1996, estableció el carácter participativo del presupuesto, puntualizando que "la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos", e inició una experiencia piloto en este ámbito. En México la Delegación de Tlalpan ha puesto en práctica este año el ejercicio "Hacia un Presupuesto Participativo", a partir de cuyas propuestas se elaborará el proyecto del Programa Operativo Anual para 2002. La ciudad de Quito, Ecuador, en su Plan Quito Siglo XXI tiene como uno de sus ejes centrales el de la Participación Ciudadana, entendidos como una práctica para construir y ejercer una mejor ciudadanía y fortalecerla en el Distrito Metropolitano.

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El proceso surgió desde el mismo Movimiento Convergencia Ciudadana liderado por el padre Antonio Gallardo, Raúl Delgado, Carlos Alvarado y otras personalidades4 de la vida política de Pasto, y luego se transformó en la Convergencia Cívica, con un llamado amplio que concluyó en la postulación inicial de la candidatura del padre Gallardo. Este movimiento se caracterizó por la presencia de personalidades cívicas con una hoja de vida limpia. Finalmente y luego de una serie de reuniones y debates sobre la perspectiva del movimiento y, dada la renuncia a la postulación como candidato para la alcaldía por el sacerdote Gallardo, se consolida la candidatura de Eduardo Alvarado y se convoca ampliamente a construir un programa de gobierno con especial vinculación de expertos en diferentes áreas. En realidad el tema de la participación ciudadana era uno más y por ende no se constituyó como eje central de la campaña política. Tampoco surgió como parte de un gran movimiento cívico o social, sino más bien alrededor de una dinámica de alianzas que hicieran posible el triunfo en las elecciones de alcaldía. Obtenido este se abrieron paso hipótesis y conjeturas sobre las nuevas condiciones de la cultura política de Pasto, comparables en su masa crítica de opinión con lo que acontece en Bogotá. El marco de actuación del actual Plan de Desarrollo de Pasto como el del que lo antecedió, se ubica dentro del enfoque del Desarrollo Humano Sostenible, que se define de manera plural, por la forma como se construyó el discurso del desarrollo y de la participación5. La definición acordada es:

“El desarrollo se concibe como el despliegue de las potencialidades de todo ser humano como persona y como miembro de una sociedad, en el proceso continuo de construcción de nuevos estadios de bienestar y calidad de vida en los ámbitos individual y colectivo y de creación de nuevas opciones sociales, ambientales, económicas, políticas, culturales y físico espaciales”6.

4 Se destacan también el actual reelegido alcalde Eduardo Alvarado Santander, José Aulo Polo, Líder Popular, Alfonso Rebolledo Muñoz, médico reconocido por su perfil cívico, Alfredo Fajardo Arturo, destacado jurista de la región, Jaime Erazo López, medico liberal y el abogado independiente José Eduardo Ortiz Vela.

5 En este participaron intelectuales y profesionales pastusos de distinto rol social y procedencia se destacan

6 Alcaldía Municipal de Pasto, periodo 2001 – 2003. Acuerdo 010 de mayo de 2001. Plan de Desarrollo Municipal. Pasto: espacio de vida, cultura y respeto. P.31.

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Esta definición marca una relación entre lo individual y lo colectivo que los autores plasmaron como un mandato filosófico y pragmático para ejercer la democracia. En efecto, Calpa7 hace énfasis en su propuesta acerca del papel de los individuos, y como individuos inscritos en una forma de ser y existencia colectiva, jugando a la creación de una nueva sociedad. Con estas experiencias se busca crear confianza y ganar en cohesión social alrededor del propósito de hacer de Pasto el centro de una región en continuo desarrollo sostenible, que basa su competitividad en potenciar las capacidades de aprendizaje colectivo e impulsar formas organizativas y de socialización. Desde la visión de desarrollo de Pasto8 se espera contribuir a la construcción de la región sur de Colombia, donde convergen los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Huila, Caquetá y Tolima. En ese horizonte se espera que Pasto sea un territorio jalonador del desarrollo local con radio de influencia en todo el departamento de Nariño, pero sobre todo en los municipios que circundan el volcán Galeras. Para hacer operativa esta visión el Plan contempla la implementación de nueve ejes estratégicos que garantizarán la coherencia entre la visión de largo plazo, la puesta en marcha del Plan y la ejecución presupuestal. Se parte de la convicción profunda acerca de la bondad y la necesidad de la participación ciudadana en la construcción del desarrollo de la sociedad9. Con base en ese propósito estratégico se espera generar un modelo de gestión que permita el fortalecimiento del capital social y que establezca un nuevo tipo de relación entre lo público y lo privado, con un alto sentido ético, con vocación de servicio, equidad y creatividad institucional.

7 CALPA, LUIS EDUARDO. Elementos para la formulación del Programa de Gobierno. Perspectiva programática, febrero de 2001. Mímeo.

8 La visión dice: “Pasto: acogedor espacio de vida saludable. un pueblo participante, emprendedor, creativo y solidario; orgulloso de sus raíces culturales y de sus riquezas paisajística y artística. Centro y líder de una región competitiva, en continuo desarrollo humano sostenible, que genera colectivamente opciones y oportunidades para todos y todas con criterios de equidad y respeto, que aprovecha su localización estratégica en el Pacífico, los Andes, y el Amazonas, aportando a la construcción de país.

9 Proyecto Plan y Presupuesto Participativo de Pasto. El Sur un Norte de Esperanza. Mímeo.

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Se recalca siempre que este proceso está inscrito en la consolidación de un Sistema de Planificación, Presupuestación, Gestión y Control del Desarrollo Local de Pasto10, elemento que permitiría hacer fluir la participación ciudadana sobre los propósitos estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal. Con respecto al proceso en sí mismo se plantearon unos criterios generales de actuación tanto desde el Programa de Gobierno como desde el Plan de Desarrollo, así como en la posterior implementación del proceso. Uno de los ejes del Programa de Gobierno fue el de Cultura democrática, Civismo y Civilidad, en el cual se vislumbra la vocación política de reivindicar el ejercicio de la democracia directa y la interlocución permanente entre el gobierno y las comunidades. Hay una premisa fundamental que permitirá luego concretar el proceso actual: “la democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz”11. En el mismo documento del programa de gobierno de Alvarado Santander, se prevé que es necesario pasar de la escueta opinión de la gente en los asuntos del desarrollo hacia un nivel donde sea necesario actuar y decidir sobre aquello que les interesa. En los documentos preparatorios del Plan de Desarrollo de Pasto12 se destaca que el elemento mencionado del diálogo entre los saberes técnicos y populares es consubstancial a la cultura milenaria de los Quillasingas, dada la práctica de la minga, institución incaica que permite afirmar el criterio colectivo de trabajo y el cruce de saberes y esfuerzos individuales para satisfacer las necesidades. En este trabajo la minga se referirá al esfuerzo colectivo para desarrollar los proyectos en todo su ciclo vital (identificación, formulación, gestión, ejecución, control y evaluación). De otra parte, este concepto puede valorarse como una alternativa de redistribución del poder local que inevitablemente pone en la palestra la idea de la

10 En el desarrollo del proceso la denominación mas difundida ha sido la de Plan y Presupuesto Participativo de Pasto (PPPP)

11 Programa de Gobierno. Óp. cita, p 2.

12 MUÑOZ CORDEO, Lydia Inés. Concepción Etnohistórica. La primera cultura. p.1. Mímeo.

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disminución de la fuerza del saber técnico y experto, cediéndole lugar a la sociedad civil. Todo este proceso se orienta más a generar culturas de la coordinación antes que a reproducir y fortalecer culturas de subordinación13. En los diferentes ejes de acción estratégica del Plan están suscritos varios elementos de políticas. Como política de cultura se define que “todas las acciones de la administración municipal y la actitud de los funcionarios contribuirán a la formación de cultura ciudadana”14. Asunto de suma importancia dado que buena parte de la interlocución se realiza entre comunidades y funcionarios públicos municipales. Pero el eje de acción estratégica más relevante para este proceso es el encaminado a mejorar la relación entre lo público y lo privado, donde se dice que se garantizará la primacía del interés general y se hace énfasis en la asociación para la promoción del desarrollo local y la construcción de región. En la dinámica social desencadenada por este proceso es clara la necesidad de diseñar y fortalecer una estructura municipal basada en los objetivos del desarrollo local y regional y fundamentada en una cultura organizacional desde la perspectiva de lo público, así como en la promoción de alianzas estratégicas del municipio con otras instituciones públicas, privadas, la academia, ONG`s, la ciudadanía y el sector privado15. Para concretar lo anterior se identificaron y elaboraron siete programas que deben implementar la acción estratégica de relación entre lo público y lo privado: 1. Conversaciones con la ciudad 2. Planeación participativa 3. Desarrollo y liderazgo comunitario 4. Rediseño y fortalecimiento institucional 5. Que se informe todo el mundo 6. Veo por lo de todos 7. Agencia de desarrollo local

13 Ver AVILA P., RAFAEL. Organización y gestión de la investigación en la Universidad. Colciencias. Pontificia Universidad javeriana. P.41

14Plan de Desarrollo Municipal. Óp. cita, P.36

15 Plan de Desarrollo Municipal. Óp. cita, p 69.

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Ellos cuentan una asignación presupuestal de 5.127 millones para el período 2001 – 2003. En la vigencia 2002 se apropiaron recursos por 116 millones a través de los cabildos para dos proyectos, uno de capacitación en desarrollo de procesos comunitarios en una de las comunas urbanas y para la escuela de gestores de lo público que se adelanta con cofinanciación de la Fundación Social. Además se constituyó el 22 de junio de 2001, en un acto muy importante para la ciudad, la Agencia Local para el Desarrollo ADL16, que tiene cofinanciación de varios sectores y actores y está en proceso de despegue. Este es un ente de carácter estratégico para la ciudad por su composición y objeto formulado17. Se prevé que sea un organismo rector de la gestión del desarrollo participativo de Pasto.

16 Esta entidad (ADL) se fundó mediante escritura No. 2.533 del 30 de mayo de 2002. Según estatutos la conforman representantes de once sectores así: dos del sector público; dos del sector privado productivo; dos de la academia; dos de ONG; dos de sectores comunitarios diferentes y uno de los Miembros Honorarios de la Agencia. Sin embargo en la escritura mencionada aparecen suscribiendo como fundadores aportantes tres dependencias del sector público (Gobernación, Alcaldía de Pasto y Corponariño); tres de la academia (Universidad de Nariño; Universidad Mariana y Universidad Cooperativa); tres gremios económicos (Cámara de Comercio; Acopi y Fenalco); una ONG (Urdimbre) y el representante de la Iglesia (Diócesis de Pasto). No hay aún representación comunitaria.

17 Agencia de Desarrollo Local. Estatutos. p.2.

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JUSTIFICACIÓN

Planeación y presupuestación uno de los enfoques de participación en Pasto

“La democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz”

Una de las contribuciones al enfoque de la planificación, la presupuestación y del desarrollo de la experiencia de Pasto se puede dar desde la academia y los escenarios intelectuales y profesionales que sin duda deben insertarse en el proceso, así como de su participación directa en los diversos momentos de la experiencia. El presupuesto refleja el objetivo y sentido final del ejercicio político de construcción del plan. Presupuesto, gobernabilidad y ejercicio político de la participación adquieren sentido en el caso de Pasto. Las cifras reflejan en última instancia el sentido político del Plan y del gobierno: hacer posible la participación ciudadana y la democracia18. Hoy en Pasto, con el proceso de cabildos y de presupuestación participativa se hace realidad la participación de la ciudadanía en el ejercicio del poder decisorio sobre los recursos para los proyectos que ellos mismos han identificado y gestionado19. Por esta razón, se introduce el concepto de planificación pública en oposición a la planificación meramente técnica, como un enfoque desde las dinámicas participativas enmarcadas en un enfoque de la cultura política que renace en Pasto. En ese sentido, lo que se ha hecho con el Plan y el Presupuesto Participativos es una suerte de construcción de una partitura básica para la ciudad, con lo cual se evoluciona de un Pasto parroquial y colonial a una ciudad pensada como tal. 18 En su artículo “La democracia como procedimiento y como régimen”, Cornelius Castoriadis afirma al respecto: “Es totalmente evidente que es imposible imaginar un presupuesto que no esté imbuido de cabo a rabo, tanto para los ingresos como para los gastos, por decisiones sustantivas inspiradas en ciertos objetivos y en ciertos “valores” hacia cuya realización apunta. Más en general, todas las decisiones no banales de gobierno afectan y vinculan el futuro, en una oscuridad radical y radicalmente inevitable”....

19 CALPA, LUIS E. De un enfoque de competencia a uno promocional y de emulación en la priorización de proyectos De Cabildos Ciudadanos en Pasto, Multicopiado. P.2. Pasto, septiembre de 2002.

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Toda sociedad, como la de Pasto, busca siempre su propia modernidad, involucrando a los actores culturales más representativos en el proceso: aquí se evidencia que los grandes protagonistas sociales fueron los jóvenes, las mujeres y los artistas. Dejaron sus posturas egoístas y se acercaron a la vida pública buscando lo que más le convendría a la ciudad. Las mujeres de Pasto han sido como la voz cantante de esta sociedad, las que dicen para dónde ir en una sociedad que no es para nada matriarcal. Todo esto le dio un aroma más grato y menos tedioso a la participación20. La siguiente es una versión documentada a manera de ensayo sobre lo que es la experiencia del Plan y Presupuesto Participativos, que desde 1995 se viene ejercitando en el municipio de Pasto. La información básica para realizarla fue entregada en forma de documentos por la Secretaría de Planeación Municipal, la Oficina de Veedurías Ciudadanas, la Coordinación de Cabildos y la Fundación Social. Se realizaron varias entrevistas, conversatorios y diálogos con personas y líderes comunitarios que hacen parte del proceso de planeación y presupuestación de Pasto. Complementariamente se adelantaron diálogos sobre problemas del contexto local y sobre el proceso mismo con los voceros ciudadanos y profesionales de algunas ONG`s locales y la administración municipal. El material de trabajo detectado sobrepasó las expectativas. Pasto ofrece múltiple información y personas ligadas con este proceso y decididos a mantener su vigencia con clara tendencia a su cualificación permanente. En este trabajo se destacan, por una parte, los antecedentes internos y externos que precedieron a la experiencia, especialmente en lo acontecido en la alcaldía de Antonio Navarro y el caso de Porto Alegre, Brasil, como referente de la experiencia. La participación de los diversos actores en el proceso es significativa y destacable, así como la creciente calificación de las propuestas elevadas a los cabildos. Todo este recorrido para finalizar a partir de lecciones aprendidas, formulando hipótesis de trabajo para la puesta en escena de una “Propuesta para hacer del proceso de presupuestación participativa en el municipio de Pasto, una

20 Entrevista a Silvio Sánchez, presidente del CTP de Pasto, el 4 de octubre de 2002.

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política social de justicia y equidad con criterios de eficacia económica y eficiencia social”. La participación comunitaria es fundamental dentro de los procesos de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas, planes y programas estatales. En relación con la planeación y presupuestación participativas en el municipio de Pasto, estos son ejercicios que pueden convertirse en una política social de justicia y equidad con criterios de eficacia económica y eficiencia social” en la mediada que sus actores institucionales y comunitarios formen alianzas estratégicas progresivas, apoyados sobre todo los segundos, en la Gerencia Social la cual cuenta con herramientas para plantear estrategias que permitan una articulación entre los diversos actores sociales y promover la capacitación de sus grupos en condición de incidir realmente en la toma de decisiones. En este caso la participación decisión facilita la identificación de las necesidades, permite plantear alternativas y ejercer el control social a la gestión publica local (planeación, presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación), contexto en el cual se desarrolla el presente trabajo de grado. Esta aproximación a la realidad del municipio en dicha temática, puede facilitar además, la generación de estrategias que apunten a promover la participación a través de la conformación de organizaciones comunitarias o al fortalecimiento de las ya existentes.

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OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL Proponerle a la Administración Municipal de Pasto estrategias e instrumentos para fortalecer los procesos de planeación y presupuestación participativas, desde un enfoque de política social, en la que se combinan aspectos técnicos y legales con las perspectivas comunitarias de eficacia económica y eficiencia social.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Identificar y caracterizar los principales rasgos del ejercicio de planeación y

presupuestación participativa que se vienen adelantando en el municipio de Pasto.

• Identificar los factores que han motivado y que pueden darle continuidad a

esta expresión de democracia participativa, garantizando la sostenibilidad del ejercicio.

• Plantear una propuesta orientada hacia el logro de una participación más

efectiva y calificada, que no desconoce los elementos técnico-legales y que se legitima a partir de una incidencia social cada vez de mayor calidad.

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1. PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVAS EN PASTO, ESCENARIOS Y OPORTUNIDADES

La planeación ha sido una práctica extendida desde hace tiempo en todo el desarrollo de la sociedad teniendo un papel importante en la conducción de procesos económicos y La planeación participativa es a la vez proceso y escenario21. Como proceso, comprende una serie de dinámicas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas potencialidades del presente y a la formulación de apuestas de futuro. Como escenario la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos básicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones necesarios para alcanzarlas. La planeación participativa es un escenario propicio para llevar adelante la intrincada tarea de compartir disensos para construir consensos, de producir unidad de criterio a partir de la diversidad de pareceres. Combina, por tanto, ingredientes técnicos y sociopolíticos. Los primeros son necesarios para construir una lectura del entorno fundamentada en la realidad, es decir, que revele sus reales componentes y sus relaciones en términos de problemas y potencialidades. Los segundos aluden a la dinámica de construcción de acuerdos colectivos a partir de identidades, discursos, intereses y proyectos diversos. La planeación participativa constituye un espacio de renovación permanente de los principios de la democracia; es, en ese sentido, una herramienta de pedagogía democrática para la formación de nuevos ciudadanos interesados en los asuntos públicos y conscientes de la importancia de contribuir a su definición. Además, reafirma los valores de la descentralización y de la autonomía política de los entes territoriales; propicia la cualificación de los líderes; crea condiciones para la densificación del tejido social; cambia los patrones de conducta de las administraciones municipales en el sentido de apertura a la iniciativa ciudadana, control social de la gestión pública, rendición de cuentas, asignación eficiente de los recursos y formulación de políticas públicas incluyentes22.

21 “Que pasó con la Participación Ciudadana en Colombia” Fundación Corona, Fundación Social, Foro Nacional por Colombia, Banco Mundial, CIDER- Universidad de los Andes, Corporación Región, Viva la Ciudadanía y Transparencia por Colombia, estudio adelantado en el año 2003

22 Ibídem

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2. PASTO RECREA LA PLANEACIÓN DESDE UN EJERCICIO PARTICIPATIVO

En el proceso de diagnóstico realizado, se pudo encontrar dos elementos importantes: por un lado los aprendizajes metodológicos, conceptuales y políticos en el ejercicio de la planificación desarrollados por parte de la administración municipal, por otro, el bajo desempeño del consejo territorial de planeación. El ejercicio de planeación en Pasto introduce rupturas conceptuales. Antes de la llegada de los gobiernos alternativos a las administraciones locales, los Planes de Desarrollo eran realizados con una visión tecnocrática, centralista, focalizada en sectores de interés y ante todo desconociendo la realidad de las comunidades, sus imaginarios y su participación en el diseño de los mismos, esta forma de planificación comenzó a ceder ante las falencias metodológicas. Las promesas realizadas en época electoral no se reflejaban en el ejercicio de la planificación, el gasto se orientaba sin una bitácora clara que le permita hacer eficiente la prestación de los servicios y el desempeño de la administración pública, ese divorcio total entre las entidades de planificación y la sociedad civil nunca permitió alcanzar resultados y beneficios palpables en la calidad de vida de los ciudadanos. La forma tradicional de planeación se ha ido desmontando gradualmente en el imaginario de la institucionalidad, la cual con voluntad política ha sido asertiva en el diseño de nuevas formas de gestión local, es aquí donde comienza el posicionamiento de un proceso de planeación participativa, con dos componentes esenciales: los cabildos de presupuestación participativa, tema del cual se hablará más adelante y en si la misma planeación participativa, la cual se ha ido materializando y posicionando como un imperativo ético de cualquier administrador que llegue a la alcaldía de Pasto. En este sentido la planeación participativa en el marco de la presente administración se ha caracterizado por generar una participación de la ciudadanía en dos niveles: el geográfico, que consistió en 42 reuniones en las comunas y los corregimientos, y el temático en 28 reuniones de interés social como educación, cultura, medio ambiente, género, salud, entre otros.23

23 Alcaldía municipal de Pasto. Cabildos 2005 planeación y presupuestación participativa.

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De la misma manera, el plan de desarrollo se formuló teniendo en cuenta tres momentos: el primero se basó en la socialización de la propuesta del Plan de Desarrollo “Pasto Mejor”, un segundo instante que se denomina la concertación con las comunidades, en el cual, según datos recolectados e información que poseen las instituciones gubernamentales, participaron 6.379 dirigentes en representación de las diferentes organizaciones sociales y comunitarias y la formulación del Plan culmina con una asamblea de voceros de la comunidad, los cuales fueron elegidos de forma democrática al interior de las mismas, escenario en el cual se validó el proceso y se canalizaron nuevas expectativas de la sociedad civil. Esta forma de concebir y ejecutar el ejercicio de lo político, viene ligándose con nuevas practicas locales de gestión, como es la adopción de instrumentos técnicos que cualifican las formas de administrar, un ejemplo claro que evidencia esta nueva tendencia es el SIGER24, entendido como orientador de la gestión al logro de resultados, es una característica de la administración pública moderna ya que contribuye al logro de tres objetivos centrales: 1. Alcanzar niveles reales de eficacia y con ello mayor impacto en la ejecución de las políticas y programas. 2. Incrementar la eficiencia y transparencia en la programación y asignación de los recursos y 3. Estimula la transparencia en la gestión pública, incorporando de manera activa el control social a esa gestión25. Otro ejemplo es el Presupuesto Orientado a Resultados POR, herramienta de presupuestación basada en resultados que estimula la democratización de la información y el control social26, al ofrecer información para apoyar la toma de decisiones de asignación de recursos en el corto, mediano y largo plazo, fortaleciendo la transparencia y la rendición de cuentas con el fin de generar conciencia de ciudad y una mayor apropiación de lo público por parte de los ciudadanos. Con estas incorporaciones técnicas, precedidas de mucha voluntad política, la concepción de planeación en el municipio de Pasto cada vez es más real, en la medida que ayudará a ejercer actos más concretos que los que por ahora se pueden evidenciar en la ejecución presupuestal de los proyectos formulados en el Plan de Desarrollo y en el proceso de cabildos. 24 Sistema de seguimiento y evaluación de los Resultados implementado por la Alcaldía de Pasto. EL SIGER- puede ser consultado en www.pasto.gov.co

25 Aplicativo SIGER, Alcaldía de Pasto

26 Presupuesto Orientado a Resultados - POR –, Guía Metodológica Secretaría de Hacienda Distrital, Dirección Distrital de Presupuesto, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

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La grafica No 1, indica la forma como hasta el año 2005, en el que se adelantó el último acto de cabildo, se han venido ejecutando los recursos comprometidos. Así mismo el proceso de planeación contó con la participación del Consejo Territorial de Planeación, el cual se conformó por representantes de diferentes organizaciones de corte económico, educativo, científico, de mujeres, pensionados, juntas de acción comunal, cultura, organizaciones cabildantes, ambientales, profesionales, entre otros, los cuales participaron de las diferentes reuniones comunitarias y recogieron las opiniones de cada uno de esos sectores sociales. En el proceso de recolección de información para elaborar este estudio, los distintos funcionarios entrevistados en la oficina de Planeación y en la Secretaría Privada del Despacho, no otorgaron información ni documentos que dieran fe de las acciones y desarrollos de este Consejo, por lo que se puede concluir que el mismo fue creado, cumplió con el formalismo de la rendición del concepto previo de viabilidad, para su posterior aprobación en el seno del Concejo Municipal y cesó en sus funciones, perdiéndose así todas las posibilidades que desde ese escenario se tiene para el ejercicio de la evaluación y seguimiento a las ejecutorias del Plan. Fuente: Datos del proceso de cabildos suministrados por la alcaldía de Pasto, Grafica este estudio

01.000.000.0002.000.000.0003.000.000.0004.000.000.0005.000.000.0006.000.000.0007.000.000.0008.000.000.000

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Grafica No. 1 Ejecución presupuestal de los

proyectos: planeación participativa y cabildos, zona rural de Pasto 2001-2005

COMPROMETIDO 2001 EJECUTADO 2001COMPREMETIDO 2003 EJECUTADO2003COMPROMETIDO2005 EJECUTADO2005

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La formulación de planes de gobierno participativos realimentan el proceso técnico de formulación del Plan de Desarrollo y se consolidan con la presupuestación participativa. Este ejercicio sistémico requiere por parte de la sociedad civil, sujetos cualificados y sectores sociales sólidos que puedan asumir espacios como el Consejo Territorial de Planeación, con autonomía y compromiso sin hacerle juego a procesos momentáneos y puntuales, que por el contrario sean constantes en el tiempo, que crezcan en capacidades para planificar, presupuestar, hacer control social, evaluar y enrutar procesos autogestionarios en todo el proceso de la gestión pública. Las herramientas técnicas como el SIGER y el POR, que están siendo implementados en el municipio de Pasto deben contribuir en ese reto, para ello se deberán adoptar estrategias y pedagogías para que estos instrumentos de la gestión pública moderna, sean conocidos y empoderados masivamente para propiciar su cercanía y familiaridad con la sociedad civil, ello contribuirá decididamente en los procesos de evaluación y seguimiento y a ejercicios reales de rendición pública de cuentas, trascendiendo el protocolo y la presentación aislada de cifras.

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3. LOS CABILDOS, HISTORIA, APUESTAS Y ENCUENTROS CON LAS NUEVAS EXPERIENCIAS DE CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DE MUNICIPIO Y

DE CIUDAD Los cabildos son espacios propiciados por la institucionalidad y que han logrado posicionarse en la vida política de las comunidades y del quehacer de la administración municipal. En este apartado se pretende analizar y comprender todo el recorrido realizado por el proceso de Presupuestación Participativa implementado en el municipio de Pasto, sus avances, retrocesos, aprendizajes y apuestas de futuro, como antesala a la formulación de la estrategia que en función de los proceso adelantados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) se harán como propuesta para fortalecer este ejercicio con un enfoque participativo y de gerencia social. 3.1 INICIO DE LA EXPERIENCIA El referente inicial del proceso de cabildos como se indicó arriba, fue el que se conoce a nivel internacional y que como sistema de manejo de los recursos públicos fue establecido hace 16 años, en Brasil, iniciativa tomada desde los gobiernos locales, cuando el Partido de los Trabajadores llegó al poder en la ciudad de Porto Alegre, abogando por la democracia participativa como postulado central de su plataforma política, experiencia convertida en modelo para otras ciudades en América Latina. El sur de Colombia y en especial el Departamento de Nariño, ha sido cuna de diversas expresiones de inconformismo y de rechazo desde finales del siglo XX para hacer frente a la situación de abandono y desconocimiento por parte del centralismo administrativo y estatal con la región. Esto ha llevado a que desde la civilidad se conformen los movimientos cívicos y sociales reivindicativos, los mismos han dado origen a la formación de una nueva clase política que ha logrado relevar las viejas dirigencias y formas de gobernar el municipio de Pasto, ahora paradigmas nuevos como la alternatividad, la creatividad y la propuesta coherente, direccionan la nueva gestión pública a nivel local. Los cabildos de presupuestación participativa surgen en el periodo 1995-1997, bajo la administración de Antonio Navarro Wolff, dándole un nuevo enfoque a la administración municipal, desde una perspectiva gerencial, bajo la premisa de que el municipio es una gran empresa con la noble misión de promover y garantizar el

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bienestar de todos los ciudadanos que residen en su territorio27, junto con la concepción se plantearon unos principios rectores para el ejercicio administrativo, los cuales se resumen así:

Recuperar el protagonismo de la sociedad civil Cero corrupción Implementar principios de democracia participativa Apertura de espacios de expresión y concertación Respeto a la diferencia para producir una ética de la convivencia y de la paz. Opción preferencial por los pobres Modernizar la administración pública municipal28, entre otras.

Esta concepción de la administración y del sentido de lo político, junto con la normatividad constitucional favorecedora de la apertura democrática del Estado social de derecho, etc., da inicio al proceso de presupuestación participativa, que en un principio tuvo como campo de acción el sector rural, dinámica en la que participaba toda la comunidad, ediles, presidentes de juntas de acción comunal y líderes comunitarios en general. 3.2 RUTA METODOLÓGICA INICIAL 1. Fase preparatoria (precabildos): consistía en realizar dos talleres preparatorios previos a las jornadas de cabildos, en el primer taller se desarrollaban temas de actualización y capacitación sobre la normatividad que rige la participación ciudadana, presupuesto, inversión social, identificación de problemas, priorización de proyectos. En el segundo taller, se evaluaban y priorizaban los proyectos identificados, los cuales previamente se habían discutido con las comunidades y se les daba viabilidad técnica, mediante su incorporación dentro de los techos presupuestales correspondientes a cada vigencia fiscal.29 El día del cabildo: las comunidades junto con la administración municipal ponían en común los diagnósticos construidos comunitariamente, y se seleccionaban aquellos con aval de la comunidad, que eran técnicamente viables que contaban

27 Alcaldía de Pasto. Cabildo Abierto un Paso Hacia el Desarrollo de Nuestras Comunidades, promoción para la democracia y participación ciudadana, San Juan de Pasto 1997.

28 Ibídem, Pág. 14-15.

29 Ibídem, Pág.21

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con presupuesto para su ejecución y que garantizarán impacto social y cobertura. Todo esto se realizaba mediante un ejercicio deliberativo, consultivo, decisorio y conciliatorio, luego los acuerdos alcanzados por la comunidad se consignaban en las actas de cabildos, las cuales eran suscritas por el alcalde y los voceros de la comunidad. 2. Seguimiento y evaluación: después de realizada la priorización y la firma de compromisos, comenzaba la evaluación y seguimiento de los proyectos priorizados, esto con el fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos, este hecho se convierte en el advenimiento del control social a la gestión pública, aunque no se conoce cuales fueron los instrumentos o metodología aplicada para tal propósito. El desarrollo del proceso de Cabildos durante el periodo de Navarro, se sintetiza en el siguiente cuadro de ejecución, en el cual se observan los proyectos priorizados, la inversión realizada y la población beneficiada, todo esto para el sector rural, primer espacio en el que se dio inicio a la experiencia:

Cuadro No. 1 Inversión por cabildo en el periodo 1995-1997

Fuente: Datos alcaldía municipal. Síntesis de la tabla este estudio Culminado el gobierno de Antonio Navarro Wolff, lo sucede el de Jimmy Pedreros. Durante ese periodo el proceso de presupuestación participativa iniciado por Navarro decae, dada los bajos niveles de cultura política de las comunidades y el no empoderamiento de este proceso en el imaginario de las mismas, el proceso

Desarrollo de los Cabildos y su inversión en la zona rural

1995 1996 1997

Corregimiento Proyectos presentados

Valor en miles de

pesos Proyectos

presentados

Valor en miles de pesos

Proyectos presentados

Valor en miles de

pesos Población

beneficiada

Morasurco 0 0 0 16 59.827.832 168

Buesaquillo 0 0 0 20 59.827.832 1680

Genoy 18 181550 16 113000 17 134.612.622 3780

Mapachico 20 386351 15 44000 17 59.827.832 1680

El Encano 31 508723 28 510000 19 179.483.496 5040

La Laguna 30 200086 16 143000 25 209.397.412 5880

Catambuco 30 272904 26 253000 27 344.010.034 9660

Santa Bárbara 11 207976 20 438213 23 134.621.622 3780

Nariño 34 462859 7 121000 16 119.655.664 3360

La Caldera 0 0 0 0 13 59.827.832 1680

Obonuco 19 825564 14 99000 13 134.612.622 3780

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de cabildos se vio forzado a una pausa, lo que fue un retroceso frente a lo que se había logrado. Esta situación se mitigó con un proceso paliativo denominado “Mingas por la Pastusidad”, el que se estableció más como un espacio consultivo, antes que decisorio. 3.3 LOS CABILDOS REGRESAN A LA VIDA POLÍTICA DEL MUNICIPIO DE PASTO En el siguiente gobierno, el de Alvarado Santander, se retoma el proceso de los Cabildos, con una propuesta ambiciosa que busca ampliar el ejercicio de los presupuestos participativos hacia el sector urbano, los aprendizajes que se tuvieron de las anteriores administraciones se canalizaron para realizar un proceso distinto, más amplio y de más envergadura, teniendo como referente fundamental la importancia de la participación ciudadana, garantía de transparencia en la administración pública, esto se puede evidenciar en las apreciaciones hechas por Oscar Mora, actual coordinador de la oficina de cabildos, “…en el gobierno del doctor Alvarado y bajo la dirección del Raúl Delgado, Secretario de Planeación de esa administración y actual Alcalde de Pasto, se ampliaron esos cabildos a la zona urbana y se les dio mayor nivel tanto conceptual como metodológico y lógicamente presupuestal, se hicieron dos cabildos, uno en 2001 y otro en el 2003, por comunas y lógicamente por corregimientos”30. Los Cabildos realizados en la administración de Alvarado Santander se caracterizaron por un contenido técnico, conceptual y metodológico más profundo, el nuevo proceso de presupuestación participativa o cabildos se caracterizaba por: realizar dos espacios de formación y concertación, los precabildos y cabildos. En los precabildos se entregaba la información presupuestal, se daba a conocer los techos presupuestales y se establecían las reglas de juego, elemento importante y se fijaban criterios para la evaluación de proyectos (ver cuadro No 2), con estos se clasificaban los mejores, entonces las comunidades formulaban las ideas de proyectos, de acuerdo con los criterios establecidos, luego se entraba a una fase de calificación en la asamblea de voceros y según el puntaje obtenido se aprobaba o no en el día del cabildo, y los que obtenían una buena calificación dentro de los criterios de selección se ejecutaban. En síntesis, el proceso de cabildos en la vigencia de Alvarado Santander estuvo caracterizado por un contenido técnico y riguroso, el cual se desarrolló en diversos escenarios, el primero de ellos se denominó planeación participativa, en el

30 Entrevista realizada a Oscar Tito Mora, actual coordinador general de cabildos, alcaldía de Pasto.

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participaron a nivel del municipio 30.000 personas aproximadamente, luego se entró a la presupuestación participativa, en este espacio se revivieron las asambleas comunitarias con el fin de dar a conocer el Plan de Desarrollo, se construyeron las reglas de juego, se conoció la capacidad fiscal y financiera que determinaron los techos presupuestales. Posteriormente al interior de las comunidades se reunieron para poder discutir, leer la realidad local y proponer proyectos prioritarios para comunas y corregimientos, luego se da paso al cabildo, espacio en donde la institucionalidad y las comunidades se encuentran para presentar en un formato único, legitimado con las firmas de las comunidades que participaron en el proceso de selección y priorización, los proyectos priorizados en discusiones internas a nivel de barrio, vereda, comuna y corregimiento. En plenaria se socializaba el proyecto, después, el proyecto se calificaba teniendo en cuenta los criterios establecidos (ver cuadro No.2). En el desarrollo del proceso participaron 4.000 dirigentes y más de 20.000 miembros de la comunidad, en donde se presentaron un total de 750 proyectos por un valor aproximado de ochenta mil millones de pesos31.

Cuadro No.2 Criterios para la selección de proyectos en los Cabildos.

CRITERIOS PUNTAJE1. Estado y perfil del proyecto 15 2. Cobertura geográfica 15 3. Inversiones realizada en cabildos anteriores 10 4. Población beneficiada en el proyecto 15 5. Participación comunitaria en el proceso 10 6. Participación comunitaria en la priorización 10 9. Aporte de la comunidad, efectivo y bienes valorados 10 10.Votación de las propuestas en los Cabildos 15

Fuente: Alcaldía de Pasto, Coordinación de Cabildos Culminada esta etapa, se pasó a la selección de representantes de la comunidad para la asamblea de voceros, que era en ultimas la instancia que determinaba que

31 Cifras tomadas de la monografía: AGREDA Edgar y HORMASA Gloria Mónica. Evaluación del Componente Participativo en el Proceso de Asignación Presupuestal de Recursos de Inversión Social Realizada Directamente por Líderes de las Comunas y Corregimientos de Pasto. Escuela Superior de Administración Pública. 2005.

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proyectos serian ejecutados y cuales no, esta forma y esta práctica fueron muy mal vistas en el colectivo social, generando cierta inconformidad porque la comunidad en la etapa de priorización seleccionaba y aprobaba un determinado proyecto y luego los voceros de la comunidad determinaban que sea otro el proyecto, o se hacían “negociaciones” a criterio personal, desorientando el contenido de fondo de la propuesta, cual era la de generar sujetos sociales que puedan intervenir en la construcción de una institucionalidad pública orientada a una gestión eficaz y eficiente de los recursos públicos, de alguna manera esta práctica innovadora de participación, de inclusión del ciudadano, de reactivación de sujetos sociales chocó y fue permeada por los bajos niveles de cultura política que están presentes en la sociedad civil. De alguna manera la recuperación y la puesta en marcha de este proceso en el gobierno de Alvarado, revivió el sentido de lo público, si antes se pensaba que solo los administradores, los concejales y la clase política tradicional estaban en disposición de pensar y ejecutar la gestión pública y el desarrollo, en el imaginario de la gente se comenzó a romper ese esquema formal y mental, dando paso a una retroalimentación entre el saber técnico y el saber popular que en si fueron las bases para reorientar el quehacer de la administración y del mismo proceso de Cabildos. Esta práctica se puede ver materializada en los proyectos, montos y ejecuciones que por cabildos se ejecutó en la vigencia 2001-2003 (Ver cuadro No 3)

Cuadro No 3 Proyectos priorizados en Cabildos determinados por ejes temáticos del

Plan de Desarrollo año 2001 Eje estratégico No. De proyectos Valor invertido,

millones de pesos Cultura 27 968.500.000 Educación 59 3.484.500.000 Medio ambiente 13 1.513.000.000 Salud 96 388.750.000 Saneamiento básico 6 3.880.500.000 Pasto deportivo 60 876.250.000 Niñez, juventud, familia y grupos 30 377.000.000 Productividad y competitividad 5 1.176.050.000 Mejores vías 3 4.746.950.000 Electrificación 17 273.000.000 Seguridad y convivencia 55 103.000.000 Relación entre lo público y lo privado 3 116.000.000 Total 278 17.903.500.000

Fuente: Planeación Municipal, municipio de Pasto

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En este cuadro podemos sintetizar la acpción de los Cabildos en la administración de Eduardo Alvarado Santander, se puede afirmar que esta practica iniciada por Antonio Navarro, ha logrado la recuperación del prestigio de lo público y a comenzado a cimentar otros imaginarios en relación a lo político, cuando comienza a salirse de la lógica formal del voto y se da inicio a cumplir los fundamentos participativos, enmarcados en la constitución política de 1991. En la actualidad según datos suministrados por las dependencias de la Alcaldía municipal de Pasto, en los cabildos del año 2001 se concertaron 308 proyectos de los cuales se han realizado 290 con un nivel de cumplimiento del 94.6%. En los cabildos del año 2003 se pactaron entre institucionalidad y comunidad 144 proyectos de los cuales, se han ejecutado o están en vía de ejecución 143 con un nivel de cumplimiento del 99.41%. Esto lo podemos evidenciar en la siguiente gráfica:

Fuente: Datos suministrados por documentos de la alcaldía de Pasto.

Grafica este estudio

Grafica No 2

Proyectos ejecutados por Cabildos 2001- 2003

308

144

290

143

0 100 200 300 400

Número de Proyectos

Proyectos pactados Proyectos ejecutados

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3.4 EL ACTUAL GOBIERNO DE PASTO, POSICIONANDO LA GESTIÓN PÚBLICA CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA Después de la administración Alvarado Santander, llega al gobierno de Pasto Raúl Delgado Guerrero, un luchador de los movimientos cívicos de finales de los años 80, su referente conceptual es construir un Pasto Mejor, donde el vivir del ciudadano sea digno, con participación y con seguridad, para esto diseña colectivamente con la comunidad el Plan de Desarrollo denominado: “Pasto Mejor” un esfuerzo colectivo, que tiene como principio fundante el Desarrollo Humano Sostenible, con líneas rectoras basadas en los derechos humanos, la participación social, la sostenibilidad ambiental, la perspectiva de genero, la equidad generacional y social, la valoración de lo cultural y lo educativo, el sentido de lo público y el liderazgo para la productividad. Criterios que se concretan en los siguientes ejes estratégicos que componen el plan: • Convivencia seguridad y justicia • Empleo y Productividad • Equidad y Corresponsabilidad Social • Servicios Públicos, prioridad agua • Desarrollo y Calidad de Vida Urbana • Desarrollo y Calidad de Vida Rural • Cultura y Autoestima Colectiva • Gobernabilidad y Democracia. El proceso de formulación del Plan de Desarrollo de Pasto fue concertado con los sujetos sociales y estuvo acompañado por el Consejo Territorial de Planeación, con el apoyo metodológico de la Fundación Social y contó con dos niveles y dos momentos. Los niveles: el geográfico y el temático y los momentos: la socialización y concertación, y la asamblea de voceros la cual validó la propuesta adelantada. En el proceso de socialización se realizaron cuatro reuniones de comunas y siete de corregimientos, así mismo trece reuniones temáticas, en el momento de la concertación se realizaron 11 reuniones de comunas y 13 de corregimientos, igualmente 15 reuniones temáticas, además se presentaron aportes de tipo individual y colectivo, en los dos primeros momentos participaron un total de 6.397 personas que representaban a diferentes tipos de organizaciones sociales y en la

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asamblea de voceros participaron 193 delegados, elegidos democráticamente en cada reunión geográfica o temática32. 3.5 LOS CABILDOS SE EVALÚAN El proceso de Presupuestación Participativa de la actual administración, inicia realizando una evaluación al proceso de Cabildos desarrollado en el periodo 2001-2003. Esta tuvo lugar el 28 de enero del 2005 y sirvió de referencia clave para emprender los cabildos del 2005. La evaluación adelantada al proceso abordó elementos importantes que luego permitirían realizar ajustes a la metodología que se había venido implementando; la evaluación del proceso consistió en llamar a una gran asamblea en la que se recogieron las opiniones de la gente frente a este proceso. Uno de los resultados de ese espacio fue el acuerdo para terminar con la asamblea de voceros, misma que había causado dificultades en el proceso anterior, esto nos lo explica el coordinador general de cabildos33: “...Lo primero que se resolvió en esa asamblea del 28 de enero de 2005, fue acabar con la asamblea de voceros, dado que algunas comunidades no entendieron la metodología y no faltó el que hizo “negociación” ya con intereses personales sacrificándose los interese de algunas comunidades, entonces las mismas decidieron, para garantizar la transparencia del proceso, acabar con la asamblea de voceros...”34 “El ultimo domingo de enero, se inicia el proceso con la gran asamblea de la dirigencia comunitaria, donde se realiza una mirada evaluativa de los Cabildos anteriores. Con la asamblea de voceros ya eliminada, se incluye en la agenda los talleres para la formación ciudadana y la asamblea de delegados. Se acuerdan, además, los principios, propósitos, cronogramas y los momentos para la realización de los cabildos 2005”35 32 Alcaldía municipal de Pasto, Plan de Desarrollo Pasto Mejor 2004-2007, Pág. 4

33 Oscar Tito Mora Insuasty

34 Entrevista Oscar Mora, Coordinador General de Cabildos

35 Alcaldía de Pasto. Pasto Cabildos 2005 Planeación y Presupuestación Participativa. Copyright 2006. Impreso en Colombia.

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Ese es uno de los primeros aprendizajes que tuvo el proceso de cabildos en el gobierno de Raúl Delgado, también se sugirió por parte de las comunidades, acabar con la calificación de los proyectos, posición que según Oscar Mora causó al interior de la administración bastante polémica debido a que desde una visión técnica debe haber un referente real, lógico y formal para invertir la plata en un proyecto. La discusión entre lo legitimo y lo formal y entre el saber técnico y el saber popular-cultural, fue el centro de esa tensión, pero en la práctica era real, las comunidades son conocedoras de sus problemas y de las soluciones, pero los criterios y laberintos tecnocráticos pretendían excluir y desconocer ese saber popular y por ende la participación directa de la comunidad. Así lo afirma Oscar Mora…“El experto ve unas tablas de calificación y hace el proyecto de acuerdo a esa información para que clasifique. El humilde campesino en cambio, no tiene la capacidad de hacer un proyecto de acuerdo a los criterios de calificación para que clasifique, entonces muchos proyectos de las comunidades quedaron por fuera, a excepción de unos pocos que le apuntaron a la calificación y clasificaron, aunque a la postre esos proyectos no le sirvieron a la comunidad.”36 Inicia el proceso de cabildos 2005 con rupturas metodológicas y conceptuales, que se iban en contra de la primera forma de asumir los cabildos, pero que mantenía presente la complejidad de lo técnico y lo cultural-popular, la respuesta a las tensiones marcadas por los reclamos de la comunidad se resolvieron en la práctica, con las comunidades y para eso se formuló un diseño metodológico desde la coordinación general de los Cabildos. 3.6 NUEVO DISEÑO METODOLÓGICO La primera inquietud planteada, las tensiones entre el conocimiento técnico y el pensamiento popular, buscan resolverse con su articulación. Con este enfoque se establecieron dos momentos en el proceso de Cabildos, que aunque no se diferenciaban mucho con la forma anterior, si tuvieron una variación en su contenido y en su manejo pedagógico.

36 Ibídem

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El primer momento constó de dos talleres, el inicial tuvo como fin la cualificación ciudadana y la de la institucionalidad, el objetivo de realizar este taller con doble sentido era recoger los aprendizajes que mutuamente se habían construido en la etapa inicial del proceso, de la misma manera se buscaba familiarizar a la comunidad con el Plan de Desarrollo y los techos presupuestales, entre otros factores. En el segundo taller se formó en lo relacionado con el ejercicio de priorización de los proyectos, construyéndose unas reglas de juego acordes al entendimiento y comprensión que las comunidades ya habían acumulado en lo corrido del proceso. La convocatoria realizada para asumir este nuevo reto fue abierta, pero se hizo de manera formal a la dirigencia comunitaria JAC, JAL, entre otras, utilizando los medios de comunicación masivos y las bocinas comunitarias, a estas reuniones asistían un promedio de 150 personas, esta responsabilidad fue asumida por 120 facilitadores, funcionarios ellos, cuatro por cada sección de la administración. Oscar Mora, coordinador general de Cabildos sigue contando al respecto: … Los talleres empezaban con la familiarización del Plan de Desarrollo, en cada comuna y corregimiento se hacia una lectura del Plan enfatizando en los asuntos de interés según la comuna o el corregimiento. Se identificaban los programas y proyectos más importantes según su juicio, permitiendo que el dirigente volviera a su comunidad y consultara con ella cual era el proyecto que más los podía beneficiar. Esta práctica poco a poco fue dando la ruta con lo que los lideres y el proceso ganó en legitimidad y celeridad en las etapas siguientes. El segundo momento fue el cabildo propiamente dicho, allí se asignan los presupuestos a los proyectos. Todo este proceso fue un avance significativo y de aprendizaje mutuo en el manejo integral de los cabildos. Antes se presentaban proyectos de carácter individual, carentes de concertación comunitaria, esto disminuía el carácter estratégico del proyecto. Entonces se propuso un escenario en el que se presentaban los proyectos y se hacia un ejercicio de priorización, no existían criterios claros, realizándose un ejercicio que consistía en reunir a la comunidad para que evaluara las necesidades más importantes y relevantes de su corregimiento o comuna y con ese criterio pueda escogerse el proyecto adecuado. Los espacios creados fueron fundamentales en la construcción de una herramienta técnica, avalada por la comunidad y que se denomino “Reglas de Juego”, o sea, como se califica el proyecto. De la misma manera, se nombró de

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forma democrática una asamblea de delegados y se determinaron los techos presupuestales con una asignación promedio de 15 mil millones de pesos para las zonas urbana y rural, clarificando además que en este periodo se realizaría un solo cabildo. El ejercicio culmina con una fiesta que sella la firma de de los acuerdos 3.7 APRENDIZAJES Todo el proceso de Cabildos dejó unos aprendizajes, veamos: • Ordenar la ruta del cabildo, esta iniciativa nace de la misma comunidad de forma autónoma, sin consultárselo a la institucionalidad. Gracias a esta corrección se amplia la base de participación, ejercicio que consistía en que las ideas de proyectos bebían discutirse y aprobarse por la comunidad beneficiaria, legitimándose mediante acta y con la veeduría de una institución especializada, sin acompañamiento técnico, solo tenia que ser verificada por una junta debidamente aprobada, este blindaje también permitió que los proyectos no dependieran de los tecnicismos para ser aprobados. • Otro de los grandes aprendizajes lo constituye el hecho que al llevar un proyecto por la ruta del cabildo, este pasa por el nivel barrial, veredal, comunal y corregimental, eliminando con ello los temores de las comunidades a que sus proyectos vayan a ser copiados, lo que venia generando rivalidades entre la dirigencia comunitaria, dada la competencia a la hora de la calificación del proyecto. • Al generar otras dinámicas como los talleres de formación, se inicio un proceso de intercambio, la gente empezó a conocerse primero y luego a ser amigos y a compartir los proyectos, incluso en algunas comunas según información de los funcionarios de la administración municipal, hubo recorridos para visitar cada proyecto y corroborar su ejecución. • Con lo anterior se generó un proceso de humanización, empezó a aflorar la solidaridad, así varios proyectos se aprobaron bajo esta actitud, otros se aprobaban en el marco de urgencias manifiestas declaradas y otros porque realmente eran prioritarios. La técnica fue desplazada por los acuerdos comunitarios.

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• Se recupera el saber popular y se lo pone al servicio de la gestión pública donde la institucionalidad realiza el rol de orientador, eliminando el enfoque asistencialista y paternalista. Las comunidades desarrollan capacidades de gestión e intervienen en la construcción de lo público. • El día del cabildo se convirtió en fiesta y no en un escenario de confrontación entre los cabildantes, esto propició la unidad de las comunidades, hecho que como veremos más adelante, permite un salto cualitativo hacia la formulación de los Planes de Vida. • Algo muy importante que ganan las comunidades, es el sentido de la autogestión, reflejado primero en la eliminación de los intermediarios, se fomenta la solidaridad y la participación, se aprende a escuchar y a ser escuchados, se recupera la confianza entre la organización y las instituciones, se fortalecen las organizaciones de las sociedad civil, junto con esto se ha avanzado en la formación de nuevos liderazgos fruto de la formación y de la practica comunitaria lograda en la cotidianidad del proceso. • Otro aprendizaje es la intervención directa del constituyente primario o ciudadano, en la construcción de lo público a nivel comunal, barrial, veredal y corregimental, lo que de alguna manera esta desplazando imaginarios creados por la democracia representativa y esta abriendo espacios para el ejercicio de la democracia directa o democracia participativa. • De la misma manera se puede decir que todo esto desencadenó en una orientación eficiente del gasto público, que se lo puede mirar en el anexo 2, en donde se recoge los logros de la actual administración. 3.8 DIFICULTADES DEL PROCESO • Las tensiones presentadas entre la cultura de la participación y la dirigencia política tradicional que ha visto disminuido su papel intermediador, ante la fuerza de la participación directa que asume un papel determinante en la orientación de las política públicas y en la transformación de las relaciones entre la ciudadanía y el gobierno local.

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• Diseminación del presupuesto, dado que el proceso de cabildos aprueba proyectos a nivel de barrio, vereda, comuna y corregimiento afectando a veces la visión estratégica y holística de la inversión de recursos. • Se ha avanzado en la formación de nuevos liderazgos, pero no se tiene una clase dirigente capaz de asumir por si sola un proceso de intervención para orientar la gestión pública, todo esto ha sido un llamado desde la institucionalidad basada en la voluntad política y no una iniciativa ciudadana autónoma, y todos sabemos que la voluntad política es discrecional.

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4. PROPUESTA PARA HACER DEL PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA EN EL MUNICIPIO DE PASTO, UNA POLÍTICA SOCIAL DE

JUSTICIA Y EQUIDAD CON CRITERIOS DE EFICACIA ECONÓMICA Y EFICIENCIA SOCIAL

El proceso de presupuestación participativa en el municipio de Pasto, viene consolidándose como un instrumento para abordar de mejor manera las operaciones multi-institucionales, en las relaciones intra y extra sectoriales de la comunidad pastusa, relaciones que históricamente han estado caracterizadas por una gran resistencia al cambio en lo político y cultural y en resumen, por una carencia de una gerencia especifica o especializada en el sector social. Es mucho lo que se puede hacer a nivel gerencial y administrativo por reducir el impacto social de factores como la indiferencia y la incredulidad comunitarias y las disfuncionalidades de la institucionalidad en los procesos participativos y mas específicamente, con aquellos que tienen que ver con la posibilidad de que los ciudadanos se conviertan en actores de su propio desarrollo, cuando intervienen en ejercicios novedosos como la orientación de los recursos tendientes a satisfacer las demandas de las distintas comunidades, a través de la presupuestación participativa. Con este trabajo, el cual se convierte en una PROPUESTA, se busca que el gobierno municipal de Pasto encuentre rutas para superar la dimensión de la administración y la logística de los recursos, haciéndose responsable de procesos, estrategias y objetivos, lo que significa desarrollar una Gerencia Social para la eficiencia económica, esto es, el uso optimo de los recursos, así como para la eficacia social, o sea el cumplimiento de la equidad social, de la finalidad social del Estado, que es compromiso de todos y no solo de las instituciones estatales (Silva-Colmenares 1194, 10). Dirigir programas e instituciones sociales con criterios de calidad y eficiencia es uno de los mas grandes retos de los actuales Gerentes Sociales, a partir de los cuales se podría avanzar hacia la participación directa en la construcción de una política social de justicia y equidad, en la que intervengan sectores de la población mas vulnerables, o con mas altos riesgos de vulnerabilidad.

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Este es el enfoque que tiene este ensayo, y aspiro sea de mucha ayuda para la institucionalidad local, pero fundamentalmente, para las comunidades alejadas históricamente de la posibilidad de protagonizar su propio desarrollo. 4.1 RECOMENDACIONES BÁSICAS • Se hace necesario avanzar en la cualificación de sujetos sociales, hasta ahora se han educado en la practica, pero se necesita crear escuelas de formación ciudadana informales que permitan fortalecer el tejido social. • La base fundamental del proceso de cabildos ha recaído en las organizaciones de base como juntas administradoras locales, juntas de acción comunal, grupos asociativos, asociaciones de vivienda, etc., las cuales a lo largo de su conformación han tenido una serie de problemas que radican en sus estructuras organizativas obsoletas, en bajos niveles de de credibilidad y legitimidad ante sus representados, frente a esta situación se deben generar procesos de fortalecimiento organizacional desde un enfoque integral, de tal manera que les permita asumir desde una visión estratégica su papel en la gestión pública. • Construir sentidos e instrumentos de comunicación para la masificación de la propuesta, esto implica crear enfoques y herramientas pedagógicas y metodológicas más claras, que permitan entre otras cosas, sistematizar la experiencia de Cabildos. 4.1 LA RENDICIÓN DE CUENTAS COMO INSTRUMENTO DE

FORTALECIMIENTO SOCIAL Y COMUNITARIO Es innegable que en la medida en que la “Cultura Política” hace carrera, de manera lenta pero segura en nuestro país, temas como la Rendición de Cuentas empiezan a ser pertinentes en los distintos escenarios de la democracia. La institucionalidad pública cae sin embargo en el error, de considerarla como un hecho aislado, otra opción más de “protagonismo” frente a las comunidades, sin percatarse que se trata realmente de la culminación del proceso, por lo demás cíclico, de la participación ciudadana, del control social y del control político.

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Es la Rendición de Cuentas el escenario donde el ciudadano retoma su papel político, fuente misma de poder, que a través del voto otorga al Estado, para determinar la efectividad de los logros de las políticas públicas en cuyo diseño debió haber participado, exigir resultados acordes con lo planeado, inducir los ajustes necesarios, y replantear si es del caso, su representatividad en los esquemas del poder. La rendición de cuentas es además, el momento propicio para que quienes han hecho uso del poder conferido por la ciudadanía, respondan por sus hechos, asuman responsabilidades, y acepten los regímenes sancionatorios como reivindicaciones de los derechos comunitarios en la búsqueda del bien común. Considerar la rendición de cuentas como un hecho aislado ha sido sin lugar a dudas el principal error en el que se ha venido cayendo en nuestro proceso democrático, puesto que ésta consideración ha permitido observarla y practicarla como parte de las obligaciones de los funcionarios frente a la Comunidad, pero como si se tratara de una simple rutina de la cual deban derivarse muestras de simpatía y agradecimiento por parte de los gobernados. Es decir, para el funcionario o la entidad que decide Rendir Cuentas, es éste un “plus”, un hecho aislado al cual se pretende que asista la comunidad sin preparación previa, y mucho menos sin condiciones de organización social para que el bien común, en este caso, la decisión colectiva de cómo orientar los presupuestos a través de los cabildos de presupuestación participativa, sea evidentemente identificado como el ganador en todo el proceso. La rendición de cuentas es ante todo el último eslabón de un proceso serio de Control Social y por consiguiente quien quiera practicarlo ha de entender que hace parte de todo un engranaje Sociedad – Estado, donde se reconoce a la primera, (la Sociedad), como fuente misma del poder que se utiliza para generar hechos públicos. Y es precisamente en la etapa de la rendición de cuentas donde la comunidad encuentra un espacio democrático para entender que lo pactado, corresponde exactamente a lo actuado, y qué tipo de ajustes deben darse a las políticas públicas o los presupuestos asignados. Pero lo fundamental, desde el punto de vista de quienes ejercen la representación de la Comunidad en el uso del poder que ésta les otorga, es entender que la

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rendición de cuentas supone asumir responsabilidades y dentro de ellas los regímenes sancionatorios dispuestos por la normatividad. Es este el efecto último del control político, inherente al control social que se desarrolla a través de la participación ciudadana con calidad. En resumen la rendición de cuentas, cierra el ciclo del control social, lo adentra en consideraciones de control político, y determina la continuidad o el cambio de rumbo, (y hasta de actores en muchos casos), y orientaciones de la acción del Estado, retroalimentando el proceso democrático por la vía de la participación. El propósito a seguir de manera constante en las entidades públicas, debe ser la aplicación relacional de costo-beneficio social, mediante la eficiencia en la prestación de servicios, los cambios de actitud procedimental y sobre todo en prácticas políticas apropiadas para mejorar la administración y gerencia pública. El análisis de las maneras como la administración local adelanta el asunto de rendición de cuentas, mediante la aplicación de diferentes recursos, como el dispuesto en las audiencias públicas, los planes de vida, las concertaciones con organizaciones sociales, el uso de instrumentos gerenciales para mejorar el manejo administrativo, son aspectos que necesitan continuidad, mediante la disposición adecuada de recursos humanos, técnicos y de capital que se requieren para tal efecto. Se debe entonces hacer énfasis en su implementación, desarrollo y propiciar una mayor apropiación social. El monitoreo constante al Plan de Desarrollo adelantado por la actual administración mediante la implementación del Sistema de Información de Resultados de la Gestión Pública, SIGER, herramienta que sirve para la gerencia pública y el control social, debe ser un propósito institucional y administrativo de larga proyección en el tiempo, pues el recurso se considera apropiado para ejercer control comunitario en la rendición de cuentas propuesta y ver el estado general y particular en que se encuentra el plan de desarrollo. Los datos estadísticos y presupuestales presentados a través de los informes de gestión, rendiciones de cuentas o el SIGER, deben ser confrontados por la ciudadanía, sus representantes, las organizaciones e instituciones sociales y políticas del municipio, a fin de establecer una realidad de cosas más evidente para el municipio y sus habitantes.

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Para mejorar el uso del SIGER, se debe proceder a realizar una información continua y eficiente desde las diferentes secretarías, oficinas, direcciones, departamentos, entidades descentralizadas, empresas con participación municipal y unidades administrativas con que cuenta la administración municipal, alimentando de esa manera el acceso en línea universal, pues se notan deficiencias en cuanto a generar información inmediata, disponible y precisa de los asuntos y actividades que desarrollan algunas de ellas. Para lo anterior es necesario capacitar con mayor frecuencia a los servidores públicos sobre la responsabilidad, apropiación, técnicas instrumentales y el uso procedimental del sistema. En apoyo a lo anterior, es necesario hacer evaluaciones del recurso SIGER implementado hasta el momento, mediante la ejecución de “pilotajes”, al equipo de trabajo administrativo municipal, para detectar donde hay falencias y debilidades. Se debe buscar, impulsar y establecer los medios y recursos necesarios para que la ciudadanía y sus organizaciones, se apropien con mayor énfasis, de los medios técnicos de control social, ahondando en la figura de rendición de cuentas, la presupuestación orientada a resultados, y los sistemas de seguimiento y control que se tienen. El empoderamiento ciudadano hacia esas manifestaciones se podría lograrlo mediante la puesta en marcha de centros ciudadanos de capacitación y monitoreo social en cada comuna y corregimiento, donde se encuentre, entre otros aspectos, un salón y punto de acceso en línea, bajo la responsabilidad de un monitor comunitario adecuadamente capacitado, para que la ciudadanía y sus representantes accedan a la información respectiva y mejoren las acciones de control social con capacitación en los temas de interés. Se debe capacitar a representantes de las organizaciones comunitarias rurales y urbanas, en el uso de las páginas de internet que la Alcaldía dispone, para alcanzar y afianzar mayores grados de acceso y control social, mediante la puesta en marcha de convenios interinstitucionales que procuren dichos objetivos. Si bien se ha avanzado en el seguimiento ciudadano sobre algunos sectores de trabajo administrativo, la salud por ejemplo, se debe procurar abarcar otros de incidencia especial para la comunidad (seguridad, justicia, etc.), mediante el recurso de instituir veedurías ciudadanas a los procesos administrativos y realizar un mayor número de eventos públicos de rendición de cuentas. De los “cabildos” realizados en las comunas y corregimientos del municipio, como forma de calificar y asignar recursos financieros a los proyectos ciudadanos, se ha

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pasado a la figura de los “planes de vida”37, donde se proyectan mayores grados de cualificación ciudadana para el control social, pues se da mayor influencia a los principios de la participación comunitaria. La continuidad adecuada y desarrollo pertinente de los Planes de Vida, son procesos que se hace necesario mantener, determinando y asignando por parte del gobierno local lo necesario en ese sentido, pues son además medios idóneos para acceder y mejorar el sentido de lo público y de pertenencia social. Para que no haya fragmentación inconveniente del presupuesto al asignar recursos en una gran cantidad de pequeños proyectos, se debe empezar a desarrollar e implementar una mirada de futuro colectivo, en la medida de observar estratégicamente el municipio con una adecuada capacitación ciudadana sobre planeación participativa, para viabilizar proyectos sociales de alcance social notable. Se debe conformar y disponer en el menor tiempo posible de una estrategia ágil y eficiente de comunicación pública, donde interactúe la ciudadanía, sus organizaciones y otros sectores de la vida municipal, con la administración pública y sus funcionarios, a fin de mejorar la función y el servicio público. Una comunicación pública acertada, interna a la administración y externa a la comunidad, se la debe propiciar y desarrollar estratégicamente en apoyo a los procesos de control social y rendición de cuentas. Para la siguiente vigencia se deben acercar las diferentes instancias públicas y sociales para realizar una concertación capaz de mantener y cualificar el presupuesto participativo, creando condiciones para cualificar el ejercicio a través de mecanismos modernos como el presupuesto orientado a resultados, el cual ha empezado a implementarse en el país por el Departamento Nacional de Planeación y teniendo como piloto al municipio de Pasto. En los momentos de planeación, ejecución y evaluación de planes, proyectos y actividades, el control social debe influir y pedir cuentas de esos asuntos administrativos, con el propósito de mejorar socialmente la gestión pública. Para ese efecto, se deben mantener y mejorar cualitativamente los procesos ciudadanos emprendidos en ese sentido y promocionar nuevos en sectores sociales que aún no disponen de ello.

37 Tema de sumo interés del cual se pueden desprender múltiples estudios y análisis académicos como el presente.

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La evaluación y seguimiento a los procedimientos administrativos municipales, con el referente de conformar adecuadamente indicadores de gestión, producto y resultado del logro en las metas alcanzadas, deben ser apropiados por la comunidad y sus organizaciones, no solo para modernizar la administración y gestión pública, sino como herramientas de compromiso y participación social. La capacitación y los ejercicios educativos en esos aspectos, es necesario implementarlos dentro de las organizaciones comunitarias (Juntas de Acción Comunal, Juntas Administradoras Locales, Veedurías Ciudadanas, Veedores de Control, Asociaciones sectoriales y gremiales, ligas de usuarios, Planes de Vida etc.). El uso adecuado y competente de la comunicación pública a través de los medios masivos de comunicación, es un aspecto que ayuda en ese sentido. Se debe proseguir con mayor énfasis en buscar y establecer alianzas interinstitucionales, en la medida de que por ese medio se logran mejores impactos administrativos y sociales, se aplican instrumentos de medición competentes (encuestas sectoriales por ejemplo), se concurre a trabajar en procesos de planificación y presupuesto participativo y se logran mayores espacios de control social a la gestión administrativa pública. Sin embargo, para lograr eficiente y eficazmente lo anterior, se debe monitorear constantemente el trabajo y las actividades realizadas por los funcionarios públicos y privados que trabajan en los propósitos de alcanzar tal medida. La rendición de cuentas financiera, procedimental y de resultados, con base en las normas establecidas, la contabilidad pública y el uso de los diferentes recursos disponibles, es una práctica que busca la transparencia de la gestión, la ubicación adecuada del papel de los administradores y la apropiación ciudadana de lo público. Tales aspectos se deben mantener y fortalecer, para bien del control social y el dialogo permanente entre gobernados y gobernantes. Se notan deficiencias para confrontar los resultados surgidos de las fuentes de verificación establecidas por la administración municipal, por parte de la ciudadanía y las organizaciones de control social. En tal sentido, se deben crear escenarios apropiados de confrontación de datos y resultados de la gestión pública, para que la evaluación de las ejecutorias gubernamentales del municipio, adquieran mayor peso, consistencia y confiabilidad.

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Los informes entregados anualmente al Concejo Municipal de Pasto, tampoco son confrontados con el rigor debido, toda vez que la presentación de los mismos, no poseen una didáctica idónea para el conocimiento pleno del ejercicio. Se debe capacitar con mayor énfasis y pertinencia a los concejales en asuntos del Presupuesto Orientado a Resultados, para una mejor y mayor apropiación de la rendición de cuentas y el control político. Se debe convocar a la academia en la Rendición de Cuentas, pues su desvinculación y ausencia es evidente. La implementación de trabajos de análisis comparado respecto al seguimiento y evaluación, pueden ser trabajos esperados de las instituciones de ese sector. Se debe buscar e implementar mayores grados de sensibilidad y compenetración, para posicionar y elevar la “corresponsabilidad” en el control social. Las diferentes instituciones del Estado, los particulares y sus organizaciones, deben ejercer tal propósito mediante énfasis en la capacitación técnica especializada, el compromiso político y las acciones concretas que lleven a ello. 4.3 ARTICULACIÓN DE LA PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVOS CON LAS HERRAMIENTAS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Desde la perspectiva planteada, se toma como base del seguimiento y evaluación en cada uno de los planes programas y proyectos que integran cada sector y subsector, considerando los objetivos propuestos y las metas definidas para su cumplimiento, las variables y los indicadores que se toman para construir la línea de base. En Pasto, los escenarios construidos a partir del incremento en las capacidades de la ciudadanía para asumir la construcción de lo público en alianza con la institucionalidad, le atribuye ciertas particularidades a los procesos incluyendo el S&E que la hacen distinta a otras experiencias de construcción de Ciudad-Región. El contexto general es presentado en el siguiente esquema en el que se integran los procesos de comunas y corregimientos, en los que la organización social, la institucionalidad municipal y los órganos de control construyen conjuntamente la gestión publica.

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Y en el siguiente esquema se visualizan los actores del S&E, ligados a los ritmos de la ciudad y que tendrán que continuar con la armonización de acciones a fin de adelantar la iniciativa.

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4.4 PROPUESTA DE ARTICULACIÓN DE LA PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN COMO EXPRESIONES DE PARTICIPACIÓN LOCAL A LOS PROCESOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN (S&E) La articulación de los procesos de participación y gestión local se posibilita en la medida que estén involucrados en cada uno de los momentos de la Gestión y tengan conocimiento pleno e información precisa del Plan Indicativo Anual correspondiente, además de que la administración municipal y sus dependencias elaboren participativamente sus planes de acción. Para establecer los puntos de articulación, se recomienda la creación de escenarios informativos y formativos para la ciudadanía y las instituciones relacionadas con lo público, y a partir de esos espacios construir colectivamente la ruta de la Gestión Pública Local con visión compartida de futuro, en la que se establezcan las agendas y compromisos a seguir por parte de la institucionalidad municipal y de los sectores sociales que participan de la planificación y presupuestación, como de los instrumentos de S&E. Las veedurías ciudadanas, son una expresión del control social a la gestión pública, que ha ido ganando un lugar en la agenda de las comunidades y los administradores públicos en Pasto, sin embargo, el ejercicio de la veeduría debe pasar de ser eventual y constituirse para cada proyecto sin mayores responsabilidades y consecuencias, a ser un verdadero sistema de seguimiento y evaluación a la administración y gestión local en conjunto. Es justo precisar que en estas experiencias (veedurías) y aprendizajes se encuentra la semilla y el germen para organizar un sistema de S&E participativos, previas condiciones para que efectivamente orienten la toma de más y mejores decisiones. 4.5 ESTRATEGIAS PARA ORGANIZAR EL S&E A LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL EN PASTO

PASOS DEFINICIÓN

Identificación de los escenarios y rutas donde se construirá el Plan de Desarrollo 2008-2011.

Es fundamental que quienes van a hacer el S&E participen en los escenarios de planificación que vienen implementándose en la Ciudad de Pasto. Es más fácil realizar un buen S&E de un Plan de Desarrollo y de un Presupuesto en el que se participó en su construcción.

Cualificación del talento humano que va a dinamizar el S&E.

Son personas las que desarrollan la acción, por lo que además deben ser cualificadas para desempeñar las acciones pertinentes.

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Articulación entre la institucionalidad pública, privada y la organización social y comunitaria con los procesos de planificación y construcción colectiva del Plan de Desarrollo 2008 – 2011 y de los próximos Presupuestos Participativos.

El S&E como lo vimos en el esquema es una labor que debe desarrollarse de manera conjunta entre autoridades locales o sus delegados y las distintas expresiones organizadas de la comunidad, presentes en la zona de cobertura del plan, programa o proyecto en ejecución o ha ejecutarse. Las acciones unilaterales de S&E no rinden los mejores frutos, además de comportar visiones parcializadas.

Construcción colectiva del Plan de Desarrollo de Pasto.

En Pasto existe una confluencia de procesos y medios de participación para construir de manera colectiva el Plan de Desarrollo 2008–2011, por lo que es importante articularse a este espacio de planificación colectiva. Es necesario además, que la nueva administración municipal, así como cada una de sus dependencias haga parte del proceso, conozca los objetivos, estrategias y programas del nuevo Plan de Desarrollo, a fin de que dimensionen su responsabilidad específica, según su misión y competencia dentro de la estructura de la administración.

Construcción participativa de los planes zonales, parciales y sectoriales.

Cada institución, organización, dependencia, comuna o corregimiento sobre la base de sus competencias, sus responsabilidades e intereses en el Plan de Desarrollo y sus instrumentos, procedimientos y recursos, debe definir las actividades y metas a cumplir durante el respectivo año.

Construcción colectiva de variables e indicadores de gestión.

Para cada objetivo, meta y actividad concertada deben definirse de manera precisa las variables e indicadores sobre las que se hará el seguimiento y evaluación a la ejecución y el cumplimiento. A cada uno de ellos se puede asignar una ponderación diferencial, de acuerdo a su valor estratégico.

Definición de Metas.

A cada actividad definida en términos de indicador se le debe dar un valor óptimo de cumplimiento. De igual forma, se puede establecer un valor mínimo y otro sobresaliente para incentivar y agilizar la gestión.

Determinar los responsables de desarrollar el S&E.

Podrán haber delegados de las organizaciones y dependencias por plan parcial o programa, para facilitar el proceso de S&E, también el de rendición de cuentas.

Asignación de recursos. Se debe asignar los recursos necesarios que exige la ejecución de cada una de las actividades de S&E.

Construcción de un programa anual de Seguimiento y uno de Evaluación a la Gestión Pública por Resultados.

Es preciso establecer un plan para desarrollar de manera exitosa la acción.

Desarrollo de la acción. La acción de S&E se pone en marcha. Seguimiento y Evaluación de la acción.

Es necesario auto-evaluar periódicamente los procesos para desarrollar los ajustes pertinentes.

Las estrategias señaladas son consideradas por este estudio, como el eje principal del S&E a la Gestión Pública en Pasto (Planeación, Presupuestación, Ejecución, Seguimiento y Evaluación), en consecuencia a ella deben sumarse otras iniciativas a fin de evitar duplicidad de esfuerzos y sobrecostos innecesarios. Si

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bien la ciudadanía está alcanzando niveles significativos de capacidad política y los escenarios de participación para la construcción de lo público se cualifican cada vez más, constitucionalmente es la institucionalidad municipal la que tiene mayor responsabilidad en el logro de eficiencia y eficacia en el gasto publico. Por lo que es necesario continuar con la integración socio-institucional para avanzar conjuntamente en la construcción de la ciudad región que sueñan los pastusos, y que los servidores públicos de la ciudad deben obedecer, apoyados por las instancias nacionales. Hay consciencia sobre las dificultades que se puedan presentar, para ello es necesario dotarse de las mejores energías y acompañarse del talento de hombres y mujeres jóvenes de Pasto, llamados en un futuro no lejano a ver fructificado este gran sueño colectivo. 4.6 UTILIDAD, DEMANDA EFECTIVA Y AMIGABILIDAD DE LAS HERRAMIENTAS DE S&E PARA LOS MECANISMOS DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA Según lo determina el Departamento Nacional de Planeación, una adecuada evaluación estará en función de la claridad en la definición de objetivos y estrategias realizadas en la planeación, como el despliegue de la adecuada capacidad institucional que permita acciones eficaces y eficientes. Centrándonos en el ámbito de la transparencia y el control ciudadano la evaluación contribuye a la responsabilidad. Suministra información para el control ciudadano. Permite mostrar eficiencia y rendir cuentas y facilita la participación. Bajo un enfoque de gestión pública orientada a resultados y en el marco de una democracia participativa, la evaluación como un proceso integral de la gestión, genera información útil que le permite al gobierno la rendición de cuentas sobre los compromisos asumidos y acordados democráticamente haciendo más transparente su gestión, facilitando el ejercicio del control social a que tiene derecho el ciudadano y favoreciendo la gobernabilidad y legitimidad de las acciones de gobierno. Los planes de desarrollo municipales, y en general todos los planes de una organización, deben contener un componente explícito de evaluación en el que se presente la metodología que seguirá la administración para hacer seguimiento y evaluación de su plan, incluyendo informes de gestión periódicos en los que se establezcan los avances y logros obtenidos y el proceso de utilización de recursos,

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así como la identificación de factores que permitieron o impidieron alcanzar mejores resultados, esto último con el fin de tomar los correctivos necesarios y continuar el proceso de gestión con mayor éxito. 4.7 COMPONENTES DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN El punto de partida de la evaluación de la gestión pública es el entendimiento del municipio o la entidad que estamos administrando como una organización, que recibe insumos, los procesa y entrega productos para atender las demandas de los clientes. Para ello, toda organización fija unas políticas, define programas y metas y establece procesos y funciones mediante las cuales administra sus recursos, todo ello bajo ciertas condiciones de entorno que afectarán de manera positiva o negativa los resultados de la gestión. En esta dirección veamos como el actual gobierno formuló los elementos para el esquema de evaluación, seguimiento y monitoreo del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007, “Pasto Mejor”. ….El gobierno Municipal de Pasto se ha propuesto modernizar la gestión pública, a través de la adopción de nuevas prácticas que fortalezcan los instrumentos gerenciales de la administración y que vinculen a la ciudadanía a los procesos de la administración local. El propósito es orientar la gestión hacia el logro de los resultados propuestos en el Plan de Desarrollo, para mejorar las condiciones de vida de la población. Para alcanzar este objetivo y como un elemento que caracterizará el proceso de planeación participativa en esta oportunidad, el Gobierno Municipal, con la asesoría de la Dirección de Planeación Nacional y bajo la coordinación de la Secretaría de Planeación Municipal, a partir de la experiencia del Sistema Nacional de Evaluación - SINERGIA-, diseñará e implementará un esquema de evaluación, seguimiento y monitoreo, con base en los siguientes elementos generales:

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OBJETIVOS DESCRIPCION DEL INDICADOR INDICADOR

% de población beneficiada.

Población beneficiada por sector Población estimada por sector

1) Lograr una más eficiente y transparente asignación de los recursos. % de recursos invertidos.

Ejecución de Recursos por sector Presupuesto asignado por sector

2) Lograr que las diferentes dependencias de la administración municipal, en sus planes operativos y de acción, incluyan subprogramas y proyectos, acordes con los programas propuestos en el Plan de Desarrollo y que permitan su materialización.

% de Ejecución de programas

No. de programas ejecutados por sector No. de programas propuestos sector

Índice de participación.

No. asistentes a rendición cuentas No. de personas citadas

3) Establecer un marco adecuado de rendición de cuentas que incorpore de manera activa el control social de la ciudadanía.

Índice de seguimiento ciudadano.

No. población participante evaluación No. población participante en formulación

De esta forma se contribuirá a incrementar la transparencia y al fortalecimiento del control social sobre la gestión pública del municipio y el cumplimiento de los compromisos sectoriales, que permitirán la creación de canales de interacción entre el gobierno municipal, los sectores empresariales, sociales y la comunidad. El esquema de evaluación y seguimiento, tiene como propósito verificar y monitorear los resultados del Plan, evaluar de forma participativa, el cumplimiento de las metas y establecer mecanismos de alertas tendientes a aplicar correctivos en forma oportuna, (negrilla y subrayado este estudio). Para materializar este importante propósito, se construirán INDICADORES previamente concertados en su visión y enfoque, basándonos en los siguientes tres niveles:

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Indicadores de estado: Para medir, cuantificar y valorar la situación actual. Indicadores de resultado: Para medir los alcances esperados en la ejecución

de los programas del Plan de Desarrollo y los proyectos de los respectivos planes de acción.

Indicadores de ejecución: Para medir el nivel de cumplimiento de las metas planteadas.

Estos mecanismos de evaluación, monitoreo y seguimiento serán apropiados por los diversos actores para lograr el efecto de pertenencia sobre la comunidad, en cuanto conozcan, monitoreen y evalúen el estado de su entorno natural, social, cultural y económico y se apropien de los esfuerzos de la administración municipal para cumplir con el programa de Gobierno materializado en el Plan de Desarrollo. (Negrilla y subrayado este estudio) 4.8 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN, SEGUIMIENTO Y MONITOREO AL PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS La importancia de un Plan de desarrollo construido en forma participativa, dista mucho de ser el esfuerzo colectivo de los tres meses durante los cuales se lo formula. El valor intrínseco más significativo debe reflejarse en el acompañamiento ciudadano a su ejecución durante los cuatro años de la administración municipal que lo asume. El reto y compromiso que la presente administración asume es el de garantizar la mayor participación posible en el acompañamiento y evaluación de la ejecución del presente Plan de Desarrollo. Para facilitar y garantizar un adecuado proceso de evaluación, seguimiento y monitoreo se estructurarán las siguientes líneas de acción básicas:

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LINEAS DE ACCION DESCRIPCION DEL INDICADOR INDICADOR

1. Fortalecimiento del Consejo Territorial de Planeación y su funcionamiento de manera permanente

Evaluación y Seguimiento del Consejo Territorial de Planeación.

No. Reuniones de seguimiento realizadas No reuniones de seguimiento programadas

2. Iniciativa continua de la administración Municipal para propiciar espacios de dialogo con otras instancias de los sectores público, privado, comunitario y académico.

Participación de la ciudadanía en eventos.

No. de asistentes a eventos Total población citada

3. Comunicación interactiva y oportuna con la ciudadanía sobre la gestión administrativa y el avance del Plan de Desarrollo.

Grado de satisfacción Comunitaria.

No de población satisfecha No. población a beneficiar

Finalmente dentro de la política de participación establecida por la Administración Municipal, la evaluación, el seguimiento y control debe realizarse bajo los siguientes lineamientos generales: • El servicio con calidad y calidez a las personas, es la razón de ser de los funcionarios públicos. La administración se acercará a la ciudadanía. • El mutuo respeto, la independencia y autonomía fundamentarán la relación entre la administración y los organismos de control • Cada Secretaría ejecutora de los programas, diseñará e implementará un sistema de evaluación de gestión y resultados, como herramienta que le permita al Concejo y a la Administración Municipal medir el logro de los objetivos y las metas del Plan de Desarrollo. Para tal objeto deberán presentar a la Corporación informes anuales que registren la totalidad de las operaciones y avances. (negrilla y subrayado este estudio). Como puede observarse, el actual Plan de Desarrollo, comporta una serie de postulados favorables a la evaluación y seguimiento tanto como dinámica gerencial interna y como instrumento de utilidad ciudadana, no obstante, carece de una ruta estratégica que haga real su implementación. Este estudio, detectó la ausencia casi total del consejo territorial de planeación durante el presente gobierno, pese a que el componente de evaluación consideraba su fortalecimiento

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y su funcionamiento de manera permanente, además define las líneas de acción para su ejercicio de evaluación y seguimiento, de la misma manera establece el indicador. Este consejo en la practica solo cumplió un papel formal que llegó hasta emitir su concepto de viabilidad, en adelante no fue el fiel representante de la comunidad en el proceso de ejecución y evaluación. Este hecho real y corroborado por los funcionarios de Planeación Municipal, pone en evidencia la debilidad del sistema de evaluación pretendido. Menos entonces se podía esperar de la intención de implementar formas participativas de evaluación y que sean apropiados por los diversos actores para lograr el efecto de pertenencia sobre la comunidad. Por la narración de los funcionarios mencionados, tampoco se logró el cometido de que cada Secretaría ejecutora de los programas, diseñará e implementará un sistema de evaluación de gestión y resultados, todo indica que el SIGER38 suplió esa necesidad y se constituye en el único instrumento de carácter tecnológico para el ejercicio, en todo caso a él no llegan todos los reportes de ejecución sectorial, precisamente por que los planes de acción no están debidamente articulados y unificados en sus propósitos y lenguajes. Si así sucede al interior de la institucionalidad, no se podía esperar que la comunidad estuviera articulada y menos por antonomasia. Lo anterior no significa que el esquema de evaluación, seguimiento y monitoreo propuesto en el plan sea nulo, lo negativo está en su circunscripción a un elemento eminentemente tecnológico el cual no es demandado suficientemente por los ciudadanos o por sus organizaciones, por tanto aun no es lo suficientemente útil y amigable para los sectores de interés. 4.9 UTILIDAD, DEMANDA EFECTIVA Y AMIGABILIDAD DE LAS HERRAMIENTAS DE S&E PARA LOS MECANISMOS DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVA EN PASTO Comenzaremos por aproximarnos a los conceptos de utilidad y amigabilidad. Por lo novedoso de los términos en cuanto a asociarlos al tema de la Gestión Pública Orientada a Resultados y en referencia a la “demanda efectiva”, se opta por la concepción de los economistas clásicos en términos de oferta y demanda para

38 Sistema de información de la gestión orientado a resultados, puede ser consultado en www.alcaldía de pasto.com

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ejercitar una adecuada analogía con el tema que nos ocupa. Según Smith y Ricardo, el único medio para medir la utilidad de las cosas consiste en utilizar una escala subjetiva de gustos que muestre teóricamente un registro estadístico de la utilidad del consumo que se hace. Sin embargo, existen otras razones por las cuales también puede obtenerse satisfacción y no es precisamente utilidad. En la teoría de la Utilidad se supone que los consumidores poseen una información completa acerca de todo lo que se relacione con su decisión de consumo, pues conoce todo el conjunto de bienes y servicios que se venden en los mercados, además de conocer el precio exacto que tienen y que no pueden variar como resultado de sus acciones como consumidor, adicionalmente también conocen la magnitud de sus ingresos. Por tanto, la actitud de consumo de bienes será diferente para cada uno de ellos, independiente de la satisfacción que deseen obtener. De lo anterior se deriva la idea de definir a la utilidad como “la cualidad que vuelve deseable a un bien”, dicha utilidad está fundamentada por la capacidad que tienen los objetos o productos para satisfacer una necesidad. El único medio para medir la utilidad de las cosas consiste en utilizar una escala subjetiva de gustos que muestre teóricamente un registro estadístico de la utilidad del consumo que se hace. Sin embargo, existen otras razones por las cuales también puede obtenerse satisfacción y no es precisamente utilidad. En términos generales estos pensadores definen la utilidad como “el grado de satisfacción que proporcionan los distintos satisfactores que utiliza un consumidor”. Por su parte la “Amigabilidad”, puede ser concebida como la cualidad que genera seguridad y sensación de ser ayudado y acompañado. También como la simplificación y mayor control de los resultados, o como las ayudas y guías al alcance para cumplir los objetivos. La utilidad, demanda efectiva y amigabilidad de las herramientas del S&E, estará entonces determinada por los intereses y objetivos que puedan tener los distintos actores de los procesos de Planeación y Presupuestación Participativos en mención, la real dimensión de sus decisiones y de los requerimientos de información que contribuyan a sus propósitos específicos de desarrollo. Desde esta perspectiva, es necesario hacer un esfuerzo por identificar a los potenciales “clientes” partiendo de la idea análoga de que se trata de un mercado imperfecto.

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Es decir, puede no encontrarse una demanda efectiva de los sistemas de evaluación y seguimiento y de sus instrumentos, en la medida que no existe una oferta útil para la misma, entre otras cosas, por que siempre han sido del resorte interno institucional y generalmente desconocidos por las comunidades. Como se dijo arriba, en teoría el seguimiento y la evaluación deben analizar los parámetros de la gestión pública y su desarrollo y realizar en el momento oportuno los correctivos a fin de lograr una mejor gestión medidos estos en “términos del logro de resultados del Plan de Desarrollo”, sin embargo, estos sistemas aunque han sido bien pensados, se desarrollan sin rigurosidad, sin los equipos técnicos suficientes y solamente por las entidades públicas. Hace falta construir mecanismos para volver más eficientes y eficaces los mecanismos de S&E y ligarlos a las dinámicas sociales participativas como estrategia inequívoca de legitimación e interés especifico en su utilización. La aplicación del seguimiento y evaluación a los propósitos en el ámbito de la transparencia y el control ciudadano, contribuyen a la corresponsabilidad, suministra información para ese control, permite mostrar eficiencia y rendir cuentas y sobre todo facilita la participación efectiva y con calidad de los actores sociales. Esta realidad concreta, obliga a la institucionalidad a traspasar el ámbito interno de la administración y pensar en construir procesos de seguimiento y evaluación participativos como un aspecto esencial para el control de las políticas, planes, programas y proyectos insertados por los ciudadanos o sus organizaciones en la agenda del gobierno local, sea en el Plan de Desarrollo o en la presupuestación participativa. Este factor puede ser el incentivo para el “consumo” de la oferta de los instrumentos de S&E. Este hecho permitirá a las distintas comunidades, determinar el progreso de las actividades y tomar las medidas necesarias para resolver conjuntamente con la administración los problemas en la ejecución programada, haciendo los ajustes necesarios. El seguimiento y evaluación participativos, además de facilitar los procesos, ayudarán a las comunidades en la identificación de indicadores, la recolección de información y su registro, inclusive se podrá avanzar hacia un sistema articulado con los establecidos por la institucionalidad y que generalmente están a espaldas de los ciudadanos. Este procedimiento permitiría entre otras cosas, adelantar discusiones propositivas entre la comunidad y el gobierno local, para decidir la

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acción a tomarse en respuesta a los resultados de las acciones de seguimiento y evaluación. La obligación característica que el gobierno local, como responsable del desarrollo tiene de implementar sistemas aislados de seguimiento y evaluación para satisfacer solamente sus propios requerimientos, sede ante la responsabilidad y oportunidad de ayudar en las evaluaciones sobre aquellos proyectos formulados por las comunidades y que estas necesitan ver materializados, haciendo necesaria la cooperación de los representantes de la comunidad, personal de la alcaldía y sus entidades descentralizadas. 4.9.1 ¿Por qué hacer seguimiento y evaluación participativos? El seguimiento y evaluación participativos sirven a dos propósitos: como instrumento de apoyo para mejorar la eficiencia y efectividad de las acciones gubernamentales y generar capacidades en la gente para el manejo de actividades encaminadas a la concreción de sus propuestas de desarrollo; y como proceso educativo mediante el cual los participantes puedan tomar conciencia e incrementar su comprensión de los diferentes factores que influyen en sus vidas. Con el logro de estos dos aspectos, aumenta el control de la gente sobre los procesos de desarrollo inmersos en la gestión pública. El seguimiento y evaluación participativos permiten a la comunidad y a la administración local examinar el progreso e impacto de las distintas políticas, planes, programas y proyectos, establecer la viabilidad de los objetivos, e identificar y anticiparse a los problemas, permitiéndoles así tomar las medidas necesarias para evitarlos o resolverlos. El proceso de seguimiento y evaluación está ligado a la toma de decisiones, permite a la comunidad redefinir sus objetivos y hacer ajustes en las actividades, cuando sea necesario. Cuando se implementa conjuntamente el seguimiento y evaluación, proporciona oportunidades para la satisfacción individual, la creatividad y el intercambio de nuevas ideas. Aquí las herramientas de S&E alcanzan los mayores niveles de demanda por parte de las comunidades al sentirse agentes de su propio desarrollo.

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4.9.2 ¿Quién hace seguimiento y evaluación participativos? Es la misma comunidad la que debe implementar el proceso de seguimiento y evaluación. La administración local facilita el proceso colaborando en el diseño del sistema o acercando a ellas los ya elaborados para su revisión y mejoramiento. Se busca, como meta final, que la comunidad haga el seguimiento y evaluación de las metas e indicadores previstos sin tener que contar con el apoyo indispensable del gobierno. Esto genera niveles significativos de autonomía y autogestión. En un seguimiento y evaluación participativos, la comunidad decide que se debe monitorear y evaluar. Elige los indicadores más apropiados para utilizarse. Organiza la captura de información (como puede hacerse?, quien debe hacerlo?, cuando hacerlo?). Analiza e interpreta los datos y utiliza de la mejor manera la información producida. Para asegurar que la información generada por el proceso de seguimiento y evaluación sea utilizada de modo efectivo en la toma de decisiones y la acción, se requiere de una estructura organizativa, por ello a lo largo del ensayo se insiste en la necesidad de adelantar un proceso que conlleve al fortalecimiento organizacional al interior de los mecanismos de control y participación ciudadanos con plena vigencia en Pasto, como estrategia de política publica que garanticé la sostenibilidad del accionar comunitario, sin perjuicio que del mismo participen agentes o instituciones externas, ello conllevará a discutir, diseñar e implementar sistemas conjuntos de seguimiento y evaluación. 4.9.3 ¿Qué se sigue y evalúa? En un proceso participativo de cualquier naturaleza, se hace el seguimiento y evaluación, entre otras, de las siguientes actividades: • El progreso de cada actividad-meta. • Su efectividad en alcanzar los objetivos. • Su concordancia con las prioridades establecidas por la comunidad ya sea en los planes o en los presupuestos. • El modo de funcionar de los grupos responsables de las actividades. • La evolución del programa o proyecto en general. • El funcionamiento de los comités creados.

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• Las relaciones entre la comunidad y las diferentes entidades públicas o privadas involucradas. • La utilidad sostenible de las herramientas de seguimiento y evaluación implementadas y/o concertadas con la administración local. 4.9.4 ¿Cómo se hace seguimiento y evaluación participativos? El proceso de seguimiento y evaluación participativos combina el registro de información específica con reuniones de discusión sobre el progreso de las actividades y las dificultades que se encuentran. En primer lugar, la comunidad decide qué criterios utilizar para juzgar el éxito o fracaso de la política el programa o proyecto. Estos criterios deben revisarse regularmente. Cada grupo responsable por una actividad discute con un miembro del grupo coordinador los posibles indicadores a emplearse y se ponen de acuerdo sobre cuáles elegir. El vocero de la administración facilita la discusión y sistematiza los diálogos. La información para el seguimiento y evaluación puede venir de las discusiones y reuniones sobre los asuntos relacionados con los distintos programas y proyectos efectuados a diferentes niveles. Las visitas de campo y la observación participativa también pueden facilitar información útil, además de oportunidades para las discusiones. También puede ser muy útil mantener una bitácora, en la cual la comunidad y la administración municipal registran cualquier indicio de cambio que pueda haberse identificado en distintos niveles y espacios de discusión. El proceso de seguimiento y evaluación genera con frecuencia la necesidad de seguir y evaluar nuevos aspectos de los programas y proyectos. Por esto, tiene que ser un proceso flexible que sea revisado periódicamente. 4.9.5 ¿Cuándo hacer seguimiento y evaluación participativos? El proceso de seguimiento y evaluación debe ser continuo, integrado en todo el ciclo de la gestión pública y en proyectos desde su inicio, que es por lo general lo que mas interesa a las comunidades. Es difícil, en un proyecto caracterizado por la participación, separar las etapas de identificación de problemas, selección de actividades y seguimiento y evaluación. Las actividades aumentan el grado de

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toma de conciencia, comprensión y participación, lo cual, a su vez, conduce a redefinir los objetivos y a hacer ajustes en las actividades, o a definir nuevos objetivos y elegir nuevas actividades. El proceso de seguimiento y evaluación proporciona oportunidades para aprender de la acción. 4.9.6 Posibles dificultades Generalmente, los líderes comunitarios no demandan el seguimiento y evaluación y menos dimensionan su utilidad y amigabilidad. El imaginario hace creer que se requiere un alto grado de especialización y cifras significativas de dinero para diseñar e implementar las actividades correspondientes, este fenómeno se está presentando con instrumentos como el SIGER, pese a que su implementación lleva un lapso considerable, su utilidad y amigabilidad aun no es suficientemente percibida, por eso su demanda observa niveles muy bajos. Sin embargo, todo proceso de seguimiento y evaluación es cotidiano, sea a nivel personal, grupal o profesional. Generalmente se trata de sentido común: si algo no funciona como se esperaba, se trata de establecer las causas y luego de modificar actividades o redefinir objetivos y metas. Por lo tanto, el proceso de seguimiento y evaluación no debe ser concebido como una actividad impuesta por las instituciones y menos de su resorte exclusivo, error institucional histórico, sino como un ejercicio cotidiano de aprendizaje y de toma de decisiones. Si los instrumentos de S&E, no se acercan a las comunidades para su conocimiento y utilización practica, su demanda nunca será efectiva.

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