tribunal de contas do estado de sÃo paulo · em exame, as contas ... além de acompanhar...
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Conselheiro-Substituto Samy Wurman
Segunda Câmara
Sessão: 27/9/2016
72 TC-000494/026/14 CONTAS ANUAIS
Prefeitura Municipal: Paulínia.
Exercício: 2014.
Prefeito(s): Edson Moura Junior.
Período(s): (01-01-14 a 10-04-14), (16-04-14 a 30-11-14) e
(09-12-14 a 31-12-14).
Substituto(s) Legal(is): Vice-Prefeito - Marcos Roberto
Bolonhezi.
Período(s): (11-04-14 a 15-04-14) e (01-12-14 a 08-12-14).
Advogado(s): Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo (OAB/SP n°123.916),
Augusto Neves Dal Pozzo (OAB/SP n°174.392), Renan Marcondes
Facchinatto (OAB/SP n°285.794), Arthur Augusto Campos Freire
(OAB/SP n°266.329) e outros.
Acompanha(m): TC-000494/126/14 e Expediente(s): TC-
018639/026/15, TC-046200/026/14, TC-013962/026/15, TC-
000906/003/15 e TC-000351/003/15
Procurador(es) de Contas:
Fiscalizada por: UR-3 – DSF-I.
Fiscalização atual: UR-3 – DSF-I.
TÍTULO SITUAÇÃO (Ref.)
Ensino 31,46% (25%)
FUNDEB (aplicado no exercício) 83,81% (95%100%)
Magistério 80,34% (60%)
Pessoal 45,71% (54%)
Saúde 21,23% (15%)
Transferências ao Legislativo 2,27% (7%)
Receita Prevista R$1.435.765.000,00
Receita Arrecadada R$ 1.051.952.386,91
Execução orçamentária- déficit -8,97% - R$ 94.388.616,24
Execução financeira – déficit R$ 139.857.013,10
Remuneração dos agentes políticos Regular
Ordem cronológica de pagamentos Relevado
Precatórios (pagamentos) Regular
Encargos sociais Regular
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Relatório
Em exame, as contas prestadas pela Prefeitura do
Município de Paulínia, relativas ao exercício de 2014, que
foram fiscalizadas pela equipe técnica da Unidade Regional
de Campinas (UR-03).
As principais ocorrências anotadas no relatório de
fiscalização são as seguintes:
A.1 – A Lei nº 3.354, de 23 de dezembro de 2013 (LOA-2014),
em seu art. 4º, II, c/c a Lei nº 3.331, de 15 de julho de
2013 (LDO-2014), em seu art. 8º, II, estipulou o percentual
limite de 25% do orçamento das despesas para abertura de
créditos suplementares;
A.1.1 – Indicadores de efetividade de Paulínia apresentam
resultado aquém do esperado;
A.3 – A Prefeitura não regulamentou seu sistema de controle
interno, em 2014. Não houve produção de relatórios
periódicos quanto às suas funções institucionais;
B.1.1 – Déficit da execução orçamentária de 8,97%, após
ajustes da fiscalização;
B.1.1.1 – Ocultação de despesas de competência de 2014, no
montante de R$ 27.188.954,57, em inobservância ao art. 50,
II, da LRF e ao art. 167, II, da CF/88; bem como aos
princípios da transparência pública e da evidenciação
contábil;
B.1.1 - Abertura de créditos adicionais e a realização de
transferências, remanejamentos e/ou transposições no valor
total de R$ 563.590.424,22, o que corresponde a 43,76% da
Despesa Fixada (inicial);
B.1.2 – Resultados financeiro e econômico deficitários;
B.1.2.1 – O déficit orçamentário fez surgir um antes
inexistente déficit financeiro;
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B.1.3 – Considerando o resultado financeiro apurado (valor
da diferença entre ativo e passivo financeiro), verifica-se
que a Prefeitura não possui liquidez face aos compromissos
de curto prazo; A dívida de curto prazo expandiu de R$
29.173.056,78, em 2013, para R$ 174.003.580,84, em 2014,
correspondendo a um aumento expressivo de 496,45%;
B.1.5 – Divergência na informação de repasses do IPVA;
B.1.5.1 – Renúncia irregular de receita do ISS, no montante
de R$ 155.516,04;
B.3.1.1 – Ajustes da fiscalização (exclusões) sobre as
despesas do Ensino;
B.3.1.1 – aplicação de 80,34% do FUNDEB recebido, não
observando o percentual mínimo de 95%. Observamos que não
houve comprovação da movimentação em conta bancária
específica; Valor a descoberto na conta do FUNDEB que
indica movimentação indevida de recursos vinculados;
B.3.1.2 - Baixo desempenho dos alunos das escolas
municipais de Paulínia, tanto na avaliação do SARESP quanto
do IDEB;
B.3.1.2 – Péssimas condições de infraestrutura das escolas
visitadas, refletindo o baixo nível de investimentos em
construção, ampliação e reforma de unidades escolares;
B.3.2.3 – Indicadores da saúde revelam estado de
precariedade da saúde no município;
– Condições precárias de infraestrutura nas unidades
básicas de atendimento visitadas, refletindo a falta de
investimentos para reformas e ampliações desses locais;
– Falha no controle de frequência de médicos do Hospital
Municipal de Paulínia;
B.3.3.4 – O município não havia assumido os ativos de
iluminação pública, descumprindo a determinação contida na
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Resolução 414/10 da ANEEL;
B.5.3 – Irregularidade em transferência de recursos à
empresa privada Feeling Eventos Ltda;
B.6.1 – Retiradas de recursos de contas vinculadas para a
conta movimento da Prefeitura;
– Nos termos do artigo 96, da LF nº 4.320/64, O Município
não realizou o levantamento geral dos bens móveis e
imóveis;
B.6.1.1 – Falhas em desapropriações, tratadas em expediente
específico;
B.8 – Descumprimento à ordem cronológica de pagamentos;
C.2.3 – Pagamentos decorrentes de contratações julgadas
irregulares pelo TCESP, na ordem de R$ 127.282.748,21;
D.2 – Constatadas divergências entre os dados informados
pela Origem e aqueles apurados no Sistema AUDESP;
D.3.1 - Cargos de Assessor I e II não se coadunam com as
exigências do art. 37 da CF; Nomeados em cargos em comissão
sem preenchimento de requisitos mínimos necessários;
Irregularidades no instrumento que fixou as atribuições dos
cargos em comissão;
D.5 – Encaminhamento intempestivo de documentos ao Sistema
AUDESP; Não fidedignidade dos dados contábeis;
- Desatendimento às recomendações deste Tribunal de Contas.
Notificado, o responsável retirou cópia do relatório
de fiscalização e juntou aos autos alegações de defesa e
documentos. Também foram apresentadas justificativas pela
Prefeitura Municipal.
Nelas, foram contestadas algumas considerações
lançadas pela equipe de fiscalização, informadas medidas
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corretivas para outras, e apresentadas justificativas para
demonstrar a legalidade dos demais procedimentos,
ponderando, em linhas gerais, que não houve qualquer
prejuízo ao erário.
O Setor de Cálculos (fls. 354/357), analisando a
utilização dos recursos do Fundeb, ratificou os cálculos da
fiscalização, que revelaram a aplicação de apenas 80,34% do
montante recebido, e incluiu 3,47% que foram aplicados no
primeiro trimestre de 2015, resultando na aplicação de
apenas 83,81% do montante recebido.
A Assessoria Técnica de Economia (fls. 358/360)
procedeu à análise das Contas considerando os aspectos
orçamentário, financeiro e patrimonial do Município,
manifestando-se pela emissão de parecer desfavorável.
Destacou que, considerando-se as despesas ocultas (que não
foram empenhadas no exercício), o déficit da execução
orçamentária de 8,97% mostrou-se muito pior se comparado ao
exercício anterior, que foi de 6,5%. Além disso, prejudicou
os demais resultados, em especial o financeiro, o econômico
e o patrimonial.
A Assessoria Técnica Jurídica (fls. 361/368)
manifestou-se pela emissão de parecer desfavorável, pois,
além de acompanhar posicionamento da preopinante
especializada, entendeu que a ausência de aplicação
integral do Fundeb recebido compromete as Contas.
A chefia da ATJ (fls. 369) ratificou as manifestações
de seus órgãos técnicos e recomendou a emissão de parecer
desfavorável.
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O Ministério Público de Contas (fls. 370/376)
manifestou pela emissão de parecer desfavorável
considerando como fundamentos: déficit orçamentário;
desvirtuamento da LOA, em razão das elevadas alterações
orçamentárias; ausência de aplicação da totalidade dos
recursos do Fundeb; ausência de liquidez face às dívidas de
curto prazo; não regulamentação do Controle Interno; falhas
nas contas de gestão e irregularidades na área de pessoal,
sem prejuízo das recomendações pertinentes.
Subsidiaram o exame dos autos os seguintes
expedientes:
TC-000494/126/14 - Acompanhamento da Gestão Fiscal;
TC-000351/003/15 – Ofício encaminhado pelo Prefeito de
Paulínia, José Pavan Júnior, dando ciência acerca da
situação financeira da Prefeitura deixada pela
Administração anterior. Matéria tratada em item próprio do
relatório de fiscalização.
TC-000906/003/15 – Ofício encaminhado pelo Prefeito de
Paulínia, José Pavan Júnior, dando ciência acerca de
eventual ausência de recolhimento de encargos relativos a
outubro e dezembro de 2014. Matéria tratada em item próprio
do relatório de fiscalização.
TC-013962/026/15 – Denúncia anônima acerca de
favorecimentos de pagamentos a determinados fornecedores.
Matéria tratada em item próprio do relatório de
fiscalização.
TC-046200/026/14 – Ofício encaminhado pela 2ª Promotoria de
Justiça de Paulínia acerca de irregularidades no pagamento
de fornecedores, quebrando a ordem cronológica de
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pagamentos. Matéria tratada em item próprio do relatório de
fiscalização.
TC-018639/026/15 - Ofício encaminhado pela 2ª Promotoria de
Justiça de Paulínia comunicando a tramitação do Inquérito
Civil nº 14.0368.0000504/2015-5 que investiga a não
aplicação de percentual mínimo do Fundeb em 2014. Matéria
tratada em item próprio do relatório de fiscalização.
Contas anteriores:
2013 TC 002021/026/13 desfavorável;
2012 TC 001953/026/12 desfavorável;
2011 TC 001364/026/11 favorável, com recomendações.
É o relatório.
rfl
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Voto
TC-000494/026/14
Diante das falhas apresentadas, que demonstraram a
inobservância das regras de responsabilidade na gestão
fiscal, e ausência de aplicação integral dos recursos do
Fundeb, não vejo como dissentir das manifestações
desfavoráveis dos órgãos técnicos da Casa e do MPC.
O desequilíbrio fiscal restou evidente diante dos
vários resultados negativos. O orçamentário, apurado pela
fiscalização, indicou déficit de R$ 94.388.616,24,
correspondente a 8,97%. Esse montante sofreu ajuste em
decorrência da ocultação de despesas, prática que promoveu
o empenho de gastos realizados em 2014 apenas no exercício
de 2015, no valor total de R$ 27.188.954,57.
Esse fato, além de ter distorcido os resultados
informados ao Sistema Audesp, ofendeu o regime de
competência das despesas e do necessário prévio empenho, em
contrariedade aos artigos 35, II e 60 da Lei Federal nº
4.320/64, ao artigo 50, II da LRF e aos princípios da
transparência e evidenciação contábil.
A análise dos dados revelou, ainda, que o déficit
orçamentário contribuiu para a formação de um antes
inexistente déficit financeiro, no montante de R$
167.045.967,70, também já considerado o ajuste relativo a
despesas ocultadas. Convém ressaltar que o resultado
financeiro negativo corresponde a quase dois meses de
arrecadação1.
1 RCL de R$ 1.081.347.100,34 / 12 meses = R$ 90.112.258,36
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Destaco, ainda, que as Contas apresentaram outros
indicadores econômico-financeiros que demonstraram a
ausência de rigoroso acompanhamento da gestão orçamentária.
Apurou-se elevação da dívida de curto prazo, que
saltou de R$ 29.173.056,78 para R$ 174.003.580,84 e o
índice de liquidez imediata (0,20) revelou que a Prefeitura
não possui liquidez face aos compromissos imediatos.
Ressalto que a Administração foi alertada sobre o
descompasso entre as receitas e as despesas orçamentárias,
nos termos do artigo 59, § 1º, I, da LRF, mas, nem assim,
conteve o gasto não obrigatório e adiável.
Aliado a tudo, foram promovidas alterações
orçamentárias (abertura de créditos adicionais e realização
de transferências, remanejamentos, e transposições) no
montante de R$ 563.590.424,22 (representando 43,76% da
despesa fixada inicial), descaracterizando o planejamento
orçamentário.
Agrava a situação a informação de que as
transposições, remanejamentos e transferências foram
realizados através de decretos do Poder Executivo, em
desobediência ao art. 165, § 8º, da Constituição Federal.
Entendimento desta Casa e orientação consubstanciada
no Comunicado SDG 29/2010, são no sentido de que se evitem
constantes alterações ao longo do exercício, e que o
percentual de modificações limite-se ao índice de inflação.
Outro fator grave que compromete as Contas diz
respeito à ausência de aplicação integral dos recursos
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recebidos do Fundeb, que atingiu apenas 83,81%2, conforme
apuração da fiscalização, ratificada pelo Setor de Cálculos
desta Corte.
Ressalto que essa aplicação parcial ofende
frontalmente o artigo 21 da Lei Federal nº 11.494/07,
comprometendo a aprovação das presentes Contas.
Agrava a situação a ausência de depósito do saldo em
conta vinculada, indicando a movimentação indevida dos
recursos.
Sobre os demais aspectos que envolvem a gestão
municipal, revelou-se que a Administração investiu na
manutenção e desenvolvimento do Ensino o equivalente a
31,46% da receita oriunda de impostos e transferências,
atendendo ao disposto no artigo 212 da Constituição
Federal, e, da receita proveniente do FUNDEB, foram
aplicados 80,34% na remuneração dos profissionais do
magistério da educação básica, conforme determina o artigo
60, inciso XII do ADCT.
Entretanto, apesar do cumprimento formal desses
índices constitucionais, a gestão do Ensino deixa muito a
desejar, se analisados os resultados efetivos.
A minuciosa análise da fiscalização alertou que
Paulínia apresenta resultados medianos em termos de
escolaridade, situando-se na 309ª posição no ranking IPRS
dentre todos os Municípios paulistas, apesar da 2ª posição
em termos de riqueza.
Ademais, alguns indicadores específicos da área
educacional demonstram que a gestão pública do Município
2 80,34% foram aplicados até 31/12/14 e 3,47% no primeiro trimestre de 2015.
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não vem priorizando a educação básica, seja pelos
resultados apresentados em avaliações estaduais e federais,
seja pela precária infraestrutura apresentada nas escolas
visitadas pela fiscalização.
Diante desse quadro, advirto à Origem para a
necessidade de aprimorar as políticas públicas e os
dispêndios relacionados à Educação, melhorando a eficiência
da gestão.
No mesmo sentido, deve-se melhorar também a gestão da
Saúde, pois, apesar do investimento de 21,23% da
arrecadação de impostos, a fiscalização apurou problemas
sérios de infraestrutura que comprometem a qualidade do
atendimento à população, principalmente nas regiões mais
afastadas da cidade e com população de baixa renda.
Destaco, inclusive, que a infraestrutura das unidades
da Saúde já havia sido objeto de apontamentos no exercício
de 2013, revelando ineficiência da gestão, apesar dos
dispêndios terem ficado acima do limite mínimo exigido.
As despesas com pessoal e reflexos não ultrapassaram o
limite máximo fixado pelo artigo 20, inciso III, letra “b”,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois corresponderam a
45,71% da receita corrente líquida.
A execução financeira dos precatórios foi liquidada de
acordo com a legislação de regência.
As transferências financeiras ao Legislativo situaram-
se dentro da limitação imposta pela Constituição Federal; e
os gastos com os pagamentos dos subsídios aos agentes
políticos mantiveram-se de acordo com o ato fixatório e
dentro dos limites legais.
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No que se refere à gestão de pessoal, em que pese os
cargos em comissão corresponderem a apenas 3,52% do total
de vagas preenchidas, deve a Origem adotar medidas para a
devida transparência das atribuições de todos os cargos em
comissão e que permaneçam no quadro de pessoal apenas
aqueles voltados para o desempenho de funções de direção,
chefia ou assessoramento, atendendo-se ao disposto no
inciso V do artigo 37 da CF3.
Por fim, outras falhas registradas no laudo de
fiscalização, não recorrentes e caracterizadas como meras
formalidades e que não trouxeram prejuízos ao erário, podem
ser relevadas, devendo, porém, ser corrigidas.
Diante do exposto, e não obstante os aspectos
favoráveis registrados, associo-me aos que se manifestaram
no feito e voto no sentido da emissão de parecer
desfavorável à aprovação das contas anuais, referentes ao
exercício de 2014, da Prefeitura Municipal de Paulínia,
exceção feita aos atos porventura pendentes de apreciação
por este Tribunal.
À margem do parecer, determino que se expeça ofício ao
Executivo com as seguintes recomendações:
- promover efetivo planejamento das políticas públicas;
3 Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998):
(...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes
de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).”
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- adotar medidas efetivas com vistas a aprovar o Plano de
Gestão Integrada de Resíduos Sólidos e o de Mobilidade
Urbana;
- regulamentar e implantar o Controle Interno, cumprindo os
preceitos constitucionais e as orientações do Comunicado
SDG nº 32/12;
- adotar providências para a cobrança do ISS sobre serviços
notariais;
- assumir os ativos da iluminação pública, nos termos da
legislação de regência;
- elaborar o Plano de Carreira e Remuneração do Magistério;
- observar a ordem cronológica de pagamentos;
- atender à Lei de Licitações;
- promover ajustes no setor de Tesouraria, evitando desvio
de recursos de contas vinculadas para a conta movimento;
- realizar o levantamento geral dos bens móveis e imóveis;
- promover/aprimorar o controle de frequência dos médicos
em hospitais e postos de saúde;
- promover ajustes a garantir a fidedignidade das
informações enviadas por meio do sistema AUDESP;
- atender às Instruções e Recomendações do Tribunal.
Ainda à margem do Parecer, determino:
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- a abertura de autos próprios para análise da
transferência de recursos à empresa Feeling Eventos Ltda.,
tratada no subitem B.5.3 do relatório de fiscalização;
- a abertura de apartado para melhor análise da divergência
de contabilização e arrecadação da receita de IPVA, tratada
no subitem B.1.5 do relatório de fiscalização;
- a abertura de apartado para análise da renúncia de
receitas, apontada como irregular e tratada no subitem
B.1.5.1 do relatório de fiscalização;
- que se arquivem os expedientes TC-000351/003/15, TC-
000906/003/15, TC-013962/026/15, TC-046200/026/14 e TC-
018639/026/15, que acompanharam estas Contas.
- dê-se conhecimento aos e. Conselheiros Relatores dos
processos TC-000867/003/09, TC-000595/003/12, TC-
002882/003/08 e TC-003214/003/12 a respeito dos pagamentos
relativos aos contratos, realizados no exercício de 2014,
com cópias de fls. 149/150 do relatório de fiscalização.
É como voto.
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