Relaciones Civiles-Militares en Operaciones de Paz

Paolo Tripodi

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Pontificia Universidad Catlica de Chile Instituto de Ciencia Poltica

Ctedra Estudios de Defensa Serie Documentos de Trabajo

Documento de Trabajo N 5 Agosto de 2003

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La serie Documentos de Trabajo del rea de Estudios de Defensa del Instituto de Ciencia Poltica busca promover contribuciones originales en las reas de estrategia, defensa y seguridad regional y se publica en virtud del convenio celebrado entre el Ministerio de Defensa Nacional de Chile y la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

ISSN 0717-7550

Editor Guillermo Pattillo

Profesor Universidad de Santiago y Pontificia Universidad Catlica de Chile.

Comit Editorial

Paolo Tripodi Profesor

Ctedra Donald Bren en tica y Liderazgo, Universidad de la Infantera de Marina de los Estados Unidos

Carl Marowski Profesor de Historia Militar y Estrategia

Academia de Guerra del Ejrcito

Peter Liotta Profesor National Security Affairs

U. S. Naval War College

El Editor solicita el envo de manuscritos con el objeto de ser considerados para publicacin. Los artculos deben ser enviados por correo electrnico a:

Profesor Guillermo Pattillo Pontificia Universidad Catlica de Chile Instituto de Ciencia Poltica gpattill@uc.cl

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Contenidos:

Introduccin 4

Intervenir en Emergencias Complejas 5

Caractersticas de las Emergencias Complejas 6

La Importancia de los CMOC 7

Las Caractersticas de los Militares y de los Civiles en Operaciones de Paz 11

Conclusiones 16

Bibliografa 18

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Introduccin

En las campaas publicitarias de reclutamiento de un amplio nmero de fuerzas armadas en el mundo, se ha multiplicado el uso de fotografas de soldados que tienen en sus brazos a nios desplazados de sus hogares o refugiados. Los medios de comunicacin, en muchos casos, han valorado esta nueva dimensin del papel del militar difundiendo imgenes de soldados trabajando en intervenciones humanitarias, en operaciones de paz, y ayudando en caso de catstrofes. A mediados de los aos noventa, en una poca en la cual en muchos pases el nivel de reclutamiento baj significativamente, el ejrcito britnico lanz una campaa en la cual se enfatizaba las nuevas tareas de los soldados en operaciones de paz y no la tradicional vocacin guerrera de las fuerzas armadas.

En el comercial del Ejrcito Territorial (TA, Territorial Army), un grupo de jvenes britnicos, hombres y mujeres, aparece bromeando en un bar, en el medio de una tpica calle de un cualquier pueblo de Inglaterra, y se suben a una camioneta. Despus de unos metros, el ruido de morteros y caones provoca una metamorfosis en la camioneta, que se transforma en un vehculo militar y los jvenes, en soldados del ejrcito territorial britnico. Ellos salen del vehculo y toman posiciones para proteger a los civiles, blancos del bombardeo. Segn Hugo Slim el uso de estas imgenes de soldados empleados en labores humanitarias, tiene la evidente finalidad de convencer a los potenciales reclutas que enrolarse en el ejrcito es parecido a enlistarse en una organizacin no gubernamental.1

Es un hecho que han cambiado notoriamente los medios para atraer jvenes a las fuerzas armadas y ello porque existe un fuerte proceso de evolucin en las tareas de los militares. Cuando en 1996 Adam Roberts public un exitoso Adelphi Paper Humanitarian Action in War (Acciones Humanitarias en la Guerra), en la comunidad acadmica se cuestion cmo dos actividades tan contrarias haban terminado relacionndose de forma tan estrecha. El mismo Roberts plantea en su introduccin que en una era de comunicacin global, el pblico de los pases democrticos pide que se tomen iniciativas concretas para aliviar el sufrimiento de la poblacin civil, que es la que ms sufre las consecuencias de las guerras civiles y desastres humanitarios.2

Como consecuencia, en pocos aos ha crecido el nmero de pases y de soldados que han participado y participa en operaciones de paz. Para las fuerzas armadas de algunas naciones ese compromiso se ha convertido en la tarea ms importante que realizan. Este nuevo papel ha generado xitos y tambin fracasos. Al comienzo de los aos noventa, cuando el nmero de las operaciones de paz se multiplic, as como se multiplic el nmero de cascos azules, exista conocimiento muy limitado de cmo desempearse en ese tipo de misiones. Uno de los problemas ms importantes fue la reaccin que el despliegue de

1 Hugo Slim, The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operations,

International Peacekeeping, Vol. 3, N. 1 1996, p. 125. 2 Adam, Roberts: Humanitarian Action in War, Adelphi Paper 305, IISS, Oxford University Press,

Oxford, 1996 p. 8.

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contingentes militares produca entre la poblacin local y las organizaciones civiles encargadas de asuntos humanitarios.

Las relaciones civiles-militares en operaciones de paz han sido de crucial importancia para el xito de la misin en dos reas: entre los militares y las ONG (Organizaciones No Gubernamentales) y las OI (Organizaciones Internacionales), y entre los cascos azules y la poblacin local. Los dos constituyen temas de gran relevancia para el estudio acadmico. El presente trabajo apunta a un anlisis de las relaciones entre las fuerzas militares multinacionales y las organizaciones de ayuda humanitaria, particularmente no gubernamentales, en un contexto de emergencias complejas.

Intervenir en Emergencias Complejas.

Son dos los aspectos fundamentales que se tienen que considerar para analizar la diferencia entre la participacin de fuerzas armadas en operaciones de paz antes y despus de 1990. Entre 1945 y 1989 se desarrollaron 13 operaciones de paz, un nmero en fuerte contraste con las decenas que se desarrollan en poco ms de una dcada despus de 1990. El elemento que ms distingue el compromiso en operaciones de paz entre los dos perodos se relaciona al tipo de misin.

Las operaciones de paz anteriores a 1990, con la sola excepcin del Congo, han sido operaciones ms bien de monitoreo, para las cuales exista el consentimiento previo de las partes y las condiciones para que los cascos azules pudieran desarrollar sus labores de observacin sin ser involucrados en conflictos internos. A partir de la intervencin en el Norte de Irak en 1991 se produjo un cambio dramtico en los objetivos de las operaciones de paz. Estas ahora son mucho ms ambiciosas y pueden llegar a tener como finalidad la imposicin de la paz.

Thomas Weiss ofrece un nmero de variables que sirven para entender este cambio en la determinacin de los pases occidentales a intervenir militarmente: el fin de la tensin entre Este y Oeste, la erosin de la soberana, el desarrollo de normas, un verdadero altruismo, poltica interna, la atencin de los medios, y el deseo de contener el flujo de refugiados.3 Indudablemente estas son las variables bsicas. El elemento fundamental en ese cambio es el hecho que los no-combatientes los civiles se han convertido en el blanco preferido de los ms sangrientos guerrilleros y caudillos de la guerra. No es tolerable que se sucedan hechos parecidos a los genocidios de Rwanda o Bosnia, ni es posible para los estados africanos, con economas aun limitadas, poder manejar flujos de refugiados de millones de personas.4 Situaciones de ese tipo no son comparables

3 Thomas Weiss, A Research Note About Military-Civilian Humanitarianism: More Questions than

Answers, Disasters, Vol 21, N. 2, 1997, p. 95. 4 A mediados del ao 2000 slo en el cuerno de frica el nmero de desplazados era superior a los

13 millones. Paolo Tripodi y Preeti Patel, Mission Impossible: Peacekeeping Dilemmas in the Horn of Africa, African Review of Foreign Policy, Vol. 3, N. 2, December 2001, y Paolo Tripodi and Preeti Patel, The Challenge of Peacekeeping in Africa, Contemporary Review, Vol. 279, N. 1628, September 2001.

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a las tareas de los peacekeepers en los aos anteriores a la dcada de los noventa.

Hoy en da los cascos azules tienen que enfrentar situaciones de emergencia complejas. Situaciones que afectan a amplios sectores de la poblacin civil, normalmente resultado de una guerra entre estados o una guerra civil, en la cual el desplazamiento de la poblacin y la falta de comida producen una alta tasa de mortalidad.

Caractersticas de la Emergencia Compleja.

El primer cambio significativo que se produjo por parte de la ONU en las tareas de operaciones de paz ocurri en 1992 con la misin en Somalia, UNOSOM 1. En esa ocasin se remarc la importancia del despliegue de tropas para ofrecer proteccin y seguridad para el personal de Naciones Unidas, el equipamiento y abastecimiento en los puertos y aeropuertos de Mogadiscio, y para escoltar la distribucin de abastecimiento humanitario desde los centros de distribucin en la ciudad hacia sus reas ms cercanas.5 Es evidente que ese tipo de tareas requiere que los cascos azules cuenten con una cooperacin, o por lo menos coordinacin, con organizaciones de ayuda humanitaria, Naciones Unidas y ONGs, la cual no se evidencia en la experiencia pasada. Esa tendencia se fue consolidando cuando en 1992 se decidi ampliar el mandado de UNPROFOR para enable it to support efforts by the United Nations High Commissioner for Refugees to deliver humanitarian relief throughout Bosnia and Herzegovina.6 El entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutrous Ghali, en septiembre de 1992, escribi al Consejo de Seguridad para enfatizar que: La tarea de UNPROFOR, bajo el ms amplio mandato, ser de apoyar los esfuerzos de UNHCR para la distribucin de ayuda humanitaria en toda Bosnia-Herzegovina y, en particular, ofrecer proteccin, a peticin de UNHCR, donde y cuando sta la considere necesaria.7 Finalmente, el mandato de UNAMIR en Rwanda remarc la finalidad de cooperacin, estableciendo, entre otras, las tareas de assist with mine-clearance; and assist in the coordination of humanitarian assistance activities in conjunction with relief operations.8

Aun cuando los mandatos de Naciones Unidas pedan implcitamente una fuerte cooperacin entre las fuerzas militares y las organizaciones humanitarias que operaban en el territorio, la realidad revel ser bastante complicada y en su comienzo caracterizada por un fuerte sentimiento de frustracin. El Comodoro Tim Laurence de la armada britnica remarc ese punto en el libro Humanitarian Assistance and Peacekeeping: An Uneasy Alliance?. Segn el oficial britnico, en los aos noventa la labor de los cascos azules, sumada a la de abnegados voluntarios civiles, ha contribuido a salvar miles de vidas humanas. No obstante, si

5 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unosomi.htm

6 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unprof_p.htm

7 UN SC Res S/24540, 10 septiembre 2002, citado en Ted Van Baarda, A Legal Perspective of

Cooperation between Military and Humanitarian Organizations in Peace Support Operations, International Peacekeeping, Vol. 8, N. 1, Spring 2001, p. 113. 8 http://www.un.org/Depts/DPKO/Missions/unamir_p.htm

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uno considera el entusiasmo inicial, la impresin general es, a pesar de todo, de frustracin y fracaso.9

La Importancia de los CMOC (Civil Military Operations Command).

La intervencin en Somalia, con el objetivo de solucionar una catstrofe humanitaria de proporciones, ha planteado la cuestin de cmo regular la relacin entre la componente militar y civil en operaciones de paz. Los cascos azules asumieron un importante papel humanitario, pero qued en segundo plano el proceso de implementar una relacin de trabajo eficaz con todas las organizaciones humanitarias presentes en el territorio. Ms aun, siendo la situacin en Somalia tan complicada como realmente lo fue, todas las componentes de la misin deban haber realizado un esfuerzo coordinado; para lograr ello. Los militares optaron por la creacin de un centro de enlace civil militar que cumpli, sin embargo, un papel bastante limitado.

La falta de cooperacin y de confianza entre civiles y militares sin duda fue un elemento ms que contribuy al fracaso de la misin. Los cascos azules en Somalia terminaron absorbiendo gran parte de los recursos financieros disponibles. El Subsecretario General para Asuntos Humanitarios de la ONU, Jan Eliasson, en julio de 1993, explic que en Somalia se gastaban 10 dlares para proteccin y seguridad por cada dlar destinado a ayuda humanitaria.10

Hasta mediados de los aos noventa el Civil Military Operations Command (CMOC) fue adoptado en operaciones de paz en el norte de Irak, en Bosnia, en Hait y en Rwanda. Solamente en esta ultima misin el CMOC tuvo un papel dependiente de Naciones Unidas, en todos los otros casos sirvi para lograr, por lo menos, un nivel mnimo de coordinacin entre las operaciones de paz y la componente humanitaria. Los CMOC eran un elemento integrado en la estructura militar cuya finalidad y prioridad era servir al contingente de cascos azules. Esto no necesariamente implica que la experiencia haya sido negativa. Pero, evidentemente, los efectos de la falta de una mejor cooperacin civil militar se reflejaron en la carencia de profundidad y en una confusin entre la tarea puramente militar y humanitaria.

Los CMOC plantearon la necesidad de buscar una mayor funcionalidad en los esfuerzos humanitarios. Adems se tiene que considerar que esas primeras experiencias plantearon el problema de relacionar organizaciones que en pocas ocasiones, o nunca antes, haban trabajado juntas. Nick Spence, oficial de la real armada britnica declar que antes de los aos noventa las dinmicas de las crisis tenan caractersticas que necesitaban limitada interaccin civil-militar y cada uno poda existir de forma aislada.11

9 Tim Laurence, Humanitarian Assistance and Peacekeeping: An Uneasy Alliance? Royal

United Services Institute for Defence Studies, London, 1999, p. 30. 10

Thomas Weiss, Military-Civilian Interactions, Rowman and Littlefield Publishers, Inc., 1999, p. 93. 11

Nick Spence, Civil-Military Cooperation in Complex Emergencies: More than a field Application, International Peacekeeping, Vol. 9, N. 1, spring 2002, p. 165.

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El problema evidente fue que la componente militar tena muy poco conocimiento y familiaridad con las decenas de organizaciones no gubernamentales presentes en el territorio al que llegaba. As tambin, por parte de estas organizaciones, exista poca confianza en el papel que los militares pudiesen tener en apoyo a los aspectos humanitarios de la misin. Las caractersticas de las emergencias complejas, con su devastador efecto sobre la poblacin civil, atrajo un creciente nmero de ONGs cuyas finalidades eran muy variadas. En los ltimos diez aos, el nmero de las ONGs ha crecido hasta alcanzar unas 25.000. En Somalia, la existencia en Mogadiscio de 585 oficinas, residencias, centros de distribucin de comida, clnicas y otros puntos de contacto de las ONGs, represent uno de los problemas ms sensibles para la seguridad.12

A mediados de los aos noventa qued de manifiesto que una operacin de paz poda, segn como ella se llevase a cabo, conseguir resultados muy parciales y momentneos, cuando no empeoraba la situacin. Michael Williams seal que: Una pobre relacin civil militar fren las misiones de Naciones Unidas en Angola, Bosnia y Somalia, y da operaciones exitosas como la UN Transitional Authority en Camboya (UNTAC) en 1992-93.13 Eso qued en evidencia no solamente con los resultados negativos, tambin fue confirmado con la experiencia positiva de la intervencin en Mozambique. El despliegue de ONUMOZ en Mozambique empez de forma casi simultnea a la de Restore Hope y logr en dos aos de permanencia resultados muy buenos. La situacin en Mozambique se haba caracterizado por un conflicto civil muy sangriento y de larga duracin; as, aun con sus particularidades, ste tenia caractersticas, en trminos de violencia y quiebre entre de la sociedad civil, parecidas a las de muchos conflictos internos en el continente Africano.

La operacin de paz se caracteriz por capacidad para desarrollar iniciativas en todos los sectores relevantes para lograr un proceso duradero de paz. Los cascos azules fueron una presencia militar fundamental para lograr un buen nivel de seguridad y confianza en la poblacin civil. Pero junto con esa tarea, se profundiz un proceso de desarrollo de infraestructura que tuvo importantes repercusiones econmicas. Ese proceso fue impulsado por la componente humanitaria a travs de proyectos que recibieron ayuda significativa de los pases donantes. Junto con estos dos aspectos relevantes, el proceso de pacificacin en Mozambique fue favorecido por la Comunidad de Sant Egidio, una ONG que impuls el establecimiento de una fuerte confianza entre las dos facciones que se haban peleado por ms de dos dcadas. El proceso de paz en Mozambique es, en realidad, la otra cara de la moneda - la positiva -que confirma aun ms la importancia de las relaciones civiles-militares en operaciones de paz.

Es probablemente verdad que el xito de esa relacin no constituye un elemento fundamental para el resultado de la misin, pero es importante remarcar que

12 Daniel Byman, Uncertain Partners: NGOs and the Military, Survival, Vol. 43, N. 2, summer

2001, p. 99. 13

Michael Williams, Civil-Military Relations and Peacekeeping, Adelphi Paper 321, Oxford University Press, Oxford, 1998, p. 19.

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donde la relacin civil-militar funciona, las posibilidades de xito crecen de modo significativo.

A raz de la firma del tratado de Dayton para la ex Yugoslavia, UNPROFOR dej de existir y fue remplazada por IFOR. Evidentemente, el tema de la relacin entre civiles y militares fue an ms importante por la finalidad ms amplia que tenia el nuevo mandato. Las partes que firmaron el acuerdo de Dayton aceptaron que seguiran implementado actividades de tipo humanitario, como la distribucin de ayuda, pero tambin empezaran un proceso de rehabilitacin de la infraestructura y reconstruccin de la economa.

Las tareas de IFOR incluyeron la creacin de condiciones de seguridad para permitir el desarrollo de las actividades asociadas con el proceso de paz; asistir el movimiento de organizaciones en el cumplimento de sus misiones humanitarias; asistir a las agencia de Naciones Unidas y las otras organizaciones internacionales en el desempeo de sus misiones humanitarias.

La presencia en el territorio de la nueva misin marc una fuerte diferencia con UNPROFR, no slo en el mbito del mandato - se pas de una operacin de paz a una de imposicin de la paz - pero tambin por el echo de tener una dimensin mucho ms amplia. La nueva estructura de comando de IFOR quiso coordinar a los varios CIMIC con la creacin de un Combined Joint Civil Military Cooperation Staff. Para la OTAN, la participacin en IFOR represent una oportunidad para desarrollar intervenciones de imposicin de la paz donde el elemento humanitario tena una relevancia fundamental.

La OTAN, como alianza militar, tena una consolidada experiencia de entrenamiento conjunto de los pases miembros en casos de conflictos y ofreca la ventaja de tener un sistema militar eficiente, aunque para enfrentar una situacin de guerra. Las ventajas aun as no eran menores. La OTAN poda brindar en la operacin una estructura de mando probada y una red logstica y de comunicacin eficiente entre naciones con caractersticas culturales muy marcadas. Sin embargo la alianza no-tenia experiencia unitaria de coordinacin entre civiles y militares en emergencias complejas.

La experiencia de IFOR en la relacin con las ONGs y OIs se caracteriz por un xito parcial, pero tambin por la existencia de errores relevantes. Por ejemplo, cuando IFOR empez a reemplazar a UNOPROFOR, haba alrededor de 530 ONGs operando en el teatro que tenan ya una relacin con los CIMIC y con los oficiales que operaban en ellos. El reemplazo de muchos de ellos determin un atraso bastante importante en el proceso de poner de nuevo en marcha las nuevas estructuras de coordinacin. El elemento ms relevante fue el cambio que se implement en la filosofa de IFOR respeto a la misin que era su antecedente. El nuevo mando de IFOR decidi ofrecer un apoyo puntual a las ONGs, con el objetivo de prevenir una dependencia excesiva de ellas del componente militar. Se decidi dejar que las ONGs usaran todo sus recursos y potencialidad para desempear sus tareas.

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Esta nueva situacin determin problemas para las ONGs que haban recibido un apoyo total por parte de UNPROFOR, aun cuando ellos podan emplear sus propios recursos. La visin del mando de IFOR era prevenir la dependencia, fundamentalmente pensando en la salida del componente militar sin que ello afectara las labores de las ONGs. La relacin entre la OTAN y la componente humanitaria de las misiones de paz se transform en una de las preocupaciones mas importantes para la alianza. El teniente coronel britnico Rollins en servicio en SHAPE seal que el reciente inters por CIMIC se gener desde el hecho que los jefes y las fuerza de la OTAN se han encontrado involucrados en actividades sea ello intencionalmente o de otra forma que tradicionalmente se quedan fuera del rea de trabajo militar.14

Otra experiencia importante, todava en el campo terico, es la labor desarrollada por parte de los oficiales de la Standby High Readiness Brigade, SHIRBRIG, de la Naciones Unidas, que se constituy en Dinamarca en 1997. El CIMIC de la Brigada cumple la funcin de ofrecer al jefe de ella una estructura que le permita tener una relacin formal entre la brigada y el ambiente civil en el cual opera. Evidentemente para SHIRBRIG es fundamental implementar la cooperacin civil-militar y ofrecer al decisor poltico un instrumento adecuado para cumplir con su misin sin perder su propia identidad.15

Desde la intervencin en Somalia la relacin entre civiles y militares en operaciones de paz ha mejorado de forma significativa. Particularmente la estructura del CIMIC se ha hecho ms eficiente. Aunque en esa dcada lo que se ha enfrentado ha sido ms bien un tema organizacional y burocrtico, la relacin entre la dos componentes permanece todava, y por varias razones, bastante lejana. En cualquier caso, la situacin, como se percibe hoy, obliga a las fuerzas armadas a desarrollar una nueva filosofa si su principal tarea, o una tarea relevante, va a ser la participacin en operaciones de paz.

Las Caractersticas de los Militares y de los Civiles en Operaciones de Paz.

La tarea de los militares y de las organizaciones humanitarias se ha caracterizado por la necesidad de enfrentar emergencias complejas y, adems, por haber ampliado su papel, lo que en el idioma ingls se ha definido como mission creep. En pocos aos se ha pasado de la tpica operacin de paz a operaciones de imposicin de la paz y a asumir compromisos en la construccin de la paz.

La actividad de peace building o nation building, es lograr una situacin de paz, pero adems establecer o re-establecer los mecanismos polticos, sociales y econmicos que son necesarios para que la paz se consolide. Las dos componentes, particularmente en esa rea, son de fundamental importancia as

14 J.W. Rollins, Civil-Military Cooperation (CIMIC) in Crisis Response Operations: The Implications

for NATO, International Peacekeeping, Vol. 8, N 1, spring 2001, p. 122. 15

Gerald Hatzenbichler, Civil-Military Cooperation in UN Peace Operations Designed by SHIRBRIG, International Peacekeeping, Vol. 8, N 1, spring 2001, pp. 171-121.

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como es de gran importancia que ellas cooperen, o por lo menos logren un nivel eficiente de coordinacin.

Como he explicado en la primera parte de este trabajo, la estructura de coordinacin civil militar ha mejorado significativamente, adems las fuerzas armadas de muchos pases han introducido oficinas de asuntos civiles que sirven para establecer comunicacin con las ONGs en cualquier momento. Lo que queda pendiente aun son, probablemente, todos los asuntos ms importantes que impiden una exitosa relacin civil-militar y que son los ms enraizados en ambas estructuras.

La diferencia ms relevante entre las fuerzas armadas y las ONGs empieza en las funciones que ellas tienen que cumplir; entonces, en la razn misma de su existencia. Segn Desmond Bowen las fuerzas armadas son formadas por los estados soberanos para garantizar su propia defensa. Ellas sirven para asegurar la integridad territorial del pas, defienden e impulsan su propio inters, y constituyen el smbolo de la nacin. Estas son las razones de los estados para establecer y mantener una fuerza armada.16

Para Catriona Gurlay esa misin determina una diferencia fundamental entre las ONGs y los militares que han sido tradicionalmente instruidos para la guerra y para conseguir intereses polticos nacionales o colectivos. Las Fuerzas [Armadas] son pagadas y entrenadas para usar una violencia regulada para conseguir objetivos establecidos por los gobiernos. Entonces la accin militar es esencialmente poltica en su naturaleza. Mientras una de las principales finalidades de las organizaciones humanitaria civiles (OIs o ONGs) es de aliviar el sufrimiento de forma igualitaria para todos bajo criterios de necesidad. Eso requiere un mximo acceso a todas las poblaciones, por lo tanto, es necesario que las organizaciones sean percibidas como neutrales y sin agenda poltica.17

Desde su distinta funcin y misin se entiende que el espritu que caracteriza las fuerzas armadas y los militares de cualquier pas es el factor patria. Las fuerzas armadas existen para servir a la patria. Las ONG existen para servir el imperativo humanitario. La consecuencia de esa finalidad es la que marca una diferencia dramtica entre los militares y las ONGs: el carcter internacional que tiene la gran mayora de ellas. Por nombrar slo dos ejemplos la Cruz Roja Internacional as como Mdecins Sans Frontires reconocen su principio como internacional y consideran ms bien fronteras y soberana nacional como impedimentos para intervenir en ayuda de poblaciones que sufren.

Lo que s es importante es no caer en el error de muchos acadmicos y analistas que consideran esa diferencia como negativa (la militar) y positiva (la humanitaria), porque ellas son simplemente el reflejo de dos distintas visiones que tienen su raz

16 Desmond Bowen, Something must be done Military intervention, Studies in Conflict and

Terrorism, Vol. 23, 2000, p. 2. 17

Catriona Gourlay, Partners Apart: Managing Civil-Military Cooperation in Humanitarian Interventions, Disarmament Forum, three 2000, p. 35.

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en diferente historia y tradicin. Obviamente, es importante investigar esa rea si las dos componentes tienen la finalidad de trabajar juntos.

La diferente funcin y percepcin de la misin necesariamente se refleja adems en culturas diferentes. La cultura militar tiene su raz en el desarrollo de instituciones que tienen su razn de existir en la defensa de los intereses nacionales a travs del uso de la violencia. La cultura militar tiene, por ello, como elemento central valores como patria y tradicin, que se han socializado entre sus miembros y que se consolidan a travs la experiencia de combate. La cultura militar encuentra sus elementos ms fuertes en ideas, smbolos y creencias que sirven para identificar ntidamente la componente central de un Estado. Esa aproximacin es central para su existencia. El entrenamiento y la pertenencia a las fuerzas armadas y a un regimiento especfico hacen parte de una ritualidad que contribuye a identificar dicha cultura como diferente de otras.

Christopher Dandeker y James Gow explican que Los imperativos funcionales de la guerra y de las operaciones militares aseguran que las ramas de las fuerzas armadas se diferencien de la sociedad civil.18 Adicionalmente la cultura militar, segn Karen Dunivin, se caracteriza por tener un paradigma basado en la visin de un combatiente guerrero y (masculino) machista en s misma. Segn Dunivin primero la actividad central de los militares que define su existencia y sentido es el combate. Estructuras y fuerzas militares estn construidas sobre la actividad de combate.El segundo elemento del paradigma de la cultura militar es la imagen de guerrero-macho.19

La ONGs se caracterizan por ser muy amplias en sus finalidades sociales, econmicas y polticas. Es evidente que el objetivo que tienen ONGs como Amnista Internacional es bien distinto de la de Mdecins Sans Frontires o de CARE o World Vision International. Ellas pueden tener como finalidad la proteccin de derechos humanitarios o la de entregar ayuda sanitaria o de comida, o de refugio.

En muchos casos, particularmente cuando las ONGs son locales, se pueden caracterizar por sus componentes tnico, religioso o tambin poltico. Aun cuando estas diferencias pueden ser muy marcadas, todas tienen como comn denominador el imperativo humanitario. Todas, con distintas aproximaciones y en distintas reas, consideran central en su compromiso la ayuda o proteccin de cualquier ser humano que lo necesite.

Desde un punto de vista prctico entonces, la gran mayora de las ONGs estn comprometidas con su tarea humanitaria desde el momento en que una emergencia o crisis se produce. Normalmente un nmero importante de ONGs tiene proyectos ya en marcha cuando una emergencia compleja empieza a desarrollarse.

18 Christopher Dandeker y James Gow: Military Culture and Strategic Peacekeeping, in Erwin

Schmidl (ed), Peace Operations Between War and Peace, Frank Cass, Londres, 2000, p. 60. 19

Karen Dunivin, Military Culture: Change and Continuity, Armed Forces and Society, Vol. 20, N. 4, summer 1994, p. 533.

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Cuando el Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas empieza un proceso de autorizacin de una operacin de paz en cualquier pas, las ONGs ya estn presente, mientras los militares se despliegan con un atraso que impide manejar con efectividad la crisis. Esto es la consecuencia ms inmediata de las distintas finalidades a la cual responden lo dos componentes. Las fuerzas armadas cumplen con un objetivo poltico fijado por su gobierno, y eventualmente puede pasar que eso, en una determinada ocasin, sea participar en una operacin de paz. Las ONGs cumplen con su finalidad desde cuando identifican una emergencia humanitaria o la posibilidad que una emergencia se produzca. Su capacidad de reaccin entonces es mucho ms rpida porque no tienen vnculos de tipo poltico. Las ONGs, deciden independientemente dnde concentrar sus esfuerzos y normalmente lo hacen segn necesidades humanitarias.

Esta consideracin es adems importante para entender que la finalidad de estas instituciones es la de ser no simplemente neutral, pero tambin imparcial. El concepto de imparcialidad es importante, porque garantiza acceso a todos los segmentos de una poblacin, independiente de la posicin que puedan tener las facciones en conflicto. Esta situacin no necesariamente se da en operaciones de imposiciones de la paz, donde los cascos azules pueden intervenir con un mandato que claramente representa una ventaja para una o ms facciones locales. El concepto de imparcialidad, entonces, tiene por lo menos distintas percepciones por parte de la componente civil y militar de la operacin.

Desde un punto de visto operacional, las diferencias entre las dos componentes son relevantes. Las ONGs tienen un rol cada vez ms significativo en las operaciones de paz, particularmente en las reas de construccin de la paz. Ellas tienen una visin de su papel que es de ms largo plazo, su compromiso es implementar y desarrollar proyectos que logren mejorar la situacin econmica, social y tambin poltica de la poblacin donde estn operando. Lograr objetivos de ese tipo requiere no slo de recursos y energa, pero adems un compromiso de aos. Es entonces muy frecuente que al comienzo de las operaciones de paz las ONGs ya estn presentes en el territorio y tengan proyectos de desarrollo de infraestructura con un plazo ms largo que la intervencin misma.

Esa situacin produce que los voluntarios de las ONGs tengan ya contacto establecido con la poblacin local y que su relacin sea, normalmente, bastante buena. En muchos casos ellos pueden evaluar con propiedad cules son las reas ms importantes para la distribucin de todo tipo de ayuda y, ms en general, dnde enfocar los esfuerzos de la operacin.

La aproximacin de los militares es bien distinta. La principal preocupacin de los lideres militares es la de desplegar las tropas de forma eficiente y adoptando criterios de mxima seguridad, volver a establecer condiciones de seguridad para la poblacin local y estar listos para salir de la zona de operacin lo ms pronto posible. Evidentemente, esa aproximacin produce una visin muy distinta de la que caracteriza a las ONGs, porque el compromiso inicial de los cascos azules es muy limitado. Normalmente no existe un contacto previo entre los cascos azules y la poblacin civil y su presencia puede ser complicada y bastante controvertida.

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A comienzos de los noventa se ha registrado un estado de frustracin por parte de soldados entrenados para el combate que participan en operaciones donde la tarea ms importante era humanitaria. Es de particular inters un estudio de Charles Moskos y Laura Miller sobre la Operation Restore Hope, en el cual los autores entrevistaron soldados de la infantera de Estados Unidos y con relacin a la misin recibieron respuestas del tipo Me enrol para defender a mi pas y Los soldados nunca deberan actuar como los policas del mundo o la Cruz Roja. Yo soy un infante.20

Chris Klep y Donna Winslow, en un anlisis comparativo de la participacin de tropas canadienses y holandesas en Somalia y Sebrenica, explicaron que, como consecuencia de una fuerte inclinacin al combate de esas fuerzas armadas, el entrenamiento para Somalia y Sebrenica no entreg suficiente y adecuada atencin a desarrollar habilidades no tpicas del combate, pero que son esenciales en operaciones de paz. Para los dos analistas hubiera sido importante para los soldados tener un mayor conocimiento de la historia y naturaleza de las operaciones de la ONU y el papel de los peacekeepers, resolucin de conflicto y negociacin, relaciones interculturales, controlar el uso de la fuerza y los procedimientos de NU.21

Esta es probablemente una clave para entender el problema de las relaciones civiles-militares en operaciones de paz. Las ONGs se dedican cien por ciento a desarrollar labores humanitarias, con esa finalidad entrenan sus voluntarios. Las fuerzas armadas se entrenan para situaciones de guerra y solamente frente a la hiptesis de deber integrar una operacin de paz intentan cumplir con algo que sea til para la misin.

En fin, los soldados de muchos pases terminan haciendo algo para lo cual no estn entrenados y muchas veces ni siquiera motivados. Este elemento nos lleva a considerar otra diferencia en la relacin entre las ONGs y los militares en operaciones de paz. Los operadores de las ONGs, por el hecho de ser voluntarios, estn fuertemente motivados. En la mayora de los casos tienen un muy buen conocimiento previo de la zona donde operan, su nivel educacional es bastante bueno y no faltan aquellos que hablan el idioma local, y se quedan en el territorio por al menos un ao o incluso por perodos ms largos.

Eso determina una motivacin distinta entre los operadores de las ONGs y los cascos azules. Adicionalmente, existe una diferente organizacin jerrquica entre los dos componentes, la militar es muy rgida y compuesta por varios escalones, la de las ONGs es flexible y con escalones bastante reducidos, tienen entonces un fcil contacto entre los niveles elevados y bajos.

20 Laura Miller y Charles Moskos: Humanitarian or Warriors? Race, Gender, and Combat Status in

Operation Restore Hope, Armed Forces and Society, Vol. 21. N. 4, summer 1995, p.624. 21

Christ Klep and Donna Winslow, Learning Lessons the Hard Way: Somalia and Srebrenica Compared, in Erwin Schmidl, op. cit., p. 100.

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Otro aspecto importante de destacar es que los lderes de las ONGs en terreno son generalmente muy jvenes, lo cual no es necesariamente as con sus pares uniformados. En muchos casos la distinta edad de los actores involucrados en la toma de decisiones conjuntas ha representado un problema. La mentalidad sobre la cual los lderes de los dos componentes se han formado estn muy alejadas, lo que hace necesario un proceso de adaptacin que, usualmente, puede producir fricciones que finalmente repercuten en la conduccin de la misin. Las distintas estructuras, formacin y motivacin terminan afectando el papel de los individuos que operan en terreno y la percepcin de su rol.

Todos los elementos mencionados producen que los operadores de las ONGs tengan una visin clara de su papel y de la finalidad de su misin a todos los niveles. La situacin en al mbito militar puede ser bien distinta, donde soldados, suboficiales y jvenes oficiales tienen una visin extremadamente clara de su tarea, pero tienen una pobre percepcin o ninguna de su papel ms amplio, las razones de la misin y sus finalidades. Ese es un elemento que puede representar una desventaja en la relacin que los cascos azules tienen que tener con los operadores de las ONGs y con la poblacin local.

Conclusiones

Las operaciones de paz de los ltimos diez aos han puesto a civiles y militares frente a la necesidad de manejar emergencias complejas que muy raramente involucran slo aspectos de seguridad o militares.

Hoy en da, las crisis producen miles de refugiados, desplazados, hambruna, enfermedades, destruccin del tejido social y de la economa. Estos son todos factores que requieren ms de una respuesta, y en donde las operaciones de paz son slo una parte de una tarea mayor. La relacin entre civiles y militares es de fundamental importancia, la coordinacin entre los dos componentes es clave para el xito, o al menos es el primer lugar donde iniciar el anlisis de un fracaso. Esta conciencia ha producido resultados apreciables, aunque todava queda sin solucin definitiva el problema de encontrar una verdadera y profunda cooperacin entre civiles y militares en operaciones de paz a todos los niveles.

El mayor Tomlinson seala que los soldados y los oficiales ms jvenes no reciben ningn entrenamiento especfico para este tipo de misiones, aun cuando sern ellos los que con mucha probabilidad se van a encontrar ms cerca de los voluntarios humanitarios.22 Esa visin ha sido fuertemente respaldada por la gran mayora de los acadmicos. Michael Williams en su anlisis evidencia que las habilidades necesarias para las operaciones de paz son diferentes de aquellas necesarias para el combate. La solucin que Williams propone es que una adecuada educacin y entrenamiento militar es esencial para que operaciones de ayuda para la paz sean eficaces. Y mayor nfasis se debera poner en los

22 Major R.K. Tomlinson, Reversing the Downward Spiral: Exploring Cultural Dissonance Between

the Military and NGOs On Humanitarian Operations, dissertation for the Master of Science in Defence Logistics Management, Cranfield University, Academic Year 1999-2000, p. 38.

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aspectos suaves de la ciencia militar manejo del recurso, control civil, derechos humanos mientras se mantiene una adecuada capacidad tcnica de combate.23 Educacin y entrenamiento sin lugar a dudas representan dos reas de gran importancia para mejorar la relacin civil-militar en operaciones de paz, aunque en mi opinin, ellos constituyen dos aspectos secundarios. El elemento ms importante es la motivacin detrs de la participacin de cascos azules en la operacin de paz.

Catriona Gourlay seala, por ejemplo, que en Kosovo la presencia de unidades de reservistas con capacidades civiles ha sido de gran ayuda para llenar el vaco entre las instituciones civiles y militares y llegar a una colaboracin ms estrecha. Segn su estudio, la composicin de la fuerza, adems del entrenamiento, puede determinar que algunos militares sean ms proclives que otros a la colaboracin civil-militar.24 Segn el general britnico Michael Harbotlle, experto en operaciones de paz y Director del Center for International Peacebuilding, la composicin de la fuerza es un elemento de gran importancia para las operaciones de paz. Harbottle sugiere que los contingentes militares debieran tener una fuerte participacin de soldados profesionales, pero tambin una componente de reservistas o conscriptos; esa segunda componente representada por civiles en uniforme tendra bastante cercana con la poblacin local. Para Harbottle estos civiles en uniforme en su pas tienen un estilo de vida parecido a lo de la comunidad donde estn operando, lo que permitira un mayor acercamiento a la poblacin local.25

En mi investigacin he podido comprobar que soldados con un espritu de combate mnimo y una mentalidad ms civil que militar, han enfrentado tareas humanitarias con muy buena motivacin y determinacin.26 Un caso interesante ha sido la intervencin que Italia hizo en Albania entre los aos 1991 y 1993. En esa circunstancia, alrededor de 5.000 conscriptos fueron desplegados desarmados y con la sola finalidad de entregar ayuda a la poblacin civil. Ellos actuaron como lo habran hecho operadores de cualquier ONG. Lo ms interesante es que despus de la misin, la gran mayora de ellos expres una fuerte satisfaccin por una tarea que no tenia nada relacionado a la actividad tpica de un soldado. Obviamente ese resultado fue posible porque la componente civil entre los conscriptos era muy elevada.27

Harbottle seala que particularmente la construccin de la paz (peacebuilding) es una tcnica que no se produce de forma natural en el pensamiento militar. No est reconocida como un elemento que pueda ser aceptado psicolgicamente en el rol del soldado.28 Bsicamente entonces, a partir de lo que se evidencia en este estudio, es de fundamental importancia la identificacin de una nueva filosofa

23 Michael Williams op. cit., p. 72.

24 Catriona Gourlay, op. cit., p. 36.

25 Michael Harbottle, New Roles for the Military, Conflict Studies, N. 285, November 1995, p. 9.

26 Paolo Tripodi, Peacekeeping: Let the Conscripts Do the Job, Security Dialogue, Vol. 32, N. 2,

June 2001 y Una Cultura Militar para las Operaciones de Paz, Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXII, N. 1, 2002. 27

Paolo Tripodi, Conscripts and Humanitarian Intervention: an Italian Perspective, International Relations, Vol. XIV, N. 6, December 1999. 28

Michael Harbottle, op. cit., p. 6.

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para las fuerzas armadas de aquellos pases que tienen como tarea principal las operaciones de paz.

La motivacin detrs de la determinacin de un soldado a enlistarse puede ser dinero, espritu de aventura o las dos, la filosofa que motiva su pertenencia es servir su patria y morir por ella, si es necesario. En los ltimos diez aos un nmero importante de soldados ha dado su vida por razones que no necesariamente se identifican con la patria. Muchos soldados siguen preguntndose por qu han terminado atrapados en un conflicto sangriento en las calles de Mogadiscio. Distinta es la visin de las fuerzas armadas en aquellos pases que tienen reservistas y conscriptos dedicado a Operaciones de Paz, como, por ejemplo, es el caso de Dinamarca o Suecia, y desde hace unos aos atrs, Italia. La aproximacin y filosofa de estos soldados es ms bien ser civil que combatiente, y su motivacin, cuando participan voluntariamente en operaciones da paz, es ms parecida a la de los operadores de las ONGs, en estos casos se desarrolla una cooperacin en terreno mucho ms fluida y gil.

Paolo Tripodi, Ctedra Donald Bren en tica y Liderazgo en la Universidad de la Infantera de Marina de los Estados Unidos. Ha sido Profesor en Estudios de Defensa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile e Investigador en el Centro para el Estudio de la tica Militar Profesional de la Escuela Naval de los Estados Unidos.

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