Praktična politika

Trošak politike u Crnoj Gori

novembar 2011.

Ivana Drakić Đorđije Brkuljan

2

CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

TROŠAK POLITIKE U CRNOJ GORI

Finansiranje politike zauzima središnje mjesto među ključnim aspektima političkog života kao što suslobodni i fer izbori, demokratska politika, dobro upravljanje, i korupcija. Finansiranje političkih partijai izbornih kampanja može pozitivno ili negativno uticati na sve pomenute aspekte. Posljednjih godina,Crna Gora je ostvarila određeni napredak u svim ovim oblastima, ali finansiranje političkih partija daljeostaje glavni izazov za izborne procese i politički život na nacionalnom i na lokalnom nivou.

Jedan od ključnih aspekata finansiranja političkih partija u Crnoj Gori je način na koji su političke partijenastale iz starog režima sa nejednakom preraspodjelom javne imovine i novca. Vladajuća stranka je tokomdvije decenije imala u vlasništvu pojedine od bivših komunističkih ekonomskih resursa, što je dodatnoučvrstilo njen permanentno privilegovan položaj. Nejednake mogućnosti za takmičenje na izborima i ne­jednaka mogućnost za učestvovanje su relevantne karakteristike finansiranja političkih partija u Crnoj Gori.

Svaka država ima sebi svojstven niz izazova koji se odnose na finansiranje političkih parija i korupciju,koji proističu iz njene sopstvene političke istorije, evolucije političkih partija, kao i izazova koji se odnosekako na ljudski tako i na finansijski kapital. Pristup partijskim finansijama u Crnoj Gori mora biti zasno­van na sveobuhvatnom razumijevanju posebne uloge koju novac igra u politici.

VAŽEĆI ZAKON DONIO OGRANIČENA POBOLJŠANJA

Od 2006. godine, Centar za demokratsku tranziciju (CDT) prati finansiranje političkih partija i analiziraprimjenu zakona i propisa kojima se reguliše ova oblast, naročito Zakon o finansiranju političkih partija.Takođe, detaljno istraživanje na ovu temu sprovedeno je 2011. godine, sa posebnim akcentom na finan­siranje političkih partija iz privatnih i javnih izvora.

Izvori podataka koje je CDT koristio za ovo istraživanjea koji su nam poslužili kao dokaz su zakoni i odluke ob­javljeni u Službenom listu Crne Gore, zvanični podacidobijeni od Ministarstva finansija Crne Gore i organalokalnih samouprava, na osnovu Zakona o slobodnompristupu informacijama, kao i izvještaji političkih par­tija objavljeni na internet stranici Državne izbornekomisije (DIK).

Ovo istraživanje pokazalo je da se za važeći Zakon o finansiranju političkih partija, koji je stupio na snaguu avgustu 2008. godine, ne može reći da je donio značajna poboljšanja. Jedan broj pitanja i dalje ostajeneadekvatno regulisan, što je uzrok ozbiljnih manjkavosti u primjeni zakona. Na osnovu rezultata istraži­vanja, problematična pitanja mogu se grupisati u tri oblasti:

1) Nedostatak efikasnog sistema implementacije,2) Neadekvatne i paušalne kaznene odredbe,3) Netransparentnost finansiranja političkih partija.

“Problematična pitanja se mogusažeti u tri oblasti: nedostatakefikasnog sistema implementacije,neadekvatne i paušalne kazneneodredbe i netransparentnost finan­siranja političkih partija”.

3

TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

Ovo uzrokuje ogroman problem partijama jer bez sredstava ne mogu da planiraju aktivnosti nitiizvršavaju obaveze na lokalnom nivou. Ovakva situacija eventualno može dovesti do gušenja životapolitičkih partija na lokalnom niovu.

Predviđeno budžetom za 2010. (€)

Isplaćeno: Zakon o slobodnom pristupu informacijama (€) Razlika

1.354.844,82 722.041,51 632.803,31

Tabela 1.1.

Tabela 1.2.

Ovi problemi su posljedica nepreciznosti i nedorečenosti važećeg Zakona koji ne predviđa efikasan sistemkontrole i ne precizira odgovornost za njegovo kršenje. U daljem tekstu, svaka od tri pomenute oblastibiće obrađena da bi se ukazalo na ključne probleme u vezi sa svakom od njih.

Nedostatak efikasnog sistema implementacije je najslabija tačka svakog političkog sistema. ImplementacijaZakona nije jednoobrazna niti je osigurana u cijeloj državi. Na primjer, tokom perioda istraživanja (za finan­sijsku godinu 2010), značajan dio sredstava koja se izdvajaju iz opštinskih budžeta nije uplaćen političkimpartijama kao što je prikazano u tabelama 1.1 i 1.2. Jedan od razloga za ovakvu situaciju leži u činjenici daraspodjela novca iz lokalnih budžeta za finansiranje političkih partija nije sprovedena kako je to predviđeno i

OpštinaPredviđenobudžetom

za 2010. (€)

Predviđenopo rebalansuza 2010. (€)

Isplaćeno­SPI(€) Napomene

Andrijevica 7.283,14 / 6.747,64 Isplaćeno 535,50 manjeBar 91.500,00 91.500,00 77.000,00 Isplaćeno 14.500,00 manje

Berane 40.000,00 40.000,00 32.819,17 Isplaćeno 7.180,83 manjeBijelo Polje 70.000,00 75.423,00 / Nepotpuni podaci

Budva 120.000,00 20.000,00 3.500,00 Isplaćeno 16.500,00 manjeCetinje 40.000,00 / / Nije bilo isplata

Danilovgrad 47.900,00 45.400,00 45.655,97Herceg Novi 183.000,00 144.000,00 / Nijesu dostupni podaci

Kolašin 45.000,00 27.672,00 / Nijesu dostupni podaciKotor 100.000,00 70.000,00 49.455,81 Isplaćeno 20.544,19 manje

Mojkovac 17.000,00 17.000,00 17.061,86Nikšić 78.440,00 79.000,00 45.630,55 Isplaćeno 33.369,45 manjePlav 12.000,00 / 2.760,00 Isplaćeno 9.240,00 manje

Plužine 35.000,00 52.000,00 22.038,00Isplaćeno 1% ali je iznos

manji od planiranog

Pljevlja 101.827,00 171.897,91 37.659,70 Isplaćeno 134.238,21 manjePodgorica 390.000,00 360.000,00 326.071,51 Isplaćeno 63.928,49 manje

Rožaje 31.492,39 29.368,77 18.668,15 Isplaćeno 10.700,62 manjeŠavnik 5.800,00 5.800,00 / Nije bilo isplataTivat 42.000,00 / 30.075,82 Isplaćeno 11.924,18 manjeUlcinj 50.000,00 10.000,00 / Nijesu dostupni podaci

Žabljak 14.500,00 / 6.897,33 Isplaćeno 7.602,67 manje

Kaznene odredbe su neadekvatno propisane i djelimično se primjenjuju, što čini nejasnim njihovznačaj u okviru sistema ustanovljenog zakonom. Istraživanje CDT­a je pokazalo da ni jedna osoba do sadanije bila sankcionisana za povredu zakona. Osim toga, u evaluacionom Izvještaju GRECO o transparent­nosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori preporučuje se da: "(i) da se bolje prilagode postojećesankcije koje se odnose na povrede pravila o finansiranju u oblasti politike da bi se obezbijedilo da suefikasne, srazmjerne i odvraćajuće, uključujući i širenje skale i spektra mogućih kazni; (ii) da se pokrijusva moguća kršenja zakona".1 Dakle, skala i spektar kazni moraju biti diverzifikovani da bi se napravilarazlika između različitih kršenja zakona, jer je potpuno neopravdano tretirati sva kršenja na isti način.Ovo posebno važi za finansiranje partija iz privatnih sredstava, zato što pojedinac bez ikakvog strahamože prekršiti pravila da bi pribavio što više novca, pošto bi kazna bila ista kao i za onoga ko prekršipravila za daleko manje novca.

CDT­ovo istraživanje empirijski dokazuje da finansiranje političkih partija nije transparentno. Istraži­vanje ukazuje na poteškoće kada je u pitanju pribavljanje pouzdanih podataka o finansiranju političkihpartija. Na primjer, kada su u pitanju lokalni izbori 2010.g, na internet stranici Državne izborne komisijenije objavljeno 30 izvještaja o tome kako su partije prikupljale i trošile sredstva. Štaviše, na pomenutojstranici nije objavljeno ni 49 izvještaja o reviziji. Poredtoga, na sajtu Komisije nije moguće pronaći ni 35 izv­ještaja o reviziji završnog računa iz 2010. Dalje, od 37registrovanih partija u Crnoj Gori, samo 8 ih je objavilozavršne račune. Ovi problemi su upravo posljedicanepotpunosti zakona. Zakon ne obezbjeđuje djelotvo­ran kotrolni metod niti precizira odgovornost zakršenja kao što bi to trebalo da bude. Dalje, nijepropisan poseban obrazac za političke partije na kojemse podnosi završni račun, odnosno poreska prijava. Utu svrhu se koristi obrazac propisan za NVO­e, a za pod­nošenje godišnje prijave može se koristiti prijavapropisana za pravna lica.

Međutim, činjenica je da forma izvještavanja za nevladine organizacije nije adekvatna za prikazivanje za­vršnog računa političkih partija iz najmanje četiri razloga. Prvo, ova forma nije u skladu sa Zakonom o fi­nansiranju političkih partija, niti odgovara zahtjevima transparentnosti. Drugo, nije pogodna da nakvalitetan način prikaže ukupne novčane tokove političkih partija. Treće, iz ovakve forme nemoguće jezaključiti da li je partija poštovala zakon u dijelu koji se tiče njenog finansijskog poslovanja i, četvrto, ovaforma nije usklađena sa novim obrascem za Godišnji izvještaj o imovini. Stoga, nemoguće je dobiti jasnusliku prihoda i rashoda koje partija ostvaruje u određenoj godini.2

4

CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

1 Evaluacioni GRECO Izvještaj o transparentnosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori:http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)7_Montenegro_Two_EN.pdf

2 Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava 2010: http://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/financingtopoliticalparties2010.pdf

„Na internet stranici Državne izbornekomisije nije objavljeno 30 izvještajao tome kako su partije prikupljale itrošile sredstva. Štaviše, na pomenu­toj stranici nije objavljeno ni 49 izv­ještaja o reviziji. Pored toga, na sajtuKomisije nije moguće pronaći ni 35izvještaja o reviziji završnog računaiz 2010.”

5

TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

S druge strane, kada je u pitanju Godišnji izvještaj o imovini parlamentarnih partija, tokom ovog istraži­vanja CDT je primijetio jednu novinu koja se reflektuje u činjenici da je Ministarstvo finansija donijeloUputstvo o sadržaju, odnosno obrascu godišnjeg izvještaja o imovini parlamentarnih partija, čime je poprvi put omogućena analiza stanja partijske imovine. Novi obrazac predstavlja značajan napredak napolju transparentnosti rada političkih partija, jer je dizajniran na način koji omogućava pregled imovinei prihoda partije po kategorijama i načinu sticanja, a na kraju nudi zbirni iznos prihoda koji potpisujeodgovorno lice. Međutim, jedan od nedostataka ove forme jeste to što je novim obrascima detaljan prikazsticanja prihoda riješen dostavljanem aneksa. Primjera radi, ukoliko određena politička partija ostvariprihod po osnovu donacija pravnih ili fizičkih lica, u obrascima je dovoljno navesti zbirni iznos tihdonacija, dok se imena lica koja su donirala sredstva dostavljaju u aneksu. S jedne strane, ovakvo rješenjejeste logično, jer se na taj način izbjegava „opterećivanje“ teksta godišnjeg izvještaja. Međutim, s drugestrane, Uputstvom nije propisano dostavljanje aneksa kao obavezno, pa se time praktično onemogućavauvid u stanje prihoda kojima raspolaže stranka, jer stranka aneks ne mora da dostavi. CDT smatra da biuvođenje obaveze objavljivanja aneksa uz Godišnji izvještaj bio značajan potez ka unapređenju sistemafinansiranja političkih partija, jer bi se na taj način mogla steći jedna sveobuhvatnija slika o načinu sticanjaimovine određene političke partije.

Analiza obrazaca Godišnjeg izvještaja o imovini parlamentarnih političkih partija pokazala je da subudžetska sredstva koja su parlamentarne partije prihodovale po osnovu finansiranja redovnog radaiznosila preko tri miliona eura, a preostala sredstva su obezbijeđena putem drugih vidova prihodovanja.Od donacija pravnih lica, parlamentarne partije su prihodovale 18.896,00€, dok je iznos donacija kojesu uplatila fizička lica znatno veći i iznosi 667.790,00€. Dvije partije, SDP i PZP nijesu prijavile donacijeiz privatnih izvora, tako da ostaje sumnja da li je moguće da ni jedan građanin u toku protekle godinenije pomogao rad ovih partija. Iako ni Zakonom ni drugim propisima nije definisana obaveza objavljivanjaimena lica koja doniraju sredstva političkim partijama, CDT smatra da bi to bilo korektno, jer bi takvopravilo bilo u skladu sa principima transparentnosti.

Donacije od privatnih licaDPS 654.190 €

NOVA 9.000 €SNP 4.120 €

FORCA 280 €BS 200 €

Tabela 1.3.

Kada su u pitanju donacije pravnih lica, izostalo je objavlji­vanje imena donatora, iako zvuči nevjerovatno da kom­panije nijesu podržavale rad političkih partija. Praksa dakompanije nijesu zainteresovane da ulažu u partije u zeml­jama u kojima rade je skoro nepoznata, čak su česte situacijeda jedna kompanija finansira više suprotstavljenih partija.Razloge ovakvog stanja teško je utvrditi, jer ostaje nepoz­nato da li partije žele da sakriju iznose koje dobijaju od kom­panija ili se žele sakriti kompanije koje pomažu partijski rad.

„Zvuči nevjerovatno da kom­panije nijesu podržavale radpolitičkih partija. Praksa dakompanije nijesu zainteresovaneda ulažu u partije u zemljama ukojima rade je skoro nepoznata.“

6

CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

KLJUČNI IZAZOV: IMPLEMENTACIJA ZAKONA

U skladu sa Vladinim Akcionim planom za ispunjavanje preporuka Evropske komisije, novi Zakon o fi­nansiranju političkih partija je pripremljen u radnoj grupi i već usvojen u parlamentu. Novi zakon ćepočeti da se primjenjuje od 2012. godine. Osjetljivost ovog pitanja poziva na najširi mogući konsenzusizmeđu donosilaca odluka, političkih partija i opšte javnosti.

Loša implementacija je jedan od ključnih problema po ovom pitanju. Važeći Zakon o finansiranjupolitičkih partija sadrži značajan niz loših pravnih rješenja, ali takođe sadrži i jedan broj kvalitetnihrješenja. Međutim, usljed slabe implementacije čak ni ona dobra pravna rješenja nijesu vidljiva niti suu mogućnosti da unaprijede kontrolu nad finansiranjem političkih partija u Crnoj Gori. Dokaz za ovutvrdnju može se lako pronaći u nizu problema koji su prethodno u tekstu pobrojani, uključujući brojneneobjavljene izvještaje, problematične finansijske izvještaje i činjenici da niko nije sankcionisan zakršenje zakona.

Novi Zakon definitivno donosi određena poboljšanjakada su u pitanju pravna rješenja. Poboljšanja se moguvidjeti u dijelu zakona koji zabranjuje zloupotrebudržavne imovine u svrhe pribavljanja koristi za političkepartije, naročito za vrijeme izbornog perioda (npr.zloupotreba državnih vozila, telefona, kancelarija i sl.).Takođe, kontrolni mehanizmi za implementaciju novogzakona prenešeni su na jednu instituciju – Državnuizbornu komisiju koja sada ima puna zakonska ovlašćenja da kontroliše finansiranje političkih partija.Međutim, važno je učiti se na ranijim greškama, i razumjeti važnost angažovanja svih segmenatadruštva u ovom procesu. Uključivanje medija i nevladinih organizacija kao kontrolora od ključnog jeznačaja kada je u pitanju sprovođenje zakona.

Opšta javnost u Crnoj Gori ne razumije u potpunosti važnost ovog zakona i na koji način mogu uticati nafinansiranje političkih partija. Rijetke javne debate o finansiranju političkih stranaka dešavaju se zbogskandala i prevara, što za rezultat ima pad povjerenja javnosti u političke partije i sistem u cjelini. Nivopolitičke kulture je nizak, tako da građani ne razumiju u potpunosti da novac (i to u većini slučajeva njihovnovac) odlučuje o pobjedniku na izborima. Građani treba da budu svjesni da sredstva mogu omogućitiučesnicima na izborima da svojim porukama dopru do biračkog tijela, ali da takođe mogu poremetitiizbornu utakmicu. Transparentnost finansiranja političkih partija građanima će omogućiti da napraveizbor na osnovu potpunih informacija, i da kazne loše upravljanje javnim sredstvima, ili političku korup­ciju, na dan izbora. Sve u svemu, pristup finansiranju političkih partija u Crnoj Gori mora biti zasnovanna potpunom razumijevanju posebne uloge koju novac igra u politici. NVO i mediji imaju ključnu ulogu uprenošenju ove poruke građanima.

KA TRANSPARENTNOM FINANSIRANJU I DOBROJ IMPLEMENTACIJI

Političke partije su jedan od ključnih elemanata demokratije. Stoga je veoma važno tretirati ih na načinkoji im pruža otvoren prostor za djelovanje, uz značajne finansijske doprinose, ali istovremenoobezbjeđuje visok nivo odgovornosti jer novac dat partijama mora biti opravdan pred građanima.

CDT snažno vjeruje da novim Zakonom o finansiranju političkih partija jedan broj pitanja nije adekvatnoregulisan; trebalo je da obezbijedi racionalan sistem sankcija u kojem bi iznos kazne korespondirao oz­biljnosti kršenja, kao i pravnom kapacitetu onoga ko je prekršio zakon. Na primjer, kazne je trebalo dabudu:

“Uključivanje medija i nevladinihorganizacija kao kontrolora odključnog je značaja kada je u pi­tanju sprovođenje zakona”

7

TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

a. Na nivou partija, gubitak svih ili dijela javnih sredstava za narednu godinu, u skladu sa pre­porukama Savjeta Evrope;

b. Na nivou pojedinca, gubitak mandata u parlamentu i diskvalifikaciju u pogledu kandidovanja nanarednim izborima.

Umjesto toga, još uvijek imamo kazneni sistem koji uključuje samo finansijske kazne koje su veoma niske(od 5.000€ do 20.000€) u poređenju sa tim koliko ozbiljna kršenja mogu biti. Takođe se postavlja pitanjeu vezi sa partijskim članarinama, čija gornja granica nije propisana, što ostavlja prostor za mogućezloupotrebe.

Međutim, u ovom trenutku, od ključnog značaja je usm­jeriti pažnju na obezbjeđivanje uspješne implementacijenovog Zakona, zbog čega preporučujemo nadležnim or­ganima da ozbiljno uzmu u obzir sljedeće mjere:

1) Novim Zakonom treba naglasiti važnost transpar­entnosti finansiranja političkih partija, neostavljajući mjesta za moguće interpretacije većuspostavljajući jedan sveobuhvatan pristup ovomproblemu, što uključuje:a. odgovarajući obrasci za dostavljanje završnog

računa ili za povraćaj poreza treba da budupredviđeni zakonom i političke partije treba dadjeluju u skladu sa zakonom kada su u pitanju rokovi za podnošenje ovih izvještaja.

b. državne i lokalne vlasti treba da vrše svoje nadležnosti u pogledu finansiranja političkih partija,kako bi obezbijedili da javnost ima najsvježije informacije o načinu na koji su sredstva iz državnogi lokalnih budžeta raspodijeljeni političkim partijama.

c. da bi se povećala transparentnost finansiranja iz privatnih izvora, treba propisati obavezu objavlji­vanja imena donatora koji doniraju sredstva političkim partijama.

2) Generalno, postupci u slučaju kršenja zakona moraju se sprovoditi ozbiljnije nego do sada,vodeći do konkretnih kazni koje će služiti kao preventivno sredstvo za buduće zloupotrebe.

3) Raspodjela sredstava iz državnog i lokalnih budžeta za finansiranje političkih partija mora sesprovoditi na precizan, planiran i organizovan način, zahtijevajući od lica koja su direktnouključena u trošenje sredstava da djeluju na odgovoran i koordiniran način. Ovo takođe zahtijeva dabudžetske procedure budu transparentnije i da budu otvorene za javnost, koja može djelovati kaočuvar novca koji je prvobitno donirala sistemu. To bi unaprijedilo primjenu zakona na opštem nivou.

4) Konačno, Državna izborna komisija (DIK) mora imati puni kapacitet kako bi obezbijedilastručno praćenje implementacije zakona. Za sada, DIK ne raspolaže punim kapacitetom zapraćenje sprovođenja zakona na profesionalan i objektivan način. Pun kapacitet može biti obezbijeđenjedino usvajanjem novog zakona o Državnoj izbornoj komisiji koji će obezbijediti punu finansijskunezavisnost i stručno osoblje.

U zaključku, nekoliko godina loše implementacije ponudilo je dovoljno dokaza da oblast finansiranjapolitičkih partija mora biti drugačije definisana. Uključivanjem svih gore pomenutih elemenata, osiguravase osnova za efikasnu implementaciju zakona i izvršenje predviđenih sankcija. CDT snažno vjeruje da jeneophodno ojačati kontrolu u oblasti finansiranja partija, što je nesumnjivo jedan od glavnih pokazateljazdrave demokratije.

“Raspodjela sredstava iz državnogi lokalnih budžeta za finansiranjepolitičkih partija mora se sprovoditina precizan, planiran i visoko orga­nizovan način...Državna izbornakomisija (DIK) mora imati puni ka­pacitet kako bi obezbijedila stručnopraćenje implementacije zakona.”

8

CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

LITERATURA

• Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava u 2010.godinehttp://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/finansiranje­politickih­partija­2010.pdf

• Analiza finansiranja političkih partija u 2010.godinehttp://www.cdtmn.org/images/stories/dokumenti/fpp­analiza­2010.pdf

• Finansiranje političkih partija ­ analiza crnogorskih propisa sa primjerima dobre praksehttp://www.cdtmn.org/images/stories/dokumenti/fpp­analiza.pdf

• Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava u 2009http://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/finansiranje­politickih­partija­2009.pdf

• Evaluacioni GRECO Izvještaj o Transparentnosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori (dostupanna enlgeskom)http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)7_Monteneg­ro_ Two_EN.pdf

• European commission ANALYTICAL REPORT accompanying the COMMUNICATION FROM THE COMMIS­SION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Commission Opinion on Montenegro's ap­plication for membership of the European Union (dostupan na engleskom)http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/mn_rapport_2010_en.pdf

"Ovaj prijedlog za javnu praktičnu politiku je pripremljenu sklopu TRAIN programa (Think Tanks Providing Re­search and Advice through Interaction and Networking)koji organizuje Njemački savjet za spoljnu politiku".