trzisne reforme u srbiji - jedan predlog
DESCRIPTION
Centar za slobodno tržišteTRANSCRIPT
CENTAR ZA SLOBODNO TRŽIŠTE
Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić
Redaktori
TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI Jedan predlog
Beograd, 2004. god.
CENTAR ZA SLOBODNO TRŽIŠTE
Centar za slobodno tržište
TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI Jedan predlog
Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić
Redaktori
Beograd, 2004. godine
TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI
Jedan predlog
Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić, redaktori
Izdavač:
Centar za slobodno tržište
Francuska 59/21
11000 Beograd, Srbija
Tel. ++381 11 187 245
www.fmc.org.yu
E-mail: [email protected]
Prelom teksta:
Aleksandar Stevanović
© Centar za slobodno tržište
Štampa
Gorograf, Beograd
Tiraž
1000
Ovu studiju napisao je tim Centra za slobodno tržište
u sastavu:
Miloš Popović
Miroslav Prokopijević
Milovan Protić
Sandra Savanović
Aleksandar Stevanović
Slaviša Tasić
Izradu studije podržali su John Templeton Foundation i Atlas Economic
Research Foundation, Fairfax, VA, SAD.
Centar za slobodno tržište se zahvaljuje John Templeton Foundation i Atlas Economic
Research Foundation na podršci za izradu ove studije. Takođe se zahvaljujemo Petru
Ivanoviću, Ani Jolović, Ameli Karabegović, Vladimiru Kavariću, Milanu
Kovačeviću, Ljubomiru Madžaru, Svetozaru Pejoviću, Miroslavu Tomiću i Veselinu
Vukotiću na veoma korisnim sugestijama koje su dali čitajući prethodnu verziju
studije. Naravno, odgovornost za sve je na autorima.
Pregled sadržaja
1. UVOD........................................................................................................................1
2. EKONOMSKE SLOBODE .......................................................................................4
3. POSLOVNO OKRUŽENJE ......................................................................................5
4. KORUPCIJA, REGULACIJA I RENTE...................................................................8
5. TRŽIŠTE..................................................................................................................10
Unutrašnje tržište...................................................................................................11
Spoljna trgovina.....................................................................................................12
Tržište rada ............................................................................................................13
6. TRGOVINSKI SUDOVI I POSLOVNO PRAVO..................................................14
7. CENTRALNO BANKARSTVO I MONETARNA POLITIKA.............................16
8. BANKARSKI SISTEM...........................................................................................17
9. FINANSIJSKO TRŽIŠTE I BERZE .......................................................................20
10. JAVNE FINANSIJE ..............................................................................................21
Fiskalni federalizam ..............................................................................................22
Prihodna strana .....................................................................................................23
Rashodna strana ....................................................................................................25
11. ZAKLJUČAK........................................................................................................31
LITERATURA ............................................................................................................32
1. Uvod
Iako se reforme u Srbiji odvijaju gotovo 15 godina, one nisu daleko odmakle
bilo da je u pitanju reforma države ili tržišta. U zemlji je u osnovi zadržan stari
poredak koji je karakterisao poslednju deceniju socijalizma. On je modifikovan
uvođenjem višestranačkog sistema, periodičnih izbora, delimičnom slobodom štampe,
delimičnom privatizacijom i izvesnom tržišnom liberalizacijom. Reforme su
sprovođene nesistematično i sa malo entuzijazma da se stvari promene, pa usled toga i
posle 15 godina, Srbija nije država kojoj je svojstvena vladavina prava, stabilna
demokratija i tržišna privreda.
Dometi prethodnih reformi. Dok je period od 1990. do 2000. godine
predstavljao otvoren pokušaj da se sačuvaju osnove socijalističkog sistema sa
elementima nacionalizma, posle promene režima 2000. godine deklarisana je težnja za
promenom sistema, ali su dometi bili ograničeni na privremenu makroekonomsku
stabilizaciju, delimičnu privatizaciju1, znatniju liberalizaciju spoljne trgovine i
ograničenu liberalizaciju domaćeg tržišta. Vlada se oslonila na donacije, strane kredite
i prihode od privatizacije kojima je veštački podizala životni standard i izvršila
privremenu stabilizaciju bez reforme realnog sektora, umesto da se upusti u rizične
reforme.2 Kada je većina tih sredstava potrošena 2001-2002. godine, već tokom 2003.
godine vratila se privredna stagnacija. To se vidi po opadajućim stopama rasta
društvenog proizvoda koji je u od 2000. godine do 2003. godine rastao po stopama
5,0%, 5,5%, 4,0% i 1,5%, respektivno. U 2004. i 2005. godini poslovično optimistični
strani investitori očekuju rast od samo 1,5% i 2%.3 Stagnacija ili čak opadanje
privredne aktivnosti u predstojećem periodu ne mogu se otkloniti bez otresite tržišne
reforme.
Svrha predloga. Iako tržišna reforma nije moguća bez ukupne reforme
sistema, ovde ćemo pretpostaviti da druge reforme prate tržišnu i usredsredićemo se
samo na ono što je potrebno uraditi u tržišnoj sferi. Voleli bismo ako bi sadašnja i
kasnije vlade usvojile naše ili neke slične predloge, ali to je stvar njihovog izbora.
Ovaj program je izraz jednog načina mišljenja bez čijeg usvajanja i doslednosti u
1 U periodu od 2001. do početka 2004. godine, prodato je oko 1300 firmi, ali one zapošljavaju samo oko 5% ukupne radne snage u Srbiji i predstavljaju oko 6-7% državnog kapitala, što dokazuje vrlo skromne efekte. 2 Up. više o tome Prokopijević (Red)(2002) i Prokopijević (Ed)(2002a). 3 Up. Savet stranih investitora, 2004, s. 19.
1
sprovođenju, neće biti moguće poboljšanje privrednih prilika u Srbiji. U program su
integrisana iskustva različitih zemalja, ali bez obzira na njihovo različito poreklo, ona
su po duhu međusobno usaglašena. Iako se iz predloga jasno vidi da kao posledica
njegove primene dolazi kako do povećanja ličnih sloboda tako i ličnog blagostanja, on
nije prvenstveno namenjen široj, već stručnoj i političkoj javnosti. Zato smo više
pažnje posvetili obrazloženjima reformskih rešenja u odnosu na korist koja iz njih
proizlazi.
Reformske opcije. Za rešenje privrednih problema generalno postoje tri
mogućnosti. Prva je zadržavanje postojećeg stanja, druga je umerena tržišna reforma,
a treća snažna, entuzijastična tržišna reforma. Naravno, moguće su i njihove
kombinacije, ali to ćemo ovde ostaviti po strani. Osnova svake od opcija je da ima
određene prednosti i nedostatke, a osvrnućemo se samo na ključne – cenu koju je
potrebno platiti i očekivanu dobit od reforme.
Prednosti i nedostatci pojedinih opcija. Prednost zadržavanja status quo je
što nema promena, pa nema ni reformskog troška, ali je nedostatak što postojeći
etatistički ekonomski sistem nema perspektivu. On, u boljem slučaju, nudi privrednu
stagnaciju, a u lošijem dalje propadanje, što u oba slučaja znači dugoročno
zadržavanje niskog standarda i masovnog siromaštva. Zato tu opciju ostavljamo po
strani. Što se tiče dva reformska predloga, svaki od njih košta. Kao što nema
besplatnog ručka, tako nema ni besplatne promene nekog stanja.
Prednost umerene reforme je niži trošak, a nedostatak je što su i pogodnosti
manje. Umerena reforma može doneti Srbiji mesto oko sredine rang-lista ekonomskih
sloboda ili lista investitora, što praktično znači višegodišnji prosek stopa rasta BDP4
od 2-4%. Taj rast omogućava udvostručivanje dohotka u periodu od 35 do 15 godina.
Smatramo da bi umerena reforma donela suviše spora poboljšanja, usled čega
predlažemo snažnu protržišnu reformu.
Nedostatak snažne reforme je viša cena u odnosu na alternative. Deo
zaposlenih tu cenu kratkoročno plaća gubitkom radnih mesta, privremeno ili duže,
većom nesigurnošću radnih mesta, ili prekvalifikacijom. Političari koji bi izvodili
reforme plaćali bi to privremenim gubitkom glasova, pre svega od strane onih koji su
4 Bruto domaći proizvod, srpski prevod termina GDP (eng. gross domestic product). Očekivane stope rasta za pojedine reformske opcije su napravljene na osnovu više različitih istraživanja. Up. Gwartney i dr. 1997, Hanke & Walters 1997, Rodrik 1999, Prokopijević 2002, kao i rangiranja zemalja prema ekonomskim slobodama Heritage Foundation i Fraser Institute.
2
imali privilegije i rente u prethodnom sistemu, a potom i usled gubitka glasova
nacionalista, socijalista i onih koji gube radna mesta na duže vreme. Znatan deo
reformskog troška otpada na prelazak od tekućih pravila na kapitalizam, usled toga što
su decenije socijalizma ostavile loše navike i sklonost ka egalitarizmu, socijalnoj
demagogiji i nacionalizmu. Loše navike umiru sporo i navedeni "socijalni kapital"
objektivno je velika prepreka snažnijim tržišnim reformama u Srbiji. On ima istorijske
korene još u XIX veku, a ojačan je u periodu socijalizma posle Drugog svetskog rata.
Vremenom, zemlju su napuštali preduzetniji i skloniji riziku, što je doprinosilo
negativnoj selekciji. Na sreću, postoje i ostrva nade. U Srbiji privatni sektor
zapošljava oko pola miliona ljudi, a postoji i znatna siva privreda. U tim delovima
privrede zaposleni nemaju načelnih problema sa prihvatanjem kapitalizma i suda
tržišta, što znači da se problemi o kojima ovde govorimo odnose na državu, državne
firme, sindikate i većinu kulturne i političke elite.
Osnovni razlog za snažnu protržišnu reformu su pogodnosti koje ona nudi.
Reformski političari kratkoročno gube glasove, ali dugoročno profitiraju, jer će posle
nekoliko godina ogromna većina stanovnika živeti bolje nego ranije i videće se da su
ti političari učinili nešto što je dobro za najveći broj građana. Tako je Mart Lar, tvorac
estonske reforme, izgubio prve izbore posle sprovedene reforme, ali je ponovo
pobedio na narednim izborima. Snažna protržišna reforma donela bi glavnu korist
preko rasta BDP od 5-8% na nivou višegodišnjeg proseka.5 To znači da bi društeveni
proizvod mogao da se udvostruči u periodu 14 do 9 godina. I to je za ovako siromašnu
zemlju dug period, ali bi se iz godine u godinu ipak moglo videti kako zemlja i
standard stanovništva brzo idu napred. Hitru i duboku tržišnu reformu smatramo
najboljom usled pogodnosti koje nosi. Reforma se u osnovi svodi na stvaranje uslova
za nastanak efikasnog kapitalizma. Za vladu koja bi sprovodila ovakvu reformu
ključna je posvećenost reformi, to jest da ne odustane u trenucima kada se budu
pojavljivale teškoće, već da nastavi sa reformskim ciljevima.
Vremenska dinamika. Reforma se teško može izvoditi mehanički, tako što bi
se sa koracima otpočelo bilo gde. Ona treba da počne reformom onog dela javne
administracije čija je delatnost vezana za privredu i da se nastavi poboljšanjem
5 Proteklih godina mnogi u Srbiji su govorili o mogućnosti ostvarivanja visokih stopa rasta i to vezivali za znatne investicije. U osnovi je tačno da bez znatnog povećanja nivoa investiranja u odnosu na sadašnji nivo nema viših stopa rasta, ali gotovo da niko nije isticao da se ovakva ulaganja ne mogu privući bez velikog unapređenja ekonomskih sloboda, tj. poboljšanja poslovnog okruženja.
3
poslovnog okruženja, daljom privatizacijom i liberalizacijom bankarskog sektora,
osiguranja, uzajamnih i investicionih fondova (neki od fondova sada čak i ne postoje
u Srbiji), prometa hartija od vrednosti i berze. Tek kada ovi sektori usled liberalizacije
krenu u ekspanziju i time počne da se smanjuje nezaposlenost, treba krenuti u širi
proces likvidacije bankrotiranih firmi i reformu javnih i javnih komunalnih preduzeća.
Kada posle uspona domaćih ulaganja dođu znatnija direktna strana ulaganja, treba
ubrzati proces likvidacije firmi i privatizacije javnih preduzeća. Za prvu fazu koja
rezultira većim usponom privatnog sektora potrebno je između godinu i dve, za drugu
još približno toliko. Ključni deo reformi može se obaviti u tom periodu, ali će
preostati fino doterivanje i takozvane bočne reforme koje će izaći iz tog vremenskog
okvira. One se odnose na doterivanje regulacije, suzbijanje korupcije, poboljšanja
statistike, revizije, inspekcija, kao i trgovinskog zakonodavstva i sudstva.
2. Ekonomske slobode
Naš predlog ima izrazito institucionalni karakter jer smatramo da se bitno bolji
rezultati ne mogu postići bez znatnije promene pravila igre. Iako promena pravila igre
treba da bude sveobuhvatna, ona se u osnovi svodi na povećanje stepena ekonomskih
sloboda i uspostavljanje nekoliko ključnih ustanova. Najvažnije institucije kapitalizma
su privatna svojina, sloboda ugovora, efikasan sudski (arbitražni) sistem i
konstitucionalno ograničena država (vladavina prava).6 Domet tržišnih reformi može
se meriti stepenom u kojem su ostvarene ove četiri pretpostavke.
Privatna vlasnička prava predstavljaju odnose među ljudima kojima se reguliše
ko ima pravo da upravlja nekom imovinom. Ona moraju biti neprikosnovena. To
praktično znači fizičku i zakonsku zaštitu privatnog vlasništva od svih, uključujući i
državu, brže i efikasnije rešavanje sudskih sporova i bolju zaštitu poverilaca.
Korisnost privatne svojine zavisi od toga šta je sa njom moguće uraditi, odnosno od
obima raspoloživih akcija. Zbog toga je važno da u privatno-svojinskoj privredi
postoji što viši nivo ekonomskih sloboda, to jest slobodnog prostora ili odsustva
prepreka za privrednu aktivnost, a to podrazumeva sve one stvari koje su pobrojane u
delu o poslovnom okruženju. Upravo je u fazi razvoja tržišne privrede u kojoj se
nalazi Srbija veoma važno ne sputavati tržište i izbeći nepotrebne propise i suvišnu
6 Up. Pejovich, 2004, s. 6 i dalje.
4
regulaciju, čak i ako slična postoji u nekim razvijenim zemljama ili EU. Generalno,
valja osloboditi prostor za privrednu aktivnost i svesti na što je moguće manju meru
prilike za preraspodelu dohotka. Država ne sme podilaziti zahtevima javnosti i
interesnih grupa (kultura, nauka, sport, sindikati, crkva, privreda i poljoprivreda), koje
traže posebne povlastice na uštrb ostalih i žele ostvarivati dohodak ne na osnovu svoje
tržišne vrednosti, nego putem pritiska na državu. Recimo, nema moralnog opravdanja
za državno finansiranje kulture ili sporta. Kultura, nauka ili sport su korisni, ali treba
da budu finansirani isključivo dobrovoljno (tržišno ili privatnim donacijama), a ne
državnim novcem.
Dok s jedne strane Srbija kao država čini previše stvari u privredi i van nje, sa
druge ne čini dovoljno onoga što je zaista potrebno. Tržišna privreda ima smisla samo
ako pravni sistem dobro funkcioniše. Opšta korist od slobode ugovaranja može doći
do izražaja jedino ukoliko država efikasno štiti ugovorne strane, garantuje izvršenje
ugovora i kažnjava prekršioce.7 U tom smislu važnu ekonomsku ulogu igra vladavina
prava. Za privredu jedne zemlje je od bilo kakvih mera ekonomske politike dugoročno
mnogo važnije da funkcioniše stabilan sistem pravila kojim se obuzdava arbitrarna
volja birokrata i političara.8 Zato u vođenju ekonomske politike treba izbegavati
rešenja koja narušavaju principe vladavine prava i nepovredivosti privatne svojine,
čak i kada se političarima ili interesnim grupama neki takvi potezi čine korisnim.
3. Poslovno okruženje
Poboljšanje poslovnog okruženja znači unapređenje uslova za poslovanje. To
se svodi na oslobađanje prostora za preduzetništvo i stvaranje male, efikasne i prema
biznisu prijateljske države. Na najvažnijim tačkama, to praktično znači:
Potpuna zaštita privatnih vlasničkih prava
Sloboda ugovora
Sloboda ulaska u biznis i izlaska iz njega
Smanjenje potrebnih papira za pokretanje biznisa na dva do tri
Smanjenje vremena potrebnog za izdavanje dozvola za rad na jedan dan
Uspostavljanje katastarskog registra za čitavu teritoriju 7 Prema podacima Economic Intelligence Unit, u Srbiji je potrebno u proseku više od hiljadu dana za realizaciju ugovora putem suda, što je drugo najduže vreme na svetu (posle Gvatemale). 8 Na žalost, često ponavljane izjave tipa da se ustav ne jede ili da se od Ustava ne živi pokazuju nerazumevanje ove činjenice od strane nekih političara.
5
Neograničena mogućnost kupovina nekretnina, uključujući strance
Odsustvo skrivenih mehanizama kojima se otežava poslovanje pri
otpočinjanju i obavljanju biznisa
Efikasna dodela upotrebnih dozvola
Pojednostavljenje administrativnih procedura za odvijanje posla
Jednostavni uslovi za transfer dobiti i raspolaganje sredstvima na računu firme
Snižavanje poreza
Zadržavanje jednostavnih postupaka zapošljavanja i otpuštanja9
Jednostavni i brzi postupci za odlučivanje o privrednim sporovima (i
sprovođenje presuda, tj. izvršenje odluka arbitraža i sudova).
Nove firme. Osnivanje preduzeća ne bi smelo trajati duže od jednog dana i
zahtevalo bi popunjavanje jednostavnog formulara i plaćanje takse za troškove
registracije od najviše 100 USD.10 Razlog je vrlo jednostavan: mnogi koji imaju
preduzetničkog duha i poslovne ideje ne raspolažu velikim fondovima. Osim u slučaju
delatnosti koje zahtevaju ispunjavanje specijalnih uslova, kao što je trgovina vojnom
opremom, preduzeće bi za svoju delatnost samo imalo "sve aktivnosti koje nisu u
suprotnosti sa zakonom". Ukinula bi se i ograničenja vezana za broj radnika, kapitalni
cenzus za većinu delatnosti (osim eventualno za osiguranje ili bankarstvo11), obaveza
da preduzeće ima fizičko sedište, kao i diskriminacija pravnih lica koja plaćaju više
cene telefona, struje i komunalnih usluga od onih koje plaćaju fizička lica.
Veliki broj novoosnovanih privatnih firmi (eng. start-ups), a ne privatizacija
ili restrukturiranje postojećih, najvažnije je za ekonomski uspeh tranzicije. Prosečna
efikasnost postojećih znatno je niža od efikasnosti novih firmi, a tok stvari bi
verovatno pokazao da bi većinu postojećih firmi, prema ekonomskim kriterijumima,
trebalo likvidirati, ali to nije moguće učiniti brzo iz socijalnih razloga. Pošto od
tržišnih prilika zavisi uspešnost preživljavanja starih preduzeća, nije unapred moguće
reći koliko bi njih tačno moglo preživeti. Opšte poboljšanje poslovnog okruženja bi
pogodovalo i starim firmama, pa nije isključeno da bi jedan broj njih mogao opstati.
Osim znatnog poboljšanja poslovnog okruženja, ne postoji drugi način da se veliki
9 Zakon o radu je jedini važniji zakon donet posle 2000. godine (osim Zakona o lokalnoj samoupravi) koji smatramo bazično upotrebljivim za svrhe snažnijih tržišnih reformi. Zakon bi trebalo još doterati izbacivanjem odredbi o minimalnoj nadnici, a potrebno je i odbaciti postojeću inicijativu za unošenje klauzule o kolektivnom pregovaranja, jer ona nepotrebno unosi rigidnost u tržišne procese. 10 Sledili smo liberalnija rešenja iz studije Djankov i dr. (2001). 11 Liberalnije i bolje je rešenje da ni za ovaj sektor nema kapitalnog cenzusa, jer će konkurencija osigurati dovoljan broj dobrih banaka ili osiguravajućih firmi na tržištu.
6
broj pojedinaca motiviše za ulazak u preduzetništvo i osnivanje firmi. Domaća
privatna ulaganja veća su od stranih u uspešnim tranzicionim zemljama, ali je njihov
stepen efikasnosti manji. Znatan uspon domaćih služi kao test za strana ulaganja, koja
su efikasnija i bolje integrisana u međunarodno tržište. Zato u najuspešnijim
zemljama tranzicije preko 80% izvoza otpada na direktna strana ulaganja (DSU12).
Nivo DSU je otuda ključni test uspešnosti reforme. Ulaganja države ili netržišnih
fondova (Svetska banka, EBRD, itd.) od zanemarivog su značaja za prosperitet i
blagostanje. To se videlo u razvijenim zemljama u XIX veku, kada je privredni uspon
bio jedan od najvećih u istoriji, dok državnih ulaganja nije uopšte bilo, kao ni
netržišnih fondova.
Denacionalizacija. Iako postoje neki razlozi protiv denacionalizacije (npr.
opterećenje za javne finansije13; vraća se oduzeta imovina, a pojedincima se ne mogu
nadoknaditi životi, povrede i narušene karijere) smatramo da je treba obaviti. Najpre
je potrebno vratiti poljoprivredno, potom gradsko zemljište, iza toga kuće i stanove
(kojih je oko 7.500 u Srbiji14) i na kraju firme. Trošak denacionalizacije treba
podmiriti prihodima od privatizacije i prodajom koncesija. Da bi trošak
denacionalizacije bio što niži, povraćaj imovine potrebno je vršiti u naturi gde god je
to moguće. Firme koje su bile nacionalizovane posle Drugog svetskog rata, a
privatizovane su tokom poslednjih 15-ak godina, takođe treba vratiti prvobitnim
vlasnicima.15 Nije potrebno obeštećivati vlasnike koji su te nacionalizovane firme
kupili u poslednjih 15-ak godina, jer se kradena roba ne kupuje, a ako to ipak neko
čini, onda mora snositi posledice kroz gubitak ulaganja. Mali je informativni trošak
bio da se dozna da li je neka firma pre dolaska komunista na vlast bila u privatnom
vlasništvu.
Privatizacija. Privatizacija povećava efikasnost firmi, podstiče preduzetništvo
i smanjuje obim intervencije vlade na tržištu. Potrebno je nastaviti započeti proces
privatizacije prodajom, a firme koje se ne mogu prodati likvidirati. Komunalna i
druga javna preduzeća takođe treba postepeno privatizovati tokom 2-5 godina, a
uporedo osnivati regulatorna tela i pripremati uslove za slobodnu konkurenciju u 12 DSU je prevod za eng. foreign direct investment (FDI). 13 Trošak se verovatno ne može izbeći, jer će postojati ako se imovina vraća, a postojaće i ako se ne bi prvobitno vraćala, jer bi naslednici bivših vlasnika mogli dobiti procese kod Evropskog suda za ljudska prava. 14 Prema podacima Lige za zaštitu privatne svojine. 15 Ne predlažemo da se ranijim vlasnicima isplaćuje i izgubljena dobit u periodu od nacionalizacije do povraćaja, jer je nije moguće tačno utvrditi.
7
proizvodnji i raspodeli usluga (električna energija, gas, grejanje, fiksna i mobilna
telefonija, pošta, voda, kanalizacija, odnošenje smeća, itd.).
Likvidacija. Firme koje su bankrotirale treba likvidirati, zato što:
Ne mogu profitabilno da rade nego gomilaju gubitke.
Zarobljavaju resurse koji bi se mogli produktivno upotrebiti
Pogoršavaju poslovno okruženje, šire nesolventnost u privredi, narušavaju
finansijsku i poslovnu disciplinu, troše kapital drugih.
Dok novopokrenute firme i strana ulaganja ne povuku zaposlenost, treba
likvidirati samo firme sa manjim brojem zaposlenih, a pošto dođe do privrednog
uspona, sve ostale.
4. Korupcija, regulacija i rente
Korupcija nije prvenstveno moralni problem jednog društva, nego racionalni
odgovor pojedinaca na uplitanje države u privredu. Centar za slobodno tržište je
sredinom 2002. godine pisao: "Sve ustanove starog sistema koje su opterećene
korupcijom su nastavile da postoje, a stvorene su i nove koje podstiču korupciju kao
što su Zakon o ekstraprofitu, Agencija za privatizaciju, Fond za razvoj, Garantni fond,
Agencija za mala i srednja preduzeća, Nacionalna štedionica, raspisivanje tendera sa
više od jednog kriterijuma...".16 Kasnije se ispostavilo da je gotovo svaka od ovih
ustanova postala poprište bar jedne od sada već čuvenih afera. Dakle, osnovu borbe
protiv korupcije treba da čini uspostavljanje tržišnih odnosa kako bi se političarima
dalo što manje nadležnosti u privredi, jer je nivo korupcije u direktnoj srazmeri sa
udelom državne svojine i stepenom regulisanosti privrede. Inicijative poput postojanja
Saveta za borbu protiv korupcije nisu loše, ali ključno je ukidanje državnih agencija
koje arbitrarnim odlukama mogu da utiču na raspodelu resursa.
Protiv korupcije na nižim nivoima bori se reformom državne administracije.
Recimo, treba uvesti načelo da šetaju papiri a ne ljudi, što znači da se zahtevi predaju
i podižu na jednom mestu. Dalje, ako bi više službenika imalo nadležnost da obavi
jedan posao, među njima može postojati neka vrsta konkurencije, što bi delovalo u
pravcu smanjenja korupcije. To ne podrazumeva zapošljavanje većeg broja
službenika, nego samo oduzimanje postojećim službenicima monopola na određene
16 Prokopijević (Ur.) (2002)
8
poslove, tako da više njih može raditi više stvari. Ima još mnogo konkretnih poteza i
mera koje je moguće upotrebiti u borbi protiv korupcije na nižim nivoima. Protiv
korupcije na višim nivoima treba kodifikovati saobraćaj između privrede i politike
(uslovi za javne nabavke i radove, finansiranje stranaka i NVO, sukob interesa,
dostupnost informacija, pokloni, itd.), uspostaviti odgovarajuća tela za kontrolu, a u
funkciji otkrivanja prekršilaca biće od pomoći sloboda štampe i zaštita insajdera koji
svedoče o nezakonitim postupcima.
Antimonopolski zakon Srbiji nije potreban. Antimonopolski zakoni su
mehanizam kroz koji regulatori traže način da prenesu odluke o upotrebi sredstava iz
privatnih u ruke birokrata.17 Iskustva drugih zemalja govore da se državne agencije za
regulaciju monopola obično pretvore u agencije za zaštitu monopola, a tzv.
antidamping mere i druge vancarinske barijere u sredstvo interesnih grupa za
netržišnu borbu protiv konkurencije, a na štetu potrošača. Za borbu protiv
monopolizacije tržišta sasvim je dovoljno ukloniti administrativne prepreke za ulazak
u sve privredne grane i liberalizovati spoljnotrgovinski režim kako bi se dodatna
konkurencija uvela iz inostranstva. Srbija može imati problema jedino sa monopolima
koje je stvorila sama država, kao što su EPS, promet duvana, telekomunikacije ili
uvoz nafte. Privatizacijom i dopuštanjem slobodnog ulaska u ove grane povećala bi se
efikasnost firmi, eliminisala korupcija i snizila cena koju plaćaju potrošači. Kada se
radi o telefoniji, država može odmah prodati svoje učešće u telefonskim kompanijama
i dozvoliti slobodan ulaz na tržište. Privatizacija proizvodnje i distribucije usluga
(električna energija, fiksna i mobilna telefonija, voda, otpadne vode, smeće, itd.) je
već daleko odmakla u SAD, pa čak i u zemljama EU. Za prenosne mreže postoje dva
rešenja: mogu se iznajmiti svim zainteresovanim pod jednakim uslovima, pod
kontrolom nezavisnog regulatornog tela, ili se mogu privatizovati sa slobodnim
ulazom u delatnost, kako bi pritisak konkurencije uvek postojao.
Vlada ni na koji način ne bi trebalo da podstiče pojedine industrijske grane.
Samo slobodna konkurencija može odlučiti šta najbolje uspeva u Srbiji i u čemu
zemlja ima konkurentske prednosti. Svako veštačko podsticanje bilo koje grane,
uključujući i poljoprivredu, predstavlja neto gubitak za zemlju. Ne postoje strateške
grane niti industrije od nacionalnog interesa. Postoje samo lični interesi političara,
vlasnika i zaposlenih u firmama koji traže posebne pogodnosti na račun poreskih
17 v. Pejović, S. & Prokopijević, M. 2003, s. 18. Potpuni podaci su na kraju u Literaturi.
9
platiša. Ovaj predlog nije bez teškoća, jer mnoge današnje vlade subvencionišu
pojedine firme ili čak čitave grane. Međutim, te subvencije su pod stalnim pritiskom
tržišta da se smanje ili nestanu, subvencionisane firme i grane postaju sve manje
efikasne, a iskustvo iz zemalja i grana gde subvencija skoro nema govori da je njihovo
uklanjanje pravi put da se dobiju firme sa dobrim i stabilnim položajem na tržištu.
Takođe, nema razloga zbog kojih bi izvoznici dobijali posebne pogodnosti u
svojim poslovima. Subvencionisanje izvoza je nelegitimna preraspodela dohotka u
korist sektora za koje političari misle da bi trebalo više da izvoze. Radi povećanja
ukupnog izvoza zemlje, građani Srbije bi izvoznim subvencijama bili primoravani da
svojim novcem finansiraju ili osiguravaju izvoznike. Dohodak se time preraspodeljuje
ne samo iz neizvoznih sektora u izvozne, nego i od domaćih građana u korist stranih,
odnosno svih onih koji subvencionisanu robu kupuju u inostranstvu. Ne postoji način
na koji bi takvo povećanje izvoza koristilo većini građana Srbije.
Jednako je štetno budžetskim sredstvima podsticati razvoj nekih posebnih
tipova preduzeća, kao što se to radi sa malim i srednjim preduzećima. Ako se izgradi
odgovarajuća institucionalna struktura i oforme pravila jednaka za sve, samo
preduzetnici putem sopstvenih pokušaja i grešaka mogu zaključiti da li je bolje ulagati
u mala i srednja preduzeća, ili možda u velike industrije. Sve i da imaju najbolje
namere, političari i stručnjaci ne mogu unapred znati kakva je strukture privrede
poželjna u jednoj zemlji.
5. Tržište
Iako je prisutan određeni napredak u liberalizaciji cena i spoljne trgovine i
povećanje fleksibilnosti tržišta rada, još uvek postoje brojna ograničenja koja
otežavaju razvoj privatnog biznisa. Sivo tržište jedan je od najvitalnijih segmenata
privrede i njegovo prevođenje u regularni sektor moguće je samo ukoliko se otklone
uzroci njegovog nastanka, odnosno smanjenjem poreskog opterećenja i ukidanjem
barijera za ulazak u biznis koje su rezultat loših zakonskih rešenja.18 Potrebno je
izvršiti doslednu liberalizaciju u svim sektorima, ukinuti indirektna ograničenja i
poboljšati efikasnost državnih službi.
18 Jedan od faktora legalizacije sivog tržišta je okolnost da izbegavanje plaćanja poreza takođe košta. Delovanje ovog faktora ne može da dođe do izražaja dok se ne otklone dva glavna pomenuta uzroka nastanka sivog tržišta.
10
UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE
Liberalizacija cena. Da bi se izvršila potpuna liberalizacija cena neophodno
je do kraja završiti proces privatizacije. Liberalizacija cena mora se odnositi i na
poljoprivredne proizvode, radnu snagu, komunalne usluge, električnu energiju, fiksne
i mobilne telekomunikacije i prevoz. Liberalizacija treba da usledi posle privatizacije i
otvaranja tržišta, kako bi se izbegli cenovni efekti monopola.
Socijalna politika mora se izmestiti iz preduzeća. Subvencije nekog
proizvoda ili usluge za sve potrošače treba zameniti direktnom novčanom pomoći za
stvarno ugrožene, jer je to mnogo efikasniji način vođenja socijalne politike.
Verovatno je moguće da deo socijalne politike koji danas obavlja država pređe na
privatne dobrotvorne organizacije, uključujući crkvene. To je spontan proces i nije
unapred moguće reći koji bi to obim prelaska bio, tako da državnu19 socijalnu politiku
treba prilagođavati onome što nastane kao rezultat privatne inicijative.
Monopoli. Glavni izvor nastanka monopola je država. Uvođenjem
konkurencije u poštanskom saobraćaju, telekomunikacijama, proizvodnji vode i
električne energije i drugim sektorima gde postoje monopoli, došlo bi do smanjenja
ukupne cene koju potrošač plaća kroz cenu proizvoda i subvencije, kao i povećanja
kvaliteta proizvoda i usluga. Ovaj pristup odnosi se i na novije monopolske
aranžmane koji su rezultat loše vođene ekonomske politike, kao što su prodaja tržišta
duvana, državni monopol na uvoz nafte, faktički monopol na uvoz struje i slično.
Poljoprivreda. Poljoprivreda je radno intenzivna delatnost i nijedna moderna
vlada u poljoprivredi ne vidi šansu za razvoj. Liberalizacija trgovine poljoprivrednim
proizvodima povećala bi podsticaje za ukrpunjavanje poseda, uvođenje savremene
tehnologije i pomogla bi razvoju robnih i finansijskih berzi. Postepeno se moraju
ukinuti zaštitne carine i smanjiti subvencije, budući da je glavni cilj reformi u ovom
sektoru snabdevenost tržišta jeftinim i kvalitetnim poljoprivrednim proizvodima, a ne
zadržavanje postojeće neefikasne proizvodnje. Postojanje Robnih rezervi u današnjem
obliku jedan je od generatora rashoda u državnom budžetu i njihova jedina funkcija
mora biti obezbeđenje zaliha hrane u slučaju vanrednih situacija.
19 Kao i u drugim stvarima koje radi država, potrebna je kvalitetnija administracija. Opšte mere socijalne politike se lako donose, ne traže mnogo informacija i neselektivne su, a ono što je potrebno je ciljno usmerena socijalna politika, koja poput sunčevog zraka tačno pogađa onoga kome je potrebna.
11
SPOLJNA TRGOVINA
Carine. Sniženje prosečne carinske stope na manje od 3%, ili još bolje na nulti
nivo20 (osim za poljoprivredu, u prvo vreme), usloviće prilagođavanje postojećih
domaćih preduzeća stvaranjem podsticaja za restrukturiranje i omogućiti privredi da
se na dugoročno optimalan način uklopi u međunarodnu podelu rada. Drugi bitan
kolosek je reforma Uprave carina, koja bi obuhvatala smanjenje mogućnosti za
korupciju putem minimalizacije koristi od izbegavanja plaćanja carine, s jedne strane i
pooštravanja sankcija, s druge. Carinska služba (u saradnji sa pograničnom policijom)
treba prevashodno da sprečava obavljanje nedozvoljenih poslova, jer šteta koja nastaje
na taj način može uništiti cele industrijske grane. Taj posao će joj biti olakšan time što
će niski porezi učiniti ogromnu većinu roba u Srbiji jeftinijom nego što je u okolnim
zemljama.
Vancarinske barijere. Vancarinske barijere su u Srbiji formalno gotovo
potpuno ukinute (kvote i dozvole). Preostale vancarinske barijere moraju nestati, a
glavni pravac reformi treba da bude smanjenje neformalnih barijera koje su rezultat
korupcije u državnim službama i delovanja uvozničkih lobija.
Trgovinski bilans. Deficit će biti stalan sve dok domaća privreda ne bude
imala konkurentne proizvode. Do smanjenja će doći ako ne bude bilo izvora za
njegovo finansiranje, ako se poboljšaju performanse postojećih domaćih preduzeća,
odnosno ako se značajno uvećaju greenfield investicije. Nije potrebna nikakva
posebna intervencija države da bi se smanjili trgovinski deficit i deficit tekućeg
bilansa. Otvorena privreda sa dobrim poslovnim okruženjem najbolja je preporuka za
povoljan trgovinski bilans. U krajnjoj liniji, nije stvar države šta i gde njeni građani i
firme kupuju i prodaju.
Svetska trgovinska organizacija (STO). Ulazak u STO omogućiće
multilateralizam u trgovini i smanjiti opterećenje za srpske proizvode i usluge.
Ubrzanje pregovora o sve četiri razvojne linije21 i poštovanje obaveznih sporazuma
mnogo su bolji pristup nego sklapanje nekolicine sporazuma o slobodnoj trgovini sa
zemljama u susedstvu, što je takođe pozitivan potez, ali sa ograničenim efektima.
20 Carinske stope od 0-3% ima jedan broj liberalnijih zemalja u svetu. Heritage fondacija daje najvišu ocenu za prosečne carinske stope koje su ispod 4%. 19 Četiri razvojne linije su: multilateralni pregovori/radna grupa, bilateralni pregovori o robi, bilateralni pregovori o uslugama i plurilateralni pregovori o poljoprivrednim subvencijama.
12
TRŽIŠTE RADA
Osnovne ideje reforme tržišta rada su: prvo, da se rad i zarada učine zavisnim
od tržišnih sila; drugo, uklanjanje renti i privilegija; treće, stvaranje uslova za
nastanak daleko većeg broja radnih mesta nego što je to danas slučaj. Sigurnost
određenog radnog mesta bi usled toga opala, ali bi se povećala sigurnost zaposlenja,
zahvaljujući postojanju većeg broja radnih mesta. Država ne bi trebalo da preduzima
ništa u pogledu kretanja radne snage iz firmi ili van firmi, među firmama ili granama
delatnosti. To bi bio posao tržišnih sila.
Kolektivno pregovaranje. Kolektivno pregovaranje na tržištu rada ne treba
da bude obavezno, budući da deformiše cenu rada, povećava nezaposlenost i smanjuje
ukupnu pokretljivost radne snage.
Minimalne nadnice i otpuštanje. Minimalne nadnice imaju neto negativan
efekat i stoga ih treba ukinuti. To je prvi uslov za izjednačavanje cene rada između
grana i ukidanje diskriminacije radnika koji nisu sindikalno organizovani. Proces
otpuštanja treba potpuno pojednostaviti i ukinuti obavezne otpremnine, jer se tako
povećava konkurencija na tržištu rada, a radnici se podstiču da neprekidno
usavršavaju svoje veštine i znanja.
Sindikati. Sindikati faktički deluju samo u društvenim i državnim
preduzećima i u nekim privrednim granama. Vlada ne treba da pregovara ni sa
poslodavcima ni sa sindikatima; poslodavcima se mora ostaviti mogućnost da
upravljaju svojom imovinom, a odluka o stupanju u štrajk mora da znači istovremeno
prihvatanje posledica te odluke.
Nezaposlenost. Trenutni nivo nezaposlenosti u Srbiji teško je izmeriti jer
mnogi formalno nezaposleni rade u sivoj ekonomiji. Iskustva sivog tržišta rada gde
postoji gotovo savršena fleksibilnost radne snage, treba primeniti na ostatak tržišta.
Ukidanje ili svođenje na minimum socijalne pomoći u slučaju nezaposlenosti,
ukidanje fiktivnih radnih mesta u državnim organima i javnim preduzećima,
prevođenje sivog u realni sektor i stvaranje uslova za osnivanje novih preduzeća su
najbolji način za smanjenje stope nezaposlenosti i utvrđivanje broja stvarno
nezaposlenih osoba.
Tržište menadžera. Dva ključna elementa tržišta menadžera su vlasničko
pravo da zapošljava i otpušta menadžere i ustanova neprijateljskog preuzimanja (eng.
hostile takeover). Jedan od velikih problema u postojećoj regulaciji u Srbiji je
13
zakonska prezaštićenost menadžera, posebno tamo gde su menadžeri ujedno i vlasnici
dela firme. Nije moguće postići konkurentnost na tržištu menadžera ukoliko ne postoji
institucija neprijateljskog preuzimanja22 bez ograničenja kakva su uvedena u nekim
zemljama kao rezultat lobističke snage udruženja menadžera.
O tržištu kapitala biće više reći u delu o finansijskom tržištu i berzama.
6. Trgovinski sudovi i poslovno pravo
Jedan od glavnih izvora korupcije i kreatora lošeg poslovnog okruženje su
trgovinski sudovi, kao i loša zakonska rešenja koja štite dužnike, usporavaju
donošenje odluka prilikom sporova i otežavaju izvršenje sudskih odluka. Kako su tri
godine tranzicije pokazale da je postojeći sudski sistem veoma teško reformisati,
potrebno je uvesti konkurenciju u vidu privatnih arbitraža čije bi odluke sprovodili
domaći organi, dok bi se strane prilikom sklapanja ugovora dobrovoljno saglasile o
nadležnosti određene arbitraže u slučaju sporova.23 Arbitraže ne mogu nastati pre
nego što se oforme privatne privredne komore po granama delatnosti. Još jedna
ustanova u ovoj oblasti bilo bi alternativno rešavanje sporova24. Ovaj postupak je
jednostvaniji od arbitraže i koristi se u nizu zemalja. Takođe, potrebno je doneti novi
zakon o izvršnom postupku koji bi omogućio brzo sprovođenje sudskih odluka i štitio
prava strane koja je dobila spor.
Privatne arbitraže (granske i/ili međugranske) i alternativno rešavanje
sporova zasnivali bi svoj renome jedino na brzini donošenja odluka i poštovanju
odredbi koje postoje u ugovoru koji su zaključile strane u sporu. Obe ove ustanove,
kao privatne organizacije, pokazale bi svoju superiornost u odnosu na državne sudove
i izvršile realan pritisak na reformu trgovinskih sudova.
Novi zakon o izvršnom postupku. Novi zakon o izvršnom postupku sveo bi
na minimum razloge zbog kojih bi se moglo odložiti izvršenje sudske odluke. Ovaj
22 "Neprijateljsko preuzimanje" je ime za kupovinu firme protivno volji menadžera. Naravno, kupovina mora biti saglasna volji vlasnika. 23 Iako ni sada nema smetnji za to u državnoj privrednoj komori očito nema podsticaja da se taj mehanizam koristi, tako da će verovatno tek formiranje privatnih komora i udruženja dovesti do stvarnog funkcionisanja arbitražnih veća. 24 Eng. alterntive dispute resolution. Predstavlja niz različitih tehnika za rešavanje sporova bez potrebe za klasičnim sudskim postupkom, neformalne metode arbitraže i strukturirane oblike pomirenja uz pomoć posebno obučenog posrednika. Uključuje mini sporove (skraćeni, pojednostavljeni oblik sudskog saslušanja).
14
zakon bi štitio prava poverilaca i doprineo bi efikasnosti naplate dugova, uključujući i
hipoteke, razvoju finansijskog tržišta i nepovredivosti privatnog vlasništva.
Zakon o bankrotstvu. Preduzeće koje nije u stanju da izmiruje svoje obaveze
ne bi moglo da nastavi poslovanje, a vlasnici ne bi mogli da osnivaju novo preduzeće
sve dok se ne završi postupak stečaja. Zakonom treba jasno definisati prioritet u
namirivanju poverilaca tako da na prvom mestu budu ostali privredni subjekti.
Princip prihvatanja zahteva ćutanjem administracije. Sporost javne
administracije i javnih preduzeća u rešavanju zahteva pojedinaca i firmi značajno bi
se smanjila ako bi se ćutanje administracije smatralo odobravanjem. Period nakon
kojeg bi se ćutanje smatralo prihvatanjem zavisilo bi od vrste zahteva, ali bi morao
biti kraći od dve nedelje. Dokazivanje ćutanja nije uvek lako, iako se dobije potvrda o
predaji zahteva, nadležne vlasti mogu tvrditi da su odgovorile ali da je pošiljka recimo
izgubljena. I pored takvih problema ovaj mehanizam će izvršiti izvestan pritisak na
administraciju.
Kontrola rada revizorskih kuća. Proces revizije krajnje je nepouzdan i
mnogi izveštaji su lažno napravljeni na osnovu nagodbe preduzeća i revizorskih kuća.
Revizori ne brinu o porezima i nisu nadležni za otkrivanje privrednih prekršaja, ali su
odgovorni za tačnost sopstvenog rada. Manji propusti u reviziji podlegali bi
finansijskim kaznama za odgovornog revizora, kao i za revizorsku kuću ukoliko se
ustanovi da nije reč o pojedinačnoj odgovornosti revizora. Veliki propusti, usmereni
na izbegavanje plaćanja poreza lažnim prikazivanjem rezultata poslovanja, bili bi
kvalifikovani kao krivično delo. Za takva dela, i revizori i revizorske kuće gubili bi
dozvole za rad. Kao instrument sprovođenja veće kontrole nad radom revizorskih
kuća, uvela bi se superrevizija u slučajevima postojanja razloga za osnovanu sumnju.
Superreviziju mogu da predlažu svi, ali o pokretanju postupka bi odlučivalo
specijalizovano državno telo, koje bi moralo da ima veći broj članova, kako bi se
podigla cena eventualne korupcije.
15
7. Centralno bankarstvo i monetarna politika
Valutna konkurencija. Nakon tri godine favorizovanja dinara kao jedinog
zakonitog sredstva plaćanja, dvovalutni sistem u Srbiji faktički i dalje postoji.
Korišćenje strane valute trenutno je dozvoljeno prilikom kupoprodaje stambenog i
poslovnog prostora, automobila, plaćanja zakupnina za iznajmljene stanove, a
praktično, evro se koristi i kod drugih transakcija. Stoga bi najbolje bilo ozvaničiti
dvovalutni sistem čijim bi uvođenjem stanovništvu i privredi bilo omogućeno da
upravljaju valutnim i inflatornim rizikom, deo novca bi iz sivih ušao u legalne tokove,
a monetarne vlasti bile bi ograničene u eventualnim pokušajima da vode lošu
monetarnu politiku. Valutna konkurencija bi takođe omogućila realno formiranje
deviznog kursa i eliminisala bi se mogućnost vođenja inflatorne politike i aktivne
monetarne politike usmerene na smanjenje trgovinskog deficita.
Sloboda kretanja kapitala. Uvođenje dvovalutnog sistema bi svoje pune
efekte moglo ostvariti tek ako se eliminišu ograničenja za slobodno kretanje kapitala u
zemlju i iz zemlje. Slobodno kretanje kapitala je prvi uslov za tržišno formiranje
deviznog kursa i dugoročno optimalne investicione odluke i jedna od pretpostavki
priliva DSU. Izbegla bi se mogućnost stvaranja kvazi-stabilnosti pod staklenim
zvonom, a mala otvorena privreda bolje bi reagovala na promene na svetskom tržištu.
Negativni efekti koji se povremeno mogu javiti vezani su za kretanje tzv. vrućeg
novca, mada oni po pravilu pogađaju privrede u kojima centralna banka ima široke
mogućnosti vođenja "kreativne" monetarne politike.
Devizni kurs i inflacija. Dvovalutni sistem delovao bi kao protivteža
predupređujući visoku i/ili nepredvidivu inflaciju koja je uvek isključivo monetarni
fenomen. Inflaciona očekivanja bila bi smanjena čime bi se uticalo na sniženje
kamatne stope. Izbegla bi se mogućnost korišćenja deviznog kursa kao sredstva
političke promocije i pritisak za njegovo korišćenje kao mehanizma pospešivanja
izvoza. Trajnije smanjenje inflacije na oko 1% na godišnjem nivou neće biti moguće
dok se ne oslobode sve cene i dok se državna potrošnja znatnije ne smanji.
Smanjenje troškova. Glavno smanjenje troškova vezano je za sprečavanje
centralne banke da kreditira javna preduzeća, čime se smanjuje podsticaj za
izbegavanje reformi realnog sektora. Centralna banka svoje poslove može obavljati sa
daleko manje zaposlenih, a višak objekata mogao bi se prodati ili iznajmiti.
16
Ukidanjem obaveze da se vrši konverzija evra u dinare smanjili bi se troškovi privrede
i građana.
Nezavisnost centralne banke. Nezavisnost centralne banke pre će se ostvariti
faktičkim smanjenjem mogućnosti da ona bude poluga u rukama političara, nego
novim ili dopunama postojećeg zakona. Centralna banka bi se starala isključivo o
stabilnosti cena, a guverner bi bio odgovoran za eventualna prekoračenja planirane
stope inflacije. Smanjenje moći centralne banke i valutna konkurencija, smanjiće
mogućnost njene instrumentalizacije. Takođe, cena mešanja u rad centralne banke
biće daleko veća ako joj se ostavi manji broj funkcija koje bi obavljala efikasno.
Regulacija bankarskog sektora. Centralna banka vršila bi nadzor nad
bankarskim sektorom putem striktnog kontrolisanja poštovanja bazelskih kriterijuma.
Ona bi odustala od pospešivanja kreditiranja domaćih preduzeća kažnjavanjem
banaka koje ne investiraju sredstva u domaću privredu. Potrebno je što pre
privatizovati celokupan bankarski sektor prodajom državnog učešća u podržavljenim
bankama i odustajanjem od osnivanja novih državnih banaka. Centralna banka takođe
mora prestati sa: (a) davanjem implicitnih signala o mogućnosti socijalizacije loših
poslovnih odluka putem realno negativne eskontne stope ili eskontne stope koja je
značajno ispod preovlađujuće kamatne stope na tržištu; (b) lažnim nagoveštavanjem
promena monetarne politike; (c) selektivnom primenom zakona; (d) stavljanjem
banaka u neravnopravan položaj i favorizovanjem pojedinih domaćih banaka.
8. Bankarski sistem
Interes građana i preduzeća je da imaju stabilan, efikasan i zdrav bankarski
sistem koji se stvara i funkcioniše isključivo na tržišnim osnovama bez arbitrarnog
mešanja države, a ne takav koji služi za održanje postojećeg sistema bez realnog
razvoja, javne investicije i privatne potrebe. Do sada su u reformi bankarskog sistema
učinjeni neki manji koraci, poput zatvaranja četiri velike državne bankrotirane banke
(propušteno je da se isti standard primeni na sve banke), dopuštanje ulaska "stranih"25
banaka na tržište, nepotrebno preuzimanje vlasništva i kontrole nad 16 domaćih
banaka od strane države, itd., ali je bankarski sistem ostao snažnije etatizovan nego
25 Prema zakonskoj odredbi, to su domaće banke sa stranim kapitalom.
17
realni sektor i pored ulaska nekoliko stranih banaka tokom poslednje tri godine. Da bi
se nastavila reforma potrebno je učiniti dole nabrojane korake.
Obelodanjivanje stanja. Potrebno je obelodaniti tačne bilansne i tržišne
podatke o stanju domaćeg bankarskog sektora (a pre svega najvećih domaćih banaka
poput Vojvođanske banke, Komercijalne banke i dr.), jer je to neophodno polazište
reformi. Država bi trebalo da prihvati i obelodani da kroz vlasništvo nad bankama i
njihovim lošim kreditima realnom sektoru (mahom javnim i društvenim
preduzećima), duguje sama sebi. Te dugove valjalo bi izmestiti iz bilansa banaka kao
državnu obavezu, te ih zasebno rešavati u sklopu privatizacije i likvidacije državnog
dela privrede. Posle ove operacije postaće jasno koliko je državno vlasništvo u
pojedinim bankama.
Unutrašnji dugovi su početkom 2004. godine iznosili oko 14 milijardi USD.
Sve dugove gde država duguje sama sebi – direktno ili preko sopstvenih firmi – treba
izbrisati, a naplaćivati samo dugove države privatnim firmama, privatnih firmi državi
ili privatnih firmi međusobno.
Privatizacija. Neophodno je potpuno povlačenje države iz vlasništva i
kontrole nad finansijskim institucijama, uz jasno odricanje od odgovornosti za njihovo
poslovanje i posledice koje iz njega proizlaze (eventualne gubitke), kao i uzdržavanje
od subvencija svake vrste. Privatizaciju bi valjalo sprovesti aukcijskom prodajom u
kratkom roku, ubrzo po obelodanjivanju stanja u sistemu, jer dalje odlaganje može
dalje zakomplikovati položaj ovih banaka i celog finansijskog sistema, otežati
naknadnu prodaju i stvoriti dodatne troškove za državu. Pogrešno je sem navedenih
poteza pri privatizaciji banaka koristiti i neki druge kao što je, na primer, tzv.
restrukturiranje banaka pre prodaje kako bi se time navodno povećala njihova
vrednost. Takva operacija je nepotrebna jer bi dovela do novog gubitka u javnim
finansijama, a bila bi i neefikasna jer bi to novi kupci mnogo bolje uradili.
Deregulacija i liberalizacija tržišta. Srbija je, po pitanjima aktuelnog
bankarskog zakonodavstva, najrestriktivniji, a time i najnepovoljniji ambijent za
poslovanje u Jugoistočnoj Evropi. Restriktivno zakonodavstvo guši finansijski sektor
(time i privredu) u sledećim sferama:
Formalno i neformalno oporezivanje
Očuvanje monetarne stabilnosti
Popunjavanje deviznih rezervi
Očuvanje lažne stabilnosti i solventnosti finansijskog sektora
18
Kontrola nad poslovanjem komercijalnih banaka.
Ovakve kontraproduktivne mere poskupljuju bankarski servis i smanjuju
raspoloživost slobodnih sredstava za kreditiranje i slobodu kreditiranja. Reforma
bankarskog sektora treba da se usresredi na otklanjanje sledećih primera restriktivnog
i/ili nepotpunog zakonodavstva:
Visoka i često promenljiva obavezna rezerva
Izdvajanje 50% prikupljene devizne štednje građana u rezerve zemlje i njihova
praktična imobilizacija
Ograničenje kreditiranja van okvira bankarskog sektora
Ograničenje slobodnog ulaska stranih banaka na domaće tržište26
Ograničena mogućnost zaduženja preduzeća kod stranih finansijskih
institucija
Loš sistem ograničenja najvećeg mogućeg kredita
Neusklađenost domaćeg prudencionog zakonodavstva sa međunarodnim
standardima
Loš pravni tretman poverilaca (banaka)
Sistem izvršnog postupka koji favorizuje dužnike
Nefunkcionalnost usled nepostojanja potpunog registra nepokretnosti i
pokretnosti.
Stoga je neophodna promena kojom bi se otklonili navedeni problemi.
Konstruktivna prisila (eng. enforcement). Potrebno je sprovesti
konstruktivnu prisilu kroz period prilagođavanja po javno definisanim fazama i u
datom roku, pri čemu bi se najbrže pristupilo prisili ka hitnom internom
reorganizovanju finansijskih institucija putem usvajanja i poštovanja u poslovanju
međunarodno priznatog prudencionog standarda (Bazel 2). Nešto više vremena (do
dve godine) bilo bi ostavljeno za dostizanje neophodnog cenzusa kroz međusobnu
interakciju na tržištu. Finansijskim institucijama bi se time dozvolilo da u svojim
poslovima slobodno plivaju po pravilima igre, a one koje to ne mogu, valjalo bi
likvidirati na kraju roka prilagođavanja.
Sloboda ulaska. Pogrešno je od banaka koje žele da uđu na naše tržište tražiti
da kupe neku od domaćih banaka. Zdrav bankarski sistem najlakše se postiže na taj
način što će se posle privatizacije omogućiti slobodan ulazak na tržište, usled čega će
26 Da bi ušle na domaće tržište, strane banke sada moraju da kupe neku od domaćih banaka.
19
konkurentski pritisak dovesti do sigurnosti uloga i poboljšanja kvaliteta usluga uz pad
cena.
9. Finansijsko tržište i berze
Finansijsko tržište u Srbiji odražava trenutnu sliku cele privrede – nizak stepen
razvoja, mali broj učesnika, restriktivan način trgovine, niska likvidnost i plitkost
tržišta usled malog broja instrumenata kojima se može trgovati. Njegova aktivnost je
ipak na višem nivou nego pre nekoliko godina, ali još uvek daleko od poželjnog.
Hartije od vrednosti i trgovanje. Vrlo je mali broj hartija kojima se može
trgovati na srpskom finansijskom tržištu. Obveznice stare devizne štednje su
najzanimljiviji dugoročni papir i gotovo jedini kojim trguju strani investitori.
Obveznice donose visok prinos (oko 8-9% u proseku), vrlo su likvidne, a uz sve to
izbegnut je i kursni rizik zahvaljujući njihovoj denominaciji u evrima. Akcijama
preduzeća retko se trgovalo više od jedanput. Korporativnih obveznica ima vrlo malo
i uglavnom služe za kratkoročno finansiranje. Ostatak trgovanja svodi se na državne
kratkoročne hartije od vrednosti – zapise Trezora i NBS.
Prvenstvena posledica nedostatka dugoročnih hartija je nerazvijenost
sekundarnog tržišta na kojem se trguje gotovo isključivo obveznicama stare devizne
štednje.
Neophodne promene. Dalji razvoj finansijskog tržišta zavisiće od dve stvari.
Prvo, od njegove liberalizacije i drugo, od razvoja realnog sektora. Kada je u pitanju
liberalizacija, potrebno je obaviti nekoliko važnih promena.
1. Dopustiti da pojedinci i firme sami biraju valutu, oblik, vreme i mesto
trgovine, a bilo kakav njihov ugovor samo zakonski osnažiti.
2. U potpunosti liberalizovati tekuće i kapitalne transakcije i omogućiti domaćim
investitorima da trguju na svetskim tržištima. Jedan od efekata tog koraka je
postizanje potpune konvertibilnosti. Prema sadašnjim rešenjima novac lako
ulazi u zemlju, ali je vrlo teško napušta.
3. Omogućiti potpunu slobodu ulaska na tržište domaćih i stranih penzionih,
investicionih, osiguravajućih, uzajamnih i ostalih fondova, o čemu treba
doneti odgovarajuću regulativu.
Veoma je važno da se budućim rešenjima izbegnu sadašnji problemi koji
postoje u vezi sa hartijama od vrednosti, kada recimo menadžeri sprečavaju vlasnike
20
akcija da ih prodaju time što neće da im potpišu prospekt, ili kada država ili drugi
akteri nalažu vlasnicima akcija da ih prodaju preko određene banke i brokera. To je
bitno suspendovanje ili ograničavanje vlasničkih prava.
Naravno, razvoj finansijskog tržišta neće zavisiti samo od liberalizacije, nego i
od drugih faktora kao što su razvoj realnog sektora privrede, privatizacija velikog
broja preduzeća, priliv DSU, dolazak krupnih međunarodnih korporacija i listiranje
njihovih hartija na berzi. Snažna tržišna reforma i porast dohotka stanovništva doveli
bi do kreiranja nove štednje uz stvaranje poverenja u finansijski sistem što bi štednju
kanalisalo u hartije od vrednosti. Takođe, neophodno je upotpuniti i međusobno
usaglasiti regulativu u ovoj oblasti. Ovo su osnovni preduslovi za brži razvoj
finansijskog sektora u Srbiji.
Berza. Novi zakon iz 2003. godine uveo je mogućnost osnivanja privatnih
berzi i konačno definisao berzu kao profitnu organizaciju. Evidentno je, međutim, da
ne postoji preveliki interes za sprovođenjem te mogućnosti u praksi, prvenstveno zbog
niskog nivoa razvoja kako finansijskog tržišta, tako i privrede u celini, a takođe i
zahvaljujući pojedinim restriktivnim odredbama zakona i zahtevima koje je
neophodno ispuniti u cilju osnivanja berze. Veliki podsticaj poslovanju bio bi ako bi
bar jedna srpska berza bila integrisana u neku važniju svetsku berzu, kao što je slučaj
sa nekim berzama u novim zemljama-članicama EU iz Istočne Evrope.
Još jedan pokazatelj nepostojanja interesa za osnivanjem novih berzi je i
sadašnji stalan pritisak Beogradske berze da se trgovanje svim hartijama sprovodi na
njoj, što govori o nepostojanju interesa učesnika na tržištu da se na taj način
institucionalizuje trgovanje. Berza se razvija na osnovu potreba i zahteva tržišta i
nepotrebno je bilo kakvim zakonima i uredbama primoravati učesnike da trguju na
njoj ako im to samo podiže troškove poslovanja.
10. Javne finansije
Javne finansije – javni fondovi, budžet i vanbudžetska državna potrošnja –
verovatno spadaju u one delove kojima je reforma najpotrebnija. Dosadašnje prakse
proizvoljnog uvođenja i ukidanja poreza, česte promene poreskih stopa, uvođenje
retroaktivnih poreza i pretnje imućnim pojedincima uz široku diskrecionu moć
poreskih organa u mnogome su uništili kredibilitet poreskih vlasti. Za razliku od
perioda posle 2000. godine, kada je delimično reformisana prihodna strana, sada je
21
potrebno nastaviti reformu prihodne i izvršiti temeljnu reformu i rashodne strane
javnih finansija. Ukupnu javnu potrošnju sa preko 50% treba svesti na 33% BDP, što
će kasnije biti obrazloženo. Usput je potrebno promeniti filozofiju na kojoj javne
finansije počivaju. One nisu svrha same sebi ili izvor renti, već resurs za finansiranje
male i efikasne države, a samo izuzetno i nekih usluga.
Novi sistem javnih finansija zasnivao bi se na jednostavnosti, malom broju
poreza i jedinstvenim poreskim stopama bez izuzeća. Osnove na kojima bi sistem
počivao bile bi uravnoteženost budžeta, transparentnost, jasnost, pravičnost i
prikupljanje sredstava iz realnih izvora. Reforma sistema javnih finansija treba da
bude usmerena na smanjenje poreskih stopa što bi dovelo do umanjenja izbegavanja
plaćanja poreza uključenjem sive ekonomije u regularne tokove i prevođenjem dela
naturalne proizvodnje u tržišnu. Poreskim sistemom uređenim na ovakav način
prikupilo bi se skoro upola manje sredstava nego danas, a ona bi se koristila za
klasične funkcije države, prelazak na privatni penzioni sistem i troškove restitucije,
dok bi se na minimum svela potrošnja za druge svrhe, posebno one zasnovane na
preraspodelama.
FISKALNI FEDERALIZAM
Javne finansije su do sada posmatrane kao krut instrument za prikupljanje
sredstava i vođenja javne politike. One su bile primarne u odnosu na privrednu
aktivnost, što je odražavalo pogrešno shvatanje da je javna potrošnja važnija od
privatne (uključujući ulaganja), a po karakteru su bile uniformne i statične. Reforma
podrazumeva promene u svim pomenutim tačkama.
Prvo, javne finansije ne mogu biti primarne u odnosu na privrednu aktivnost,
jer je privreda izvor dohotka, a javne finansije su postojeći servis. Otuda privatna
potrošnja uživa primat u odnosu na javnu.
Drugo, javne finansije ne smeju biti sfera aktivnosti odvojena od privrede, već
interaktivne i u funkciji posredne podrške privrednoj aktivnosti. Naravno, država ne
treba da ima direktnu ulogu u privredi, već promene u javnim finansijama
prvenstveno moraju biti izvođene s obzirom na posledice koje imaju za privredu.
22
Uvođenje i promena svakog poreza imaju alokativnu, distributivnu i stabilizacionu
funkciju.27
Treće, umesto uniformnih poreskih rešenja koja važe za čitavu teritoriju, a ne
dopuštaju horizontalnu i vertikalnu konkurenciju, diversifikaciju i uzajamnu kontrolu
različitih nivoa vlasti, potreban je poreski sistem koji dopušta:
1. Različite poreske stope za pojedine ključne poreze u različitim
administrativnim jedinicama (opštinama, gradovima, regionima), kako bi niže stope
postale privlačne za pojedince i firme i kako bi razni nivoi vlasti bili prinuđeni na
odgovornije poreske i javne politike;
2. Kontrolu i konkurenciju između različitih nivoa vlasti u pogledu cene i
kvaliteta usluga – zdravstvenih, obrazovnih, administrativnih, servisnih, inspekcijskih
i drugih. Treba ostaviti da se vidi gde se neka stvar obavlja najefikasnije. Ono što
efikasnije može da se radi na nižem nivou, ne treba podizati na viši nivo, niti ono što
ne može da se efikasno obavi na nižem nivou treba spuštati sa višeg nivoa.28
3. Lokalnim i drugim nivoima vlasti koji su niži od centralnog treba dopustiti
mogućnost zaduživanja na finansijskim tržištima.
4. Rešenje za jedan deo javnih dobara na lokalnom i drugim nivoima ne treba
tražiti isključivo u javnim finansijama, već i u domenu privatno-javnih partnerstava.
Reforma u ovoj tački može se oslanjati na uspešna iskustva opština (Čačak, Inđija,
Novi Pazar, Pazova) u podršci lokalnih vlasti biznisu, kao i na iskustva fiskalnog
federalizma u svetu.
Praktično, fiskalni federalizam je značajniji razvojni resurs od kredita,
donacija ili ulaganja države. Ujedno, on je sredstvo disciplinovanja vlasti i proširenja
ličnih sloboda.
PRIHODNA STRANA
Poreski sistem treba da bude jednostavan, javno poznat u svim detaljima,
kredibilan i stabilan. On bi stvorio uslove za što je moguće veći prelazak sa direktnih
na indirektne poreze. Indirektni porezi su usmereni na potrošnju, lakše se sakupljaju i
neutralni su po karakteru. Potrebno je ukinuti porez na sve oblike štednje i ulaganja, a
prebacivati ga na potrošnju, čime se stimulišu štednja i ulaganja. Popunjavanje
27 Up. Rosen 2002. 28 Up. Tullock 1992.
23
poreske prijave, bilo elektronski ili u papirnoj formi, ne treba trajati duže od sat
vremena za pojedince, odnosno par sati za firme, a postupak bi uz odgovarajuće
uputstvo morao biti razumljiv za svakog građanina. U pogledu jednostavnosti, oblika
i načina funkcionisanja najbolje bilo bi osloniti se na poreska rešenja kakva postoje u
Estoniji.29 Ovakav poreski sistem bi bio snažan podsticaj za legalizaciju sive privrede.
Ukidanje progresivnog oporezivanja. Jedna od retkih pozitivnih strana
domaćeg poreskog sistema je mali stepen progresivnosti. Progresivno oporezivanje
predstavlja kažnjavanje uspešnih, posebno preduzetnika i menadžera, te ga treba
sasvim ukinuti. Poreska stopa mora biti ista za sve, inače se narušava načelo
jednakosti građana i podstiče odliv kapitala iz zemlje. S druge strane, ne bi postojala
ni izuzeća od poreza, osim u slučajevima investiranja dobiti u Srbiju.
Uvođenje PDV i njegova visina. Uvođenje PDV (porez na dodatu vrednost)
će uskoro uslediti, ali pravo pitanje je njegova visina. Poreska stopa mora biti znatno
niža nego u okolnim zemljama ako se želi promeniti sadašnje poslovno okruženje.
Stopa od 15% ili niža30 značajno bi smanjila izbegavanje plaćanja poreza koje danas
postoji. Kaznena kamatna stop kod kašnjenja preduzeća u izmirivanju poreskog duga
mora biti ista kao i kod kašnjenja države u povraćaju sredstava.
Porez na prenos apsolutnih prava. Stopa od 5% na prenos nepokretnosti je
previsoka i deluje destimulativno. Smanjenje ove stope na 1% doprinelo bi većoj
mobilnosti resursa.
Porez na dobit. Porez na dobit morao bi biti niži nego u okruženju. Stopa
ispod 10% u kratkom roku učinila bi Srbiju značajno privlačnijom za ulaganje.
Takođe, na dobit koja se investira u Srbiji ne bi se plaćao porez, što ima važniji efekat
za ulaganja nego javne finansije.
Porez na plate. Sniženjem poreza na plate sa sadašnjih 74% umanjio bi se
obim sivog tržišta rada. Međutim, smanjenje mora biti praćeno privatizacijom
penzionog i zdravstvenog osiguranja.
29 Up. Mart Laar, 2003. Posle ulaska u EU 2004, liberalnija rešenja u Estoniji i drugim istočno-evropskim zemljama verovatno će biti izložena snažnom pritisku Brisela i nekih članica EU da ih promene, tj. izvrše povećanje poreskih stopa i uvedu nepotrebnu regulaciju. 30 PDV se u zemljama EU15 kreće u rasponu 15-25%, a u tranzicionim zemljama je najčešće u rasponu 18-24%.
24
Penziono i zdravstveno osiguranje. Penziono osiguranje bi postepeno sa
PAYG31 sistema bilo prevedeno na privatno osiguranje, gde bi osiguranik imao
mogućnost da bira između više osiguravajućih kompanija. U prelaznom periodu,
deficit bi se finansirao prodajom državne imovine ili njenim rentiranjem, a deo koji se
finansira iz budžeta postepeno bi se smanjivao. Izbor između državnog i privatnog
zdravstvenog osiguranja bio bi dobrovoljan i bilo bi urađeno jasno razdvajanje
fondova i pružalaca zdravstvenih usluga.
Ostali porezi. Porez na imovinu bi takođe bio smanjen, a porez na finansijske
transakcije ukinut. Akcize (trošarine) bi se mogle zadržati kod nekih proizvoda, ali bi
se suzila lista akciznih proizvoda. Profesionalizacijom vojske će se ukinuti opšta
vojna obaveza kao oblik poreza.
Neformalni porezi. Neformalno državno oporezivanje moguće je sprečiti
jedino ako se smanji moć koju danas ima država i donošenjem valjanih
antikorupcijskih zakona. Smanjenje uticaja političara na privredu ostvariće se
privatizacijom, jasnim definisanjem pravila igre koja ukidaju diskreciona prava
političara i državnih službenika, jednostavnošću ulaska u biznis, reformom sudstva i
smanjenjem uloge strukovnih udruženja. Suzbijanje neformalnih poreza mafije, poput
reketa, treba da budu jedan od prioriteta državne politike.
RASHODNA STRANA
Javne finansije (budžet republike, gradova, opština i Vojvodine, javni fondovi,
neformalni državni porezi) u Srbiji obuhvataju nešto više od 50% BDP. Tolika
državna potrošnja je sama po sebi prepreka većim ulaganjima i bržem privrednom
rastu. Čak i kada bi sve ostalo što predviđamo moglo da se realizuje, sama visina
državne potrošnje bila bi dovoljna da obeshrabri većinu ulaganja. Na budžet Srbije
(odakle ide i prilog za SCG i za javne fondove) otpada oko 25-28% BDP, na penzije
oko 13,5%, na zdravstvo nešto preko 7%, a na lokalnu samoupravu oko 5%. Izdaci za
nacionalnu odbranu iznose oko 4% i oni su uračunati u budžet SCG koji se isplaćuje
iz budžeta zemalja-članica zajednice SCG.
Na budžet otpada veći deo javnih finansija u odnosu na javne fondove.
Umesto da država radi mnogo poslova i da ih loše obavlja, treba je ograničiti na
31 (Skraćenica od eng. Pay-as-You-Go) – sistem "protočnog bojlera" gde se penzije finansiraju iz tekućih doprinosa zaposlenih. Model se ponekad naziva i "distributivan".
25
klasične državne funkcije32 koje bi se odvijale valjano. Na rashodnoj strani treba
smanjiti izdatke. Prostor za smanjivanje rashoda je u privatizaciji velikog dela
državnih agencija i smanjivanju: subvencija, državnih investicija, izdataka za
nacionalnu odbranu za 50% (sada iznosi oko 4% BDP, a treba je smanjiti na najviše
2% BDP), socijalnih transfera i izdataka za privatizovani deo zdravstva, obrazovanja i
drugih sektora i javne administracije. Privatizacija železnice u neposrednoj budućnosti
i nekih drugih velikih korisnika budžetskih sredstava dalje će smanjivati rashodnu
stranu budžeta.
Naš predlog je da budžet Srbije ne zahvata više od 10% od BDP, (od kojih se
za SCG izdvaja do 2,5pp), penzije 10%, zdravstvo 5,5%, 1,5% za rezervni fond.
Budžeti opština, gradova i Vojvodine bi mogli da uzimaju najviše do 6% BDP. Time
bi ukupna državna potrošnja iznosila oko 33% od BDP, što je nekoliko procentnih
poena niže od evropskih zemalja sa najnižom državnom potrošnjom (V. Britanija,
Rumunija), odnosno za 3-4pp je niže nego u SAD na svim nivoima. Takav nivo
državne potrošnje je za oko 12-13pp niži od proseka EU25, a za desetak procentnih
poena od potrošnje evropskih tranzicionih zemalja. I to je visok iznos za zemlju koja
hoće da tokom više decenija ima poletnu tržišnu privredu sa prosečnim stopama rasta
6-8% kako bi dostigla viši nivo dohotka i rešila se problema siromaštva. U budućnosti
državna potrošnja bi opadala sa smanjenjem broja korisnika državnog penzionog i
zdravstvenog osiguranja. Državni izdaci za penziono osiguranje bi nestali tek posle
približno 40 godina od trenutka privatizacije, a državni izdaci za zdravstvo i
obrazovanje bi nastavili da postoje i tokom narednih decenija.
U nekom kasnijem koraku bi se moglo vršiti dalje smanjivanje državne
potrošnje. Sredstva od privatizacije, davanja koncesija i prodaje ostale državne
imovine bi se mogla koristiti samo za dve svrhe. Prvo, za prelaz sa državnog na
privatni sistem penzionog osiguranja. Drugo, za nadoknadu pri restituciji i to samo za
onu imovinu koja se ne može vratiti u prirodnom obliku. Usled lošeg poslovnog
okruženja i niskog nivoa privredne aktivnosti sada je vrednost državnih firmi i
koncesija niska, ali bi ona rasla kako reforme napreduju. Zato bi u prvim godinama
trebalo prodavati nešto više državne imovine da bi se namirile pomenute obaveze.
Vojvodini, gradovima i opštinama valja ostaviti mogućnost da se zadužuju na
32 U razvijenim zemljama na klasične državne funkcije otpada 8-14,5% BDP, uz svu prekomernost tog oblika potrošnje izazvanog često nepotrebnom regulacijom i birokratizacijom.
26
finansijskim tržištima zalogom realne imovine,33 ali tek nakon što se izvrši
denacionalizacija.
Ako primeri iz drugih zemalja pokazuju da je moguć niži nivo državne
potrošnje, zašto takvi koraci nisu napravljeni i kod nas? To nije samo usled otpora
korisnika javnih finansija, jer je taj otpor postojao i u drugim zemljama, ali je do
reforme ipak došlo. Nije ni zbog socijalističke prošlosti, jer su je uspešne tranzicione
zemlje sasvim savladale. Verovatni razlog je kolektivistički mentalitet svih vodećih
stranaka i političara u Srbiji, koji preraspodelama kupuju glasove interesnih grupa i
drže ih u zavisnosti od države, dok sebi mešanjem u privredu osiguravaju zaradu
preko korupcije iako je svima jasno da takva praksa samo zadržava čitavu zemlju u
siromaštvu. Dok se to ne okonča Srbija neće doći na razvojnu putanju.
Privatizacija javnih fondova. Javne fondove je potrebno privatizovati.
Potpuno treba privatizovati penzioni fond, a delimično fondove za zdravstvo i
obrazovanje. Razlozi za privatizaciju su:
Finansijska neodrživost postojećih fondova
Nepouzdanost fondova i usluga koje nude
Loš kvalitet usluga
Nepotrebno mešanje države i političara
Stalne političke manipulacije zaposlenima u ovim sektorima i korisnicima
usluga
Privatizacijom treba otkloniti navede probleme, čime će se povećati
blagostanje korisnika i njihove lične slobode.
Privatizacija penzionog sistema. U Srbiji se trenutno koristi PAYG penzijski
sistem, koji karakteriše isplata penzija iz tekućih doprinosa zaposlenih. I da odnos
zaposleni-penzioneri nije tako loš kako jeste (1,3:1), PAYG sistem nije dugoročno
održiv usled (a) opadanja stope rađanja i (b) produženja ljudskog veka. Otuda sve
manje zaposlenih izdržava sve više penzionera. Usled toga je potrebna temeljna
reforma penzionog sistema čime bi se osigurala njegova trajna funkcionalnost. 33 Ovde se može iskoristiti rešenje kakvo trenutno postoji u Mađarskoj i spada u najbolja te vrste u svetu. Osnovne konture politike zaduživanja su sledeće: Opštine i gradovi mogu slobodno da se zadužuju na tržištu, ali centralna vlada ili država ne preuzimaju garancije za dugove. Zajam ili kredit koji uzima opština (grad) ne sme biti veći od 70% izvornih prihoda opštine (grada), kada se od toga oduzmu kratkoročne obaveze i dugovi koji prispevaju za naplatu te godine. Nema ograničenja namene zajma. U slučaju nelikvidnosti opština duže od 60 dana sledi stečaj, koji stečajni upravnik sprovodi na sličan način kako se to radi u firmama. Opština u slučaju stečaja ne može izgubiti lokalnu autonomiju, ali može biti pripojena drugoj opštini. Više o tome u: A. Salaj, 2003. Studija uskoro treba da bude objavljena u izdanju Palgo centra iz Beograda.
27
Sve državne penzione fondove treba najpre objediniti u jedan fond da bi se
izbegla diskriminacija osiguranika. Takav penzioni fond treba privatizovati jer je on u
PAYG sistemu bankrotirao, pošto je zasnovan na piramidalnoj shemi i može da
funkcioniše samo ako je broj ulagača dovoljno veliki u odnosu na broj primalaca
(penzionera). Dokaz bankrotstva je da se tokom 2003-2004. godine fond popunjavao
sa samo oko 60% iz odgovarajućih doprinosa, dok je preostalih 40% sredstava za
isplatu penzija moralo da se uplaćuje iz budžeta. Privatizacija penzionog fonda treba
da je obavezna od određenog trenutka za svakog korisnika i da se zasniva na sličnim
načelima kako je urađeno u Čileu pre dvadesetak godina.34 To znači, stari osiguranici
mogu da ostanu u državnom fondu ili odaberu neki od privatnih, a svi novi osiguranici
moraju izabrati neki od privatnih penzionih fondova, kojima će uplaćivati po oko 10%
ukupne mesečne zarade tokom perioda od 20 godina. Penzija će iznositi najmanje oko
70% od prosečne mesečne nadnice tokom perioda uplaćivanja (20 godina). Penzioneri
bi mogli da primaju penziju i da nastave da rade.35 Penzije mogu da počnu da koriste
posle 65. godine za muškarce i 60. godine za žene. Pored obaveznog penzionog
osiguranja pojedinci će moći da kupuju i dodatno penziono osiguranje.
Za penzionere koji prelaze iz državnog u privatne fondove država će uplaćivati
sredstva proporcionalno dužini penzionog staža, ukamaćena sa 4% na godišnjem
nivou bez inflacije. Sredstva za ove svrhe će se dobijati prodajom državne imovine i
potreba za njima se ne može tačno izraziti. Tačna izračunavanja tek treba obaviti i ona
će zavisiti od broja pojedinca koji budu prelazili sa državnog na privatno penziono
osiguranje. Privatizacija penzionog fonda podrazumeva razvijeno finansijsko tržište u
zemlji i mogućnost ulaganja u relativno sigurne poslove u inostranstvu. Penzioneri
svakog fonda bi birali nadzorni savet koji bi imao zadatak kontrole poslovanja fonda.
Reforma se zasniva na pretpostavci da višegodišnji prosek prinosa penzionih
fondova bude 4%. Ako prinos bude viši, onda će penzioneri moći ili da primaju veće
penzije ili da jednokratno podignu iznos koji premašuje sredstva za penzije preko
70%. Svaki osiguranik i penzioner će u svakom trenutku elektronski moći da proveri
34 Pinera 2002, s. 3 i d.: "Od kada je sistem počeo da funkcioniše 1. maja 1981. godine, prosečni povrćaj na ulaganja bio je 13% godišnje (preko tri puta više nego što je predviđeni prinos od 4%)". Up. Pineira 2002, s. 14. Naravno, prosečni prinos je rezultat oscilacija koje su svojstvene tržišnoj privredi, od -3% do 30%. Up. i Larroulet, 1996. 35 Oni koji rade u državnim ustanovama svih vrsta ne bi mogli da ostanu u državnoj službi, već bi morali da nađu zaposlenje u privatnoj firmi. Time bi se izbeglo da se radno mesto koristi kao renta.
28
stanje na svom penzionom računu. Sistem dopušta sve uobičajene oblike penzija
(prevremene, invalidske, penzije za naslednike osiguranika).
Pored potpune privatizacije penzionog fonda, moguća je i njegova delimična
privatizacija, tako što bi se po 50% sredstava uplaćivalo u državni i neki od privatnih
fondova. Ovo rešenje je, međutim, lošije od pune privatizacije, jer će kao i danas
stalno postojati problem bankrotstva državnog fonda. Što se privatizacija penzionog
fonda obavi pre, to bolje, jer se narednih godina i decenija može očekivati sličan
korak u većem broju zemalja sveta, posebno razvijenih, a pojava većeg broja snažnih
penzionih fondova na svetskim tržištima oboriće stope prinosa na investirani kapital.
Drugi javni fondovi: Fond zdravstvene zaštite, koji je i danas javni fond, i
obrazovanje, koje trenutno nije javni fond već se finansira iz budžeta, potrebno je bar
delom reformisati. Osnovne tačke reforme su:
1. Pojedinci slobodno biraju između državnog i privatnih fondova osiguranja
2. Pojedinci biraju da li koriste usluge državnih ili privatnih klinika i škola.
Moguće je da neko bude osiguran u privatnom fondu, a koristi usluge državne
bolnice, kao što državni osiguranici mogu koristiti usluge privatnih
ustanova.36
3. Samo 10% najsiromašnijih, trudnice, deca do sedam godina i osobe sa
hendikepom imaju potpuno besplatno zdravstveno osiguranje i školovanje. Svi
ostali moraju bar delimično učetvovati u troškovima.
Korisnici sredstava zdravstvenog i obrazovnog fonda treba da dobiju vaučere
koji imaju realnu vrednost, a kojima bi mogli da plaćaju usluge koje koriste po
sopstvenom izboru, uz potrebne doplate iz ličnih sredstava. Među fondovima i
korisnicima ne sme biti diskriminacije. Mogućnošću da korisnici odlučuju o izboru
zdravstvenih i obrazovnih ustanova javni sektor u ovim oblastima dobio bi
konkurenciju privatnog, čime bi i usluge tog sektora postale kvalitetnije.
Subvencije. Najveći izdaci za subvencije danas su za industriju, poljoprivredu
i saobraćaj (železnica, JAT). Železnica se može privatizovati, kao i državna preduzeća
za drumski i vazdušni saobraćaj. Postepenom privatizacijom industrije i drugih
sektora smanjivaće se potreba za njihovim subvencionisanjem. Najteži problem će biti
poljoprivreda, gde bi potpuno ukidanje subvencija verovatno dovelo do naglog pada
36 Reforma sistema zdravstvene zaštite bi se mogla odvijati prema načelima i praksi te reforme u V. Britaniji.
29
poljoprivredne aktivnosti, usled niske konkurentnosti poljoprivrede u čitavoj Evropi u
odnosu na druge delove sveta. Izvesno fazno smanjivanje subvencija za poljoprivredu
je neophodno i treba ga izvoditi tokom niza godina, sa idejom da najviše 0,5% BDP
bude alocirano na subvencije u poljoprivredu. Ova radno intenzivna, a kapitalno
ekstenzivna grana, vremenom će verovatno opasti sa današnjih 20% učešća u BDP na
jednocifren broj, a kasnije na nivo kakav postoji u razvijenim zemljama. Istovremeno
će se liberalizacijom tržišta poljoprivrednih proizvoda doći do jeftinije, a kvalitetnije
hrane, što je u interesu skoro čitave populacije (izuzetak su proizvođači
poljoprivrednih proizvoda).
Zaduživanje i servis duga. Kako tokom vlasti Josipa Broza, tako i u periodu
2000-2003. godine, koncepcija vlasti je bila lako i visoko zaduživanje da bi se
finansirali javni izdaci i deo privrede.37 Zato je vremenom razvijena zavisnost domaće
privrede i države od stranih kredita i poklona. Režim Slobodana Miloševića nije
mogao da se zadužuje usled sankcija, ali je to nadoknađivao trošenjem resursa
(gomilanje gubitaka, neservisiranje dugova, amortizacija, raubovanje energetskog
sistema, železnice, komunalne infrastrukture i drugih resursa). Reforma koju
predlažemo bi trebalo da dovede do privrede koja stvara, a ne koja troši dohodak.
Samim tim bi izvori javnih finansija bili realni i ograničeni na 33%, te bi usled toga
prestala potreba za ranijom praksom zaduživanja. Država više ne bi garantovala za
kredite preostalih državnih firmi, izuzev ako zaposleni u firmi prethodno ne bi založili
fabričku i ličnu imovinu (država bi bila supergarant), a ne bi se mogli uzimati ni
krediti za popunjavanje budžeta kao do sada, osim kratkoročnih kredita. Država bi u
prelaznom periodu mogla da se zadužuje samo da bi premostila finansijske teškoće
(pad javnih prihoda u periodu izvođenja reforme), i to isključivo u proporciji sa
stepenom reformi.38 Što bi one bile više protržišne, zaduženje bi moglo biti veće, jer
je izvesno da će to moći da se vrati.
37 Kada su u pitanju raniji dugovi, reformska vlada bi mogla da odbije da ih vraća sa obrazloženjem da nije njen problem ako su razne ustanove davale kredite Brozu i sumnjivim režimima posle njega. 38 I eventualno u vreme rata ili recesije.
30
11. Zaključak
Posao ekonomista nije da se aktivno zauzimaju za određenu ekonomsku
politiku, ali jeste da kažu kakvi se ishodi od pojedinih politika mogu očekivati. U tom
pogledu je poruka Centra za slobodno tržište jasna – jedino oslanjanje na tržište i
privatna ulaganja u okvirima vladavine prava može doneti više stope rasta i brže
povećanje standarda. Cilj ovog teksta je da predstavi konture jedne dosledne tržišne
reforme. Autori smatraju da samo pojedinci sledeći sopstvene interese mogu stvoriti
opšti prosperitet. Blagostanje i prosperitet nigde nisu stvoreni ulaganjem države, već
samo snažnim privatnim ulaganjima. Država ima važnu ulogu u održavanju pravnog
poretka i čuvanju sigurnosti pojedinaca, ali to je sve što ona može učiniti za
ekonomiju. Predlog CST zasnovan je na jednom delu savremene ekonomske teorije
(austrijska škola ekonomije, čikaška škola, škola javnog izbora i nova institucionalna
ekonomija), na iskustvima zemalja koje su prošle kroz periode u kakvom se nalazi
Srbija, kao i na iskustvima razvijenih zemalja. Sve one upućuju na siguran zaključak
da se privredni rast i prosperitet ne mogu stvoriti vladinim intervencijama u privredi.
Tržišna reforma bi podrazumevala raskid ne samo sa prošlošću iz 1990-tih,
nego i sa koncepcijom ekonomske politike koja je vođena posle 2000. godine.
Program vlade DOS je u proteklom periodu neretko nazivan liberalnim ili
neoliberalnim. Takve tvrdnje daleko odudaraju od činjenica. Udeo državne i
društvene svojine, iznos subvencija lošim preduzećima i uopšte nivo regulisanosti
privrede ukazuju da se radilo o veoma angažovanoj, izrazito intervencionističkoj
vladi. Sa formiranjem nove vlade 2004. godine pojačavaju se negativni trendovi iz
perioda 2000-2003. godina, što znači da se danas vlada još više meša u privredu nego
u prethodnim godinama. Takvu orijentaciju smatramo iz osnova pogrešnom. Ako se
pogleda Indeks ekonomskih sloboda Heritage fondacije može se videti da se Srbija i
Crna Gora u 2003. godini po nivou tržišnih sloboda nalaze na 149. mestu od 155
rangiranih zemalja, a da je za 2004. godinu zemlja čak suspendovana sa liste. Srbija
nikada nije bila rangirana ni na drugoj od dve glavne liste ekonomskih sloboda koju
sačinjava Fraser institut i koja 2004.godine rangira 124 zemlje sveta. I na listama
važnijih investitora ili bazama podataka za investitore Srbija se nalazi na samom
začelju. Predlog Centra za slobodno tržište bi Srbiju, po ugledu na baltičke zemlje ili
nešto manje Češku ili Poljsku, odveo na sam vrh liste ekonomskih sloboda, što bi je
učinilo veoma privlačnom za ulaganja.
31
Ako se pretpostavi da će Srbija ostati u osnovi demokratsko društvo, za
liberalne tržišne reforme najpre je potrebno da građani ispolje preferencije ka
slobodnom preduzetništvu. Za sada u intelektualnoj javnosti dominira
intervencionistička ekonomska misao, pa ne iznenađuje da su i glasači slično
orijentisani. Ukoliko bi se krenulo u ozbiljne reforme, građani bi brzo, u roku od par
godina, spoznali blagodeti tržišne privrede, a to bi povratno uticalo na porast tražnje
za minimalnom državom. Međutim u ovom trenutku, kada takva tražnja ne postoji u
dovoljnoj meri, nužno je da početni potez povuku intelektualna i politička elita. Ovaj
načelni predlog je korak u tom pravcu. Iza njega bi trebalo da idu detaljniji programi,
ali ne pre nego što se bar kod dela birača promeni shvatanje uloge države u privredi.
Literatura
1. Djankov, S. / La Porta, S. / de Silanes, F. L. / Shleifer, A. (2001) The
regulatory of entry. Third draft, June 2001, Rukopis, s. 1-49.
2. Gwartney, J. D. i dr. (1999) Economic freedom and the environment for
economic growth. Journal of institutional and theoretical economics, god.
155, 4, s. 643-663.
3. Gwartney, J. D. & Lawson, R. (Eds) (2003) Economic freedom of the world.
2003 annual report. Vancouver, B.C. Fraser institute.
4. Hanke, S. H. / Walters, S. J. K. (1997) Economic freedom, prosperity and
equality. A survey, Cato journal, god. 17, 2, s. 1-23.
5. Laar, M. (2003) How Estonia did it. u: O’Driscoll, G. / Feulner, E. J. /
O’Grady, M. A. (Eds.) The 2003 index of economic freedom, Washington,
DC: Heritage foundation & The Wall Street Journal, gl. 3, s. 35-37 (prevod na
srpski Savanović, S. (2003), Ekonomist magazin, broj 181).
6. Larroulet, C. (1996) Čileansko iskustvo. Privatna rješenja javnih problema,
Zagreb: MATE.
7. Megginson, W.L. &netter, J.M. (2001) From state to market: A survey of
empirical studies on privatization. Journal of economic literature, vol. 39,
br.2, s. 321-389
8. Melcer, A.H. (1999) U čemu je problem sa MMF? Šta bi bilo bolje?
Ekonomska misao, god. 32, br. 1-2, s. 9-24.
32
9. Miles, M. A. / Feulner, E. J. & O'Grady, M. A. (Eds) The 2004 index of
economic freedom. Washington, D.C.: Heritage foundation & The Wall Street
Journal.
10. Pejovich, S. (2004) The uneven results of institutional changes in Central and
Eastern Europe: The role of culture. rukopis, s. 1-28.
11. Pinera, J. (2002) Empowering workers: the privatization of social security
in Chile. Washington, D.C.: Cato institute.
12. Prokopijević, M. (Ed) (2002a) Two years of reform in Serbia: a wasted
opportunity. Belgrade: Free market center. Dostupno na: www.fmc.org.yu
13. Prokopijević, M. (Red.)(2002) Dve godine reforme u Srbiji: propuštena
prilika. Beograd: Centar za slobodno tržište. Dostupno na: www.fmc.org.yu
14. Prokopijević, M. (2002) Does growth further improve economic freedom?
Turin: ICER (International centre for economic research), s. 1-57.
15. Protić, M. (2003) Osiguranje depozita i problem moralnog hazarda.
Industrija, Beograd: Ekonomski institut.
16. Rodrik, D. (1999) Where did all the growth go? Journal of economic growth,
god. 4, s. 385-412.
17. Rosen, H. S. (2002) Public finance. New York York: McGraw-Hill, 6. izdanje.
18. Salaj A. (2003) Sistem finansiranja lokalne samouprave u Mađarskoj. s. 1-33.
Rukopis.
19. Savet stranih investitora (2004) Predlog za unapređenje investicione klime u
Srbiji, Beograd, PDF fajl, s. 1-80.
20. Stevanović A. (2004) Srbija u začaranom krugu nedovršenih reformi,
Ekonomski anali, Ekonomski anali, god. 48, br februar 2004, s. 93-100.
21. Tullock, G. (1992) Organizacija moderne federalne države, Beograd: IEN.
33
Centar za slobodno tržište (CST) je jedini think-tank za slobodnu tržišnu
privredu u Srbiji. To je neprofitna, od poreza izuzeta organizacija (NVO) koja je
posvećena istraživanju i širenju ideja vezanih za slobodnu tržišnu privredu. Program
CST je saglasan sa klasičnim liberalnim načelima lične slobode, slobodne tržišne
privrede, konstitucionalno ograničene vlade i mirne saradnje. Radi toga CST želi da
postigne ne samo veće angažovanje vodećih liberalnih autora u zemlji i svetu, nego i
šire publike, preduzetnika, političara, novinara i studenata u stvarima tržišne politike i
prave uloge vlade.
Danas nijedan deo života nije pošteđen mešanja države. Proizvoljnim
mešanjem u privredne poslove pojedinaca i oglušivanjem o lične slobode država
pokazuje veliku netrpeljivost prema ličnim slobodama i pravima. Te pojave su deo
šireg trenda ka uspostavljanju aktivne i svemoguće države, koja želi da kontroliše
svaki deo života, a on se uočava u svim zemljama, uključujući i zemlje u tranziciji.
Radi suprotstavljanja ovom trendu Centar za slobodno tržište:
Preduzima specijalizovane studije o tržišnoj privredi;
Daje političke preporuke i proizvodi policy papers;
Promoviše zakonske i institucionalne strukture koje su potrebne za
uspostavljanje i održavanje slobodne tržišne privrede u društvu slobodnih
pojedinaca;
Organizuje domaće i međunarodne debate, konferencije, seminare, kurseve i
letnje škole koji za cilj imaju unapređenje saznanja o tržišnoj privredi i
njenom okruženju;
Sa pojedincima, grupama i organizacijama slične orijentacije se zalaže za
zakonske i političke promene u korist, lične slobode, tržišne privrede i
otvorenog društva u okvirima vladavine prava;
Sakuplja, prevodi, izdaje i objavljuje rasprave, zbirke i knjige o slobodnoj
tržišnoj privredi i liberalnoj misli;
Populariše ideje liberalnih autora i dela među zainteresovanim pojedincima i
grupama; i
Razvija poslovna saznanja i snaži preduzetničku kulturu privatnog sektora
privrede;
Tekući cilj CST je da postane partner u strateškoj alijansi za sadržajnu
promenu Srbije u slobodnu tržišnu demokratiju u okvirima vladavine prava.