PENDAHULUAN

Orde baru yang cenderung membangun kekuasaannya dengan memanfaatkan

birokrasi pemerintah, lebih memilih bentuk sentralistik dalam birokrasi karena dinilai

sebagai cara yang terbaik untuk mendukung stabilitas politik dan ekonomi. Sentralisasi

pemerintah mengakibatkan terhambatnya sebagian besar sistem ekonomi,

sarana/prasarana di daerah.

Pemerintah pusat begitu dominan dalam menggerakkan seluruh aktivitas negara.

Dominasi pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah telah menghilangkan eksistensi

daerah sebagai tatanan pemerintahan lokal yang memiliki keunikan dinamika sosial

budaya tersendiri, keadaan ini dalam jangka waktu yang panjang mengakibatkan

ketergantungan kepada pemerintah pusat yang pada akhirnya mematikan kreasi dan

inisiatif lokal untuk membangun.

Sistem pemerintahan pada orde baru adalah presidensiil karena kepala negara

sekaligus sebagai kepala pemerintah dan menteri-menteri bertanggung jawab kepada

presiden. Tetapi dalam kenyataan, kedudukan presiden terlalu kuat. Fungsi lembaga

eksekutif tidak berjalan sebagaimana mestinya yang ditandai dengan tidak adanya rotasi

eksekutif dalam orde baru, sehingga kekuasaan eksekutif menjadi absolut seiring dengan

pasifnya lembaga legislatif karena pada saat itu lembaga legislatif tak ubahnya seperti

lembaga administrasi yang sifatnya formalitas belaka.

Orde Baru memilih perbaikan dan perkembangan ekonomi sebagai tujuan utamanya

dan menempuh kebijakannya melalui struktur administratif yang didominasi militer. DPR

dan MPR tidak berfungsi secara efektif. Anggotanya bahkan seringkali dipilih dari kalangan

militer, khususnya mereka yang dekat dengan Cendana. Hal ini mengakibatkan aspirasi

rakyat sering kurang didengar oleh pusat. Pembagian PAD juga kurang adil karena 70%

dari PAD tiap provinsi tiap tahunnya harus disetor kepada Pusat, sehingga melebarkan

jurang pembangunan antara pusat dan daerah. Adanya eksploitasi sumber daya ecara

besar-besaran menghasilkan pertumbuhan ekonomi yang besar namun tidak merata di

Indonesia, yang juga menyebabkan timbulnya kesenjangan ekonomi.

Dalam urusan politik, orde baru membuat struktur politik cenderung otoriter dan

birokrasi menjadi institusi yang dominan, karena penyeimbang dan pengawas lembaga-

lembaga publik seperti LSM dan organisasi-organisasi profesi telah dihilangkan perannya

melalui kebijakan massa mengambang dan disederhanakan menjadi tiga partai saja.

Kondisi ini semakin diperparah dengan kebijakan asas tunggal Pancasila sehingga partai-

partai politik tidak dapat menggunakan ikatan ideologinya untuk mengikat konstituennya.

Hal ini mendorong munculnya budaya korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN).

Akan tetapi, kuatnya dominasi negara dan birokrasi dalam mengontrol kehidupan

masyarakat tidak berjalan dengan baik. Hasil pembangunan telah mencitakan kesenjangan

antara yang kaya dengan yang miskin. Hal ini terjadi karena adanya praktik-praktik

korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) yang berkembang dalam kehidupan bangsa

Indonesia. Akibatnya terjadi krisis multidimensional yaitu krisis politik, ekonomi, dan sosial.

Hal ini yang menyebabkan runtuhnya Orde Baru pada tahun 1998 dan munculnya era

Reformasi.

Reformasi adalah suatu perubahan tatanan perikehidupan lama menuju tata

perikehidupan baru dan secara hukum menuju kearah yang lebih baik. Perubahan itu

didasarkan pada pola pikir yang bersifat terbuka , transparan, jujur, dan bersih.

Era reformasi yang dimulai pada tahun 1999, membawa perubahan-perubahan yang

mendasar dalam sisitem pemerintahan dan ketatanegaraan kita sebagaimana nampak

pada perubahan yang hampir menyeluruh atas Undang-Undang Dasar 1945. Era ini

ditandai dengan adanya pergantian serta perpindahan kekuasaan dari penguasa yang

kental dengan dengan nuansa militernya ke penguasa yang memiliki latar belakang sipil.

Perpindahan kekuasaan tersebut pada akhirnya juga menyebabkan ikut berubahnya

struktur dan kondisi perpolitikan di Indonesia, khususnya pasca Orde Baru. Berubahnya

struktur politk tersebut dapat kita lihat pada bidang pelembagaan atau pemisahan

kekuasaan maupun timbulnya relasi yang berbeda antara militer dengan politik pada masa

kini.

Kedudukan eksekutif menjadi setara dengan lembaga-lembaga lainnya yaitu legislatif

dan yudikatif. Eksekutif masih memiliki kekuasaan penuh karena menganut sistem

presidensil, namun tetap diimbangi oleh lembaga legislatif. Eksekutif dibantu oleh jajaran

menteri diberi ruang yang cukup besar untuk mengelola negara dan memaksimalkan

upaya mensejahterakan masyarakat dengan regulasi-regulasi yang berdasar kepada

persetujuan DPR.

Adanya perubahan yang sangat signifikan pada sistem administrasi sebelum dan

sesudah reformasi dan berdasarkan latar belakang diatas, maka penulis melakukan analisa

perbandingan antara sistem administrasi Indonesia sebelum dan setelah reformasi.

KERANGKA KONSEPTUAL

Menurut Karl. D. Jackson dalam Winarno (2007 : 27) menyebut orde baru sebagai

masyarakat politik birokrasi, menggambarkan bagaimana arena politik sangat didominasi

oleh birokrasi negara. Menurutnya dalam suatu masyarakat politik birokrasi sebagaimana

telah dicirikan dalam orde baru, keputusan-keputusan penting diformulasikan dalam

birokrasi, korps militer dan administrasi sipil. Kelompok-kelompok diluar birokrasi, sebagai

konsekuensi kuatnya organanisasi birokrasi, seperti pemimpin kharismatik, partai politik,

kelompok-kelompok kepentingan dan gerakan massa tidak mempunyai pengaruh dalam

proses pengambilan keputusan di tingkat nasional. Dalam hal ini kebijakan nasional dibuat

dalam lingkaran kecil elit yang berpengaruh dan biasanya kebijakan tersebut di tujukan

untuk merespon nilai-nilai dan kepentingan pemimpin militer dan birokrat tingkat tinggi.

Dalam orde baru sistem pemerintahan cenderung bersifat sentralistik dengan

memanfaatkan birokrasi sebagai penopangnya. Hal ini menyebabkan individu-individu

didalamnya leluasa untuk melakukan praktik KKN.

Menurut Nurcholis (2005 : 6), Sentralisasi adalah pemusatan semua kewenangan

pemerintahan (politik dan administrasi) pada pemerintah pusat. Yang dimaksud

pemerintah pusat adalah presiden dan para menteri. Jika suatu negara memusatkan

semua kewenangan pemerintahannya pada tangan presiden dan para menteri, tidak

dibagi-bagi kepada pejabatnya di daerah dan/atau pada daerah otonom maka disebut

sentralisasi.

Dalam sentralisasi semua kewenangan baik politik maupun administrasi berada di

tangan presiden dan para menteri (pemerintah pusat). Atau dengan kata lain berada pada

puncak jenjang organisasi. Sebagai konsekuensinya dalam melaksanakan kewenangan ini

anggarannya dibebankan kepada APBN.

Pada kenyataannya, orde baru menyebabkan timbulnya krisis multidimensional. Krisis

moneter yang berlangsung pada pertengahan tahun 1997 menjadi penyulut bagi krisis

lain. Seperti pendapat Winarno (2007 : 41), implikasi krisis ekonomi dan moneter serta

kegagalan pemerintah dalam merespon dan mengatasi krisis tersebut membuat legitimasi

pemerintahan Soeharto hancur lebur. Bahkan lebih parah lagi, rezim ini tidak lagi

dipercaya oleh rakyat untuk dapat mengatasi persoalan-persoalan ekonomi dan akibatnya

krisis ekonomi berkembang menjadi krisis politik dan krisis kepercayaan.

Krisis multidimensional inilah yang menyebabkan runtuhnya orde baru dan munculnya

era reformasi. Reformasi berasal dari bahasa Latin (re) kembali dan formare yang berarti

membentuk. Dalam hal ini reformasi didefinisikan sebagai usaha untuk membentuk

kembali. Soetandyo Wignjosoebroto dalam Winarno (2007 : 45) menyimpulkan bahwa

istilah reformasi mengimplikasikan unsur dan makna koreksi kritis didalamnya. Dengan

demikian, reformasi tidak hanya dimaknai sebagai usaha untuk membentuk ulang dan

membangun ulang suatu struktur, melainkan sebagai usaha melaksanakan perbaikan di

dalam tatanan struktur.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah pada era reformasi didasarkan pada prinsip

desentralisasi, hal ini diperkuat dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun

1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Adanya pemerintah daerah dimulai dari kebijakan desentralisasi. Desentralisasi

berasal dari bahasa Latin, yaitu De yang berarti lepas, dan Centrum yang berarti pusat.

Decentrum berarti melepas dari pusat. Menurut Rondinelli dalam Nurcholis (2005 : 9),

desentralisasi adalah penyerahan perencanaan, pembuatan keputusan atau kewenangan

administratif dari pemerintah pusat kepada organsasi wilayah, satuan administratif daerah,

organisasi semi otonom, pemerintah daerah atau organsasi non pemerintah/lembaga

swadaya masyarakat.

Dalam konteks negara kesatuan penerapan asas sentralisasi dan desentralisasi dalam

organisasi negara bangsa tidak bersifat dikotomis melainkan kontinum. Artinya pemerintah

pusat tidak mungkin menyelenggarakan semua urusan pemerintahan secara sentralisasi

atau sebaliknya, pemerintah daerah sepenuhnya menyelenggarakan urusan pemerintahan

yang diserahkan. Yang bisa dilakukan, selalu terdapat sejumlah urusan pemerintahan

yang sepenuhnya diselenggarakan secara sentralisasi seperti pertahanan, politik luar

negeri & moneter serta adapula urusan pemerintahan yang diselenggarakan secara

desentralisasi.

Ada perbandingan yang sangat signifikan dalam pelaksanaan pemerintahan pada orde

baru dan reformasi. Orde baru dengan sistem sentralistiknya, sedangkan era reformasi

berupaya untuk memperbaiki kesalahan-kesalahan pada orde baru.

ANALISA

Dalam perkembangan sistem pemerintahan presidensial di negara Indonesia

(terutama setelah amandemen UUD 1945) terdapat perubahan-perubahan sesuai dengan

dinamika sistem pemerintahan di Indonesia. Hal itu diperuntukkan dalam memperbaiki

sistem presidensial yang lama. Perubahan baru tersebut antara lain, adanya pemilihan

presiden langsung, sistem bikameral, mekanisme cheks and balance dan pemberian

kekuasaan yang lebih besar pada parlemen untuk melakukan pengawasan dan fungsi

anggaran.

Secara umum dengan dilaksanakannya amandemen Undang-Undang Dasar 1945

pada era reformasi, telah banyak membawa perubahan yang mendasar baik terhadap

ketatanegaraan (kedudukan lembaga-lembaga negara), sistem politik, hukum, hak asasi

manusia, pertahanan keamanan dan sebagainya.

A. Nilai-nilai politik dalam sistem administrasi

1. Masa Orde Baru

Birokrasi menjadi kendaraan politik rezim berkuasa untuk meraih ataupun

mempertahankan kekuasaannya, akibatnya birokrat (pegawai negeri atau aparatur

negara) tidak pernah bisa menjadi individu yang bebas dalam menentukan pilihan

politik.

Pada masa tahun 1965 sampai dengan tahun 1998, PNS diharuskan menjadi

anggota Golkar. Keanggotaan PNS dijaring melalui mekanisme Korpri yang berafiliasi

ke Golkar. Keterlibatan pegawai negeri sebagai anggota maupun pengurus partai

politik menyebabkan posisi birokrasi tidak lagi netral. Kebijakan monoloyalitas

pegawai negeri kepada pemerintah dalam prakteknya diselewengkan menjadi loyalitas

tunggal kepada Golkar. Korpri sebagai satu-satunya organisasi pegawai negeri

menjadi alat efektif untuk mengikat pilihan politik pegawai negeri kepada Golkar.

Birokrasi publik selama masa pemerintahan Orde Baru menjadi instrumen efektif bagi

penguasa untuk mempertahankan kekuasaannya.

Secara politis, argumentasi di balik kehadiran Korpri adalah dalam rangka untuk

menghilangkan sekat-sekat pembedaan menurut garis-garis politik-ideologis yang

merambah birokrasi pada orde sebelumnya. Penyatuan pegawai negeri kedalam satu

wadah (KORPRI) dimaksudkan sebagai pembersihan birokrasi dari pengaruh-

pengaruh politik. Penataan struktur dan pengembangan profesionalisme pegawai

dilakukan agar mekanisme kerja birokrasi dapat berlangsung secara lebih efisien dan

prinsip monoloyalitas pegawai negeri diterapkan agar jajaran birokrasi benar-benar

dapat menjadi alat pemerintah (bukan alat partai) untuk mencapai misi nasionalnya.

Namun dalam perkembangannya, Korpri justru berkembang menjadi instrumen politik

dari kekuasaan untuk melakukan pengendalian dan pendisiplinan politik, sekaligus

sebagai instrumen mobilisasi politik ke dalam dan ke luar. Posisi instrumentalis

birokrasi secara politis, ideologi, bahkan ekonomi, justru menghasilkan wajah terburuk

birokrasi dalam bentuk pelayanan publik yang diskriminatif dan kelumpuhan hampir

total pada prinsip meritokrasi.

Dominasi politik di birokrasi , tidak semata-mata disebabkan oleh faktor politik

saja, tetapi didukung oleh kultur PNS yang dibawa dari lingkungan sosialnya yang

lebih mengutamakan pola hubungan patron klien atau pola hubungan paternalistik.

Akibatnya loyalitas PNS pada profesi bergeser menjadi loyal kepada pribadi

atasannya. Selama setengah abad, hak politik PNS berjalan mengikuti hak politik dari

atasan PNS.

Kepentingan penguasa menjadi sentral dalam kehidupan dan perilaku birokrasi di

Indonesia. Secara historis, birokrasi Indonesia memang tidak memiliki tradisi untuk

menempatkan kepentingan publik sebagai prioritas. Di zaman kerajaan , birokrasi

kerajaan dibentuk untuk melayani kebutuhan raja dan keluarganya, bukan untuk

melayani kebutuhan rakyat. Birokrasi adalah abdi raja, bukan abdi rakyat, karena itu

orientasinya bukan bagaimana melayani dan menyejahterakan rakyat, tetapi melayani

dan menyejahterakan raja dan keluarganya , yang mereka adalah penguasa. Pada

zaman kolonial, pemerintah kolonial menggunakan birokrasi sebagai alat untuk

mempertahankan kekuasaan dan kepentingannya. Penjajah Belanda memperkenalkan

perubahan dan nilai birokrasi modern lebih sebagai cara untuk mempermudah

pengontrolan negara jajahan dan rakyatnya.

Pada periode Orde Baru kepemimpinan Orde Baru berpendapat bahwa birokrasi

hanya akan dapat melaksanakan fungsinya sebagai penggerak pertumbuhan ekonomi

kalau birokrasi mempunyai struktur komando hirarkis yang tersentralisasi di bawah

kepemimpinan politik rezim Orde Baru. Struktur birokrasi yang tersentralisasi

dipandang perlu untuk menjamin loyalitas birokrasi sebagai prasyarat bagi

terwujudnya stabilitas politik.Birokrasi tidak dituntut untuk sensitif terhadap aspirasi

rakyat. Fungsinya lebih sebagi mobilisator massa daripada artikulator aspirasi massa.

Karakteristik birokrasi semacam ini melahirkan tipe sumber daya birokrasi yang

mempunyai profesionalisme tertentu. Atribut utama birokrasi adalah loyalitas dan

kemampuan melaksanakan apa yang diperintahkan atasan.

2. Era Reformasi

Orde Reformasi saat ini, orientasi pada penguasa masih sangat kuat. Nilai dan

simbol-simbol menunjukkan bagaimana para pejabat mempersepsikan dirinya lebih

sebagai penguasa daripada sebagai abdi atau pelayan masyarakat. Pendekatan politik

yang terlalu kuat telah mengakibatkan layanan kepada masyarakat menjadi minimal.

Selama ini pegawai negeri identik sebagai pegawai pemerintah yang harus tunduk

patuh pada pemerintah. Padahal antara pemerintah dan negara itu berbeda. Negara

relatif tetap, sedang pemerintah bersifat periodik. Pegawai negeri adalah instrumen

pemerintah dan juga instrumen negara.Tapi mental yang mestinya abdi negara masih

terkalahkan oleh abdi pemerintah. Akibatnya, birokrasi penuh dengan pendekatan

kekuasaan , padahal mestinya birokrat yang bagus itu penuh dengan profesionalisme.

Birokrasi yang berorientasi pada profesionalisme dan lepas dari kepentingan

politik memang merupakan suatu keniscayaan mengingat bahwa pucuk pimpinan

birokrasi adalah para politisi yang mempunyai kedudukan sebagai ketua atau paling

tidak duduk dalam jajaran kepengurusan partai politik yang tentunya mempunyai

dasar pemikiran membela kepentingan ideologi ataupun konstituen partainya.

Birokrasi yang tidak tergantung pada rezim politik sangat sulit berkembang di

Indonesia, karena secara tradisional birokrasi dibentuk untuk mengabdi kepada

pemegang kekuasaan sebagai produk dari bekerjanya pemahaman ide kekuasaan

yang memusat ke tangan Raja dan pola pikir dan tindakan kita selama 32 tahun

terakhir terkooptasi oleh pemahaman bahwa jabatan politis di birokrasi hanya

dipegang oleh satu kekuatan politik, sehingga melahirkan pola hubungan yang

dominatif, subordinatif dan marginalisasi aktor politik. Akibat kedua faktor ini, maka

Pemilu lebih berfungsi sebagai arena penajaman perbedaan kepentingan daripada

upaya mencari pemahaman yang sama mengenai masalah kenegaraan. Kemenangan

dalam pemilu dipahami sebagai kemenangan dalam satu peperangan.Struktur

birokrasi pun dipandang sebagai pampasan perang yang harus dikuasai.

Orde Reformasi yang memunculkan sistem multipartai dalam pemilu belum

mampu membentuk birokrasi yang netral. Bahkan Riswanda Imawan menyatakan

politisasi birokrasi tetap berlangsung dalam bentuk parpolisasi birokrasi yang rentan

terhadap konflik internal dalam tubuh birokrasi. Masuknya tokoh-tokoh partai politik

kedalam birokrasi menyebabkan birokrasi diwarnai kepentingan partai sehingga tidak

lagi sebagai agen pelayanan publik yang netral.

Kalau parpolisasi birokrasi sebagaimana sinyalemen Riswanda Imawan diatas

benar , maka birokrasi akan terseret dalam konflik internal yang berpusar sekitar

masalah distribusi dan alokasi nilai (sumber daya) birokrasi diantara kekuatan politik

yang menguasai birokrasi. Fokus perhatian puncak pimpinan birokrasi (pejabat politik)

akan lebih banyak terserap pada bagaimana memperjuangkan kepentingan partai dan

konstituennya . Akibatnya jelas, impian masyarakat akan penyelenggaraan

administrasi publik yang berkualitas, akuntabel dan responsif akan semakin menjauh.

B. Struktur dan pola hubungan antara lembaga-lembaga negara

1. Masa Orde Baru

Di dalam Penjelasan UUD 1945, dicantumkan pokok-pokok Sistem Pemerintahan

Negara Republik Indonesia pada era Orde baru, antara lain sebagai berikut :

a) Indonesia adalah negara hukum (rechtssaat)

Negara Indonesia berdasar atas hukum (rechtsstaat), tidak berdasarkan atas

kekuasaan belaka (machtsaat). Ini mengandung arti bahwa negara, termasuk di

dalamnya pemerintah dan lembaga-lembaga negara lain, dalam melaksanakan

tugasnya/ tindakan apapun harus dilandasi oleh hukum dan dapat

dipertanggungjawabkan secara hukum.

b) Sistem Pemerintahan Presidensiil

Sistem pemerintahan pada orde baru adalah presidensiil karena kepala negara

sekaligus sebagai kepala pemerintah dan menteri-menteri bertanggung jawab kepada

presiden. Tetapi dalam kenyataan, kedudukan presiden terlalu kuat. Presiden

mengendalikan peranan paling kuat dalam pemerintahan.

c) Sistem Konstitusional

Pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi (hukum dasar). Sistem ini

memberikan ketegasan cara pengendalian pemerintahan negara yang dibatasi oleh

ketentuan konstitusi, dengan sendirinya juga ketentuan dalam hukum lain yang

merupakan produk konstitusional, seperti Ketetapan-Ketetapan MPR, Undang-undang,

Peraturan Pemerintah, dan sebagainya.

d) Kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu badan yang bernama MPR sebagai

penjelmaan seluruh rakyat Indonesia Tugas Majelis adalah menetapkan Undang-

Undang Dasar, Menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara, Mengangkat kepala

negara (Presiden) dan wakil kepala negara (wakil presiden).

Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara tertinggi, sedang Presiden harus

menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh

Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis, tunduk dan bertanggungjawab kepada

Majelis. Presiden adalah mandataris dari Majelis yang berkewajiban menjalankan

ketetapan-ketetapan Majelis.

e) Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi menurut UUD

Dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara, tanggung jawab penuh ada

di tangan Presiden. Hal itu karena Presiden bukan saja dilantik oleh Majelis, tetapi

juga dipercaya dan diberi tugas untuk melaksanakan kebijaksanaan rakyat yang

berupa Garis-garis Besar Haluan Negara ataupun ketetapan MPR lainnya.

f) Presiden tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Kedudukan Presiden dengan DPR adalah sejajar. Dalam hal pembentukan

undang-undang dan menetapkan APBN, Presiden harus mendapat persetujuan dari

DPR. Oleh karena itu, Presiden harus bekerja sama dengan DPR. Presiden tidak

bertanggung jawab kepada Dewan, artinya kedudukan Presiden tidak tergantung dari

Dewan. Presiden tidak dapat membubarkan DPR seperti dalam kabinet parlementer,

dan DPR pun tidak dapat menjatuhkan Presiden.

g) Menteri negara ialah pembantu Presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab

kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Presiden memilih, mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara.

Menteri-menteri itu tidak bertanggung jawab kapada DPR dan kedudukannya tidak

tergantung dari Dewan., tetapi tergantung pada Presiden. Menteri-menteri merupakan

pembantu presiden.

h) Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.

Meskipun kepala negara tidak bertanggung jawab kepada DPR, tetapi bukan

berarti ia diktator atau tidak terbatas. Presiden, selain harus bertanggung jawab

kepada MPR, juga harus memperhatikan sungguh-sungguh suara-suara dari DPR

karena DPR berhak mengadakan pengawasan terhadap Presiden (DPR adalah

anggota MPR). DPR juga mempunyai wewenang mengajukan usul kepada MPR untuk

mengadakan sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban Presiden, apabila

dianggap sungguh-sungguh melanggar hukum berupa pengkhianatan terhadap

negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya atau perbuatan tarcela.

i) Sistem Kepartaian

Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai, tetapi hanya ada 3 partai,

yaitu Golkar, PDI, dan PPP. Secara faktual hanya ada 1 partai yang memegang

kendali yaitu partai Golkar dibawah pimpinan Presiden Soeharto.

Adapun praktik pada pemerintahan Orde Baru, kita mengenal Undang-Undang

Nomor 5 Tahun 1974 yang menegaskan bahwa otonomi daerah dititikberatkan pada

daerah tingkat II. Selanjutnya pasal 11 undang-undang ini menyebutkan bahwa

pelaksanaan otonomi dengan titik berat pada daerah tingkat II dilaksanakan dengan

memuat tiga aspek utama, yaitu aspek administrasi, aspek politik, dan aspek

kemandirian. Aspek administrasi merujuk pada pemerataan dan efisiensi dalam

penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Aspek politik merujuk

pada upaya pendemokrasian pemerintah di daerah, sedangkan aspek kemandirian

dimaksudkan agar daerah mampu mandiri, khususnya dalam melaksanakan urusan

rumah tangganya sehingga pemerintah daerah dituntut untuk menciptakan kondisi

dimana masyarakat ikut berperan serta, kreatif, dan inovatif dalam pembangunan

daerah. Dengan demikian, isu mengenai otonomi daerah telah lama diperdebatkan

dalam tata pemerintahan Indonesia, terutama dalam konteks hubungan antara pusat

dan daerah.

Konsep ideal yang tercantum dalam masing-masing undang-undang, terutama

UU No. 5 Tahun 1974 yang menjadi patokan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi

daerah di Indonesia pada masa Orde Baru, belum dapat dilaksanakan sesuai dengan

yang diharapkan. Hal ini karena meskipun Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 telah

memberikan penekanan pada Dati II sebagai basis pelaksanaan otonomi daerah,

tetapi pada kenyataannya pemerintah pusat dan pemerintah daerah tingkat I masih

memegang kendali kekuasaan secara signifikan. Asas desentralisasi yang seharusnya

menjadi pijakan utama untuk melaksanakan otonomi daerah berada di bawah

bayang-bayang asas dekosentrasi. Sebagai konsekuensinya sentralisme menjadi ciri

khas yang mewarnai sepanjang pelaksanaan otonomi daerah di masa Orde Baru.

Sentralisme yang dikembangkan pada masa pemerintahan Orde Baru telah membuat

pemerintah daerah tidak lagi responsive terhadap kebutuhan-kebutuhan masyarakat.

Hal ini terjadi karena pemerintah daerah tidak diberi ruang untuk mengenali

permasalahan yang dihadapi, dan mengembangkan cara yang efektif untuk mengatasi

masalah tersebut. Segalanya telah ditetapkan di pusat sehingga daerah kehilangan

kreativitasnya.

2. Era Reformasi

Hubungan antar lembaga-lembaga negara dapat dijelaskan sebagai berikut :

a) Negara Indonesia adalah negara Hukum.

Negara hukum yang dimaksud adalah negara yang menempatkan kekuasaan

kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, menghormati hak asasi mansuia

dan prinsip due process of law. Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan

yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan

keadilan, kekuasaan ini dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan

peradilan yang ada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, peradilan

agama, peradilan militer dan peradilan tata usaha negara dan oleh sebuah

Mahkamah Konstitusi. Sedangkan badan-badan lainnya yang fungsinya berkaitan

dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang.

b) Sistem Konstutisional

Sistem Konstitusional pada era reformasi berdasarkan Check and Balances.

Perubahan UUD 1945 mengenai penyelenggaraan kekuasaan negara dilakukan

untuk mempertegas kekuasaan dan wewenang masing-masing lembaga-lembaga

negara, mempertegas batas-batas kekuasaan setiap lembaga negara dan

menempatkannya berdasarkan fungsi-fungsi penyelenggaraan negara bagi setiap

lembaga negara. Sistem yang hendak dibangun adalah sistem check and

balances, yaitu pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara oleh undang-

undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya

sama diatur berdasarkan fungsi-fungsi masing-masing.

Kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang

Dasar, ini berarti bahwa kedaulatan rakyat yang dianut adalah kedaulatan

berdasar undang-undang dasar yang dilaksanakan berdasarkan undang-undang

dasar oleh lembaga-lembaga negara yang diatur dan ditentukan kekuasaan dan

wewenangnya dalam undang-undang dasar. Oleh karena itu kedaulatan rakyat,

dilaksanakan oleh MPR, DPR, DPD, Presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah

Konstitusi, Komisi Yudisial, BPK dan lain-lain sesuai tugas dan wewenangnya yang

diatur oleh UUD. Bahkan rakyat secara langsung dapat melaksanakan

kedaulatannya untuk menentukan Presiden dan Wakil Presidennya melalui

pemilihan umum.

c) Sistem Pemerintahan

Sistem ini tetap dalam frame sistem pemerintahan presidensial, bahkan

mempertegas sistem presidensial itu, yaitu Presiden tidak bertanggung jawab

kepada parlemen, akan tetap bertanggung kepada rakyat dan senantiasa dalam

pengawasan DPR. Presiden hanya dapat diberhentikan dalam masa jabatannya

karena melakukan perbuatan melanggar hukum yang jenisnya telah ditentukan

dalam Undang-Undang Dasar atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden.

DPR dapat mengusulkan untuk memberhentikan Presiden dalam masa jabatannya

manakala ditemukan pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden sebagaimana

yang ditentukan dalam Undang-Undang Dasar.

d) Kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat.

MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD).

e) Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara yang tertinggi menurut

UUD.

Presiden adalah kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Presiden

dan wakil presiden akan dipilih secara langsung oleh rakyat.

f) Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR masih relevan. Sistem

pemerintahan negara republik Indonesia masih tetap menerapkan sistem

presidensial.

g) Menteri negara ialah pembantu Presiden, menteri negara tidak

bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. Menteri-menteri diangkat dan

diberhentikan oleh presiden yang pembentukan, pengubahan dan

pembubarannya diatur dalam undang-undang.

h) Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.

Presiden sebagai kepala negara, kekuasaannya dibatasi oleh undang-undang.

MPR berwenang memberhentikan Presiden dalam masa jabatanya. Demikian juga

DPR, selain mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan menyatakan pendapat,

juga hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak

imunitas.

i) Sistem Kepartaian

Sistem kepartaian menggunakan sistem multipartai.

Otonomi daerah sebagaimana dijelaskan dalam UU No. 22 Tahun 1999, adalah

kewenangan daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus masyarakat setempat

menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan

perundangundangan yang berlaku dan titik berat otonomi diletakkan di daerah tingkat

II seperti telah ditegaskan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974. Secara filosofis

landasan yang mendasari pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah bahwa

otonomi dimaksudkan untuk meningkatkan pelayanan publik dan meningkatkan

kesejahteraan masyarakat melalui pemberian kewenangan yang lebih besar kepada

daerah. Melalui kewenangan ini diharapkan akan tumbuh prakarsa atau inisiatif dan

kreativitas daerah untuk mendaya-gunakan potensi setempat, dan menjadi semakin

responsif terhadap permasalahanpermasalahan yang mereka hadapi. Dengan kata

lain, melalui pelaksanaan otonomi daerah ini, pemerintahan daerah diharapkan akan

semakin mampu bekerja secara efektif dan efisien dalam melayani dan merespon

segala tuntutan masyarakat, dan dalam menyelesaikan permasalahan yang ada (Soni

Soemarsono, 2001). Ada beberapa hal pokok yang perlu digarisbawahi menyangkut

pelaksanaan otonomi. Pertama, menyangkut desentralisasi itu sendiri. Undang-

Undang No. 22 Tahun 1999 nampaknya berusaha mendefinisikan desentralisasi

dengan merujuk pada pengertian desentralisasi sebagaimana sering dibahas dalam

kajian teoritik, yaitu desentralisasi dalam pengertian administratif dan desentralisasi

dalam pengertian politik. Desentralisasi administratif (administrative decentralization)

lebih menekankan pada lembaga-lembaga pemerintahan formal. Titik berat lebih

ditekankan pada susunan organisasi atau administratif. Dalam pengertian ini,

desentralisasi merupakan transfer pertanggungan jawab mengenai perencanaan,

manajemen, dan peningkatan ataupun alokasi berbagai sumber dari pemerintah pusat

dan berbagai lembaga yang dimiliki kepada berbagai unit lembaga pemerintah dan

unit-unit yang lebih bawah. Sementara itu pengertian desentralisasi politik lebih

menekan-kan pada transfer otoritas pembuatan keputusan kepada daerah dan

kepada kelompok yang sebelumnya tidak terwakili atau termarjinalisasi. Tujuan

desentralisasi politik adalah memberikan keleluasaan yang lebih besar kepada warga

negara atau para wakil yang duduk di lembaga perwakilan dalam proses pembuatan

keputusan publik. Pada masa lampau, desentralisasi administratif lebih dominan

dibandingkan dengan desentralisasi politik. Akibatnya, pemerintah daerah kurang

mempunyai otoritas dalam mengambil keputusan-keputusan politik menyangkut

alokasi sumber daya pembangunan sesuai dengan kebutuhan dan potensi daerahnya.

Kuatnya pelaksanaan asas dekonsentrasi dibandingkan dengan asas

desentralisasi membuat daerah hanya menjadi pelaksana kebijakan pusat. Kedua,

keterlibatan masyarakat (daerah) dalam proses pembangunan. Konsekuensi yang

paling penting sebagai akibat pelaksanaan desentralisasi politik adalah keterlibatan

masyarakat (daerah) dalam proses pengambilan keputusan. Pada masa lampau

pembangunan sangat bersifat sentralistik dimana rakyat berada dalam posisi marginal

dalam proses pengambilan keputusan. Segala sesuatu menyangkut program-program

pembangunan telah digariskan oleh pemerintah pusat dalam suatu lingkaran elit

terbatas, dan pemerintah daerah hanya menjadi pelaksana dari program

pembangunan yang telah digariskan. Masyarakat dalam kondisi seperti itu hanya

menjadi .penggembira. dalam proses pembangunan dan keberadaannya hanya

dibutuhkan sebagai implementor kebijakan melalui mobilisasi massa yang dilakukan

oleh elit-elit lokal. Ketiga, perbaikan pelayanan birokrasi daerah melalui penciptaan

lembaga birokrasi yang lebih responsif. Pelaksanaan otonomi daerah yang

menyandarkan pada Dati II diharapkan akan menciptakan karakter pemerintahan

daerah yang lebih kreatif dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat.

Dalam skala yang lebih luas pelaksanaan otonomi daerah ini ditujukan untuk

merangsang daerah-daerah agar mengembangkan potensi yang dimiliki guna

menopang pembangunan daerahnya masing-masing. Dengan kata lain, pemberlakuan

undang-undang ini diharapkan akan memacu daerah untuk secara kreatif

mengembangkan potensi yang dimiliki secara mandiri melakukan pembangunan

daerah.

C. MANAJEMEN KEPEGAWAIAN DALAM KONTEKS DEMOKRASI

Pada masa pemerintahan orde baru ditandai dengan tatanan birokrasi yang tidak

demokratis. Birokrasi pemerintahan pada waktu itu sangat kuat, sentralistis, dan

otoritarian. Selama periode tersebut, birokrasi pemerintah, termasuk PNS dibuat tidak

netral dengan konsep monoloyalitas. Konsep tersebut dimanfaatkan untuk kepentingan

satu golongan yang sedang memerintah (sistem yang memihak pada kekuatan politik

yang ada, yakni memihak kepada Golkar). Landasan di Indonesia pada periode ini adalah

mengacu pada Undang-Undang (UU) Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok

Kepegawaian. Salah satu ciri dominan dalam Sistem Manajemen PNS pada periode ini

adalah sentralisasi (oleh pemerintah pusat) pada hampir semua proses manajemen PNS,

yaitu mulai dari proses rekruitmen dan seleksi sampai dengan pensiun. Pemerintah Daerah

yang merupakan subordinat dalam pemerintahan hanya melaksanakan semua kebijakan

yang telah dibentuk lembaga pengelola PNS, yakni Badan Administrasi Kepegawaian

Negara (BAKN).

Pada masa Orde Baru, PNS dipolitisasi dengan cara monoloyalitas terhadap Golkar,

yang menjadikan PNS dari sebagai abdi masyarakat menjadi abdi penguasa. Secara formal

pegawai negeri memang tidak dipaksa menjadi anggota dan memilih Golkar dalam

pemilihan umum, namun pada kenyataannya mereka dimobilisasi untuk memenangkan

Golkar. Kebijakan monoloyalitas pegawai negeri kepada pemerintah dalam prakteknya

diselewengkan menjadi loyalitas tunggal kepada Golkar.

Setelah adanya Reformasi 1998, terjadi perubahan paradigma kepemerintahan. PNS

yang sebelumnya dikenal sebagai alat kekuasaan pemerintah, kini diharapkan menjadi

unsur aparatur negara yang profesional dan netral dari pengaruh semua golongan dari

partai politik (misalnya menggunakan fasilitas negara untuk golongan tertentu) serta tidak

diskriminatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Untuk menjamin netralitas

tersebut, pegawai negeri dilarang menjadi anggota atau pengurus partai politik. PNS

memiliki hak memilih dalam Pemilu, sedangkan anggota TNI maupun Polri, tidak memiliki

hak memilih atau dipilih dalam Pemilu.

Pada masa reformasi ini ditandai dengan terjadinya pergantian sistem pemerintahan

dari yang bersifat sentralistis ke desentralisasi yang dikenal juga dengan era Otonomi

Daerah. Demikian halnya dengan manajemen PNS, yakni dengan penerapan UU Nomor

43 Tahun 1999 sebagai pengganti UU Nomor 8 Tahun 1974, dimana Manajemen PNS di

Daerah menjadi wewenang Daerah masing-masing (yang semula merupakan wewenang

Pemerintah Pusat, Decentralized System). Dengan ditetapkannya UU Nomor 43 Tahun

1999 tersebut, secara prinsip terdapat perubahan paradigma dalam bidang kepegawaian

di Indonesia, yaitu dari pendekatan tata usaha kepegawaian menjadi PNS yang berbasis

kompetensi dasar dan prestasi kerja dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Sehubungan dengan itu, konsep yang dianut dalam Sistem Kepegawaian di Indonesia

meliputi :

a. Sumber wewenang, peranan, dan tanggungjawab penyelenggaraan pemerintah pada

Presiden sebagai Kepala Pemerintahan.

b. Perumusan kebijakan nasional berupa norma, standar, dan prosedur ditetapkan dan

diselenggarakan oleh pemerintah.

c. Manajemen operasional diselenggarakan di daerah sesuai kewenangan yang diberikan

oleh pemerintah pusat.

d. Pengawasan dan pengadaan dilakukan oleh pemerintah pusat.

Pemerintah seperti disebutkan dalam Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 di atas

berupaya untuk meningkatkan pengelolaan Pegawai Negeri melalui suatu sistem yang

disebut Manajemen PNS. Manajemen PNS diarahkan untuk menjamin penyelenggaraan

tugas pemerintahan dan pembangunan secara berdayaguna dan berhasilguna. Kebijakan-

kebijakan yang terdapat dalam Manajemen PNS mencakup penetapan norma, standar,

prosedur, formasi, pengangkatan, pengembangan kualitas sumber daya PNS,

pemindahan, gaji, tunjangan, kesejah-teraan, pemberhentian, hak, kewajiban dan

kedudukan hukum. Secara terperinci pada Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999

memuat beberapa hal yang didalamnya merupakan bagian dari keseluruhan isi dari

Manajemen PNS (MPNS). Hal-hal tersebut adalah :

a. Desentralisasi kewenangan kepegawaian kepada Pemerintah Daerah

b. Penekanan pembinaan PNS berdasarkan sistem prestasi kerja, kompetensi dan

prestasi kerja.

c. Penetapan gaji harus mampu memacu produktivitas pegawai.

d. Dibentuknya Komisi Kepegawaian Negara yang bertugas membantu Presiden dalam

merumuskan kebijaksanaan manajemen kepegawaian;

e. PNS harus diangkat dalam jabatan tertentu.

f. Pengangkatan dalam jabatan tanpa membedakan jenis kelamin, suku, ras, atau

golongan.

g. Penyelenggaraan kesejahteraan selain meliputi program asuransi kesehatan, asuransi

pensiun dan tabungan hari tua, ditambah dengan adanya asuransi pendidikan bagi

putra-putri PNS dan tabungan perumahan, dimana selain adanya iuran dari PNS,

Pemerintah juga menanggung subsidi dan iuran program pensiun dan asuransi

kesehatan.

h. Perubahan Badan Administrasi Kepegawaian Negara (BAKN) menjadi Badan

Kepegawaian Negara (BKN), yang tugasnya lebih terfokus pada paradigma

pengembangan sumber daya PNS.

i. Dibentuknya Badan Kepegawaian Daerah yang merupakan perangkat Daerah.

Dalam rangka reformasi politik telah pula disesuaikan beberapa hal penting diantaranya

yaitu :

a. Netralitas PNS dari pengaruh semua golongan dan partai politik harus dijamin.

b. Pengaturan tentang anggota ABRI dipisahkan menjadi TNI dan POLRI.

Secara garis besar, jabatan PNS dibagi atas :

a. Jabatan struktural adalah jabatan secara tegas ada dalam struktur organisasi yang

ditetapkan dengan Keputusan Presiden atau Menteri/Pimpinan Lembaga yang

bersangkutan dengan persetujuan tertulis dari MENPAN & RB, yang dibagi dalam 10

jenjang, mulai dari Eselon V.b sampai dengan Eselon I.a

b. Jabatan fungsional adalah jabatan yang walaupun tidak secara tegas tercantum dalam

struktur organisasi, tetapi ditinjau dari sudut fungsinya jabatan itu harus ada untuk

memungkinkan organisasi itu menjalankan tugas pokoknya, seperti Dosen, Hakim,

Peneliti, dan lain-lain.

Dalam perkembangan keadaan saat ini, diperkirakan akan timbul berbagai masalah

yang menyangkut kepegawaian sebagai dampak berlakunya otonomi daerah. Dari

berbagai permasalahan yang ada, akan menonjol berbagai persoalan utama yang

meliputi:

(a) Dengan adanya desentralisasi kewenangan yang diberikan kepada daerah, ada

kemungkinan jumlah dan struktur PNS di daerah menjadi tidak terkendali. Apalagi

bila dalam pengangkatan pegawai baru dan promosi serta mutasi tidak mengikuti

prinsip merit sistem tetapi lebih pada marriage sistem (sistem kekeluargaan)

yang dianut oleh pemerintah pusat selama ini.

(b) Kualitas PNS daerah akan sangat bervariasi antara daerah yang satu dengan daerah

lainnya. Tanpa kualitas memadai serta mobilitas yang tidak dimungkinkan ini, maka

pembinaan karier PNS yang selama ini telah terjaga dan terjamin baik, kemungkinan

besar akan terkorbankan. Apalagi dengan pemerintahan koalisi yang multi partai,

pemimpin pemerintahan di daerah tidak akan terlepas dari sindrom kepartaian.

(c) Kedepannya, manajemen kepegawaian di daerah masih perlu banyak pembenahan.

manajemen kepegawaian yang baik harus dilaksanakan oleh suatu badan yang

netral, tidak terimbas pengaruh politik dan tunduk pada salah satu kekuatan politik.

Ditambah dengan daya serap daerah yang masih sangat terbatas, kerancuan dan

kekacauan manajemen kepegawaian diperkirakan menimbulkan masalah sisi lain

dari otonomi dan desentralisasi, apabila manajemen dan administrasi kepegawaian

tidak dikembalikan terpusat.

Untuk mengurangi beban persoalan di bidang kepegawaian yang timbul sebagai

akibat dari pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi secara nyata dan luas tersebut,

beberapa langkah kebijakan masih mungkin diusulkan dalam waktu dekat.

(a) Penetapan formasi PNS oleh pemerintah pusat berdasarkan standar analisis

kebutuhan pegawai sesuai beban kerja dan lingkup kerja yang dilakukan. Penetapan

formasi ini diikuti pula dengan penerapan standar dan prosedur pengangkatan

dalam jabatan yang berlaku umum secara nasional. Upaya ini dimaksudkan untuk

menghindari kesenjangan dikalangan PNS di daerah baik dari segi jumlah, kualitas,

kepangkatan maupun jabatan yang dipangkunya.

(b) Sistem evaluasi kinerja PNS yang didasarkan atas standar prestasi kerja dan

kompetensi jabatan. Upaya ini dimungkinkan bila terdapat sistem dan program

seleksi Calon PNS (CPNS) yang seragam dan mengacu pada merit sistem. Untuk

itu perlu digunakan alat bantu komputer (Computer Assisted Test) sehingga

obyektifitas dalam penerimaan CPNS dapat dipertahankan.

(c) Pengembangan secara bertahap kemampuan kelembagaan yang menangani

kepegawaian di daerah yang dibentuk saat awal pelaksanaan otonomi daerah dan

desentralisasi.

Kebijakan pengembangan sumber daya aparatur negara sangat diperlukan bukan

saja untuk menghadapi berbagai perubahan strategik ditingkat nasional dan internasional,

tetapi terlebih lagi untuk mengisi pelaksanaan otonomi daerah. Pada dasarnya langkah

kebijakan tersebut berintikan pada pembangunan SDM aparatur negara yang professional,

netral dari pengaruh kekuatan politik, berwawasan global, bermoral tinggi, serta

mempunyai kemampuan berperan sebagai perekat kesatuan dan persatuan bangasa serta

Negara kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

KESIMPULAN

1. Pemerintahan orde baru lebih bersifat sentralistik dan memanfaatkan birokrasi untuk

memperkuat kekuasaan. Pemanfaatan ini mengakibatkan individu yang terlibat dalam

birokrasi cenderung melakukan KKN.

2. Orde baru menyebabkan timbulnya kesenjangan antara Pemerintah Pusat dan

Daerah. Semua urusan terpusat di Pemerintah Pusat, sehingga Daerah tidak diberi

kesempatan untuk mengembangan potensi yang dimilikinya.

3. Fungsi lembaga negara pada masa orde baru, tidak berjalan sebagaimana mestinya.

Lembaga eksekutif terlalu dominan sehingga fungsi-fungsi pemerintahan tidak

berjalan dengan baik. Sedangkan, lembaga legislatif hanya sebagai simbol formalitas,

pemilihan anggota legislatif juga banyak dipengaruhi oleh presiden.

4. Pada masa orde baru, PNS sangat terintimidasi oleh kepentingan politik tertentu,

dimana PNS dijadikan anggota dan pengurus mulai dari tingkat pusat sampai daerah.

5. Sistem pengelolaan pegawai dalam masa orde baru masih berdasarkan sistem

kekeluargaan, hal ini dikarenakan praktik KKN yang membudaya.

6. Reformasi membuat pemerintahan bersifat desentralistik, hal ini ditandai dengan

ditetapkannya undang-undang tentang pemerintahan daerah. Dengan sistem ini,

diharapkan kesenjangan antara Pusat dan Daerah yang terjadi selama orde baru

dapat diperbaiki.

7. Fungsi lembaga negara pada reformasi telah diperbaiki dengan adanya Amandemen

Undang-Undang, sehingga ada kejelasan pemisahan fungsi dan wewenang lembaga

eksekutif, legislatif dan yudikatif.

8. Dengan ditetapkannya Undang-Undang No. 43 Tahun 1999, membuat PNS harus

bersifat netral dan tidak berpartisipasi dalam partai politik. Menurut undang-undang

ini, pengelolaan penetapan formasi PNS harus berdasarkan standar analisis kebutuhan

pegawai sesuai beban kerja dan lingkup kerja yang dilakukan serta pembinaan PNS

berdasarkan sistem prestasi kerja.

9. Kendala-kendala yang dihadapi dalam pengelolaan PNS saat ini adalah pemerataan

PNS di seluruh wilayah serta peningkatan profesionalisme PNS dalam rangka

peningkatan pelayanan kepada masyarakat.

10. Untuk menghadapi kendala tersebut, pemerintah harus menetapkan kebijakan-

kebijakan dalam pengelolaan PNS seperti pengadaan dan penempatan PNS sesuai

dengan kebutuhan dan kualifikasi, serta adanya pengembangan PNS yang

berkelanjutan dalam rangka meningkakan profesionalime PNS sebagai abdi negara.

DAFTAR PUSTAKA

Nurcholis, Hanif. 2005. Teori dan Praktik : Pemerintahan dan Otonomi Daerah. Grasindo :

Jakarta.

Wibawa, Samodra. 2005. Reformasi Administrasi : Bunga Rampai Pemikiran Administrasi

Negara/Publik. Gava Media : Yogyakarta.

Winarno, Budi. 2007. Sistem Politik Indonesia Era Reformasi. Media Pressindo :

Yogyakarta.

http://sriyuliani.staff.fisip.uns.ac.id/files/.../NETRALITAS-BIROKRASI.doc

http://rahimoke.wordpress.com/2010/10/23/pengertian-dan-perkembangan-paradigma-

administrasi/

http://www.bkn.go.id/attachments/077_jurnalvol3juni2009.pdf

www.bappenas.go.id/get-file-server/node/8576/

riaveriani.multiply.com/journal/item/8/Sistem-Kepegawaian