u5i hernandez mar raul

7/17/2019 U5i Hernandez Mar Raul

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CO.L.CSH.c.006.13Concurso de Oposición

La Política Pública Comparada:

alcances y perspectivas en un escenario global

Ensayo

-2-

Raúl Hernández Mar

Universidad Autónoma MetropolitanaUnidad Lerma

! Licenciado en Política y Gestión Social, Maestro en Políticas Públicas y Candidato a Doctor en Ciencias Sociales en lalínea de investigación “Sociedad y Territorio” por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco (UAM-X)[email protected]



La Política Pública Comparadaalcances y perspectivas en un escenario global

CO.L.CSH.c.006.13 1

Índice

Introducción ...................................................................................................................................................... 2

Las Políticas Públicas: ¿ciencia, disciplina o campo de estudio? ............................................................. 4

El método comparado: una recorrido analítica hacia la dimensión comparativa de las políticas

públicas ..................................................................................................................................................................... 8

Políticas Públicas comparadas en el contexto global: marco de análisis para el policy

sciencie ......................................................................................................................................................................................13

Conclusiones: alcances y perspectivas de la Política Pública comparada ................................................. 18

Bibliografía ....................................................................................................................................................... 20




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Introducción

El propósito de este ensayo es realizar un análisis de los alcances y perspectivas de las políticaspúblicas compradas, para ello este trabajo se divide en tres momentos: 1) análisis del impacto de ladimensión comprada de las políticas públicas en la construcción de esta disciplina (primer alcance);2) análisis de

los características del método comparativo y su integración al estudio de las políticaspúblicas como espacio interdisciplinario y multidimensional con el propósito de realizaraportaciones científicas (segundo alcance), y; 3) alcances y perspectivas de los estudios de políticaspúblicas comparadas frente a problemas globales con impactos locales.

Hace más de seis décadas que se comenzó hablar del término políticas. Desde entonces, el análisisde las políticas públicas se ha ganado un lugar en las ciencias sociales como un campo de estudio,que se encarga de analizar: cómo los gobiernos toman e instrumentan decisiones para solucionarproblemas públicos. La intención de muchos especialistas de instituir un “nuevo paradigma”, hallevado a este campo de estudio a conformarse en un programa de investigación (Lakatos, 1978).

De la misma forma, este lento proceso de construcción, ha echado mano del método comparado,que proviene de la ciencia política, y que se ha convertido en un aliado metodológico para que elanálisis de las políticas públicas. En este sentido, hoy se puede decir, que: “las disciplinas queestudian el gobierno y la administración pública viven un tiempo de exploración más que decertezas1” (Aguilar, 2012).

De origen, las políticas públicas emergieron en un contexto de crisis intelectual, sobre “cómocrear una integración entre los objetivos y métodos de la acción pública y privada” (Lasswell,1951:79). Para Lasswell, la especialización de la filosofía, así como la de las ciencias sociales ynaturales, más las tendencias de la vida moderna al aislamiento y la división, son fuerzas centrífugasque han obstaculizado la modulación entre la ciencia y la política. Frente a esta problemática,Lasswell iba desarrollando una orientación hacia el desarrollo del estudio científico de las políticas 2 (policy), convencido de la asociación entre la teoría y la práctica, como dos pilares que soportaríanla racionalidad de las decisiones públicas. Lasswell proponía la doble dimensión de las políticas: que“por una parte se interesa en el proceso de la política y por la otra en las necesidades deinteligencia de este proceso” (1951: 80). El contenido específico de la orientación hacía las políticasfue llamado policy sciencie (Lasswell, 1951: 81) o “ciencias de políticas”, la cual incluía uno o variosmétodos de investigación, resultados de estudios de políticas y contribuciones de varias disciplinassegún la necesidad del momento.

Mientras que Lasswell hizo una gran aportación, al diseñar la estructura en donde descasarían lasciencias de política, hoy en día, “todavía carecemos de una pre-imagen exhaustiva ysuficientemente concreta de esta [ciencia] como un área integrada de conocimiento, investigación,enseñanza y profesionalización” (Dror, 1971: 119). Así, aunque, actualmente existe una

1 Esta cita del Dr. Luis F. Aguilar Villanueva, fue extraída de su conferencia video grabada "Las políticas públicas de lanueva gobernanza democrática", primera parte, editada por la FLACSO sede México, publicada el 17/07/2012 en elportal de internet www.youtube.com/watch?v=bDEXkbyTRWI y consultada el 12/03/2014. Duración 1:54:15.2 De acuerdo con Lasswell “la palabra política (policy) ha sido usada con frecuencia par designas las elecciones másimportantes de la vida organizada y de la privada” (1951: 83). Para Subirats el término policy debe diferenciarse deltérmino política (politics), “con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores políticosmás tradicionales, que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales einstitucionales” (2008: 37).




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reivindicación de la política pública, ésta tiene limitaciones que le fueron conferidas históricamentedesde su nacimiento.

En otras palabras, el momento en el que surgieron y se desarrollaron las ciencias de política,estuvo marcado por una amplia intervención del Estado que fungía como barrera a las presionesexternas, por lo tanto, las políticas públicas estaban “centradas en proporcionar asistencia social

(safety nets) y servicios básicos [completamente insuficiente] para lograr un desarrollo social yeconómico equilibrado”3.

Actualmente, el contexto es otro, el Estado a partir de la década de los ochenta fue objeto delredimensionamiento, democratización del régimen y racionalidad de la gestión pública, comoconsecuencia de un “gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto ypolíticamente anquilosado” (Aguilar, 2003: 15). Por ello, el estudio de los problemas públicos, enun mundo en constante cambio, es una hazaña y es el reto de cualquier investigador del campo delpolicy sciencie. Sabemos, que todas las sociedades del mundo se han enfrentado a diversosproblemas de esta índole, con interés, cautela y temor, sin embargo en las últimas décadas estosproblemas han cobrado dimensiones globales e incluso se han acentuado como resultado delproceso de globalización.

Fenómenos globales como la pobreza, migración, seguridad, degradación ambiental, narcotráfico,etcétera, han ampliado su alcance y profundidad y, muchas veces, escapan al control de losEstados, debido a que cada vez éstos ven reducida su capacidad para actuar sobre aspectos queconciernen específicamente al país, pero que tienen implicaciones globales.

En este contexto, donde el Estado se ve enfrentado ante una nueva situación, en la que éste debeser capaz de incorporar las supuestas dimensiones favorables de la globalización y, además,controlar sus efectos perversos sobre el territorio y la sociedad, cobra gran importancia el estudiode las políticas públicas comparadas. No obstante, “clarificar el alcance y la naturaleza de lasciencias de política (policy sciencie) … reviste en todas sus partes la más alta urgencia debido a lospeligros de la mala utilización del término” (Dror, 1970: 120). Esto serviría para resolver falacias

teórico-metodológicos, como la idea generalizada que el carácter “utilitario” de las políticaspúblicas, puede desatender la rigurosidad metodológica en favor de estudios “rápidos”.

Ahora bien, aunque el enfoque comparado no es un desarrollo reciente en el análisis de laspolíticas públicas, éstas frecuentemente han recurrido a la estrategia comparada, tratando deresponder a preguntas, como las siguientes: ¿qué provoca que unas naciones evolucionen másrápido que otras?, ¿qué factores han influido para que las políticas públicas tengan éxito o no? Asípues, en este trabajo, se analizaran los alcances y perspectivas de las políticas públicas comparadas,en un contexto global, en el cual los problemas que se caracterizaban por su singularidad, hoy endía, tiene implicaciones globales y debe dárseles un tratamiento distinto.

Para finalizar, analizaremos también como la crisis de paradigmas de los años 70s, motivó el

surgimiento de estudios relacionados con la descolonización y el desarrollismo, y posteriormentesobre organismos internacionales incorporando poderosamente la perspectiva de políticas públicascomparadas. La literatura es basta, por lo que aunque en este ensayo se hace referencia a algunostrabajos comparados sobre políticas sociales, no se intenta presentar un estudio de estado delarte, sino solamente destacar aquellos estudios centrales para la discusión que presentamos.

3 Ortiz, Isabel. “Política Social”, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, ONU, Nueva York, Junio de 2007,Pp. 6-7




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Las Políticas Públicas: ¿ciencia, disciplina o campo de estudio?

El propósito de este apartado es discutir sucintamente el estatus de ciencia, disciplina, de campo osubcampo que guarda el análisis de las políticas públicas, con la intención de situar la perspectivacomparada, como método de control más apropiado para estudiar las políticas públicas.

Hay que hacer notar, que la discusión sobre este tema presenta puntos de vista encontrados,propios del proceso de construcción de una disciplina. Actualmente, existen opiniones particularesde varios autores, pero no hay aún un consenso por parte de la comunidad científica que nospermita hablar de una definición aceptada4. No obstante, hay una coincidencia en las cienciassociales , sobre las políticas públicas, como campo de análisis reconocido de las decisiones degobierno, los problemas públicos y la implementación de estrategias.

No obstante, el crecimiento editorial de los últimos años y el aumento de cursos y programas deestudio 5 sobre las políticas públicas, como instrumento de análisis, se puede señalar que ladisciplina todavía no cuenta con una definición acabada. Según Parsons “la expansión ha sido tanrápida que muchos de quienes nos desempeñamos en la docencia y la investigación sobre el temaempezamos a sentir grandes dificultades para enfrentarla” (2007: 31). Sin poder estar endesacuerdo con Parsons, parte de esta dificultad reside en que el análisis de las políticas públicas,como extraordinaria fuente de ideas y técnicas, traspasa todos los límites entre disciplina ysubdisiciplina. Para Parsons las políticas públicas, como área analítica, “se encuentra al borde de lafragmentación absoluta” (2007: 31), mientras que para Merino y Cejudo “ni siquiera puedeafirmarse que sea una disciplina (…) o [incluso] si en realidad se trata de una búsqueda para definiry gestionar problemas públicos con el mayor tino posible”(2013: 9).

En respuesta, Wildavsky, argumentaba que “… el análisis de las políticas públicas es un subcampoaplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de límites entre disciplinas, sino con baseen aquello que parece adecuado a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema”(1979: 15). Sin duda, Wildavsky era partidario de la orientación aplicada y práctica del análisis de

las políticas públicas, como discutiremos más adelante, sin embargo, su argumento pone aldescubierto tres rasgos básicos de este análisis: un objeto de estudio, su orientación aplicada y suautocontención, nótese que todavía no se menciona nada sobre el método.

A despecho del proyecto original de Harold D. Lasswell6, quien se incluía en una sociedad propiade Occidente, que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razón”

4 En 1971 Tomas Kuhn, cuando hacía referencia a la “Naturaleza de la ciencia normal”, estableció que un paradigma es“un modelo o patrón aceptado [que permite] la renovación de ejemplos cada uno de los cuales podría servir parareemplazarlo” (1971: 51). “El paradigma obliga a los científicos a investigar alguna parte de la naturaleza de una maneratan detallada y profunda que será inimaginable en otras condiciones” (1971: 53).5 Un ejemplo es la creación de la licenciatura en Políticas Públicas de la Universidad Autónoma Metropolitana UnidadLerma (UAM-L), aprobada por el Colegio Académico de la UAM en su sesión número 336 del 24 de febrero de 2011

(www.uam.mx/colegioacademico/), a partir del acuerdo 331.6 “creación de la Licenciatura en Políticas Públicas, con elplan y los programas de estudios correspondientes, de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UnidadLerma”. Oficialmente esta licenciatura inicio actividades el 2 de mayo de 2011, en el trimestre 2011-P (primavera) y suobjetivo es “Formar profesionales en el área de las políticas públicas con un sólido conocimiento científico de la realidadsocial y política, y de manera particular de la nacional, capacitados para incidir en las acciones de gobierno a través deldiseño, ejecución y evaluación de políticas, planes y programas orientados a la solución de los problemas sociales”(www.uam-lerma.mx/upload/aa19a9_planpoliticaspublicas.pdf).6 En 1951 apareció el proyecto original del policy sciencie o “ciencias de política” en un artículo de Harold D. Lasswelltitulado de “The policy orientation”, en este trabajo pionero se exponía que el objeto principal de las ciencias depolíticas seria contribuir a la mejora de las decisiones públicas a largo plazo, según Lasswell esta ciencia se define como“el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la




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(Aguilar, 2003: 39), en la actualidad, las ciencias de políticas (policy sciencie) no han logradoconstruir modelos para anticiparse a los cambios del entorno, esto se ha convertido en unaasignación pendiente.

Sin embargo, hay que advertir que Lasswell destacaba que el contenido específico de la orientaciónhacía las políticas, que llamó policy sciencie (Lasswell, 1951: 81) o “ciencias de política”, ponían

énfasis en el proceso de toma de decisiones dotándolo de racionalidad e inteligencia. En estesentido, el autor sentenciaba que:

“Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy process), de suelaboración y realización, es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmentecon la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones.

Se ha venido así desarrollando una orientación hacia las políticas (policy orientation) queatraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientación tiene una dobledimensión: por una parte se interesa en el proceso de la política y por otra en lasnecesidades de inteligencia de este proceso.” (1951: 80)

De acuerdo con Meny y Thoenig (1992), Bardach (1998), Parsons (2007), Aguilar (2003) y Merino(2013), entre otros, esta doble dimensión es construida artificialmente por Lasswell (1951; 1971)para fines analíticos. El conocimiento de o knowledge of cuyo propósito es el análisis del proceso deelaboración y desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, explica Aguilar, “alude a latarea de conocer el proceso de decisión de la política así como de hecho sucede. Es una empresade teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones delproceso por medio del cual un sistema político dado -y en especial el gobierno- elabora ydesarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos.” (2003: 52)

Por su parte, el conocimiento en o knowledge in tiene como propósito el análisis en y para elproceso de las políticas públicas , éste incorpora teorías de distintas disciplina con el fin de explicar,corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades públicas, para

Parsons “comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en la definición delos problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación.” (2007: 32)

Estas dos dimensiones “interdependientes y complementarias, además de interdisciplinarias ycontextuales” (Aguilar, 2003: 53) son un intento de conexión entre política y las ciencias de laspolíticas. Para Luis Aguilar, desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en doscorrientes:

“De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio pero exclusiva oprimordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Losprimeros prefirieron y aún prefieren para sí la expresión policy analysis , los segundos policy

sciences ” (2003: 58).

De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado influenciado por esta dicotomía, quetiene sentido si, y sólo si, el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de problemaspúblicos, por lo tanto, el objeto de estudio es la definición y la búsqueda de soluciones a los

recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de políticas en un períododeterminado”. [N. del A. Lasswell, Harold. The policy orientation (1951) en The Policy Sciences, por Lerner y Lasswell.Pp. 3-15. Stanford University Press, 1951.]




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problemas públicos, en donde lo “público” es un elemento importante. Mientras que laautocontención, según Merino y Cejudo, “remite a la pluralidad de enfoques y de métodos deinvestigación, aun divididos en distintos momentos del llamado proceso de políticas. 7” (2013: 12)

Algunos autores que han estudiado las políticas públicas reflejan en sus estudios el interés deconstruir un nuevo paradigma, que vaya más allá de la sola opinión de un autor y se genere a partir

del consenso de la comunidad científica. Según Dror el análisis de las políticas públicas apenasexiste, pero “si en verdad las ciencias de política emergen y se desarrollan como un áreasignificativa profesional y científica, seguramente tomarán formas y moldes impredecibles” (1970:122).

En este sentido, Meny y Thoenig, definen a las políticas públicas “como la ciencia de la acción” yaque tienen como objetivo “orientar la investigación en este ámbito, de tal manera que searelevante o útil para la acción” de gobierno (1992: 7). Asimismo, para Charles Lindblom, hablar depolíticas pública es referirse:

“A procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre interesespresentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a

resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentesperspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose ycolaborando ante opciones especificas” (1979: 3)”

Recientemente Mauricio Merino y Guillermo Cejudo, definieron a las políticas públicas como una“intervención deliberada del Estado para corregir una situación social o económica que ha sidoreconocida como problema público” (2013: 17). Ahora bien, la importancia de las políticas públicashoy en día, es su capacidad para resolver problemas, además de “estudiar qué hacen los gobiernos,por qué lo hacen y cuál es su efecto” (Dye, 1976: 1 en Parsons, 2009) y exige evitar unaperspectiva uniforme y echar mano de una variedad de enfoques y disciplina. Las políticas públicasse encargan del estudio y análisis de “lo público y sus problemas”, es decir, de la forma en que sedefinen y construyen cuestiones y problemas públicos, y la forma en que llegan a la agenda de los

gobiernos” (Dewey, 1927)

Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frédéric Varone, explican que se requiere “unadefinición «operacional» para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina”(2008: 38)y proponen la siguiente definición de política pública como:

“Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas pordiferentes actores, públicos y a veces no públicos -cuyos recursos, nexos institucionales eintereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definidocomo colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con ungrado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos socialesque, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el

7 Es importante no confundir el análisis de las políticas públicas con el estudio del procesos de las políticas públicas, ésteúltimo se trata de una herramienta heurística para comprender, explicar y organizar el análisis de las políticas públicas.Recordemos que para su elaboración, las políticas públicas sigue un proceso que ha encontrado diferentes expresiones,según la cultura y los conceptos determinantes de los gobiernos; la primera clasificación por “etapas” que se estableciófue la propuesta por Lasswell en 1971, que posteriormente lo llamo el proceso de decisión y que consistía en sieteetapas: 1) información, 2) recomendación, 3) prescripción, 4) invocación, 5) aplicación, 6) valoración y 7) término. Porotra parte, pero en este mismo sentido según Aguilar “la noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico,intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de un política”(2003:15), la definición del problema público, construcción de la agenda, diseño o formulación, construcción dealternativas, implementación y evaluación, es otra forma de clasificar este proceso.




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interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión(beneficiarios finales).” (2008: 38)

Vale destacar, que a partir de este conjunto de definiciones, es curioso observar que hoy en díalos “papeles se han invertido” y, el análisis de las políticas públicas no es ajeno a este proceso, endonde según Sartori “son los behavioristas los acusados de “no valoratividad conservadora”,

mientras que la nueva izquierda predica y reclama la “libertad de valorar.” (1992: 250)

En este punto, Bardach (1998) incluso asegura que el análisis de políticas “es más un arte que unaciencia”. La crítica implícita de Bardach, va dirigida a las restricciones de la propia propuesta deuna nueva ciencia de política de Lasswell, que buscó estructurarse conforme al arquetiponeopositivista, desarrollando técnicas de observación precisa, al introducir la modelaciónmatemática (estadística y cálculo) en la representación de la realidad y a desagregar las hipótesisexplicativas más sugerentes en variables y valores susceptibles de cuantificación a prueba empírica.

No obstante, Giandomenico Maione asegura que las capacidades básicas del analista no sonalgorítmicas, “sino argumentativas: para examinar con espíritu critico los supuestos, para produciry evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas

fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.” (2005: 57)

El análisis de las políticas públicas esta cambiando y, paradójicamente, aunque no se puede decircon contundencia que es una ciencia o una disciplina o sólo es un campo o subcampo, tampoco sepuede cuestionar su relevancia y pertinencia en un mundo tan complejo como en el quehabitamos. Especialmente, porque es cada vez mas evidente a escala internacional que enfrentamoscomo humanidad y como sociedad genuinos problemas públicos mundiales.

Sin embargo, las políticas públicas ya sea como ciencia, campo de estudio o técnica, enfrentan unproblema aún más contundente, que hasta este momento no se ha encontrado una solución, segúnBazua y Valenti “no sólo son inadecuadas las políticas hasta ahora diseñadas, sino mas grave aún,crecientemente lo es además el actual esquema de instituciones políticas y de políticas con que se

enfrentan tales problemas.” (1993, 27)

Para Cohen y Franco, la importancia de las políticas públicas radica en que “no sólo [pueden]mejorar las condiciones de vida de la población, sino también, contribuyen a asegurar elcrecimiento económico futuro”8. Pero si aceptamos esta afirmación, surgen varias incógnitas: ¿porqué no se registran mejoras evidentes en los indicadores sociales?, ¿por qué no encontramosmejores diseños de políticas y programas públicos? o ¿por qué las políticas públicas no hanresuelto los problemas más aquejosos de la sociedad? Estas preguntas, se trataran de responder enel siguiente apartado.

8 Cohen Ernesto, Franco Rolando. “Evaluación de proyectos sociales”, editorial Siglo XXI, séptima edición en español,México 2006. Pp. 7.




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El método comparado: una recorrido analítica hacia la dimensión comparativa de las políticaspúblicas

El propósito de este apartado es hacer una revisión sobre el método comparado, que tuvo unarevolución intelectual en la década de los sesenta, a partir de la aparición de los trabajos deRobert A. Dahl9, Samuel P. Huntington, Gabriel A. Almond y Bingham Powell sobre la materia. Elenfoque de política comparada, puede ser considerado tanto un campo de estudio como unmétodo de control para las ciencias sociales. En este trabajo, se hace mención a su cualidad demétodo, como dimensión comparativa del análisis de las políticas públicas y la importancia quetiene esta perspectiva en la construcción de ésta disciplina en un contexto global.

Comenzamos por distinguir entre ciencia en sentido estricto y ciencia en sentido lata. Para Sartori, laciencia en su acepción más exacta es aquella que se mide “en función de una ciencia mayor queconstituye el arquetipo de todas ellas” (1992: 226), esto es la ciencia de tipo fisicalista. Encontraste, para las ciencias sociales, es más aceptada la acepción lata que equivale a la ciencia engeneral, según Sartori “esta segunda acepción, reconoce la existencia de una pluralidad de cienciasy métodos científicos que van desde las ciencias clasificatorias hasta las ciencias fisicalistas, con unagama de casos intermedios.” (1992: 226)

Si aceptamos esta clasificación hecha por Sartori, también reconocemos que el análisis de laspolíticas públicas se encuentra dentro de la acepción de ciencia general, esto es porque en elmedio latinoamericano la ciencia política tuvo siempre preocupaciones prácticas, reformistas yrevolucionarias. No obstante, hay que recordar que el nacimiento del análisis de las políticaspúblicas se dio a partir de la ciencia política norteamericana, que según Aguilar, “se desarrolló bajoel signo de la revolución behaviorista10 y la consigna de la epistemología neopositivista, y que tuvocomo principal interés el constituirse en ciencia en sentido estricto.” (1993: 8)

Cabe destacar, que en este trabajo la cuestión del método es el principal foco de atención, siconsideramos que el análisis de las políticas públicas ha logrado dos cosas: 1) elaborar un lenguaje

conceptualizado, crítico, especializado y que permita la acumulabilidad y la repetibilidad, y; 2) si almenos al comienzo, a “logrado una explicación empírica que se basa en el relevamiento de hechos,dirigida a alcanzar “previsiones” del tipo si entonces, que constituyen su comprobación y sudimensión operativa.” (1992: 246)

La comprobación de hechos a la que se hace referencia más arriba, puede realizarse a través decuatro maneras: el experimento, el control estadístico, el control histórico y el controlcomparado. La comparación, se hace explícita y suele definirse como la búsqueda de diferencias ysemejanzas, aparece aquí como un proceso típico y esencialmente humano que se utiliza casi paracualquier actividad, pero entonces seguimos atrapados en las preguntas que guían a este apartado:¿por qué, para qué y cómo comparamos?.

9 Robert Alan Dahl catedrático de la universidad de Yale y representante de los estudios de teoría de la democracia dela segunda mitad del siglo XX, murió a los 99 años el 5 de febrero del 2014.10 Siguiendo a Sartori, al decir de David Easton, el comportamentismo (behavioralism) modifica la ciencia políticatradicional en ocho aspectos distintos. Entre ellos pueden señalarse: 1) la búsqueda de la regularidad y la uniformidad; 2)la subordinación de toda afirmación a la comprobación empírica; 3) la adopción de métodos y técnicas de investigaciónprecisos; 4) la cuantificación; 5) la no valoratividad. Dicho en pocas palabras, la revolución behaviorista es la aplicaciónefectiva del “método científico” al estudio de la política. Las características distintivas de esta cientificación se reflejasobre todo en tres desarrollos: la investigación (6), la cuantificación (7) y la matematización (8). (1992: 248)




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La respuesta podría ser obvia: la comparación es un método 11 de control de la ciencia “denuestras generalizaciones, previsiones o leyes del tipo si… entonces…” (Sartori,1992: 262), no es elmétodo de control más poderoso que existe (en comparación con el experimento, por ejemplo),pero puede llegar hasta donde otros instrumentos no llegan, en pocas palabras, cuando elexperimento es imposible y el problema no puede resolverse por la vía estadística entra en escenael control comparado.

La característica que hace único al control comparado, es que éste suele hacerse en términossincrónicos, es decir, en un periodo de tiempo simultáneo, según Sartori “al proceder de este modose deja de lado la variable tiempo. Es así que la comparación sincrónica simplifica por demás losproblemas, porque autoriza un uso excesivo de la expresión ceteris paribus” (1992: 264). Sinembargo, Leonardo Morlino explica que “la elección de tiempo significa en realidad elegir los casosen un momento dado o bien incluir en el análisis diferentes momentos sucesivos” (Morlino, 1999:21), a partir de este argumento, a lo que hace referencia el autor y agregando a lo establecido porSartori, en la primera hipótesis se realiza un comparación sincrónica; y, la comparación diacrónica,surge cuando se pretende analizar el mismo caso o diferentes casos en distintos momentos.

En contraposición a Sartori, Morlino objeta que “las comparaciones más significativas son las que

han tomado en consideración un periodo más bien largo, el desarrollo del fenómeno estudiado enel período considerado y para casos distintos” (1999:22), por lo que el punto central en elargumento de Morlino, es que un elemento a favor de este tipo de comparaciones, es laobservación de alteraciones de diversos casos en distintos momentos y en periodos largos12 detiempo.

Otra características asociada al tiempo, es la facilidad de encontrar los datos, ya que comotrabajamos con el presente, casi nada nos impide obtenerlos. Lo anterior, nos permite trabajar concasos de estudio, que son un instrumento de control de las hipótesis Arend Lijphart en su trabajotitulado Comparative Politics and the Comparative Method , argumentaba en este sentido, que el poderanalítico del estudio de casos aumenta cuanto más se aproxima al método comparativo, pero “lasinevitables limitaciones de este método es aplicarlo y en el camino minimizar sus debilidades y

capitalizar sus inherentes fortalezas.” (Lijphart, 1971: 685)

Una de las debilidades y contradicciones del método comparado son los datos, ya que aunquepueden ser localizados fácilmente, la ausencia de “datos homogéneos” (Meny y Thoenig, 1992:230) es un problema que aparece frecuentemente; y más cuando se compara en el terrenoestadístico, ya que éstos varían de un país a otro, de una región a otra o de una institución a otra.

11 “El método comparativo se inspira directamente en el método de las variaciones concomitantes elaborado por JohnStuart Mill: su propósito es interpretar las variaciones que presenta un objeto social dado al relacionarlas con lasdiferencias comprobadas en el modo de acción de tal o cual factor, en igualdad de circunstancias.Un método como este tiene sus límites, sobre todo en ámbito de las ciencias sociales: el medio en el cual se elabora unobjeto social es tan complejo e incluyente tal cantidad de variables, cada una potencialmente explicativa, que es muydifícil de aislar a una de ellas y asegurarse que todas las demás sean neutras. Así pues, el método de las variaciones

concomitantes es, en el mejor de los casos, aproximativo.” (Badie y Hermet, 1993: 16)12 En el libro de Giovanni Sartori y Leonardo Morlino La Comparación en las Ciencias Sociales de Alianza Editorial, StefanoBartolini advierte los tres principales problemas que todo comparatista del “largo período” debe resolver en susinvestigaciones: 1) cómo definir y delimitar sus unidades temporales sobre la base de las que observar el pasado o biencómo es posible hacer periodizaciones, es decir, dividir en fases diferentes el tiempo tomado en examen; 2) si lasrelaciones establecidas entre variables observadas en el tiempo tienen algo de específico respecto a asociacionesestablecidas entre variables observadas sincrónicamente; y en relación a esta cuestión, el problema relativo a cómo seidentifican las secuencias temporales entre fenómenos y también fases diferentes; por último, 3) cómo considerar lamúlticolinealidad, es decir, la presencia de numerosos factores que están fuertemente conectados y se han desarrolladoparalelamente; que consecuencias tiene esta situación para el análisis de los macro fenómenos generales; y de aquí antetodo, la oportunidad de estudiar las diversidades en el interior de aquellos fenómenos en general similares. (1999:105)




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Otros dos problemas que Meny y Thoenig asocian a los datos, son: “el valor de los datos” (1992:231) y “la agregación y la desagregación de datos” (1992: 232), el primero se refiere la fiabilidad delos mismo, ya sea por un error técnico o por su manipulación; el segundo problema estarelacionado con la presentación de los datos que a menudo se encuentran agregados y paracompararlos se requiere desglosarlos, ya que así como están dispuestos pueden disimularvariaciones.

Para que el método comparado sea útil para el análisis de las políticas públicas, es necesario revisarla calidad de las analogías que se realizan entre los fenómenos comparados, según MauriceDuverger “el peligro del método comparativo consiste en la realización de comparaciones artificiales, basándose en una deformación de los objetos cotejados.” (1996: 412)

En este sentido, sería muy delicado que las comparaciones que se hicieran fueran artificiales y másaún cuando en este momento se discute, primero, la posibilidad de construir un nuevo paradigmasobre el análisis de las políticas públicas, y segundo, se estudia la pertinencia de este campo paraque los gobiernos incluyan la racionalidad en su proceso de toma de decisiones frente a unconjunto de problemas públicos. Duverger, en su libro Métodos de las Ciencias Sociales (1996: 594),ocupado porque el método más débil no sufriera por sus propias limitaciones, elaboró un

conjunto de prescripciones básicas para no realizar comparaciones artificiales.

Duverger argumentaba, que es posible identificar al menos dos métodos comparativos clásicos: “elprimero consiste en confrontar fenómenos análogos y el segundo sostiene que es posiblecomprara puntos de vista diferentes de un mis fenómeno” (1996: 412). Para Duvenger, es másprobable que se realizaran comparaciones artificiales si los fenómenos a comparar estuvieranseparados en el espacio, en el tiempo y por diversidad de contextos. Dicho de otra manera, esteautor pone especial cuidado en advertirnos sobre los problemas derivados del contexto, en elsentido en que “los hechos sociales no constituyen objetos aislados o aislables, sino que sonelementos de un conjunto del que no pueden ser separados a riesgo de perder toda susignificación” (1996: 415). Con referencia a este último punto, Meny y Thoenig argumentan, que esnecesario la introducción de desviaciones culturales o políticas en el enfoque comparativo, ya que

es muy común que se presente la siguiente situación:

“Una política pública, aun cuando se aplique con alcance universal (por ejemplo, laenseñanza primaria), jamás surge completamente del cerebro de un Big Brother: lapolítica pública, en tanto que elección (más o menos deliberada o consciente), estásiempre impregnada de los valores de los que la han modelado, sostenido o ejecutado.Por ello, existe el riesgo de proyectar en una investigación comparativa los valoresdominantes en un determinado sistema nacional. Esta inclinación es particularmentefuerte cuando un proyecto comparativo lo elabora un equipo internacional que«subcontrata» después la investigación en cada país, imponiendo un marcometodológico y analítico estricto para obtener resultados homogéneos y comparables. Aun siendo una ambición respetable, los medios para obtenerla son criticables, ya quelos resultados pueden ser homogéneos, pero falsificados por un marco de investigacióninadecuado para ciertos países. El problema se acentúa cuando un equipo nacional secompromete en una investigación que cubre 15 o 20 países. La ignorancia de losidiomas hablados en dichos Estados incita a refugiarse en la recolección de datosestadísticos o apoyarse en la literatura publicada en inglés. Los resultados a menudo sonmediocres y a veces cómicos. Este defecto es manifiesto en ciertas investigacionesimpulsadas desde Estados Unidos y definidas a partir del modelo de referencianorteamericano.” (1992: 231)




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El ejemplo expuesto anteriormente, continuó con la crisis del método comparativo clásico 13, quesurgió en una época definida por la descolonización “que marcaba la aparición, en la escenainternacional, de un gran número de Estado nuevos que reflejaban un orden políticoevidentemente mucho más alejado del mundo occidental” (Badie y Hermet, 1993: 16); así comopor el surgimiento, de una nueva orientación de los politólogos hacia las políticas públicas, que se justificaba por la idea de Easton de que “mientras que la ciencia política se había preocupado

esencialmente hasta entonces de los inputs (elecciones, partidos, grupos de interés, élites),descubría la importancia de los outputs, es decir, de las políticas producidas por el sistema” (Menyy Thoenig, 1992: 225). Otro factor que produjo el desarrollo de estudios comparados, fue elnacimiento de la escuela desarrollista –de Princeton–, cuyo argumento era:

“Si la cooperación entre sociedad extraoccidentales y las occidentales del mundocontemporáneo podía ser desconcertante, en cambio era más eficaz y legitimo postularque las condiciones presentes de funcionamiento de las primeras tenían cierta analogíasignificativa con el anterior funcionamiento de las segundas.[…] Así pues, sostener esta tesis equivale a postular que en todos los órdenes públicos existeun proceso de desarrollo político y que comparar significa medir los desfases, es decir,

el subdesarrollo de algunos sistemas políticos, o sea, prescribir las recetas necesariaspara remediar dichos retrasos.” (Badie y Hermet, 1993: 17-18)

Continuando con Duvenger, este autor enumera dos clases de comparación, comparacionespróximas y comparaciones remotas (1996: 418). Las comparaciones próximas se realizan entrefenómenos de estructura similar y contextos parecidos, por sus dimensiones, aspectos culturales ysignificados, está técnica busca la precisión y su propósito es la exploración de las diferencias.Dentro de este tipo de comparaciones, se pueden distinguir dos subtipos: comparaciones estricticas y comparaciones ampliadas14. Otra punto son las comparaciones remotas, podría decirse que estodo lo contrario a las comparaciones próximas, descansa en “la violación de las reglas generalesdel método comparativo” (1996: 420) y su propósito es investigar semejanzas de fenómenoscontrastados de naturaleza distinta.

En relación con el argumento anterior, actualmente, se reconocen dos técnicas generales decomparación: “el de la estructura de los hechos comparados y el de la circunstancia o contextogeneral al que pertenecen” (1996: 415). En esta última técnica, destaca Duvenger, lascomparaciones deben cotejar fenómenos cuyos contextos no sean tan diferentes, de esta manerael contexto dimensional (1996: 415) que hace referencia a la magnitud de los fenómenos, el contextocultural (1996: 416) que tiene que ver con el tipo de sociedad, cultura y época en la cual seproducen éstos, y la significación (1996: 417) este último relacionado con el problema del contextoen la cual surgen los conceptos, son elementos que deben considerarse en cualquier proceso decomparación.

Detengámonos un momento en un aspecto crucial para la comparación, el conceptual. Cuando se

comparan fenómenos, estructuras, instituciones o políticas públicas, comparamos conceptos, quepreviamente se definen y por tanto se establecen propiedades y atributos de éstos, además de“clasificarlos correctamente para identificar las variaciones empíricas del fenómenos en lasdiferentes realidades” (Morlino, 1999: 17). En parte, la crisis de universalismo y explicación delmétodo comparativo clásico, se debió a que se insistía en sustituir conceptos “etnocéntricos” por

13 La crisis del método comparativo clásico, según Badie y Hermet tiene tres características: “crisis de universalismo,crisis de explicación y crisis de las relaciones del análisis comparativo con la historia” (1993: 19)14 Duvenger, explica que las comparaciones estrictas tiene como fin el verificar hipótesis, mientras que lascomparaciones ampliadas buscan la definición de tipologías.




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conceptos “culturalmente incondicionados” (Sartori,1992), esencialmente por defecto deconceptualización (p. e. el perro-gato). Sartori proponía entonces, seguir por una línea de menorresistencia que llamó el “estiramiento de los conceptos”. Badie y Hermet, representan muy bienesta situación a continuación:

“Así, Estado, nación, democracia representativa , espacio público, sociedad civil y

[políticas públicas] son categorías de la historia occidental que erróneamente seconsideran conceptos universales.[…]Esta es pues la situación de la primera crisis del método comparativo clásico: suspartidarios creían que empleaban un léxico universal de la ciencia política; en realidadsólo efectuaban sus comparaciones con la jerga de una ciencia política occidental y, porende, se entregaban al juego estéril de confundir las comparaciones y la medida de lasdistancias que separan los distintos órdenes políticos extraoccidentales del ordenpolítico occidental, también considerado homogéneo con demasiada precipitación.”(1993: 20)

En definitiva, a partir de algunas dificultades mostradas hasta aquí, se han generado nuevas

orientaciones del método comparativo. Primero, la que acerca al método comparativo aconstruirse en aproximación con los nuevos paradigmas de las ciencias de políticas y laadministración pública; segundo, la que da al método un énfasis en el “redescubrimiento delanálisis cultural y la reconstrucción de la sociología que dan lugar al análisis estratégico” (Badie yHermet, 1993: 36).

La nueva política comprada, es tal, porque afronta nuevos problemas, que parecen requerir unarenovación de nuestro aparato conceptual y un enfoque global, por lo que, a la nueva políticacomparada se le plantea en particular el problema de adquirir conceptos capaces de viajar a travésde categorías transcontinentales. A continuación, en el siguiente apartado abordaremos lasconjunción entre el método comparado y las políticas públicas, determinados ambos por elprocesos de globalización.




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Políticas Públicas comparadas en el contexto global: marco de análisis para el policysciencie

En el apartado anterior se expuso que la comparación se ha impuesto más como método quecomo objeto, y como método ha sido utilizado particularmente por la ciencia política paracomparar, temas como sistemas electorales, sistemas de partidos, instituciones, sistemas degobierno, civilizaciones, entre muchos otros. Sin embargo, en el campo específico de las políticaspúblicas la historia es otra, como lo señalaba Anderson, el análisis comparado de las políticaspúblicas “es un campo de estudio que aún no existe.” (1975: 219-241)

El hecho de que el análisis comparado en las políticas públicas no sea un campo tan fructíferocomo en la ciencia política, se debe a dos razones: 1) la complejidad de su propio objeto deinvestigación, que son las decisiones de gobierno, la definición de problemas públicos y laimplementación de las estratégicas, y; 2) el carácter utilitario o técnico -policy analysis- de laspolíticas públicas. Estas dos características, de alguna manera, han desincentivado la producción detrabajos serios de investigación en esta materia.

En México, por ejemplo, después de la crisis de 1982 y del intento fallido de vuelta de tuerca alscript estatista de Miguel de la Madrid, se eligieron dos alternativas de solución: 1) lademocratización del régimen y 2) gobernar por políticas públicas. La primera opción se entendiócomo el modo de “liberarse pacíficamente de los gobernantes incompetentes y nocivos” (Popper,1957), sin embargo esa acción no fue del todo suficiente, ya que “las libertades y controles de lademocracia no son [bastantes] para asegurar la corrección decisoria -eficacia, eficiencia y calidad-del gobierno democrático.” (Aguilar, 2003: 21). La segunda opción cobró entonces más fuerza. Elgobernar por políticas públicas, centró así su foco de atención en la racionalidad decisoria -policysciencie - y operativa del gobierno -policy analysis-, a partir de normas científico-técnicas con el finde demostrar que el curso de acción elegido es factible, eficaz, eficiente. De acuerdo con Meny yThoenig, este carácter utilitario o técnico de las políticas públicas ha propiciado que:

“cuando una comparación parecía provechosa para la acción, se dejaban de lado lascuestiones metodológicas en favor de estudios rápidos, de «consumo inmediato», cuyafilosofía resume Wildavsky al recordar, irónicamente, que para un decisor ¡vale más uninforme mediocre diez minutos antes de la reunión que un buen estudio diez minutosdespués! Dicho de otra manera, la comparación con fines operativos no ha faltado -yesto desde hace mucho tiempo- en materia de políticas públicas, pero ha sido endetrimento de un verdadero análisis comparativo.” (1992: 224)

No obstante lo anterior, desde la década de los ochenta, el campo de las políticas públicascomparadas en México, no ha encontrado un terreno de trabajo prolifico. Esto a pesar de quetanto en nuestro país como en el mundo existe tanto el interés científico como el gubernamentalpor saber, entender y explicar el desarrollo de las políticas públicas -policy sciencie, policy process, y

policy making - entre los países o al interior de ellos. Diversas escuelas, universidades, agencias degobierno y particularmente organismos internacionales, como: la Organización de las NacionesUnidas (ONU), el Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos (OCDE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entreotras, han visto las ventajas –y desventajas– del análisis comparado de las políticas públicas y suaportación al policy analysis en el mundo.

Este interés cada vez más difundido en el plano internacional, surge también como consecuencia,de que en la actualidad algunos problemas públicos son también problemas globales, es decir, son




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problemas sociales, ambientales y de seguridad, que no distinguen países o regiones y aquejan atoda la humanidad con fuertes impactos en las comunidades locales. Un ejemplo, es que en elmundo existen cerca de 1,000 millones de pobres, según la ONU15. Esta complejidad del mundomoderno, escapa a las formas tradicionales de estudiar los fenómenos sociales, incluso el métodocomparativo clásico, ya entrado en crisis de universalismo y explicación, queda corto paraentender estos procesos.

Por ejemplo, uno de los primeros estudios de política pública, fue el trabajo de Pressman yWildavsky sobre Implementación en el que los autores analizan cómo a finales de 1968, laAdministración de Desarrollo Económico (ADE), implementó un plan de ayuda urbana para abatirel desempleo como parte de las políticas de protección social de la “Gran Sociedad”, en la ciudadde Oakland en los Estados Unidos de Norteamérica. Pressman y Wildavsky, optaron por realizarun estudio de caso, haciendo una comparación remota cualitativa, entre el diseño del Programa deObras Públicas de la ADE y su implementación, como resultado de este trabajo, los autoresconcluyeron –entre otras cosas– que la implementación esta condicionada por dos fenómenos: 1)la multiplicidad de participantes y perspectivas que intervienen con diversas actitudes y grados decompromiso; y, 2) la multiplicidad de decisiones y “puntos claros” en contra de las decisionesconjuntas.

Como este trabajo, el siglo XX estuvo marcado por estudios que intentaban construir modelos ydar respuestas a preguntas sobre el campo de las políticas públicas y su relación con la toma dedecisiones y la administración pública. Un ejemplo es el trabajo de Graham T. Allison (1969) sobre Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos, publicado por primera vez en The AmericanPolitical Science Review y, que posteriormente, en 1992, Luis. F. Aguilar Villanueva, incluyera ensu antología número 2 La Hechura de las Políticas Públicas. En este trabajo Allison, propone tresmodelos conceptuales de decisión: a) Modelo I Política Racional: la acción como elección racional ; b)Modelo II Proceso Organizacional: la acción como producto organizacional , y; c) Modelo III PolíticaBurocrática: la acción como política. Estos modelos han sido profusamente utilizados para comparar,políticas públicas y modelos de decisión.16

A finales del siglo XX y principios del siglo XXI, aparecieron otros trabajos que se caracterizabanpor utilizar el método comparativo, cuyo propósito no solamente era construir tipologías, como elcaso del trabajo de Graham T. Allison (1969) o comparar distintos elementos del proceso deelaboración de las políticas públicas nacionales, como lo hicieran Pressman y Wildavsky (1968).Estos nuevos trabajos tenían pretensiones globales, sobre todo porque se desarrollaban en mediodel procesos de globalización y atendían problemas fundamentales de la humanidad como lapobreza, la desigualdad social, la marginación, las malas condiciones de vida, el atraso social, elcrecimiento poblacional, la mala calidad de la educación, los bajos niveles de acceso a la seguridadsocial, los derechos, la seguridad pública, la contaminación, el calentamiento global, etcétera.

Estos problemas globales, comenzaron a reclamar atención tanto política como científica, queparadójicamente no tenían causas locales sino que eran consecuencia de fenómenos

15 Notimex, Hay en el mundo 1,000 millones de pobres: ONU, El Economista [en línea], 17 octubre de 2012, Núm. S/D.Fecha de consulta 17 de marzo de 2014. Disponible en:http://eleconomista.com.mx/internacional/2012/10/17/hay-mundo-1000-millones-pobres-onu16 Por consideraciones de espacio, en este trabajo, se dejan de lado a otros autores que por sus aportaciones puedenser relevantes. Por ejemplo, el caso del sociólogo danés Gøsta Esping Andersen y sus trabajos: Los tres mundos de Estadodel Bienestar (1993) y Fundamentos sociales de las economías postindustriales (2000), cuyo pensamiento se ha centrado en elanálisis comparado de las democracias occidentales, especialmente en lo que se refiere a las diferencias y similitudes,entre el tipo de políticas que se han llevado a cabo en los distintos tipos de Estado de Bienestar. Su trabajo es un buenejemplo de cómo medir cuantitativamente variables cualitativas.




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extranacionales, sin embargo sus efectos más atroces se hacían presentes en el ámbito local. Deesta manera, surge el interés por estudiar las políticas públicas comparadas, sin embargo, como loseñalaba Heidenheimer, “la investigación comparada ha encontrado un terreno favorable cuando elcontenido de las políticas públicas ya había sido objeto de análisis transnacionales sin que, noobstante, se hubiesen examinado con detalle los determinantes de la acción.” (1986: 175)

La literatura sobre políticas públicas comparadas es basta, por lo que aunque en este ensayo sehace referencia a algunos trabajos, que por su contribución al terreno de la política social han sidomuy importante, no se intenta presentar un estudio del estado del arte sino solamente destacaraquellos elementos centrales para la discusión que aquí se ha presentado.

Así, hoy en día cualquier estudio comparado del proceso de formulación de políticas públicas,implica tener en cuenta el tipo de organización estatal en la cual se desenvuelve éste, aquí reside laimportancia del trabajo de Esping Andersen. En este apartado, se destacan dos trabajos de políticapública comparada en el campo de las políticas sociales, su enfoque principal esta orientado aresultados, ya que tratan principalmente de cuestiones como: ¿cuál es el desempeño obtenido oqué resultados se han logrado? o si ¿se han cumplido los requisitos o los objetivos?

El primero caso, es un estudio sobre Programas de Transferencias Condicionadas: Balance de laexperiencia reciente en América Latina y el Caribe, realizado por Simone Cecchini y Aldo Madariaga.Este trabajo fue publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) enel 2011, el estudio analiza el diseño y la implementación de políticas sociales desde la premisamultidimensional, esta categoría ha sido compartida por muchos países de la región –estiramientode conceptos-, debido a que reconoce el carácter complejo de la pobreza y la desigualdad, más alládel ingreso, el patrimonio y las capacidades. El propósito del trabajo de Cecchini y Madariaga, esidentificar el papel que cumplen los programas de transferencias condicionadas o “concorresponsabilidad” (PTC), con el fin de construir un sistema de protección social basado en lanoción de inclusión y universalidad de los derechos.

El segundo caso, es el trabajo de Pablo Villatoro sobre Las Transferencias Condicionadas en América

Latina: luces y sombras publicado en el 2007. Este estudio se presentó en el Seminario Internacional“Evolución y desafíos de los programas de transferencias condicionadas”, que fue organizado porla CEPAL y el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) del Gobierno de Brasil.Villatoro, realizó un análisis comparativo próximo de 15 programas de transferencia condicionadade países de América Latina, en los cuales estudió las experiencias de implementación de estosprogramas, identificando sus logros, dificultades y desafíos que enfrentan. El argumento principalde este trabajo consistía en que :

“Las evaluaciones de impacto han mostrado que estos programas constituyenmecanismos eficaces para promover el acceso y la utilización de los servicios deeducación y salud entre los más pobres así como para aliviar la pobreza en el cortoplazo, pero aún no es claro si estas iniciativas tienen la capacidad suficiente para reducir

la pobreza en el mediano plazo y para quebrar la reproducción de la pobreza en el largoplazo. Al mismo tiempo, la similitud en los diseños de los programas implementados alo largo de la región pone en evidencia la necesidad de subrayar que estos dispositivosno deben ser comprendidos como soluciones automáticas para todas las expresiones dela pobreza, con independencia de los contextos de los países y de las necesidades de laspoblaciones destinatarias.” (Villatoro, 2007:3)

Villatoro, utilizó el análisis cuantitativo para medir la complementariedad y coherencia de losprogramas, y aunque llegó a resultados contundentes y críticos sobre los programas de




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transferencias condicionadas, deja de lado el análisis cultural de los países, por lo que en su trabajono se lograr responder cómo el contexto determina el éxito o fracaso de estos programassociales. Tanto Villatoro como Cecchini y Madariaga, hacen aportaciones importantes para fines demodelación, ordenamiento, explicación y prescripción de las políticas, a partir de la construcciónde tipologías.

En el trabajo de Simone Cecchini y Aldo Madariaga, se comparan 18 programas de transferenciacondicionada de países de América Latina y el Caribe, incluido México, los autores comparanfenómenos análogos y realizan una comparación próxima -fenómenos de estructura similar ycontextos parecidos- y su propósito es la exploración de las diferencias. En este trabajo, luego dela comparación de PTC’s, llegaron a la siguiente conclusión:

“Las evaluaciones sobre los efectos de los PTC en las capacidades humanas revelan quese han producido avances en materia de objetivos intermedios (Bastagli, 2008), como elacceso a la escuela y los servicios de salud. Sin embargo, no hay informaciónconcluyente en relación con objetivos finales de desarrollo humano, como elaprendizaje (Reimers, DeShano da Silva y Trevino, 2006) y el estado de salud onutricional de niños y niñas (Castiñeira, Nunes y Rungo, 2009; Hoddinott y Bassett,

2009).” (2011: 118)

Para evitar los problemas de significado y espacio, delimitan sus conceptos -población objetivo,mecanismos de focalización, instrumentos de selección, registro de destinatarios y criterios deegreso- y los países qua van a comparar, sin embargo no se detienen en definir apropiadamente elcontexto dimensional, ya que compraran países insulares con países continentales indistintamente,así como tampoco definen la variable tiempo, por lo que la comparación es diacrónica. Po último,el trabajo presenta un enfoque mixto, es decir hace uso de datos cualitativos y cuantitativos,dejando de lado el análisis cultural e histórico. Su principal aportación es la definición de tipologíaspara los PTC.

“Al respecto, en Cecchini y Martínez (2011) se propone clasificar analíticamente los

PTC en tres grandes tipos, lo que ayuda a comprender las distintas formas defuncionamiento de estos programas en relación con los objetivos, los instrumentosutilizados y los resultados esperados. Según este enfoque, los PTC se puedencaracterizar como: i) programas de transferencia de ingresos con condicionalidadblanda, ii) programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte y iii)sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades”. En el primercaso, el objetivo principal es asegurar un nivel de consumo básico a las familias pobres através de la transferencia monetaria, en el segundo, el objetivo central es promover eldesarrollo humano de los pobres mediante un mayor uso de los servicios de salud yeducación, y en el tercero, el propósito es conectar a las familias pobres con las distintasprestaciones ofrecidas por programas específicos y así generar un piso de inclusión.”(2011:180)

Lo que se puede concluir, a partir del análisis de estos dos trabajos de políticas públicascomparadas, es que los problemas que estos estudios enfrentan no son exclusivos de estos doscasos, sino que una buena parte de la literatura no ha logrado superar estas vicisitudes, lo que haprovocado que estos estudios no logren superar el carácter artificial de sus comparaciones,provocando que muchos de esos trabajos no logren aportar nuevos conocimientos la disciplina.

Sin embargo, como se pudo observar, los estudios de políticas públicas comparadas son muyimportantes en un contexto global, en donde los problemas sociales trascienden la fronteras




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nacionales e incluso las capacidades Estatales, afectando a toda la humanidad. En este sentido, losestudios de políticas públicas compradas cada vez serán más recurrentes, debido a que en estemomento los estudio sobre políticas públicas facilitan la comprensión de las relaciones que elestado entabla con la sociedad y los nuevos actores –gobernanza–, tanto supranacionales comosubnacionales, que surgen producto de este proceso global.

El abordaje de las políticas públicas comparadas desde el enfoque relacional o interactivo,posibilitará el estudio de las políticas públicas en acción como el resultado producido de lasinteracciones recíprocas entre actores estatales y sociales, considerando siempre los contextosculturales, históricos y sociales.




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Conclusiones: alcances y perspectivas de la Política Pública comparada

En este trabajo, se abordó el tema de las políticas públicas comparadas, analizando sus alcances yperspectivas. Específicamente nos enfocamos a discutir como el método comparativo se hautilizado en algunos trabajos importantes del campo de las políticas públicas y las políticas sociales,tratando de explicar cómo este método tiene ventajas metodológicas que le permiten abarcarmejor el objeto de estudio de las políticas públicas en un contexto global.

Iniciamos con una discusión necesaria sobre la condición de ciencia, disciplina, campo o subcampode las políticas públicas y planteamos dos trayectorias de estudio: 1) la discusión sobre el análisiscomparativo como método y no como objeto, para advertir al lector que aunque éste es unmétodo de control de baja de intensidad, la rigurosidad y la sistematización, son condicionesnecesarias para no caer en comparaciones artificiales, y; 2) el acoplamiento entre el métodocomparado y las políticas públicas, y cómo este método puede ayudar a construir una nuevaciencia de políticas (Lasswell). Con estos dos elemento, planteamientos argumentamos que, elcriterio técnico o utilitario, hoy en día en boga en el análisis de las políticas públicas, ha traídocomo consecuencia una crisis disciplinaria del campo, que puede provocar que el análisis de laspolíticas públicas en el futuro no pueda abordar exitosamente su objeto de estudio.

Nuestra discusión, nos lleva a concluir con varios planteamientos sobre los alcances y perspectivasde las políticas públicas comparadas en un contexto global, que presentamos a continuación:

En relación con el método de control comparativo, que alimenta al campo de las políticas públicascomparadas, argumentamos que aunque tiene limitaciones y es el menos poderoso de todos losmétodos de control existentes, su propósito es salvar las restricciones que la naturaleza de losfenómenos estudiados por las políticas públicas plantea al análisis científico. Por ello, los estudiosde políticas públicas comparadas, de inicio deben poseer un carácter reflexivo y crítico. De estaforma, la elaboración de teoría empírica dentro del área se fortalece, ya que puede justificar susafirmaciones con un grupo previamente seleccionado de casos y orientarse con preguntas precisas

y controladas.

Otro punto es, que el análisis comparado de las políticas públicas contribuiría a “corregir la visiónincompleta (o desviada por juicios implícitos de valor) que la ciencia política o la cienciaadministrativa comparadas tradicionales pueden dar de los sistemas políticos” (Meny y Thoenig,1992: 228). En este sentido, las políticas públicas comparadas serían el método para el estudio delas ciencias de políticas -policy sciencie-, mediante la adopción del método comparativo del procesode las políticas públicas, así como de sus resultados e impactos.

De la misma forma, el análisis comparado de las políticas públicas podría contribuir a sacar deltrance en el que sea metido el policy analysis. Según Meny y Thoenig, arguye en este sentido que:

“El segundo atractivo del análisis comparativo es el de permitir, en el campo políticosocial, una observación que se podría calificar de casi experimental. El estudio depolíticas idénticas o similares en contextos sociopolíticos diferentes se efectúa encondiciones casi ideales, porque permite, como lo subraya Bendix apropósito de lainvestigación comparativa en general, «desarrollar conceptos y generalizaciones a unnivel intermedio de lo que es verdadero en todas las sociedades y lo que es verdadero enuna sola sociedad, en un punto concreto del espacio y del tiempo» (Bendix, 1963, p.532).” (1992: 229)




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De esta manera, el aporte más significativo del análisis comparado de las políticas públicas, no essolo el dilapidar creencias, ideas y prejuicios sobre el proceso de elaboración de las políticas, sinocuanto más correcta sea la comprensión de éstas, menor será la tentación de actuar de maneraautoritaria para cambiar la sociedad.

Otro punto no menor que resulta de la discusión que presentamos en los párrafos anteriores, se

refiere al problema de la incorrecta comprensión de las políticas públicas, debido a que la mayorparte de las investigaciones fueron ahistóricas. Las nuevas orientaciones del método comparativo,que también permean en la dimensión comparada de las políticas públicas, consideran la historia17,la cultura -aspectos políticos, burocráticos e ideológicos- y el contexto como variables básicas desu análisis. Por ejemplo, el estudio de la fase de implementación, dentro del policy making, “debecontemplarse como un proceso sumergido en un contexto social donde los actores y lasestructuras emergen y cambian gradualmente hasta llegar a la situación presente.” (Meny yThoenig, 1992: 236)

En relación, con el aporte del análisis comparado de las políticas públicas al policy analysis, sedestaca el enriquecimiento teórico. Se ha argumentado en este trabajo, que las políticas públicas secaracterizan por su compatibilidad con diferentes enfoques y marcos teóricos, lo que podría

considerarse negativamente como un visón ecléctica de la disciplina, el análisis comparado de laspolíticas públicas, ha demostrado de forma positiva que la confrontación de paradigmas impulsa alos investigadores a estudiar cuestiones cruciales desde el punto de vista teórico.

Otro punto que tendrá que probarse a futuro, es que el análisis comparado de las políticaspúblicas tiene la capacidad para construir tipologías y modelos que, a su vez, se contrastarán connuevas investigaciones empíricas para ser confirmados, corregidos o abandonados.

Para finalizar, es importante señalar que el análisis comparado de las políticas públicas puedeentenderse casi como una perspectiva de análisis propia, que pretende explicar las similitudes ydiferencias observadas; es decir, pretende buscar variables explicativas que den cuenta de lasdiferencias existentes entre políticas públicas similares. Por ello, los alcances y perspectiva de las

políticas públicas compradas en un contexto global son infinitas, sin embargo, deben comenzar porsuperar su crisis de universalismo y de explicación, y dejar de proyectar valores dominantes desistemas nacionales o internacionales a otros espacios locales, asimismo el análisis de las políticaspúblicas como disciplina, condiciona sus existencia a los alcances y perspectivas de las políticaspúblicas comparadas.

17 El llamamiento a favor de la historia, es una reacción ante el exceso de economicismo que ha marcado algunos camposde la disciplina de las políticas públicas. La disciplina ha estado limitada y marginada a la acción económica que se ha idoincrustando – embeddedness – en las estructuras de las relaciones sociales de la sociedad industrial poscapita lista, esta ideasegún Granovetter ve a la economía como una esfera cada vez más alejada y diferenciada de la sociedad, “en la que lastransacciones económicas ya no se definen por las obligaciones sociales de los que intercambian, sino por los cálculosracionales de la ganancia individual”. Esta limitación estructural de la política pública, debilita su potencial y acepta lavisión infrasocializada (undersocialized) o centrada en el actor atomizado homo economicus. Granovetter, Mark.“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”, The University of Chicago Press, TheAmerican Journal of Sociology, Vol. 91, No. 3 (Nov., 1985), pp. 482.




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