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Teorias da regulação
Prof. Marcos Vinicius Pó [email protected]
Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro
Características da regulação
• Uso da autoridade governamental
• Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos
diretos
• Pode assumir vários formatos institucionais
• Dispõe de uma grande gama de instrumentos
• Implica em direcionamento de atores privados
• Altamente técnica – requer expertise burocrático
• Graus significativos de delegação de autoridade
discricionária e normativa
• Impõe desafios para accountability e controle
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Abordagens teóricas e analíticas
• Interesse público (política)
• Teorias econômicas
► Teoria normativa
► Teoria positiva
• Teoria Agente-principal (ou da agência)
• Nova Economia Institucional (NEI)
• Regulação como política pública
• Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza do problema a ser estudado.
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Interesse Público
• Análise por um prisma político para o estabelecimento da regulação e das motivações dos reguladores em relação aos problemas ocasionados pelo mercado
• Regulação como resposta governamental para as falhas de mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade
• Estudo dos padrões de relacionamento entre regulador e regulado
• Força dos grupos sociais e econômicos junto aos atores políticos
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Teorias econômicas
• Teoria normativa: intervenção do Estado na esfera
econômica
• Teoria positiva: bases de ação do Estado frente à ação dos
agentes privados
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Teoria normativa
• Atuação do Estado para assegurar a operação Pareto-
eficiente dos mercados
• Mercados competitivos asseguram alocação eficiente de
recursos
• Falhas de mercado
► Bens públicos: não-exclusividade; não-rivalidade
► Falhas de competição: ineficiência alocativa; ineficiência
produtiva
► Externalidades: custo privado é inferior ao custo social de
produção
► Assimetria de informação: seleção adversa; risco moral
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Agenda normativa
• Integração vertical
• Liberalização
• Estrutura horizontal
• Estrutura regional
• Regulação de preço de produto
• Regulação de preço de acesso
• Regulação de monopolistas
• Regulação pró-competição
• Regulação de aspectos que não se referem a preços
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Interface entre a agenda positiva e a
normativa
Fonte: Melo, 2000: 15
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A concorrência é desejável?
A c
on
corr
ên
cia
é v
iáve
l? Sim Não
Sim
Mercado concorrencial normal
Cream skimming
Nã
o Barreiras impostas por
firmas dominantes ou ex-monopolistas
Monopólios naturais severos
Teoria positiva
• Teoria Econômica da Regulação (teoria da captura)
► Inclusão dos grupos de interesse na análise da regulação e suas motivações
• Empresas lucrariam com a regulação e a sociedade perderia:
► Captura
► Articulação entre empresas reguladas, sistema político e os reguladores
► Limitação ou proteção contra a concorrência
► Ampliação da renda extraída dos consumidores
• Contexto histórico de questionamento à regulação (1970-80): elemento que distorce a alocação ótima de bens de um mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a sociedade seria a desregulamentação
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Fundamentação teórica
• Lógica da ação coletiva (Olson, 1965)
• Abordagem economicista
• Grandes grupos x grupos pequenos
• Elementos analíticos
► Concentração X difusão de benefícios e/ou prejuízos
► Impeditivos para a organização
o Custos de organização
o Custo de informação
• Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se organizarem
• Organização parcial de grupos já seria suficiente para diminuir a apropriação de renda
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Conclusões principais da teoria positiva
• Grupos pequenos e bem organizados se beneficiarão da
regulação mais do que os grupos grandes e difusos, ou à
custa destes.
• A política regulatória procurará preservar a distribuição
de recursos entre os membros da coalizão dominante.
• A regulação é sensível a perdas de bem-estar, pois os seus
benefícios se concentram em sua capacidade de distribuir
riqueza.
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Teoria agente-principal (teoria da agência)
• Foco na delegação de autoridade: contrato permeado por
assimetrias de informação e de recursos
• O principal busca atingir seus objetivos impondo
incentivos, restrições e penalidades ao agente, buscando
superar o fato de não conseguir observar e avaliar
diretamente as ações deste
► Exploração oportunista
► Discrepância entre comportamento ex ante e ex post
► Custo de agência
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Riscos da delegação
• Risco moral: mudança de comportamento do agente em função do ônus da sua atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser usado além do razoável.
• Seleção adversa: tendência de que o sistema de proteção incorpore indivíduos de maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo vicioso.
• Seleção de risco: criação de barreiras à entrada de pessoas com maior risco e taxa de utilização do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros.
• Assimetria informacional: uso da informação em benefício próprio, limitando a ação dos controladores (principais).
• Dificuldade de revisão: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas novas regras, tornando politicamente mais difícil reverter as ações realizadas.
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Controle administrativo
• Estratégias utilizadas para reduzir o espaço discricionário e a derivação (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda definida originalmente
• Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de informações e as oportunidades de que algum ator soe o alarme de incêndio
• Desenho institucional: seleção dos grupos de interesse habilitados a monitorarem as agências a participarem do seu processo decisório.
• Regras e mecanismos que aumentem a transparência e diminuam a velocidade do processo de regulação permitem aos interessados agir antes que alguma decisão contrária aos seus interesses seja tomada
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Transferência de culpa (blame shifting)
• As instituições seriam criadas com mandatos vagos, recursos e
autoridade como uma forma de afastar dos políticos as
decisões controversas e difíceis sobre assuntos complexos
• Assim, os políticos poderiam usar a sua influência em prol
dos cidadãos ou de grupos descontentes, denunciando
problemas da burocracia para o aplauso público
• Dilema da delegação: risco de perdas por má decisões e/ou
custos políticos X perda de poder decorrente da delegação e
custos de controle
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Teorias institucionalistas
• Institucionalismo: análise das instituições e seu papel no
comportamento dos agentes
• Nova economia institucional: análise do papel das
instituições para o desenvolvimento econômico e social
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Institucionalismo
• Instituições: ► Restringem e corrompem o comportamento humano
► Induzem comportamentos específicos, estratégicos
► Fornecem meios de liberação do vínculo social
► São criação humana, podem ser modificadas pela política
► Mudanças provocam resultados incertos: altera as regras do jogo
• Pressuposto: os resultados são racionais do ponto de vista coletivo, dentro das regras postas
• Eixos de análise ► Poder
► Cálculo racional
► Estrutura de incentivos
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Instituições e atores
• Os atores sociais, econômicos e políticos não apenas
maximizam seu interesse próprio com base em limitações
do contexto, mas:
► Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto
► Traçam estratégias
► Tentam moldar o contexto para:
oMelhorar chances futuras
oConstituir suas identidades e interesses
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Nova Economia Institucional (NEI)
• Origem teórica: teoria da Firma (final da década de 1930) ► Incluiu nos modelos econômicos questões como os custos de
transação
• Firma: estruturas para diminuir os custos de transação e superar falhas de mercado e oportunismo ► Com custos de transação baixos o mercado tenderia a propiciar
uma alocação eficiente dos recursos
• Tipos de custos de transação ► Busca e informação
► Negociação
► Determinação de políticas e implementação
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O que são instituições para a NEI?
“Instituições são restrições humanamente planejadas que
estruturam as interações políticas, econômicas e sociais.
Elas consistem de restrições tanto informais (sanções,
tabus, costumes, tradições, e códigos de conduta) como
formais (constituições, leis, direitos de propriedade). [...] As
instituições proveem a estrutura de incentivos de uma
economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a
direção da mudança econômica em direção ao crescimento,
estagnação ou declínio” NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives,
Vol. 5, No. 1 (Winter): 97
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Papel básico das instituições
• Reduzir os níveis de incerteza no ambiente de negócios
• Dar credibilidade às relações sociais em uma economia de mercado
• Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de descumprimento)
• Fornecer compromisso (commitment)
► Estabilidade contratual
► Estabilidade de regras
► Limitar possibilidade de expropriação de rendas ou ativos
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Privatização e instituições
• Serviços públicos privatizados possuem:
► Custos irrecuperáveis (sunk costs)
► Longa maturação para retorno de investimentos
► Forte interesse político (alto consumo, direitos...)
• Assim, seria necessária uma estrutura institucional com:
► Restrições à ação discricionária dos reguladores
► Restrições à mudança de regime regulatório
► Instituições que garantam as restrições
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Governança regulatória
• Diversas combinações possíveis envolvendo:
► Legislativo
► Executivo
► Judiciário
► Regras informais
► Capacidade institucional do país
• Também deve-se considerar que processos de privatização/concessão implicam em:
► Gerar coalizões favoráveis com peso institucional e econômico
► Há altos custos legais e políticos de se desfazer o que já foi realizado
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NEI como referencial analítico
• Pesquisas sobre o papel das instituições, muitas delas financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos regulatórios que proporcionassem segurança contra ações arbitrárias e oportunistas dos governos encorajavam o investimento privado de longo prazo.
• Tipos de instituições analisadas: ► Executivo e Legislativo;
► Judiciário;
► Costumes e normas informais que impõe restrições às ações de indivíduos ou instituições;
► As características dos interesses sociais presentes no país, incluindo o papel da ideologia;
► As capacidades administrativas do país.
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NEI como receituário institucional
• As conclusões obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova
economia institucional acabaram se tornando um receituário
para instituições reguladoras:
“(a) liberdade gerencial, (b) autonomia política (liberdade da influência
política e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigação de um
agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao
seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder
de indivíduos singulares na instituição) , e (e) incentivos (para recompensar
pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrários).”
(GUASCH; SPILLER, 1999:49)
• A autonomia se tornou uma negação do controle político.
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Regulação como política pública
• Tipologia
• Características da política
• Tipo de discussão
• Tipo de ambiente
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Lowi, 1972
• Policy determine politics – o tipo de política pública
determina o jogo político.
• Cada tipo de política pública vai encontrar diferentes
formas de apoio e de rejeição.
• Cada tipo de política pública gera uma configuração de
pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,
portanto, dentro do sistema político de forma distinta.
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Tipologia de Lowi
• Distributiva: decisões que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados) do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo
► Ambiente político: troca de favores
• Regulatória: coerção individuais (empresas ou pessoas) e imediatas, situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presença de grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero.
► Ambiente político: confronto, negociação, barganha
• Redistributiva: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros;
► Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias
► Ambiente político: conflituoso, são as de mais difícil encaminhamento
• Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras do jogo
► Ambiente político: negociação entre partidos, busca de apoios
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Tipologia de Wilson (1973; 1989)
Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it
Elaboração nossa
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Tipo de política Benefícios
Concentrados Difusos
Cu
sto
s
Concentrados Grupos de interesse Luta dos grupos pela conquista da
arena política, visando desequilibrar o jogo
Empreendedora Leva o agente público a buscar apoio de grupos sociais ou de políticos para
poder realizar a sua missão
Difusos Clientelista
Captura pelo grupo dominante
Majoritária Dependerá de ação política que
aglutine interesses dispersos
Contribuições das abordagens
• Interesse público: importância das demandas e necessidades sociais e o papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado.
• Econômica:
► Normativa: regulação como meio de buscar eficiência econômica/ para atingir determinados resultados econômicos.
► Positiva: a regulação não é neutra, é permeada por interesses e pode ser capturada para a proteção de determinados grupos.
• Principal-Agente: riscos do agente não seguir as orientações de quem delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade.
• Institucional:
► Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os agentes de maneiras inesperadas.
► NEI: instituições reguladoras como elementos para garantir contratos, elemento central para a atração de investimentos.
• Política pública: a regulação é um ambiente de conflitos pluralistas, constituindo-se em um jogo de soma zero.
Trabalho final: analisar as instituições e questões regulatórias em um setor específico usando os referenciais teóricos vistos na disciplina
• Deve conter minimamente
► Mapeamento e descrição das instituições regulatórias do setor (agências, ministérios, secretarias, etc), incluindo uma análise dos elementos de accountability
► Indicação das principais leis e instrumentos legais
► Indicação das principais questões regulatórias e problemas do setor
► Aspectos federativos envolvidos (se aplicável)
► Identificação dos grupos sociais, econômicos e políticos envolvidos
► Análise geral e conclusão
• Setores
► Transportes (terrestre e aquático)
► Energia elétrica
► Recursos hídricos
► Educação superior
► Petróleo e gás
► Aviação civil
► Saneamento
► Saúde
► Concorrência
► Sistema financeiro
► Telecomunicações
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• Aulas de 27 e 29/08: Regulação e política: relações verticais e horizontais da burocracia reguladora
► Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo à venda. Tradução de Claudio Weber Abramo. São Paulo: Companhia das Letras. Capítulo 9
• Atividade individual para entrega em 27/08: análise crítica do texto:
► Posner, R. Teorias da regulação econômica. 1974 In. Mattos et all. Regulação econômica e Democracia. Editora 34: São Paulo. 2004
• Material disponível em:
http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/
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