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333.721.4U33m Unión Mundial para la Naturaleza. Oficina Regional

para Mesoamérica Manual de participaciónpública para evaluación de impacto ambiental /UICN. Oficina Regional para Mesoamérica; JuliánOrozco Badilla; Allan Astorga Gatgens; Grethel Aguilar Rojas.– San José, C.R. : UICN, 2004.

72 p. – 20 x 25 cm.

ISBN 9968-943-81-X

1. Ambiente. 2. Impacto Ambiental. 3. Evaluación de Impacto Ambiental. 4. Capacitación. I. OrozcoBadilla, J. II. Astorga Gatgens, A. III. Aguilar Rojas, G.IV. Título.

Producción y Edición:Unidad de Comunicación de la UICN-Unión Mundial para laNaturaleza, Oficina Regional para Mesoamérica.

Tel: (506) 241-0101

Fax: (506) 240-9934

Apdo postal:146-2150 Moravia, Costa Rica.

www.iucn.org/places/orma

Dirección: Grethel Aguilar

Edición: Julián Orozco

Colaborador: Allan Astorga

Diseño y Diagramación:IntergraphicDESIGNS S.A

Foto de portada:IntergraphicDESIGNS S.A

Este documento nace a partir de los talleres sobre Participación Pública y Evaluaciónde Impacto Ambiental que se realizaron en Nicaragua, Costa Rica y Guatemala a la luzdel “Proyecto de Fortalecimiento de EIA en Centroamérica” de la CCAD - ComisiónCentroamérica de Ambiente y Desarrollo y la UICN - Unión Mundial para la Naturaleza.

Se fundamenta en los documentos que prepararon para estos talleres un conjuntode profesionales conocedores del tema, entre ellos, Ineke Steinhauer de la SecretaríaTécnica de Evaluación de Impacto Ambiental de Holanda (NCEIA), María VirginiaCajiao y Allan Astorga en sus capacidades de consultores expertos en el tema; GrethelAguilar como Directora del Proyecto y Julián Orozco comoeditor.

En la publicación destaca la relevante colaboraciónde los directores de EIA de cada país deCentroamérica y en especial de Hilda Espinoza,Eduardo Madrigal, Carlos Roberto Morales, losfuncionarios de las autoridades ambientales deNicaragua, Guatemala y Costa Rica y lasociedad civil, quienes participaron en esteproceso con sus presentaciones y experienciasprácticas las cuales ayudaron a obtener undocumento apegado a la realidad de la región.

Se agradece elfinanciamiento del Ministeriode Relaciones Exteriores delos Países Bajos y la ComisiónHolandesa de EIA. A todosnuestra gratitud.

Reconocimentos

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Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Capítulo IUn acercamiento a la Participación Pública

1.1 Hacia un concepto de participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111.2 La participación pública en el marco jurídico internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . .121.3 Importancia de la participación pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151.4 Recuadro: Seis buenas razones para aplicar la participación pública. . . . . . . . . .161.5 La participación pública y sus elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161.6 La participación pública con un enfoque de género en procesos de EIA . . . . . .17

Capítulo IICentroamérica y la aplicación de la participación pública

2.1 Incorporación de la participación pública en los procesos de EIAen Centroamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

2.2 La participación pública en Centroamérica: fortalezas, oportunidades,debilidades y amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

2.2.1 Las fortalezas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222.2.2 Las oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232.2.3 Las debilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .242.2.4 Las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252.3 Aspectos legales de la participación pública en Guatemala,

Costa Rica y Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262.3.1 Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262.3.2 Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272.3.3 Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Índice

Manual de Participación Pública

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Capítulo IIIOrganización de la participación pública y su ejecución

3.1 ¿Cómo debe organizarse un plan de Participación Pública? . . . . . . . . . . . . . . . . .313.1.1 Siete pasos para la elaboración de un plan de participación pública:

• Paso 1:Determinar objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31• Paso 2:Indentificar actores implicados y afectados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31• Paso 3: Identificar límites y oportunidades en términos de

finanzas y de tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32• Paso 4: Identificar las técnicas apropiadas

(Recuadros: Técnicas frecuentes para la incorporación de laparticipación pública y técnicas para la comunicación con el público . . . . . .32

• Paso 5: Identificar estructuras de la autoridad tradicional y procesos en la toma de decisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

• Paso 6: Garantizar la suficiente devolución de respuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35• Paso 7: Desarrollar mecanismos para considerar los resultados

de la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

Capítulo IVHerramientas técnicas de la participación pública

4.1 ¿Cuándo incluir la participación pública en los Estudios de Impacto Ambiental? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

4.2 La participación pública y las herramientas técnicas principales de lossistemas de EIA según su fase de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

4.2.1 Screening:A)Listados taxativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38B) Áreas Ambientalmente Frágiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39C) Formularios Ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40D) Análisis de Significancia del Impacto Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41E) Inspecciones Ambientales Ex.-ante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42F) Rutas de decisión en EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

4.2.2 Scooping:A) Términos de Referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

4.2.3 Estudio de Impacto Ambiental:A) Participación pública durante la elaboración del EsIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

4.2.4 Revisión:A) Declaración de Impacto Ambienta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46

4.2.5 Realización y Monitoreo:A) Licenciamiento ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48


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B) Inspecciones Ambientales de Cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50C) Auditorías Ambientales de Cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51D) Denuncias ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

4.3 La participación pública como herramienta para la Evaluación Ambiental Estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

Capítulo VAspectos a tomar en cuenta durante la participación pública

5.1 El poder de la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .575.2 ¿Cuándo se debe aplicar la participación pública,

qué tan profunda debe ser y cuándo puede ser descartada? . . . . . . . . . . . . . . .575.3 Maximización de los beneficios de la participación pública llevada a cabo

en etapas tardías de la Evaluación de Impacto Ambienta . . . . . . . . . . . . . . . . . . .585.4 Deficiencias de la inclusión tardía de la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . .585.5 ¿Qué hacer si se incluye tardíamente la participación pública? . . . . . . . . . . . . . .585.6 Casos especiales para la participación pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .585.7 ¿A quiénes involucrar en la participación pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

Recuadro: Las 10 preguntas básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .595.8 Sobre límites geográficos y responsabilidades

dentro del proceso de participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .605.9 Características para la disponibilidad de la información al público . . . . . . . . . . . .605.10 El derecho a la respuesta en la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .615.11 La compensación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .625.12 El profesional social dentro del proceso de participación pública . . . . . . . . . . . . .625.13 Monitoreo y participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Capítulo VILecciones aprendidas

6.1 Lo que dicta la experiencia en la participación pública: Lecciones 1, 2 y 3 . . . . .65


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La participación pública en Centroaméricaes el resultado de un proceso de duras luchaspor la democratización de los Estados. Es untema que varía de país a país y sobre el cualno se podría contar una única historia.

Las evaluaciones de impacto ambiental enCentroamérica nacen a principios de los añosnoventa y se fortalecen mediante la prácticay la reforma legislativa. Todavía estánpendientes tareas qué realizar, pero el trabajoconjunto de la región, por intermediación delComité Técnico de Evaluación de ImpactoAmbiental de la Comisión Centroamericanade Ambiente y Desarrollo (CCAD), marchaactualmente a ritmo pujante.

La participación pública es fundamentalpara un adecuado desarrollo del proceso deevaluación de impacto ambiental en todassus etapas. A pesar de que los paísescentroamericanos cuentan con bases legalespara la participación, éstas son insuficientes. Esnecesario profundizar en la adaptación deherramientas para hacerlos más efectivos. Enla mayoría de los casos la evidencia sugiereque la contribución del público a los procesosde EIA ha sido limitada por razones diversasque han ido desde la falta de información y lacarencia de voluntad política hasta lainsuficiencia de recursos.

Los gobiernos expresaron su compromisode promover la participación pública con laaprobación en 1992 del Principio 10 de laDeclaración de Río de Janeiro, la cual,establece el derecho a la información, alacceso a la justicia y a la participación en la

toma de decisiones y además ha sidoreafirmada en la Cumbre Mundial deDesarrollo Sostenible en Johannesburgo,2002.

A nivel regional, los Ministros de Ambienteaprobaron en junio del 2002 el “Acuerdo parael Fortalecimiento de las EIA enCentroamérica” y su Plan de Acción, el cualestableció la necesidad de desarrollar unaestrategia de participación pública y EIA paraCentroamérica.

El documento que se presenta ahora esfruto, precisamente, de la participación deinstituciones gubernamentales, sociedad civil,empresa privada y expertos nacionales einternacionales en el marco del proyecto de“Fortalecimiento de la EIA en Centroamérica”(CCAD/ UICN). Alrededor de este proceso, seha profundizado, discutido y compartido laimportancia de impulsar una participaciónpública que responda a los retos que enfrentala región en su gestión ambiental.

Se ha dicho que la participación públicapuede ser vista como un obstáculo aldesarrollo, sin embargo,un uso responsable deella en condiciones de acceso a buenainformación en tiempo oportuno,fortalecerá latoma de decisiones sobre cómo alcanzar eldesarrollo sostenible de Centroamérica. Existeel compromiso político y la voluntad socialpara seguir abonando este campo.

Presentación

Dr. Grethel Aguilar R.UICN-Unión Mundial para

Naturaleza / Mesoamérica


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1.1 Hacia un concepto de participaciónpública

La incorporación de la participaciónpública en los procesos de evaluación deimpacto ambiental es un tema queadquiere significancia gradual conformelas poblaciones y los desarrolladores deproyectos toman conciencia sobre laimportancia de establecer vínculos ysoluciones a conflictos que puedenresolver conjuntamente.

A lo largo de la historia el conceptode participación pública ha tenidodiferentes significados dependiendodel país, gobierno o época. Entérminos generales la participaciónpública en el contexto de lasEvaluaiones de Impacto Ambiental(EIA) es un mecanismo en el que losindividuos, en defensa de sus intereses,deciden emitir opiniones y realizaracciones con relación a proyectos,obras o situaciones que les esténafectando o les puedan afectar.

La participación pública también esentendida como el derecho individualdel ciudadano de poder incidir enpolíticas sobre las cuales es elbeneficiario directo, así como de tener

instrumentos para enfrentar al Estadocuando sus intereses son agredidos oviolados por éste1. Esto se suma a que2 laparticipación pública es un proceso endos vías, en el cual las comunidades nosolo exponen su parecer, sino quetambién deben recibir una respuesta asus preocupaciones. Aguilar indica que“la participación deber ser concebida eneste sentido como un proceso completoque incluya además del derecho a serescuchado, el derecho a tener respuestade la administración.”

Con frecuencia se comprende porparticipación pública a todo proceso queinvolucra a la sociedad en la creación depropuestas, solución de problemas y en latoma de decisiones. Se considera de vitalimportancia la inclusión de los grupos deinterés, es decir, grupos de personas uorganizaciones quienes serían lesionadaspor los efectos o consecuencias de lasdecisiones de un proceso.

Es también conocido que el interéssocial por la participación pública y elpapel que cumple en sus distintos espaciosestá relacionado al entrenamiento deconductas cívicas y el refuerzo de losniveles de responsabilidad de las personascomo miembros de una sociedad.

1-Cajiao Jiménez, María Virginia. Los espacios de participación ciudadana en los procesos de Evaluación de ImpactoAmbiental. El caso de Costa Rica. Tesis de grado para optar al título de Master en políticas, legislación y gestión ambientalen Centroamérica. Managua, Nicaragua. Universidad Paulo Freire, Julio 2003.

2-Aguilar Grethel, R. Participación Pública y Evaluación de Impacto Ambiental en Centroamérica. En Evaluación deImpacto Ambiental para Centroamérica. La Serie. Tomo 5. Desarrollo Económico y Evaluación de Impacto Ambiental UICN-CCAD. San José, Costa Rica. Diciembre 2003.

Capítulo IUn acercamiento a laParticipación Pública


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Técnicas como la información alpúblico mediante folletos, periódicos,panfletos o las consultas y audienciaspúblicas, se coaligan cada vez más asituaciones en las cuales el grado deimplicación público es más grande, dondehay tomas de decisión participativa en lasque la misma comunidad puede ayudar adeterminar el alcance, los objetivos y lamecánica de la participación y donde laselecciones finales son producto dedeliberaciones multilaterales en las quetanto cuenta la opinión de la sociedadcomo las inquietudes del gestor delproyecto de desarrollo.

De esta manera, comunidades, ONG’s,entidades gubernamentales y localesjunto con la población civil, puedenalcanzar resultados beneficiosos paratodos o al menos para la gran mayoría delos implicados.

En Centroamérica el tema de laparticipación pública en las EIApaulatinamente ha tomando relevanciade la mano con el proceso dedemocratización de los países. En juniodel 2002 los Ministros del Ambiente de laregión expresaron el compromiso deproporcionarle a las comunidades unpapel más participativo en los temasambientales mediante la aprobación del“Acuerdo para el Fortalecimiento de losSistemas de Evaluación de ImpactoAmbiental en Centroamérica”.

En dicho acuerdo, como sextoconsiderando, se postuló que: “esnecesario impulsar el desarrolloeconómico y social de los puebloscentroamericanos con responsabilidadambiental y que la herramienta de lasevaluaciones de impacto ambientalapoya a una mejor toma de decisionespolíticas sobre las obras, proyectos y

actividades que deben ser llevados acabo en la región”.

En apoyo a este propósito, se acordóimpulsar en El Plan de AcciónCentroamericano de EIA, el cual tienecomo una de sus nueve metas a cumplir, laelaboración de una estrategia para elfortalecimiento de los mecanismos departicipación pública dentro de losSistemas de Evaluación de ImpactoAmbiental. El presente documento es uninsumo en la construcción de estaestrategia la cual guiará a la región haciauna participación pública más fortalecida.

1.2 La participación pública en el MarcoJurídico internacional

Los seres humanos organizados siemprehan luchado por el derecho a laparticipación. En el tema de lasevaluaciones de impacto ambiental lainserción de las preocupaciones delpúblico asegura que estas respondan a lasnecesidades e inquietudes de mayoresgrupos humanos. Son varios los esfuerzosque en el ámbito internacional y regionalse han realizado para promover laparticipación en la toma de decisionescomo un factor para promover el desarrollosostenible y mejorar la calidad de vida.

En la Cumbre Mundial de la Tierra enRío de Janeiro (Brasil 1992) se reconocióinternacionalmente la importancia de laparticipación pública como unmecanismo para alcanzar un desarrollomás equitativo y sostenible. En laDeclaración de Río de Janeiro3 se indicóla necesidad de recurrir a otros sectoresde la sociedad tal como se establece ensu principio 10, el cual dicta que:

“El mejor modo de tratar las cuestionesambientales es con la participación de

3-Específicamente en el principio 10 de esta declaración internacional, la cual fue suscrita por más de cien jefes de estadoy de gobierno de todo el mundo, en Rio de Janeiro en 1992.


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todos los ciudadanos interesados, en elnivel que corresponda. En el planonacional, toda persona deberá teneracceso adecuado a la información sobreel medio ambiente antes de quedispongan las autoridades públicas,incluída la información sobre los materialesy las actividades que encierran peligro ensus comunidades, así como la oportunidadde participar en los procesos de adopciónde decisiones. Los Estados deberán facilitary fomentar la sensibilización y laparticipación de la población poniendoinformación a disposición de todos.Deberáproporcionarse acceso efectivo a losprocedimientos judiciales y administrativos,entre estos el resarcimiento de datos yrecursos pertinentes”.

Este décimo principio sobreparticipación pública establece que en susdeliberaciones, los Estados deben integrar ala sociedad civil y tomar en cuenta susideas de manera que las comunidadesparticipen en la toma de decisiones.También nos permite identificar algunos delos elementos básicos de la participaciónpública como lo son: el acceso a procesosde toma de decisión, el acceso a lainformación, y el acceso a la justicia.

La pasada Cumbre Mundial sobre elDesarrollo Sostenible (CMDS), efectuadaen Johanesburgo, Sudáfrica, en el 2002,tuvo entre sus éxitos la reafirmación delprincipio de acceso a la información,participación y justicia, lo cual viene amostrar la continua importanciadedicada a este tema en el entornoglobal.

La participación pública enJohanesburgo adquirió importancia4 en

su “Plan de Implementación” en el cualse acordó el párrafo 146 bis que estipula:

“Todos los países deben promover tambiénla participación pública, incluyendomedidas que provean el acceso a lainformación con respecto a la legislación,regulaciones, actividades, políticas yprogramas. Ellos deberían fomentartambién una total participación pública enla formulación e implementación de laspolíticas de desarrollo sustentable. Lasmujeres deberían participar total eigualitamente en la toma de decisiones yformulación de políticas”.

En el contexto del medio ambiente y eldesarrollo, se ha hecho evidente lanecesidad de emplear nuevas formas departicipación. Se trata de la necesidad deque las personas, los grupos y lasorganizaciones participen en losprocedimientos de evaluación delimpacto ambiental, conozcan elmecanismo de adopción de decisiones yparticipen en él cuando exista laposibilidad de que esas decisiones afectena las comunidades donde viven ytrabajan. “Toda persona, grupo uorganización debería tener acceso inclusoa la información acerca de productos yactividades que tuvieran consecuenciasimportantes sobre las medidas deprotección del medio ambiente...”5

Esta última cita, señala unaaproximación directa de la participaciónpública con la Evaluación de ImpactoAmbiental y establece la necesidad deque las comunidades estén bieninformadas acerca de su posibilidad dehacer valer sus opiniones e incrementar suacceso a la información relativa a

4- Vinculado a la posición de los Estados en este aspecto, vale recalcar un acontecimiento paralelo que tuvo lugar durantela celebración de la CMDS. Esto fue la amplia aceptación y apoyo a la “Asociación para el Principio 10”, una iniciativaencabezada y promovida por una coalición de organizaciones de la sociedad civil y gubernamental de todo el mundo lacual legitimó todavía más los esfuerzos dirigidos en este sentido.5- Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 1992. "Programa 21" Consejo de laTierra. Sección III FORTALECIMIENTO DEL PAPEL DE LOS GRUPOS PRINCIPALES. Capítulo 23 preámbulo, página 379).


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proyectos que tengan algún impactosobre ellas.

De una manera más abierta, estaconceptualización de la participaciónpública y los procesos de evaluación deimpacto ambiental se hace notar tambiénen los artículos 1, 2 y 8 de la Declaraciónsobre Derecho al Desarrollo de 1986.

En el artículo 1, se indica que elderecho humano al desarrollo implica lalibre determinación de los pueblos, la cual,incluye, con sujeción a las disposicionespertinentes, el ejercicio de su derechoinalienable a la plena soberanía sobretodas sus riquezas y recursos naturales.

El artículo 2, va más allá y establece queel individuo es el sujeto central del desarrolloy debe ser el participante activo y elbeneficiario. También ese mismo artículohabla de participación, al decir que losEstados tienen la potestad y el deber deformular políticas de desarrollo nacional conel fin de mejorar constantemente elbienestar de la población entera y de todoslos individuos sobre la base de suparticipación activa, libre y significativa en eldesarrollo y en la equitativa distribución delos beneficios resultantes de éste.

En su artículo 8, la declaración indicaexpresamente que: “Los Estados debenalentar la participación popular en todaslas esferas como factor importante para eldesarrollo y plena realización de todos losderechos humanos”6.

A partir de estos tres artículos se señalannuevamente ideas que brindan sustento ala participación pública dentro delderecho al desarrollo humano, entre ellos,

el reconocimiento de los pueblos comosoberanos sobre sus recursos naturales y lanecesidad de que el Estado desarrolle eimpulse políticas encaminadas a fortalecerla participación pública de la sociedad.

Existen instrumentos regionales talescomo la Estrategia Interamericana para laPromoción de la Participación Pública en laToma de Decisiones para el DesarrolloSostenible y la Convención de Aarhus, queconstituyen ejemplos de materialización deeste derecho.

La Estrategia Interamericana deParticipación Pública fue impulsada por laOrganización de los Estados Americanos,en cumplimiento de lo previsto en laCumbre de Bolivia7 (diciembre 1996), ycomo medio para identificar mecanismosconcretos que hicieran posible unaparticipación transparente, responsable yeficaz de cada persona, de la sociedadcivil y de los gobiernos, y promover unatoma de decisiones participatoria en laformulación, adopción e implementaciónde políticas referentes al medio ambiente yal desarrollo sostenible de América Latina yel Caribe.

La Convención de Aarhus, adoptada anivel del Consejo Económico de Europa yfirmada por 39 países el 25 de junio de 1998,resulta ejemplar en el proceso deincorporación de la sociedad civil respectoa la adopción de decisiones y el acceso a lajusticia en asuntos ambientales.

Aunque es de alcance regional, Aarhustiene importancia mundial, pues representaun fiel seguimiento a lo establecido en elPrincipio 10 de la Declaración de Río, enrelación con la necesidad de incluir la

6-Declaración sobre el derecho al desarrollo: resolución 41/128 de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1986.Manual de Derechos Humanos y Ambiente. op. cit. p. 757-En 1998, en el marco de la Cumbre de las Américas II de Santiago de Chile, los jefes de Estado renovaron su compromisohacia la participación pública en los procesos de desarrollo. Estos compromisos fueron la continuación de progresosanteriores materializados en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro y la Cumbre de las Américas en Miami, así comotambién, resultado del trabajo de gobiernos y organizaciones comprometidas con el desafío de la participación pública.


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participación de los ciudadanos en el temaambiental y brindarles acceso a informaciónque esté en poder de las autoridadespúblicas. En el mismo sentido se pretendeasegurar a la comunidad que cualquierautoridad o fuente contaminantetransgresora de las normas, pueda serdemandada por individuos u organismos nogubernamentales.

Aarhus establece la obligación deinformar y publicar a la comunidad losaspectos ambientales relacionados conoperaciones o proyectos de inversión demanera que se la incluya en el procesodecisorio y establece que cada partetratará de velar porque los funcionarios yautoridades asistan y orienten al público enla búsqueda de acceso a la información, elfomento de la participación en el procesode adopción de decisiones y el acceso a lajusticia en cuestiones ambientales.

No obstante,este convenio todavía no haalcanzado a profundizar lo suficiente enmateria de participación pública, pues nobrinda directrices específicas para la tomade desiciones tanto en planes y programascomo en la forma de fiscalizarlos. Tampocoha logrado establecer parámetros designificancia de impactos ambientales en loscuáles deberían participar las comunidadesni el alcance de la participación pública enlos estudios de impacto ambiental.

Será necesario retomar los compromisosasumidos por los países y ver laparticipación pública como un aporte aldesarrollo. Centroamerica está trabajandoen insertar plenamente la participación dela sociedad civil responsable en laadopción de las decisiones sobre eldesarrollo sostenible, sin embargo, esto hasido una tarea lenta y que requiere deapoyo. Aún cuando en algunos países yaexisten legislaciones que aseguran estederecho,muchos no conocen su alcance y

se carece de los instrumentos necesariospara su aplicación.

1.3 Importancia de la participaciónpública en las EIA

La inclusión de la participación públicaen los procesos de EIA no es solo unprocedimiento que hace más completos losEstudios de Impacto Ambiental (EsIAs),por elcontrario bien conceptualizada puedellegar a constituirse en un aporte en elproceso de toma de desiciones.

Erróneamente algunos suponen queincluir la opinión de la cuidadanía o lacomunidad en los términos de referencia delEsIA de un proyecto solo significa un costo detiempo y recursos para el proponente y laautoridad ambiental. No obstante, estamanera de percibir la participaciónpública no toma en cuenta losinnumerables beneficios que su aplicaciónpuede brindar.

La participación pública en lainvestigación preliminar al desarrollo de lostérminos de referencia permite recabarinformación y brindar conocimiento a losevaluadores ambientales sobre aspectosque de alguna manera pueden ignorar ono percibir en toda su importancia.Conocimientos que probablemente sólopueda obtener por medio del contactocon las comunidades vinculadas alproyecto de desarrollo.

La participación pública,también permiteesclarecer nuevas alternativas para lasolución de conflictos o desentrañar posiblesconflictos antes de que estos sucedan; y nosolo eso, sino que abre espacios para eldebate y el hallazgo de soluciones.

Centroamérica como región ha decididopromover la participación pública dentro de


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las evaluaciones de impacto ambiental, nosolo para cada uno de los países quecomponen el istmo, sino como uninstrumento de armonización regional. Sepuede visualizar que la región debe impulsarla participación pública en EIA en uncontexto transfronterizo permitiendo a su vezprevenir conflictos ambientales entre países ypromoviendo que los habitantescomprendan y respeten las decisiones sobreel desarrollo.

1.4 Seis buenas razones para aplicar laparticipación pública

• Mejora el entendimiento de impactospotenciales tanto ambientales comosocioeconómicos.

• Identifica sitios o diseños alternativos ymedidas de mitigación para losimpactos que traería el proyecto dedesarrollo, sean estos ambientales osociales.

• Identifica asuntos controvertidos y creaun foro potencial para resolverlos

• Determina la necesidad decompensar a grupos afectados por lallegada de un proyecto de desarrollo.

• Aclara valores y prioridades de unacomunidad al tiempo que abre elproceso para la formulación dealternativas más equitativas y sostenibles.

• Establece procedimientos transparentes

Según datos de la Comisión para laEvaluación de Impacto Ambiental deHolanda (NCEIA), en el 2002 se realizó unainvestigación en este país en la cual se tomócomo muestra la participación pública de 53estudios de Impacto Ambiental.

El resultado fue que la participaciónpública,en 39 de los 53 casos (el equivalentea un 75%), generó discusión sobre asuntosque de no haber contado con la opinión delos ciudadanos no habrían sido tomados en

cuenta en la redacción de los términos derefencia (TdR) de dichos EsIAs.

Los temas abordados por los ciudadanostocaron asuntos que en su mayoríaaportaron alternativas mas favorables parael medio ambiente y el bienestar social. En lamitad de los casos la autoridad competenteincorporó las ideas de las comunidades ensus TdR.

1.5 La Participación Pública y sus elementos

La participación pública, para serentendida, tiene que estar asociada a otroselementos. Dentro de ellos el acceso a lainformación, el acceso a la justicia y elderecho a ser parte en la toma dedesiciones.

Acceso a la Información

La existencia del derecho a participarno es suficiente por sí mismo si antes no secuenta con la información necesariapara participar responsablemente.

La información es la que ayuda aformular un criterio, su calidad incidirásobre la calidad y profundidad de laopinión de las personas.

La ley, está en la obligación de señalarquiénes deben encargase de emitir lascomunicaciones y quiénes deberíanrecibirlas.Esta información debe contar concaracterísticas especiales: ser oportuna, serveraz y ser suficiente; además de ser abiertay en ningún sentido discriminada u omitidaen alguna de sus partes8.

El Libre Acceso a la Información incluye laposibilidad de cualquier persona, de revisardocumentación como expedientes públicos,políticas o planes.Este derecho se basa en lamisma naturaleza pública de los documentos


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del Estado, sin embargo, podrían existiralgunos límites, como por ejemplo laprotección de otros derechos o valorescolectivos (protección a la intimidad, sigiloindustrial, defensa nacional, negociacionesinternacionales, etc). La legislación de cadapaís deberá regular el acceso a lainformación y su régimen de excciones.

Acceso a la Justicia

Cuando se habla de “acceso a lajusticia”, en el tema de EIA esto se vincula laposibilidad de cada individuo de recurrir aórganos judiciales cuando su derecho a lainformación le ha sido negado. También ymás comunmente el acceso a la justicia hasido utilizado en reconocimiento delderecho a un ambiente sano y equilibrado.

De esta manera, la persona perjudicadapuede reclamar o demandar la defensa oconservación de su derecho ante el poderejecutivo (por la vía administrativa),o ante elpoder judicial (por la vía jurisdiccional).

El acceso a la justicia en cuestionesambientales es complejo, debido a lanaturaleza colectiva del interés. Sinembargo se han desarrollado losderechos de tercera generación que secaracterizan por tutelar bienes que nopertenecen o interesan solo a unindividuo concreto sino a unacolectividad de personas como es elcaso de los recursos naturales.

Derecho a Participar

Es el derecho de todo ciudadano aconocer los impactos que obras oactividades pueden ejercer sobre elambiente y a participar de la toma dedecisiones que le afecten. Es uninstrumento para expresar interesescolectivos o personales.

La participación debe ser concebida eneste sentido como un proceso completoque incluya además del derecho a serescuchado,el derecho a tener respuesta dela administración. Existen pocos casos en losque las legislaciones establecen plazos a laadministración para contestar a laspersonas que participan y tienencuestionamientos sobre las obras,es decir endonde se tutela “el derecho a respuesta”.

Al existir estos derechos estaremos máscercanos a que la participación públicapueda llevar a mejores decisionespolíticas y a fortalecer los procesos dedemocratización.

1.6 La Participación Pública con unenfoque de género en los procesos de EIA

En enero del 2003 el proyecto deFortalecimiento de las Evaluaciones deImpacto Ambiental en Nicaragua,Guatemala y Costa Rica, con el apoyoeconómico del Ministerio de AsuntosExteriores de los Países Bajos, publicó elManual denominado “Señalando elCamino”, el cual brinda una visión sobrecómo se puede incorporar un enfoque deequidad de género en las evaluaciones deimpacto ambiental que consideren llevar acabo una mayor participación social.

Entre muchos puntos que aborda eldocumento, se explica la necesidad devislumbrar la dimensión social de losestudios de impacto ambiental.A partir deuna herramienta denominada “Plan deParticipación Social desde un Enfoque deEquidad de Género” (PPSEG), eldocumento explica cómo se puede darel involucramiento de diferentes sectoresen las distintas etapas del proceso de EIA,para lo cual es necesario planificar y crear

8-A propósito de este tema, el apartado de este manual denominado: “Características para la disponibilidad de lainformación al público”, ahonda un poco más en el tema.


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las condiciones necesarias para que seaposible llevar a cabo esta tarea.

Para construir un PPSEG, se han establecidocinco pasos principales9:

1. Definir los objetivos del Plan deParticipación Social desde un Enfoquede Equidad de Género.

2. Analizar los diferentes actoresinvolucrados (afectados y beneficiarios)en cada una de las etapas.

3. Definir las acciones para involucrar laparticipación social en cada una de lasetapas de la EIA y de la obra(documentación, coordinación,consulta,orientación, asesoría, denuncia,organización y sensibilización).

4. Definir la estrategia que se seguirácuando se genera un conflicto

5. Establecer cuáles recursos se necesitany su costo para realizar las actividadesidentificadas.

9-Acuña Kathia, S. Señalando el camino: Reconsiderando la participación social desde un enfoque de equidad de géneroen los estudios de impacto ambiental en Centroamérica. UICN. San José, Costa Rica, 2003.


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2.1 Incorporación de la participaciónpública en los procesos de EIA enCentroamérica

Las estimaciones para el año 2001muestran que el 50.8% de la poblaciónCentroamericana se halla en situación depobreza, de la cual un 23% se encuentraen la franja de pobreza extrema. El cesede los conflictos armados terminó en laregión en 1996 con los Acuerdos de Pazen Guatemala. En Centroamérica laparticipación pública es un proceso queha ido de la mano con lademocratización de los Estados. Cadapaís experimenta diferentes facetas deesta participación dependiendo delcontexto político y cultural en que se hadesenvuelto.

En Honduras la ley establece colocarun anuncio en periódicos y en la radioanunciando el futuro desarrollo de unproyecto. Hay casos en los cuáles lasociedad civil puede hacer sugerencias

para que sean integradas en los Términosde Referencia (TdR). Posteriormente eldesarrollador debe colocar una copia delEsIA en los lugares establecidos en los TdRy si se le solicita, debe presentar losresultados del EsIA en cabildos abiertos,foros públicos u otros medios. Cualquierobservación, a partir de la colocación deuna copia del EsIA, debe presentarse enun plazo 30 días máximo.

En Panamá se plantea el propósitode que la ciudadanía sea involucradaen una etapa temprana de laelaboración del EsIA. Dependiendo dela categoría del proyecto hay tresposibles mecanismos: mediante unplan de participación pública, pormedio de una solicitud de informacióny a través de la consulta formal. Es deseñalar que un foro público esobligatorio en estudios de impactoambiental de alta categoría(Categoría III). Al igual que en losdemás países centroamericanos, existe

Capítulo IICentroamérica y la aplicación

de la participación pública


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un mecanismo de publicación en unperiódico de circulación nacional.

En Guatemala, por su parte, seestablece la obligatoriedad por parte deldesarrollista de publicar un edicto sobre elEsIA en el diario oficial y en el de mayorcirculación en el país. Luego de aparecerpublicado, la comunidad o losinteresados cuentan con un plazo de 20días para hacer las observacionesconcernientes al estudio.

De modo similar, en El Salvador la leyestablece la publicación del EsIA en losdiarios durante 3 días consecutivos. El avisodeberá realizarse por cuenta del proyectistay podrá recibir observaciones en los 20 díassiguientes a su publicación. Proyectos cuyoimpacto se considere mayor, seránsometidos a Consulta Pública por elMinisterio de Ambiente.

Dicho costo también será asumido porel titular. Los resultados de lasobservaciones deben ser evaluados porel Ministerio.

Para el caso de Nicaragua, primero serealiza una revisión preliminar, si tiene unresultado positivo, el desarrollador está enla obligación de publicar un aviso en dosperiódicos de la localidad indicando laapertura del periódo para su revisión porparte de la comunidad. Posteriormente,las observaciones recibidas sonestudiadas por el equipo técnico y sonagregadas al dictámen.Habrá casos,quepor su trascendencia pueden sersometidos a Consulta Pública en lasMunicipalidades afectadas por elproyecto.

La autoridad de evaluación deimpacto ambiental en Costa Rica, laSecretatía Técnica Nacional delAmbiente (SETENA), además de solicitar la

entrega de una copia de la Declaratoriade Impacto Ambiental a la Municipalidadcorrespondiente, se encarga de publicarla entrada del EsIA en un periódico decirculación nacional.

Una vez realizado este proceso se abreun espacio para la recepción deobservaciones sobre el EsIA del proyecto.Además, una copia de este estudiopermanecerá en la SETENA para consultapública y revisión. Las observaciones delcaso se incorporan al expediente y sepresentan en el informe técnico de unaUnidad de Análisis de EsIA. Al igual que enotros sistemas de la región, en Costa Rica,los proyectos con un impacto significativopueden someterse a Audiencia Pública sila autoridad así lo considera meritorio, o sila municipalidad solicita su aplicación.

En Belice, el departamento de Ambientedetermina, luego de hacer una evaluacióninicial, si es necesario realizar un EsIA altiempo que establece los términos dereferencia. Según el reglamento deevaluación de impacto ambiental, unconsultor privado se encarga de llevar acabo el EsIA, en el cual debe tomar encuenta una fase de interacción con lacomunidad que será afectada.Posteriormente el documento essometido a revisión, etapa en la que elDepartamento de Ambiente solicita unaAudiencia Pública si así lo consideraconveniente.

A manera de elaborar una imagen delcontexto legal de la participaciónpública en Centroamérica, es significativomencionar que de los siete países,solamente Honduras y en algún gradoPanamá, establecen procesos departicipación pública antes de laelaboración de los términos de referencia(TdR) de sus estudios de impactoambiental (EsIAs).


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Los países restantes implican a lascomunidades en la denominada “fase derevisión” del EsIA. Cabe resaltar, sinembargo, que aunque la legislaciónestablezca el derecho a la participaciónpública, esta ha tenido una influenciapobre o casi nula en las decisiones finalesrelacionadas a los procesos deEvaluación de Impacto Ambiental.

Los países están concientes que desdeel despegue del tema de EIA en los añosnoventa se han realizado avancesimportantes en el campo de laparticipación pública, sin embargotambién es sentido que esto no essuficiente. Es necesario diseñarinstrumentos prácticos de aplicación, asícomo desarrollar capacidad y mayorconciencia en la sociedad de laimportancia de participar en el desarrollode la región.

Es por ello que en el año 2002 losMinistros de Ambiente de los siete países secomprometieron mediante la aprobacióndel “Acuerdo para el Fortalecimiento de laEIA en Centroamerica” a impulsar unaEstrategia de participación pública y EIA.

La Estrategia está en proceso peroexisten insumos del trabajo ya realizado loscuales será necesario tomar en cuentapara su aplicación. Algunas de laresoluciones tomadas del acuerdo fueron:

a) La evaluación de los marcos legales einstitucionales: Elaborar una evaluaciónpreliminar de los marcos legales einstitucionales existentes que permitenla participación de la sociedad civil enlos procesos de EIA.

b) Asistencia Técnica y Capacitación:diseñar programas de asistenciatécnica y de capacitación para asistiren el desarrollo de mecanismos quedejen capacidad instalada en las

organizaciones con el fin de promoverque la sociedad civil pueda participarefectiva y responsablemente.

c) Apoyo a la Participación Pública en laToma de Decisiones: Proveer apoyopara la participación de la sociedadcivil en foros nacionales y regionalesclaves en donde se discutan asuntosrelacionados con evaluaciones deimpacto ambiental y se tomendecisiones sobre la viabilidad o no deun proyecto u obra.

2.2 La participación pública enCentroamérica: fortalezas,oportunidades, debilidadesy amenazas

En Centroamérica, las constantestransformaciones económicas y elincremento en las inversiones como partede procesos de apertura económica,comienzan a exigirle a las autoridadesencargadas de las evaluaciones deimpacto ambiental la mejora de susprocesos de participación pública y unmayor desarrollo de herramientas degestión participativa por medio de distintoscanales de acción.

Las actuaciones conjuntas de losdistintos sectores de la sociedadconducen a decisiones más razonadas ya soluciones más efectivas a losproblemas que aquejan a lascomunidades y especialmente brindanalternativas válidas para la resolución dediferencias entre los desarrolladores deproyectos y las comunidades.

No obstante, la participación públicaen Centroamérica, es un tema queapenas comienza abordarse en toda suimportancia y por lo tanto es tambiénnecesario conocer su contexto, es decir:


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sus fortalezas, oportunidades, debilidadesy amenazas como una manera debrindar una visión de la situación en elistmo.

Cada autoridad ambiental enCentroamérica conoce sus puntos altos ybajos, el siguiente esquema busca ilustrarel caso del itsmo como una región quetiene el reto de armonizar sus procesos deevaluación de impacto ambiental, entrelos cuales debe incluir la participaciónpública y encontrar propuestas ysoluciones conjuntas aprendiendo tantode los errores, deficiencias y limitaciones,como de sus aciertos, ventajas yproyecciones.

2.2.1 Las fortalezas:

• Al aprobar los Ministros del Ambienteel Acuerdo para el fortalecimiento delas EIA en Centroamérica existe unmarco político propicio para impulsaruna estrategia de participaciónpública y EIA. Parte de estecompromiso por el fortalecimiento dela participación ciudadana puedevislumbrarse por medio del Plan deAcción Centroamericano deEvaluación de Impacto Ambiental, elcual establece como uno de suspasos estratégicos la intensificación yparticipación de la sociedad civil enlos sistemas de EIA.

• A pesar de estar luchando contra lapobreza de la región, los conflictosbélicos han cesado y se caminahacia un fortalecimiento de lademocracia en los países y comoregión. Comunidades, grupos de base,organizaciones no gubernamentales y

gremios han ido desarrollando a lolargo del tiempo una cultura departicipación, especialmente en forosrelacionados con las políticasnacionales. Visto el contexto de estamanera, la participación públicadentro del proceso de EIA ya tiene dospasos adelantados, uno es que lasagrupaciones comienzan acomprender su poder de desición, elotro es la creciente apertura de lainstitucionalidad a la participación dela gente.

• El proceso de integraciónCentroamericana iniciado conmayor fuerza a principio de los añosnoventa sienta una plataforma parapromover el diálogo en cuestionesambientales y desarrollo económicoen el contexto transfronterizo en lascuales la sociedad civil juega un roldeterminante.

• En los sistemas actuales deEvaluación de Impacto Ambiental, laparticipación pública cuenta conuna legislación que sirve de basepara acercar a las comunidades a losprocesos de EIA10.

• El Comité técnico de EIA con elapoyo de la UICN ya inició su labor eneste campo. A la fecha se cuentacon un Manual para la incorporaciónde aspectos de género en laparticipación pública denominado“Señalando el Camino” y con unManual Técnico de EIA paraCentroamérica que incluye laparticipación pública como unaherramienta importante en larealización de los Estudios de ImpactoAmbiental.

10- Esto pese a que, observándolo desde un punto de vista más crítico, en muchos sentidos se ha originado un sujetodenunciador de irregularidades ambientales más que un individuo que participa activamente en la toma de decisiones yen la formulación de los términos de referencia en los Estudios de Impacto Ambiental. No obstante se está trabajando envariar esta tendencia hacia el fomento de una participación pública temprana durante la realización de los EsIA.


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• Paulatinamente se están estableciendoprocedimientos para reducir losproblemas de coordinación, control yseguimiento de la información que sebrinda al público para comunicarlesobre las decisiones tomadas alrededorde los EsIA.

• Para solucionar este tipo de debilidadya se están ejecutando esfuerzos alrespecto, como el caso deGuatemala, país en el cual su nuevoReglamento de Evaluación, Control ySeguimiento Ambiental, establece lanecesidad de señalar en los términosdel Referencia del EsIA, si el proyectoserá desarrollado en comunidadescuya lengua materna no sea elespañol, a fin de que de algunamanera la información que se brinda ala comunidad se ajuste realmente asus necesidades y circunstancias.

• Hasta hace un tiempo,casos como el deeste país demostraron la desvinculaciónque puede existir entre los canales de lainformación y la llegada de estascomunicaciones a las personasinteresadas. El alcance de lasresoluciones adoptas por las autoridadesambientales debe tomar en cuenta lascaracterísticas multiculturales de lasociedad así como el acceso a losmedios de comunicación y los índicesde escolaridad o educación de lospúblicos.

2.2.2 Las oportunidades:

• Entre las oportunidades que tiene laparticipación pública en Centroamérica,puede señalarse la creciente conciencia

de las poblaciones en torno a los temasambientales y el aprovechamientosostenible de los recursos naturales.

• Adjunto a esto, existen estructuras yadiseñadas para la promoción de laparticipación pública, tal es el caso delas Audiencias Públicas en las cuales lapoblación tiene oportunidad de hacerconocer sus inquietudes11.

• En gran medida, el interés por los temasambientales se comienza a convertir enun interés “Colectivo” por lo queaspectos como la denuncia de dañosal ambiente a raíz de una actividadproductiva,adquiere una trascencenciaque sobrepasa los límites locales y quepuede incrementar el uso de laparticipación pública y en algún gradofomentar la creación de sistemas máseficientes para su logro.

• Por otra parte, asuntos como eldesarrollo del control de la calidad delos servicios públicos, la defensa de losciudadanos ante arbitrariedades y en elproceso de toma de decisiones,abonan el terreno para el desarrollo dela participación pública.

• La adecuación de las informacionesdirigidas a la comunidad y entregadascon suficiente tiempo para su lectura einterpretación se convierte en unaoportunidad para fortalecer laparticipación pública. Por el contrario,si la información es inaccesible para losgrupos interesados o si es entregada alas comunidades sin suficiente tiempopara someterla a estudio, esto puedeconvertirse en una debilidadimportante.

11- Pese a que la experiencia en Centroamérica señala que la participación pública surgida de Audiencias Públicas no seproduce, o bien, se realiza en términos muy pasivos y limitados y cuando se logra, generalmente se desarrolla en unambiente de diferencias en conflicto; la actual modernización de los sistemas de EIA busca crear en este tipo de espaciosuna actitud enfocada al consenso y al aporte de propuestas. Dada esta circunstancia, las audiencias están en lanecesidad de mejorar sus canales en la conducción y provisión de la información de manera que surjan el debate y lassoluciones y no el choque de pareceres, como se ha venido manifestando en experiencias anteriores.


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• De manera paralela, es también unaoportunidad para el fortalecimiento dela participación pública, la posibilidadde definir criterios para evitar ladiscrecionalidad de la aplicación delas audiencias públicas u otrasherramientas dirigidas a incentivar laincidencia de la ciudadanía en latoma de decisiones.

• Esto es que si se realizara unaaudiencia, y se escucharanargumentos técnicos positivos onegativos de la población afectadapor el proyecto, estos resultadospodrían tener un peso vinculante y noserían únicamente un elemento másqué valorar para tomar la decisiónfinal.

• La valoración anterior, vista desde otraperspectiva, descubre que en variasoportunidades la desigualdad en elproceso participativo surge de laimposibilidad de una población desustentar una contrapropuesta con elsufiente apoyo técnico, esto es todavíamás marcado cuando la comunidadenfrenta limitaciones de orden cultural,social o lingüístico. Cabe indicar queuna oportunidad para mejorar laparticipación pública en esta regiónradica en la posibilidad de aparejar lasposibilidades de las comunidadespara sustentar técnicamente susobservaciones con los estudiosllevados a cabo por un proponente oel mismo Estado.

2.2.3 Las debilidades:

• Entre las debilidades del proceso de laparticipación pública en las evaluacionesde impacto ambiental, está laprobabilidad de que las comunidadesmuestren desinterés en participar.

• Hay circunstancias en las cualesexisten desequilibrios en la informaciónproporcionada a los distintos sectoresvinculados con un proyecto dedesarrollo.

• Los vacíos o la ausencia de larepresentatividad real de los gruposque hacen uso de la participaciónpública viene a convertirse en otradebilidad importante a la hora dellevar a cabo una participaciónpública. Esto significa que nonecesariamente la gente que estáexponiendo sus puntos de vista,cuando tiene la oportunidad dehacerlo, se debe a un legítimo interéssocial, puede en ocasiones no estarlohaciendo a favor de la comunidad,sino enfocado en interesesparticulares.

• Otro de los problemas o debilidadesfrecuentes son los prejuiciosrelacionados a la apertura a laparticipación pública, la cual espercibida todavía por muchos sectorescomo una actividad que únicamenteviene a retrasar y entorpecer el Estudiode Impacto Ambiental y a truncarproyectos de desarrollo. He aquí laimportancia de llevar a cabo unaparticipación pública responsable quebrinde credibilidad a los procesosdemocráticos de la opinión ciudadana.

• Debilidades propias del sistema en elenvío de información conducen a quelas denuncias sobre los proyectos,obras, industrias u otras actividades nosean presentadas antes de suejecución, sino que surgen durante elproceso de construcción e incluso enla etapa de operación, cuandorevertir los procesos iniciados esmucho más difícil y contempla costosmás elevados.


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• En Centroamérica, hasta el momento,la incidencia de los grupos sometidosa la participación ha sido muylimitada en la toma final dedecisiones, lo cual socaba losesfuerzos encabezados por lasconsultas civiles llevadas a cabo.

• La lejanía de las comunidades al sitiodonde se encuentra el EsIA diseñadopara un proyecto se transforma en unadificultad para quienes deseen teneracceso a él. Esta circunstancia haceque muchas de las consultas que serealizan sobre un estudio de impactoambiental específico correspondenmás a fines didácticos que ainquietudes de una comunidad quededicó tiempo para conocerlo. Almismo tiempo, la dificultad técnica deciertos documentos representan unabarrera para comunidades con bajonivel educativo, como suelen existir enzonas rurales o incluso ambientalmentefrágiles.

Un dato estadístico guatemaltecorealizado entre el 3 de enero y el 31 demayo de 2002 demuestra la veracidadde la afirmación. En dicho periódo serevisaron 27 proyectos, de los cualessolamente 11 (40%) pertenecen a losexpedientes ingresados en período deconsulta, ya que los 16 restantes (60%)eran expedientes resueltos en añosanteriores, y por lo tanto no seencontraban en análisis o período derevisión.

El estudio señaló que la colocaciónde expedientes es más usada confines académicos que de denuncia.Dicha afirmación se verifica cuandose observa que únicamente para dosde los 27 EsIA (7%) se recibieroncomentarios por escrito, por parte dequienes consultaron el EsIA.

• El hecho de que aún existandesequilibrios de poder entre laspartes, debilita a la participaciónpública, por ejemplo cuando unproyecto de gran envergadura esapoyado por el gobierno y hay unacomunidad con falta de recursoseconómicos, técnicos e informativosque se opone; en estas ocasiones eldebate suele no estar equilibrado.

• Fallas de la gestión de autoridadesambientales en procesos de consultapública llevan a la discriminación deun grueso de la poblaciónautóctona, ya sea por ignorancia uomisión, la cual ha sido marginada yque bien está en capacidad departicipar por medio de laincorporación del aspecto ambientalen proyectos comunitarios.

2.2.4 Las amenazas:

• Quizá una de las mayores amenazasa la apertura de procesos departicipación pública en lasEvaluaciones de Impacto Ambientalsea que debido a una ineficienteaplicación de la herramienta, puedahacerla perder su credibilidad comouna forma para lograr evaluacionesde impacto ambiental sostenibles yequitativas.

En este sentido y por sí mismos, losmecanismos de participación públicapoco definidos o distorcionados en susprocedimientos son una amenaza.

• La limitada capacidad financiera delos organismos estatales y lasautoridades ambientales para brindarseguimiento a las accionesproductivas. La facilidad con que se


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incumple la ley en tiempo y formapuede socavar el interés de lascomunidades en hacer valer suderecho a un ambiente sano y limpio.

• La otra cara de la observación anteriores que la participación pública, maldirigida, puede convertirse en unabandera que enarbolan comunidadesbeligerantes las cuales demandanacciones y respuestas rápidas y que nonecesariamente se convierten en unaherramienta de ayuda para laelaboración de las evaluaciones deimpacto ambiental.

2.3 Aspectos legales de la participaciónpública en Guatemala, Costa Rica yNicaragua

A continuación se exponen y seabordan fragmentos de leyes,reglamentos y decretos que respaldanante la ley a la participación pública enGuatemala, Costa Rica y Nicaragua.

2.3.1 Guatemala:

En este país,la responsabilidad ambientales tomada en consideración en el Artículo97 de su Constitución Política.Profundizandomás,el Artículo 1 del Decreto 68-86 de la Leyde Protección y Mejoramiento del MedioAmbiente, establece que: “El Estado, lasmunicipalidades y los habitantes delterritorio nacional están obligados apropiciar el desarrollo social, económico ytecnológico que prevenga lacontaminación del ambiente y mantengael equilibrio ecológico. Se dictarán todas lasnormas necesarias para garantizar que lautilización y el aprovechamiento de lafauna, de la flora, de la tierra y del agua,serealicen racionalmente, evitando sudepredación”.

El Artículo 29, del Decreto 90-2000establece además que compete alMinisterio de Ambiente y RecursosNaturales “formular y ejecutar las políticasrelativas a su ramo: cumplir y hacer que secumpla el régimen concerniente a laconservación, protección, sostenibilidad ymejoramiento del ambiente y los recursosnaturales en el país y el derecho humanoa un ambiente saludable yecológicamente equilibrado, debiendoprevenir la contaminación del ambiente,disminuir el deterioro ambiental y lapérdida del patrimonio natural”.

Más en detalle y enfocado a losprocesos de Evaluación de ImpactoAmbiental, el Reglamento de Evaluación,Control y Seguimiento Ambiental deGuatemala, en su artículo 33 indica laobligatoriedad del proponente y elMinisterio de Ambiente y RecursosNaturales a informar al público que serealizó una Evaluación de ImpactoAmbiental una vez que esta ha sidoefectuada. Se debe indicar que elpropósito es recibir observaciones oincluso la manifestación de oposición, lacual deberá ser fundamentada yentregada a la Dirección de GestiónAmbiental en un plazo de 20 días a partirde la publicación del edicto.

De la misma manera se especifica quecuando se desarrolle el proyecto, obra,industria o actividad en un sitio donde seutilice un idioma o lengua diferente delespañol, se debe indicar en los términosde referencia de las EvaluacionesAmbientales y Diagnósticos Ambientalesel medio de comunicación y la forma enque se hará conocer entre la población.

Por su parte el Sistema de GestiónAmbiental vigente en Guatemalaconsidera necesario que dentro de untrámite ordinario de Estudios de


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Evaluación de Impacto Ambiental, seincluya el diagrama de flujo vigente,enmarcado en el Decreto No. 68-86 de laLey de Protección y Mejoramiento delMedio Ambiente, el cual observa laparticipación de la sociedad civil y/ociudadana en concordancia con losartículos 30 y 37 que dicen así:

Articulo 30:“Se concede acción popularpara denunciar ante la autoridad, todohecho, acto y omisión que generecontaminación deterioro o pérdida derecursos naturales o que afecte los nivelesde calidad de vida. Si en la localidad noexistiera representante del MARN, ladenuncia se podrá hacer ante la autoridadmunicipal, la que remitirá para su atención ytrámite al mencionado ministerio”

Articulo 37: “Toda persona que seconsidere afectada por los hechosdegradantes al ambiente,podrá acudir alMARN, a efecto de que se investiguentales hechos y se proceda conforme aesta ley”.

El objetivo que se traza este tipo departicipación pública, enfocado en la“denuncia”, es que una obra, industria ocualquier otra actividad pueda sercuestionada ante el MARN en su etapade planeación, construcción o inclusiveoperación”.

2.3.2 Costa Rica

La Ley Orgánica del ambiente en elartículo 6, capítulo II, denominadaParticipación de los habitantes, estableceque “El estado y las municipalidadesfomentarán la participación activa yorganizada de los habitantes de laRepública en la toma de decisiones yacciones tendientes a proteger y mejorarel ambiente”.

Por su parte, el artículo 7,“Creación delos Consejos Regionales Ambientales”,señala la creación de Consejos RegionalesAmbientales adscritos al Ministerio delAmbiente y Energía, los cuales debenincluir la participación de la sociedad civilpara el análisis, discusión, denuncia y elcontrol de las actividades, programas yproyectos en materia ambiental.

En el artículo 22, denominado“Expediente de Evaluación”, se dice que:“Las personas, físicas o jurídicas, públicaso privadas tendrán el derecho a serescuchadas por la Secretaría TécnicaNacional Ambiental, en cualquier etapadel proceso de evaluación y en la faseoperativa de la obra o el proyecto. Lasobservaciones de los interesados seránincluidas en el expediente y valoradas enel informe final.”

La participación ciudadana enfocadadesde esta perspectiva establece lossiguientes aspectos:

1. Cualquier interesado puede acceder alos expedientes administrativos yfotocopiarlos.

2. Cualquier persona física o jurídicapuede solicitar formalmente ser parteen el expediente, con esto la SETENAesta obligada a notificarle cualquiertipo de resolución durante el procesode aprobación.

3. En cualquier momento del procesocualquier interesado puede llegar a serescuchado: los procedimientosestablecidos otorgan este derecho atoda persona física o jurídica, pública oprivada.

4. El derecho a ser escuchado por laSETENA, en cualquier etapa delproceso y en la fase operativa de la


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obra y sus observaciones se incluiránen el expediente y serán valoradas enel informe final.

Para llevar a cabo su proceso departicipación pública, la SecretaríaTécnica Nacional Ambiental (SETENA)contempla los siguientes principios:

Acceso a la información: Basado en lalectura del Principio 10 de la Declaración deRío, en el cual se desprende que se debegarantizar el acceso a la información paraavanzar en el camino de la participaciónpública para alcanzar decisiones más justas,un modelo para la construcción dedemocracias participativas.

Acceso a la justicia: Como una manerade brindar un seguimiento a los EsIAaprobados, la sociedad civil puedeparticipar en comisiones interinstitucionalespara monitorear el cumplimiento de loscompromisos ambientales. Cuando éstoscompromisos se incumplen y se ocasionaun daño al ambiente es posibledenunciarlos basado en el artículo 50 de laConstitución el cual dicta:

“Toda persona tiene derecho a unambiente sano y ecológicamenteequilibrado. Por ello, está legitimadapara denunciar los actos que infrinjanese derecho y para reclamar lareparación del daño causado”.

Audiencia Pública: Basado en elReglamento sobre procedimientos dela SETENA, Decreto 25705- MINAE, en elartículo 35, se establece que la SETENAbajo previa valoración determinará lassituaciones implementadas en eldesarrollo de cada proyecto y lanecesidad o no de una audienciapública.

En las audiencias públicas deberánestar presentes encargados de la

SETENA, de las comunidadesinvolucradas, de las municipalidadescorrespondientes y el proponente delproyecto, quien deberá exponerlo.

2.3.3 Nicaragua:

En primera instancia, entre losDerechos, Deberes y Garantías del Pueblonicaragüense, en referencia a losderechos políticos, en su capítulo II, en elartículo 50, se establece que: “Losciudadanos tienen derecho de participaren igualdad de condiciones en losasuntos públicos y en la gestión estatal.Por medio de la ley se garantizará,nacional y localmente, la participaciónefectiva del pueblo”.

En torno a este mandato, la Ley GeneralDel Medio Ambiente y los RecursosNaturales, en el artículo 2 de su Capítulo I,denominado “disposiciones generales”claramente establece que toda personapodrá tener participación ciudadana parapromover el inicio de accionesadministrativas, civiles o penales en contrade los que infrinjan dicha ley.

Posteriormente, en el inciso 2 del artículo4 de esta misma ley, se dice que: “Es deberdel Estado y de todos los habitantesproteger los recursos naturales y elambiente, mejorarlos, restaurarlos y procurareliminar los patrones de producción yconsumo no sostenibles”.

Continuando en este mismo sentido, elinciso 6 establece que “La libertad de loshabitantes, en el ámbito de las actividadeseconómicas y sociales, está limitada ycondicionada por el interés social, deconformidad con las disposiciones de laConstitución Política y las leyes ambientalesespeciales vigentes o que se dicten en elfuturo.


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Dentro de la Ley General del MedioAmbiente y los Recursos Naturales, en lasección I, denominada “Planificación ylegislación”, en su artículo 13, inciso 3, seindica que “La protección del equilibrioecológico es una responsabilidadcompartida del Estado y los ciudadanos”

Nicaragua, en su Ley General del MedioAmbiente y los Recursos Naturales señalapor medio de su artículo 7 que: “En loscontratos de explotación de los RecursosNaturales en las comunidades de la CostaAtlántica, el Estado tomará en cuenta laopinión de los municipios y gobiernosregionales”.

Por otra parte,en su artículo 27 estableceque el Estado está obligado a consultar losestudios de impacto ambiental con losorganismos sectoriales competentes y conlos gobiernos municipales respetando así laparticipación ciudadana y garantizando ladifusión correspondiente.

Para garantizar que esto se lleve a cabo,el Reglamento de la Ley General del MedioAmbiente y los recursos naturales indica quepara cumplir los objetivos, principios ydisposiciones relacionadas a laparticipación ciudadana, se deberáincorporar procedimientos y mecanismosespecíficos que la hagan efectiva a nivelnacional, regional, municipal y local. Almismo tiempo, señala que los ciudadanosdeben ser informados sobre políticas,programas, proyectos y actividades quepueden afectarles su calidad de vida.

Uno de estos mecanismos, el cual losnicaragüenses han desarrollado en lapráctica es la consulta pública,al punto deque su modalidad queda establecida enlos términos de referencia ya sea por mediode la disponibilidad de la Declaración deImpacto Ambiental o mediante lapresentación pública del proyecto.

La ley General del Medio Ambiente ylos Recursos Naturales en el Capítulo II,denominado: “De la participación en laGestión Ambiental”, señala claramenteque en “el cumplimiento de los objetivos,principios y disposiciones de la Ley enrelación a la participación ciudadana,cada instrumento de gestión ambientalen su diseño y aplicación, incorporarálos procedimientos y mecanismosespecíficos para hacerla efectiva.

Como Decretos Ejecutivos, elReglamento De La Ley No. 274, LeyBásica Para La Regulación Y Control DePlaguicidas, Sustancias Tóxicas,Peligrosas Y Otras Similares, en suartículo 2, inciso 2 ordena: “Fomentar lacoordinación y la participación de laciudadanía, organismos de la sociedadcivil y gubernamentales, para que enconjunto interactúen en las diversasactividades de vigilancia y controlrelacionadas con las sustancias yproductos objeto del presenteReglamento.

En relación con el tema de lasleyes, entre las Reformas eIncorporaciones a Ley No. 40, “Ley DeMunicipios”, se tiene que actualmenteel Artículo 1 indica que “El Municipio esla unidad base de la división políticaadministrativa del país. Se organiza yfunciona con la participaciónciudadana. Son elementos esencialesdel Municipio: el terr itorio, lapoblación y su gobierno”.

El artículo 28 en su inciso 13, por suparte, indica: “Aprobar la creación de lasinstancias administrativas y órganoscomplementarios de administración enel ámbito territorial del municipio,necesarias para fortalecer laparticipación de la población, mejorar laprestación de servicios e imprimir mayoreficacia en la gestión municipal…”.


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3.1 ¿Cómo debe organizarse unplan de Participación Pública?

Las ventajas de incluir laparticipación pública en el diseño de losestudios de impacto ambiental brindauna idea del por qué esta práctica nosconduce a mejores y más completosprocesos de EIA. No obstante, elcarácter del proyecto, su capacidad enrecursos y sus fines, definirán en granmedida el tratamiento que recibirá laparticipación pública en el momento deefectuarla.

De acuerdo con Ineke Steninhauer, dela Secretaría Técnica de Evaluación deImpacto Ambiental de Holanda (NCEIA),es posible desarrollar un plan acorde alas necesidades, requerimientos yposibilidades del proyecto, el cual debecontemplar siete pasos.

3.1.1 Siete pasos para la elaboración deun plan de participacion pública:

Paso 1: Determinar objetivos

La determinación de los objetivos es unpaso trascendental en el diseño del plan departicipación pública. De los objetivosdependerá no solo la profundidad yalcance de la participación pública en elEsIA,sino que también ayudará a definir las

herramientas seleccionadas: audienciapública, envío de comunicados, gruposfocales.

Los objetivos pueden ser de variostipos, los más frecuentes son: brindarinformación, identificar problemas,recibir ideas o resolver problemas,recibir comentarios sobre ideasexistentes, lograr conocimiento local(correctivo/informativo), incrementarla confianza pública (votantes), lograrconcenso, evitar conflictos (menosretraso para obras) y valorar impactospara beneficiarios y no-beneficiarios.

Paso 2: Identificar actores implicadosy afectados

La identificación de los actores quedeben estar vinculados a un plan departicipación pública, deberácontemplar un estudio de losdiferentes grupos y fuerzas queintervienen en las desiciones de unacomunidad y que son agentes activosen el desarrollo de las actividades dela población, entre ellas podemosencontrar a uniones de obreros otrabajadores, gremios, asociaciones dedesarrollo, líderes comunales, gruposde género, organizaciones de base uorganizaciones no gubernamentales,cooperativas y si es el caso, implicadostransfronterizos.

Capítulo IIIOrganización de la

participación pública y suejecución


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Paso 3: Identificar límites y oportunidadesen términos financieros y de tiempo

Cuando se establece la necesidad derealizar una participación pública, tanto elproponente como la autoridad ambientaldeben estar conscientes de que realizarlaimplicará una inversión de tiempo ydinero. En este sentido, el triángulopresupuesto/tiempo/organización, seconvierte en un factor clave en el logro delos objetivos planteados. Antes de iniciaruna tarea de esta magnitud, se debe estarconciente de:

• Si la población está informada acercade su posibilidad de participarpúblicamente?

• Si la población está dispuesta autilizarla.

• Si hay suficiente tiempo disponiblepara la lectura y discusión de informes

• Si hay suficiente conocimiento local ycomprensión sobre la escala ycaracterísticas de los impactos delproyecto para la gente local.

• Si hay suficiente tiempo disponiblepara desarrollar ideas, opiniones yposiciones

• Si la selección y la planificación de laconvocataria ha sido pensada de talmanera que logre la máximaasistencia y un libre intercambio deideas.

• Si existe un monto reservado paracostos extras para asuntos como lacontratación de un sociólogo yviáticos para poder hacer frente aaudiencias públicas.

Paso 4: Identificar las técnicas apropriadas

Este paso viene a ser de muchaimportancia para el alcance de losobjetivos planteados para laincorporación de la participación pública

en las Evaluaciones de ImpactoAmbiental. La apropiada escogencia delas técnicas para extraer informaciónaumenta la posibilidad de alcanzar lasmetas esperadas.

Por ejemplo, cuando el objetivo essimplemente brindar información, algunasde las técnicas más útiles son lasreuniones públicas informativas, el uso demedios de comunicación masivos comola radio y la televisión, folletos, libritosinformativos y panfletos.

Cuando lo que se persigue es obtenerideas, los comentarios por escrito resultanefectivos, así como lo son las audienciaspúblicas para brindar información eidentificar posibles conflictos o problemas.Las visitas al sitio y las inspecciones decampo, también suelen ser oportunaspara la identificación de problemas, larecepción de ideas y opiniones y laevaluación de propuestas.

Los comités de asesoramiento yoficinas de campo, incluyen la entrega yrecepción de información junto conacciones asociadas a alcanzar elconcenso, lo mismo que los talleres y elcontacto con el defensor de loshabitantes. Por último, las reunionesinformales de grupos, llegan a alcanzarmúltiples objetivos al mismo tiempo.

A continuación se presentan algunasde las técnicas más frecuentes para la incorporación de la participaciónpública:

• audiencias públicas• foro/comité de asesoramiento• entrevistas• cuestionarios• técnicos de sondeo rural rápido• grupos pequeños de

discusión estructurada


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• medios de comunicación/difusión• materiales de imprenta• investigación de opiniones• seminarios• talleres• (materiales) de exposiciones• internet web-sites• Líneas de consulta• resolución de conflictos• jurado ciudadano• apartado postal específico• simulaciones/escenarios• referendum

A continuación, se muestra uncuadro, el cual, en la columna centraldespliega un conjunto de técnicas quepueden ser aplicadas en el proceso departicipación pública. La columna de

la derecha presenta seis de losprincipales objetivos que se buscaalcanzar con dicha participación. Lacolumna de la izquierda, por su parte,muestra las características de lacomunicación que posee cadatécnica utilizada.

A manera de ejemplo y de acuerdocon ésta matriz, se puede decir que latécnica “Audiencias públicas” sirve paraidentificar problemas y valores así comopara retroalimentar; sin embargo, suversatilidad para activar un mecanismode comunicación en dos sentidos es bajo,al igual que su capacidad para negociarintereses divergentes. Por otra parte, escapaz de generar un mediano nivel decontacto con los públicos participantes.


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Audiencias públicas

Reuniones públicas

Reuniones informales de grupos pequeños

Reuniones de información pública general

Presentaciones a la comunidad organizada

Coordinación de seminarios informativos

Oficinas de campo

Visitas planeadas al lugar

Brochures y panfletos informativos

Investigaciones de campo y visita a lugares.

Kioscos de información

Proyectos modelo de demostración

Material para medios de comunicación

Respuesta a inquietudes comunales

Comunicados de prensa invitando a discusión

Cartas de respuesta a comentarios

Talleres

Comites de consejería

Grupos de trabajo

Empleo a residentes comunales

Defensores de intereses comunales

Defensor de los habitantes o representante

Revisión pública de la Evaluación Ambiental Preliminar

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Características dela comunicación

Participación pública y técnicas decomunicación

Objetivos de la participaciónpública

Técnicas para la comunicación con el público

Nivel de participación:1= bajo, 2= medio, 3= alto Fuente: Comisión Holandesa de Evaluación de Impacto Ambiental


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Paso 5: Identificar estructuras deautoridad tradicional y procesos de latoma de decisión

Es necesario conocer qué estructurastradicionales o sistemas legales puedenentrar en conflicto con los mecanismos departicipación planteados y causar confusiónsobre derechos y responsabilidades de laspartes.

Paso 6: Garantizar la suficientedevolución de respuesta

Uno de los componentes principalesde la participación pública consiste enasegurarle a los participantes que susinquietudes van a ser escuchadas y van atener una respuesta.

Responder a asuntos, problemasplanteados y comentarios legitima elproceso de la participación pública eincrementa la credibilidad del desarrolladory las autoridades ambientales.

Paso 7: Desarrollar mecanismos paraconsiderar los resultados de laparticipación pública.

Es una manera de establecermecanismos que aseguren a la poblaciónque los resultados de la participación públicaserán documentados en forma pública. Suobjetivo es clarificar cómo los resultados de laparticipación fueron tomados en cuenta enel EsIA y cómo influyeron en el proceso de latoma de decisiones o por qué razón fuerondescartados.


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4.1 ¿Cúando incluir la participaciónpública en los estudios de impactoambiental?

Existen dos posibles tiempos deinclusión de la participación pública enlos procesos de evaluación de impactoambiental, cada uno con diferentesrepercusiones sobre el EsIA y sobre lasdesiciones últimas que tome la autoridadambiental.

Estas dos estapas podrían definirse como:la etapa inicial y la etapa posterior. Laescogencia de cualquiera de las dos estárelacionada directamente con el desarrollode los términos de referencia del estudio deimpacto ambiental, que son los que dictanlas características ambientales y socialesque debe cumplir un proyecto de desarrollopara que se catalogue como viable.

Cuando se hace una participaciónpública temprana, es decir, antes de definirlos términos de referencia del EsIA, lasautoridades ambientales tienen laposibilidad de escuchar comentarios de lascomunidades así como las ideas,propuestasy alternativas del público que puedan seraplicadas, es decir, puede conducir un máscompleto, justo y democrático estudio deimpacto ambiental.

En caso de una inclusión tardía de laparticipación pública, o en una etapa

posterior, la comunidad como conjuntono influye sobre la elaboración de lostérminos de referencia y adquiere unpapel pasivo hasta etapas másavanzadas. Bajo este esquema, la voz dela comunidad no es escuchada sinohasta que se abre el proceso a larecepción de cuestionamientos, dudas osolicitudes que se tengan respecto a losresultados y desiciones surgidos del EsIA.De esta manera la población adquiere unrol más denunciante o contralor de lasacciones de un proyecto.

Ahora bien, si la pregunta es: “¿cúandoen el proceso de Evaluación de ImpactoAmbiental debo incluir la participaciónpública?”, se deben conocer lasdiferentes etapas que comprende talproceso, el cual por lo general estádividido en cinco partes:

1. Screening (EvaluaciónAmbiental Inicial)

2. Scoping (Términos de Referencia) 3. Realización del EsIA 4. Revisión 5. Realización-monitoreo

La primera etapa, “el screening”,representa el momento ideal para lainclusión de la participación pública,porque es anterior al desarrollo de lostérminos de referencia del EsIA ycorresponde a un tipo de participación

Capítulo IVHerramientas técnicas

de la participación pública


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pública temprana. Las otras etapas sonfases posteriores del proceso deEvaluación de Impacto Ambiental, por loque el tipo de participación que sepuede producir, se considera de tipotardío.

Sin embargo, es importante apuntarque la participación pública puede tenerdiferentes objetivos en cada una de lasetapas subsiguientes al screening,también denominado “informeambiental preliminar”.

Un aspecto importante acerca de lainclusión de la participación pública en laevaluación de impacto ambiental es quecuanto antes se aplique, especialmenteen etapas tempranas, mejores son susresultados. En contraste con esto, en lamayoría de los casos, la participaciónpública es llevada a cabo en etapas mástardías, por lo general en la etapa de“revisión”.

En países donde se ha llevado a cabola participación pública en etapasiniciales de la Evaluación de ImpactoAmbiental, se han demostradoimportantes resultados. En Holanda laincidencia de la participación pública enEstudios de Impacto Ambiental en suestado inicial ha logrado que en un 70%de los casos, dicha participación variaralos términos de referencia de maneratrascendente en los EsIAs.

4.2 La participación pública y lasherramientas técnicas principales delos sistemas de EIA según su fase deaplicación

Elaborado con informaciónproporcionada por el consultor AllanAstorga, la siguiente informaciónmuestra las cinco fases o etapas que

comprende la Evaluación de ImpactoAmbiental. En cada fase se muestranalgunas de las herramientas principalesen la EIA que pueden incorporarse alcomponente de la participaciónpública en el proceso de la evaluaciónde impacto ambiental.

4.2.1 Screening:

En esta etapa la autoridad ambientalestudia, evalúa y analiza las variables quepueden o deben entrar en el Estudio deImpacto Ambiental (EsIA). La comunidadpuede brindar todo tipo de informaciónvaliosa, datos, ideas, propuestas yobservaciones que se deberían tomar encuenta en la elaboración de los términosde referencia del EsIA.

Herramientas:

A) Listados taxativos:La finalidad primordial de los listadostaxativos es ordenar, utilizando unestándar de codificación de usoamplio a nivel internacional queindique cuáles actuaciones debenestar sujetas a realizar una Evaluaciónde Impacto Ambiental previo a suejecución.

Es importante subrayar que el listadotaxativo, lleva consigo también, unacategorización de las actuacionesproductivas según lo que se hadenominado su Impacto AmbientalPotencial (IAP).

El IAP de una actuación productiva sederiva en función de su tamaño (áreaque ocupa), número de empleados(puede incluir además otros factorescuantitativos particulares de laactuación productiva) y en particular,


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el tipo de proceso productivo que sedesarrollará y su potencial impactoambiental.

Sobre la base de los criterios indicados,el listado taxativo ubica a lasactuaciones productivas en tresposibles categorías (A, B y C) de IAP.

Para el caso de “tipo promedio”, existeuna relación lógica entre su tamaño y lacategoría de IAP. Así, las micro-empresaspertenecen a la categoría C mientrastanto, las pequeñas empresas son deltipo B2 y las medianas del tipo B1.

Las empresas grandes corresponderíancon las de tipo A. Se considera quecerca del 80 % de las actuacionesincluidas dentro del listado taxativopodrían ser ordenadas de acuerdo aesta lógica dimensional.

Existe al menos un 20 % de actuacionespara los cuales esa lógica nonecesariamente es funcional. Se tratade actuaciones productivas, que apesar de ser limitadas en tamaño onúmero de empleados, debido alproceso productivo que representan yen particular al manejo de potencialesfuentes de contaminación ambiental,no pueden ser ordenadas de forma tansimple. Afirmamos entonces que estasactuaciones son de “tipo especial”.

Y es precisamente, en el conjunto dediscusiones, análisis y decisiones que setoman alrededor de estas actuaciones“especiales” que deben ser incluidas ycategorizadas dentro del listadotaxativo, en los cuales se requiere de laparticipación pública.

Aparte de la argumentación técnicaque pueda ser discutida en este tema,se considera importante que

representantes de la sociedad civilparticipen dentro del procesodecisorio cuyo producto final será ellistado taxativo.

En dicha representación deberíanincluirse, como mínimo, y por surelación con el tema, representantesdel sector productivo privado, de unaONG y del grupo de consultoresambientales en EIA inscritos ante elEstado.

Como una fase más avanzada delproceso de participación pública esrecomendable que, de previo a lapublicación oficial del Listado Taxativo,se publique para consulta de forma talque la sociedad tenga oportunidadde revisar la propuesta completa yexternar opinión al respecto.

B) Áreas ambientalmente frágiles:Las Áreas Ambientalmente Frágiles(AAF) es un tema técnico que puedeproducir cierta confusión entre laspersonas que no estén familiarizadas.No obstante, es un instrumento de laEIA inicial sumamente valioso querequiere ser establecido y aplicado.

La importancia que tienen las AAF, esque el Estado (incluyendo a laSociedad Civil) de una forma previa yen virtud de la información ambientaldisponible para el país, toma decisionessobre el listado de AAF para las cuales,el desarrollo de actuacionesproductivas podría requerir de unanálisis más profundo y detallado, einclusive de restricción o limitación.

En consideración de lo anterior, ladefinición de las AAF que se realicepara un país, debería incluir unmecanismo de discusión y análisis queincluya la participación pública.


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Se sugiere que, por la naturalezaaltamente técnica del tema, se siga unesquema similar al propuesto para elListado Taxativo, es decir, inclusióndentro de la mesa decisoria derepresentantes sociales y posteriorproceso de publicación y sometimientodel tema a consulta pública.

Tanto para este tema, como para eldel Listado Taxativo, es indispensableque, como parte del mecanismo detransparencia que tiene que tener elproceso de EIA, la Autoridad Ambientalrespectiva desarrolle un procedimientode divulgación referente al manejo deambos instrumentos, toda vez, que losmismos hayan sido oficialmentepublicados y puestos en uso.

C) Formularios ambientales:El instrumento de ingreso que tienen lasactuaciones productivas dentro delproceso de EIA corresponde aldenominado Formulario Ambiental(F.A.). En los avances alcanzadosdurante el desarrollo de los ManualesTécnicos de EIA, se ha observado lanecesidad de que se desarrollen almenos dos tipos de Formulario.

Un primer Formulario Ambiental (F1)correspondería a un documentoconsultivo más simple y más sencillo decompletar el cual debería ser aplicadoa las actuaciones productivas de tipoB1 y C.

Un segundo Formulario Ambiental (F2),con una consulta más técnica y algomás compleja, sería presentado por lasactividades de tipo B1 y A.

En ambos casos, la columna vertebral dela consulta implica preguntas sobre lascaracterísticas básicas de la actividadproductiva que se desea desarrollar

(propietario, localización, dimensiones,proceso general a llevar a cabo), asícomo sobre la localización de la fincao sitio donde se instalará (zona urbana,rural o costera). Para el caso delFormulario de las actuaciones demayor IAP, también se consulta deforma más profunda sobre sus aspectosambientales y la forma en que losresolverá de manera que minimice almáximo los impactos negativos.

También se hacen algunas consultassobre las características ambientalesbásicas del sitio o finca donde seinstalará.

Es precisamente en este último tema enel cual debería introducirse el elementobásico que más tarde abrirá el espaciopara la participación pública, en elcaso de que fuese necesario. A criteriodel consultor ambiental Allan Astorga,es válida la inclusión de consultas sobreel medio ambiente social quecaracteriza el sitio de la actuaciónproductiva, así como su entornoinmediato, y que se incorporen algunasconsultas particulares sobre el tema delos vecinos y los posibles efectosdirectos que podría tener sobre ellos.

Sobre la base de la experiencia deAstorga y el conocimiento adquiridopor medio de otros formulariosambientales desarrollados en paísesfuera de Centroamérica, se sugiereque se integren preguntas tales como:

• ¿Hay vecinos habitando de formaadyacente a la propiedad (o menosde 10 metros del lindero) en que serádesarrollada?

• ¿Hay casas de habitación comoparte de los vecinos del proyecto(actuación productiva)?


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• ¿El desarrollo del Proyecto generaríaefectos negativos a los vecinos delmismo, por ejemplo, podría inducirdesplazamiento de estos?

• ¿El Proyecto que se pretendedesarrollar podría generar efectospositivos sobre sus vecinos inmediatos,por ejemplo fuentes de empleo,mejora de la seguridad, acceso anuevos servicios?

La integración de este tipo deConsulta en el F2, permitiría, por unlado, que el consultor ambiental queasesora al promotor del proyectorealice al menos una identificaciónrápida de los vecinos de la actuaciónproductiva que se desea desarrollar.Por otro lado, también permite que laAutoridad Ambiental pueda tomar enconsideración este factor cuandorealiza la Evaluación Ambiental Inicial,e incluso, en el caso de que solicite lapreparación de un Estudio de ImpactoAmbiental (EsIA) establezcalineamientos particulares en losTérminos de Referencia para suelaboración. No se descarta que elFormulario F1 también incluya algunasde esas preguntas.

Nótese que el proceso departicipación pública, en este sentido,está diseccionado en el ámbito delregistro de los datos y la identificaciónde un posible problema social entre elproyecto (actuación productiva) y losvecinos (o la comunidad) que seencuentra cercana a su sitio dedesarrollo.

A pesar de la limitación y simpleza delos datos, estos pueden resultarsumamente útiles al proceso de tomade decisiones que debe realizar laautoridad dentro del proceso de EIA.

D) Análisis de Significancia delImpacto Ambiental:Uno de los pasos más importantes quese realiza durante la EvaluaciónAmbiental Inicial corresponde con elanálisis o valoración de laSignificancia del Impacto Ambiental(SIA).

En consideración de las característicasdel proyecto establecidas en elFormulario (principalmente F2), el sitiodonde se pretende localizar laactuación productiva, su relación conun Área Ambientalmente Frágil y envirtud del conjunto de RegulacionesAmbientales (RA) a que estaría sujetoel proyecto, la Autoridad Ambientalprocesará los datos de formacuantitativa y establecerá factores deponderación para las diferentesvariables, sobre cuya base establecerácuándo un impacto ambiental es designificancia alta o baja.

Según el procedimiento sugerido yestablecido, aquellas actuacionesproductivas para las cuales no sedetecten impactos de significanciaalta, serán eximidas de la presentaciónde un EsIA.

Por su parte, aquellos otros, a los que seencuentren numerosos impactos de altasignificancia,se le solicitará un EsIA comoparte del proceso de LicenciamientoAmbiental. Los proyectos que clasifiquenen una condición intermedia estaríansujetos a un proceso de LicenciamientoAmbiental más simple, el cual exige lapreparación de un Plan de GestiónAmbiental (PGA).

Como puede notarse, la categorizaciónde la Significancia de ImpactoAmbiental es muy importante dentro delproceso de EIA.


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En consideración de ello, y en virtud deque el procedimiento debe sertransparente y debidamenteconsensuado a nivel social, es que serecomienda que durante suelaboración se integren participantesde la sociedad civil en un esquemasimilar al planteado para el instrumentodel Listado Taxativo.

De igual manera, se recomiendatambién que el procedimiento, en lamedida de lo posible, sea publicado ypuesto a consulta de la sociedad civil.

Como parte de los compromisos detransparencia y de participaciónpública en la toma de decisiones, laAutoridad Ambiental deberíacomprometerse a revisar y actualizareste procedimiento con unaperiodicidad de al menos 2 años.

E) Inspecciones Ambientales ex-ante:Para aquellas actuaciones productivasa las cuales la Autoridad Ambientaldecida realizar una visita al sitio de sudesarrollo, se deberá llevar a cabo unaInspección Ambiental de tipo “ex -ante”. Se dice que es “ex - ante” en lamedida en que la inspección se lleva acabo durante una fase previa aldesarrollo de la actuación productivaen cuestión.

Los datos del Formulario de Inspecciónex - ante, pueden ser enriquecidos conuna serie de preguntas vinculadas altema de los vecinos y comunidadescercanas al sitio del Proyecto.

Bajo determinadas circunstancias, laejecución de la Inspección Ambiental“ex - ante” puede abrirse, de un modomás amplio, al proceso de laParticipación Pública. El modelo que sesugiere en este sentido, es el siguiente;

1. Que la Municipalidad en la que seencuentre el sitio donde se deseadesarrollar el Proyecto cuente con unaUnidad u Oficina Ambiental.

2. Que en dicha Unidad u OficinaAmbiental, exista una componente deParticipación Pública, la cual puedeestar conformada por una ComisiónAmbiental, que cuente conrepresentantes de diferentes actoressociales de la comunidad.

3. Que exista un procedimientodebidamente conformado quepermita que alguno o algunos de losmiembros de la Comisión puedanparticipar junto con el funcionario dela Autoridad Ambiental al sitio delProyecto.

4. Que durante la InspecciónAmbiental ex - ante, dichos miembrosde la Comisión puedan aportarinformación en virtud delconocimiento “más cercano” quepueda tener del terreno en cuestión.

5. Que en caso necesario, laComisión Ambiental de laMunicipalidad pueda entregar deforma escrita a la Autoridad Ambientaluna opinión o posición respecto alProyecto que se desea desarrollar.

En el modelo previo, a pesar de que ladecisión final recae en la autoridadambiental, la posibilidad de que sepueda dar esa interacción previa,permitiría a ésta obtener insumosimportantes para una mejor decisión.

Es importante aclarar que elprocedimiento que se ha descritodebería ser aplicado para el caso deFormularios del tipo F2, y no paraFormularios del tipo F1. La atención de


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estos últimos, bajo este modelo, solo sedebería dar bajo condiciones muyespeciales y bien calificadas.

Como se habrá notado el mayorinconveniente que puede encontrareste procedimiento se refiere a doselementos complementarios. El primerode ellos, es que la Municipalidad encuestión cuente con esa ComisiónAmbiental, en la cual debe haberobligatoriamente representantes de laSociedad Civil de la comunidad. Enmuchos casos esto no sucede y portanto,sería muy difícil de implementar deotra manera. No obstante, debeconsiderarse como una posibilidad adesarrollarse en un futuro cercano.

El segundo inconveniente, tiene que vercon el mecanismo de comunicación yacción expedita, tanto de parte de laAutoridad Ambiental, como de laComisión Ambiental municipal. En estecaso, el apoyo de una estructuradesconcertada de la AutoridadAmbiental y la generación de una basede datos para comunicación serían degran utilidad y debería formar parte delas tareas a ejecutar.

F) Rutas de decisión en EIA:Existen al menos 4 rutas de decisióndurante la fase final de la EvaluaciónAmbiental Inicial.Aunque parece difícilestablecer un vínculo entre laparticipación pública y esta etapafinal de toma de decisiones, enrealidad existen varias vías indirectas,por medio de las cuales, es posible queel tema de las comunidades vecinas yotros actores sociales sean tomados encuenta.

En la Ruta No. 1 se establece que lapresentación de un EsIA no esnecesaria, y que el Licenciamiento

Ambiental puede ser otorgado sin quese requiera de ninguna informaciónadicional por parte de la actuaciónproductiva propuesta.

Sin embargo, el LicenciamientoAmbiental puede darse condicionadoal cumplimiento de una serie derequisitos.

Como parte de estos requisitos, laAutoridad Ambiental puede incluirtambién temas relacionados con lascomunidades vecinas y la gestiónsocial del Proyecto. La divulgación dela Resolución puede servir deelemento catalizador que debe sercontemplado como parte delprocedimiento de ParticipaciónPública.

Respecto a esto, cabe destacar queen el Manual Técnico de EIA12, seseñala como parte de los instrumentosde condicionamiento ambiental de lasactuaciones productivas, el Código deBuenas Prácticas Ambientales y lasRegulaciones Ambientales vigentes.

Es importante señalar que, como partedel primero, y tomando en cuenta eltema de Participación Pública, sepodría integrar una política adicionalmás que incluya el tema de la GestiónSocial del Proyecto (tanto en su ámbitointerno, como externo).

Sobre esta base, incluso lasactuaciones productivas de pequeñasdimensiones estarían sujetas a unaserie de directrices generales defuncionamiento que incluirían tambiénel tema social.

Referente a la Ruta No. 2, se indica quetampoco es necesario elaborar unEsIA. No obstante, en este caso si se

12 Astorga G., Allan. Manual Técnico de EIA: Lineamientos Generales para Centroamérica. UICN, San José, Costa Rica. 2003.


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requiere que el proponente de laactividad productiva presente algunosdatos adicionales.

Por la experiencia desarrollada enalgunos países, esa informaciónadicional podría consistir en laelaboración de un Plan de GestiónAmbiental (PGA). En estos casos, laAutoridad Ambiental otorga alproponente los Términos de Referenciapara la elaboración de dicho PGA.

La componente de participaciónpública, en este caso, puedeintroducirse para la situación que asíamerite, y puede solicitar que seprofundice en algunos aspectosrelacionados con las comunidadesvecinas y que como parte de eso seestablezcan medidas concretas deacción.

Como parte de estas medidas sepueden incluir elementos tales como ladivulgación algo más detallada delproyecto en cuestión, la realización deuna reunión de interacción con esosvecinos, y además, el desarrollo decompromisos efectivos que tomen encuenta la prevención y mitigación deimpactos ambientales a esos vecinos.

Sobre la Ruta No. 3, se detalla másadelante y respecto a la Ruta No. 4, laParticipación Pública no se incluyepuesto que corresponde a aquellosproyectos que son rechazados odeben reelaborarse.

4.2.2 Scooping:

En esta etapa se definen los Términosde Referencia del EsIA que indican quéentrará a evaluación en el estudio deimpacto ambiental. La comunidad puede

aportar a las autoridades ambientalesinformación que puede ser incluída comocomentarios por el evaluador técnico.

Herramientas:

A) Términos de Referencia para el EsIA:La Autoridad Ambiental, comoconsecuencia del proceso deEvaluación Ambiental Inicial puedeconcluir que una actuaciónproductiva debe presentar un Estudiode Impacto Ambiental.

A partir de este punto, la AutoridadAmbiental debe definir los Términos deReferencia para ese EsIA. Esprecisamente en esta parte donde sedebe integrar el componente departicipación pública.

Los Términos de Referencia (TdR)notificados al proponente de laactuación productiva tienen caráctervinculante, es decir, son deacatamiento obligatorio. En razón deello, aquellos mandatos establecidospor la Autoridad Ambiental en materiade participación pública tambiéndeben ser cumplidos.

En la actualidad, en algunos paíseseste proceso ya se cumple, pero deforma parcial. En la gran mayoría de loscasos, los términos de referenciaestablecen que un resumen del EsIAsea publicado en uno o dos medios decomunicación escrito o en otros casosse solicita que una copia de eseresumen le sea entregado al GobiernoLocal donde se instalará el proyecto.

Sin embargo, los requisitos sobre eltema de participación pública, debenir más allá. A continuación se enlistanalgunos de los temas que están siendointegrados como parte de este


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proceso en los TdR en los nuevosmanuales de EIA que se encuentran enelaboración en la región:

• Que se incluya al menos unprofesional en ciencias sociales comoparte del equipo consultor queelaborará el EsIA.

• Durante el proceso de diagnósticodel Medio Ambiente, yparticularmente en el tema de MedioAmbiente Social, se debe hacer unaidentificación e inventario de losactores sociales que podrían serafectados por el Proyecto. Enparticular aquellos vecinos (personasy/o comunidades) inmediatamenteadyacentes al espacio geográfico queserá sujeto al desarrollo del Proyecto.

• Además de elaborar un diagnóstico dela situación socio-ambiental de eseentorno humano del Area del Proyecto(AP), debe llevarse a cabo un primeracercamiento del Proyecto con esosvecinos por medio de una divulgacióninicial del mismo. Este proceso puedellevarse a cabo a través de explicacionesindividuales, presentaciones e inclusocon la ayuda de pequeños documentosdivulgativos.

• Una vez realizado el primer contactose realizará una encuesta de opinióncon aquellos actores socialesidentificados dentro del Área deInfluencia Directa del Proyecto. Endicha encuesta deben introducirseconsultas concretas sobre los posiblesefectos, tanto positivos comonegativos que podría generar elproyecto y las expectativas que tienensus vecinos.

• Conforme se avance en la realizacióndel EsIA, y consecuentemente el ciclo

del proyecto, se promoverán nuevasreuniones con esas comunidades a finde que el equipo consultor y lospromotores del proyecto realicenexposiciones y abran discusiones sobreel proyecto y sus alcances. En estoscasos, como en los anteriores, sedeberá levantar un registro de lasreuniones, cuyo resumen será anexadoal EsIA.

4.2.3 Estudio de Impacto Ambiental: En esta fase la comunidad puedebrindar información de referenciapara el estudio.

Herramientas:

A) Participación Pública durante laelaboración del EsIA:

La realización del Estudio de ImpactoAmbiental está a cargo de un equipoconsultor ambiental que, por logeneral, aplica lo establecido en losTérminos de Referencia como guíapara la preparación del documento.En consideración de esto, resulta claroque si los TdR incluyen mandatosespecíficos sobre participaciónpública ésta se llevarán a cabo en lamedida en que esos mandatos seancumplidos por el equipo consultor.

La elaboración de un Estudio deImpacto Ambiental conlleva por lomenos tres etapas temporalesprincipales, a saber:

a) Inventario de Medio AmbienteDonde se localizará el proyecto y suárea de influencia.

b) Diagnóstico-Pronóstico AmbientalValoración de Impactos yestablecimiento de medidas ambientales(Plan de Gestión Ambiental).


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c) Integración del documento y suscomponentesArmonización y ajuste respecto aldiseño del proyecto y edición final delEsIA y su resumen denominadotambién Declaratoria de ImpactoAmbiental (DIA).

Desde el punto de vista de laparticipación pública, el equipoconsultor debe establecer, durante lastres fases, un proceso de interaccióncon las comunidades vecinas y otrasáreas interesadas en el proyecto.Durante cada interacción el alcancedel tema a discutir va “evolucionando”en la medida en que el EsIA tambiénavanza.

Consecuentemente el EsIA debe irincorporando los resultados de lainteracción con las comunidadesrealizada por el equipo consultor encada una de esas etapas.

Es importante referir, que el gruposocial involucrado durante esteproceso de interacción debe tenercomo eje de definición el área deinfluencia tanto directa comoindirecta que tendrá el proyecto.

No obstante, no debe establecersecomo un sistema cerrado a otrosactores sociales que, justificadamentepuedan incorporarse al proceso. Eneste sentido, se recomienda que lasAutoridades Locales (Municipios) seanincorporadas desde las primeras fasesdel proceso.

En razón de que la Declaratoria deImpacto Ambiental (DIA) representaun Resumen del Estudio de ImpactoAmbiental (y no un resumen delproyecto), escrito de forma llana ysimple para que sea del entendimientode una mayoría (no técnica), se

considera que es el instrumento idealpara realizar una divulgación másamplia sobre el proyecto y susalcances ambientales.

En este sentido, lo más recomendablees que se produzca un procesocombinado, es decir, que por un lado,se distribuya el DIA en la localidad omunicipio donde se desarrollará elproyecto (Gobierno Local y otras entesque representan a las organizacionescomunales de la zona) y además, serealice una publicación deldocumento en un diario de circulaciónnacional.

4.2.4 Revisión:

Sucede cuando se somete a revisiónde la gente el resultado del EsIA. Lacomunidad puede someter a evaluaciónel estudio realizado y denunciarincorrecciones u omisiones que se hayanrealizado en el EsIA.

Herramientas:

A) Declaración de Impacto Ambiental (DIA):El principal mecanismo departicipación pública que se haestablecido durante la fase de larevisión de un EsIA consiste, en el mejorde los casos, en la publicación (en unmedio de comunicación escrito, eincluso radiofónico) del resumen de laDeclaración de Impacto Ambiental(DIA) y el anuncio de que se abre unperiódo para la recepción deobservaciones (escritas) al EsIA.

En otros casos, no se publica el DIA,solamente se anuncia el nombre delproyecto, la empresa que lodesarrollará y la localización delmismo, y finalmente se invita a losinteresados a pasar por las oficinas de


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la Autoridad Ambiental a revisar eldocumento y presentar, si así se desea,observaciones al EsIA.

Este mecanismo y otras variantessimilares no han cumplido comoinstrumentos de participación pública.Se presentan diversos obstáculos, entrelos que se incluyen aspectos talescomo problemas con el idioma conque se publica el documento, la pocaaccesibilidad de la gente a los mediosde comunicación, la extensión de lapublicación, los costos que conlleva elproceso, y el alto grado técnico quetiene el EsIA, lo cual conduce a quesea poco comprendido por personasno expertas.

El número de observaciones que sereciben en las oficinas de lasautoridades de ambiente sobre losEsIA que se encuentran en revisión sonun número muy bajo. En muchos casos,si fuese lo contrario, la situación paralas Autoridades Ambientales seagravaría, pues disponen de limitadopersonal para hacerse cargo deltema.

Como consecuencia de lo anterior, sehan creado mecanismos alternativospara solucionar, o al menos acercarsea la solución, de este problemalatente.

Con este objetivo, se promueve que lascomunidades más cercanas al áreadel proyecto y que por lógica serían lasprimeras interesadas en conocerlo, nose enteren de su existencia durante larevisión del EsIA, o incluso más tarde.

Como se ha indicado, lo ideal es que elproceso de comunicación einteracción se inicie antes de que elEsIA sea elaborado. La experiencia ha

mostrado que hacerlo de esta maneraes más efectivo, al punto de quedurante la revisión del EsIA esos actoressociales están los suficientementeenterados como para no participar delproceso de apertura a la recepciónde observaciones al EsIA.

Por otro lado, un elemento muyimportante del proceso de revisión delos EsIA, y que recae como parte de laresponsabilidad de la AutoridadAmbiental, consiste en el hecho deque el equipo revisor del EsIA debe,como mínimo, tratar de ser unaimagen “especular” del equipo que loelaboró.

Esto quiere decir, que si en el equipoconsultor participó un profesional ensociología como responsable de laparticipación pública, lo mínimo conque debe responder la AutoridadAmbiental es que sea otro profesionalen el campo de las ciencias sociales elresponsable de revisar y evaluar lainformación suministrada.

Este aspecto, aunque resulta lógico ysimple, constituye un verdaderoproblema, ya que en una gran mayoríade los casos, las AutoridadesAmbientales no disponen de losequipos multidisciplinarios mínimos ynecesarios para afrontar esta tarea.

Como una vía de solución que se estáimpulsando dentro de las tareas dearmonización regional de los sistemasde EIA, es que las autoridadesambientales trasladen el costo de larevisión del EsIA a los proponentes delproyecto. Costos que deben serproporcionales a las dimensioneseconómicas del Proyecto yconsecuentemente, a su Estudio deImpacto Ambiental.


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Sobre esta base, las AutoridadesAmbientales podrán realizarcontrataciones temporales deprofesionales para que les den apoyoen el proceso de revisión del EsIA,cuando sea necesario.

Otro elemento que debe ser resueltode forma eficiente en esta etapa, serefiere a la accesibilidad del EsIA parael público.

Aunque el tema se refiere como unelemento básico del proceso deconsulta, en la práctica la realidad esdiferente. Por lo general, los interesadosencuentran dificultades para revisar eldocumento. Problemas tales como laexistencia de otras ocupaciones de losfuncionarios a cargo del proceso, lapoca o limitada experiencia en laatención al público, el número limitadode ejemplares para revisión y el tiempodisponible para hacerlo, son sóloalgunos de los obstáculos con que seencuentran los usuarios del sistema.

Como soluciones que van en caminode ser implementadas se encuentranaspectos tales como la colocación delEsIA en forma digital, dentro de un“portal” de la página Web de laAutoridad Ambiental y además, laentrega de un ejemplar del EsIA algobierno local del municipio donde selocaliza el Proyecto.

Además de estas medidas, puedenestablecerse otras como foros deanálisis y discusión en medios decomunicación, o bien, mesas redondassobre el tema en centros académicoso sociales en general.

A pesar de todo esto, se sigueconsiderando que el “involucramiento”e interacción con las comunidades

más cercanas al proyecto, desde lafase de la elaboración del EsIA siguesiendo el instrumento fundamental dela participación pública. Instrumentoque, también durante la etapa derevisión puede seguir siendodesarrollado de un modo similar.

4.2.5 Realización y monitoreo:

En esta etapa se lleva a cabo el proyectode desarrollo y se monitorea que se esténejecutando positivamente las directricesde la autoridad ambiental. La comunidadpuede colaborar en la vigilancia de losprocederes del desarrollador

Herramientas:

A) Licenciamiento Ambiental:Una vez finalizado el proceso derevisión de un EsIA, o en su defecto decualquier otro instrumento técnicoalternativo definido por la AutoridadAmbiental, se entra en la fasedenominada “LicenciamientoAmbiental”. Esta fase comprende laemisión de una Resolución Oficial en laque se otorga el permiso, la licencia, laaprobación o la viabilidad ambientalal proyecto o actuación productivasujeta al proceso de EIA.

Ese licenciamiento ambiental quedasujeto a la suscripción por parte delProponente del Proyecto, de una seriede compromisos ambientales, dentrode los que se incluyen todo el conjuntode medidas ambientales derivadas delproceso de EIA llevado a cabo, asícomo otros condicionantesadicionales que la AutoridadAmbiental puede agregar.

Como parte de esos condicionantes seincluyen los Instrumentos de Control ySeguimiento Ambiental, abreviados


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como ICOS. Como parte de estosinstrumentos se incluyen:

a) El nombramiento de un RegenteAmbiental del Proyecto.

b) La conformación de una BitácoraAmbiental del Proyecto, y

c) La entrega periódica de Informes deRegencia Ambiental.

Para algunos proyectos, por susdimensiones, y trascendencia social, laAutoridad Ambiental, comoconsecuencia del proceso departicipación pública, puedeimplementar otros instrumentos decontrol social y ambiental delproyecto. Estos instrumentos ocondiciones pueden ser las siguientes:

a) La conformación de lo que se hadenominado una Comisión Mixta deMonitoreo y Control Ambiental(COMIN) del Proyecto, las cualesestarán conformadas porrepresentantes de la sociedad civil(comunidades vecinas del área deinfluencia del proyecto), autoridadeslocales, funcionarios de los municipioscorrespondientes al sitio del desarrollodel proyecto en cuestión y de unfuncionario de la Autoridad Ambiental.Estas COMIN tendrían el objetivo develar por el avance del proyecto.Operarían fundamentalmente durantela fase constructiva y las primerasetapas de fase operativa y su laborestaría en función del proyecto, obra,industria o actividad según elprocedimiento que para tal finestablecezca la Autoridad Ambiental.

Este tipo de Comisión se ha planteadopara Proyectos pertenecientes a laCategoría A, pero que además son degran envergadura y de trascendencianacional. Cabe destacar que en

algunos países de la región a este tipode proyectos se les denomina tambiéncomo Megaproyectos.

Existen algunas experiencias positivassobre el uso de las COMIN comoinstrumento de control y seguimientoambiental, en particular en lo referentea la participación pública. El caso dela Ston Forestal y de Intel en CostaRica, son buenos ejemplos del proceso.

La COMIN tiene una gran utilidadcomo un foro de discusión y análisissobre el desarrollo del proyecto y enparticular del cumplimiento de susCompromisos Ambientales. Su principalmisión es abrir un canal decomunicación directa entre lascomunidades y el gobierno local conel Proyecto. Muchas interrogantes yespeculaciones pueden ser aclaradasantes de que, por falta decomunicación, deriven en un conflictoentre las partes.

b) Una copia del Informe de RegenciaAmbiental debería ser entregado alGobierno Local del Municipio dondese localiza el Proyecto.

La finalidad de esta medida es que elGobierno Local, y en la medida de loposible, su Comisión Ambiental, quedebería incluir representantes de lossectores sociales del municipio, cuentecon un expediente del proceso decontrol y seguimiento del proyectolocalizado en su jurisdicción territorial. Deeste modo, los interesados más cercanospodrían estar enterados del avance enla ejecución del proyecto. Inclusive, bajoel marco jurídico que cobija la gestiónmunicipal, pueden desarrollarse visitasprogramadas al sitio del proyecto a finde verificar su grado de avance ysituación ambiental general.


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Este tipo de medida se sugiere para losproyectos de Categoría A (de menorenvergadura) y también para losproyectos del tipo B.

c) El Regente Ambiental debe establecercontacto y mantener comunicación conlos vecinos inmediatos al proyecto. Lacomunicación se puede hacer pordiversas vías, incluyendo reunionesperiódicas, entrega de documentos opor conversaciones individuales. Loimportante en estos casos es que losvecinos sean tomados en cuenta dentrodel proceso de gestión ambiental quelleva a cabo el Proyecto.

Cabe destacar también que comoparte del Licenciamiento Ambiental seestablece una garantía al Proyecto.Esta garantía se utiliza como uninstrumento “coercitivo” para que elProyecto cumpla sus compromisos ypara ser utilizada en caso de requerirsela reparación o compensación de uneventual daño al ambiente. Másrecientemente se ha iniciado ladiscusión de aplicar un nuevoinstrumento: el Seguro Ambiental.

Se ha propuesto que los términosgenerales en que se otorga la LicenciaAmbiental deberían hacerse públicos,como ya sucede en algunos países dela región. El procedimiento no sólodebería estar limitado a unapublicación en un diario oficial, sinotambién utilizando otros medios, desdepanfletos entregados a lascomunidades cercanas, hasta lacolocación del documento en lapágina Web de la Autoridad Ambiental.

B) Inspecciones Ambientalesde Cumplimiento:

Las Inspecciones Ambientales deCumplimiento (IAC) son ell

instrumento que utiliza la AutoridadAmbiental como medio paraverificar que una actuaciónproductiva con EIA aprobada estácumpliendo de forma efectiva yeficiente con los compromisossuscritos dentro del marco delLicenciamiento Ambiental del quefue objeto.

En el modelo ideal de funcionamientodel sistema, lo correcto sería que esasIAC se llevaran a cabo de formaperiódica (por ejemplo, cada 3 o 6meses). No obstante, en la realidadque afrontan las AutoridadesAmbientales de nuestra región, eseplanteamiento parece ser más bienuna utopía. La cantidad defuncionarios con que se cuenta enlas Unidades de Control ySeguimiento (también designadas enalgunos países como de AuditoríaAmbiental), resultan muy limitadas, ylas IAC se realizan más bien encumplimiento de denuncias, o biende forma aleatoria.

En ese esquema la participaciónpública resulta prácticamente nula, oen el mejor de los casos, en unaparticipación muy limitada.

El nuevo planteamiento que se estáhaciendo dentro del proceso demodernización y fortalecimiento de lossistemas de EIA de la región, tienecomo fin, aparte de armonizar yestandarizar (en la medida de loposible) el instrumento de las IAC,promover que también sirvan a laparticipación pública en el proceso decontrol y seguimiento.

Esta participación pública se contemplaen dos niveles o fases diferentes, que sediscuten a continuación.


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a) Participación en las InspeccionesAmbientales de Cumplimiento (IAC).Este mecanismo podría aplicarse paraproyectos del tipo A y B, y siempre ycuando el Gobierno Local delmunicipio donde se localiza elproyecto cuente con una ComisiónAmbiental en la que se integrenrepresentantes de los sectores socialesde la comunidad.

Bajo estas circunstancias losfuncionarios de la AutoridadAmbiental, de previo a la realizaciónde la IAC, establecerían comunicacióncon los miembros de dicha ComisiónAmbiental, y coordinarían, e inclusoprogramarían, la realización de la IAC.

Con la aplicación de este esquema,que podría ser selectivo, para losproyectos más grandes, la comunidadlocal, representada por su ComisiónAmbiental y la Municipalidad podrántener una papel activo durante elproceso de control y seguimientoambiental de los proyectos.

b) Obtener los resultados de las IAC deproyectos.

La ejecución de las IAC, debedesembocar en la preparación de uninforme técnico, que emitiría laAutoridad Ambiental a modo deresolución o de documento oficial, y enla que informa a los representantes de laactuación productiva en cuestión y dela sociedad en general, los resultados dela inspección. En este sentido, y comoparte del proceso de fortalecer laParticipación Pública dentro del sistema,se hace necesario que esa información,sea introducida en los canales decomunicación que permitan que lacomunidad las conozca.

Algunos de lo mecanismos sugeridosvan desde el envío de una copia del

documento emitido al Gobierno Localdel Municipio, hasta la colocación deldocumento en la página Web de laAutoridad Ambiental.

Es importante hacer mención que enalgunos países, como parte de lamodernización del sistema, se haplanteado un mecanismo decalificación del desempeño ambientalde la actuación productiva en funciónde los resultados de la IAC e incluso dela Auditoría Ambiental deCumplimiento (AAC).

La idea en este esquema es que laAutoridad Ambiental haga público(por ejemplo en un diario decirculación nacional) la cantidad deIAC realizadas y los proyectos endonde fueron ejecutados. Además,presente los resultados de esas IAC (oen su defecto de AuditoríasAmbientales) a fin de que elprocedimiento estimule y presione aque todas las actuaciones productivastiendan a cumplir eficientemente suscompromisos ambientales.

C) Auditorías Ambientales deCumplimiento (AAC):Las Autoridades Ambientales de laregión centroamericana han llegado alconcenso de definir la AAC como unmecanismo de control y seguimientoambiental que se aplica a lasactuaciones productivas que hanpasado el proceso de LicenciamientoAmbiental, y que por tanto, estánsujetas al cumplimiento obligatorio deuna serie de compromisos ambientales,dentro de los que se incluyen lasRegulaciones Ambientales vigentes enel país al momento de su aprobación.

Visto de este modo, las AAC tienen unafinalidad muy similar a las que tienen


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las IAC. La diferencia entre ambas secentra en la metodología seguida y enparticular en su duración. Bajo esteesquema, las IAC son aplicables aproyectos de dimensiones pequeñas,mientras que las AAC son aplicablesmás bien a proyectos de grandesdimensiones que requieren unprocedimiento de control yseguimiento más sistemático.

Respecto a los resultados de la AAC,estos pueden seguir un esquema muysimilar al planteado para la IAC.

La participación pública dentro delproceso de la AAC puede, de igualforma, seguir un esquema similar al delas IAC, es decir, con la inclusión comoobservador (y dado el caso comomiembro del equipo de auditoría), deun representante de la ComisiónAmbiental Municipal.

D) Denuncias ambientales:Este es, posiblemente, uno de losinstrumentos más utilizados por lasociedad civil como medio de controlambiental. En todos los marcos jurídicos- ambientales vigentes en la región, sehan abierto espacios particulares paraque los ciudadanos que considerenque un proyecto o actuaciónproductiva está generandocontaminación ambiental, y enparticular un eventual daño alambiente, pueda presentar unadenuncia ante las autoridades a fin deque se inicie un procedimiento deinspección y dado el caso, de unasanción para los responsables dedicha situación.

A pesar de esto, y de que, como semencionó, es el instrumento másusado, todavía hay mucho trabajo querealizar en este sentido. La denuncia

ambiental, en muchos casos se hadistorsionado respecto a su aplicación.Por un lado, y no en pocas ocasionesse utiliza como un arma paraobstaculizar una determinadaactuación productiva, en muchoscasos sin que exista un verdaderofundamento para su planteamiento.

Por otro lado, como consecuencia deesto y también por el número dedenuncias que deben ser atendidasresulta que su trámite ante lasAutoridades Ambientales es tan largo ycomplejo, que poco a poco losciudadanos van perdiendocredibilidad en dichas instituciones yconsecuentemente buscan formasalternativas de resolver sus inquietudesambientales.

A esta circunstancia se suma unelemento técnico que vale la penamencionar y que en muchos casos hagenerado una enorme confusión en eltrámite de denuncias ambientales, enparticular de proyectos que cuentancon EIA aprobada. Se trata de ladiferencia entre Daño Ambiental eImpacto Ambiental negativo. A pesarde que,en primera instancia,parecieraque no hay una diferencia real entreambos, resulta que sí la hay, enparticular respecto al requerimiento deuna sanción.

En el caso del Daño Ambiental, lacontaminación puede motivar asancionar a quien la causó. El ImpactoAmbiental Negativo,por su parte,aunquetambién genere contaminación, si laactividad productiva ha sido objeto deuna EIA y ha sido analizada en susalcances y aceptada dentro delproceso de EIA, a pesar de queproduzca contaminación,esto no derivaen una sanción.


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El problema como se ve, estriba en loque los ciudadanos y las autoridades(ambientales y judiciales) entiendanpor daño ambiental y por impactoambiental negativo.

El Consultor Ambiental Allan Astorga,como contribución al proceso departicipación pública ha elaboradouna definición sobre “Daño Ambiental”la cual contempla también el parecerde un grupo de profesionales conquienes trabajó como parte de laComisión Mixta que revisó elReglamento de EIA de Costa Ricadurante los meses de noviembre del2002 hasta abril del 2003.

Se expone dicha definición como unaporte a la región de forma tal quepermita, por medio de la discusiónamplia y participativa, aceptar yacuñar una definición consensuada,que de alguna forma tambiéncontribuya a que se avance en elproceso de armonización regional dela EIA.

La definición en cuestiónes la siguiente:

Daño Ambiental:

Impacto ambiental negativo, noprevisto, ni controlado, ni planificadoen un proceso de Evaluación deImpacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa oindirectamente por un proyecto, obrao actividad, sobre todos o cualquiercomponente del ambiente, sea esteaire, agua, suelo, subsuelo, recursobiológico, paisaje, sociedad, recursocultural, científico o económico, para

el cual no se previó ninguna medidade prevención, mitigación ocompensación y que implica unadestrucción de la calidad ambiental13

del factor involucrado, en relación conel uso o los usos para los que estándestinados.

4.3 La participación pública comoherramienta para la EvaluaciónAmbiental Estratégica (EAE)

Pensando en el largo plazo, laparticipación pública facilita el desarrollode la Evaluación Ambiental Estratégica(EAE), entendiéndola como la evaluaciónde impacto ambiental aplicada a planes,programas y políticas, las cuales no sóloinciden en grandes capas de lapoblación, sino que su afectación seexpande en el tiempo.

Los impactos que puede generar unplan, programa o política se puedenobservar desde tres perspectivas: elimpacto directo, el impacto local, quesurge de una manera más indirecta(cambio en el uso de los suelos, afeccióndel paisaje, contaminación física,atracción de otras inversiones similares ocomplementarias) y el impacto global,que es el que trasciende el área afectada(emisión de gases, contaminación deaguas, uso de energía o hidrocarburos).

Esta enumeración de tipos de impactofacilita el entendimiento de los múltiplesactores y actrices que pueden estarsiendo afectados de una u otra forma trasla toma de una decisión de desarrollo.

El consultor Allan Astorga explica que laEAE es un instrumento de gestión

13 Calidad Ambiental Natural: Condición de equilibrio natural que describe el conjunto de procesos geoquímicos, biológicosy físicos,y sus diversas y complejas interacciones,que tienen lugar a través del tiempo,en un sistema ambiental general dentrode un espacio geográfico dado, sin o con la mínima intervención del ser humano. Entendiéndose ésta última, como lasconsecuencias de los efectos globales de las acciones humanas.


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ambiental a gran escala porque puedeabarcar espacios geográficos tan grandescomo un país, o inclusive más allá.

Esto implica que la EAE se produce encontexto de adaptabilidad al sistema deun país, pero se deben respetar los rasgospropios de la herramienta, de los cuales,uno de ellos es la aplicación de laparticipación pública.

Un sistema eficaz de EvaluaciónAmbiental Estratégica plantea tresmétodos que podrían ser parte delsistema legal de la EAE en un país14:

a) Involucrar a los interesados en la etapatemprana de la planificación.

b) Propiciar la participación en unaetapa posterior.

c) Asegurar la participación en todomomento.

Cuando se plantea una EAE, unapregunta que debe abordarse en torno ala toma de decisiones es: ¿qué clase dealternativas pueden considerarse y cuálesno de acuerdo con las opiniones delgrupo de personas que se ha escogidopara que participe públicamente?.Responder a esta pregunta explica laimportancia de incorporar laparticipación pública desde las etapastempranas de una evaluación ambientalestratégica.

La pregunta de a quién se debeinvolucrar en el proceso de participaciónpública es la llave de paso para definir elcamino que se quiere recorrer. Por esta

razón, el desarrollo de un plan departicipación es recomendable en todoeste tipo de procesos.

Astorga comenta que la participaciónpública representa un componentesustancial del proceso de EvaluaciónAmbiental Estratégica (EAE) y que ésta sepuede producir por varias vías y durantevarias etapas del proceso.

La participación pública puede variardesde el caso en que los actores socialesson los representantes de organizacionestales como ONGs, gremios comunales, osociales en general, hasta un caso departicipación más amplia de lascomunidades y pobladores en general enreuniones de discusión y análisis dedeterminados planes, programas opolíticas.

El tipo de participación y actoresvinculados estará en función del gradode alcance o trascendencia que puedatener el plan, programa o política, y lacantidad de personas que pudiesen estardirectamente interesados en el mismo.

En la región centroamericana, deacuerdo con Astorga, todavía no se haempezado a desarrollar la EvaluaciónAmbiental Estratégica, sin embargoaclara que, con la ejecución de loslineamientos de la Estrategia Regional15 yel Plan de Acción Centroamericano16 enun futuro próximo se aplicarán iniciativasen este sentido.

Para las EAE, los límites de lasevaluaciones deben ser amplios y por lo

14 Verheen Rob. Cómo diseñar un sistema de EAE eficaz. Evaluación Ambiental Estratégica. UICN-CCAD. San José, Costa Rica,2002. p.4015 Astorga, A. & Méndez, H. (2002): Valoración de la Efectividad de los Procesos de EIA y Propuesta Estratégica para laArmonización de los Sistemas de EIA en Centroamérica. – Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo – Programade Modernización de los Sistemas de Gestión Ambiental en Centroamérica (PROSIGA), 89 p.16 CCAD (Comité Técnico de EIA), (2002): El Plan de acción centroamericano de EIA – Base para el Fortalecimiento yModernización del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. – A. Astorga (Consultor Principal), G. Aguilar (Coordinacióny Asesoría Técnica), G. Hernández (Editora). Proyecto de Evaluación de Impacto Ambiental en Centroamérica, UICN - CCAD– Gobierno de Holanda, 53. (San José).


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tanto, para la elección o discriminaciónde los impactos que se someterán acriterio público debe estudiarse condetenimiento quiénes serán afectadospor estos impactos y qué importanciatienen sobre ellos.

La duda de la aceptabilidad de losimpactos es básicamente una decisiónpolítica, por lo que se necesita lacooperación entre los interesados paraconocer la viabiliadad o inviabilidad deun proyecto.

Realizada la focalización, se procede adefinir cómo es que se van a evaluar losimpactos y alternativas delimitadas.Mucho del conocimiento acerca de los

tipos de afecciones viene de la gente. Laspersonas son las que pueden decir qué esimportante para su comunidad, de modoque realmente se planifique y evalúe deuna manera integral y participativa.

Una pregunta muy pertinente es: ¿quées lo que la gente pensará de la decisióntomada hoy respecto de un plan luego de10 o 20 años después?. Esta preguntadeberá responderse tomando en cuentavariables que quizá en el momento en quese desarrolla la evaluación no tienen mayortrascendencia, pero que con el paso deltiempo irán adquiriendo importancia yjustificarán el hecho de haber adoptadoalternativas tomando en cuenta tantosectores sociales como criterios técnicos.


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5.1 El poder de la participación pública

El grado de incidencia de laparticipación pública sobre la toma dedecisiones finales alrededor de unproyecto de desarrollo, puede ser variadoy depende en muchos casos del nivel dedemocracia participativa existente. Sibien, en el siguiente cuadro, se parte delconcepto más simple que se puedepensar de participación pública, es decir,la entrega de información; se apuntacomo la más alta expectativa aquella enla que las autoridades comparten elpoder de desición con el público,esquema al que aún no se ha llegado nisiquiera en las democracias másmaduras. En el siguiente cuadro se partede lo básico a lo ideal.

1) Información al público: El público essimplemente informado mediantefolletos, periódicos o cualquier otromedio de comunicación lineal.

2) Consultación pública: El públicobrinda su opinión o alternativas sobreposibles soluciones con posibilidad deser escuchados y generar cambios.

3) Implicación pública: El públicocontribuye a la solución activamente.

4) Toma de decisión participativa: Elpúblico determina el alcance, los

objectivos y la estructura de suparticipación.

5) Toma de decisión compartida: Lasautoridades comparten su poder dedecisión con la comunidad.

5.2 ¿Cuándo se debe aplicar laparticipación pública, qué tan profundadebe ser y cuándo puede serdescartada?

No existen herramientas o parámetrosque indiquen cuándo aplicar laparticipación pública ni cuánto sea debidoahondar en ella.Lo cierto es que el carácterde cada proyecto y su magnitud deberíanser en primera instancia los indicadores de lanecesidad que se tiene de consultar a lacomunidad sobre el desarrollo de unaactividad que puede afectarles.

Si es un proyecto grande, que puedetener un impacto serio, puede ser mejorincluir la participación pública tanto entodas sus etapas. Por el contrario unproyecto de menor tamaño o impactoambiental limitado, probablemente puedaser sometido a una participación pública enuna etapa posterior sin que ello impliquegrandes consecuencias.

Cabe medir la necesidad de laparticipación pública también a partir de

Capítulo VAspectos a tomar en cuenta

durante la participaciónpública


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circunstancias como la ubicacióngeográfica del proyecto, la densidad dela población que circunda el proyecto oel volumen de personas que pueden serafectadas socioeconómicamente.

5.3 Maximización de los beneficios de laparticipación pública llevada a caboen etapas tardías de la Evaluación deImpacto Ambiental:

En los casos en que la participaciónpública llegue tardíamente, resulta demáxima importancia brindar la mayorinformación al público acerca de lasconsecuencias que podría traerle unaactividad productiva.

Aunque una participación públicatardía no es lo preferible, lo cierto es quemuchos sistemas hacen uso de ella y seevalúa como una opción. No obstante yesto es irreductible, el tomador dedecisión final debe mostrar cómo haaplicado lo discutido en laparticipación pública antes de señalarsu decisión final.

5.4 Deficiencias de la inclusión tardía de laparticipación pública

La ausencia de la participaciónpública en etapas tempranas tiende agenerar inflexibilidad de los proyectosrespecto a las opiniones de lacomunidad, es decir, no permiteadaptaciones o alternativas de ningunaespecie. Esto ocurre especialmentecuando ya se ha incurrido en unapropuesta estructurada únicamente porla autoridad ambiental y el proponente.Esto nos lleva a suponer que lasdiferencias y conflictos son mucho máslatentes o manifiestas cuando se incurreen un tipo de participación públicatardía.

5.5 ¿Qué hacer si se incluye tardíamente laparticipación pública?

Para alcanzar una participación públicade utilidad, pese a si ésta ha sido llevada acabo tardíamente, hay una condiciónesencial que puede favorecerla dentro delas limitaciones existentes: abrir un espacioque permita a la población tener contactodirecto con el desarrollador o proponente yen el cual la comunidad pueda compartirsus inquietudes y recibir respuestasinmediatas, es decir, que permita lainteracción proyectista-comunidad.

5.6 Casos especiales para la participaciónpública

El tema de la participación públicacuesta dinero y tiempo, por lo tanto, parasu aplicación también se tendrá quetomar en cuenta la capacidad parafinanciar esta fase del estudio. En esesentido, podría decirse que los proyectosque tengan una mayor envergadura ensu inversión deberían aspirar a desarrollarla participación pública en mayormedida que aquellos proyectos de bajopresupuesto e impacto ambiental.

No obstante, por grande que sea unproyecto, hay momentos en que laparticipación pública puede serdescartada de los procesos deevaluación de impacto ambiental porvarias razones: por ejemplo cuando existeel secreto de Estado o cuando aconteceuna emergencia y no hay tiemposuficiente para llevar a cabo un procesodeliberativo sobre la manera en cómo sedebe resolver el problema.

Incluso, tampoco en casos donde laexpectativa de un conflicto es mínima,por ejemplo, si se va a realizar un proyectode una industria química dentro de unparque industrial diseñado para ese


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propósito, o bien, un proyecto que seamuy beneficioso para la comunidad yque evidentemente no representará unconflicto para la población.

A continuación se presenta un cuadroen el cual se muestra en qué situacionesse debe ejecutar necesariamente laparticipación pública y en cuáles sepuede excluir.

5.7 ¿A quiénes involucraren la participación pública?

Los públicos que se tomen en cuentapara un proceso de participación públicadependerán sustantivamente de tresvértices que son: los objetivos planteados,losrecursos y el tiempo disponible. Si hay unlapso lo suficientemente extenso y se cuentacon el suficiente presupuesto para obtenerla impresión de muchos involucrados, esposible que se pueda alcanzar una muestrabastante alta y representativa.

Sin embargo, esto también dependedel objetivo que se plantee alcanzar, porejemplo, si lo único que se quiere es tenerla opinión de algunos líderes y grupos debase, el propósito buscado reduce elespectro de selección por sí mismo. Aúnasí, existe concenso respecto a una serie

de preguntas que vienen a dar al trastesobre quién debería ser incluído en unproceso de participación pública. Acontinuación las diez preguntas base:

1) ¿Cuántas personas y comunidadeslocales que pueden ser afectadas porel proyecto?:• Grupos específicos (pueblos indígenas)• Segmentos diferentes de lapoblación afectada

2) ¿Está la población local organizada, ycómo?• uniones de trabajadores• asociaciones de desarrollo• grupos de base u organizaciones

locales• grupos de mujeres• organizaciones étnicas• cooperativas

Situación Participación pública

Cuando la participación pública es exigida por ley o decreto. Obligatoria

Obligatoria

Muy pertinente

Se excluye

Descartable

Cuando la participación pública es especialmente requeridapor el EsIA

Cuando la participación pública es especialmente deseadapor los impactos sociales y ambientales que pueda traer

consigo un proyecto.

Cuando los datos del proyecto son por alguna razónconfidenciales o están cubiertos por el secreto de Estado.

Cuando existe una emergencia o un estado de alerta y serequiere tomar desiciones rápidas sin la participación de la

gente.


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3) ¿Cuál es el nivel de acceso a lainformación que tiene la comunidad,son sus integrantes capaces de leer yescribir, poseen radio, periódicos u otrosmedios; tienen habilidad para hablar elidioma nacional o local?

4) ¿Qué líderes se pueden identificar?• líderes campesinos• líderes religiosos• líderes políticos

5) ¿Qué ONGs trabajan en el área y cómoes su relación con la población local?

6) ¿De qué ONGs internacionales sepueden esperar comentarios alproyecto?

7) ¿Qué otras organizaciones sonimportantes para el proyecto?• organizaciones culturales• grupos de derechos humanos• organizaciones ambientalistas• representantes del sector privado

8) ¿Cuál es la influencia y poder de decisiónde todos estos grupos?

9) ¿Es la contribución de los participantesrepresentativa y legítima?

10)¿En caso de efectos transfronterizos, quéotras personas y organizaciones debenser identificadas?

5.8 Sobre límites geográficos yresponsabilidades en la participaciónpública

Los límites geográficos son importantespara la selección de las personas que seránvinculadas a la participación pública. Porejemplo, en proyectos transfronterizos queafectan a comunidades muy alejadas unasde otras,esto puede crear ciertos rasgos en

la participación pública que impidencongregar a todos los afectados a unmismo tiempo.

En casos como estos se requiere de unamayor coordinación no sólo para tomar encuenta a diferentes sectores, sino tambiénpara asegurar de mejor manera larepresentatividad.

Es parte de los deberes del proyectistaahondar en la investigación acerca de laspersonas o grupos que realmenterepresentan a la comunidad, para estopuede contar con la ayuda de unsociólogo que brinde asesoría en estatemática de manera que se alcancenresultados más exactos.

Las otra acción que se puede realizar esdocumentar muy bien cuáles fueron losresultados de la participación pública ypublicarlo para que la gente tengaacceso a ellos, independientemente de lacomunidad que represente y su condiciónen el proceso participativo.

Esto quiere decir que las personas nosolamente conozcan el proyecto en sugeneralidad sino que conozcanparticularmente en qué los va a afectar,qué significa el proyecto para ellos comoindividuos. En este orden, el idioma nodebería convertirse en una barrera paraparticipar.

5.9 Características para la disponibilidadde la información al público

Cuando se habla de informar al públicopara que participe, un principiotrascendental es la entrega oportuna dela información. Con base en esta pauta, esbueno que antes de someter un tema aconsulta pública, los implicados deben teneral menos cuatro semanas con los datos quese someterán a discusión.


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Durante el lapso entre la entrega delmaterial y la realización de la consulta, losinteresados tendrán el suficiente tiempo paraleer,comprender y analizar la información quese les está entregando.

Un aspecto de suma importanciarespecto a la accesibilidad de información serefiere a la apertura de espacios de consultaa los cuales los interesados puedan aspirar sinque esto signifique trasladarse grandesdistancias para hacer conocer su opinión otener que incurrir en un acentuado sacrificiode tiempo para atender la consulta pública.

Por este motivo la autoridad ambientaldebe tener el rigor de señalar al desarrolladorqué es lo que se pretende con la solicitud departicipación pública y se deben definirfechas, lugares y tiempos asequibles para lamayoría de los interesados.

5.10 El derecho a la respuesta en la participación pública

En condiciones adecuadas, tras todaaudiencia pública se debe realizar uninforme por escrito en el cual secontemplen las participaciones de lacomunidad, las cuales se tomarán encuenta a la hora de publicar la desiciónfinal. De esta manera, en el informe finalque se entregue al público se debenindicar las participaciones de lascomunidades, cuáles de las propuestasalternativas fueron aceptadas y cuálesde estas no lo fueron, explicando el porqué de las resoluciones.

Además, todas aquellas participacionesque no fueron contempladas debeindicarse por qué fueron excluídas delproceso de decisión.

Este tipo de informe,garantiza a las personasque sus peticiones fueron escuchadas yplanteadas.Al respecto de la divulgación de las

decisiones finales, es responsabilidad de lasautoridades ambientales y el proyectista que eltexto alcance a la mayoría de las capassociales que incidieron en la resolución última.

Un ejemplo sobre este tipo de prácticas enla participación pública europea es el“Convenio Aarhus sobre Acceso a lainformación, Participación pública en la tomade decisiones y Acceso a la Justicia en asuntosambientales”el cual opera desde octubre del2001.

Este convenio establece un conjunto derequerimientos que a continuación seenumeran:

• Notificación efectiva y suficientementetemprana al público.

• Plazos razonables para la participación,incluyendo las posibilidades para participaren una fase temprana de la Evaluación deImpacto Ambiental.

• Derecho al público para revisar informaciónque es relevante para la toma dedecisiones sin costos.

• Obligación para la autoridad competentede tomar en cuenta los resultados de laparticipación pública.

• Publicación de la decisión final,accesible alpúblico con su respectivo texto en el cual sejustifiquen las razones y consideraciones enque se basó la decisión.

Vale señalar que entre los requerimientosmínimos de la participación pública en lalegislación europea se señala la necesidadde realizar una participación públicadespués de que el estudio de EIA estáfinalizado y antes de optar por una decisiónfinal, así como explicar cómo loscomentarios de las comunidades han sidotomados en cuenta.


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5.11 La compensación

Uno de los objetivos primordiales deincentivar la participación pública es lareducción de conflictos o diferenciasentre pobladores de una comunidad y eldesarrollador de un proyecto. Por estarazón la participación intenta encontrarlas alternativas que permitan una salida lomás beneficiosa para los involucrados enun proceso de este tipo. No obstante enalgunos casos resulta imposible solucionaruna afectación directa mediante elhallazgo de una alternativa satisfactoriapara todos, en este caso se busca elmétodo de la compensación, pero debecomprenderse que es la opción últimaque se espera a raíz de la participaciónpública.

5.12 El profesional social dentro del proceso de participación pública

Entre las recomendaciones señaladasa las autoridades ambientales quepretenden fortalecer el componente dela participación pública en sus procesosde Evaluación de Impacto Ambiental sehabla de la incorporación de unprofesional del área social en el equipoque lleva a cabo los estudios de impactoambiental.

Lo que se buscaría es un profesionalcon un perfil de sociólogo, antropólogo ocomunicador que sea capaz deinteractuar con la cultura de un pueblo, eincluso esté en capacidad de romper lasbarreras del idioma si el caso lo requiere.

El trabajo de este profesional va a estarligado a la evaluación de los posiblesimpactos sociales que tenga un proyectosobre la población: ¿qué significa para elempleo de la gente, qué significa unproyecto de desarrollo para lascondiciones de vida de las personas que

viven a su alrededor?, serán preguntasque tendrá que responder esteprofesional.

Este aspecto adquiere singulartrascendencia en el sentido de que elambiente y lo social son aspectos muyintegrados, especialmente encomunidades rurales o semiruralesdonde la población depende más delambiente en la ejecución de sus labores.

El primer requisito que deberá cumplireste profesional es que sepa cómocomunicarse con la gente, que conozcaformas de acercamiento acomunidades y se desenvuelva en lainvestigación para recabar datos queno son accesibles por simpleobservación o que no estándocumentados.

Esta propuesta es también un asuntorelacionado con el área de acción delprofesional social. Probablemente unbiólogo de formación encuentre másinformación en temas vinculadosdirectamente con el ambiente mientrasque un profesional social podríaencontrar más datos originados por lacomunidad, pues cuenta con una mayorsensibilidad académica hacia los temasrelacionados con la sociedad.

5.13 Monitoreo y participación pública

La comunidad por lo general no tieneun rol activo en el monitoreo de laactividad productiva y su acción se basamás en la denuncia de malos procederespor parte del desarrollador, los cualestienden a hacerse públicos mediante unproceso de observación de la población.

A excepción de casos como el de lasComisiones Mixtas de Control yMonitoreo Ambiental (COMIN)explicadas anteriormente.


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Generalmente un plan de monitoreoes parte de un Estudio de ImpactoAmbiental. Por definición la autoridadambiental tiene un rol en este monitoreoy también el proponenete debemonitorear que todo esté bien con suactividad productiva. De esta manera lacomunidad como agrupación tiene unpapel supervisor al punto que se puedeconvertir en una tercera fuerza del control.

Para que la comunidad pueda ejecutarprocesos de monitoreo ambiental, esnecesario que tenga conocimiento de loscontroles y tareas que están incluidos dentrodel Estudio de Impacto Ambiental parasaber cuál puede ser su área de acción ysus limitaciones.En esto también son factoresimportantes aspectos como la organizaciónde la comunidad y con cuanto presupuestose cuente para este propósito.


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6.1 Lo que dicta la experiencia en laparticipación pública

Resulta válido y positivo conocer laslecciones aprendidas de países con unaparticipación pública madura. Acontinuación se muestran algunos de losaprendizajes nacidos de la experienciadel sistema de Evaluación de ImpactoAmbiental en Holanda.

Lección 1

El mecanismo de participaciónpública no debería ser demasiadoreglamentado por varias razones:

1. Las personas son diferentes, cadacomunidad tiene sus propiascaracterísticas de comportamiento ymanejo de sus intereses los cualesdeben respetarse durante procesos departicipación pública.

2. Proyectos son diferentes: Los tipos deproyectos y objetivos de laparticipación pública varían de unoa otro proyecto por lo que debehaber flexibilidad en el manejo deltema.

3. Circunstancias son diferentes: Es unaextrapolación de las primeras dosrazones pero bajo el componente de

circunstancias externas o internas querequieren de un manejo versátil de laparticipación pública.

Lección 2

Es importante elaborar un plan departicipación pública antes de empezarel trabajo en relación a la Evaluación deImpacto Ambiental.

Lección 3

No se debe ceder a la resistenciacontra la participación pública porrazones de tiempo, presupuesto, miedo ala oposición o falta de confianza en elproceso, hay que enfrentarla:

1. La participación pública tempranaevitará rumores y creará confianzaentre la población.

2. El ahorro de tiempo y dinero al noinvolucrar a la gente en unaparticipación pública puede ser másalto en el largo plazo y en etapas másadelantadas del proyecto.

3. La creencia de que la participaciónpública generará oposición entre lagente no debe convertirse en unatraba para llevarla a cabo, si la

Capítulo VILecciones aprendidas


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oposición nace, surgirá con o sinparticipación. Por lo tanto siempre espositivo un acercamiento deldesarrollador con la comunidadantes de la realización del proyecto.

4. Escuchar solamente a los agitadoresno es una técnica sostenible, laparticipación pública debeconcentrarse en la minoríasilenciosa.


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Acuña S, Kathia. Señalando el camino: Reconsiderando la participación social desdeun enfoque de equidad de género en los estudios de impacto ambiental enCentroamérica. UICN. San José, Costa Rica, enero 2003.

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Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Reglamento de Permiso y Evaluación deImpacto Ambiental. Octubre, 1994


69

• AAC: Auditoría Ambiental de Cumplimiento.

• AAF: Áreas Ambientalmente Frágiles.

• COMIN: Comisión Mixta de Control y Monitoreo Ambiental.

• DIA: Declaratoria de Impacto Ambiental.

• EAE: Evaluación Ambiental Estratégica.

• EsIA: Estudio de Impacto Ambiental.

• F.1. : Formulario 1.

• F.2.: Formulario 2.

• FA.: Formulario Ambiental.

• IAC: Inspecciones Ambientales de Cumplimiento.

• IAP: Impacto Ambiental Potencial.

• ICOS: Instrumentos de Control y Seguimiento Ambiental.

• PGA. : Plan de Gestión Ambiental.

• RA: Regulaciones Ambientales.

• SIA: Significancia de Impacto Ambiental.

• TdR: Términos de Referencia.

Glosario detérminos técnicos

La apertura a la participación públicaen Centroamérica es un esfuerzo deaños en el cual el proceso dedemocratización de los países hatenido un gran peso.

Producto de la incorporación de estevalor democrático en las institucionesgubernamentales, en junio del año2002, los Ministros del Ambiente de laregión, se comprometieron aproporcionarle a las comunidades unpapel más participativo por medio del“Acuerdo para el Fortalecimiento delos Sistemas de Evaluación de ImpactoAmbiental en Centroamérica”.

Este manual de participación públicaen los procesos de EIA persigue el logrode lo pactado en este acuerdo, elcual busca impulsar mejorescondiciones económicas y sociales delos pueblos centroamericanos con res-ponsabilidad ambiental, es decir apartir de decisiones políticas y técnicasconsecuentes con el desarrollosostenible.

www.eia-centroamerica.org

uicn.oficina regional para mesoamérica; julián · 3.1.1 siete pasos para la elaboración de un...

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