Çukurova Ünİversİtesİ sosyal bİlİmler enstİtÜsÜ … · muk : muhasebe-i umumiye kanunu...
TRANSCRIPT
ÇUKUROVA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MALİYE ANA BİLİM DALI
TÜRKİYE’ DE KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI
ÇERÇEVESİNDE MALİ DİSİPLİN
Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
ADANA-2007
ÇUKUROVA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MALİYE ANA BİLİM DALI
TÜRKİYE’ DE KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI
ÇERÇEVESİNDE MALİ DİSİPLİN
Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ
Danışman : Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU
YÜKSEK LİSANS TEZİ
ADANA-2007
Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğüne,
Bu çalışma, jürimiz tarafından MALİYE Anabilim Dalında YÜKSEK LİSANS TEZİ
olarak kabul edilmiştir.
Başkan: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU
( Danışman)
Üye: Yrd. Doç. Dr. İsmail GÜNEŞ
Üye: Yrd. Doç. Dr. Erkut DÜZAKIN
ONAY
Yukarıdaki imzaların, adı geçen öğretim elemanlarına ait olduklarını onaylarım.
…/…/2007
Prof. Dr. Nihat KÜÇÜKSAVAŞ
Enstitü Müdürü
NOT: Bu tezde kullanılan özgün ve başka kaynaktan yapılan bildirişlerin, çizelge,
şekil ve fotoğrafların kaynak gösterilmeden kullanımı, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat
Eserleri Kanunu’ndaki hükümlere tabidir.
ÖZET
TÜRKĠYE’ DE KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI
ÇERÇEVESĠNDE MALĠ DĠSĠPLĠN
Murat KÜÇÜKTÜFEKÇĠ
Yüksek Lisans Tezi, Maliye Anabilim Dalı
DanıĢman: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU
Eylül 2007, 126 Sayfa
Türkiye’ de kamu maliyesinde disiplinin bozulması 1980 sonrası uygulanan mali
politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kamu kesimindeki açıkların günden
güne büyümesiyle açıkların finansmanına yönelik Merkez Bankası kaynaklarının
kullanımı, iç borçlanma ve dış borçlanma yolunun tercih edilmesi, kamu gelirleri
politikalarına verilen önemin azalmasıyla ortaya çıkan bir süreç olarak
görülmektedir. Türkiye’ de 1980 sonrası dönemde gerek vergi yükü gerekse vergi
gelirleri esnekliklerinin düşük kalması karşısında kamu harcamalarının önlenemeyen
yükselişinin frenlenememesi, sorunların en önemli nedenleri olarak görülmektedir.
Ülkemizde 1990’ lı yıllara kadar bu açıdan herhangi bir problem olmadığı
söylenebilir. 1994, 2000 ve 2001 krizleri göstermiştir ki, ülkemizde kamu mali
yönetiminde yeniden yapılanmanın kaçınılmaz olarak gerçekleşmesi gerektiğidir.
Çalışmamızda, ülkemizde kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması
açısından ele alınarak mali disiplinin sağlanması konusunda ağırlıklı olarak
durulmaktadır. Bu çerçevede çalışmamızda başlangıçta mali disiplin için gerekli olan
temel kavramlar belirtilerek mali disiplinin sağlanması konusunda mali kuralların
gerekliliği üzerinde ayrıntılı olarak bilgiler sunulacaktır. Ülkemizde son zamanlarda
en sık kullanılan kavramlardan biri olan “Mali Disiplin” in sağlanması konusunda
karşılaşılan sorunlu uygulamalar ele alınmaktadır. Mali disiplinin sağlanması yönünde
ülkemizde 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kanun incelenerek, bu kanunun
getirdiği yenilikler çerçevesinde mali disiplinin sağlanması açısından yeterli olup
olmayacağı tartışılacaktır.
Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Mali Reform, Bütçe Açığı, Mali
Disiplin, Mali Anayasa
ABSTRACT
FINANCIAL DISCIPLINE WITHIN THE FRAME OF RESTRUCTURING
PUBLIC FINANCE ADMINISTRATION IN TURKEY
Murat KÜÇÜKTÜFEKÇĠ
Master Thesis, Public Finance Department
Advisor: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU
September 2007, 126 Pages
The loss of discipline in public finance of Turkey is the result of financial
politics that were applied after 1980. The loss of discipline is viewed as a process
resulting from use of Central Bank resources to finance the growing deficit of public
sector, preferring domestic and external depts, decline of attachment to public income
politics.
The most important reason for the problem appears to be perpetual increase of
public expenditure, tax burden and low tax income elasticity after 1980 in Turkey.
Actualy, these politics can not told to cause any problem until 90’s. But the crisis in
1994, 2000 and 2001 showed that a reform in public financial administration is
unavoidably compulsory.
Our study is focused on maintaining financial discipline within the frame of
restructuring public finance administration. Within this perspective, at the beginning,
detailed information will be explained about the basic concepts needed to maintain
financial discipline. The problematic applications in maintaining “Financial
Discipline” which is one of the most popular concept in our country lately, will be
dealth with.
In 2003, a law “5018” was issued in order to maintain the financial discipline in
our country. This study is going to discuss the sufficiency of this law within the
perspective of maintaining financial discipline.
Keywords: Public Finance Administration, Financial Reform, Budget Deficit,
Financial Discipline, Financial Constitution.
ÖNSÖZ
Tez çalışmam sırasında çok değerli yardımlarını gördüğüm, Çukurova
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi ve aynı zamanda tez
danışman hocam olan Prof. Dr. Ahmet FAZIL ÖZSOYLU’ ya çok teşekkür ederim.
Bu tezin bu aşamaya gelmesinde her zaman bana destek olan ve yüksek lisansın ders
aşamasında yardımlarını esirgemeyen Araştırma Görevlisi Kemal Can KILIÇ’ a ve
artık tezimin bitmez dediğim anda ortaya çıkıp beni tekrar tezimin bu aşamaya
gelmesinde motive eden Ceyhan Meslek Yüksek Okulu Öğretim Görevlisi olan
Kayahan Tüm’ e de teşekkürü bir borç bilirim. Unutmadan kendi bölümümün
Araştırma Görevlisi olan Soner Yakar’a da teşekkür ederim.
Bu tezin bu aşamaya gelmesi çok kolay gerçekleşmediği için sıkıntılı günlerimde
benden desteklerini hiçbir zaman esirgemeyen ve her zaman başarılı olacağımı sürekli
yineleyen ailemi de burada anmadan geçmek doğru olmayacaktır. Sizlere sonsuz
Teşekkürler.......
Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ
Adana / Eylül 2007
i
ĠÇĠNDEKĠLER
Sayfa No
KISALTMALAR LİSTESİ...........................................................................................v
TABLOLAR LİSTESİ.................................................................................................vii
GİRİŞ.............................................................................................................................1
1.BÖLÜM
KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI
ĠLE ĠLGĠLĠ TANIMLAR..........................................................................................5
1.1 Kamu Yönetimi ve Değişim..................................................................................5
1.2. Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi...........................................................6
1.3 Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin Yaklaşımlar....................8
1.4 Türkiye’de Kamu Yönetiminin Değişimine Genel Bir Bakış..................................9
1.4.1 Kamu Yönetiminin Temel Açıkları................................................................9
1.4.2 Ekonomide Yaşanan Krizler.........................................................................11
1.4.3 Siyasi İstikrarsızlık ve Siyaset Bürokrasi İlişkisi..........................................11
1.4.4 Avrupa Birliği’ne Uyum...................................... .......................................11
1.5 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına Genel Bir Bakış...............12
2.BÖLÜM
MALĠ REFORMLAR ve MALĠ REFORMLARA BAĞLI
TEMEL KAVRAMLAR............................................................................................15
2.1 Mali Reformu Gerektiren Nedenler.......................................................................15
2.1.1 Mevcut Bütçe Uygulaması............................................................................15
2.1.2 Mali Saydamlık.............................................................................................16
2.1.3 Parlamentonun Bütçe Sürecinde Etkinliği....................................................16
2.1.4 Denetim Sisteminin Etkinliği........................................................................17
2.1.5 Kamu Mali Yönetiminde Mevcut Kurumsal Yapı........................................17
2.2 Reformun Kapsamı................................................................................................18
2.3 Mali Politikaların Temel Fonksiyonları.................................................................18
2.3.1 Mali Disiplin.................................................................................................19
2.3.2 Stratejik Öncelik Sıralaması..........................................................................20
2.3.3 Teknik Etkinlik..............................................................................................20
ii
2.4 Mali Reformlarla İlgili Temel Kavramlar..............................................................21
2.4.1 Saydamlık......................................................................................................21
2.4.2 Mali Saydamlık.............................................................................................21
2.4.2.1 Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması......................................22
2.4.2.2 Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması..................................24
2.4.2.3 Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması….................27
2.4.3 Mali Sorumluluk...........................................................................................29
2.4.4 Hesap Verebilirlik.........................................................................................29
3. BÖLÜM
MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA UYGULANAN MALĠ
KURALLAR...............................................................................................................32
3.1 Mali Kuralların Tanımı..........................................................................................32
3.2 Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci......................................................................34
3.2.1 Gelişmiş Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci.............................35
3.2.1.1 Amerika Birleşik Devletleri..............................................................36
3.2.1.2 Yeni Zelanda ....................................................................................37
3.2.2 Gelişmekte Olan Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci….............40
3.2.2.1 Şili.....................................................................................................42
3.2.2.2 Malezya.............................................................................................43
3.3 Mali Kuralları Ortaya Çıkaran Temel Nedenler....................................................43
3.4 Mali Kuralların Düzenlenmeleri............................................................................44
3.5 Başlıca Mali Kurallar.............................................................................................46
3.5.1 Denk Bütçe Kuralı................................................................................ ........46
3.5.1.1 Klasik İktisata Göre Bakış.................................................................47
3.5.1.2 Keynesyen iktisata Göre Bakış.........................................................48
3.5.1.3 Parasalcılar........................................................................................49
3.5.2 Borçlanmaya Sınır.........................................................................................49
3.5.3 Borç Stokuna Sınır........................................................................................50
3.5.4 Rezervler.......................................................................................................51
3.5.5 Dolaylı Kurallar.......................................................................................... ..51
3.6 Mali Disiplinin Bütçe Prosedürünün Uygulanması Yoluyla Sağlanması..............51
3.6.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi........................................................................51
iii
3.6.2 Bütçe Programlarına Tavan Getirilmesi.......................................................53
3.6.3 Bütçe Uygulamasında Esneklik....................................................................54
3.6.4 Parlamentonun Rolünün Güçlendirilmesi.....................................................54
4. BÖLÜM
TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA
KARġILAġILAN SORUNLAR................................................................................56
4.1 Türkiye’de Mali Disiplinin Bozulma Süreci..........................................................56
4.2 Bütçenin Kapsamı..................................................................................................59
4.2.1 Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar...................................................................62
4.2.1.1 Fonlar................................................................................................62
4.2.1.2 Döner Sermayeler..............................................................................63
4.2.1.3 Mahalli İdareler.................................................................................64
4.2.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları.................................................65
4.2.1.5 Vakıflar ve Dernekler........................................................................65
4.2.1.6 Yardım Sandıkları.............................................................................66
4.2.2 Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar...................................................................66
4.2.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları..............................................................66
4.2.2.2 Yarı Mali İşlemler.............................................................................67
4.2.2.2.1 KİT’ lerden Doğan Görev Zararlar....................................68
4.2.2.2.2 Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık verilen
Tahviller.............................................................................69
4.2.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller............................... 69
4.2.2.3 Koşullu Yükümlülükler.....................................................................70
4.2.2.3.1 Garantili Dış Borçlar..........................................................70
4.2.2.3.2 Devirli Krediler..................................................................71
4.2.2.3.3 İç Kefaletler........................................................................71
4.2.2.3.4 Mevduat Sigortası..............................................................72
4.2.2.3.5 Yap-İşlet/ Yap İşlet Devret Projeleri..................................72
4.2.2.3.6 Yatırım Stoku.....................................................................73
4.2.2.4 Vergi Harcamaları.............................................................................74
4.2.2.5 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler...........74
4.2.2.6 Dış Proje Kredisi Uygulamaları .......................................................74
iv
4.3 Muhasebe Sistemindeki Aksaklıklar......................................................................75
4.4 Kurumlar Arası Koordinasyon...............................................................................78
4.5 Bütçe Uygulamaları Sürecinde Mali Disiplini Bozucu Uygulamalar....................78
4.6 Bütçe Açığının Ölçülmesindeki Sorunlar..............................................................79
4.7 Devletin Yayınladığı Verilere ve Kamuoyunun Devletin Hesapları
İle Uygulamalarına İlişkin Bilgilere Erişebilirliği Sorunu.....................................80
4.8 Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya İlişkin Kurallar Açısından
Değerlendirilmesi...................................................................................................83
4.9 Mali Alanda Uluslararası Standartlara Uyulması Sorunu......................................85
4.10 Devlet Hesaplarının Bağımsız Denetlemeye Tabi Olması...................................85
5. BÖLÜM
TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASI ĠÇĠN YAPILAN
DÜZENLEMELERĠN DEĞERLENDĠRĠLMESĠ..................................................87
5.1 5018 Sayılı Kanunu’nun Çıkarılması Süreci..........................................................87
5.2 5018 Sayılı Kanun ile Türk Kamu Mali Yönetimine Getirilen Yenilikler............89
5.2.1 Kamu Maliyesinde Yapılan Düzenlemeler...................................................91
5.2.2 Bütçe Açısından Yapılan Düzenlemeler.......................................................93
5.2.2.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi............................................................96
5.2.2.2 Bütçenin Analitik Sınıflandırılması................................................101
5.2.2.3 Performans Esaslı Bütçelemeye Geçiş............................................104
5.2.3 Muhasebe Alanında Yapılan Düzenlemeler................................................105
5.2.4 Denetim Sisteminde Yapılan Düzenlemeler...............................................105
5.2.4.1 İç Kontrol........................................................................................107
5.2.4.2 İç Denetim.......................................................................................108
5.2.4.3 Dış Denetim.....................................................................................109
5.2.5 Getirilen Diğer Düzenlemeler.....................................................................111
SONUÇ......................................................................................................................113
KAYNAKÇA............................................................................................................117
ÖZGEÇMĠġ..............................................................................................................126
v
KISALTMALAR LĠSTESĠ
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
DĠE : Devlet İstatistik Enstitüsü
DPK : Dış Proje Kredileri
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
EMKT : Elektronik Menkul Kıymet Transferi Sistemi
EMU : European Monetary Union
ESA : European System of Integrated Economic
GAAM : Generally Accepted Accounting Practice
GFS : Government Finance Statistics
GKMS : Genel Olarak Kabul Edilmiş Muhasebe Standartları
GOS : Gelir Ortaklığı Senetleri
GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla
GSYĠH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
IFAC : International Federation of Accounts
IMF : International Monetary Fund
INTOSAI : International Organization of Supreme Audit Institutions
ĠLKSAN : İlkokul Öğretmenleri Sosyal Yardım Sandığı
KĠT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KMYKK : Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu
MTEF : Medium Term Expenditure Framework
MUK : Muhasebe-i Umumiye Kanunu
OECD : Organization for Economic Co-operation and Development
OYAK : Ordu Yardımlaşma Kurumu
PRGF : Poverty Reduction and Growth Facility
SDDS : Special Data Dissemination Standarts
SDR : Special Drawing Rights
SNA : System of National Account
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TEAġ : Türkiye Elektrik Üretim İletim Anonim Şirketi
TEDAġ :Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi
TMO : Toprak Mahsulleri Ofisi
vi
TODAĠE : Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TRT : Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu
TÜBĠTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
WB : World Bank
YĠD : Yap- işlet Devret Modeli
vii
TABLOLAR LĠSTESĠ
Tablo 1 : Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanmasına
Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti ....................................................23
Tablo 2 : Saydamlık Düzenlemelerinin Özellikleri...................................................24
Tablo 3 : Sınıflandırma, Muhasebe, Mali ve Finansal Raporlama ..........................25
Tablo 4 : Muhasebe Sisteminde Saydamlığın Sağlanmasına
Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti .....................................................26
Tablo 5 :Verilere İlişkin Gerçekleşmeler ve Projeksiyonlarda Saydamlığın
Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti...............................27
Tablo 6 :Mali Riskler Belgesi...................................................................................28
Tablo 7 :Başlıca Mali Kurallar..................................................................................33
Tablo 8 :Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları.......................................................60
Tablo 9 :Farklı Bütçe Açığı Tanımları......................................................................79
Tablo 10 :Bilginin Kamuya Açık olması....................................................................82
Tablo 11 :Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya Süreçlerinin
Açık Olması................................................................................................84
Tablo 12 : Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen
Yeni Bütçe Sitemi......................................................................................94
GĠRĠġ
Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve
ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte
olmaya zorlamaktadır. Bu olgu, toplumsal bir kurum olan kamu yönetimi sistemi ve
bu sistem içinde belirli fonksiyonları gerçekleştirmek amacıyla oluşturulmuş bulunan
kamu kuruluşları içinde geçerlidir. Kamu yönetimi kuruluşları yapılan çeşitli
değişiklikler ve uyarlamalarla durmadan gelişir ve değişirler. Bu değişikliklerin pek
azı yeniden yapılandırma adı verilebilecek kadar önemlidir (8. Beş Yıllık Kalkınma
Planı, 2000, 3).
Günümüzde kamu yönetimi anlayışı hızla değişmekte, buna paralel olarak da
reform çabaları gündeme gelmektedir. Bir türlü kapatılamayan, sürekli büyüyen bütçe
açıkları; ekonominin küreselleşmesi ve bunun bir sonucu olarak uluslararası rekabetin
kızışması; özellikle uluslararası ilişkilerden kaynaklanan değişim baskılarıyla
karakterize olan yeni ekonomik koşullar ve halkın, tüm bu sorunların gereği gibi baş
edemeyen ekonomi yönetimlerine olan güvenini yitirmesi gibi faktörler kamu
yönetimlerini değişmeye zorlamaktadır. Öte yandan, daha çok ve daha kaliteli hizmeti
daha ucuza sağlama isteğinin toplumda giderek ağırlık kazanması; kamu
hizmetlerinin görülme tarzına olan ilginin yoğunlaşması; kamusal politikalarda ve
kamu yönetiminde şeffaflık taleplerinin artması da bu zorlamada önemli bir rol
oynamaktadır (Gören, 2000, 83).
Kamu kesiminin içinde faaliyet gösterdiği ortamlarda yapılagelen ve iyice ivme
kazanmış bulunan değişiklikler nedeniyle kamu program ve organizasyonlarının
amaçlarının bulanıklaşması, geleneksel hesap verme yükümlülüğü süreçlerinin
beklentileri karşılayamaması ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, haklı olarak,
kamu yönetimlerini de yetersizlik psikozuna sürüklemiştir. Ayrıca kamu
harcamalarında gerekli disiplini sağlamak için konulan aşırı kontrol mekanizmaları,
kurulan çok hiyerarşili yönetim yapıları ve kaçınılmaz olarak sahnede yerini alan aşırı
kırtasiyecilik yüzünden iyice hantallaştığını fark eden kamu yönetimleri, özel sektörce
geliştirilen maliyet-etkin ve sonuç yönelimli yönetim biçimlerinin de etkisiyle
reformları artık bizzat ister olmuştur (Gören, 2000, 84).
2
Türkiye kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve
sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin
bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi nedenlerle, kamu kesiminin öncü olma
yerine, gelişmelerin önünü tıkamakta olduğu şeklinde eleştiriler yapılmaktadır. Bu
nedenlerinde etkisiyle, kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin
bölüşümünde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların
kullanılış biçiminde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler
sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri düzeltme amacını güden,
kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli düzenlemeler, kamu yönetiminin öncelikli
gündem konusunu oluşturmaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 4).
Bütün kamu yönetimlerini etkileyen yeniden yapılanma çabaları, kamu
kaynaklarının daha iyi kullanılıp yönetilmesini hedeflemekte ve dolayısıyla kamu
mali yönetimlerinde radikal değişiklikler ve yenilikler öngörmektedir. Bu
değişiklikler ve yeniliklerin bazıları;
•Kaynakların kullanımında kamu kurum ve kuruluşlarına daha ileri derecede
esneklikler, kimi alanlarda adeta özel sektör serbestiyeti tanınması,
•Orta vade kaynak planlaması tekniklerinin kamu yönetimine sokulması,
•Tahakkuk muhasebesinin yönetim bilgi sistemlerine entegrasyonu,
•Personel istihdamında kurumlara daha esneklik verilmesi,
•Yönetimlerle performans sözleşmeleri yapılması,
•Daha sıkı kontrol mekanizmalarının geliştirilmesi,
•Hesap verme yükümlülüğünün gelişkin raporlama sistemleri ve şeffaflık
politikaları yoluyla daha güçlendirilmesi,
•Kıt kamu kaynakları için yaratılan bir iç rekabet ortamının gerektirdiği bütçe
politikalarının sorunsuz, zamanlı ve güvenilir bir biçimde işleyecek bütçe hazırlama-
uygulama-izleme araçlarının geliştirilmesi olarak sıralanabilir (Yılmaz, 2001, 13).
Türkiye’ nin çok uzun süreden beri içinde yaşadığımız olumsuz ekonomik
koşullar nedeniyle, reformlara dünyadaki her ülkeden daha çok muhtaç hale
getirmiştir. Aşırı enflasyonist baskılar, gelecek kuşakların geleceğini bile ipotek altına
koyan dış ve iç borçlanma, dış ekonomik baskılar ve uluslararası rekabetin
3
zorlayıcılığı, ekonomideki küreselleşmenin önümüze koyduğu imkan ve tuzaklar
yumağı temel ilkeleri 19. yüzyılda konulmuş olan ve bugüne kadar bazı yüzeysel
değişikliklere konu edilen kamu yönetimi ile kamu mali yönetimindeki yeniden
yapılanma ihtiyacının boyutlarını iyice belirginleştirmiştir. Özellikle kamu mali
yönetimimizin demode mali sistemlerini yamamakla, sorunların bir kısmına
perakendeci çözümler geliştirmeye çalışmakla kaybedecek vakti yoktur. Yapılacak
şey akılcı analizler, objektif değerlendirmeler ve tutarlı sistem tasarımlarıyla kamu
mali yönetimini topyekün yenilemektir (Gören,2000, 85).
Burada tez çalışmamızın birinci bölümünde kamu yönetimi ile ilgili bilgiler
sunulmaktadır. Kamu yönetiminin değişimine yönelik temel kavramlar ve kamu
yönetiminde yeniden yapılanma çerçevesinde genel yaklaşımlara yer verilmektedir.
Bunun yanında ülkemizdeki kamu yönetimine genel bir çerçeveden bakılmaktadır.
Çalışmamızın ikinci bölümünde de mali reformlar çerçevesinde teorik olarak
mali politikaların yerine getirmesi gereken temel fonksiyonları; mali disiplinin
sağlanması, kamu kaynaklarının stratejik önceliklere göre tahsis edilmesi ve teknik
etkinliğin sağlanması açısından incelenecektir. Bunun yanında mali disiplinin
sağlanmasına geçmeden önce mali disiplini yakından ilgilendiren temel kavramlar
üzerinde durulacaktır.
Üçüncü bölüme geldiğimizde mali disiplinin sağlanması için gerekli mali
kuralları inceleyeceğiz. Burada mali kuralların neler olduğu, özellikleri ve değişik
iktisat akımlarına göre bu kuralların nasıl değiştiğine bakacağız. Bunun dışında bütçe
prosedürünün mali disiplinin sağlanmasına nasıl bir etki edeceği ayrıntılı bir şekilde
incelenecektir.
Dördüncü bölümde ise ülkemizde mali disiplinin sağlanmasında karşılaşılan
sorunlar üzerinde duracağız. Bu sorunların neler olduğu ve bu sorunların özellikleri
ayrıntılı bir şekilde ele alınacaktır.
Beşinci bölümde ülkemizde mali disiplinin sağlaması konusunda yapılan
düzenlemelerin neler olduğunu ve bu düzenlemeler ile getirilmesi düşünülen
4
yeniliklerin mali disiplinin sağlanmasında etkili olup olmayacağı konusunda
görüşlerimizi sunarak beşinci bölümü de tamamlanacaktır.
Sonuç bölümünde 5018 Sayılı Kanunu’nun getirdiği yeniliklerden bahsedilerek
özet tahminler geliştirilecektir.
5
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI ĠLE ĠLGĠLĠ
TANIMLAR
Toplumsal ve ekonomik yaşamda köklü dönüşümlerin yaşandığı çağımızda
kamu yönetiminin de bu değişim karşısında kaçınılmaz olarak değişmesi gerçeği gün
ışığı gibi karşımızda durmaktadır. Bu çerçevede kamu yönetiminin değişmesinin
gerekliliği ve bunun yanında kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması
yaklaşımlarının neler olduğu konusu üzerinde durulacaktır. Bu noktada ülkemizde
kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına genel bir bakış çerçevesinde
değerlendirilecektir. En son olarak, kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını
genel bir bakış açısından değerlendirerek birinci bölümü tamamlanacaktır.
1.1 Kamu Yönetimi ve DeğiĢim
Değişimin bir yaşam biçimine dönüştüğü günümüz dünyasında değişim
dinamikleri, başta yardımcı sistemler olmak üzere bütün kurumsal sistemleri etkin
olmaya yöneltmektedir (Uluğ, 2004, 1). Değişim kelimesi, aksaklık ve hataları
giderme, düzeltme, iyileştirme ve yeni bir biçim verme şeklinde sözlük anlamına
sahiptir. Bu çerçevede değişim ile ilgili bilinen en meşhur cümle olan “Hayatta
değişmeyen tek şey değişimin kendisidir” cümlesinden de anlaşılacağı üzere
değişimin hayatın her alanında gerçekleştiği görülmektedir.
Kamu yönetimini değişmeye zorlayan nedenler sosyal, ekonomik ve siyasal
temelli gerçeklere dayanmaktadır (Yılmaz ve Dinçer, 2003, s: 21). Bunların bir
bölümü birçok ülke için geçerli olan genel nedenlere yönelik iken, bir bölümü de
durumsaldır. Kamu yönetim düzenini değişmeye yönelten genel nedenler içinde en
belirgin olanı, kamu açıklarıdır. Kamu harcamalarının bütçeye getirdiği yük ve bunun
mali sistemde yol açtığı sıkıntılar, daha etkili bir kurumsal yapıya olan gereksinimi
açığa çıkarmaktadır (Uluğ, 2004, 1).
6
Kamu yönetimini değişmeye zorlayan önemli nedenlerin birisi de artan ve
çeşitlenen toplumsal istem ve beklentiler karşısında kamu kesimindeki performansın
yetersiz kalmasıdır. Artık toplum, yirmi yıl öncesinin “Kanaatkar’’ toplumu değildir.
Halk, ortak toplumsal gereksinimlerin karşılanması yönünde daha gözle görülür
istemler, tepkiler, beklentiler içerisindedir. Burada kuşkusuz bilgi ve iletişim
teknolojilerindeki hızlı değişimin büyük payı vardır (Uluğ, 2004, 2). Elbette, kamu
yönetiminin işleyişinden doğan dağınıklık, savurganlık, karmaşıklık ve hizmet
yetersizliklerinin de bu sonuçta payı vardır. Giderek kamu da hizmet konuları
genişleyip örgütsel yapı büyüdükçe, yurttaş gözünde kamusal hizmetlerin yavaş,
kalitesiz, pahalı, ulaşılması zor olarak algılanması başlı başına bir sorun haline
dönüşmüş bulunmaktadır (Kuyaksil, 1995, 99).
Kamu yönetimini değişmeye zorlayan etmenler arasında belirtilen genel
nedenler kadar, Türkiye’ye özgü başka gerçekler de vardır. Bunlar arasında, düşük
nitelikli (kalitesiz) işgücü istihdamı dikkat çekicidir. Kamu yönetimi sisteminde
yaşanan en önemli sorunlardan birisi, gerek yöneticiler gerekse öteki iş görenlerin
mesleki yeterliliklerindeki düşüklüktür. Daha da önemlisi ise izlenen tutarsız ve
çarpıtılmış istihdam politikalarıdır (Uluğ, 2004, 2).
Kamu kesimindeki yapısal değişimler “Reform”, “Yeniden Yapılanma” ya da
“Yeniden Düzenleme” adıyla anlam bulmaktadır. Bu çerçevede kamu yönetimini
yeniden düzenlenme, giderek ve sürekli geliştirmeden farklı olarak, alışılmış
dengeleri değiştirmeyi, mevcut düzenin katılıklarını gidermeyi amaç edinen büyük
değişiklerin gerçekleştirilerek yeni bir dengenin kurulmasını, çeşitli kademelerdeki
tedbirlerin birbirine bağlanarak bütünleştirilmelerini sağlamaya yönelmiş, bilinçli,
kararlı ve planlı bir çaba olmaktadır.
1.2 Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi
Yönetimler, en kısa ve en somut tanımı ile “Üretim araçları’’ dır. Üretim
konuları da yerine göre hizmet, mal ve yerine göre de fikir/düşünce, teknoloji ve
benzerleridir. Bilindiği gibi örgütler de bireyler gibi sosyal varlıklardır. Bunlar da
doğarlar; büyürler ve yaşlanırlar, hatta ölürler. Bilim ve teknolojideki sürekli
7
gelişmelere ayak uyduramayan örgütler, doğal olarak eskimekte, demode olmakta ve
başka bir deyişle, teknolojinin sağladığı verim ve etkinlik düzeylerinin gerisinde
kalmaktadır. Bu sonuç, örgütlerin miktar ve kalite bakımlarından üretimlerinin, yeni
teknolojilerle boy ölçüşememesine neden olmaktadır (Kalkandelen, 1998, 100).
Yönetim, toplum sisteminin bir alt sistemidir ve toplum sistemi ile hem de bu
sistemin öteki ünitelerini teşkil eden diğer alt sistemlerle ilişkileri vardır. Doğal olarak
parçası olduğu toplum sisteminden etkilenir ve onu etkiler. Yönetim sistemi,
görevlerini toplum sistemi içerisinde yerine getirir. Bu nedenle yönetim sistemi
görevlerini yerine getirirken, toplum sistemine uymak, hedef saptamak ve değişen
koşullara göre hedef değiştirmek durumundadır (Sürgit, 1972, 14).
Yönetim sisteminin, örgüt yapısı, personelin nitelikleri, kullanıldığı araç ve
yöntemleri ile kuruluş sırasındaki koşullara uygun olması ve günün ihtiyaçlarını
karşılamış olması mümkündür. Ancak örgüt, mevzuat, araç-gereç ve yöntemler
değişen koşullar içerisinde zamanla etkinliğini kaybeder, yıllar geçtikçe ihtiyaçları
karşılamaktan uzaklaşır (Akın, 1998, 91).
Eğer bir yönetim: şimdiki istekleri karşılamıyorsa; şimdiki istekleri karşılamakla
birlikte yeni istekler karşısında çaresiz kalıyorsa; sadece bugün için yaşıyor ve ileriyi
göremiyorsa; görevlerinin gerektirdiği en etkili yöntemleri bulamıyorsa ve kendi
faaliyet alanındaki gelişmelerden habersiz ise yeniden düzenlemenin zorunlu olduğu
kabul edilir (Akın, 1998, 91).
Yönetimlerin etkinliklerini korumaları; yapılarını, teknolojinin ortaya
koydukları yeniliklere göre modernize etmeleri ile mümkündür. Bu durum, tüm
örgütleri, bir bakıma “Yeniden yapılanma süreci’’ ile karşı karşıya bırakmaktadır
(Kalkandelen, 1998, 97). Bu anlamda yeniden düzenleme, sistemli değişikliğe
elverişli olmayan statik bir yönetim düzenini sistematik ve sürekli değişikliğe elverişli
bir düzene çevirme amacını güden yönetimin modernleştirilmesi ile eş anlamlıdır.
(Sürgit,1972, 14). Bu çerçevede kamu yönetimlerinin de yeniden yapılandırılması
düşüncesinden hareketle değişimi kabul etmeleri ve yapılarını yeniden gözden
geçirerek kendilerini yapılandırmalıdırlar. Bu yapılandırma süreci konusunda gelişmiş
8
ülkelerde daha hızlı ilerlerken gelişmekte olan ülkelerde bu süreç biraz daha uzundur.
Bu açıdan kamu yönetimlerinin yeniden yapılandırılmasında belli başlı yaklaşımlar
söz konusu olacaktır.
1.3 Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına ĠliĢkin YaklaĢımlar
Kamu sisteminin nasıl yapılandırılabileceği konusu, en azından ilk aşamada, var
olan durumun bilimsel analizinin yapılmasını yönetim alanındaki yeni gelişmelerin
anlaşılmasını ve dış dünyada bu konu da atılan adımların belirlenmesini
gerektirmektedir. Elbette bunlar kendi başına yeterli koşular değildir, durumsal
özelliklerin daha ayrıntıda görülmesi gerekmektedir. (Uluğ, 2004, 5).
Geleneksel kamu yönetimi anlayışı batılı gelişmiş ülkelerde son çeyrek yüzyılda
önemli değişmelere uğramıştır. Pazara dayalı yönetim anlamında yeni kamu yönetimi
yaklaşımı, işletme yönetiminde kullanılan kavram ve yöntemleri kamu yönetiminde
kullanmaya yönelik bir çerçeve sunmaktadır. Bu yeni paradigma devletin toplumsal
rolü ve kamu hizmetlerinin niteliğini alabildiğine değiştirmeye yönelmiştir. Anılan
dönüşümde; kaliteye odaklaşma, esnekleşme, standart geliştirme, sonuç odaklılık,
örgütsel siyasa üretmede plan ve eylem ayrılığı, aşırıya varan yetki dağıtımı,
yöneticiden açık beklentiler ve hesap verebilirlik kavramları öne çıkarılmaktadır
(Uluğ, 2004, 6).
Her ülkede amaçlara ulaşmak için değişik yollar izlenmiştir. Ancak genel olarak
dört stratejiden bahsedilir. Bunlar:
Piyasa Stratejisi: Rekabeti ve sözleşmeyi esas alır.
Yönetsel Reform Stratejisi: Yöneticilerin profesyonel yetenek ve çalışmalarını
temel alır ve yöneticilerin güçlendirilmesini esas alır.
Program Stratejisi: Kaynakların yeniden dağıtımı için mevcut politikalar ve
bunların uygulanmasına yönelik programların analizine ve yeniden değerlendirilmesi
esasına dayanır.
Aşamalı ve Yavaş Değişim Stratejisi: Kamunun daha verimli çalışması için
kurallar ve uygulamanın sürekli gözden geçirilmesi esasına dayanır.
9
Bu dört yaklaşımın da ortak noktaları bulunmaktadır. Hepsinde amaç ortaktır;
daha verimli ve etkili çalışan, vatandaşın taleplerine duyarlı bir kamu yönetimi
sistemi kurmaktır. Hepsinde hizmetlerin çeşitlendirilmesi ve hizmet sunumunda
esneklik teşvik edilmektedir (Yılmaz, 2001, 24-25).
Bununla beraber yaklaşımlar arasında temel bir farklılık da mevcuttur. Bu
farklılığın esas kaynağı devletin rolünün nasıl algılandığıdır. Piyasacı yaklaşım,
devletin politika belirleme rolü ile hizmet sunumu arasındaki keskin bir ayırıma
dayanır. Bu yaklaşımın hizmet sunumuna ilişkin görevlerin bağımsız, küçük birimler
yada gönüllü kuruluşlara devri yönünde temel bir tercih bulunmaktadır. Yönetsel
model, hizmet sunumu konusunda devlete daha geniş bir rol verir; fakat bu rolü
gerçekleştirirken bürokratik kurallara boğulmak yerine yöneticilere daha geniş bir
esneklik verilmesini savunur. Program yaklaşım, mevcut kaynaklarla en etkili sonucu
almak için kaynakların nerelere öncelikle ayrılması gerektiği sorusu üzerinde
odaklanır. Aşamalı yaklaşımda, devletin mevcut rolünde önemli değişiklik yapma
amacı güdülmeyip mevcut yapıyı biraz daha iyi çalışır hale getirmek istenilmektedir
(Uluğ, 2004, 6-7).
1.4 Türkiye’ de Kamu Yönetiminin DeğiĢimine Genel Bir BakıĢ
Dünyada ve ülkemizde yaşanan ve ana hatları ile ortaya konan değişimler ve
eğilimler ülkemizin kamu yönetimi alanına yansıtılamamış ve bunun sonucunda, gün
geçtikçe daha belirginleşmiştir (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 65).
1.4.1 Kamu Yönetiminin Temel Açıkları
Dünyada ve ülkemizde yaşanan değişimler sonucunda Türkiye’ de kamu
yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açık oluştuğu söylenebilir.
Bunlar;
•Stratejik Açık
•Bütçe Açığı
•Performans Açığı
•Güven Açığı
başlıkları altında özetlenebilir (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 65).
10
Stratejik Açık:
Stratejik açık içinde çalışan kurumlar gündelik sorunlar altında kaybolmakta,
gerekli tercih ve öncelikleri ortaya koyamamakta, geleceğe dair vizyon ve hedefler
formüle edememektedir. Sonuç olarak, değişimi yönetmek yerine, değişime maruz
kalma ile sonuçlanan bir süreç yaşanmaktadır. Stratejik açığı olan ve bu nedenle “Yön
Duygusu’’ olmadan çalışan kurumların başka türlü bir sonuçla karşılaşması
beklenemez. Stratejik açık, özellikle uzun vadeli bir perspektifi gerektiren yatırım
kararların alınmasında belirgin bir şekilde ortaya çıkmaktadır. Ülkemizin geleceğini
etkileyen bu kararların stratejik bir perspektif ile ele alınmamaktadır (Dinçer ve
Yılmaz, 2003 s:66- 67).
Performans Açığı:
Stratejik açık içinde uzun vadeli planlama yapamayan ve halkın taleplerine
duyarsız kalan kamu yönetiminin sunduğu hizmetler ile halkın beklentileri arasındaki
farklılık her geçen gün artmış ve kamu hizmetleri alanında ciddi boyutlara ulaşan bir
performans açığı doğmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003 s:67).
Bütçe Açığı:
Ülkemizde kamu yönetimini yeniden yapılandırma gereğini çarpıcı bir şekilde
ortaya koyan en temel unsurlardan biridir. (Yılmaz, 2001, s: 4) Siyasi ve idari yapıları
içinde rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkemiz, sonuçta gelirlerinin çok üzerinde
harcama yapan bir mali yapı ile başbaşa kalmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003 s: 70).
Güven Açığı:
Bütçe açığı ve performans açığı ile ilişkili bir diğer açık güven açığıdır. Yapılan
geniş kapsamlı kamuoyu araştırmalarının da gösterdiği gibi vatandaşlarımız mevcut
sosyo ekonomik koşullardan ve yönetim kalitesinde derin bir memnuniyetsizlik
içindedirler. Sadece verimsiz hizmet değil, hizmet alırken herkese eşit davranılması
konusunda da toplumda yaygın bir şikayet hali oluşmuştur. Öncelikle devlet üzerinde
yoğunlaşan bu güvensizlik; trafikten vergiye, gümrüklerden tapu dairelerine,
emniyetten sağlık ve eğitim kurumlarına uzanan geniş bir yelpazede hizmetlerin
yetersizliğine ve kirliliğine işaret etmektedir (TÜSİAD, 2002, 68-69).
11
1.4.2 Ekonomide YaĢanan Krizler
1950-1993 dönemine bakıldığında Türkiye’ nin sadece 1954 yılında % -3 , 1979
yılında % -0,5 ve 1980 yılında % -2.8 küçüldüğü gözlenmektedir. 1994-2001
döneminde ise ekonomide üç ayrı dönemde küçülmüş, küçülme oranları geçmişe
oranla çok daha yüksek boyutlarda olmuştur. Dünyada yaşanan şokların etkisi ile
ülkemiz 1990’ lı yıllar boyunca sürekli sorunlar yaşamış ve kısa süreli büyüme
dönemlerinin ardından krize girmiştir. 1994, 1999, 2001 yılları krizlerin zirveye
ulaştığı dönemler olmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 74).
1.4.3 Siyasi Ġstikrarsızlık ve Siyaset Bürokrasi ĠliĢkileri
Kamu yönetiminin yeterli performansı gösteremeyişinde özellikle 1990’ lı
yıllarda yaşanan siyasi istikrarsızlıklar ve koalisyonlar etkili olmuştur. Etkili bir
koalisyon kültürü üretemeyen bir siyasi yapılanma içinde, koalisyon ortakları arasında
kamu yönetiminin rasyonel olmayan bir şekilde paylaşımı ve ortak politika oluşturma
zorlukları, kamu yönetimini olumsuz yönde etkilemiştir. Ayrıca ülkemizde siyaset ile
kamu yönetimi arasındaki ilişki sağlıklı bir temele oturtulamamıştır. Bir yandan
siyaset kurumu bürokrasinin gündelik işleyişine gereğinden fazla müdahil olurken,
diğer yandan bürokrasi esasen siyaset kurumu tarafından belirlenmesi gereken
politika ve stratejiler konusunda siyasetten yeterli girdi almadan çatışma alışkanlığını
sürdürmüştür (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 77).
1.4.4 Avrupa Birliğine Uyum
Türkiye’nin AB’ ye tam üyelik hedefi doğrultusunda yönetim yapısına katılmayı
hedeflediği topluluk standartlarına kavuşturma çabası, kamu yönetiminde yeniden
yapılanma açısından önemli bir değişim faktörü olarak gündeme gelmiştir. Coğrafi ve
tarihsel ilişkilerimiz ile ekonomik bağlarımızın yanı sıra, milyonlarca insanımızın fiili
olarak yaşadığı bu birliğe katılma hedefi 40 yılı aşkın bir zamandır ülke olarak
benimsediğimiz temel bir tercihi ortaya koymaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 78 -79
).
1963 yılında imzalanan Ankara Antlaşması, 1970 yılında imzalanan Katma
Protokol, 1987 yılında Tam Üyelik Başvurusu, 1995 yılında sağlanan Gümrük Birliği
12
ve nihayet 1999 Helsinki Zirvesi ile kabul edilen aday ülke statüsü, Avrupa Birliği
yolunda alınan mesafeyi göstermektedir. Aday ülke statüsü alındıktan sonra; Türkiye
ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkiler Katılım Ortaklığı Belgesi, Ulusal Program,
İzleme Raporları, katılım öncesi ekonomik program ve ulusal kalkınma planı gibi bir
dizi plan ve program tarafından şekillendirilmeye başlanmıştır. Bu kapsamda
ülkemizde mevzuat ve kurumsal yapı olarak Avrupa Birliği’ne uyumu temel unsur
olarak gündeme gelmiştir. Kopenhang Kriterleri çerçevesinde siyasi ve ekonomik
alanlarda ve müktesebata uyum sağlanması konusunda çok yönlü çabalar
yoğunlaşmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 80 ).
Küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bu bölgesel
entegrasyon çabası piyasa, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve demokratik değerler
üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır. Demokratikleşme
ve gelişmiş bir piyasa düzeni kurma, ekonomik gelişmenin nimetlerini adil bir şekilde
paylaşma hedefleri ile de uyum içinde olan AB’ ye tam üyelik sürecinde, yönetim
yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır
(Akdoğan ve Aslan , 2002, 5).
1.5 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına Genel Bir BakıĢ
1980’ li yıllar hem ekonomik hem de siyasi anlamda önemli değişimlerin ve
dönüşümlerin yaşandığı yıllar olmuştur. Bu dönemin başlamasıyla dünya konjonktürü
siyasi iktisadın temel değişimi işaretlerini vermiş, bin yılın son 20 yılı yeni bir bin
yılın başlangıç strateji ve politikalarının oluşumunun temellerinin atıldığı yıllar olarak
tarihe geçmiştir. Özellikle iletişim teknolojisindeki önemli gelişmelerin yine bu
dönem içinde yaşanması değişimin hızı ve boyutu üzerinde belirleyici bir dinamik
katkı sağlamıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 22).
Dünya ekonomisinde 1970’li yılların sonundan itibaren başlayan ve 80’li
yıllarda hızlanarak devam eden yapısal değişiklikler ekonomik ilişkilerin daha
karmaşık bir yapıya bürünmesine yol açmıştır. Kuşkusuz, bu değişim içerisinde kamu
sektörünün ekonomik ve mali faaliyetlerde bulunması bir önceki dönemden farklı
olarak daha profesyonel bir yaklaşım ve çabayı gerektirmiştir. Bu anlamda kamu
13
sektörünün özellikle aşağıda üç madde halinde sıralanan unsurlara sahip olması etkin
ve verimli çalışan bir kamu sektörünün teminatları olarak görülmüş ve bir çok ülkede
bu amaçlar üzerine kurulu reform programları geliştirilmiş ve uygulanmıştır, bunlar;
•Yeterince bilgilendirilmiş bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması,
•Hizmetin üretilmesinde gerek siyasi ve gerekse bürokratik/teknik
sorumlulukların net bir şekilde tespiti ve birbirlerinden ayrıştırılması
•Hızlı bir şekilde karşılık veren ve etkin çalışan bir sistemin teşvik edilmesi
(Yılmaz (b), 1999, 66 ).
Tarih boyunca bütçesel reformların bize gösterdiği, bütçenin kamu sektörü
faaliyetlerinin sonuçları üzerinde üç farklı düzeyde etkiye sahip olduğu gerçeğidir.
Bunlar:
Düzey 1:Toplam mali disiplin
Düzey 2:Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı
Düzey 3:Programların gerçekleştirilmesi ve hizmetlerin sağlanmasında verimlik
ve etkinlik (The World Bank, 1998, 17).
Bu üç düzeyin ifade ettiği, yüz yıldan fazla süren bir reform dönemini
yönlendiren; kamu kaynaklarının kontrolü, kaynakların gelecek dönemdeki
dağıtımının planlanması, kaynakların yönetimi şeklinde üç kamusal fonksiyonu
yeniden formüle etmektedir (Yılmaz (a), 1999, 5-6).
Yukarıda sıralanan üç düzey bütçe sonuçlarının üç farklı alan üzerine
yansımasını göstermektedir. Birinci düzey olan mali disiplini sağlamaya yönelik
kurumsal düzenlemeler, kanunlar yoluyla (Maastricht, Yeni Zelanda, Avustralya)
harcamalar üzerine konulan anayasal sınırlamalardan (Endonezya), yürütmenin
kamusal taahhütlerine kadar (Amerika ) uzanan bir aralık içinde yer almaktadır. Bunu
takip eden ikinci düzey olan stratejik önceliklere göre kaynakların dağılımında ise
kurumsal mekanizmaların temel sorumluluğu, belirlenen mali disiplin çerçevesinde
kıt kaynaklar üzerindeki rekabetçi talepleri önceliklendirmektedir. Düzey iki esas
olarak politik yapının tercihlerini yansıttığı gibi uygun çözüme ulaşmanın en güç
olduğu alan olma özelliğine sahiptir. Bu düzeyde kurumsal düzenlemeleri destekleyen
bilgilere ihtiyaç vardır. Bunlar ; Mevcut hükümet politikalarının orta vadede
14
maliyetleri, her bir politikaya ilişkin çıktı ve sonuç bilgileri ve yeni politika önerileri
için maliyet, çıktı ve sonuç bilgileri bulunmalıdır.
Uygulanan programların veya çıktıların verimlilik ve etkinliğini tanımlayan
üçüncü düzey ise bir çok faktöre bağlıdır. Örgütsel performansa bağlı olan bu
düzeydeki kurumsal düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir;
•Kaynaklar ve sistemler sorumlulukla birlikte yeterli destek verilmeli
•Amaçlar açık olmalı
•Görevler açık olmalı
•Üstlenilen görevleri ve amaçları sürdürebilmek için otorite (esneklik) verilmeli
•Otoritenin kullanılması için hesap verme sorumluluğu tesis edilmelidir (The
World Bank, 1998, 17).
Sağlıklı bir mali yönetim, karar süreçlerinde etkinliği yakalamak için olduğu
kadar, denetlenebilirliği yakalamak içinde hayati bir ihtiyaçtır. Sağlam mali yönetim
ve denetlenebilirlik, hesap verme sürecinin; hesap verme süreci de kamu yönetiminin
ve nihai çözümde, demokratik rejimin vazgeçilmez öğeleridir. Mali yönetim
bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları,
yönetim bilgi sistemi ve denetimi öğelerinden oluşur. Gerek literatürde gerekse
uygulamada, bu faaliyetlerden birine veya ikisine genellikle de bütçelemeye aşırı
önem verildiğini, diğerlerinin ise yeterince önemsenmediği görülmektedir (Gören,
2000, 87).
15
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
MALĠ REFORMLAR ve MALĠ REFORMLARA BAĞLI TEMEL
KAVRAMLAR
Bu bölümde mali reformu gerektiren etmenlerin neler olduğu konusu üzerinde
durulacaktır. Burada reformun kapsamı ne olması gerektiği konusunda gerekli bilgiler
verilecektir. Bunun yanında bir ülkede uygulanan mali politikaların öncelikle mali
disiplini sağlamaya yönelik olarak oluşturulması, stratejik öncelik sıralaması ve
teknik etkinlik açısından değerlendirilecektir. Bölümün sonunda ise mali disiplinin
sağlanması ile ilgili temel kavramlar üzerinde durulacaktır.
2.1 Mali Reformu Gerektiren Nedenler
Mali reformları gerekli kılan mali sebepler, büyük boyutlara varan kamu mali
açıkları ve buna bağlı olarak yükselen Borç/GSMH oranıdır. Kamu reformlarının
ortaya çıkışında sadece mali sebepler etken olmamıştır. “Yeni Kamu Yönetimi’’
anlayışı, kamu hizmetlerinin zamanında, belirli bir kalite ve optimal maliyet ile halka
ulaştırılmasını ve bunun için hizmet etkinliğinin arttırılması amacını benimsemiştir.
Bu reformları getiren itici güçlerden biri de, devletin üstlendiği rollerin yeniden
tanımlanması ile devletin kapsam ve boyutlarına açıklık getirilmesi gereği olmuştur
(Hürcan, 1999, 7).
2.1.1 Mevcut Bütçe Uygulaması
Siyasi rekabet sürecinde doğan yükümlülüklerin gerçekleşmesini bütçe sistemi
düzenler. İyi bir bütçe sistemi, makro ekonomik istikrarı sağlama, kaynak dağılımında
etkinliği ve hizmet üretiminde verimliliği özendirme ve hesap verme hedeflerini
içeren, bunun mekanizmalarını kuran ve bu hedeflere ulaşan bir bütçe sistemidir.
Türkiye de bütçenin kapsamı oldukça dar olup, kamu tarafından dağıtılan kaynakların
bir bölümünü kaydetmektedir. Ayrıca, mevcut kapsam içinde dahi bütçenin anılan
hedeflere ulaşmada yetersiz kaldığı görülmektedir (Atiyas ve Sayın, 1997, 21).
16
Mevcut bütçe sistemimizin bugünkü işleyiş yapısı, 1980’den sonra yaşanan
ekonomik ve siyasi dönüşümleri kavrayacak bir yapılandırmaya geçememesinin
olumsuz sonuçlarını işleyişe somut bir şekilde yansıtmaktadır. Bu dönem süresince
uygulanan pragmatik kamu mali politikalarda bütçe sistemini daha karmaşık ve bilgi
üretmeyen bir yapıya dönüştürmüştür (Atiyas ve Sayın, 1997, 22).
2.1.2 Mali Saydamlık
Doğu Asya’da 1997’de yaşanan finansal krizin tartışılması sürecinde geliştirilen
yaklaşımlardan biri de ekonomide yaşanan gelişmelerin ve mevcut yapının resmini
verecek olan bilginin üretilmesinde karşılaşılan problemlerdi. Bu anlamda piyasalarda
yeterli açıklığın ve şeffaflığın olmaması krizin nedenlerinden birisi olarak
gösterilmiştir (Hürcan ve diğerleri, 1999, 99). Sadece Asya ekonomilerinde değil,
diğer ülke ekonomilerinin resmi bütçe hesaplarının da ekonomilerin gerçek
durumlarından daha sağlam bir görünüm sergiledikleri gözlenmiştir. Buradan
hareketle başta uluslararası örgütler olmak üzere, dünyada doğru bilginin üretilmesi
ve yayınlanmasını sağlamak üzere mali saydamlık konusunda çalışmalar
yoğunlaşmıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 83).
Şeffaflığın yeni kamu yönetimi anlayışı ve mali reformlarda taşıdığı önem
nedeniyle Uluslararası Para Fonu (IMF)’nin Guvernörler Kurulu Geçici Komitesi üye
ülkeler için 16 nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında şeffaflık ilkesi bakımından
ideal kuralları düzenleyen Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü (Code of Good
Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı,
2000, 84).
2.1.3 Parlamentonun Bütçe Sürecinde Etkinliği
Parlamenter rejim, kuvvetler ayrılığı fikrinden hareketle müşterek çalışma ve
işte beraberlik esasını kabul eden rejim olarak nitelendirilmekte ve bu sistemde
yürütme, yasamanın içinden çıkmakta ancak her türlü faaliyetten dolayı yasamaya
karşı sorumlu bulunmaktadır. Yürütme organının o mali yıl içinde yapacağı işleri
gösteren bir program olan bütçelerin onaylanması, siyasi denetleme işlevi açısından
özel bir öneme sahiptir. Diğer bir deyişle, bütçe siyasal karar organlarının kamu
17
idaresine kamu hizmetleri konusunda verdiği bir sipariş listesidir. Halkın temsilcileri,
devletin sağlamakla görevli olduğu hizmetlerin ve bu hizmetler için ayrılacak
kaynakların tespitinde hak sahibidirler (Atiyas ve Sayın, 1997, 25).
Halkın temsilcileri tarafından yapılan bütçe denetimi, öngörülen bu hizmetlerin
etkin şekilde yapılıp yapılmadığını tespit etmeye yönelik bir faaliyettir. Dolayısıyla,
hizmetlerin üretme durumunda bulunan ve kamu kaynaklarını kullanma yetkisi alan
hükümetler, alınan yetkinin nasıl kullanıldığı konusunda yasamaya karşı sorumludur.
Ülkelerde bu tür faaliyetler genellikle anayasalar ve yasalarla düzenlenir (8. Beş
Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 86).
2.1.4 Denetim Sisteminin Etkinliği
Denetim, ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleşmiş sonuçları,
önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre tarafsız olarak analiz
etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekteki hataların
önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine, mali yönetim ve
kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine, verimlilik,
tutumluluk ve etkinliğin iyileştirilmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve
bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı bir süreçtir
(8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 97).
Türkiye’de bütçe işlemlerinin yasalara uygunluğunu Meclis adına denetleyen
ulusal denetim organı Sayıştay’ın denetim alanı tıpkı bütçenin kapsamı gibi çok
dardır. Böylece Kesin hesaplarda da kamu faaliyetlerinin bir bütün olarak
değerlendirilmesi yapılamamaktadır. Ayrıca, Sayıştay’ın denetimi performans
denetiminden çok hukuki denetime dayanmaktadır (Özer, 1995, 9).
2.1.5 Kamu Mali Yönetiminde Mevcut Kurumsal Yapı
İdari, mali ve hukuki yapıdaki dağınıklık ve kargaşa, sadece planlama
anlayışının değil, mali yönetimde disiplin ve otoritenin de kaybedilmesi sonucuna
götürmektedir. Böyle bir yapıda plana gerek kalmaz, varsa da uygulanmaz.
Türkiye’de 1980’ ler sonrasındaki mali politika yönelişlerinin bir kısmı böyle bir
18
dokunun yaratılması olarak da görülebilir. Bu durum salt kötü yönetim veya optik
çarpılması gibi gerekçelerle açıklanalabilir değildir. Ancak bu durumun sürdürülemez
olduğu da açıktır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 108).
Bugün Türkiye’ de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile
fon ve döner sermaye işletmeleri arasında dağılmıştır. Kamu harcamalarının yönetimi;
genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye işletmeleri
aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca, kamu kurumları nezdinde kurulu bazı vakıf,
dernek veya sandıkların da kamusal görevler ifa ettikleri kabul edilmekte ve bunlara
vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek veya devletin bizzat vermiş
olduğu hizmetler mukabilinde vatandaşlardan bu türden örgütlenmeler için ayrıca
ödeme talep edilerek, kamu adına kaynaklar elde edilmekte ve harcamalar
yapılmaktadır. Bu nedenle, bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmakta, konsolide bütçe
kapsamı dışında kalan kamu gelir ve giderleri nedeniyle kamu gelir ve giderlerinin
tam ve net miktarı görülememektedir (Çiçek, 2004, 83)
2.2 Reformun Kapsamı
OECD ülkelerine genel olarak bakıldığında, Yeni Zelanda ve İngiltere’ deki gibi
radikal reformların yanı sıra Avustralya ve İskandinav ülkelerinde olduğu gibi daha
ölçülü ve belirli amaçlara yönelik reform örneklerine de rastlamak mümkündür.
Reformların kapsamı ve başarısı üzerinde siyasi iradenin önemi tartışılmazdır. Yeni
Zelanda ve Avustralya örneklerini güçlü kılan en önemli etken reform çabalarının
siyasi iktidar tarafından teşvik edilmiş ve desteklenmiş olmasıdır (Hürcan, 1999, 7).
2.3 Mali Politikaların Temel Fonksiyonları
Ülkelerinde görülen mali politikalara ilişkin iyileştirmeler üzerine özellikle
dünya bankası tarafından ülke çalışmaları yapılmış ve öneriler üretilmiştir. Bu
çalışmalardan bir kısmı kamu harcamalarının seviyesi üzerinde durmuş (Public
Expenditure Review), bir kısmı ise devlet örgütlenme yapıları ve bu bağlamda
finansal yönetim ve bütçe sistemlerinin teknik analiz ve değerlendirmesine yönelik
olmuştur. Bu kapsamda elde edilen sonuçlarda verimli harcama yönetimi ve etkin bir
bütçe sisteminin üç temel işlevi yerine getirmesi beklenmektedir. Mali reformların da
19
ana çerçevesini oluşturan unsurlar; mali disiplinin sağlanması, stratejik öncelik
sıralaması ve teknik etkinliklerin sağlanmasıdır (Hürcan, 1999, 8).
2.3.1 Mali Disiplin
Mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için merkezi hükümet ve ilgili mali
birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve borçlanma yapılmasını düzenleyen
resmi kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması
öngörülmüştür (Hürcan,1999, 8). Mali disiplinin sağlanmasında yapılması gerekenler
şu şekilde özetlenebilir:
•Bütçe de bütünlük ve disiplin kurulmalı; bütçe tahminleri güvenilir bir makro
ekonomik çerçeveye oturtulmalı; bütçe ve muhasebe yapıları analizlere elverecek
şekilde bütünleştirilmeli; kuruluşlara kendi bütçelerini yönetmede daha çok
serbestiyet, hesap vermede tam yükümlülük getirilmelidir.
•Mali tablolar ile mali bilgileri ve performans bilgilerini üretebilen, tahakkuk
esasına dayalı, harcamacı kuruluşlar bazında uygulanan bir muhasebe sistemi
benimsenmelidir.
•Kamu borçlarıyla taahhüt, garanti ve teşviklerinin kayıt ve takibini
sağlayabilen, borçlanma politika ve stratejilerini belirleme de etkili bir borç yönetimi
bulunmalıdır.
•Harcamacı kuruluşlarca, amaçları elde etmeye yardımcı olacak tutarlı ve etkili
iç kontrol sistemleri yaratılmalı; iç kontrolleri sürekli gözeten, aksayan yanlarının
düzeltilmesine dikkat çeken etkili mekanizmalar oluşturulmalıdır.
•Makro ekonomik istikrar açısından mali kurallar belirlenmelidir.
•İhtiyaç tahminlemesi, tahsilat kontrolü ve raporlaması yapabilen, acil haller için
uygun eylem planları içeren bir nakit yönetimi kurulmalıdır.
•Kamu mali yönetiminin bütün öğelerinin doğru, hızlı ve uyumlu çalışmasına
imkan veren, bilişim teknolojisi imkanları ile donatılmış bir yönetim bilgi sistemi
kurulmalıdır.
•Kamu mali yönetimindeki mülki yönetime paralel yapılanmanın getirdiği
sakıncaların giderilmesi, bütçe uygulamalarının rasyonalizasyonu, izlenebilirliği ve
denetlenebilirliği için önemlidir (Gören, 2000, 80).
20
Bu çerçeveden mali disiplinin sağlanması konusunda yapılması gerekenler
maddeler halinde sıralanmıştır. Bu bilgiler gelişmiş ülke örneklerinde uygulanan ve
başarılı sonuçlar alan uygulamalardan çıkarılan sonuçlar olarak karşımıza
çıkmaktadır.
2.3.2 Stratejik Öncelik Sıralaması
Mali sistemin sağlıklı işleyişini sağlayan ve harcama birimlerinin yerine
getirmesi gereken ikinci temel fonksiyon, mevcut kısıtlı kaynaklarla talep edilen
harcamaların önceliklere göre sıralanmasıdır. Burada toplum tercihlerinin tam olarak
bilinmemesi ve devletin hiyerarşik yapısı bazı engeller oluşturmaktadır. Harcamaların
önceliklere göre sıralanması siyasi bir süreçtir. Bu süreç seçmen kitlelerinin belirli
kısıtlara göre geniş talep ve tercihlerinin birleştirilmesi ile kollektif hale getirilmesinin
yanı sıra harcamacı kuruluşların mevcut harcamacalarından hangilerinin kısılıp, hangi
yeni programların uygulanabileceğinin ve bunlara ilişkin harcama tavanlarının
belirlenmesine yönelik karar mekanizmalarını içermektedir ( Hürcan, 1999, 9).
Harcamaların belirli kural ve yöntemler dahilinde belirlenmesi, sıralanması ve
sonuçlarının kamuya duyurulması saydamlık ve sorumluluk ilkelerini geliştirecek,
açıklanan verilere göre oluşacak sapmalar kamuoyuna karşı yükümlülük ve siyasi
maliyetler getireceğinden hedeflere ulaşılması için itici bir güç olacaktır (Hürcan,
1999, 10).
2.3.3 Teknik Etkinlik
Mali disiplinin sağlanması ve kamu harcamalarının öncelik sıralamasına göre
belirlenmesinin yanında bir başka önemli konu ise kamu hizmetlerinin etkinlik ilkesi
çerçevesinde üretilmesi ve kamuya sunulmasıdır (Hürcan, 1999, 10).
Ekonomik birim olarak gerçekleştirdiği faaliyetler açısından piyasalara daha
yakın ve dolayısı ile daha geniş enformasyona sahip olan harcamacı kuruluşların,
belirli düzeyde bir otonom yapı içerisinde çalışmaları ve bütçelerinin kendilerine
verilen sorumluluk içinde uygulamaları bu noktada önemli hale gelmektedir.
Harcamaların etkin yönetimi kuruluş açısından söz konusu mali yıl boyunca ne kadar
21
ve hangi sürelerde kaynak giriş ve çıkışlarının mümkün olabileceğinin bilinmesine, en
azından tahmin edilmesine bağlıdır (Atiyas ve Sayın, 1997, 53). Kısaca, bütçe
kaynaklarının kullanımında teknik etkinliğin sağlanması, harcamacı kuruluşların
belirli bir otonom yapıda çalışmalarına, performansa dayalı sorumluluk
mekanizmalarına, kuruluşlar arasında rekabet yapısına ve kaynak akışına ilişkin
bilginin sağlanmasına dayanmaktadır (Hürcan, 1999, 10).
2.4 Mali Reformlarla Ġlgili Temel Kavramlar
2.4.1 Saydamlık
Saydamlık, devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği
politikaları ve bu politikaların yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi
düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır. Bu tanımda iki
unsurun altını çizmekte yarar vardır. Tanıma göre sistemin saydam olması için sadece
aktörlerin ne yaptıklarının bilinmesi değil, ne yapmaya niyetli oldukları konusunun da
kamuoyuna sunulması gerekmektedir. Niyetlerinin açık bir biçimde belirlenmesi ve
kamuoyuna sunulması hem niyetlerin kamu yararına uygun olup olmadığını tartışma
olanağı yaratır, hem de vatandaşlara daha sonra davranışları ve bu davranışların
sonuçlarını değerlendirmede önemli bir kıstas sunar. İkincisi, bilginin bir yerlerde
mevcut olması sistemin saydam olduğunu göstermez. Bilginin vatandaş tarafından
etkin bir biçimde kullanılabilmesini sağlayacak bir biçimde düzenli, anlaşılabilir ve
tutarlı olması gerekmektedir (Atiyas ve Sayın, 2000, 28).
2.4.2 Mali Saydamlık
Mali saydamlık, hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika
planlarının, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasıdır.
Kamu mali politikanın oluşturulması ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün kurum ve
kuruluşlar olarak tanımlanabilir. Mali saydamlık verilerin ulaşılabilirliğini,
kapsamlılığını, zamanlılığını, anlaşılır olmasını ve devlet faaliyetlerinin (kamu
kesiminin iç ve dış faaliyetlerinin) uluslararası karşılaştırılabilir olmasını sağlar.
Böylece devletin mali durumu seçmenlerce ve mali piyasalarca doğru bir şekilde
değerlendirilebilir. Mali saydamlık görevlilerin sorumluluğunu artırırken
sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların getirmiş olduğu politik riskleri de
22
arttırır. Ayrıca devlet faaliyetlerinin bugün ve geleceğe ilişkin ekonomik ve sosyal
etkileri de dahil fayda ve maliyetleri doğru olarak hesaplanır (Kopits ve Craig, 1998,
1).
Devlet faaliyetlerinde mali saydamlık ilk olarak, devletin mali faaliyetlerine
ilişkin niyet ve öngörüleri hakkındaki bilgilere ulaşılabilirliğini; ikinci olarak, devletin
tamamına ait düzenli bir şekilde sınıflandırılmış hesapların ve yarı mali nitelikteki
faaliyetlerine ilişkin tahmini içeren kapsamlı bütçe dökümanları da dahil olmak üzere
devlete ait ayrıntılı bilgi ve verileri; üçüncü olarak kamu görevlilerin seçimi ve
atanması ile ilgili kuralların açıkça ortaya konulmasını ve kamu alımları ile istihdamın
yasal çerçevesinin bir standarda bağlanmış olmasını; son olarak da, mali saydamlık
yayınlanan verilerin doğruluğu için bağımsız denetimi gerektirir (Kızıltaş, 2001, 8).
Saydamlığın mali reformlarda ve yeni kamu mali yönetimi anlayışında taşıdığı
önem nedeniyle, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organization of
Economic Cooperation and Devolopment-OECD), Dünya Bankası (World Bank-WB)
ve Uluslararası Para Fonu(International Monetary Fund-IMF) gibi uluslararası
kuruluşlar bu konudaki araştırmalarını arttırmışlardır (Hürcan, 1999, 13).
Bu çalışmalar kapsamında, üye ülkeler için IMF’ nin Guvernörler Kurulu
Komitesi’ nin 16 nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında saydamlık ilkesi
bakımından ideal kuralları düzenleyen “Mali Saydamlık Uygulamaları Düzenlemesi’’
(Code of Good Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir. Söz konusu
bilgilerden hareketle saydamlık ilkesi bu bölümde Kopits ve Craig’in 1998 yılındaki
çalışmalarında olduğu haliyle üç ana başlıkta ele alınmıştır.
• Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması
• Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması
• Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması
2.4.2.1 Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması
Kamu sektöründe görev ve sorumlulukların açıkça tanımlanmasından sonra, bu
görev ve sorumlulukları yerine getiren devletin çeşitli organları arasında
23
koordinasyonun sağlanması ve bu ilişkilerden doğan faaliyet sonuçlarının saydamlık
ilkesi gereği açıkça kamuoyuna duyurulması gerekmektedir. Bu kapsamda, devletin
Merkez Bankası ve kamu bankalarının mali nitelikteki işlemleri de kamuoyuna
açıklanmalıdır (Hürcan, 1999, 14).
Tablo 1: Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanmasına
Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti
Genel Yapı ve Fonksiyonları
•Kamu ve özel sektör arasında fonksiyonların dağılımı açıkça belirlenmiş olmalıdır
•KİT’ler ve mali kurumların faaliyetleri ile devletin işlemleri arasındaki sınır iyi
belirlenmelidir. Ayrıca, bu kurumlarla olan ilişkilerden doğan yarı mali nitelikteki
işlemlerin ve hükümetin banka kurtarma operasyonlarının maliyetleri hakkında
kamuoyu aydınlatılmalıdır.
•Bütçe dışı operasyonların nedenleri ve büyüklükleri hakkında açıklamalar
yapılmalıdır.
•Hükümetin faaliyetleri hakkında, geniş yetkileri ve otoritesi olan bağımsız gözden
geçirme komiteleri kurulmalıdır.
Bütçe Süreci
•Taslak bütçede, mali hedefler ve öncelikler konusunda detaylı açıklamalara yer
vermelidir.
•Açık tartışma ortamı yaratılmalıdır.
•Saydam uygulama ve kontrol olmalıdır.
•Performans ve mali denetime ilişkin sonuçların kamuoyuna duyurulması
gerekmektedir.
Vergi Düzenlemeleri
•Vergi düzenlemelerinin yasal dayanağı olmalıdır.
•İdari kurallar, vergi ödeyicilerin hak ve yükümlülükleri ve vergi dairelerinde
çalışanların çalışma düzeni açık ve anlaşılır olmalıdır.
•Vergi harcamalarının tahminine ilişkin veri olmalıdır.
Finansman Operasyonları
•Kamu açığının finansman kaynakları ve bunlara ilişkin vade ve faiz yapısı kamuya
duyurulmalıdır.
24
•Hükümetin kredi vermesinde ekonomik kriterlerin yanında politik kriterlerin de
belirlenmesi gerekmektedir.
Düzenleme
•Yasal ve idari düzenlemelerde sürecin açık olması,
•Basit ve anlaşılır ilke ve uygulamalar içermesi gerekmektedir.
Kaynak: Kopits G. and Craig J. (1998), Transparency in Goverment Operations IMF
Occasional Paper, no: 162
Mali yönetimde saydamlığın desteklenmesi açısından yasal ve yönetsel
düzenlemelerde; bütçe ve bütçe dışı aktivitelerin çerçevesi iyi tanımlanmalı, tüm
vergilerin yasal bir dayanağı olmalı ve kamu çalışanlarının davranışlarının ahlaki bir
sınırı olmalıdır. Mali yönetim bütçe ve bütçe dışı faaliyetlere uygulanan etkili yasal ve
idari kurallarla idare edilmelidir. Bütçenin etkinliği yasal dayanağının kuvvetli
olmasına bağlıdır. Bütçeler tüm merkezi hükümetin işlemlerini kapsamalı, brüt bazda
göstermeli ve bütçe yönetiminde etkili bir güce sahip olmalıdır (Atiyas ve Sayın,2000,
34).
Tablo 2: Saydamlık Düzenlemelerinin Özellikleri
•Düzenlemeler, açıkça ifade edilmiş, kolay anlaşılabilen, tutarlı ve yasal dayanağı
olan politika hedeflerini içermelidir.
•Yeni düzenlemelere karar verilmeden önce söz konusu değişikliğin fayda maliyet
analizleri, muhtemel etkileri ve bu elde edilen sonuçların diğer müdahale araçları
ile karşılaştırılmaları yapılmalıdır.
•Düzenlemelere başvuranlar için prosedürler, herkese açık ve eşit olmalıdır.
•Düzenleyici otoriteler arasında çakışan sorumluluklar en aza indirilmelidir.
•Düzenlemeler ve bunların etkileri periyodik olarak gözden geçirilmeli ve raporlar
halinde yayınlanmalıdır.
Kaynak: IMF, Manual on Fiscal Transparency 1998
2.4.2.2 Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması
Kamu hesaplarında saydamlığın sağlanması için hesapların kapsamı, bütçe
verilerinin IMF’nin GFS (Government Finance Statistics) el kitabında General
Government olarak tanımlanan, merkezi hükümet bütçesinin yanı sıra sosyal güvenlik
25
ve bütçe dışı tüm fonları da kapsayacak şekilde, kamunun ticari faaliyetler dışındaki
tüm faaliyetlerini içermelidir. Bunun yanı sıra, daha önce de belirtildiği üzere yarı
mali nitelikteki işlemlerin de hesaplara dahil edilmesi gerekmektedir (Hürcan, 1999,
17).
Tablo 3: Sınıflandırma, Muhasebe, Mali ve Finansal Raporlama
Finansal Raporlama
Hükümet tarafından konsolide pozisyonu veya belirli bir fonun finansal
performansını görmek üzere nakit veya yarı nakit bazda yoğunlaşılmaktadır. Bu
sistemin amacı ekonomik performans hakkında tüm olarak bilgi edinebilmektir.
Muhasebe sistemi borçlanmanın kaynağını göstermek zorunda olmadığı gibi
değerleri de net olarak göstermektedir
Mali Raporlama
Mali raporlamanın ve GFS’ nin de temel olarak vurguladığı nokta hükümetin
faaliyetlerinin ekonominin geri kalanına etkileri raporlamaktır. Şu andaki GFS
nakit bazda olduğundan finansal piyasalara, ödemeler dengesine etkileri iyi bir
şekilde izlenmektedir.
Sınıflandırma ve Muhasebe Sistemleri
Yukarıda açıklanan iki çeşit raporlama da saydamlık açısından önemlidir. Kayıt
etme ve raporlama, ister nakit ister tahakkuk bazda olsun, iyi dizayn edilmiş ise
hem finansal raporlamanın hem de mali raporlamanın ihtiyaçlarını karşılayacaktır.
Tahakkuk Bazda Kayıt Tutma
Hem mali hem finansal raporlamada nakit bazlı muhasebenin yarattığı kısıtlar
tahakkuk bazlı muhasebeye doğru geçişe neden olmaya başlamıştır. Harcama
emanetleri, gerçekleşmesi beklenen yükümlülükler ve nakit dışı operasyonlar,
ekonomide, nakit bazda muhasebe kaydından önce etki yaratmaktadır. Bu etkiler
tahakkuk bazlı muhasebede ve makro ekonomik politikalar üretilmesinde dikkate
alınmaktadır. Tahakkuk bazlı muhasebe hükümetlere kaynakları ne kadar etkin
kullandığı, yönetimin etkinliği hakkında bilgi vermektedir.
Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998
Devletin yükümlülükleri tanımlanırken, geleceğe ilişkin olarak taahhütler ve
gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler de bu kapsamda ele alınmalıdır. Taahhütler,
26
devletin yatırımına ilişkin işlemlerden ve cari işlemlerinden kaynaklanabilmektedir.
Gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler ise, Hazine’nin verdiği garantili borçlar,
mevduatlar için verilen Hazine garantileri, şirket kurtarma operasyonları olarak
sıralanabilir. Bu tür yükümlülüklerin raporlanması gerekmektedir (Hürcan ,1999, 19).
Saydamlık ilkesi devletin gelir ve giderlerinin sınıflandırılmasının da analitik
bilgi verecek düzeyde gelirlerin alt detayı bulunmalı, harcamalar GFS’ de belirtilen
ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaya göre gruplandırılmalıdır.
Tablo 4: Muhasebe Sisteminde Saydamlığın Sağlanmasına
Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti
Kapsam
•Devletin tüm fonksiyonlarını kapsamalıdır. Kamu kesimi genel dengesindeki tüm
kurumları kapsamalıdır.
•KİT’lerin ve kamu bankalarının yarı mali nitelikteki işlemlerini kapsamalıdır.
Kayıt Tutma Esası
•Tahakkuk bazlı kayıt tutma esası (emanetlerdeki değişim, borçlanmanın iskonto
edilmiş maliyeti ve ayni işlemler kapsanmalıdır.)
•Buna ek olarak nakit bazda kayıtlar da bulunmalıdır.
Değerleme ve Tanımlama
•Devletin varlıklarının ölçülmesi(yatırımları ve amortismanları kapsayacak)
•Devletin yükümlülüklerinin ölçülmesi
•Taahhütler ve gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler hakkında bilgi
•Net değerin tahmini
Sınıflandırma
•Gelirin alt dağılımı
•Harcamaların fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırmaya göre dağılımı, finansmana
ilişkin olarak stok ve borçlanmanın vade, faiz ve kreditörlere göre alt dağılımıdır.
Kaynak: Kopits G. , and Craig J. , (1998) Transparency in Goverment Operations,
IMF Occasional Paper, no: 162
27
2.4.2.3 Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması
Mali dengenin doğrudan bir göstergesi olarak kabul edilen gelir ve gider farkını
içeren dengenin (Overall Balance: GFS’ teki gelir eksi gider eksi kredilerden geri
dönüşlerin düşülmüş hali) yanı sıra saydamlığı sağlamak üzere daha detaylı bilgileri
içeren göstergelere ihtiyaç duyulmaktadır. Bunlardan;
•Cari Dengede: Kamunun ulusal tasarruflar üzerindeki etkisinin gösterilmesi
amacıyla işlemlerin cari ve sermaye bazında ayrılmış olması gerekmektedir. Bu
kamu yatırım harcamalarının tatmin edici bir şekilde hesaplanmasını
gerektirmektedir.
•Birincil Denge:Gelir ve faiz dışı giderler arasındaki farkı göstermekte, böylece
kamuyu borçlanma politikalarında borçlanmayı azaltma ve istikrar kararları almaya
yöneltmektedir.
•Operasyonel Denge:Yüksek enflasyon ve borçlanma ile karşı karşıya bulunan
ülkelerde, nominal faizlerden enflasyonun etkisinin arındırılıp reel olarak gösterilmesi
ile hesaplanmaktadır ( Kızıltaş, 2001, 30).
Tablo 5 : Verilere İlişkin Gerçekleşmeler ve Projeksiyonlarda Saydamlığın
Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti
Doğrudan Göstergeler
•Genel Denge; operasyonel denge, birincil denge ve cari denge ile birlikte
yayınlanmalıdır.
•Net Değer, hesaplama tahmini ile birlikte brüt ve net bazda stok verileri
yayınlanmalıdır.
Analitik Göstergeler
•Yapısal ve Düzeltilmiş Denge: Bütçe dengesinin dönemsel dalgalanmaların ve
dışsal şokların etkisinden arındırılması ile elde edilen büyüklük
•Sürdürülebilirlik Hesaplamaları ( gelecekteki faiz ve büyüme varsayımlarından
yola çıkarak borçlanmada istikrarı sağlayacak birincil dengenin hesaplanması)
•Emeklilik fonları gibi yükümlülüklerin net bugünkü değer hesaplamaları
•Kuşak hesaplamaları
Kısa ve Orta Vadeli Tahminler
28
•Politik tahminlerle temel tahminlerin ayrılması
•Makroekonomik tahmin ve parametrelerin açık ve gerçekçi olması
Uzun Vadeli Senaryolar
•Temel senaryolarla düzeltilmiş senaryoların birbirinden ayrılması
•Makroekonomik tahminlerin ve demografik trendlerin açık ve gerçekçi olması
Kaynak : Kopits G. , and Craig J. , (1998) Transparency in Goverment Operations,
IMF Occasional Paper, no: 162
Klasik bütçe açığı tanımlarının kamu mali politikalarının oluşturulması sırasında
yeterli bilgi üretememesi nedeni ile kamu açığının daha kapsamlı tanımlanması
gerekmektedir. Net değer kavramı ile, klasik bütçe açığı tanımlarında içerilmeyen
dolayısıyla da tüketim kalıpları değişmeden düşükmüş gibi gösterilen bütçe açığı
ölçülmeye çalışılmaktadır. Klasik bütçe açıklarında hükümetler, bütçe hedeflerini
tutturabilmek için varlıklarını özelleştirerek ya da gerçekleşmesi muhtemel
yükümlülüklerini arttırarak açığını düşükmüş gibi göstermektedir. Bugünün bütçe
açığı görünür de azalmışken, geleceğe yönelik kamu kesimi net değeri azalarak daha
büyük mali ve sosyal problemlere yol açılabilmektedir (Easterly ,1998, 32)
Bunların hesaplanmasının yanı sıra gelecekteki emeklilik ödemelerinin bugünkü
değerinin hesaplanması yoluyla da yürürlükteki politikaların sürdürebilirliğine karar
verilmelidir. Bu oranlar sürdürülemez olduğunda yapısal reformlara öncelik
tanınmalıdır. Aynı zamanda uygulanan politikaların gelecekteki nesillere etkilerinin
ölçülmesinde gelişmiş ülkelerde nesilsel muhasebe yöntemi geliştirilmiştir. Devletin
yayınlaması gereken verilerden biri de, vergi harcamalarıdır. Bu büyüklük, vergi
indirimleri sayesinde bazı kesimlere yapılan transfer ödemesi gibi düşünülüp, kamu
oyuna ve meclise rapor edilmelidir. Mali riskler pek çok riskle karşı karşıyadır. Bu
riskler de bütçe ile birlikte meclise sunulmalıdır. Tablo 6 mali riskler belgesinin neler
içermesi gerektiğini göstermektedir (Hürcan ,1999, 23).
Tablo 6 : Mali Riskler Belgesi
Bu belgeler yıllık bütçelerle beraber sunulmalıdır. Konsolide bütçe içindeki gelir ve
gider tahminlerinin etkilenebileceği pozitif veya negatif yöndeki riskleri
29
içermektedir. Bu tür belgelerin içermesi gerekli riskleri şöyle sıralayabiliriz
•Temel varsayım tahminlerindeki sapmalar
•Belirli harcama taahhütlerinin büyüklüğünün tahminindeki belirsizlikler
•Gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler
•Büyüklük ve zamanlama açısından bütçeye giriş veya bütçeden çıkışı kesinlik
kazanmayan gelir ve giderler
Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998
2.4.3 Mali Sorumluluk
Sorumluluk ilkesi genel anlamda, karar vericilerin performanslarının
ölçülmesini ifade etmektedir. Bu aynı zamanda belirli performans kriterlerine göre
uygulama sonuçlarının değerlendirilmesini içermektedir. Mali reformların getirdiği
anlayış çerçevesinde, yöneticiler yetkilerini herhangi bir müdahale olmaksızın
kullanmalıdır. Bu sağlandığı taktirde yetkililer uygulama sonuçlarından sorumlu
tutulmalıdır (Yılmaz (b), 1999, 27).
Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde birçok OECD ülkesi ön denetimleri
azaltarak yöneticilere uygulamalarında esneklik sağlaması ve ortaya çıkan sonuçların
dikkate alınarak değerlendirilmesini benimsemiştir. Bu yetkiyi kullanan yöneticilerin
performans sözleşmelerine tabi tutulması ile sağlanmıştır. Önemli olan ortaya
çıkarılan kamu hizmetinin, kaynakların etkin kullanımı ve verimlilik ilkelerine göre
gerçekleştirilmesidir (Hürcan ,1999, 26).
2.4.4 Hesap Verebilirlik
Tevdi edilen sorumluluğun karşılığını verme yükümlülüğü olarak tanımlanan
hesap verme sorumluluğu, geleneksel çerçevede, sorumluluğun devri ve yanlış
yapılan işin cezalandırılması olarak algılanmaktadır. Bu görüşün aksine, modern
kamu yönetimi literatürü hesap verme sorumluluğunun daha çok teşvik edici
olduğunu vurgulamakta, bu çerçevede hesap verme sorumluluğunu başarıyı ve
hizmeti göstermenin , performansı artırmanın fırsatı olarak görmektedir. Bu bakış
açısıyla hesap verme sorumluluğu kavramı, performans sorumluluğunun
üstlenilmesini ve performansın kanıtlanmasını içermektedir (Bor, 2000, 117)
30
Hesap verme sorumluluğu, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve
kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve
hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden,
raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından
sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olmasıdır (Polat, 2002,
71).
Hesap verme yönetim olgusunun özünde vardır ve bu nedenle de kaynakları
yöneten her kişi ve örgütsel birimin en temel yükümlülüğüdür. Muhasebeciler kaynak
kullanımı gerektiren işlemleri belgelendirmek ve kaydetmekten ve bu işlemleri
özetleyen mali raporları hazırlamaktan sorumludurlar. Bu nedenle muhasebe, bir çok
kaynağın kullanıldığı mali hesap verme süreci için temel bir unsur olma özelliğini
taşır. Kamu yönetiminde mali hesabın tutulması ile birlikte bütçeleme ve denetim
hesap verebilirliğin temel öğelerini oluşturur (Gören, 2000, 119).
Kamu yönetiminde şeffaflık ve hesap verme yükümlülüğü karşılıklı etkileşim
içinde olan kavramlardır. Yani yönetimde şeffaflığı sağlayabilmek için etkili ve iyi
işleyen hesap verme süreçlerine; hesap verme süreçlerinin etkili ve iyi işlemesi içinde
açık ve şeffaf mali politikalara ihtiyaç vardır. Bu nedenle sağlam bir hesap verme
yükümlülüğü şeffaflığı sağlamanın vazgeçilmez bir aracı; şeffaflık da hesap verme
yükümlülüğünün layıkı veçhile yerine getirebilmenin olmazsa olmaz bir ön
koşuludur. Esasen hesap verme yükümlülüğü, kamu fonlarının kullanımına açıklık
getirme, yani bu alanda şeffaf olma zorunluluğudur. Etkin hesap verme
yükümlülüğünün göstergeleri de;
•Görev ve sorumluluklarda netlik
•Performans beklentilerinde açıklık
•Beklentiler ve kapasiteler arasındaki denge
•Raporlamanın inanılırlığı
•Revizyon ve düzeltmelerin kabul edilebilirliği
olarak sıralanabilir. Bu ilkelerden her biri etkin hesap verme yükümlülüğünün değişik
bir özelliğini yansıtırlar ve tümü bir arada kamu yönetimindeki yeni gelişmelere ve
hizmet ifa şekillerine daha kolay cevap verebilen bir hesap verebilirlik anlayışı
yaratırlar (Gören, 2000, 120).
Hesap verme sorumluluğun üç boyutu bulunmaktadır.
31
•Siyasal Hesap Verme Sorumluluğu: Yürütmenin parlamentoya karşı
sorumluluğu
•Yönetsel Hesap Verme Sorumluluğu: Kamu yöneticilerinin bağlı ya da ilişkili
olduğu bakanlarına karşı sorumluluğu
•Vatandaşa Yönelik Hesap Verme Sorumluluğu: Hem parlamentonun hem de
bütünüyle devletin vatandaşına karşı sorumluluğu (Polat, 2002, 71).
32
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
“Bütçe denkleştirilmeli, devlet borcu azaltılmalı,
devlet yöneticilerinin haddini bilmezliği ıslah ve kontrol edilmelidir.”
Marcus Tellius Cicero
MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA UYGULANAN
MALĠ KURALLAR
Bu bölümde, mali kuralların ne anlama geldiğini ve mali kuralların ortaya çıkış
sürecinde neler olduğu üzerinde durulmaktadır. Bunların yanı sıra hükümetlerin yani
iktidarların ellerinde bulunun sınırsız gücün sınırlandırılması çerçevesinde mali
disiplinin sağlanması için belli başlı mali kuralların neler olduğunu ve bu kuralların
ortaya çıkmasında etkili olan nedenler üzerinde durulmaktadır. Hükümetleri sınırlayan
bu mali kuralların iktidarlar tarafından delinmesinin engellenebilmesi için bu mali
kuralların nasıl düzenlenmesi gerektiği konusunda da çalışmada yer bulmuştur. Son
olarakta ülkelerin mali disiplini sağlamasında en önemli mali aracı olan bütçelerin
uygulanması sürecinde mali disiplinin sağlanması için neler yapılması gerektiği
üzerinde ayrıntılı olarak bilgi verilmeye çalışılmıştır.
3.1 Mali Kuralların Tanımı
Son yıllarda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin mali yapılarında görülen
bozulmalar, literatürde mali politika kuralları (Fiscal Policy Rules) olarak bilinen ve
mali disiplinin yasal ve anayasal yollarla sağlanması şeklindeki fikirlerin ortaya
çıkmasına, dolayısıyla bu fikirlere olan ilginin giderek artmasına neden olmuştur.
Mali kuralların temelinde, genel olarak makro ekonomik istikrarın sağlanması, mali
ve iktisadi politikaların desteklenmesi, uygulanan politikaların negatif etkilerinin
ortadan kaldırılması ve kredibilitenin arttırılması amaçları yer almaktadır. Anayasal
ve yasal temele dayanan mali kurallar, mali disiplinin sağlanmasında gerekli olan
temel unsurlardan birisidir (Günay ve Özen, 2002, 1).
Mali kurallar, makro ekonomik anlamda, mali performans göstergelerine kalıcı
olarak getirilen sınırlamalar veya oranlar olarak tanımlanabilir. Daha dar bir tanımı
ise, hem bütçe tahminlerine hem de bütçe uygulamalarına uyumun yaptırımlara tabi
olmasını gerektirir. Bu kuralların başlıcaları; denk bütçe kanunları, borçlanmaya, borç
33
stokuna ve rezervlere ilişkin sınırlamalar içeren kurallardır. Tablo 7 de başlıca mali
kuralların neler olduğu gösterilmektedir (Hürcan, 1999, 29).
Tablo 7: Başlıca Mali Kurallar
Denk Bütçe veya Açığa iliĢkin Kurallar
•Bütçe gelir ve giderlerinin birbirine eşit olması veya bütçe açığının GSYİH’ nin
belli bir oranında sınırlandırılması,
•Yapısal olarak düzeltilmiş gelir ve giderin birbirine eşit olması,
•Cari gelirlerin ve cari giderlerin birbirine eşit olması (sadece sermaye
harcamalarının finansmanı için borçlanmaya izin verir).
Borçlanmaya ĠliĢkin Kurallar
•Hükümetin yurtiçi kaynaklardan borçlanması üzerine getirilen yasaklamalar
•Hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanması üzerine getirilen
kısıtlamalar veya bu tür borçlanmaların geçmiş gelir ve giderlerin belli bir oran ile
kısıtlanması
Stok ve Rezerve ĠliĢkin kurallar
•Stok yükümlülüklerinin GSYİH’ nin belli bir oranında sınırlandırılması
•Bütçe dışı fon rezervlerinin (sosyal güvenlik fonları gibi) yıllık prim oranlarının
belli bir oranında hedef stok tutmalarının öngörülmesi
Kaynak : Kopits G. ,and Symansky S. , 1998, Fiscal Policy Rules , IMF Occasional
Paper, No: 162
Mali kuralların yasal dayanağı çeşitli biçimlerde olabilmektedir. Anayasalar,
yasalar, politik tedbirler veya uluslararası anlaşmalar ile bu kurallar tesis
edilebilmektedir. Ülkeler tarafından uygulanacak yasal mali kriterler, o ülkelerin
geleneklerine ve yasal teamüllerine bağlıdır. Genellikle anayasal düzenlemelerin
yaptırımının daha güçlü olduğu bilinmektedir. Ancak bazı ülkelerdeki yasaların, hatta
alınan bir takım politik tedbirlerin bile, anayasal düzenlemelerdeki gibi aynı yaptırım
gücüne sahip olduğu görülebilmektedir (Günay ve Özen, 2002, 1).
Mali kuralları gerektiren sebeplerin başında, mali disiplinsizliğin kaynağını
oluşturan miktarı büyük boyutlara varan bütçe açıkları ve buna bağlı olarak ortaya
çıkan ve gittikçe yükselen Borç/GSMH oranı gelmektedir. Bu nedenle yasamanın
34
yürütmeyi denetlemesinde son yıllarda kullanılan en önemli araçlardan biri , özellikle
bütçe açığı ve kamu borçları ile ilgili yasal sınırlamalar getirilmesidir. OECD’ye üye
ülkelerde bütçeye getirilen yasal sınırlamalar bütçe reformlarında büyük önem
taşımaktadır (Günay ve Özen, 2002, 2).
3.2 Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci
Kamu sektörünün büyümesiyle ortaya çıkan sorunlar karşısında politik ve idari
süreçlerde oluşan kamusal tercihleri tam anlamıyla yansıtmayan politikalardan
vazgeçilmesi gereği özellikle 1970’lerin başında ortaya çıkan petrol şoklarının da
etkisi ekonomileri yeniden yapılanma sürecine itmiştir. Bununla birlikte mali sürece
ilişkin başarısızlıkların giderilmesi için, ekonomik etkinlik ve rasyonalite kavramları
ön plana çıkmıştır. Bu teşhislere dayalı olarak kamu ekonomisindeki genişlemenin
sınırlandırılmasına yönelik kurumsal değişmeler bir enstrüman olarak kabul
edilmiştir. Bu anlamda özellikle A.B.D, İngiltere gibi gelişmiş ülkelerde ekonomide
daha liberal eğilimlerin ortaya çıkması ve aşırı büyüyen bütçe harcamaları ve
açıklarının durdurulması gereği çok tartışılan konular olmuştur. Devletin bir
“Leviathan” olarak görüldüğü anlayış ve zulmedici devletten iyilik sever refah devleti
anlayışına geçiş sağlanmıştır (Musgrave, 1981, 71) .
Kamu sektöründeki bu aşırı genişlemenin önüne geçebilmede, kamu
sektöründeki yeniden dağılım politikalarının optimal seviyesinin belirlenmesi devletin
harcamalarının kısılması veya belirli bir sınırlama getirilmesi de önemli olmaktadır
(Musgrave ,1981, 72).
Görüleceği üzere kamu maliyesi teorisinde tartışılan temel konular itibariyle
bakıldığında kamu sektöründeki aşırı büyümenin kamu bütçe harcamalarının
büyümesi ile karakterize edildiği ve bu büyüme sonucunda da gerek yerel seviyede ve
gerekse merkezi idare harcamalarının büyüdüğü ifade edilmektedir. Nitekim gelişmiş
batı ülkelerinde 1970’li yıllardan sonra kamu sektörü politikalarına bir sınırlama
getirilmesi arayışı olsa da kamu finansal açıklarının frenlenemediği görülecektir. Esas
itibariyle kamu finansman açıklarının büyümesindeki birçok faktörün etkili olduğu
bilinmektedir. Sosyal güvenlik sisteminin sorun halini alması, tarımsal destekleme
35
politikalarının bütçe üzerindeki yükünün artması, transfer harcamalarının bütçe
üzerindeki yükünün artış harcamalarının büyümesinin önemli sebepleridir. Bu
anormal bir biçimde büyüyen bütçe açıkları borç yükünün temel belirleyicileri
olmakta, harcamaların finansmanında vergi yükünün yükselmesini beraberinde
getirmektedir. 1973 yılında petrol fiyatlarının ani yükselmesi karşısında gelişmiş
birçok ülke bu gelişmeye karşı hızlı tedbir alamadığı için üretim maliyetleri ve enerji
maliyetlerinin yükselmesi ekonomik durgunluğun ortaya çıkmasına ve reel gelirin
düşmesine neden olmuştur (Sakal, 2003, 4). Bu gelişmeye karşı hızlı karar alamayan
hükümetler krizin etkisini hafifletebilmek için istikrar programı uygulamaktan ziyade
borçlanma yolunu tercih etmişlerdir. Aynı dönemde yüksek harcama eğilimlerinin
sürmesi daha yüksek dış borçlanma ihtiyacını doğururken, aynı zamanda iç borçlanma
ve genişletici para politikalarının uygulanması sonucunu doğurmuştur (Sakal ,2003,
5).
3.2.1 GeliĢmiĢ Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci
1970’ li yıllarda arka arkaya gelen petrol krizleri, yapısal sorunlar, gelişmekte
olan ülkelerin kalkınma sorunları ve dışa açık büyüme stratejileri giderek dünya
ekonomisine entegre olma çabalarını arttırmıştır. Ancak bu ülkelerde borçların aşırı
derecede yükselmesi genelde sermaye ihraç eden ülkeler durumundaki gelişmiş
ülkeleri de önemli ölçüde etkilemiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak 1980’ lerin
başlarında dünya ekonomisinin yapısını değiştiren benzeri görülmemiş uluslararası
dengesizlikler ortaya çıkmıştır. Bu gelişmelerden başta ABD ekonomisi olmak üzere
çoğu sanayileşmiş ülke etkilenmiştir. II. Dünya savaşı sonrası dünya ekonomik ve
mali sistemini kuran ABD kamu açıklarının aşırı yükselmesi ile ortaya çıkan
borçlanma sonucunda dünyanın en çok borçlu ülkesi konumuna gelmiştir. Buna
karşılık son 30-40 yıllık gelişme seyri içerisinde dünyanın ikinci büyük ekonomisi
haline gelen Japonya ise en çok alacaklı ülke haline gelmiştir (Sakal ,2003, 6).
Bu gelişmeler karşısında 1970’li yılların kamu maliyesindeki dengesizliklerini
aşmaya çalışan gelişmiş ülkeler bir taraftan da 1980’ li yılların başlarından itibaren
kendisini göstermeye başlayan borç krizi dolayısıyla bu ülkelerdeki mali kesim derin
bir kriz belirsizliği içerisine girmişlerdir. Zaman içerisinde ekonomik durgunluğun bir
36
türlü aşılamaması kamu açıklarını büyütmüş, uluslararası beklenmedik gelişmeler
hükümetler üzerindeki baskıların artmasıyla sonuçlanmıştır. Mali açıkların uzun
dönemde ekonomik durgunluğun en önemli belirleyicisi olacağını politikacılar tahmin
edememiş ve bu açıkların etkileri hakkında herhangi bir politika arayışı içerisinde
olmamışlardır. Bu alanda ekonomist ve akademisyenlerin uyarılarına rağmen ortaya
çıkan gelişmelere kayıtsız kalındığı görülmüştür. Özellikle devletin ekonomik ve
sosyal fonksiyonlarının yeniden belirlenmesi yönünde bir tavır içerisinde olunmamış,
devletin gelir garantileri, yeniden dağılım politikaları, kamu personel istihdamındaki
artışlar ve mali alandaki devlet müdahaleleri daraltılmamıştır (Sakal ,2003, 7).
Esas itibariyle burada üzerinde durulması gereken temel konular; kamu
açıklarının genişleme sürecini devam ettirmesi ve yapısal nitelik kazanması,
ekonominin büyüme oranının düşmesi veya yavaşlaması ve reel faiz oranlarının
yüksekliğidir. Bu koşullar altında her yıl büyüyerek genişleyen kamu açıklarının
kümülatif etkisi, kamu borçlarının artışı ve borçların GSYİH’ ya oranının artış
anlamına gelir ki, bu gelişme de mali disiplinin bozulmasının en önemli
göstergelerinden birisi olmaktadır. Nitekim kamu finansman açıklarının büyüklüğü ve
reel faiz oranlarının kamu borçlarındaki artışların en temel belirleyicisi olmaktadır
(TÜSİAD, 1996, 74).
3.2.1.1 Amerika BirleĢik Devletleri
ABD’de federal bütçe açığı 1960’ lı yıllarda GSYİH’ ya oran olarak % 1’ in
altında gerçekleşirken zaman içerisinde artarak 1970’ li yılların sonunda % 3’ e
ulaşmıştır. Daha sonraki yıllarda izlenen politikalar sonucunda federal bütçe açığı
1983-1985 döneminde en yüksek tarihi değerini alarak % 4,9’ a ulaşmıştır. Bütçe
açıklarının azaltılması ile ilgili olarak ilk yasal düzenleme 1974 yılında bütçe yasası
ile getirilmiş, Kongre’ de yapılan tartışmalarda açıkların seviyesi üzerinde daha çok
tartışmalar yapılmıştır. Bütçe uygulama tekniği açısından Bütçe Yönetim Ofisi idari
yasal düzenlemenin yapılmasını istemiştir. Bu ofis, uygulanmakta olan Planlama-
Programlama ve Bütçeleme Sisteminin açıkların azaltılmasında etkisinin sınırlı
kaldığını açıkların artışında özellikle politik baskıların etkili olduğunu öne sürmüştür.
Nitekim 1977 yılında bütün yönetim brimlerinde Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemine
37
geçilmiş, bu sistem aracılığıyla bütün birimlerin yapacakları her yıl yeniden
belirlenerek bu birimlere fon tahsis edilmesi esası getirilmiştir. Ancak bütçe
tekniklerindeki gelişme bütçe açıklarının seviyesinin artmasını engelleyememiştir
(Petrei, 1998, 27).
ABD’ de bütçe açıklarının hızlı artışı karşısında gerek eyaletlerde ve gerekse
federal seviyede birçok çalışma ve öneri geliştirilmiştir. Bu gelişmeler karşısında
ABD’de halen eyaletlerin çoğunda denk bütçe uygulaması mevcuttur. Eyalet
anayasaları genel olarak harcama ve gelirlerin birbirine denk olmasını emretmektedir
(Petrei, 1998, 28).
ABD’de federal devletin gelir ve harcamalarının birbirine denk olması uzun
yıllardır savunulmaktadır. Federal düzeyde açıkların süreklilik kazanması neticesinde
denk bütçe ilkesinin anayasada yer alması önerilmektedir. Bu konuda günümüze
değin bir çok farklı görüş ortaya atılmıştır. Akademik alana özellikle Chicago ve
Virginia okuluna mensup iktisatçılar anayasal denk bütçe ilkesini hararetle
savunmaktadırlar (Sakal, 2003, 13).
1985 yılında bütçe açıklarının kontrolüne yönelik bir yasa kabul edilmiştir. “The
Balanced Budget and Emergency Control Act of 1985’’ adında olan yasa, genel
olarak “Gramm- Rudmann- Hollings Act’’ olarak da bilinmektedir. Bu kanundan
sonra 1987 yılında “Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation
Act of 1987’’ çıkarılmış ve bu kanunu “Budget Enforcement Act of 1990’’ ve daha
sonra “Omnibus Budget Reconciliation Acts’’ gibi yasal düzenlemeler takip etmiştir.
En son 1996 yılı için hazırlanan bütçe yasası “Omnibus Budget Reconciliation Bill’’
de yenilik içermektedir. Bununla birlikte muhalefetin de anayasal denk bütçe önerisini
bütçe görüşmelerinde bir model olarak öne sürdüğü görülmektedir (TÜSİAD, 1996,
75).
3.2.1.2 Yeni Zelanda
1984’ e kadar olan döneme genel hatlarıyla bakıldığında, Yeni Zelanda da
devletin ekonomideki toplam kaynakların yaklaşık % 25’ ini kullanıyor olduğu
38
görülmektedir. Ama bu dönemde asıl önemli olan nokta, gerek ekonominin girişim
gerekse de düzenleyici faaliyet anlamında ekonomide kaynak kullanımının devlet
tarafından yönlendiriliyor olmasıydı. Yani ekonomik yapıda oluşan mal ve hizmet
üretimi baskın bir şekilde devletin piyasaya müdahalesi sonucu değişen göreli fiyatlar
ve karlar sonucunda belirlenmekteydi. Bu dönemde devlet bir çok mal ve hizmetin
sağlayıcısı olmasının yanında enerji, ulaştırma, tarım ve haberleşme gibi temel
sektörlerde kurmuş olduğu teşebbüsler yoluyla aynı zamanda üretici konumuna
gelmişti. Aynı durum mali sektöre bakıldığında da görülmekteydi. Şöyle ki, devlet
hem en büyük ticari bankalardan birine sahip hem de sistemdeki en büyük sigorta
şirketinin yönetiminde yer alıyordu (Yılmaz (b), 1999, 6).
1970’lerden sonra başlayan dönem Yeni Zelanda açısından performansın çok
ciddi boyutta düştüğü yıllar olarak tanımlanmaktadır. Bu gelişmelerin nedenleri dört
başlık altında toplanabilir. Bunlar;
•Dünya ticaretinde ortaya çıkan belirsizlik
•Petrol fiyatlarındaki artışlar
•İngiltere’nin Avrupa Topluluğuna girmesi
•Hükümetlerin uygulamış oldukları müdahaleci ve hatalı politikalar (Yılmaz (b),
1999, 6).
Son maddeyle ilgili olarak özellikle uygulanan teşvik ve vergi politikaları örnek
olarak gösterilmektedir. Bu döneme bakıldığında teşvik ve vergisel düzenlemelerin
ağırlıkla verimliliği düşük olan sektörlere kaynak akışını sağlayacak şekilde dizayn
edildiği görülmektedir (Yılmaz(b), 1999, 6).
İlk petrol şokunun gelmesiyle ekonomideki büyüme on yıldan fazla bir dönem
için tamamen durmuştu. Petrol şokunun yaşanmasıyla birlikte hükümet öncelikle
teşvik politikalarını kullanarak ilgili sektörleri korumaya çalışmış ve bunun
finansmanı için dışarıdan borçlanma yoluna gitmiştir. 1970-1980 arası dönemde
ortalama enflasyon oranı OECD ortalamasının yaklaşık % 50 daha fazla olmuş, bütçe
açıkları GSYİH’ nin % 9’ larına çıkmış, işsizlik % 6 gibi Yeni Zelanda halkının alışık
olmadığı bir büyüklüğe ulaşmıştı. Hükümet gelinen bu noktada 1982 den başlayarak
39
1984’e kadar ücretleri, fiyatları, kiraları ve faiz oranlarını dondurmuştu (Yılmaz (b),
1999, 7).
1984 yılının ortalarında seçime gidilmiş ve önceki hükümet bu seçimlerden
belirgin bir şekilde yenik çıkmıştır. Kamu açıklarının büyüklüğü, artan dış borç yükü,
işsizlik, enflasyon gittikçe tıkanan bir ekonomik yapı içinde, hükümetin değişmesi
kriz koşullarını yaşayan ekonomide krizin gelmesini çabuklaştırmıştır. Kriz kendisini
döviz piyasasında yaşanan devalüasyon beklentili bir spekülasyon ile göstermiş,
ülkedeki döviz rezervleri tükenme noktasına gelmiş ve bir anda hükümet döviz
ticaretini geçici olarak durdurmak zorunda kalmıştır. Özellikle uzun bir süre boyunca
dış ticaret dengesinin bozulmasının sonuçlarını yansıtan bir durum ülkeyi net bir
şekilde dış borçlarını ödeyememe tehlikesi ile karşı karşıya bırakmıştır (Yılmaz, 1999
(b), 7).
Ekonomik ve sosyal reform politikaları, İşçi Partisi (1984-1990) hükümeti
tarafından hazırlanmış ve uygulanmıştır. Reformun arkasındaki temel düşünce;
devletin ekonomik yaşamda daha iyi kaynak kullanımını sağlamak amacıyla
yapmakta olduğu ve son derece karmaşık bir yapıya bürünen müdahalelerin
kaldırılması ve mümkün olduğunca piyasa kurallarının uygulanmasına geçilmesini
sağlamak olarak görülmektedir. Bu anlamda gelen reformist hükümetin uygulamaya
başladığı temel ekonomik ve sosyal politika dönüşümlerini kısaca sıralarsak;
•Bir önceki dönemde uygulamasına geçilen fiyat, ücret ve döviz ticareti ile
direkt kontroller kaldırılmış ve yabancı yatırımlar üzerindeki devlet kontrolü ile ilgili
düzenlemeler iptal edilmiştir.
•Özellikle tarım ve sanayi sektörlerine yönelik kullanılan sübvansiyonların bir
çoğu iptal edilmiştir.
•Ulaştırma, enerji gibi dış ticarete konu olmayan sektörler üzerinde devletin
düzenleyici nitelikteki geniş çaplı müdahaleleri kaldırılmıştır.
•Merkez Bankası’ nın özerkliği arttırılmıştır. (1989’ da yapılan yasal değişiklik
ile Merkez Bankası fiyat istikrarını sağlamak için kendi başına müdahale yetkisi
verilmiştir.)
40
•Vergi sistemi yeniden gözden geçirilmiş ve vergi reformu yapılmıştır, bu
anlamda katma değer vergisi sisteme girmiş, vergi oranları düşürülmüş ve bütün vergi
harcamaları (muafiyet ve istisnalar gibi) uygulamalar kaldırılmıştır.
•Sosyal politika anlamında öncelikli eğitim ve sağlık sektörleri ile ilgili temel
reformlar ele alınmıştır; eğitim sektöründe okulların yönetimi öğrenci velilerinden
seçilmiş bir kurula devredilmiş ve eğitim kurumlarının finansmanı konusunda daha
farklı yöntemlerin uygulanmasına geçilmiştir, sağlık sektöründe ise ciddi bir reform
ihtiyacından hareketle özellikle sistemi merkezi bir yapıdan kurtaracak ve hizmeti
sağlayan ile finansmanı sağlayan arasındaki ilişkiyi güçlendirecek uygulamalar
başlatılmıştır (Yılmaz (b), 1999, 8).
Kamu mali sisteminin hukuki yapısı reformların başlamasıyla birlikte çıkarılan
beş kanun çerçevesinde sağlanmıştır. Bu kanunlar; Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Kanunu (State- Owned Enterprises Act 1986), Devlet Sektörü Kanunu (State Sector
Act 1988), Kamu Finansmanı Kanunu (Public Finance Act 1989), Finansal
Raporlama Kanunu (Financial Reporting Act 1993) ve Mali Sorumluk Kanunu (Fiscal
Responsibility Act 1994) olarak sıralanabilir (Yımaz (b), 1999, 17).
3.2.2 GeliĢmekte Olan Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci
Gelişmekte olan ülkelerin en temel sorunları genel olarak yurtiçi tasarrufların
yeterli olmaması dolayısıyla, ekonomik kalkınmanın yurt dışı kaynaklarla finanse
edilmesi zorunluluğudur. Ancak bu ülkelerde ekonominin bünyesinden kaynaklanan
yapısal sorunlar nedeniyle dış finansman bulmada da zorluklar çekilmektedir.
Uluslararası sermaye hareketleri açısından bu ülkeler her an mali kriz içerisine
düşebilecek ülkeler oldukları için dış finansman sağlamada da ciddi sorunlarla
karşılaşmaktadır. Nitekim bu güçlükler dünya finans piyasalarında ve siyasi
çevrelerde oldukça fazla tartışılan konulardan birisini oluşturmaktadır (Nemli, 1989,
31).
Gelişmekte olan ülkelerde makro ekonomik dengesizliğin en önemli
göstergelerin den birini kamu kesim açıkları oluşturmaktadır. Geniş bütçe açıkları
aynı zamanda enflasyonist para politikasının da önemli bir aracı durumundadır. Bu
41
ülkelerde, hükümetler enflasyonu önemli bir politik tercih olarak kabul etmemekle
birlikte, izlenen amaçlar parasal büyümeye bu büyümede sonuç olarak enflasyonist
baskıların artmasına neden olmaktadır (Çelebi 1998, 11). Kamu harcamalarının hızlı
büyümenin bir amacı olarak kullanılması ve kamu harcamalarının gerek kamu
istihdam politikalarının ve gerekse kamu finansman açıklarının büyümesinden
kaynaklanan artışı kamu borçlarının da aşırı büyümesiyle sonuçlanmıştır. Gelişmekte
olan ülkelerde kamu harcamaları arttığında vergilerin arttırılması ekonomik ve politik
baskılar nedeniyle pek mümkün değildir. Bütçe açıklarını finanse etmenin yolu da
para basmaktır. Bu durum başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere diğer gelişmekte
olan ülkelerde de göze çarpmaktadır (Sakal, 2003, 35).
Özellikle 1970’ li yıllarda gelişmiş ülkelerdeki ekonomik durgunluk gelişmekte
olan ülkeleri de çok büyük etkilemiştir. Sanayileşmiş ülkelerin dış taleplerindeki
düşme gelişmekte olan ülkelerin ihracatlarını daralttığı için döviz gelirlerinde önemli
düşmelere neden olmuştur. Bu gelişme bir taraftan dış açıkların büyümesine neden
olurken bir taraftan da kamu harcamalarının artışından kaynaklanan kamu açıkları
borçların çok hızlı bir biçimde büyümesi sonucunu doğurmuştur (Sönmez ve Gönülü,
1989, 53).
1980’ li yıllarda tüm dünya ülkeleri ekonomilerinde yeniden yapılanma arayışı
içerisine girmişlerdir. Yeniden yapılanma süreci ülkeden ülkeye farklılık göstermekle
birlikte dünya ekonomisindeki gelişmeler ülkeleri ekonomik reformlar yapmaya
zorlamıştır. Gerekli reformların yapılması ve bütün ülkelerde sürdürülebilir bir
ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi dünya ekonomik refahının artması için
gereklidir. 1990’ ların başlarında dünya çok hızlı bir değişim sürecinden geçmiş,
geçmişte Doğu Bloğu içerisinde yer alan ülkeler geçiş ekonomileri niteliği
kazanmıştır. Gerek dış finansman açıkları ve mali açıklarla iç içe yaşayan ülkeler ve
gerekse geçiş ekonomilerinin gelişmiş ülkelerin yaptığı reform çalışmalarını dikkatle
inceleyerek ekonomileri yeniden yapılandırmaları gerekmektedir (Sakal, 2003, 60).
Bu nedenle daha iyi yönetişim ve ekonomik göstergelerin şeffaflaşmasıyla yeni
standartlar, kodlar her ülke tarafından kabul edilmesi gereken bir zorunluluk halini
almıştır. Bunlara ilave olarak, kamu kaynaklarının yönetiminde vatandaşın gözetim ve
denetiminde olmasını sağlayacak kurumsal yapılara da ihtiyaç vardır. Mali şeffaflık
42
olarak da ifade edilebilecek bu düzenlemeler kapsamında, hükümetlerin mali politika
amaçlarının ve kamu sektörü hesaplarının halka açık olması ve kamu harcamalarının
uluslararası karşılaştırmalar yapmaya uygun şekilde açıklanması gerekir (Öztürk,
2002, 29). Bununla birlikte ekonomide kamu sektörü ve özel sektör arasında bir
dengenin kurulması, mali istikrarın kalitesi, ekonomik ve politik karar alma sürecinin
sağlıklı işlemesi ve uluslararası kurumlarla ilişkilerin geliştirilmesi gerekmektedir.
Bu doğrultuda ekonomik ve sosyal reformların sivil toplum örgütleri, iş çevrelerinin
organizasyonları ve kar amacı gütmeyen kurumlar, farklı dini ve teknik gruplar ve
diğer lokal hareketlerin gelişmeleri dikkate alınarak reformların yapılması ve
kalkınmanın gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu da ekonomik, sosyal ve siyasal
kurumsal reformların gerçekleştirilmesi ve desteklenmesi ile sağlanabilmektedir.
Nitekim bu reformların gerçekleşmesi dengeli bir kamu sektörü, maliyet ve etkinliğe
dayalı harcama programları, fakirliğin azaltılması ve vergi yükünün gelir dağılımını
dengeleyici bir vergi sistemini, iyi işleyen bir piyasa mekanizmasını ve yüksek
seviyede verimli bir istihdamı gerçekleştirmek anlamına gelmektedir (Sakal, 2003,
60).
3.2.2.1 ġili
1970’ lerin başında ekonomisinde çok yüksek kamu müdahalesini yaşamış olan
Şili yüksek enflasyon ve yüksek mali açıkları birlikte yaşamıştı. 15 yılı aşkın bir süre,
yarı anayasal reformlarla Şili ekonomisinin karakteristik yapısı ve ekonomik karar
alma süreci radikal olarak değişime uğramıştır. Yeni 1980 anayasası mülkiyet
haklarını garanti altına almış ve daha ihtiyatlı bir biçimde düzenleyici olarak devletin
rolü sınırlandırılmıştır. Bütçesel prosedürler yeniden düzenlenmiş ve çoğu devlet
işlemleri daha katı kurallar altında görülebilir biçimde kontrol altına alınmıştır. Devlet
ekonominin üretici sektöründen geri çekilmiş, yardım ve sağlık sigortası sistemi
özelleştirilmiş ve sağlık ve eğitim hizmetleri desantrilize edilmiştir. Bu reformlar
vergisel ayrıcalıklara dayanan lobi faaliyetleri, sosyal çıkarlara ya da ayrıcalıklı
çıkarlar yoluyla uygulamaya konulan düzenlemeleri azaltırken, kamu hizmetlerinin
daha etkin hale getirilmesini sağlamıştır. Devlet transferleri ve müdahalelerinin
maliyetleri içsel hale getirilmesiyle bir müşteri devlet ve yetkin devlet anlayışı
43
yerleştirilmiş ve bundan dolayı sağlam maliye politikası başarılabilir hal almıştır
(Sakal , 2003, 62).
3.2.2.2 Malezya
Malezya 1980’lerin başlarında diğer gelişmekte olan ülkelere benzer makro
ekonomik sorunların yaşandığı bir ülke iken, 1982’ de kamu harcamaları GSYİH’ nin
% 45’ ini kapsıyordu ve mali açık GSYİH’ nin % 17’ siydi. Kamu yatırım programı o
yıl GSYİH’ nın % 18,7 sini kapsıyordu. Daha sonraki yıllarda, hükümet bir çok kamu
teşebbüsünü özel sektöre eşit koşullarda ticari hale getirilmiş olanları özelleştirmiştir.
Ekonomi yasal-kurumsal olarak serbestleştirildi. Sermaye harcamaları dikkate değer
bir şekilde sadece 1995’ de GSYİH’ nin % 5’ i kadar düşürülmüş ve hükümet altyapı
yatırımları için geleneksel teşebbüs ve mülkleri için özel sektörü teşvik etmiştir.
Koruyucu ücret ve istihdam politikaları da ekonomide kamu harcamalarının
daraltılmasında azaltıcı bir paya sahip olmuştur. Hükümet reformları ve harcama
kesintileriyle daha dengeli bir konjonktür ve daha kolay harcama azaltmalarıyla hızlı
ekonomik büyüme sağlanmıştır. 1995’ e kadar, kamu harcamaları 1980’ lerin
başındaki seviyenin yarısına ya da diğer bir deyişle GSYİH’ nin % 22,6’ sına
düşürülmüş ve bütçe fazlası elde edilmiştir (Sakal, 2003, 65).
3.3 Mali Kuralları Ortaya Çıkaran Temel Nedenler
Yapılması gereken istikrarlı bir büyüme ve fiyat istikrarını sağlayacak şekilde
mali disiplinin sağlanmasıdır. Bu amaçla mali istikrarın, müdahaleci politikalara yer
veren yıllık veya orta vadeli bütçeler veya orta vadeli istikrar programları ile mi yoksa
alternatif olarak ekonomik gelişmelere duyarlı olarak hazırlanan ve uygulanan mali
politika kuralları ile mi daha sağlıklı olarak tesis edileceğini araştırmak
gerekmektedir. Bunu yaparken mali kuralların geliştirilmesini gerekli kılan nedenleri
incelemekte fayda görülmektedir. Bu nedenler aşağıdaki gibi sıralanabilir; (Hürcan,
1999, 34)
•Makroekonomik İstikrarı Sağlamak: Hükümetin tüm yurtiçi kaynaklardan,
özellikle de merkez bankasından borçlanmasına getirilen sınırlama ve yasaklamalar
44
para yaratılmasının durdurularak enflasyonist baskıların temel kaynağını ortadan
kaldırmış ve böylece istikrar sağlanmasını kolaylaştırmıştır.
•Diğer Finansal Politikalara Yardımcı Olma: Özellikle istikrarı sağlamak için
parasal araçların kullanımı konusunda diğer finansal politikalara yardımcıdır. Bir mali
kural, bütçe açıklarının azaltılmasında otomatik stabilizatörlerin kullanımına izin
verirken, para politikası üzerindeki yükü de azaltma eğilimindedir.
•Mali Sürdürebilirlik: Mali kurallar finansal Piyasalarda makul bir reel faiz
seviyesinin sağlanmasına yardım etmeli ve özel yatırımlar üzerindeki dışlama
(Crowding Out) etkisini ortadan kaldırmalıdır.
•Mali kurallar özellikle EMU (European Monetary Union) gibi ortak para
birimine geçen ülkelerde piyasanın olumsuz reaksiyonlarını engellemeli ve meydana
gelecek negatif etkilerin önlenmesini sağlamalıdır.
•Hükümetin Kredibilitesinin Arttırılması: Finansal Piyasalarda uzun süreli
olarak güvenin tesis edilmesinde, hükümetlerin kendilerini, bütçe açıkları, borçlanma
veya borç stoku verilerinde kalıcı kısıtlamalara tabi tutması gerekmektedir. Mali
kurallar özellikle seçim öncesi dönemlerde mali disiplinin sağlanmasına zıtlık teşkil
eden harcamalar sonucu oluşan ve kısa vadeli politik kaygılardan kaynaklanan kamu
açıklarının ortadan kaldırılması veya en azından azalmasına yardım eder.
Mali kuralları ortaya çıkaran nedenler sıralandıktan sonra bu kurallarla
ulaşılmak istenen hedeflere ulaşabilmek için bu mali kuralların dayanak noktalarının
iktidardaki siyasileri bağlayıcılığı olmalı ki siyasilerin keyfi uygulamaları sonucunda
bu kuralların delinmesini engellenebilmedir. Bu açıdan baktığımızda genellikle
gelişmiş ülkelerde mali kurallar “Yasa” olarak düzenlediğini görülmektedir.
3.4 Mali Kuralların Düzenlenmeleri
Son yıllarda birçok ülke, yasal ya da anayasal düzenlemelerle kamu maliyesi
otoritesinin bağımsızlığını kısıtlayıcı yönde uygulamalara geçti. Buna bağlı olarak,
bütçe açıkları ve kamu borçlanmasında bütçe mevzuatı ve diğer yasal düzenlemelerin
rolü üzerine yapılan araştırmalarda belirgin bir artış görülmektedir.
45
Mali kuralların yasal dayanağı çok çeşitli olabilmektedir. Anayasalar, yasalar,
düzenlemeler, politika tedbirleri veya uluslararası anlaşmalarla düzenlenebilir. Bu
ülkelerin yasal kriterleri, gelenekleri ve düzenlemelerine bağlıdır. Anayasal
düzenlemelerin yaptırımının daha güçlü olduğu bilinmektedir. Fakat bazı ülkelerde
yasaların ve hatta politika tedbirlerinin aynı yaptırım gücüne sahip olduğu
görülmektedir (Hürcan, 1999, 36).
Amerika Birleşik Devletlerinde Federal Bütçe açığının azaltılması ya da
tamamen giderilmesi amacına yönelik olarak; 1985 yılına “Gramm-Rudman-Hollings
Act’’ daha sonra da “Budget Enforcement Act’’ ve “Ombinus Budget Reconciliation
Act’’ gibi yasal düzenlemeler uygulamaya konulmuştur (Corsetti and Roubini çev.
Egeli, 2003, 57).
Avrupa Birliği’ ne üye ülkelerin imzaladıkları Maastricht Anlaşması, üye ülke
hükümetlerinin iktisat politikaları üzerindeki yetkilerini belirli kriterler çerçevesinde
sınırlamıştır. Ekonomik ve parasal birlik için üzerinde uzlaşılan kriterlere göre birliğe
üye ülkelerde bütçe açıklarının GSYİH’ ye oranı % 3’ den; toplam borçların GSYİH’
ye oranı % 60’ dan fazla olmayacaktır. Birliğe üye ülkeler enflasyon ve uzun vadeli
devlet tahvillerine ödenen faiz oranı konusunda da sınırlamalara tabidir. Maastricht
anlaşması da bir tür ekonomik anayasa görünümündedir. Amaç hükümetlerin
makroekonomi yönetimindeki keyfiyetine son vermek, mali ve parasal disiplini
sağlamaktır (Aktan Coşkun Can, “Devlette Mali Disiplinsizlik Sorunu”, 3).
Mali disiplini sağlamak üzere yasal düzenlemeleri yapan ülkelerden Yeni
Zelanda’da Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kanunu (State- Owned Enterprise Act -1986),
Devlet Sektörü Kanunu (State Sector Act-1988), Kamu Finansman Kanunun (Public
Finance Act-1989), Finansal Raporlama Kanunu (Financial Reporting act-1993) ve
Mali Sorumluluk Kanunu (Fiscal Responsibility Act-1994) olarak sıralanabilir
(Yılmaz (b), 1999, 17).
Hollanda ve Endonezya, mali kuralların politika tedbirleri ile uygulamasına
örnek teşkil eden ülkelerdir. Endonezya’ da mali kurallar “Guidelines of State
Policy’’ ile düzenlenmiştir. Bu tedbirlerin yasal dayanağı olmamasına rağmen, Maliye
46
Bakanlığı tarafından bütçe uygulamaları sırasında bu kurallara uyulmaktadır.
Hollanda’ da 1961 yılında politik bir kavram olarak üretilen Yapısal Açık Tavanı
(Structural Deficit Ceiling) 1974 yılında şeffaf olmayan işlemler ve hesaplamalara yer
verdiğinden kaldırılmıştır. Buna benzer bir düzenlemeyi Hollanda EMU kriterini
sağlamak üzere 1995 yılında yeniden oluşturmuştur ( Hürcan, 1999, 36 ).
3.5 BaĢlıca Mali Kurallar
3.5.1 Denk Bütçe Kuralı
Kamu kaynaklarının dağılımı, doğrudan karar vericiler ile bunların kararlarını
etkileyen kişi ve grupların etkileşimi sonucu oluşur. En basit ifadesiyle, bu aktörler,
vatandaşlar, siyasetçiler ve bürokratlardan ibarettir. Bu aktörlerin her birinin farklı
tercihleri vardır. Bütçe sistemi, karar alma ve uygulama sürecinde bu aktörlerin
karşılıklı etkileşimini düzenleyen kurumlar (kural ve süreçler) ile aktörlerin
ulaşabildiği enformasyondan (buna enformasyon teknolojisi diyeceğiz) oluşur.
Kuralların bir bölümü formel kurallardır, anayasalar, yasalar, tüzük ve yönetmelikler
gibi. Bir bölümü enformeldir; yıllar içinde oluşan gelenek ve normlar enformel
kurallar arasında sayılabilir (Atiyas ve Sayın, 1997, 1).
En çok bilinen mali politika kuralı gelir ve giderlerin birbirine denk olmasını
şart koşan mali kurallardır. Bu genel denge ( Overall Balance), cari denge (Current
Balance) veya operasyonel denge (Operating Balance) olarak her yıl için
tanımlanabileceği gibi daha uzun dönemleri içerecek biçimde yapısal denge
(Cyclically Adjusted Balance) şeklinde de tanımlanabilir (Hürcan, 1999, 46).
Yasal sınırlamaların en uç birimi denk bütçe kuralıdır ve bu kuralın yasal değil
anayasal kural olarak onaylanmasıdır. Henüz hiçbir ülkede denk bütçe kuralı
Anayasa’ya girmemiştir. Fakat bu konuda iki ülkede girişim olmuştur. ABD’de ABD
Anayasası’na denk bütçe kuralı eklenmesini teklif eden yasa tasarısı Mart 1997’ de
tek bir oy farkı ile reddedilmiştir. Yürütme organı teklife çok şiddetle karşı çıkmıştır.
Fakat hedef gündemden inmemiştir. İsviçre’de 1998’ de hükümet anayasa’ ya denk
bütçe hükmü eklemeyi teklif etmiştir. Bunun parlamento onayından geçip kantonlarda
47
onaylanması ve halkoyuna sunulması gerekiyordu. Bu da henüz sonuçlanmamıştır
(OECD, 1998, 2).
ABD’ de bütçe açıklarının hızlı artışı karşısında gerek eyaletlerde ve gerekse de
federal seviyede birçok çalışma ve öneri geliştirilmiştir. Bu gelişmeler karşısında
ABD’ de halen eyaletlerin çoğunda denk bütçe uygulaması mevcuttur. Eyalet
anayasaları genel olarak harcama ve gelirlerinin birbirine denk olmasını
emretmektedir. Halen Vermont eyaleti dışında tüm eyaletlerde, yani 49 eyalette denk
bütçe uygulaması anayasal hüküm halindedir. Ancak eyaletler arasında bazı
farklılıklar bulunmaktadır. Bunlar; 44 eyalette eyaletin guvernörü denk bütçe
hazırlamak zorundadır. 37 eyalette yasama organı her yıl bir denk bütçe yasasını
onaylamak zorundadır. 27 eyalette ise yasama organının onayladığı denk bütçe
yasasına uyulmak zorundadır ve açık tamamen yasaklanmıştır (Sakal, 2003, 13).
Denk bütçe kuralının dizaynında en önemli sorun uygulanabilirlik ve yaptırım
getirme konusunda ortaya çıkmaktadır. Bir çok durumda formel yaptırım
mekanizmaları mevcut değildir. Çok istisnai durumlarda yargılama kuralları var
olabilir, fakat bunlar esas olarak uygulanmaz. Denk bütçe kurallarının bütçe
açıklarının kapatılmasında vergi kullanılmasının da sınırlandırılması yönünde bir
kuralla beraber kullanılması gerektiği de savunulmuştur (Poterba, 1996, 397).
3.5.1.1 Klasik Ġktisata Göre BakıĢ
Bilindiği gibi, bütün piyasalarda tam rekabet koşullarının geçerli olması, her
arzın kendi talebini yaratması, ücret, faiz ve fiyatların esnek olması ve miktar
kuramının geçerliliği gibi temel varsayımlar üzerine kurulu olan klasik kuram, bu
varsayımlara dayalı olarak, ekonomi politikası yönünden bazı önemli sonuçlara
varmıştır. Klasik kurama göre, bu sonuçlardan bir tanesi, bir ekonomide ekonomik ve
sosyal alandaki aksaklıklar geçici ve bunları giderecek yeterli güçler piyasa
ekonomisinin yapısı içinde mevcut olduğu için, devletin ekonomik ve sosyal amaçlı
herhangi bir müdahalede bulunmasının gereksiz olmasıdır. Gerçekten, tam rekabet,
ücret ve faiz esnekliği varsayımları gerçekleştiği taktirde, ekonomi kendiliğinden ve
48
sürekli olarak tam istihdama ulaşacak, üretilen her mal satılacak ve fiyatlar genel
düzeyi istikrarlığını koruyacaktır (Ataç, 1999, 6).
Klasik kuramca yukarıda ifade edilen duruma bağlı olarak varılan bir diğer
sonuç, devlet faaliyetlerinin temel hizmetlerle sınırlı tutulması, bunun sonucu olarak
devlet bütçesinin mümkün olduğu kadar küçük olması ve denk bütçe ilkesinin
gerçekleştirilmesidir (Ataç, 1999, 6).
Denk bütçe hükümet programlarının tam olarak gerçekleşmesine, ülke
ekonomisinin istikrarlı bir şekilde gelişmesine ve başta para politikası olmak üzere
tüm politikaların başarılı bir şekilde uygulanmasına yardımcı olur. Denk bütçe
özellikle enflasyonla mücadelede en etkili yöntemdir. Ayrıca kamu harcamaları kamu
gelirleriyle finanse edileceğinden, toplumdaki insanların yükleri hafifler, hükümete
duyulan güven artar (Gediz ve Yalçınkaya, 2001, 54).
3.5.1.2 Keynesyen Ġktisata Göre BakıĢ
Klasik görüşe karşın ekonominin kendi kendine dengeye gelmesinin
imkansızlığı 1929 bunalımında anlaşılmıştır. Keynesyen bu bunalımdan hemen sonra
açıkladığı görüşlerinde ücret ve fiyatlar esnek dahi olsa, ekonominin kaynaklarını tam
olarak kullanabilmek için maliye politikası yani bütçe politikası tedbirlerine ihtiyaç
olduğunu belirtmiştir.
Klasik ekonominin kendiliğinden tam istihdama ulaşmasını sağlayan
mekanizmalar; reel ücret esnekliği, tasarruf ve yatırımların faiz haddi karşısında
duyarlılığı, paranın yalnız işlem için talep edilmesidir. Keynes bu üç varsayım doğru
olmadığını belirterek, ücretlerin ve faiz haddinin esnek olmadığını, paranın spekülatif
amaçla da talep edilebileceğini, ekonominin kendi haline bırakılırsa eksik istihdamda
bir dengenin oluşacağını tam kapasiteye ulaşmak için para arzını ayarlayan para
politikasının yanında, bütçe açığı ile işleyen maliye politikasının uygulanması
gerektiğini ileri sürmüştür (Batırel, 1990, 145).
49
Önemli olan bütçe dengesi değildir ekonominin makro dengesidir makro
ekonomik dengeyi sağlamak için bütçe bir araç olarak açık verdiği gibi fazla da
verebilir. Ekonomide uygulanacak bütçe politikasını belirleyen temel faktör, ülkenin
içinde bulunduğu ekonomik konjonktürdür. İşsizlik ve durgunluk dönemlerinde
yetersiz talebi teşvik etmek amacıyla açık bütçe politikası izlenmelidir. Enflasyonist
ortamda ise toplam talebi frenlemek amacıyla denk bütçe politikası tercihen bütçe
fazlası uygulanmalıdır (Ataç, 1999, 9-130-152).
3.5.1.3 Parasalcılar (Monetaristler)
Devletin para arz politikasıyla özel kesimi etkileyeceğine inanmaktadırlar. Faiz
oranlarının değişimi karşısında para talebinin esnekliği yoktur. Bu nedenle, para
hacminin arttırılması, harcamaları da aynı oranda arttırır. Buna karşılık devletin
tasarruf çekmesi, faiz oranlarını yükseltir; kamu harcamaları artarken, tasarruflar
çekildiğinden özel yatırımlar azalır, toplam harcamalar artmayabilir. Devletin
yapacağı en iyi şey, fiyat istikrarını sağlamaktır. Bunun içinde para arzının kontrol
edilmesi gerekir. Bu kontrol para arzını, reel milli gelir artışıyla orantılı olarak
artırmak suretiyle gerçekleştirilir. Fakat bu görüşlerin teorik temelleri yetersiz
olduğundan bugün büyük ölçüde değerlerini yitirmiştir (Gediz ve Yalçınkaya, 2001,
56).
3.5.2 Borçlanmaya Sınır
Son yıllarda hemen hemen tüm ülkelerde devlet borçlarının sürekli olarak ve
hızla arttığı görülmektedir. Gerçi artış hızının, ekonomilerin gösterdiği özellikler
nedeniyle her ülke için aynı olduğu söylenemez. Bilindiği gibi, yakın zamanlara dek,
borçlanma kamu maliyesinde önemli rol oynamamıştır. Çünkü, klasik ekonomistler
denk bütçe politikasını savunmuşlar, devletin borçlanmasının, olağanüstü dönemler
hariç, iyi bir şey olmadığını ileri sürmüşlerdir. Keynes ile birlikte bu düşünceden
büyük sapmalar meydana geldiği ve artık denk bütçenin vazgeçilmez bir kural
olmadığı, ekonominin içinde bulunduğu duruma fazla veya açık verebileceği
bilinmektedir (Ataç, 1999, 139 ).
50
En eski ve fonksiyonel mali kurallar devlet borçlarına getirilen yasaklamalar ve
sınırlardır. Borçlanma sınırlamaları özellikle finansmanın kaynağına (Merkez
bankasından borçlanmaya veya tüm iç kaynaklardan borçlanmaya) ve borçlarının
federe veya federal devlet olmasına göre tanımlanabilmektedir.
Birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede devletin, Merkez Bankasından ve de
kamu mali kurumlarından doğrudan finansman yoluyla borçlanmaları yasaklanmıştır.
Bu kural, kısa vadeli avans kullanımını Merkez Bankasının insiyatifine bırakmıştır.
Bu Merkez Bankalarının bağımsızlıklarının kanıtı olarak gösterilmektedir (Hürcan,
1999, 47 ).
Borçlanma ile ilgili kurallar:
•Toplam Borç Yükü Anayasada oransal olarak sınırlandırılabilir. İç ve dış borç
toplamı ayrı ayrı GSYİH ya da GSMH’ ye oranları itibariyle sınırlandırılabilir.
•Borçlanma parlamentonun belirli bir oranda çoğunluğunun kararına
bağlanabilir.
•Yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi ve sınırları anayasa da açık olarak
belirlenebilir.
•Hazine yönetiminin Merkez Bankası’ ndan kısa vadeli avans alımı tamamen
ortadan kaldırılabilir yada sınırlandırılabilir. Kısa vadeli avansların toplam kamu
harcamaları belirli bir yüzdesini aşamayacağı ve yıl içinde Merkez Bankası’na geri
ödenmesi şartı anayasada kural olarak düzenlenebilir (Aktan, 2003, 13).
3.5.3 Borç Stokuna Sınır
Bir mali kural bazen de devletin borç stokuna GSMH veya GSYİH’ nin belli bir
oranda sınır getirebilir. Avrupa Birliği’nde, Maastricht Anlaşması ile merkezi
hükümet borç stoku büyüklüğüne tavan getirilmiştir. Buna göre üye ülkelerin borç
stokları GSYİH’ ların % 60 oranında bulunmalıdır. Burada özelleştirme gelirlerinin
stok azaltmada kullanılabileceği de belirtilmektedir (Sakal, 2003, 19 ).
51
3.5.4 Rezervler
Borçlanmaya ilişkin hedeflerin yanı sıra rezervler için de mali kurallar ile hedef
tanımlanabilir. ABD’ de gelecekteki emeklilik yükümlülüklerini fonlamak için sosyal
güvenlik fonlarının topladığı yıllık primleri, sosyal güvenlik fonları tarafından
belirlenen orana bağlı olarak biriktirilmesi gerektiği belirtilmektedir. Böylece bu
fonlar güvence altına alınmaktadır. Kanada’ da emeklilik planı yıllık rezerv prim
oranının en % 200 olması gerektiği belirtmektedir. Almanya’ da ise kamu emeklilik
fonları rezervlerinin en azından bir aylık primleri sağlaması gerektiği şartı konmuştur
(Hürcan, 1999, 49).
3.5.5 Dolaylı Kurallar
Bu kurallar parasal ve kurlara ilişkin düzenlemelerden türetilmiştir. Bunların
arasında en yaygın olanı sabit nominal kur düzenlemeleridir. Fakat IMF’ ye üye
ülkelerdeki uygulamalar özellikle de 1994 Meksika uygulaması, önceden duyurulan
bu sabit kur uygulamasının, denk bütçeye yakın bütçe açıklarında uygulanmasına
rağmen istikrarın sürdürülebilirliği açısından yeterli olmadıklarını göstermiştir
(Hürcan, 1999, 50).
3.6 Mali Disiplinin Bütçe Prosedürünün Uygulanması Yoluyla Sağlanması
OECD ülkelerinin çoğu son yıllarda bütçe sürecinde değişiklikler yapmışlardır.
Bu ülkelerin bütçe sürecindeki değişmelerin yönü birbirine benzemektedir. Bu
nedenle OECD ülkelerinde bütçe sürecinin işleyişi birçok bakımdan birbiriyle
benzeşmektedir (OECD, 1998, 2-3). Bu çerçevede mali disiplinin sağlanması
sürecinde bütçe ile ilgili uygulamaların ne derece de etkili olduğunu göstermek
amacıyla bu konuyu dört bölüm üzerinde anlatılacaktır.
3.6.1 Orta Vadeli Bütçe Süreci
Son yıllarda bütçe plan ve uygulamalarının mali yılla sınırlı olması nedeniyle,
kalkınma planları ile bütçeler arasında gereken ölçüde bağ kurulamamaktadır. Politika
oluşturma, planlama ve bütçeleme arasında kurulacak olan ilişki, bir orta vadeli
harcama sistemi ile kurulabilecektir. Orta vadeli harcama sistemi, bütçe sürecinin
52
zaman boyutuna sahip olmasını sağlayarak, bir yıllık bütçelerin getirdiği
olumsuzlukların önlenmesi sağlanacaktır.
Bilindiği üzere kamu politika ve programlarının daha etkin ve verimli
uygulanabilmesine etki eden faktörlerden biri, öngörülebilirliktir. Uygulanan mali
politikalar açısından program ve projelere ayrılan kaynakların zaman içinde kesintiye
uğramaması konusunda kesinlik gerekmektedir. Bu nedenle program ve politikaların
gerek geliştirilmesi gerekse değerlendirilmesinde ve bütçesel dengesizliklerin
ayarlanmasında orta vadeli bir harcama yaklaşımına ihtiyaç duyulmaktadır. Çünkü
buradaki temel yaklaşıma göre orta vadeli harcama sistemi, devletin geleceğe yönelik
büyüklüklerini ve tercihlerini kesin bir şekilde ortaya koymaktadır (Yılmaz ve Susan,
2005, 119 ).
Politika oluşturma ve planlama kararları, bir yıllık bütçe sistemlerinde yeterince
disipline edilemeyebilir ve harcama kontrolleri yetersiz olabilir. Ayrıca yıllık
bütçelerde kaynakların yeniden tahsisi söz konusu olduğunda, bütçede öncelikli
hizmetlerin belirlenmediği ve mali veya politik disiplinin sağlanmadığı görülebilir.
Sonuç itibariyle, stratejik önceliklerin mevcut harcamalara tam anlamıyla
yansıtılmaması nedeniyle, faaliyetin performansı bu durumdan olumsuz etkilenir
(World Bank, 1998, 22-23 ).
Orta vadeli harcama sistemi; kamu harcamaları için ayrılacak kaynakların
yukarıdan aşağıya doğru, bugünkü ve orta vadede uygulanacak politikaların
maliyetlerini ise aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi toplam kaynaklarla
maliyetlerin karşılaştırılması ile oluşur (World Bank, 1998, 47 ).
Orta vadeli harcama sistemi esas olarak, karar alıcıların orta vadedeki harcama
limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama
politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine olanak tanıyan kamu harcama
politikalarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean,1997, 4). Bu sürecin; makro
disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere kamu kaynaklarının dağıtılması, dağıtılan
kaynakların uygulamada etkin ve verimli kullanılması şeklinde üç temel amacı vardır.
53
Ayrıca orta vadeli harcama sistemi ile fark edilebilir bir takım kolaylıklara ulaşmak
mümkündür.
•Makroekonomik dengeyi, özellikle mali disiplini iyileştirme; makroekonomik
dengenin ve mali disiplinin sağlanması amacına, mevcut kaynakların doğru tahmin
edilmesi ile daha kolay ulaşılabilir.
•Sektörlerarası ve sektör içi kaynak dağılımında, kaynakların en gerekli
amaçların gerçekleştirilmesine tahsisi ve tüm harcamaların etkinliğine göre kaynak
ayırmak mümkündür.
•İlgili kuruluşlar için öngörülebilirlikte artış sağlar.
•Mali kaynakların daha etkin kullanılmasını sağlar.
•Karar verme sürecinde meşruluğun artması ile politikacıların kamu harcama
larına ilişkin sonuçlarla ilgili hesap verebilirliğinde artış sağlar.
•Daha güvenilir bir bütçeleme sürecine götürür.
•Orta vadeli harcama sistemi aynı zamanda katı bütçe sınırlamaları ve politika
programlarına dayalı olarak, bakanların bütçelerinin yönetiminde daha esnek
olabilmelerini sağlayan, kamu harcamalarının daha etkin ve verimli yapılmasına çaba
gösteren bir sistemdir (World Bank, 1998, 50 ).
3.6.2 Bütçe Programlarına Tavan Getirilmesi
Yukarıdan aşağıya harcama sınırları- toplam harcama tavanı getirilmesi ve
harcamaların harcamacı kuruluşlara bu tavan içinde dağıtılması, harcamacı
kuruluşların ödeneklerine de üst sınırlar getirmektedir. Harcamacı kuruluşların kendi
bütçe tekliflerini hazırlarken bu sınırlara uyması zorunluluğu getirilmiştir. Daha çok
çaba; yasamayı toplam, derneşik bütçe pozisyonunu denetlemeye yöneltmek amacıyla
harcanmaktadır. Ülkelerin büyük çoğunluğu yasama organına bütçe stratejisini fiili
bütçeden ayrı olarak değerlendirme olanağı sağlamaktadır (Arın, 2000, 64).
Programlara getirilmek istenen tavanların ve sınırlamaların gelişmiş ülkeleri en
çok ilgilendiren alanı sosyal güvenlik açıkları ve sosyal harcamalar olmaktadır.
Bunların alanında mali disiplini sağlamak sosyal harcamalar bütçesinde bütün hepsini
54
kapsayacak global sınırlamalar getirmek veya bazı programları daraltmakla mümkün
olabilmektedir.
Dağılımın etkinliğinin ve toplamlar üzerinde mali disiplin sağlanmasının
toplamları istikrara kavuşturmak ve hükümet politikası ile paralel hale getirmek gibi
bir yararı varsa da harcamaları daha düşük düzeyde belirleyen bir mali norm eski
öncelikleri ve programları yeni bütçede de dondurma ve yeni programları dışlama
sonucunu doğurmaktadır. Mali kısıt ne kadar uzun sürerse ve ne kadar sınırlayıcı
olursa bütçe önceliklerini o denli katılaştırma etkisine sahip olmaktadır. Burada bütçe
teklifini hazırlayan yürütme organı harcamacı kuruluşlardan gelen teklifleri bütçe
kısıtlarına uydurma sorumluluğunu üstlenmektedir. Harcamacı kuruluşların teklifi ne
kadar fazla olursa, bu kuruluşun harcamaları kısmındaki rolü o kadar büyük
olmaktadır (Arın, 2000, 65).
3.6.3 Bütçe Uygulamasında Esneklik
Bütçe uygulamasında harcamacı kuruluşlara daha büyük esneklik tanınmaktadır.
Bu belli sınırlar içinde belirlenmiş toplam ödeneklerin bileşimini belirlemede yürütme
yetkisinin arttırılması ve yasama organının bütçe ödeneklerini kalem kalem veya
program program belirleme yetkisinin azaltılması anlamına gelmektedir (Arın, 2000,
66).
3.6.4 Parlamentonun Rolünün Güçlendirilmesi
Parlamentodaki bütçe komisyonlarının ve meclis tartışmalarının etkinliğinin
düşük olmasının önemli bir nedeninin doğru bütçe bilgilerine ulaşamamak ve bütçeyi
yeteri kadar inceleyememek olduğu kabul edilmiştir. Bu nedenle bir dizi reform
yapılmıştır. Bunların bir kısmı harcamaları ve maliyetleri daha iyi izlemeyi
amaçlamıştır. Muhasebe sisteminin ve yöntemlerinin değişmesi, tahakkuk
muhasebesinde hesap tutma bazı OECD ülkelerinde büyük önceliğe sahip olmuştur.
Genellikle kamu muhasebesi sistemlerinin maliyetlerinin doğru belirlenmesine uygun
olmadığı ve maliyetlerle ilgili teknik bilginin de yeterli olmadığı kabul edilmektedir.
Yeni Zelanda, İzlanda, Kanada, Avustralya’ da bütçe ve mali hesapları bütün devlet
55
kuruluşları için tahakkuk temelinde tutulmaktadır. Finlandiya, Hollanda ve İngiltere
kuruluşların hesaplarını tahakkuk bazına çevirmektedir (Arın, 2000, 67).
Kamu kesimi ile ilgili bilgilenmenin denetim açısından ve kamu kuruluşlarından
hesap sorma bakımından önemli olduğunu kabul eden reformlar kamu kesiminin
saydamlığını artırmayı hedeflemiştir. Saydamlığı engelleyen bazı yöntemler şöyle
sıralanmaktadır: Temel makroekonomik değişkenlerde (büyüme, işsizlik, faiz haddi)
iyimser tahminler yapmak; bu tahminlere dayanarak gelirleri olduğundan yüksek,
harcamaları olduğundan düşük göstermek; yıl sonunda “Beklenmeyen’’ bütçe açıkları
ortaya çıktığında “Öngörülemeyen” dışsal şokları sorumlu göstermek; çeşitli yeni
politikaların bütçe üzerindeki etkisi bakımından iyimser tahminler yapmak; bazı
harcama alanları bütçe içinde ve dışında tutma yönteminin yaratıcı ve stratejik olarak
kullanılması; bütçe tahminlerinin stratejik kullanımı; bütçe bazen şişirilerek
siyasetçilerin harcama kısıntısı yapmamasını meşru göstermeye çalışmak; yakın
zamanlarda da bütçe reformları sayısal bütçe açığını sınırlandırmaları yerine, bütçenin
hazırlanması ve onaylanması sürecinde kurumların ve prosedürün rolünün
tartışılmasına doğru kaymıştır. Bütçe açığının ve borçlanmanın üzerine getirilen
kısıtların esnek olmamasının getirdiği zorlamaların çeşitli yöntemlerle ve
manipülasyonla aşılmasını önlemek üzere bütçe prosedüründe değişiklikler
yapılmıştır (Arın, 2000, 68 ).
OECD bilgilerine göre, bütçe döneminin birden çok yılı kapsamasının ve bütçe
tahminlerinin ilerideki yıllar için de yapılmasının bütçe yönetimi ve denetimi
açısından disiplin sağlamaya hizmet edeceği umulmaktadır. Avustralya, Kanada,
Avusturya, İrlanda ve Macaristan bu yöntemi uygulamaktadır. Yeni Zelanda ve
Avustralya’ da üç yıllık bütçe tahmini yapılması, bakanların yetkilerinin arttırılması
ve harcamalardan yaptıkların kısıntıların bir kısmının bütçelerine eklenmesi, teşvik
unsuru olarak performans kıstaslarının uygulanması gibi yöntemler uygulandı.
Hollanda’da orta vadeli bir harcama planı çerçevesinde sosyal güvenlik harcamaları
dışında kalan harcamalar için bütçe tavanı saptanmıştır (Tanzi ve Schucknecht, 1999,
77-78).
56
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
“Her millet layık olduğu devlete sahiptir.”
Joseph De Maistre
TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA
KARġILAġILAN SORUNLAR
Dördüncü bölüme geldiğimizde artık bundan önce anlattıklarımız çerçevesinde
ülkemizde mali disiplinin sağlanması konusunda karşılaşılan sorunların neler olduğu
üzerinde ayrıntılı olarak durmaya çalışılacaktır. Bunların başında ülkemizde bütçenin
kapsamının dar olması neticesiyle hükümetlerin bütün gelir ve giderlerin ayrıntılı
olarak gösteren genel bir bütçenin eksikliği ve bu çerçeve de bütçenin kapsamının dar
olmasına neden olan sorunlar üzerinde durulacaktır.. Bunun dışında ülkemizdeki
kamu yönetiminde uygulanan muhasebe sisteminin tüm dünya ülkelerinin sırasıyla
geçtiği tahakkuk muhasebe sistemine geçmemesi ile ortaya çıkan sorunlar üzerinde
durulacaktır. Bunların dışında ülkemizde kurumlar arasındaki bürokratik işlemler
nedeniyle mali disiplinin bozulmasında rol oynayan diğer etmenler verilmeye
çalışılacaktır. Bunlara ek olarak uluslararası standartlarda uygulamalara ve raporlama
sistemine geçilememesinin ülkemizde gerçeklerin yansıtılmasını engelleyen sorunlar
olarak karşımıza çıkmaktadır. Elbette bunun çerçevesinde eldeki verilerin net
olmaması yanında denetimin de etkinlik açısından çok uzak olması ve merkezi
yönetimi denetim konusunda bağımsız denetlemeye tabi tutacak kurumların eksikliği
başlıca sorunlar olarak karşımıza çıkacaktır.
4.1 Türkiye’ de Mali Disiplinin Bozulması Süreci
Türkiye’ de kamu maliyesinde disiplin bozulması esas itibariyle 1980 sonrası
uygulanan mali politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kamu kesimindeki
açıkların günden güne büyümesiyle açıkların finansmanına yönelik Merkez Bankası
kaynaklarının kullanımı, iç borçlanma ve dış borçlanma yolunun tercih edilmesi kamu
gelirleri politikalarına verilen önemin azalmasıyla ortaya çıkan bir süreç olarak
görülmektedir. Türkiye’ de 1980 sonrası dönemde gerek vergi yükü ve gerekse vergi
gelirleri esnekliklerinin düşük kalması karşısında kamu harcamalarının önlenemeyen
yükselişinin frenlenememesi, sorunların büyümesinin en önemli nedenleri olarak
görülmektedir. Kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki ilişkiye bakıldığı
57
zaman 1990’ lı yılların başlarına kadar çok ciddi bir sapmanın yaşanmadığı
görülmektedir. Ancak 1989 yılından sonra kamu harcamaları ve kamu gelirleri
arasındaki ilişki kopma noktasına gelmiş ve gelir ve harcamalara ilişkin trend farklı
yönlere doğru kaymıştır. Bu gelişmeler Türkiye’de uygulanan makroekonomik
istikrarın sağlanmasında maliye politikasındaki etkinsizliğin en önemli göstergesi
olmaktadır. Nitekim yaşanan enflasyon ile bütçe açıkları arasındaki ilişkinin doğrusal
bir bağlantı içerisinde olduğu yadsınamaz bir gerçektir (Sakal, 2003, 72).
Bugün Türkiye’ de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile
fon ve döner sermaye işletmeler arasında dağıtılmıştır. Kamu harcamalarının
yönetimi; genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe , özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye
işletmeleri aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca, kamu kurumları nezdinde kurulu bazı
vakıf, dernek veya sandıklarında kamusal görevler ifa ettikleri kabul edilmekte ve
bunlara vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek veya devletin bizzat
vermiş olduğu hizmetler mukabilinde vatandaşlardan bu türden örgütlenmeler için
ayrıca ödeme talep edilerek, kamu adına kaynaklar elde edilmekte ve harcamalar
yapılmaktadır. Bu nedenle, bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmakta, konsolide bütçe
kapsamı dışında kalan kamu gelir ve giderleri nedeniyle kamu gelir ve giderlerinin
tam ve net miktarı görülememektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 108).
Bugün içinde ülkemizin de yer aldığı muhtelif gelişmişlik düzeyindeki bir çok
ülke iktisadi sorunlarını aşabilmek ve ekonomilerini sürdürülebilir bir büyüme
temeline oturtabilmek için istikrar programları uygulamaktadır. Bu programlar
genellikle Uluslararası Finansal Kuruluşlar (esas olarak IMF ve Dünya Bankası) ile
birlikte hazırlanmakta ve uygulamaya konmaktadır. Bugün yaklaşık olarak 52 ülke
toplamı 50,4 milyar SDR olan stand by, Genişletilmiş Fon Kolaylığı ya da PRGF
(Yoksulluğun Azaltılması ve Büyüme Kolaylığı) adı altında tanımlanabilecek
düzenlemelerle IMF gözetiminde istikrar programlarını uygulamakta ve yukarıda
sayılan amaçları gerçekleştirmeye çabalamaktadırlar. Bu ülkelerin önemli bir bölümü
son yirmi yılda muhtelif stand by düzenlemeleriyle IMF ile devamlı bir program
ilişkisi içinde bulunmuşlardır. Ülkemizde 1958’den bu yana çeşitli aralıklarla IMF’ye
vermiş olduğu 19 adet niyet mektubu ile ekonomisinde bu türden bir istikrar arayışı
içinde bulunmuştur (Emil ve Yılmaz, 2003, 1).
58
İstikrar Programlarının hemen hepsinde ortak bir kaç özellik bulunmaktadır.
Bunlar; makroekonomik politika amaçlarının gerçekleşmesine katkıda bulunacak olan
para programları, içinde özelleştirme, bankacılık gibi unsurların yer aldığı yapısal
reform düzenlemeleri ve kamu sektörü açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik
çabalar olarak nitelendirilebilir. Özellikle bu tür programlarda göze çarpan husus
ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması ve borç dinamiklerinin
sağlıklı bir zemine oturtulması için mali disiplinin öneminin sıkça vurgulanması ve bu
çerçevede faiz dışı fazla verilmesi sureti ile programın kamu sektörü ayağının
sağlamlaştırılmasıdır. Böylece yüksek enflasyon, ödemeler dengesi problemleri ve
içeride kamu açıkları ile karşı karşıya kalan ülkelerin uygulayacakları istikrar
programlarının önemli bir unsuru olarak tasarlayacakları sıkı maliye politikaları ile
kamu harcamalarını azaltmaları, gelirlerini arttırmaları, borçlarını çevirebilmeleri,
aynı zamanda devletin ekonomideki ağırlığını azaltarak özel sektöre gerekli mali
kaynakların yaratılması sureti ile büyüme ortamına geçilmesi bu programların temel
standart kurgusu ve beklentisi olarak ortaya konulmaktadır (Emil ve Yılmaz, 2003,1).
Ekonomi dengelerindeki bozulma geleceğe yönelik enflasyonist beklentileri
yükselttiği için ekonomik karar birimleri geleceğe yönelik finans ve yatırım planlarını
bu beklentilere göre yaptığı için enflasyonist baskı bir türlü klasik para ve maliye
politikası araçlarıyla kontrol altına alınamamıştır (Sakal ,2003, 72).
Türkiye’de güçlü yürütme/güçlü Başbakanlık biçiminde yapılanmış
merkeziyetçi lik ile parçalanmış bir kamu mali yönetiminin çelişkili birlikteliğindeki
çarpıklığı dikkate almayan, bunda köklü bir dönüşümü öngörmeyen her yeni adım
yüzeysel rütuşlardan öteye gidememe riskini taşımaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma
Planı, 2000, 109).
Bu durum, kamu kaynaklarının kullanımında yasama organının yeterince etkili
olamamasına, kamu harcamalarının denetim imkanının ortadan kalkmasına veya bu
denetimin güçsüzleşmesine, kamu kaynaklarının kullanımını düzenleyen plan ve
programların amaçlandığı şekilde gerçekleştirilememesine neden olmaktadır.
Böylece, devlet kendisinden beklenen görevleri yeterince yerine getiremediği gibi
59
hizmetlerin maliyeti de gittikçe artmaktadır (8. Beş Yılllık Kalkınma Planı, 2000,
109).
Temel olarak bakıldığında kamu kesiminin aşırı genişlemesinden kaynaklanan
sorunları devletin kendi kendine ürettiğini söylemek pek yanlış olmayacaktır. Çünkü
dünya da serbest piyasa ekonomisinin koşulları oluşturulurken ülkemizde hala her
alanda devletin müdahalesinin yani kamusal alanın çok geniş olması etkinlik ve
verimlilik anlayışından uzak bir yönetim anlayışıyla sadece verilenin harcanmasına
dayanan bir kamu yönetiminde etkinlik, verimlilik, değişim, globalleşme gibi
kavramlara ne kadar uzak olduğu da şüphe götürmez bir gerçektir. Genel olarak kamu
ekonomisinin sorunlarına bakarsak şu şekilde bir görünüm karşımıza çıkmaktadır:
•Enflasyon son 20 yılda oldukça yüksek boyutlarda seyretmesi,
•Bütçe açıkları ve kamu kesimi açıklarının yüksekliği,
•Ağır vergi yükü ve kayıt dışı ekonominin yüksek boyutlarda olması,
•Ağır iç borç ve dış borç yükü,
•KİT’lerin finansman açıklarının giderek yükselmesi,
•Sosyal güvenlik sistemi açıklarının oldukça büyük boyutlara ulaşması,
•Yerel yönetimlerin finansman sorunları ve belediye iktisadi teşebbüs sorunu,
•Aşırı derecede bürokratikleşme (bürokrasinin genişlemesi, kırtasiyecilik,
gereksiz formaliteler, kuralcılık, yönetimde gizlilik ve örtbas etme, işlerin ağır
yürümesi, verimsizlik, israf ve savurganlık, bürokratik güç ve yetkiyi devretmeme,
personel, araç, gereç ve hizmet ünitelerinin artması, vatandaşların yönetime
ulaşmasındaki güçlükler).
•Kurumlar arası koordinasyon yetersizliği, kontrol ve denetimlerdeki
yetersizliktir (Sakal, 2003, 70).
4.2 Bütçenin Kapsamı
Bütçe kararların alınması, alınan kararların uygulanması ve sonuçların denetimi
bütçe sürecidir. Bütçe aslında kaynakların belli amaçlara tahsis etme ve almaşıklar
arasında seçiş yapma mekanizmasıdır. Bu yolla seçişler birbiriyle ilişkilendirilmekte
ve koordine edilmektedir. Bütçe böylece uygulama için bir çalışma planı sunmaktadır
(Arın, 2000, 22).
60
Bütçe süreci araştırmacılarından belki de en ünlüsü olan Wildavsky bütçeyi
genel olarak mali kaynakların insan amaçlarına dönüştürülmesi, bütçe sürecini de
“Siyasal Araçlar’’ olarak tanımlar. Siyaset, politikaların belirlenmesinde kimin
tercihlerinin hakim olacağı konusundaki çatışma olarak tanımlanırsa, bütçe bu
mücadelenin sonuçlarını yansıtır. Bütçeler mali kaynakların farklı yaşam biçimlerine
hizmet etmek üzere siyasal süreçler yoluyla dağıtılması olarak kavramlaştırılabilir
(Wildavsky, 1986, 7-11).
Bütçe, hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır.
Hükümetlerin kamu kesimi üzerindeki kontrolleri bütçe vasıtasıyla kurulur. Bütçe
maliye politikası aracılığıyla ekonomiyi etkilemede kullanılan bir araçtır.
Hükümetlerin gelir toplamı ve gider yapma yetkilerini Meclisten alması parlamenter
sistemin özünü oluşturmaktadır. Bu ilke parlamenter sistemde hesap verme
sorumluluğunun ve şeffaflığın temelini oluşturur. Bunu sağlayan mekanizma ise
bütçedir. Meclis, bütçe ile ilgili hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi verir,
bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap
faaliyeti ile denetler. Meclis’ in denetimini hem doğrudan (Meclis içindeki faaliyetler
ve aşamalarla) hem de dolaylı olarak (Sayıştay gibi meclis adına denetim yapan
organlar aracılığıyla) gerçekleştirir (Sayıştay Raporu, 2000, 5-6).
Türkiye’ de bütçe kamu faaliyetlerinin dar bir bölümünü kapsamaktadır.
Ülkemizde pek çok kamu faaliyeti bütçe ile belirlenen kuralların dışında gerçekleştiril
mekte ve muhasebeleştirilmektedir. Bütçe dışı fonlar, döner sermayeler, vakıf ve
dernekler gibi birçok faaliyet kapsam ve denetimin dışında bulunmaktadır (Hürcan,
1999, 69-70). Bu çerçeve de kamusal harcama alanı dışında kalan harcama alanları;
dolaylı ve dolaysız olmak üzere iki başlık altında ele alınmıştır. Bu harcama alanları
tablo 8’ de gösterilmiştir (Emil ve Konukman, 2000, 32).
Tablo 8 : Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları
Bütçe DıĢı Dolaysız Harcamalar Bütçe DıĢı Dolaylı Harcamalar
1- Fonlar
1-1 Bütçe içi Fonlar
1-Devlet Mal ve Taşınmazları
2-Yarı Mali İşlemler
61
1-2 Bütçe dışı Fonlar
2- Döner Sermayeler
3-Mahalli İdareler
4-Bağımsız Bütçeli Kamu
Kuruluşları
5-Vakıflar ve Dernekler
6-Yardım Sandıkları
2-1 KİT’lerden Doğan Görev Zararları
2-2 Merkez Bankasına Kur Farklarına
Karşılık Verilen Tahviller
2-3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller
3- Koşullu Yükümlülükler
3-1 Garantili Dış Borçlar
3-2 Devirli Krediler
3-3 İç kefaletler
3-4 Mevduat Sigortası
3-5 Yap İşlet/ Yap İşlet Devret Projeleri
3-6 Yatırım Stoku
4- Vergi Harcamaları
5- Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve
Benzeri Düzenlemeler (Bütçe ile ilişkisi kuru
lamayan ve doğrudan kuruma aktarılan
gelirler)
6-Dış Proje Kredisi Uygulamaları
Kaynak: Emil F. ve Konukman A. , 2000, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu
Bütçenin kapsamının dar olması beraberinde ayrıca parçalanmış bir kamusal
karar alma sürecini de getirmektedir. Bu hem siyasi hem de teknik karar alma
süreçlerinde ciddi bir koordinasyon problemini ortaya çıkarmaktadır. Koordinasyon
sorununu çözmeye yönelen niyet ve girişimler olsa bile bu şekilde bilgi üretmeye
dayanamayan ve çeşitli direnç noktaları üreten sistem kendisinden beklenen bu yönlü
hizmeti de engelleyebilmektedir (Emil, 2004, 83). Bütçe kapsadığı faaliyetler
hakkında şu bilgileri içermemektedir (Atiyas ve Sayın, 2000, 23).
•Kamu faaliyetlerinin toplumsal refah üzerindeki etkisi
•Kamu faaliyetlerinin ölçülebilir çıktıları
•Faaliyetlerde kullanılan ayni kaynaklar
Bu bilgilerin kapsanmaması şu anlama gelir (Atiyas ve Sayın, 1997, 23):
62
•Faaliyetlerin etkisinin bilinmemesi etkinliğin hedeflenmediğini göstermektedir.
•Faaliyet sonuçlarının ölçülebilir çıktılarla ifade edilmemesi hizmette
verimliliğin hedeflenmediğini göstermektedir.
•Ayni kaynakların maliyetinin bilinmemesi, bu kaynakların yönetilmediğini
gösterir.
Dolayısıyla, mevcut sistem bütçenin kapsadığı faaliyetlerde bile performans
yönetimine yönelik hiçbir işlevi yerine getirmemektedir. Bu durum, politikaları
hayata geçiren kamu kuruluşlarının yöneticilerine göre büyük bir enformasyon
avantajı sağlamaktadır. Bu ise, kuruluşlara ve onların yöneticilerine geniş rant
olanakları sağlamakta, yönetsel sorumluluğu büyük ölçüde zedelemektedir. Türkiye’
de bütçe sürecinde sadece nakdi bilgiler kullanılır. Bu bilgilerle de bütçe, sadece kısa
vadeli makroekonomik istikrar tedbirleri almaya yarayabilir. Bütçenin kapsamının dar
olması bu işlevinde yerine getirilmesini kısıtlar (Atiyas ve Sayın, 1997, 23).
4.2.1 Bütçe DıĢı Dolaysız Harcamalar
4.2.1.1 Fonlar
Fonlar, belirli veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için
belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı
kamusal nitelikli özel hesaplar olarak tanımlanabilir (Fonlar, www.hazine.gov.tr/
fonlar 230801.htm).
Günümüzde devletlerin sürekli olarak büyüyen ve gelişen ekonomik ve sosyal
ihtiyaçlar karşısında görevlerini yerine getirirken ek finansman ihtiyaçları da önemli
ölçüde artmıştır. Devletlerin fonksiyonlarını yerine getirirken kullandığı kaynaklardan
en önde geleni bütçelerdir. Devlet gelirlerinin toplanması ve giderlerinin yapılmasına
izin veren bütçeler çağdaş devletlerde bütçe hakkı ile bütçe hukukuna dayandırılmış
ve söz konusu haklar da ifadesini bütçe kural ve ilkelerinde bulmuştur. Gelişimi uzun
yıllar alan ve önemi konusunda geniş kabul gören bütçe ilkelerinin bazı istisnaları
bulunmaktadır. Bu istisnalardan birisi de fon uygulamalarıdır (Fonlar, www.hazine.
gov.tr / fonlar 230801.htm ).
63
1980 sonrası kamu maliyesine bakıldığında, kaynak tahsisinde önemli işlevi
olan bütçe yasasının, kamu gelir ve giderlerinin tam olarak yansıtılmadığı, bütçe dışı
araçların çoğaldığı ve kapsamın büyüdüğü, parlamentonun yetkilerinin bir kısmının
yürütme organına devredildiği, bu nedenle mali disiplinin bozulduğu görülmektedir.
Bu süreçte mali sistemimizin bütçe birliğinin bozulması açısından en fazla etkileyen
fon uygulamaları olmuştur. Bunlar, ayrı kamu tüzel kişilikleri, özel harcama usulleri,
bilinen denetim süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkışlarıyla da Türk kamu
mali sisteminde ayrı bir “Fon Maliyesinin” doğmasına neden olmuşlardır (8. Beş
Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 33).
Bütçe içi fonlar, bütçeden ödenek ayrılması yöntemiyle tamamen bütçe
kaynaklarından beslenen, ancak toplu olarak ayrılan bir ödeneğin harcama
kalemlerine dağıtımında yetkinin yürütmeye bırakıldığı fonlardır. Fonda gösterilen
ödeneği artırma konusunda da aynı mercii (Maliye Bakanlığı ya da Bakanlar Kurulu)
yetkili kılınabilir (Edizdoğan, 1998, 44).
Bütçe dışı fonlar ise kaynağı bütçe kanunu dışında ya da kısmen bütçe kanunu
kısmen de özel kanun ya da kararlarla sağlanan fonlara bütçe dışı fonlar adı verilir. Bu
fonlar özel kanunlarıyla oluşturulmuştur. Kendilerine ait özel gelirleri vardır ve bütçe
ilkeleri ve bütçe kanunlarının hükümleri dışında yönetilir ve uygulanırlar (Edizdoğan,
1998, 46).
4.2.1.2 Döner Sermayeler
Türk Kamu Mali Yönetiminde, bugünkü anlamda döner sermayeli işletmeler 26-
05-1927 tarih ve 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanununun’’ 49’uncu maddesi
ile hukuksal bir düzenlemeye tabi tutulmuş ve o tarihten sonra sayıca çoğalarak çok
değişik alanlarda faaliyette bulunmaya başlamışlardır. Bugün gelinen noktada bu
işletmeler, devletin temel kamu hizmeti ve görevlerinin yürütülmesi sırasında bir
ihtiyaç olarak görülmektedir. Bu işletmeler aracılığı ile ticari, sınai, tarımsal, kültürel
ve mesleki faaliyetler yapabilmekte, böylece boş olan bir kapasite kullanılmakta, belli
bir talep karşılanmakta, ayrıca da devlete ek gelir sağlanmaktadır (Akar, 2001, 14).
64
Bütçenin genellik ilkesinden en önemli sapma döner sermayeli kuruluşlarla
ilgilidir. Genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak çalışan, ticari ve sınai nitelikte
faaliyette bulunan fon işletmelerine “Döner Sermayeli İşletme’’ adı verilir. Devlet
(genel ve katma bütçeye giren) bu işletmelere değişken giderlerini karşılamak üzere
bir döner sermaye fonu (ödeneği) tahsis eder. Bu işletmeler aldıkları sermayeyi
faaliyetleri ile ilgili olarak çalıştırırlar, fiyat ve ücret karşılığı özel kişi ve kurumlarla
iş yapabilirler (Batırel, 1981, 19).
Döner sermaye esası, genel bütçe içindeki kuruluşlara iktisadi nitelik ve yönetim
bakımından serbestlik getirir. Başka bir deyişle, bu kuruluşların genellik ilkesine sıkı
sıkıya bağlı kalması iktisadi hayatın gerçekleriyle pek bağdaşmaz ve kuruluşun
hareket yeteneğini kısıtlar. Dolayısıyla, bu tür kuruluşların daha serbest hareket
edebilmeleri ve başarılı olabilmeleri için bu istisnaya başvurulmuştur (Edizdoğan,
1998, 38).
Döner sermayeli işletmelere örnek olarak, Maliye Bakanlığına Bağlı Damga
Matbaası, Darphane; Milli Eğitim Bakanlığına bağlı olan Basımevleri ve Hastaneler,
Üniversitelerin Matbaaları, Tıp Fakülteleri, Meslek Liseleri Atölyeleri gösterilir
(Edizdoğan,1998, 40).
4.2.1.3 Mahalli Ġdareler
Kamu hizmetlerinin bazıları ülkenin tümünü kapsayacak nitelikte olmadığından
merkezi idare yerine mahalli kamu idareleri tarafından yürütülür. Bu bakımdan
mahalli idareler, merkezi hükümet dışında kamu hizmeti gören kamu tüzel kişilerden
oluşur.
Mahalli idareler bütçe yapma ve uygulama tekniği bakımından merkezi idareden
ayrılmakta, kamu hizmetlerinin daha bir şekilde yürütülmesi, kaynakların daha iyi
kullanılması, idari uygulamaların duruma göre ayarlanabilmesi ve denetim
kurallarının farklılaştırılabilmesi bakımlarından esnek bir idari örgüte
kavuşturulmaktadır. Nitekim, bu idareler bütçelerinin yürürlüğe girmesinde ve
uygulamanın aklanmasında yasama organı yerine mahalli idare meclisi onayının
65
yeterli olması, bütçelerin idari bir işlem olarak kabul edilmesine ve “Özel Bütçe’’
olarak deyimlendirilmesine neden olmuştur. MUK’ nun 115. maddesinde de
“Giderleri özel gelirlerle karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen bütçelere katma
bütçe, yerel gider ve yerel geliri kapsayan bütçelere özel bütçe denir’’ denilmekle,
mahalli bütçeli kuruluşlar özel bütçeli kuruluş olarak tanımlanmıştır (Edizdoğan,
1998, 91).
4.2.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu KuruluĢları
Bütçenin transfer tertibinde yardım alan kuruluşlar Devlet Bütçesine Bağlı
dökümanlarda Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar olarak tanımlanmaktadır. Bu kuruluşlar
devletin mali sisteminin dışında gelir elde edebilmekte, harcama yapabilmektedirler.
Mevcut yasal düzenlemelerinde, mali mevzuatla ilgili genel düzenlemelerin dışında
bırakılmaları ile ilgili hükümler bulunmakta, harcamalarında Maliye Bakanlığı’nın ve
Sayıştay’ın vize ve tescil işlemlerine tabi tutulmaktadırlar. Bu kuruluşlara devlet
bütçesinden yapılan ödemeler Genel Bütçe için harcama olarak kayıtlara geçmektedir.
Hazine birliği dışındaki söz konusu kuruluşların banka hesabına transfer edilen
kaynak, kuruluşun hizmetleri doğrultusunda zaman içinde kullanılmaktadır. Bu
konuda Genel Bütçeden 1999 mali yılında finansman açığı bulunan bu nitelikte yirmi
iki kuruma 2,6 katrilyon lira (bunun yaklaşık % 91’i sosyal güvenlik kuruluşlarından
kaynaklanmaktadır) olmak üzere konsolide bütçenin % 9,5’i oranında transfer
yapılmıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 35).
4.2.1.5 Vakıflar ve Dernekler
Ülkemizde ekonomik ve sosyal koşullar ile dernek ve vakıf geleneği de dikkate
alındığında, son yıllarda kamu kurum ve kuruluşlarının bünyelerinde büyük küçük
çok miktarda dernek ve vakfın kurulduğu görülmektedir. Bu kuruluşlar ilgili kamu
kurumunun personeli tarafından kurulmakta, sermaye çalışanların maaş ve
ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle sağlanmaktadır. Bu kuruluşların amacı
üyelerine emeklilik aylığı ve ikramiyesi vermek, sağlık yardımında bulunmak ve
dayanışmayı sağlamak olarak özetlenebilir (Akar, 2001, 21).
66
Son yıllarda, ilgili kamu kurumunun ödenek yetersizliği nedeniyle normalde
kamu kurumunun yapması gereken hizmetlerin bu kurumlar eliyle yaptırılmaya
başlandığı görülmektedir. Hizmetin fiyatlandırılması olanağını da sağlayan bu
uygulama sonucunda önemli ölçülere ulaşan maddi büyüklükler bu kurumlarda
toplanmaya başlamıştır. Bu durum, kamu hizmeti niteliğinde faaliyetlerde bulunan
veya hizmetin üretilmesi sürecine katılan bu kuruluşların gerek yönetilmesi gerekse
ilgili kuruluşla bağlantısı olması nedenleriyle yeni tartışmalara neden olmaktadır. Bu
tartışmaların ana odak noktası bürokratik kaynaklı rant kavgası olabilmektedir. Bu
yapı beraberinde sistemin daha sağlıklı işlemesi ve dış denetime açılması yolundaki
çabaların önünde önemli direnç noktası dinamiği olmaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma
Planı, 2000, 35).
4.2.1.6 Yardım Sandıkları
Bugün Türkiye’ de kamu kurumları bünyesinde oluşturulmuş olan bir çok
yardımlaşma sandığı bulunmaktadır. Bunlardan bir kısmı kanunla kurulmuş olup
yasal olarak ana statüleri çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Bu kurumların orijinal
gelir kaynakları üyelerinin maaşlarından sosyal güvenlik kesintisine benzer şekilde
yapılan kesintilerdir. (İLKSAN, OYAK, KİT’lerin pek çoğunun bünyesinde olan
yardımlaşma sandıkları gibi) Bu yardım sandıklarının gelir kaynaklarını ve
harcamalarını kamu harcamaları tanımında düşünmek ancak bazı şartların yerine
gelmesi ile mümkün olmaktadır. Katılımcı kişilerin kendi özgür iradeleri ile üyesi
oldukları ve ilgili kamu kuruluşlarıyla herhangi bir ekonomik ve finansal ilişkisi
olmayan yardım sandıklarını kamu harcama alanı içinde düşünmek doğru değildir (8.
Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 36).
4.2.2 Bütçe DıĢı Dolaylı Harcamalar
4.2.2.1 Devlet Mal ve TaĢınmazları
Türkiye’ de devlete ait taşınır veya taşınmaz üzerindeki bir tasarrufun mali
boyutunun ortaya çıkması, ancak tasarrufa konu işlemin bir nakit hareket doğurması
ile mümkün olabilmekte ve gerek kullanım, gerekse yönetimleri tamamen o mal ve
taşınmazların bulunduğu kurumlara bırakılmaktadır. Kurumlara devlete ait mal ve
taşınmazlar üzerinde tasarruf yetkisi tanınırken, bu kaynakların nasıl
67
kullandıklarından dolayı kurumları sorumlu tutan bir uygulama da bulunmamaktadır
(Çiçek, 2004, 88).
Devletin mal ve taşınmazlarının gerektiği gibi takip edilememesi sonucunda,
özellikle son yıllarda artan bütçe açıkları nedeniyle bir çeşit kurtarıcı olarak gündeme
getirilen ve gerek görsel gerekse yazılı basının da yakından takip ettiği özelleştirme
faaliyetleri sonucunda devlet envanterinden çıkan mal veya taşınmazın gerçek boyutu
görülememekte dolayısıyla özelleştirme sonucu devlet kasasına giren nakdin elden
çıkan varlık ile ilişkisi tam olarak kurulamamaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı,
2000, 37).
4.2.2.2 Yarı Mali ĠĢlemler
Yarı-Mali İşlemler (Quasi-Fiscal Activities) bugün bir çok ülkede uygulanan
politikalar içinde önemli bir yer tutan işlemlerdir. Genellikle bir ülkede Merkez
Bankası ve/ veya diğer kamu bankaları tarafından girişilen bazı faaliyetler nitelikleri
itibariyle finansal-parasal bir işlem yerine mali bir işlem niteliği taşırlar. Bunlara yarı-
mali işlemler denmesi ya da daha doğru ifade ile mali işlemlere benzer işlemler olarak
ifade edilmeleri ağırlıklı olarak bu işlemlerin bir vergileme, sübvansiyon ya da
doğrudan transfer niteliği taşıdıkları halde, geleneksel kamu bütçeleri sistemi içinde
bir kamu mali işlem olarak yer almamalarından ama özünde bu işlemlerle benzer
biçimde makroekonomik sonuçlar yaratmalarından kaynaklanmaktadır (Mackenzie ve
Stella, 1996, 1-7).
Merkez Bankası , kamu bankaları ve diğer KİT’ lerin, yarı mali (Quasi-Fiscal)
faaliyetleri bunların maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik bu faaliyetler genelde,
gelir dağılımı açısından desteklenmesi toplumsal kesimlerin yanı sıra, bu faaliyetler
etrafında örgütlenmiş gruplara aktarılan rantı da finanse etmektedir. Benzer şekilde,
yasal dayanağı bulunan hazine garantilerinin de, dönemsel olarak belirlenen üst
sınırları yoktur ve bütçelendirilmemektedir (Atiyas ve Sayın, 1997, 21).
Yarı mali işlemler, öncelikle devlet hesaplarında açıkça yer almamaları
nedeniyle istatistiksel ve devlet muhasebe sistemi açısından saydam olmayan bir
68
görüntü yaratmakta, daha da önemlisi yarı- mali işlemler uygulanacak
makroekonomik politikaların seçimi açısından da saydamlık sorunu yaratmaktadırlar.
Yarı- mali işlemler bu açıdan devlet hesaplarında doğru bir biçimde yer almamasının
en önemli sonucu bütçe açığının ya da daha geniş bir ifadeyle kamu sektörü
borçlanma gereğinin doğru ölçülememesidir (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 66).
4.2.2.2.1 KĠT’lerden Doğan Görev Zararları
Kamu iktisadi teşebbüsleri özerk bütçeli idareler olup, Genel Muhasebe Kanunu
Hükümlerine dahil olmayan kuruluşlardır. Bu kuruluşların bütçeleri, Genel Muhasebe
Kanunu’nun öngördüğü bütçe yöntemlerine uymaz ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
onayından geçmez. Kamu iktisadi teşebbüsleri bütçe niteliğinde olmak üzere, yatırım
ve finansman programı ve işletme bütçesi hazırlar. Yatırım ve Finansman Programı,
Maliye Bakanlığınca, Kalkınma Planları ve Yıllık Programlara uygun olarak, DPT ve
denetimi olan Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na danışarak saptanır. Yatırım
ve finansman programının belirlenmesi için gerekli unsurlar; kaynak ödeme farkı,
toplam ve finansman kaynaklarıdır. Genel yatırım ve finansman dengesinin
kurulabilmesi kaynak-harcama dengesinin kurulmasına bağlıdır. Ancak Türkiye’de bu
kuruluşlar kaynak- harcama dengesini kuramadıkları için kamu bütçesi üzerinde
büyük yük teşkil etmektedir (Batırel, 1987, 24).
Bu kurumlar zaman içinde ekonomik ve siyasi gelişmeler sonucu devamlı olarak
siyasal iktidar tarafından politize edilmiş, aşırı istihdamın gerçekleştiği kurumlar
olmuşlardır. Öte yandan ekonomide faaliyet gösterdikleri alanlar da devamlı olarak
hükümetler tarafından yozlaştırılmıştır. KİT’lerin finansman açıkları son yıllar da
giderek arttığı için bu işletmeler kamu kesimi borçlanma gereğinin artmasındaki en
önemli birimlerden birisidir (Sakal, 2003, 113).
Bütçe Kanunu gereğince borçlanma limitleri dışında KİT’lerin finansman
ihtiyaçlarını karşılamak üzere ihraç edilen ikraz tahvilleri de bu tür borçlanmalardan
bir tanesidir. Bu tür özel tertip tahvillerin tümü finansman sağlamamakta ancak
bütçenin faiz yükünü arttırmaktadır. İkrazların bütçe finansmanına yansımaları ancak
nakden ödemeleri halinde tahvil anapara ödemesinde gözükmektedir. Bu tür
69
yükümlülüklerin bütçe dışında kalması da bütçenin kapsamı ve şeffaflığı anlamında
sakıncalar yaratmaktadır. Hazine söz konusu kuruluşlar ile ikraz anlaşmaları
düzenleyerek borcu devralmakta ve karşılığında özel tertip devlet tahvili ihraç
etmektedir. İkraz anlaşmaları gereği kuruluş borcunu hazineye geri ödemekte veya
borç kuruluşun ödenmemiş sermayesinden mahsup edilmektedir (Hürcan, 1999, 81).
Hazine görev zararları karşılığı olarak, ilgili yıl bütçe kanunları uyarınca
kuruluşların görev zararlarından doğan alacakları karşılığında özel tertip tahvil ihraç
etmektedir. Kamu iktisadi teşebbüsü olarak faaliyet gösteren kamu bankaları bütçe
dışında faaliyet gösteren yarı kamusal faaliyet gösteren mali kurumlar olarak
faaliyetlerini sürdürmekte ve devletin destekleme politikalarında aracılık yapan
kurumlardır. Bu kurumlara içerisinde özellikle Halk Bankası ve Ziraat Bankası kendi
özel kanunları bulunmakla birlikte bankacılık sektöründe önemli bir ağırlığa sahip
kurumlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’de toplam mevduatın yarısından
fazlasını toplayan kamu bankalarının uzun yıllar devletin hazinesi gibi kullanılması ve
kamu banka kaynaklarının düşük hazine senetleriyle nemalandırılması bu kurumların
kaynak maliyetlerini yükselten en önemli sorun olmuştur (Sakal, 2003, 128).
4.2.2.2.2 Merkez Bankasına Kur Farklarına KarĢılık Verilen Tahviller
Diğer bir yarı-mali işlem olarak ise 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunun 61.
maddesi gereğince Merkez Bankasının aktif ve pasifinde yer alan altın ve dövizlerin
yeniden değerlenmesinden doğan aleyhteki kur farklarının Hazinece üstlenilmesi
sonucu Merkez Bankasına verilen kağıtlardan oluşmaktadır. Yeniden değerleme
farklarından doğan borçlar karşılığında uzun vadeli özel tertip devlet tahvili ihraç
edilmektedir. Bu senetlerin vade, faiz vs. şartları belirleyen Hazine Müsteşarlığı’nın
bağlı olduğu bakanın teklifi ile Başbakanlık makamı yetkilidir (Çiçek, 2004, 89).
4.2.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller
Tahkim uygulaması kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve
alacakların mahsubudur. Borç ve alacaklar mahsup edildikten sonra net alacaklı ve
borçlu kurumlar Hazine ile konsolide edilmektedir. Yani bir anlamda borçlar
silinmekte, net alacaklı olan kurumlara ise (ki bunlar çoğunlukla kamu bankalarıdır)
70
Hazine’ce özel tertip tahvil ihraç edilmektedir. Tahkim uygulamaları mali disiplini
zedeleyici en önemli uygulamalardan olduğunu göstermektedir. Günün birinde tahkim
yapılacağını umut eden kamu kurum ve kuruluşları doğal olarak özellikle kamu
kurumlarına olan borçlarını ödememe tercihini kolaylıkla yapmaktadırlar. Nitekim her
tahkimden çok kısa süre sonra borç alacak tutarları tahkimle silinen miktarlara
ulaşmakta hatta bunları aşmaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 57).
4.2.2.3 KoĢullu Yükümlülükler
4.2.2.3.1 Garantili DıĢ Borçlar
Hazine garantili borç ödemeleri yasal dayanağı olmasına rağmen bütçe
harcamaları içinde yer almaktadır. Yani ödeme koşulları Bütçe Kanunu ile
düzenlenmekte ancak buna rağmen garantili borç ödemeleri bütçe içinde bir büyüklük
olarak izlenememektedir. Hazine, Bütçe Kanunlarına dayanarak özel hukuk
hükümlerine tabi olsa dahi sermayesinin %50’ sinden fazlası kamu payından oluşan
kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşların borçlanmalarına garanti
verebilmektedir (Çiçek, 2004, 92).
1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen garantili
borç ödemelerinin hem faizleri hem de anaparaları bütçe ile ilişkilendirilmeksizin
anapara ödemelerinde izlenmeye başlanmıştır. Oysa uluslararası kabul görmüş
prensipler uyarınca bu kalemin harcamalar içerisinde gösterilmesi gerekmektedir.
Özellikle borçlanma gereği içinde giderek artan bir paya sahip olan bu tür işlemlerin
bütçe dışında bırakılması mali disiplini bozmakta ve bütçenin şeffaflığına gölge
düşürmektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 41).
Hazine Müsteşarlığı’nın, dış borçlarına garanti verdiği kuruluşlar, büyükşehir
belediyeleri, il özel idareleri, KİT’ler, üniversiteler ve bazı özelleştirme kapsamındaki
kuruluşlardır. Hazine garantisi nedeniyle, kamu tüzel kişilerinin borçların Hazine’ce
karşılanmasının nedenlerinden bazıları şöyle sıralanabilir; Bütçe yetersizlikleri,
programsızlıklar, hazine garantisi verilmesi sırasında dikkat edilmesi gereken
koşulların objektif kriterler halinde düzenlenmemiş olması, hazine garantisi
71
verilmesinde siyasilerin etkisi ve ödemeleri hazine üstüne yıkarak kaynaklarını
arttırma istekleri şeklinde sıralanabilir (Hürcan, 1999, 72).
4.2.2.3.2 Devirli Krediler
Devirli ve tahsisli krediler Hazine’ce yurt dışından borçlanılıp Bütçe
Kanunlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurumlara devredilen kredilerdir. Bu
türlü kredilerde her ne kadar kredi kamu veya özel kuruluşa devredilse bile borçlu
olarak Hazine görülmektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 41). Devirli
kredilerin daha çok finansal getirisi düşük ancak sosyal fayda açısından gerekli,
projeler açısından kullanılması dolayısıyla bir anlamda kendi veya projesinin
“Rating” i ile borç bulamayan kurumlara belli kriterler dahilinde kullandırılması
garantilerin ise ekonomik faydası-getirisi yüksek projelere sağlanması ve sıkı
yaptırımlara bağlanması gerekmektedir (Erdem, 2000, 83)
Bütçe Kanunu hükümleri uyarınca kuruluşlara devredilen kredilerin şartlarının
kredi anlaşmalarında yer alan şartlarla aynı olması gerekir. Ancak Hazine tarafından
bütçe kanunlarına göre yurt dışından temin edilip özel sektöre devredilen bazı
kredilerin devir şartlarının kullanıcılar lehine farklı hükümler içerdiği ve bu kredilerin
Hazine tarafından hazırlanan cetvellerde gösterilmediği tespit edilmiştir. Devirli
kredilerle ilgili gerçekçi değerlendirmelere ulaşılması ancak Hazine’nin vadesi
geçmiş veya vadesi gelmemiş bütün devirli kredi alacaklarının bilinmesi ile mümkün
olacaktır (Sayıştay, 1998, 16).
4.2.2.3.3 Ġç Kefaletler
Toprak Mahsulleri Ofisine verilen kefaletler (TMO Kefaletleri), Gelir Ortaklığı
Senetleri (GOS) ödemeleri, 45-55 otoyol senetleri ödemeleri ve özelleştirilecek
kurumlar için özelleştirme idaresine verilen kefaletler iç kefaletler kapsamını
oluşturmaktadır. 1998 yılında Bütçe Kanunu ile garantili dış borçlarda olduğu gibi iç
kefaletlerde de mali disiplinin sağlanması yolunda değişiklikler yapılmıştır. Bu
değişiklikler, KİT’lere verilen kefaletlerin tamamen kaldırılması ve özelleştirme
idaresine verilen kefaletlerin sınırlandırılması şeklindedir (Çiçek, 2004, 96-97).
72
Hazine tarafından TMO kefaletleri için 1998 yılında yapılan ödemeler, 1997 yılı
Bütçe Kanunu’nda yer alan kefalet maddesinden kaynaklanmaktadır. 1997 yılı Bütçe
Kanunu’nun 41. maddesinin a bendinde:
“Kamu iktisadi teşebbüslerinin destekleme alımları ve diğer faaliyetleri ile ilgili
finansman ihtiyaçları için yapacakları borçlanmalara Hazine kefaleti vermeye, Hazine
Müsteşarlığı’ nın bağlı olduğu Bakan yetkilidir.’’
denmektedir. 1998 yılında KİT’ lere verilen kefalet maddesi Bütçe Kanunu’ndan
çıkarılmıştır. Ancak, buna rağmen TMO, 1998 yılında planlananın üstünde alım
yapmıştır. Bu nedenle, 1998 yılında Bütçe Kanunu’nda imkan olmayınca tüm
finansman yükü kamu bankalarının üstüne yüklenmiştir. Bu uygulamalar, Türkiye’de
mali disiplinin sağlanması için getirilen yasal düzenlemelerin de uygulanmadığı
görülmektedir (Hürcan, 1999, 77).
4.2.2.3.4 Mevduat Sigortası
Türkiye’de özellikle 1994 yılında meydana gelen mali kriz sonucunda bazı
bankaların sistem dışına çıkarılmasından sonra, tasarruf mevduatının tamamı devlet
güvencesi altına alınmış böylece güven ortamının yeniden tesisi amaçlanmıştır.
Türkiye’ de faaliyet gösteren ve mevduat kabulüne yetkili bulunan bankaların yurtiçi
şubelerinde gerçek kişiler tarafından açılmış olan Türk Lirası cinsinden tasarruf
mevduatı ile Türkiye’de yerleşik gerçek kişilere ait tasarruf mevduatı niteliğini haiz
döviz tevdiat hesapları mevduat sigortasına tabidir (Sayıştay, 2000, 145).
4.2.2.3.5 Yap ĠĢlet/Yap ĠĢlet Devret Projeleri
Yap-İşlet-devret modeli kamunun, kendi kaynakları ile gideremediği altyapı
ihtiyacını özel sektör kaynakları ile gidermek arzusu olarak ortaya çıkmıştır. Yap
işlet-devret modeli, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin
gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modeli olup,
yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde
ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın alınması
suretiyle ödenmesidir şeklinde tanımlanmaktadır. Yabancı literatürde yap işlet-devret
73
modeli, toplum için yerine getirilmesi gereken temel altyapı yatırım ve kamu
hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde devletin yerine özel sermayenin cevap vermesi
olarak algılandığı söylenebilir. Üretilen enerjinin TEAŞ ve TEDAŞ tarafından satın
alınması garantisi, enerji üretimi için gerekli olan girdi garantisi, yatırım süresince
kısa süreli ek kredilere ihtiyaç olması ve alınan kredinin enerji fonundan veya yabancı
kaynaktan sağlanması durumunda kredi garantisi, enerji fonunun, anlaşmada tesisin
idareye devredilmesi öngören maddeleri nedeniyle yapacağı ödemelere karşı garanti,
enerji fonunun yapacağı diğer ödemelere karşı garanti hazine tarafından YİD modeli
gerçekleştirilen projeler için sağlanan garantilerdir. Bu garantilerin tamamı ödeme
garantisi niteliğinde olup, şirkete performans garantisi sağlamaktadır (Yerlikaya,
2002, 28).
4.2.2.3.6 Yatırım Stoku
Yatırım stoku, genel anlamda kamu sektörü tanımı içinde yer alan kuruluşların,
yıllara sari yatırım projeleri ile ilgili olarak ihaleye çıkması, ihale sonucunda yaptığı
sözleşme ile keşifte belirlenen tutarlar üzerinden üstleniciye karşı bir yükümlülük
altına girmesi olarak tanımlanabilecek türden devlet taahhütleridir (8. Beş Yıllık
Kalkınma Planı, 2000, 42).
Yatırım programına giren yatırım projeleri, devletin bir taahhüdü niteliğindedir.
Bunların önemli bir kısmı sözleşmeye bağlanmıştır. Yatırım stoku, devletin harcama
taahhütleri ve uzun vadeli kaynak ihtiyacını göstermesi bakımından izlenmelidir
(Sayıştay, 2000, 151).
Yıllara sari mali yükümlülüklerin yaratılmasının en önemli araçlarından biri
taahhütlerdir. Taahhütler hem cari harcamalardan hem de yatırım harcamalarından
doğar. Ancak miktar olarak önemli olanı yatırımlardır. Yatırım programında halen altı
bin proje olduğu söylenmektedir. Bu projelerin bir çoğunun ihalesi yapılmış, işe
başlanmış ancak sonraki yıllarda yeterli ödenek ayrılmadığı için iş programından
sapılmış ve projeler durma noktasına gelmiştir. Hükümetler, bu altı bin projeyi bir
öncelik sırasına koyup, projelerin bir bölümünü eleyerek kıt kaynakları öncelikle
74
projelere yönlendirmek yerine , yatırımlara yeni projeler eklenmiştir (Atiyas ve Sayın,
1997, 71).
4.2.2.4 Vergi Harcamaları
Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve gruplara
diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan vergi
harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Çeşitli sektörleri
teşvik etmek amacıyla kullanılan vergi indirimleri, istisnaları, çeşitli sosyal grupları
teşvik etmek amacıyla çıkarılan muafiyetler veya vergi indirimleri tipik vergi
harcamalarıdır.
Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın bir kullanım
alanına sahip olmakla birlikte, bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı
kesimler genellikle bilinmediği gibi aynı zamanda bu harcamalar
bütçelendirilmemektedir (Sakal, 2003, 77).
4.2.2.5 ÇeĢitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler
Bütçe kanunu dışındaki diğer düzenlemelerle, çeşitli kuruluşlara vergi benzeri
gelir toplama yetkisi verilmektedir. Bu çeşit gelir transferlerinin bütçeyle ilişkisi
kurularak, ilgili kuruma aktarılması gerekirken, gelirin kurumca doğrudan toplanması
bu miktarın kamusal harcama alanı dışında kalmasına neden olmaktadır. Buna örnek
olarak elektrik tüketimleri üzerinden TRT’ ye aktarılan pay gösterilebilir (8. Beş
Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 44).
4.2.2.6 DıĢ Proje Kredisi Uygulamaları
Kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım talepleri Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)
tarafından incelenmekte, yıllık programlara bağlanmakta ve genel-katma bütçeli
kuruluşların ilgili mali yıl bütçelerine ödenekleri konulmaktadır. Dış proje
kredilerinin (DPK) çoğunlukla borçlusu Hazine olmakta veya Hazine’ ce garanti
sağlamaktadır. Normal şartlarda Bütçe Kanunlarına göre DPK ile yapılacak bir
yatırıma veya ihaleye Maliye Bakanlığı’nca vize verilmekte ve bu yatırım
harcamasında kullanılan DPK’ nin borç kaydının Hazine’ ce; ödenek kaydının ise
75
Maliye Bakanlığı’nca yapılması gerekmektedir. Yatırım harcamasına ilişkin teknik
“Detaylar’’ ise DPT tarafından hazırlanan ve Bakanlar Kurulu Kararı ile her yıl ekim
ayında yürürlüğe giren ve gelmekte olan yıla ait yatırım programının “Uygulanması,
Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar’’ da belirtilmektedir (Dedeoğlu ve
diğerleri, 2000, 54). Kamu kurumları bir kaç istisna dışında 1998’ den önce ayni
nitelikteki kredi kullanımlarını hiç bir makama borç ve ödenek kaydedilmek üzere
bildirmemektedirler. Sadece DPT’ ye aylık veya üç aylık bir formatta belirli bilgileri
göndermekte, bu bilgiler ise çoğunlukla istatistiki amaçlı işler için kullanılmaktadır.
Kullanılan DPK’ ların nakit kısmı ödenekleşirken, ayni nitelikteki kullanımların çok
azı veya hiçbiri bütçeleştirilmemektedir (Erdem, 2000, 85).
4.3 Muhasebe Sistemindeki Aksaklıklar
Muhasebe kamu mali yönetiminde kilit rol oynar. Kamu yönetimlerini yeniden
yapılandırma çabası içerisindeki bütün ülkelerin, reform çalışmalarına muhasebe
sistemlerini rasyonelleştirmekle ve daha doğru, daha zamanlı, daha güvenilir bilgi
üretebilir hale getirmekle başlamaları rastlantı değildir. Gerçekten de, bir tür emanet
yönetimi olan kamu mali yönetiminde muhasebe, kamu kaynaklarının nerelerde ve
nasıl kullanıldığının hesabını tutmayı kolaylaştıran ve bu suretle kamu fonlarını
ellerinde bulunduran yöneticilerin bunları kendilerine verilen izinler çerçevesinde ve
rasyonel olarak kullandıklarının hesabını verebilmelerine olanak sağlayan son derece
önemli bir enstrümandır (Gören, 2000, 94).
Ocak 1994 tarihinde hazırlanan “Türkiye Cumhuriyeti Muhasebe, Finansal
Raporlama ve Denetim Hizmetlerinin Gelişimi’’ başlıklı bir Dünya Bankası
raporunun 2.01 numaralı paragrafında, yukarıdaki özellikleri taşıyan bir muhasebe ve
denetim anlayışının Türkiye’de “Göreli Olarak Yeni’’ olduğuna işaret ediliyor. Rapor
bu durumu, ticaret hayatına yüzyıllardır aile şirketlerinin egemen olmasına (yani
halka açık sermaye şirketlerinin olmayışına ve dolayısıyla da hissedarlara hesap
verme yükümlülüğünün özel sektörde dahi yerleşememesine) bağlamakta; bu yüzden
de muhasebeci ve denetçilerin mali bilgilerin güvenirliliği üzerine görüş belirtmeleri
ve rapor hazırlamalarına dönük denetim uygulamasının özel sektörde de yeni yeni
yerleşmekte olduğuna dikkat çekmektedir (World Bank Report January, 1993, 2).
76
Gerçekten de yakın zamanlara kadar ülkemizde özel sektörde muhasebe, işletme
yönetiminin ihtiyacından çok, vergi mevzuatının getirdiği zorunluluklara uymak veya
vergi inceleme ve yoklamalarından kurtulmak maksadıyla uygulama alanı bulmuştur.
Ticarethanelerin çoğunun tek kişi işletmesi olmasının, işletme sahibinin yönetim
maksadıyla kullanacağı veriler için muhasebeye ihtiyaç duymamasının, bu veri ve
bilgileri kendi iş tecrübesiyle kestirebilmesinin veya başka yollarla sağlama
imkanlarını ellerinde bulundurmasının da bu durumda payı vardır. Halka açık
sermaye şirketlerinin yaygınlaşmasıyladır ki, şirket yöneticilerinin, şirketin durumu
hakkında şirketin gerçek sahibi olan hissedarlara hesap vermeleri gerekliliğinin önemi
kavranmış ve bunun bir sonucu olarak gerçek anlamda muhasebeye ve bağımsız
denetime olan ihtiyaç ülkemizde de artık kabullenilmiştir (ADETEF/TÜRKİYE, 1995
71).
Türk mali sisteminde muhasebe, sadece kayıt tutma fonksiyonunu yerine
getirmektedir. Çalışmalar sırasında görüldüğü üzere aylık konsolide bütçe çıkarılması
ve nakit kesinleşmelerinin hazırlanması esnasında, Saymanlıktan ve Muhasebat Genel
Müdürlüğü’ nden alınan verilerde niteliği bilinmeyen ama bir şekilde gelir girişi,
harcama veya finansman yaratmış kalemlerle karşılaşılmaktadır. Bu yüzden belki de
en öncelikli olarak ülkemizde muhasebe kayıtlarının tutulmasında, saymanlıkların
otomasyonunda ve muhasebe kayıtları sonucunda hazırlanan raporlarda daha detay ve
net açıklamalara yer verilmelidir (Hürcan, 1999, 88).
1994’ te Dünya Bankası Misyon Heyetince yapılan değerlendirmeler de Devlet
Muhasebe Sistemimizdeki hastalıklara hemen hemen aynı teşhisler konulmuştur. Bu
misyon heyetinin değerlendirmelerine dayanarak hazırlanan Kamu Mali Yönetimi
Projesi’nin danışmanlarından biri olan ADETEF firması, 1995 yılında mali
yönetimimiz için ikili muhasebe sistemi önermiştir. Türkiye’de genel olarak kabul
edilmiş olan Tek Düzen Hesap Planına dayalı bir tahakkuk muhasebesi ile bütçe gelir
ve giderlerinin kaydı amacıyla kullanılmak ve ita amirlerinin bütçenin uygulanma
derecesini izlenmesine olanak tanımak üzere geliştirilecek bir bütçe muhasebesidir
(ADETEF/TÜRKİYE, 1995, 73).
77
Dünyadaki gelişmelere bakıldığında, muhasebe sistemlerinde nakitli bazlı kayıt
tutmadan tahakkuk bazda kayıt tutmaya geçişin başlamış olduğu görülmektedir.
Tahakkuk bazda kayıt tutma, devletin faaliyetlerine ilişkin daha geniş bilgi sağlaması
nedeniyle tercih edilmekte ve üzerinde çalışmalar yapılmaktadır (Hürcan, 1999, 90).
Türkiye’ de muhasebe sistemi konsolide bütçe nakit bazlı muhasebe sistemidir.
Harcamalar kısmında emanet ödemeleri izlenebilmektedir. “Emanet” kaleminde bütçe
harcama kalemleri ile ilgili olarak tahakkuk etmiş ancak nakit yetersizliği nedeniyle
ödenmemiş kalemler gösterilmektedir. Emanete alınan ödenek kaydı yapılmış bir
harcama kaleminin nakdi bulunduğu zaman emanetten bozdurma şeklinde kaydı
yapılarak bu kalemden düşülmektedir. Bu işlemler “Bütçe Dengesini” değil “Bütçe
Nakit Dengesini” etkilemektedir. Bütçe nakit dengesine ulaşılırken emanet kaleminin
yanı sıra bir de “Avans” kalemi bulunmaktadır. Avans kalemi içinde yer alan
“Bütçeden Mahsup Edilecek Ödemeler” kalemine mali disiplini bozucu olması nedeni
ile burada değinmekte fayda görülmektedir. Bütçeden mahsup edilecek ödemeler
kalemine faiz ve sosyal güvenlik ödemeleri için ödenek bittiği zaman
başvurulmaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 50).
Devlet muhasebe alanındaki bir diğer sorun, Genel bütçe kayıtlarının, kurumsal
bazda değil idari bölümün esas alınarak oluşturulan saymanlıklarca karma bir şekilde
tutulması, bu kayıtlara dayanılarak yıl sonunda “Kurumsal Mali Tablolar’’ yerine
kaim olmak üzere saymanlık idare hesabı cetvelleri (Hesap özeti cetveli ile eklerinin )
düzenlenmesidir. Başka bir anlatımla muhasebe sistemimizin, kurumlar bazında değil
mülki bölümün bazında işletilmekte, dolayısıyla da kurum hesabı yerine, deyim
yerindeyse il ve ilçe hesabı tutulmaktadır. Genel bir kural olarak muhasebe sistemi
ekonomik bir birimin ekonomik sonuç doğuran işlemlerini kaydeder ve bu kayıtlara
dayanılarak yıl sonunda düzenlenen mali tablolar da o kurumun yıllık mali
pozisyonunu gösterir. Oysa uygulama, bulundukları yer, tabi oldukları bütçe rejimi ve
bağlandıkları saymanlık dışında hiçbir ortak yanları bulunmayan bakanlık şube
müdürlüklerinin bütün gelir ve gider işlemlerinin kaydından oluşan hesaplar, bir çok
ekonomik birimin tüm işlemlerinin karma bir şekilde tutulmasında ibarettir (Gören,
2000, 98).
78
İdarenin yeniden Düzenlenmesi adlı eserde, çok yerinde bir teşhisle bu hususta,
“Merkezi tek bir devlet muhasebesi yerine, her kuruluşta ayrı muhasebe sistemi
kurulmalı ve bunların sonuçları merkezi bütçe ve hazine idaresi için konsolide
edilmelidir’’ tavsiyesine yer verilmektedir (TODAİE, 1972, 178).
4.4 Kurumlar Arası Koordinasyon
Kurumlar arasındaki ilişkilerin söz konusu kurumların başındaki kişilerin şahsi
ilişkileri ile çok yakından ilgili olduğu gözlenmektedir. Yani kurumsallaşmış,
belirlenmiş ilkeler yerine kurumlar arası ilişkilerde yöneticilerin dostluk seviyesine
dayalı gayet subjektif ilkeler bulunmaktadır. Getirilecek yasal düzenlemeler ile
kurumların yetki alanlarının çok iyi tanımlanması ve kurumlar arasındaki ilişkilerin
daha profesyonelce yürütülmesini sağlayacak kriterlere yer verilmesi sağlanmalıdır
(Hürcan, 1999, 82).
4.5 Bütçe Uygulamaları Sürecinde Mali Disiplini Bozucu Uygulamalar
Yedek ödenek uygulaması ve ödenekler arası aktarma Bütçe Kanunlarımızın
“Müdavim’’ maddeleridirler. “Gerektiğinde kullanılabilecek ödenekler’’ madde
başlığı altında, daha sonra “Aktarma’’ başlığı altında, yedek ödenekler ve ödenekler
arası aktarma yapabilmesine ilişkin hususlar ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
Bunların dışında da yedek ödenek sayılabilecek türden ödenekler mevcuttur.
Personel yedeği, ihbar ve kıdem tazminatlarını karşılama ödeneği, Bütçe Kanunu
metninde yer alan yedek ödenek türünden uygulamalardır. Bunlar ve madde
metinlerinde sayılmayan yedek ödenek benzeri bazı ödenekler Maliye Bakanlığı
bütçesinin 930 program 08 alt programında “Diğer Mali Transferle İlgili Ödemeler”
tertibinde yer almaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 50).
Bütçelerin yaptırımlarını ve inandırıcılıklarını yitirmelerinde önemli bir neden
Kesin Hesap Kanunlarının Mecliste görüşülmesi sırasında ciddi bir şekilde
değerlendirilmemeleri gösterilebilir. Diğer konularda birbirleriyle son derece sert
tartışmalara giren siyasiler bütçe kesin hesap görüşmelerinde yıl başında alınan
79
ödeneklerin neden aşıldığı gibi konularda birbirlerine son derece anlayışlı
davranmaktadırlar (Konukman, 2000, 145).
4.6 Bütçe Açığının Ölçülmesindeki Sorunlar
Türkiye’ de bütçe açığına ilişkin gösterge olarak sadece Birincil Denge( primary
balance) Bütçe Dengesi (overall balance) ve bütçe dengesi üzerine emanet ve avanslar
eklenmesiyle ulaşılan nakit dengesi yayınlanmaktadır. Oysa, gelişmiş ülke örnekleri
incelendiğinde görüldüğü üzere bütçe açığının ekonomideki etkilerinin daha doğru
değerlendirilmesini sağlamak üzere bütçe açığının yanı sıra operasyonel açığın
(operational deficit), cari açığın (current deficit), arttırılmış dengenin (augmented
balance) ve yapısal açığın (structural or cyclically adjusted deficit) da açıklanması
faydalı olacaktır (Hürcan, 1999, 86).
Tablo 9 : Farklı Bütçe Açığı Tanımları
•Operasyonel Açık (operational deficit) : Nominal faizler yerine reel faizlerle
hesaplanan bütçe açığı
•Cari Açık (current deficit ) : Gelirlerin, varlık satış gelirleri gibi sermaye
gelirlerinden arındırılmış haliyle harcamalardan yatırımın arındırılmış hali
arasındaki farktır. Burada kalemler arasında cari ve sermaye ayırımı yapılarak açık
tanımlanmaktadır. Bu açık kavramı, hükümetin tasarruflar üzerindeki etkisini
göstermektedir.
•ArttırılmıĢ Açık (augmented deficit) : Bütçe açığı üzerine yarı mali
nitelikteki(quasi fiscal) işlemlerin eklenmesiyle ulaşılan açıktır.
•Yapısal Açık (structural or cyclically adjusted deficit) : Devletin gelir ve
giderlerinde, GSMH’ sinde, dönemsel olarak meydana gelen dalgalanmalar
nedeniyle ortaya çıkan değişikliklerin etkisinden arındırılmış şekilde bütçe açığının
hesaplanmasıdır.
Kaynak : Hürcan Y.G. 1999 Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemele rin
Yeri, Önemi,, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi
80
4.7 Devletin Yayınladığı Verilere ve Kamuoyunun Devletin Hesapları ile
Uygulamalarına ĠliĢkin Bilgilere EriĢebilirliği Sorunu
Bu kapsamda Türkiye’de duruma bakıldığında cari yıl yanında geleceğe ve
geçmişe ilişkin verilerin düzenli, kapsamlı ve karşılaştırılabilir nitelikte elde
edilmesinde çeşitli sorunlar olduğu bilinmektedir. Konsolide bütçe borçlarının
seviyesi ve yapısı hakkında düzenli olarak bilgi yayınlanırken, finansal varlıklar
hakkında herhangi bir bilgi bulunmaktadır. Ayrıca, devletin varlık ve
yükümlülüklerinden türetilen devlet bilançosu da yayınlanmamaktadır (Hürcan ve
diğerleri, 2000, 116).
Kamuoyu cari yıl bütçesinin yanı sıra, geçmiş iki yıl bütçeleri ve orta vadede iki
ila dört yıllık dönemler için bütçe büyüklüklerinin ve izlenecek politikaların ne
olacağı, bunların altında yatan makroekonomik varsayımlar, devletin taşıdığı
yükümlülükler, vergi harcamalarının büyüklükleri, yarı mali işlemler diye bilenen
düzenlemelere ilişkin veriler ile devlet borçlarının yapısı, mali riskler ve büyüklüğü
konularında da mali raporlar sunulmalı ve bilgi verilmelidir. Bu tür bütçe dışı
faaliyetlerin büyümesi devletleri artan mali risklerle karşı karşıya bırakmaktadır
(Hürcan, 1999, 95).
Devletin gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükleri dolayısıyla mali riskleri,
sermaye hareketlerinin artması, devletlerin bütçe kısıtları nedeni ile doğrudan
finansman yerine yatırımları gerçekleştirmek üzere garanti mekanizmalarına ağırlık
vermeleri nedenleriyle artmaktadır. Bütçe dışında yer alan bu tür büyüklükler hesaba
katılmadığında devletlerin mali durumları doğru olarak değerlendirilmemektedir. Bu
yüzden gerçekleşmesi muhtemel büyüklükler iyi tanımlanmalı, büyüklükleri iyi
ölçülmeli ve ortaya çıkan risk doğrultusunda iyi risk yönetimi stratejisi belirlenmelidir
(Kızıltaş, 2001, 248) .
Son yıllarda bütçe kanunlarında, kamu kuruluşlarının gelir ve giderlerinin
izlenmesi amacıyla madde yer almaktadır. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda da bu
gelenek sürdürülmüş ve Kanunun 6. maddesinde, “Devletin tüm gelir ve giderleri ile
borç ve mali imkanlarının tespiti, takibi ve denetiminin yapılabilmesi amacıyla; genel
81
bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idareler, döner sermayeli kuruluşlar, fonlar ve
fonlara tasarruf eden kuruluşlar , bütçenin transfer tertibinde yardım alan kuruluşlar,
belediyeler, belediyelere bağlı kuruluşlar, özel idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve
diğer kamu kurum ve kuruluşları, gelir ve gider tahminlerini, mali tabloları,
birbirleriyle olan borç ve alacak durumlarını, personele ilişkin her türlü bilgi ve
belgeleri Maliye Bakanlığı’nca belirlenecek esas ve süreler dahilinde vermek
zorundadırlar (Kızıltaş, 2001, 168).
Maliye Bakanı madde kapsamına giren “Kurum ve kuruluşlardan, her türlü mali
işlemler ile ilgili bilgi, belge ve hesap durumlarını almaya; bu belge ve hesap
durumları ile borçlanma ve borç ödeme imkanları üzerinde inceleme yaptırmaya,
programlarına uygun harcama yapmayan, bilgi, belge ve hesap durumlarını ibraz
etmeyen idare , kurum ve kuruluşların bütçe ödenekleri ile ilgili gerekli önlemleri
almaya, bu maksatla gerektiğinde ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan önlemlerin
uygulanmasını istemeye yetkilidir” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm çerçevesinde
Maliye Bakanlığı’ nın söz konusu kurumlardan bilgi isteme olanağı vardır. Ancak; bu
madde bugüne kadar yeterince işletilmemiştir (Kızıltaş, 2001, 169 ).
Merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin raporlama ve istatistikler
geliştirilmekte ve uluslararası kabul gören Milli Hesaplar Sistemi (SNA), ESA 95 ve
GFS gibi standartlara uyumlaştırmaya rağmen, yerel yönetim maliyesinin
hesaplarında göze çarpar derecede gecikme söz konusu olmaktadır. Merkezi
hükümetin uygulamalarına ilişkin veriler, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, ve
Devlet Planlama Teşkilat Müsteşarlığı ve genel olarak da Devlet İstatistik Enstitüsü
tarafından yayınlanmaktadır. Verilerin yayınlanmasında IMF Special Data
Dissemination Standarts (SDDS) esas alınmakta veri yayınlama takvimi dahilinde
yayınlanmaktadır. DPT tarafından KİT’lerin ve yerel yönetimlerin verileri dahil
olmak üzere yıllık olarak veriler yayınlanmakla birlikte ,burada kullanılan
raporlamalar karşılaştırma yapmaya elverişli değildir (Kızıltaş, 2001, 169).
Teşvik mevzuatı kapsamında vergi indiriminde bulunulan kesime bir transfer
niteliğinde ve vergi harcamalarına ilişkin ve mali riskliliğin daha doğru
değerlendirilmesini sağlayacak diğer yükümlülüklere ilişkin herhangi bir raporlama
82
yapılmamaktadır. Koşullu yükümlülükler kapsamında garantili iç ve dış borçların
Türkiye’de mali disiplini bozduğu bilinmektedir. Türkiye’ de devletin KİT’ler, Döner
sermayeler, vakıf vb. aracılığıyla gelir getirici faaliyetlerde de bulunduğu bir
gerçektir. Ancak bunlara ilişkin verilerin hepsi yayınlanmamaktadır.
Tüzükte hükümetlerin geçmiş, cari ve projeksiyonuna yapılmış dönemlere ait
mali faaliyetleri ile borçları ve finansal varlıkları hakkında tam bir bilgi setini
kamuoyuna sunması gerektiği belirtilmektedir. Tüzük bu bölümde mali bilgilerin
yayınlanmasında etkinliğini sağlaması için tablo 10’da verilen bilgiler olması
gerektiği konusunda birleşilmektedir.
Tablo 10 : Bilginin Kamuya Açık olması
•Bütçe dışı kamu faaliyetleri, bütçe kanunu ve ekli cetvelleri ile muhasebe raporları
içinde gösterilmelidir.
•Önceki iki yıla ait başlangıç ve revize bütçe rakamları cari yıl bütçe
dökümanlarında gösterilmelidir. Cari yıl bütçesi ile birlikte gelecek iki yıl için
orijinal ve revize edilmiş bütçe tahminleri de yayınlanmalıdır.
•Merkezi hükümetin koşullu yükümlülükleri, vergi harcamaları ve merkez
bankasının , kamu mali kurumları ve mali nitelikte olmayan kamu teşebbüslerinin
yarı mali faaliyetleri ile kamu bankaları, KİT’ler ve merkez bankaları ile
ilişkilerinden kaynaklanan yarı mali nitelikteki faaliyetleri bütçe dökümanları ile
birlikte yayınlanmalıdır.
•Merkezi hükümet, borçlarının seviyesi ve kompozisyonunu altı aydan fazla
gecikmeye meydan vermeyecek şekilde yayınlanmalıdır.
•Mali raporlamada kullanılan ilkeleri gösteren bir döküman hazırlanmalıdır.
•Mali veriler ve raporların yayınlanma takvimleri önceden kamuoyuna
açıklanmalıdır.
Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998
83
4.8 Bütçe Hazırlama,Uygulama ve Raporlamaya ĠliĢkin Kurallar Açısından
Değerlendirilmesi
Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve raporlanmasında dağınıklık arz
etmektedir. Sorumluluklar farklı kurumlar arasında dağılmış ve her birinin bütçe
üzerinde sınırlı etkisi vardır. Dolayısıyla bütçe ile ilgili dökümanların
hazırlanmasında da aynı sorun devam etmektedir.
Türkiye’ de “Yıllık Programlar” ve Bütçe Tasarısı Metni ile birlikte Meclise
sunulan “Genel Ekonomik Hedefler” ve “Bütçe Gerekçesi” ana hatlarıyla mali
hedefleri, makro ekonomik çerçeveyi ve bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını
içermekte; ancak mali riskleri tanımlamamaktadır. Yıllık bütçe tasarısı ile birlikte
TBMM’ ye sunulan Yıllık Ekonomik raporda, bu raporun hazırlandığı tarihe kadar
olan gelişmelere ilişkin rakamlar ve açıklamalar yer almaktadır (Kızıltaş, 2001, 205).
Tüzükte üzerinde önemle durulan bir diğer önemli nokta da bütçe çalışmalarının
orta vadeli hazırlanıp meclise sunulması gerektiğidir. Ayrıca, ek olarak ekonomik
mali durum raporları,, mali risklere ilişkin raporlar ve bütçe tahminlerine ilişkin
varsayımlara ilişkin çizelgelerle meclis bilgilendirilmelidir. Türkiye’ de beş yıllık
kalkınma planları hazırlanmakla birlikte bu planlar, yukarıda öngörülen makro
ekonomik çerçeveyi bir program dahilinde ortaya koyacak işlevle yükümlü
kılınmamışlardır (Kızıltaş, 2001, 2005).
Türkiye’ de bütçe tasarısı her yıl Anayasa’nın 162. maddesi gereği milli bütçe
tahminlerini gösteren raporla beraber mali yıl başından en az 75 beş gün önce Türkiye
Büyük Millet Meclisi’ne sunulmaktadır. Bunun yanında ekonomik ve mali
gelişmelere ilişkin daha önce değinilen detayda raporlara yer verilmemektedir.
Aslında Sayıştay Kesin Hesap Kanunu da Genel Uygunluk Bildiriminin yanında
Devlet Borçları Saymanlığı’nın tüm faaliyetlerine ilişkin “Hazine İşlemleri Raporu”
ve de 1997 yılından itibaren de “Dış Borç İzleme Raporu” vermektedir. Bu tür
raporların öneminin kavratılabilmesi ve bütünlüğünün sağlanması için konsolide
edilerek yayınlanması önem kazanmaktadır. Tüm bilgiler konsolide edilerek tek bir
döküman içinde anlaşılır biçimde yayınlanmalıdır. Bu raporların eksikliği
84
kamuoyunda olayların nasıl geliştiği ve gelişeceği konusunda bilgi akışını
engellemekte bu eksiklikte varolan problemlere çözümler bulunması için politikalar
üretilmesini zorlaştırmaktadır. Kısaca, veri kısıtı nedeniyle varolan problemlerin
tanısı tam olarak konamadığından çözüm yolları da aranamamaktadır. Mali sistemde
kurumların iletişim eksikliğinden de kaynaklanan bir karmaşa mevcuttur (Hürcan,
1999, 99).
Bu konuda tüzükte incelenen konular, bütçe dökümanın içeriği, bütçe
tahminlerinin sınıflandırılması ve sunumu, bütçe uygulama ve işlemlerinin izlenmesi
ve mali raporlama üzerinde yoğunlaşmaktadır.
Tablo 11 : Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya Süreçlerinin Açık
Olması
•Hükümetler mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik durum ve mali
sürdürülebilirlik üzerine değerlendirmelerini mali ve ekonomik içeren bir döküman
bütçe ile birlikte açıklanmalıdır.
•Bütçeye ilişkin makro ekonomik tahminleri gösteren orta vadeli makro ekonomik
yapıya ait bir rapor bulunmalıdır.
•Mali tahminlerdeki sapmalardan, koşullu yükümlülüklerden ve maliyetleri tam
anlamıyla saptanamayan programlardan kaynaklanan mali riskler raporlanmalıdır.
•Tüm kamusal faaliyetler bütçe içinde yer almalıdır. İşlemler brüt bazda
kaydedilmeli, ekonomik, fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya tabi tutulmalıdır.
•Sınıflandırma sistemi kamu fonlarının toplanması ve kullanılmasında yönetsel
sorumlulukları tanımlamalıdır.
•Cari fiyatlarla hesaplanan bütçe gelir ve giderleri arasındaki farkı gösteren bütçe
dengesi ile birlikte daha detaylı ekonomik analiz yapmak üzere bütçe dengesinden
türetilen çeşitli bütçe büyüklükleri de hazırlanıp sunulmalıdır.
•Muhasebe standartlarını gösteren bir döküman da bütçe ile birlikte sunulmalıdır.
•Ekonomik ve mali verilerin raporlanmasında IMF’nin Devlet Veri Yayınlama
Sistemindeki veri yayınlama standartları takip edilmelidir.
•Merkezi hükümetin kesin hesapları, kapsamlı ve güvenilir olmalı, bütçe ödenekleri
ile uyumlu ve bağımsız dış denetime tabi olmalıdır. Denetim sonuçları mali yıl
85
bitiminden sonra 12 ay içinde hazırlanmalıdır.
Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998
4.9 Mali Alanda Uluslararası Standartlara Uyulması Sorunu
Mali alanda uyulması gereken uluslararası standartlar, istatistiki veriler
bakımından IMF Government Finance Statistics (GFS) ve UN System of National
Account (SNA), veri yayınlama bakımından IMF Special Data Dissemination
Standarts (SDDS), ve de muhasebe alanında çalışmaları yürütülen standartlar
International Federation of Accounts (IFAC)’ ın geliştirdiği standartlardır (Hürcan,
1999, 97).
Uluslararası veri yayınlama standartlarına uyulması bakımından Hazine
Müsteşarlığı’ nın yayınladığı verilere bakıldığında bütçe, iç borç stok ve dış borç stok
verileri IMF’ nin özel veri yayınlama standartları (SDDS) kapsamında
yayınlanmaktadır. Türkiye bu proje kapsamında 17 pilot ülkeden biridir. Veriler
önceden yayınlanan takvime uygun olarak Devlet İstatistik Enstitüsünün koordine
ettiği internet sayfalarında yayınlanmaktadır. SDDS kapsamında IMF’nin istediği
fakat Türkiye’nin teknik yetersizlik nedeniyle yayınlayamadığı sadece alıcılara göre
iç borçlanma durumunu gösteren tablodur. Merkez Bankası’ nın Elektronik Menkul
Kıymet Transferi Sistemi (EMKT) uygulanmaya başlandığında bu tablo da
yayınlanabilecektir (Hürcan, 1999, 97).
4.10- Devlet Hesaplarının Bağımsız Denetlemeye Tabi Olması Sorunu
Lima deklarasyonunda denetim terimine, bu fonksiyonun temel özellikleri ve
amaçları anlatılarak açıklık getirilmiştir. (INTOSAI, The Lima Declaration of
Guidelines on Auditing Precepts, Glosarry) Buna göre, “Kamu fonlarının yönetimi bir
vakıf (emanet idaresi) yerine geçtiğinden , denetim kavramı ve kurumu kamu mali
yönetimlerinde yaratılıştan vardır”. Denetim kendi içinde bir son değildir; ancak
amacı, mali yönetimin, kabul edilen ölçütlerden ve mevzuata uygunluktan
sapmalarıyla verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkelerini ihlallerini:
86
•“Düzeltici eylemi mümkün kılacak
•Hesap vermekle yükümlü olanların sorumluluk almalarını sağlayacak
•Bunları telafi ettirecek veya
•Bu tür ihlalleri önleyecek – hiç değilse daha güçleştirecek kadar erken bulup
ortaya çıkarmak olan düzenleyici bir sistemin vazgeçilmez bir parçasıdır.”
Avrupa Birliği Sayıştay'ına göre (kamu kesiminde) denetim, bir kuruluşun
faaliyetlerinin ve işlemlerinin hedeflere, bütçelere, kurallara ve standartlara uygun
olarak yürütülmesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir. Bu
incelemenin amacı, düzenli aralıklarla düzeltici önlemi gerektirebilecek sapmaları
belirlemektir (Yörüker, 1999, 2).
Bir çok ülke de ulusal denetim birimleri kurulmuş olsa da, bu birimler
bağımsızlık dereceleri ve yapıları bakımından farklılıklar göstermektedir. Bu
birimlerin temel işlevi, kamuya hesap verebilirliği teşvik etmek ve desteklemektir.
Mali şeffaflığın bir gereği de, bu ulusal denetim birimlerinin kanunla kurulmasıdır.
Ulusal denetim birimlerinin önemli bir özelliği de mevcut hükümetin kontrolünde
olmamasıdır.
Hükümet denetiminin ana unsuru usule uygunluk kontrolüdür. Bu da, her bir
kuruluşun mali hesap verebilirliğinin tasdiki; mali bildirimler üzerine fikir beyan
edilmesi, hükümetin bütün olarak mali hesap verebilirliğinin tasdiki, mali sistemin ve
işlemlerin denetimi ve iç kontrol ile denetim fonksiyonlarını içermektedir (IMF,
1998, 114).
Burada önemle altı çizilmesi gereken, Türkiye’de Sayıştay’ın yerine getirdiği
yasama adına denetim görevini yapan ulusal denetim kuruluşlarının iktidarda bulunan
hükümetin etkisinden uzak çalışabilmeleridir. Oysa, Türkiye’de bu durum incelendi
ğinde görüleceği gibi, Sayıştay başkan ve üyeleri meclis tarafından atanmaktadır. Bu
mali disiplinin sağlanması açısından saydığımız tüm ilkelere zıtlık oluşturmaktadır
(Hürcan, 1999, 109).
87
BEġĠNCĠ BÖLÜM
TÜRKĠYE’DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASI ĠÇĠN YAPILAN
DÜZENLEMELERĠN DEĞERLENDĠRĠLMESĠ
Ülkemizde mali disiplinin sağlanması açısından çıkarılmış olan 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu beşinci bölümde ayrıntılı olarak
incelenecektir. Bu Kanunun getirdiği yeniliklerin neler olduğu ve bu çıkarılan yeni
kanun ile nelerin hedeflendiği üzerinde durulacaktır.
5.1 5018 Sayılı Kanunu’nun Çıkarılması Süreci
Türkiye’ de 1970’li yılların başından itibaren ekonomik yapı hızla bozulmuş,
istikrarı yakalamak için yapılan bir çok girişim, siyasi yapıdaki dalgalanmalarla da
birleşince sonuçsuz kalmıştır. Türkiye, yüksek enflasyon, kamu açıkları, istikrarsız
büyüme, yüksek faiz ve bozuk gelir dağılımı ile sürekli olarak uğraşmış, bazı kısa
dönemli iyileşmeler dışında sorunlarına köklü bir çözüm bulamamış ve aradığı
istikrarı yakalayamamıştır. Bu arada yapısal reformlarla desteklenmeyen ekonomik
istikrar paketlerinin ömrü de kısa süreli olmuştur. Bazı yıllarda ekonomik ve mali
durumda iyileşmeler kaydedilse de sistem kolayca bozulabilir niteliğini
kaybetmemiştir ( Kesik, 2005, 45 ).
Böylece, kamu mali yönetim sisteminden kaynaklanan sorunlar ve devamında
kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmadığı düşüncesi, reform
çabalarını hızlandırmıştır. Esasında ülkemizde reform çabaları genelde ekonomik ve
mali krizler sonrası ortaya çıkmış ve ekonomide önemli bir yere sahip olan kamu
sektöründe önemli değişikliklere gitmek gerektiği anlayışı yaygınlık kazanmıştır.
1994 yılının nisan ayında yaşanan ekonomik krizin hemen akabinde, kamu mali
yönetim sisteminde bir takım değişikliklere gitmek gerektiği sonucuna varılmış ve bu
amaca yönelik olarak çeşitli kamu idaresi temsilcilerinden oluşan çalışma
komisyonları oluşturulmuştur. Komisyonlar çalışmalar yapmış ve raporlarını
hazırlayıp dönemin siyasi iradesine sunmuşlardır. Ancak reform çabalarının arkasında
yeterli siyasi irade gerçekleşmeyince bu çabalar sonuçsuz kalmıştır. Kamu mali
88
yönetimi reformunda ikinci adım, ekonomide yaşanan önemli ekonomik sorunlar
neticesinde, 2000 yılında uygulanmaya başlanan yeni ekonomik program ile birlikte
başlamış ve 2001 yılında yaşanan ekonomik ve mali kriz sonucunda hız kazanmıştır.
Bu kapsamda devletin yarı mali işlemlerine çeki düzen verilmiş, uzun yıllardan beri
büyük sorun olan bütçe içi ve bütçe dışı fonlar ile özel ödenek ve özel hesap
uygulamaları bazı istisnalar dışında kaldırılmış, yıl içinde idare bütçelerine
parlamento izni alınmadan ödenek eklenmesine imkan veren hükümler kaldırılmış,
devlet borçlanması ve ihale sistemi çerçeve bir kanunla disiplin altına alınmıştır.
Kamu mali yönetim sisteminde en köklü ve bütünsel değişiklik, 2003 yılı sonunda
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılması ile
gerçekleştirilmiştir. Yaklaşık seksen yıldır uygulanmakta olan ancak bugünün
dünyasında ortaya çıkan yeniliklerin gereklerini artık karşılayamaz hale gelen 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırılmak suretiyle yeni Kamu
Mali Yönetim anlayışı 5018 sayılı Kanun ile getirilmiştir. Bu kanun kamu maliyesinin
temel ilkelerinde ve kamu kaynağının kullanılmasında çok önemli değişiklikler
getirmektedir (Öz ve Kaplan, 2005, 243).
Yeni kamu mali yönetim anlayışının getirmiş olduğu önemli yenilikler, bütçenin
genellik ve birlik ilkelerinin uygulamada güçlendirilmesi, kamu kaynaklarının
kullanılmasında saydamlık, hesap verebilirlik ve performans esaslı bütçeleme ve çok
yıllı bütçelemenin öne çıkarılması, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli
kullanılması konusunda gerekli mekanizmaların getirilmesi ve çağdaş kamu mali
yönetim ilkelerinden biri olan önceden idarecilere serbesti tanıyıp sonrası harcama
sonrası denetimin etkinliğinin arttırılarak güçlendirilmesi, olarak sıralanabilir (Kesik
2005, 46).
Bu çerçevede ele alındığında Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu
2003 yılında çıkarılan bir kanun olmasına karşın uygulanma yılı olarak 1.1.2006
olarak belirlenmiş ve bu süre içerisinde kurumların 5018 sayılı kanun ile getirilen
yeniliklere uyum sağlaması açısından süre verilmiştir. Buradan hemen 5018 sayılı
kanunun ülkemiz kamu mali yönetiminde ne gibi yenilikler getirdiğini tek tek
kalemleri alarak inceleyeceğiz.
89
5.2 5018 Sayılı Kanun Ġle Türk Kamu Mali Yönetimine Getirilen Yenilikler
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, mali sistemi köklü bir şekilde
değiştirmiştir. Getirilen en önemli değişiklik performansa dayalı mali yapıdır. Birkaç
yıldır alt yapısı hazırlanan performansa dayalı mali yapı çalışmaları bu kanun ile
somutlaştırılmıştır. Kanunun çıkarılma gerekçesi olarak, kamu mali yönetimindeki
etkinsizlik, verimsizlik, ihtiyaçlara cevap verememe gibi sebepler ön plana
çıkmaktadır. Bu kanun ile getirilen düzenlemeler kamu mali yönetiminde “Disiplini
ve Etkinliği” sağlamaya yöneliktir (Öz ve Kaplan, 2005, 245).
Bütçe türleri, uluslararası standartlarda benimsenen biçimde yeniden
tanımlanmış ve sınıflandırılmıştır. Bu çerçevede katma bütçe kaldırılmış, kamu
idareleri, idari ve mali statülerine genel bütçeli veya özel bütçeli hale getirilmiştir.
5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni
bir anlayışla ele alarak bu hususların temel esaslarını düzenlemekte, kamu
bütçelerinin hazırlama, uygulama ve kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali
işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasını belirlemektedir (Kesik, 2005, 49 ).
Bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması sağlamak amacıyla, bütçenin kapsamı
genişletilmiştir. Döner sermayeli işletmeleri ile fonların, ilgili oldukları idare bütçeleri
içerisine alınması sağlanmış ve belirli bir süre sonunda da tasfiye edilmesi
öngörülmüştür (Tosun, 2003, 19-20). Böylece belirlenen harcamaların parlamentonun
bilgi ve denetimine tabi olması sağlanmaya çalışılmıştır. Kanunun kapsamı,
uluslararası sınıflandırmalara uygun olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu
idareleri olarak belirlenmiştir. 1050 sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dahil
idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli ve özel
bütçeli idarelerin mali yönetim ve denetimlerini kapsarken, 5018 sayılı Kanun;
merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli
idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve
kontrolünü kapsamaktadır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri de, Kanuna
ekli (I), (II),(III) sayılı cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçeli ve özel bütçeli
idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçelerinden oluşmaktadır. Ancak
90
düzenleyici ve denetleyici kurumların mali özerkliklerinin sağlanması amacıyla, bu
kurumlar Kanunun bazı maddelerinden istisna edilmiştir (Kesik, 2005, 49 ).
Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde kamu idarelerine önemli esneklikler
getirilmekte, kamu idarelerinin bütçe sürecindeki görev, yetki ve sorumlulukları
yeniden düzenlenmektedir. Bu kapsamda, kamu mali yönetiminde yetki- sorumluluk
dengesi yeniden kurulmakta, yetkisiz sorumluluk ile yetkili sorumsuzluk sorunu
aşılmaktadır. Harcama öncesi kontrol yapma ve harcama sonrası iç denetimi
gerçekleştirme görevleri ilgili kamu idarelerine devredilmiş ve bu kapsamda yeni bir
yapılanmaya gitmeleri öngörülmüştür (Kesik, 2005, 50 ). Halen harcama öncesinde
Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize
işlemleri kaldırılmaktadır. Bu kapsamda, Sayıştay tarafından yürütülmekte olan
ödenek kullanımına ilişkin vize işlemi ile taahhüt ve sözleşmelerin tescil edilmesi
işlemine 2005 yılından itibaren son verilmiştir. Böylece harcama öncesi kontroller
azaltılmak suretiyle kamu hizmetlerinin hızlı bir şekilde sunulması için gerekli ortam
hazırlanmış olmaktadır. Denetimde ihtisaslaşmanın önü açılmak suretiyle belirli
kuralları ve standartları olan, sürekli işleyen, ilgili kamu idaresinin içinde yer alacak
bir iç denetim sistemi kurulması amaçlanmıştır. Belirlenmiş bir sistem dahilinde
işleyen denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamak ve harcama sonrası iç denetimi
gerçekleştirmek üzere, iç denetçilerin atanması öngörülmektedir. Yeni getirilen
sistemin bir gereği olarak harcama sonrası denetim faaliyetinin güçlendirilmesi
istenmektedir (Gülen Fikret, “Bütçe ve Saydamlık”).
Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmektedir. Genel yönetim kapsamında
yer alan tüm idareler Sayıştay denetimine tabi tutulmaktadır. Ayrıca, aynı doğrultuda
5170 sayılı Kanunla 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan
değişiklikle, Sayıştay denetimine ilişkin Anayasada yer alan istisna hükmü
kaldırılmıştır (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005, 18).
Kamu da aynı muhasebe sistemi kullanılması zorunluluğu getirilmiştir. Genel
yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinde ortak muhasebe ve raporlama
standartları ile çerçeve hesap planı uygulanacaktır. Ayrıca, kamu maliyesine ilişkin
mali istatistiklerin hazırlanması ve kamuoyuna sunulması konusunda Maliye
91
Bakanlığı yetkilendirilerek bu alandaki dağınıklık giderilmiştir. Buna göre; kamu
idarelerinin verileri bir bütünlük içerisinde yayımlanmış olacaktır. Uluslararası Para
Fonunun Devlet İstatistikleri (GFS) standartlarına uygun olarak yeni bütçe
sınıflandırması uygulamasına geçilmektedir. Mahalli idareler ve sosyal güvenlik
kurumlarının bütçe büyüklüklerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bilgisine
sunulmasını sağlamaktadır (Kesik, 2005, 51 ).
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen yenilikleri kısaca yukarıda
değinmeye çalıştık. Yukarıda anlattıklarımızı aşağıda tek tek alarak daha yarıntılı bir
şekilde incelemeye çalışacağız.
5.2.1 Kamu Maliyesinde Yapılan Düzenlemeler
Kanunda, Kamu Mali Yönetimi, kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara
uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel
sistem ve süreçler olarak tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 3-l, 13). Dolayısıyla mali yönetimin performansa dayalı
olacağı yasal hüküm altına alınmıştır. Zaten Kamu Yönetimi Temel Kanun
Tasarısında genel olarak performansa dayalı bir kamu yönetimi öngörülmektedir.
Tasarının 30. maddesinde bakanlıklara performans ve kalite ölçütleri geliştirme
görevi verilmiştir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda bu durum açıkça
ortaya konulmuştur.
Kanunda kamu maliyesinin temel ilkeleri açıkça sayılmıştır. Bunlardan önemli
olanlarını şöyle sıralayabiliriz. Kamu maliyesi kamu görevlilerinin hesap
verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır. Maliye politikası makro ekonomik ve
sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulur ve yürütülür. Kamu mali yönetimi
ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde yürütülür. Kamu
maliyesinde etkin gelir elde edilmesi harcama yapılması için gerekli analiz yöntemleri
(fayda-maliyet, maliyet- etkinlik v.b) kullanılır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 5, 15). Ancak burada sosyal etkinlik vurgusunda dikkat
edilmesi gereken durum devletin “Sosyal Devlet” olarak değil, “Düzenleyici Devlet”
olarak sosyal refahı etkinleştireceğidir (Öz ve Kaplan, 2006, 246).
92
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda “Mali Şeffaflığa” ilişkin
hükümler önemlidir. Buna göre her türlü kaynağın elde edilmesi ve kullanılmasında
denetimi sağlamak amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirileceği hükme
bağlanmıştır. (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 7, 15). Bu
hüküm 9 ekim 2003 tarihinde kabul edilip 24 nisan 2004 tarihinde yürürlüğe girmiş
olan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkında Kanun ile hayata geçirilmek istenen
“Kamudan Bilgi Alma Hakkı” ile doğru orantılıdır. (Öz ve Kaplan, 2005, 246).
Mali yapıda şeffaflık ile bağlantılı olarak memurların her konuda “Hesap
Verebilmeleri” hüküm altına alınmıştır. Buna göre, her türlü kaynağın elde edilmesi
kullanılmasında sorumlu olanlar yetkili mercilere hesap vermek zorundadırlar
(Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 8, 17). Mali şeffaflık ve
hesap verebilirlik ilkesini hayat geçirmek amacıyla üst yöneticilerin ve bütçe ile
ödenek tahsis edilen yetkililerin, idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet
raporları düzenlemeleri ve bu raporların stratejik planlama ve performans programları
uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve
gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde
hazırlanması hüküm altına alınmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı,
2006, madde 41, 47). Böylece üst yöneticiler kendi faaliyetlerini düzenli olarak
raporlayıp kamuoyuna duyuracaklardır. Bu raporların bir örneği Sayıştay’ a verilir.
Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler
değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu dış denetim sonuçlarını dikkate
alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi’ ne sunar
(Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 41, 48).
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kurumların “Performans Esaslı
Yönetimi” gerçekleştirmek amacıyla “Katılımcılık İlkesi” dahilinde stratejik planlama
yapacakları hükme bağlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı,
2006, madde 9, 19). Bu durum kamu hizmetlerinin istenilen kalitede olması için
gerekli görülmüştür. Stratejik planlama Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısında
tanımlanmıştır. Kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel
ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini performans ölçütlerini bunlara ulaşmak
için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planlamaya “Stratejik
93
Planlama” denilmektedir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,
madde 3-n, 14 ). Böylece kamu kurumlarının bütçelerini stratejik amaçlara uyumlu ve
performans esaslı olarak hazırlamaları hükme bağlanmıştır.
Yukarıda yaptığımız açıklamalar neticesinde kurumların kendileri için stratejik
planlar yapacaklarını ve böylece bu stratejik planlara uymak için çalışmalarına bu
çerçevede devam edecekleri için bir nevi performanslarını ortaya koyacaklardır. Bu
nedenle bu konudan hemen sonra performansa yönelik yapılan düzenlemeler üzerinde
durulacaktır.
5.2.2 Bütçe Açısında Yapılan Düzenlemeler
Ülkemizde fonlar, giderek hemen hemen her alandan kaynak toplayan, kullanım
amaçları dışına çıkabilen, kaynakların etkin kullanımından uzaklaşmaya yol açan,
yeterli ve etkin denetimleri yapılamayan ve süresiz çalışan bir sisteme
dönüştüklerinden, mali disiplin ve şeffaflığı sağlamanın önünde aşılması gerekli bir
engel olduklarına dair genel görüş hakim olduğundan, fon sisteminin tasfiye edilmesi
yolu seçilmiştir. Bu çerçevede, 2000 yılında Maliye Bakanlığı, DPT ve Hazine
Müsteşarlığı’nca müştereken yapılan çalışmalarda; ilk aşamada kuruluşundan itibaren
hiç işlememiş, zamanla fonksiyonunu kaybetmiş, bütçeye gelir sağlamayan, 1993
yılından itibaren iz bütçeyle takip edilen fonlar ile kaldırılması halinde uygulamada
boşluk yaratmayacak fonlar tespit edilerek, 25 bütçe - içi ve 2 bütçe - dışı fon tasfiye
edilmiştir. 2001 yılında yapılan çalışmalar sonucunda, 36 bütçe - içi ve 6 bütçe - dışı
fonun tasfiyesi de 01.01.2002 tarihinden itibaren gerçekleşmiştir. 2000 ve 2001
yıllarında yapılan yasal düzenlemeler neticesinde toplam 69 fonun tasfiyesi
tamamlanmıştır. Fonların tasfiye edilmesi ile bütçe disiplini ve şeffaflığının
artırılması yönünde önemli bir yapısal reform da sağlanmıştır ( Cura, 2003, 8-9).
Ülkemizde 5018 sayılı Kanun öncesinde genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe,
özerk bütçe, bunlara ilave olarak döner sermaye işletmeleri bulunmaktadır. Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun bütçe sistemine getirilen düzenleme ile yeni
bütçe sistemi oluşturulmuştur. Bunlar tablo 12’de gösterilmektedir.
94
Tablo 12: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen Yeni Bütçe
Sistemi
Kaynak: (Öz Ersan ve Kaplan, Ersin (2005) “Türk Mali Sisteminin Yeniden
Yapılandırılması”, Türk İdare Dergisi, S.446, 250)
“Genel Bütçe” olarak adlandırılan merkezi hükümet kurumlarını kapsayan bütçe
kapsamında TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Bakanlıklar,Yüksek Yargı Organları, bazı
müsteşarlıklar ve bazı merkezi kurumlar (DİE, Devlet Meteoroloji İşleri Genel
Müdürlüğü, vs.) ve buna ilave olarak mevcut bütçe sistemi içerisinde katma bütçeli
kurum olarak işlem gören bazı kurumlar bulunmaktadır. Buna göre mevcut
uygulamada katma bütçeli kurum olarak çalışan Tarım Reformu Genel Müdürlüğü,
Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Orman Genel
Müdürlüğü, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü, Sosyal
Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Genel Müdürlüğü genel bütçeli kuruluşlar kapsamına
alınmıştır. Genel bütçe kapsamında 54 kurum sayılmıştır. Halen katma bütçeli bir
kurum olan Telsiz Genel Müdürlüğü’ ne ilişkin olarak Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununda bir düzenleme yapılmamıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 246).
“Özel Bütçe” bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini
yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu kurumlarıdır
(Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 12, 21 ). Özel bütçeli
Genel
Bütçe
Merkezi
Yönetim
Bütçesi
Özel Bütçe
Sosyal Güvenlik
Kurumları
Bütçesi
Mahalli
İdareler
Bütçesi
Düzenleyici ve
Denetleyici
Kurumlar
Bütçesi
95
kuruluşlar içerisinde Yüksek Öğrenim Kurulu, Üniversiteler ve TODAİE, Türk Dil
Kurumu Başkanlığı, TÜBİTAK, TRT gibi çeşitli kurumlar ile halen katma bütçe
kapsamında olan Vakıflar Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü ile
Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü yer almaktadır. Özel bütçe kapsamında
kurumlar 50 madde halinde sayılmıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 251).
Mevcut düzenleme ile bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Sosyal Güvenlik
Kurumları bütçesinin tanımlanması, Düzenleyici ve Denetleyici kurumlar bütçesinin
ise merkezi yönetim bütçesi kapsamına alınması ile bütçenin kapsamı genişlemiş ve
bu haliyle bütçe daha anlamlı hale gelmiştir. Mevcut haliyle devlet bütçesinin
kapsamı dar olup, kamu mali işlemlerinin önemli bir kısmını kapsamamaktadır.
Burada dikkati çeken bir başka düzenleme ise katma bütçeli idarelerin kaldırılarak
bu kurumların merkezi yönetim bütçesi kapsamına alınmasıdır. Katma bütçeli idareler
uygulamada, Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile kendilerine atfedilen anlamları
yitirmişler, genel bütçe ödenekleri ile ayakta duran idareler haline gelmişlerdir (Öz
ve Kaplan, 2005, 252).
Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulu’ nun mayıs
ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik
koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge
niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı’nca orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli
program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayınlanır. Orta vadeli program ile uyumlu
olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef
açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran ayının on
beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede
yayınlanır. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını
hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eski Bütçe Hazırlama
Rehberi Maliye Bakanlığı’ nca, Yatırım Genelgesi ve eski Yatırım Programı
Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca hazırlanarak
haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayımlanır (Maliye Bakanlığı Strateji
Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 16, 25). Böylelikle üç yıllık bütçelemeye geçiş
96
süreci başlatılmıştır. Üç yıllık bütçeleme ile maliye politikasının etkinliğinin
arttırılması, mali disiplinin ve mali şeffaflığın sağlanması, hükümet faaliyetlerinde
belirliliğin ve dolayısıyla güvenin sağlanması gibi hususlar hedeflenmektedir.
2004 yılından itibaren program bütçe sistemi terk edilerek “Analitik Bütçe
Sistemi” ne geçilmiştir. Analitik bütçe sistemi Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunun
10. maddesinde düzenlenen performansa dayalı bütçeleme uygulaması ile birincil
olarak ilgili ve buradaki düzenlemeye paralel bir uygulamadır. IMF’nin GFS
(Government Finance Statistics) sınıflandırma sistemi ve ESA 95 (European System
of Integrated Accounts) esasına göre hazırlanmıştır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu’nda “Bütçeler” uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir
sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır (Maliye Bakanlığı Strateji
Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 13, 21).
Bu çerçevede bütçelerin uluslararası standartlara uygun olmasının yanında
günümüzde gelişmiş ülkelerin bir çoğu bütçelerini orta vadeli harcama sistemine göre
hazırlayıp buna göre uygulamaktadırlar, ancak ülkemizde orta vadeli harcama sistemi
yeni yeni uygulanmaktadır.
5.2.2.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi
Mali politikanın temel hedefi ekonomik refahın arttırılmasıdır. Bunu
gerçekleştirmek için mali politika üç unsuru kullanır. Bunlar; kamu kaynaklarının
tahsisi, refah ve gelirin yeniden dağılımı ve ekonomik faaliyetlerin yeniden
düzenlenmesidir. Mali politikanın uygulanmasının önemli aracı olan bütçe, başta
kamu kaynaklarının tahsisi olmak üzere diğer unsurları da doğrudan veya dolaylı
olarak etkiler. Bütçeleme sürecinin, yukarıda sözü edilen unsurları nasıl etkilediğini
görmek mümkündür. Bu sürecin ilki, politikanın formüle edilmesidir. Daha sonra
yapılan politikaya uygun bir bütçe hazırlanır, uygulanır ve uygulamanın
değerlendirilmesi ve denetimi ile süreç sona erer. Bütçeleme sürecinin mantığı da
vatandaşın devlete vermiş olduğu yetkinin kullanılması olup, devlet bu yetkiyi
kullanırken neler yaptığını ve neler ürettiğini açıklayarak hesap verebilmelidir.
Tarihsel gelişim sürecine baktığımızda bütçeler para, insan ve muhasebe gibi girdi
97
kaynaklı hazırlanırken, özellikle son yirmi yılda OECD ülkelerinde bütçeleme de yeni
anlayış hakim olmuş, kamu bütçelemesi ve yönetimi, girdi odaklı olmaktan ziyade
çıktı yani sonuç odaklı olarak gelişmeye başlamıştır (Kesik, 2005, 51). Bu nedenle
çok yıllı bütçeleme, bütçe sistemlerinde yaşanan sorunların üstesinden gelebilmek
için son yıllarda dünyada yaygın uygulama alanı bulmaktadır.
Dünya Bankası kaynaklarında “Orta Vadeli Harcama Sistemi” (Medium Term
Expenditure Framework) olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok
yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanları belirleyen
bütçe olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde
ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki bir kaç yılın ödeneğinin
planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı
gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı bir anlayış ile
birlikte değerlendirildiği, politika - plan - bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir
bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır (Kızıltaş, 2003, 13).
Bu çerçevede, orta vadeli harcama sistemi (Medium Term Expenditure
Framework-MTEF), karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine
yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile
ilişkilendirilmesine imkan veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik
bir süreçtir. Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Makro ekonomik yapıyla
tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan
aşağıya (top- down) doğru tahmin edilmesi, hem var olan ve hem de yeni
uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin
edilmesi ve toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren bir süreçtir (Yılmaz (a),
1999, 17-18).
Orta Vadeli olarak adlandırılmakta çünkü bu sistemin kapsadığı dönem
öngörülen bütçe yılı ve onu takip eden iki (veya daha çok) yıldır. Kaynak kullanımı
sürecine makro çerçevede getirilen en önemli fayda, ekonomideki varolan kaynak
yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama
alanlarına dağıtılmasıdır. Yani, eğer bir ekonomide kamuya ayrılacak olan kaynaklar
(belli bir ekonomik rasyonalite dahilinde) mevcut ve öngörülen programları, çıktıları
98
karşılayacak düzeyde değilse, yapılacak olan daha az öncelikli olan programlar veya
çıktılar bütçe kapsamından çıkarılacak ve bu işlem bu şekilde denge sağlanana kadar
devam edecektir. Burada dikkat edildiği üzere kamusal karar sürecinde ağırlıklı olarak
belirleyici olan ihtiyaçlar değil kaynak yapısı olmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit
dahilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre dağıtılmasının
gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Burada şu nokta tabi önemli olmaktadır (özellikle
bazı az gelişmiş ülke örnekleri ile Sovyetler birliğinin dağılmasından sonra kurulan
yeni ülkelerde görüldüğü üzere), eğer gelirle gider arasında ciddi bir fark varsa gelir
yapısını geliştirecek ve gelirleri artıracak politikaların uygulanma gereği de ayrıca ön
plana çıkmaktadır (Yılmaz (a), 1999, 18).
Çok yıllı bütçeleme de ilk aşama, makroekonomik çerçevenin
kararlaştırılmasıdır. Makroekonomik çerçeve aynı zamanda gelecek üç yıla ilişkin
gelir ve harcama tahminlerinin yapılmasına yardımcı olacaktır. Dolayısıyla, ekonomik
tahminlerle mali hedeflerin birleştirilmesi suretiyle karşılıklı uyumun sağlanması ve
dolayısıyla makroekonomik çerçevenin gelecek üç yıl için çeşitli analiz yöntemleri
kullanılarak tahmin edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, mevcut ve yeni mali politikaların
maliyetlerinin belirlenmesi ve bunların ekonomik dengeler üzerindeki etkilerinin
tahmin edilmesi gerekmektedir (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 131).
5018 sayılı Kanunun 16. maddesine göre hazırlanacak orta vadeli program, bu
anlamda işlevsel olabilecektir. Bu nedenle bu program, çok yıllı bütçelemenin
başlangıç noktası olarak ele alınabilir. Mayıs ayı sonuna kadar toplanacak Bakanlar
Kurulu, Kalkınma Planları, Stratejik Planlar ve Genel Ekonomik koşulların gerekleri
doğrultusunda makro politikalar, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel
ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı’nca hazırlanan orta vadeli programı kabul edecek ve program aynı süre
içinde Resmi Gazetede yayımlanacaktır (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 131).
Çok yıllı bütçeleme de ikinci aşama, sektörlerin gözden geçirilmesidir. Bu
aşamada, sektörün/ bakanlığın amaçları ve faaliyetleri gözden geçirilerek bu amaç ve
faaliyetlerin maliyetleri hesaplanmalı, çıktıları ve sonuçları hakkında bilgi temin
edilmelidir. Bunun sonucunda, kullanılabilir kaynaklar dikkate alınarak bu amaç ve
99
faaliyetlerin gerçekleşmesini sağlayacak olan programlar ve alt programlar bir öncelik
sırasına konmalıdır. 5018 sayılı Kanunun 16. maddesine baktığımızda, bu aşamaya
yer verilmemiştir. Ancak Kanunun 9. maddesinde idare stratejik planlarından
bahsedilmektedir ve bu aşama idare stratejik planları ile gerçekleştirilecektir. Ancak,
az önce de belirtildiği gibi, çok yıllı bütçeleme sürecinin Kanun da belirli bir sıra
dahilinde yer almaması, uygulamada karışıklıklara neden olabilecek niteliktedir
(Kesik, 2005, 56 ).
Üçüncü aşama, Maliye Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığı’nca sektör bakanlıkları
arasında yürütülecek müzakerelerdir. Bu aşamada, bir önceki aşamada yapılan sektör
incelemesinin çıktıları üzerinde müzakere edilmektedir. Yine 5018 sayılı Kanunda bu
müzakereler için belirli takvim verilmemiştir. Dördüncü aşama, gelecek üç yıl için
sektör/ bakanlık harcama tavanlarının belirlenmesidir. Daha önceki aşamalarda
belirlenen öncelikler ve makroekonomik yapı dikkate alınmak suretiyle harcama
tavanları belirlenir. Diğer bir deyişle, harcamaların sektörel ve kurumsal dağılımı
konusunda detaylı bir çerçeve oluşturulur. Ayrıca gelecek üç yıla ilişkin toplam
gelirler için hedef belirlenir. Ancak, sektör/ bakanlık harcama tavanları ve toplam
gelirler konusunda nihai kararı Bakanlar Kurulu verecektir (Kesik, 2005, 56 ).
Beşinci aşamada, sektör/ bakanlık harcama tavanları Bakanlar Kurulu
onaylayacaktır. Çok yıllı bütçeleme sürecinde en önemli aşama, Bakanlar Kurulunca
kullanılabilir kaynaklar içinde kalmak suretiyle kamu kaynaklarının orta vadede tahsis
edileceği harcama alanlarının bir hükümet beyanı haline geldiği bu aşamadır. Bu
aşama, sadece bütçe tavanlarının belirlendiği basit bir aşama değildir. Hükümetin orta
vadedeki öncelikleri ve dolayısıyla politikaları yanında devletin ekonomideki rolünün
bütçeleme sürecine yansıdığı bir aşamadır. 5018 sayılı Kanuna göre, orta vadeli
program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider
tahminleri ile birlikte hedef denge ve varsa borçlanma durumu ile kamu idarelerinin
ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali plan Maliye Bakanlığı tarafından
hazırlanıp, Yüksek Planlama Kurulu tarafından haziran ayının ilk yarısında kabul
edilecektir. Ancak 5018 sayılı Kanun yukarıdaki genel kurala uymayan bir sistem
geliştirmiştir. Çünkü Orta Vadeli Plan, Bakanlar Kurulu yerine Yüksek Planlama
Kurulu tarafından kabul edilecektir. Dolayısıyla bir çok bakanın katılmadığı bir
100
politika beyanı, diğer bir deyişle tüm kabine üyeleri tarafından paylaşılmayabilecek
bir orta vadeli bir kaynak tahsis süreci getirilmiş olacaktır (Saraç Osman , Maliye
Dergisi, 133 ).
Son aşamada, kamu idarelerinin belirlenmiş olan sektör/kurumsal öncelikler ve
tavanları dikkate alarak gelecek üç yıla ilişkin bütçelerin hazırlanmaları
gerekmektedir. Ancak, bütçe hazırlığı aşamasında Maliye Bakanlığı ve Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, kurumlardan gelen bütçe tekliflerinde, orta vadeli
program ve mali plan ile belirlenen sektörel/kurumsal tavanlar ve önceliklere ne
ölçüde uyduklarına bakmaları gerekmektedir. Varsa tutarsızlıkların düzeltilmesi
konusunda ilgili sektör/kurum temsilcileri ile görüşerek tutarlılığı sağlamaları,
politika, plan ve bütçe bağlantısının gerçekleştirilmesi yönünde önemli bir katkı
sağlayacaktır (Kesik, 2005, 57 ).
1050 Sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların
bütçe taslaklarının temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na gönderilmesi yer
almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli harcama
programının DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından
hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma
süreci, Bakanlar Kurulu’nun mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma
planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda
makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik
büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca
hazırlanan orta vadeli program kabul etmesiyle başlar. Orta Vadeli Program aynı
süre içerisinde Resmi Gazetede yayınlanır. Orta vadeli program ile uyumlu olmak
üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık
ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye
Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, haziran ayının on beşine kadar
Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayınlanır.
Kamu idarelerinin tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek
üzere; Bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığı’nca, Yatırım
Genelgesi ve eski yatırım programı hazırlama rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı
101
Müsteşarlığı’nca hazırlanarak haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayınlanır
(Saraç Osman , Maliye Dergisi, 132).
5.2.2.2 Bütçenin Analitik Sınıflandırılması
Ülkemizde, mevcut bütçe kodlamasında, sınıflandırma sistematiğinin
kaybedilmiş olması, yeterli bir kurumsal ve fonksiyonel sınıflandırma yapılamamış
olması nedeniyle, analize elverişli bir ortam yaratılamaması ve mevcut kodlamanın
uluslararası karşılaştırmaların yapılmasına imkan vermiyor olması yeni bütçe
kodlaması ve sınıflandırması arayışlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur (Maliye
Bakanlığı, 2002, 4). Bütçe kodlaması; devlet faaliyetlerinin, kurumsal, fonksiyonel ve
ekonomik sınıflandırması olarak tanımlanmaktadır. Devlet faaliyetleri ile bu
faaliyetlerin milli ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için
uygun bir bütçe sınıflandırmasına ihtiyaç duyulmasından ötürü bütçe kodlaması
uygulaması gündeme getirilmiştir. Bütçe kodlamasından güdülen amaç; devletin
faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, izlemek, analiz etmek, ülkeler ve dönemler arası
karşılaştırmalar yapmaktır (Cura, 2003, 8-9).
1995 yılında kamunun yeniden yapılandırılmasını amaçlayan “Kamu Mali
Yönetimi Projesi” kapsamında yeni bir bütçe sınıflandırması üzerine çalışmalar
başlatılmış, 1998 yılında IMF uzmanlarıyla birlikte çalışılarak GFS (Government
Finance Statistics) Devlet Mali istatistikleri esasına dayalı bir sınıflandırma modeli
ortaya konulmuştur. Bu sınıflandırmanın 1999 yılında 4 kuruluşta test edilmesi
kararlaştırılmış ancak, proje hedeflerindeki değişiklikler nedeniyle, pilot olarak
seçilen kuruluşlardan sadece Hacettepe Üniversitesinde otomasyon desteği olmaksızın
test edilerek kesin hesap çıkarılmıştır. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmiş
ve Avrupa Birliği’ ne katılım sürecinde bütçe kodlamasının uluslararası standartlara
uygun hale getirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. 1998 yılında tamamlanmış olan
yeni bütçe kod yapısı yeniden gözden geçirilerek GFS’ deki değişikliklere ve Avrupa
Birliği’nde uygulanan ESA’ 95 (European System of Integrated Economic Accounts)
standardına uygun hale getirilmiştir (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, 2004,7-8). Yeni Bütçe Kod Yapısı; Kurumsal Sınıflandırma, Fonksiyonel
Sınıflandırma ve Ekonomik Sınıflandırma olmak üzere üç ana gruptan ibaret olup,
102
Fonksiyonel Sınıflandırma ile Ekonomik Sınıflandırma arasında ayrıca, Finansman
Tipi Sınıflandırma yer almaktadır. Yeni bütçe kodlamasını tanımlamak gerekirse yeni
kodlama bir alt yapı çalışmasıdır. Bu kodlama sistemi ile yeni ve istenilen bütçeleme
sistemlerini uygulamak mümkün olabilecektir. Yeni bütçe kodlamasının getirdiği
önemli yenilikler; program sorumlularının tespitine imkan vermesi, mevcut bütçede
var olmayan fonksiyonel sınıflandırmanın sağlanması, detaylı bir kurumsal
kodlamaya yer verilmesi, aynı kodlamanın konsolide bütçeli kuruluşlar dışındaki
kuruluşlarda da uygulanabilir olması, uluslararası karşılaştırmalara imkan vermesi ve
ölçmeye ve analize elverişli olması olarak sıralanabilir. Bu özellikleri ve ayrıca
analize elverişli istatistiki veriler üretmeye imkan vermesinden ötürü, yeni bütçe
kodlaması Analitik Bütçe Sınıflandırması olarak adlandırılmıştır (Cura, 2003, 6).
Uzmanların tespitleri doğrultusunda bahsi geçen sorunları ortadan kaldırması
planlanan bütçe yapısını rasyonel hale getirecek “Analitik Bütçe Sınıflandırması”nın
sistematiğini oluşturan kurumsal, fonksiyonel, ekonomik ve finansman tipi
sınıflandırma şu şekilde oluşturulmuştur;
Kurumsal Sınıflandırma :
Bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınarak oluşturulan kurumsal
sınıflandırma; siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve program sorumlularının
tespitini hedeflemektedir. Bu özelliğe ek olarak, bu sınıflandırmada aynı anayasal
otoriteye tahsis edilen kaynakların aynı kodda yer alması benimsenmiştir, bağlı ve
ilgili kuruluşlara verilen kaynaklar, kuruluşun bağlı bulunduğu kurum kodunda yer
alacaktır.
Fonksiyonel Sınıflandırma :
Fonksiyonel sınıflandırmanın içeriğinde; kişilere veya ticari kesime sunulan
hizmetlerle ilişkisiz ve devlet tarafından yapılması gerekli faaliyetler olan genel idare
hizmetleri, (genel kamu hizmetleri, savunma işleri ve hizmetleri ile kamu düzeni ve
güvenliği işleri ve hizmetleri) topluma, ailelere ve kişilere verilen doğrudan hizmetleri
içeren toplumsal ve sosyal hizmetleri, çevre koruma hizmetleri ve ticari faaliyetlerin
düzenlenmesi ve daha verimli sürdürülmesiyle ilgili devlet harcamalarını içeren,
genel idare organları tarafından sınai kuruluşlara araştırma, ticari tanıtma faaliyetleri,
103
jeolojik araştırma sonuçları ve belirli sanayi gruplarının teftişi ve düzenlenmesi
hizmetlerinin yürütülmesi ile ekonomik kalkınma, bölgesel dengesizliklerin
giderilmesi, istihdam fırsatlarının yaratılması gibi devlet amaçlarının oluşturduğu,
ekonomik hizmetler yer almıştır
Finansman Tipi Sınıflandırma :
Genel devlet tanımına giren bütün kurumları kavrayabilmek için ihtiyaç
duyulan, devirli ödenekleri izlemek için geliştirilmiş, harcamanın hangi kaynakla
finanse edildiğini gösteren ve tek haneli koddan ibaret olan bir sınıflandırmadır.
Finansman tipi kodlar; genel ve katma bütçe, sosyal güvenlik kurumları, özerk
kuruluşlar, döner sermayeler, özel ödenekler, dış proje kredileri ve bütçe dışı
fonlardan oluşmaktadır.
Ekonomik Sınıflandırma :
GFS esaslarına göre oluşturulan bu sınıflandırma; devlet faaliyetlerinin, milli
ekonomi üzerindeki etkilerine göre gruplanmasıyla oluşturulmuştur. Devlet
faaliyetlerinin, milli gelir ve piyasa ekonomisi üzerindeki etkilerinin ölçülmesini
amaçlayan bir sınıflandırmadır. Bu sınıflandırma; bütçe politikalarının seçici bir
şekilde uygulanmasını sağlamaktadır (Cura, 2003, 6-7).
Konsolide bütçe kapsamındaki kurum ve kuruluşların 2004 yılı Bütçeleri
Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre hazırlanarak kanunlaşmış ve 01.01.2004
tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Analitik bütçe sınıflandırmasının 01.01.2005
tarihinden itibaren mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve
denetleyici kurumlar ile özel bütçeli kurum ve kuruluşlarda, 01.01.2006 tarihinden
itibaren döner sermayeli kuruluşlar ile diğer kurum ve kuruluşlarda (Kamu İktisadi
Teşebbüsler hariç) tamamen uygulamaya geçirilmesiyle, genel devlet tanımına giren
tüm kurum ve kuruluşların mali planlarının ve mali raporlarının uluslararası
standartlara uygunluğu sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, performans
esaslı bütçelemeye temel teşkil edebilmesi ve mali yapıda saydamlığın ve hesap
verebilirliğin sağlanması hedeflenmektedir (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü, 2004, 8).
104
5.2.2.3 Performans Esaslı Bütçelemeye GeçiĢ
Dünyadaki performans esaslı bütçelemeye geçiş yönünde yaşanan gelişmelere
paralel olarak ülkemizde de Maliye Bakanlığı’nca , 2001 yılında “Sürekli Kalite
Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Projesi”
çerçevesinde pilot çalışmalar yapılmıştır. Proje kapsamında altı kurumda pilot olarak
seçilen çeşitli faaliyet ve projelere ilişkin performans esaslı bütçeleme çalışmaları
yapılarak, bu faaliyet/projeler için 2003-2007 yıllarını kapsayan stratejik planlar ile
2003 yılı performans planları ve kaynak ihtiyaç planları hazırlanmıştır (Erüz, 2005,
64 ).
5018 sayılı Kanun ile getirilmiş olan Performans esaslı bütçeleme sistemi
stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu olmak üzere esas olarak üç
unsur üzerine oturmaktadır. Stratejik planlar, kurumların ileriye dönük misyon ve
vizyonlarını ortaya koyarak, kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve
hedeflerini belirlerken, performans programları, stratejik planda belirlenen stratejik
amaç ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef
düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile
kurumun kaynak ihtiyacını, performans göstergelerini ortaya koyan ve kurumun
bütçesine dayanak teşkil eden belgelerdir. Faaliyet raporları ise, kurumun performans
programı uyarınca yürüttüğü faaliyet sonuçlarının, hedeflenen sapmaları ve
nedenlerini içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan
raporlardır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005, 20).
Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik
planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve
programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesinde Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik
planlarında yer alan misyon, vizyon ve stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve
performans esasına dayalı olarak hazırlanır. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik
planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede
yürütecekleri faaliyetleri ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları
105
belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 9, 18).
Kamu harcama reformu kapsamında hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kaynaklarının etkili, verimli ve tutumlu
kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçiş öngörülmüştür
(Erüz, 2005, 64 ).
5.2.3 Muhasebe Alanında Yapılan Düzenlemeler
Kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri mali yılın hesaplarında
gösterilir. Bütçe gelirleri tahsil edildiği, bütçe giderleri ise ödendiği yılda
muhasebeleştirilir. Kamu hesapları mali yıl esasına göre tutulur. Mali yılın bitimine
kadar fiilen yapılmış olan ödemelerden mahsup edilmemiş olanların, ödenekleri saklı
tutulmak suretiyle, mahsup işlemleri mali yılın bitimini izleyen bir ay içinde
yapılabilir. Zorunlu hallerde bu süre, Maliye Bakanlığı tarafından bütçe giderleri için
bir ay, diğer işlemlerde beş ayı geçmemek üzere uzatılabilir (Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 51, 57). Böylelikle bütçelerde sapmaların
önüne geçilmiş olunacaktır. “ Bütçeler ile Kesin Hesaplar Arasındaki Farklar” bir
ölçüde de olsa azaltılmış olacak ve her yıl ne kadar mali işlem yapıldığı, bu anlamda,
net olarak ortaya konacaktır. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi sayesinde, kurumlara
ilişkin olarak derlenecek olan istatistiki veriler daha anlamlı hale gelecektir (Öz ve
Kaplan, 2005, 249). Kamu yönetiminde son derece radikal reformlar gerçekleştirmiş
olan Yeni Zelanda bu alanda da öncü olmuş, kamu mali yönetimine Tam Tahakkuk
Esasına Dayalı Devlet Muhasebesi sistemine entegre etmiştir. Avustralya ve Kanada
tahakkuk muhasebesini kurma çalışmalarında son aşamaya gelmişlerdir (Gören, 2000,
98).
5.2.4 Denetim Sisteminde Yapılan Düzenlemeler
Denetim:Kamu Yönetimi Temel Kanununda “Kamu kurum ve kuruluşlarının
faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve
kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı
hale gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata,
106
önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına
göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak
değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır”
şeklinde tanımlanmıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 252).
Mali yönetim ve kontrol sistemi alanında en köklü değişim 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yapılmıştır. Bu Kanunla mali yönetim ve
kontrol sistemimizin bütünüyle yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir.
Kanunda, planlama bütçeleme süreci yeniden tanımlanmış, idarelerin yönetim
sorumluluğuna ağırlık verilmiş, bütçe ve muhasebe birliğinin sağlanmasına yönelik
düzenlemelere yer verilmiş, sonuç veya amaç odaklı bir mali yönetim sistemi
kurulmaya çalışılmış ve yeni bir iç kontrol mekanizması oluşturulması öngörülmüştür
(Arcagök, 2005, 83 ).
Denetim konusunda “İç Kontrol”, “İç Denetim” ve “Dış Denetim” ayrımını
yapmak yerinde olacaktır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda iç kontrol
“Kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için
uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim
faaliyetleridir” şeklinde tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 55, 59). İç denetim, “Kamu idaresinin çalışmalarına değer
katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına
göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan
bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir” şeklinde
tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 63, 67).
Dış denetim ise faaliyet sonuçlarının dışarıdan bir kurum tarafından
değerlendirilmesidir. Dış denetim kurumu Sayıştay’dır. Sayıştay Kanun Tasarısı
Taslağında Sayıştay’ın “Düzenlilik” ve “Performans” denetimi yapması
öngörülmektedir. Düzenlilik denetimi, “Mali Denetim” ve “Uygunluk Denetimini”
kapsamaktadır. Mali denetim, mali tablo ve raporların güvenilirliği ve doğruluğuna
ilişkin denetimdir. Uygunluk denetimi ise, mali işlemlerin mevzuata uygunluğunun
denetimidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 68, 73).
107
5.2.4.1 Ġç Kontrol
Avrupa Birliği uygulamasında kamu mali Yönetimi ve Kontrolü alanına ilişkin
olarak Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control) yaklaşımı
kullanılmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe
tanımları ve kurallarına, iyi mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkinlik, etkililik ve
tutumluluğa uymalarını sağlamak amacıyla hükümet veya yetkili kuruluşlar
tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak
tanımlanmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, hükümetin, tüm gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerini kapsar. Kamu İç mali kontrol sistemi, yapısal olarak, idarelerin
yönetim sorumluluğu çerçevesinde, mali yönetim ve kontrol sistemi ile iç denetim
mekanizmalarından ve bu iki alandaki merkezi uyumlaştırma birimlerinden oluşur
(Arcagök, 2005, 84).
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ na göre iç kontrol; idarenin
amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili,
ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını,
muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim
bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından
oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer
kontroller bütünüdür. Görev ve yetkileri çerçevesinde, mali yönetim ve iç kontrol
süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığı’nca, iç denetime ilişkin
standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu Tarafından belirlenir,
geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve
kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 55, 59).
5018 sayılı Kanunun getirdiği mali kontrol modeline göre, her bir kamu
idaresinde mali işlemleri yürüten mali hizmetler birimi kurulması, harcama öncesi
kontrolün üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak mali kontrol yetkilileri tarafından
yapılması, muhasebe hizmetlerinin muhasebe yetkilisince gerçekleştirilmesi ve
harcama sonrasında iç denetimin de yine üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç
denetçiler tarafından yapılması gerekmektedir. Bu fonksiyonları ifa edecek personel,
108
kural olarak, kamu idarelerinin personeli olacaktır. Ancak bu kuralın iki istisnası
bulunmaktadır. Birincisi, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin merkez dışı
birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi il defterdarlıkları tarafından yerine
getirilecektir. İkincisi ise hazine saymanlıkları hariç olmak üzere, genel bütçe
kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe yetkililerinin Maliye Bakanlığı’nca
atanmasıdır (Arcagök, 2005, 92 ).
5.2.4.2 Ġç Denetim
İç denetim, tanımından da anlaşılacağı üzere bir etkinlik denetimidir. İç kontrol
ise, yukarıda belirttiğimiz gibi bir hukuka uygunluk denetimidir. İç denetim
faaliyetleri, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerin risk yönetimi,
yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde
sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara
uygun olarak geliştirilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde
63, s: 67). İç denetçi görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir
görev verilemez ve yaptırılamaz.
İç denetim elemanı olan iç denetçiler, nesnel risk analizlerine dayanarak kamu
idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek, kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde
bulunmak, harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak ve kanunla verilen
diğer görevleri yerine getirmekle görevlidirler (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 64, 68). Burada dikkat edilmesi gereken bir husus iç
denetçilerin harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi de yapabileceğidir. Burada
yasanın lafzına bağlı kalarak bu yasal uygunluk denetimin sadece harcama sonrasında
olacağını söyleyebiliriz. Dolaysısıyla, iç denetçilerin asıl görevinin performans
denetimi yapmak olduğu ortaya çıkmaktadır. Ancak, önemle belirtmek gerekir ki
performans denetiminde yetkili kurum Sayıştay’dır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile “İç Denetim Koordinasyon
Kurulu” oluşturulması hükme bağlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Bakanlığı, 2006, madde 66, 70). Kurulun başlıca görevleri, iç denetime ilişkin
109
raporlama standartlarını belirlemek, uluslararası uygulamalar ve denetim
standartlarıyla uyumlu risk analizleri yöntemleri geliştirmek, kamu idarelerinin
denetim birimleri ile işbirliğini sağlamaktır.
Maliye Bakanlığına Bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Yedi üyeden
oluşur. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nın
bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakanın, biri İçişleri
Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile
Bakanlar Kurulu tarafından atanır. Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan
birinin ekonomi, maliye, muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine
sahip öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler bir sürenin sonunda
yeniden atanabilirler. Gerekli görülen hallerde İç Denetim Koordinasyon Kurulu, oy
hakkı olmamak kaydıyla teknik yardım almak ve danışmanlık amacıyla uzman kişileri
de toplantılara davet edebilirler (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,
madde 66, 71).
5.2.4.3 DıĢ Denetim
Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,
yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet
Meclisi’ne raporlanmasıdır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,
madde 68, 73). Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası standartlar dikkate
alınarak mali denetim, hukuki denetim ve performans denetimi şeklinde
gerçekleştirilir. Dış denetimin asıl amacı performans denetimidir. Zira, Sayıştay 1996
yılından itibaren performans denetimi geçekleştirmek için yetkilendirilmiş ve
görevlendirilmiştir. Sayıştay, hazırlayacağı “Dış Denetim Genel Değerlendirme
Raporunu” TBMM’ye sunar (Öz ve Kaplan, 2005, 258).
Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate
alınarak; birincisi, kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak,
mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerin
110
gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki
düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, ikincisi kamu kaynaklarının etkili,
ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet
sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle
gerçekleştirilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,madde 68, 74).
Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen
raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. Denetimler
sonucunda, düzenlenen raporlar, idareler itibariyle konsolide edilir ve bir örneği ilgili
kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim
raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel
değerlendirme raporunu TBMM’ ne sunar (Saraç Osman, Maliye Dergisi, 151 ).
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin yasal
düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir. Bu bağlamda işaret
edilmesi gereken bir başka nokta da, Sayıştay denetim kapsamına giren kuruluşların
sayıca artacak olmasının getireceği iş yükü artışının kamu idarelerinde iç kontrol ve iç
denetim sistemlerinin oluşumu, modern denetim metotları ve bilişim teknolojisi
imkanları ile dengelenecek olmasıdır. Tek tek işlemlere odaklanan “İşlem Tabanlı
Denetim” yaklaşımının getirdiği iş yükü ile “Sistem Tabanlı Denetim” yaklaşımının
getireceği iş yükü ayrı kriterlere göre değerlendirilmek durumundadır. Dolayısı ile iç
denetim, teftiş, soruşturma, inceleme fonksiyonlarının bir kurumda iyi ve sağlıklı
tanımlanması Sayıştay’ın dış denetim fonksiyonunun da iyi işlemesi için ön koşuldur
(Saraç Osman, Maliye Dergisi, 153 ).
İlk kez Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Sayıştay denetimine tâbi
tutulan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli idarelerin 31.12.2005
tarihine kadar olan işlemlerinin dış denetimi ilgili kanunlarındaki hükümlere göre
yapılmaya devam edilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde
68, s: 86). Yani 1 Ocak 2004- 31 Aralık 2005 tarihleri arasında, adı geçen kurumların
dış denetiminde bir değişiklik olmayacaktır. Ancak 1 Ocak 2006 tarihinden itibaren
111
bu kurumlar da yapılacak düzenlemeye ve bu kanun hükümlerine göre Sayıştay’ın dış
denetimine tabi olacaklardır.
5.2.5 Getirilen Diğer Düzenlemeler
•Döner sermaye işletmeleri ve fonlar tasfiye edilmektedir. Kanun kapsamındaki
kamu idarelerinde kurulmuş bulunan döner sermaye işletmeleri ve fonlar 31.12.2007
tarihine kadar tasfiye edilecektir. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı
olarak kurulmuş bulunan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri ilgili
idarelerin içinde yer alacaktır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, 2005, 19).
•Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri; Devletin milli
güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve
kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak
üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin
gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de
örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek, bu amaçların dışında, Başbakanın ve
ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve seçim
ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı,
genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemez (Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 24, 32).
•Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları
gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek ve bütçelerde öngörülmeyen
hizmetler için, bu kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II) sayılı
cetvelde yer alan idarelerden merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilecek
olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar
Maliye Bakanlığı bütçesine yedek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya
Maliye Bakanı yetkilidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,
madde 23, 32).
•Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında
artışa engel veya eksilmeye neden olunması olarak tanımlanan kamu zararına nelerin
112
sebep olacağı 5018 sayılı Kanunda belirtilmiştir. 5018 sayılı Kanunda, kamu
kaynakları ile yükümlülüklerin yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında
veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi
suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi sonucu kamu zararının
oluşacağı hükme bağlanmıştır. Ne var ki, “Gerekli önlemlerin alınmaması” veya
“Gerekli özenin gösterilmemesi” ifadelerinin yeterince açık olmaması nedeniyle,
kişilerin sorumluluklarını net olarak ortaya konulması mümkün olamayacak ve
dolayısıyla bu hüküm, yönetmeliğin uygulayıcıları arasında farklı yorumlara yol
açarak çeşitli sorunlara neden olacaktır. Uygulamada ortaya çıkabilecek bu soruna
sebep olunmaması amacıyla 5436 sayılı Kanun ile bu ifadeler çıkarılmış ve olası
yanlış yorumların önüne geçilmiştir. Diğer taraftan, “Kontrol, denetim, inceleme,
kesin hüküm bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının,
zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanuni faiziyle birlikte ilgililerden
tahsil edileceği hükmünde yer alan kanuni faizden, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve
Temerrüt Faizine İlişkin Kanunda öngörülen faizin mi yoksa 6183 sayılı sayılı
Kanunda öngörülen faizin mi anlaşılması gerektiği yönünde ortaya çıkabilecek
karışıklıkların giderilmesi amacıyla, 5436 sayılı Kanun ile “Kanuni Faiz” ifadesi
“İlgili Faiz” ile değiştirilerek söz konusu durumlara ilişkin ilgili kanunlarında
öngörülen faizlerin uygulanacağı açıklığa kavuşturulmuştur ( Öztürk Gönül, 2006,
18).
113
SONUÇ
Türkiye sanayileşen, kent nüfusu sanayileşmeden daha hızlı olarak artan, ülke
içi ve dışı ile hızlanan ve çeşitli biçimlerde haberleşen, akışkan ve artış hızı azalarak
artan nüfusa sahip bir ülkedir. Bu durumda, Türkiye'de devlet, genişleyen ve
çeşitlenen kamu hizmetleri talebi ile karşı karşıya kalmaktadır. Bu artan ve farklılaşan
talepler karşısında politika oluşturma kapasitesi zorlanan kamu yönetimi sistemi,
onlara genellikle yanıt veremeyen bir durumdadır. Ancak, kamu yönetimi bazı özgül
istekleri karşılayan veya sadece onlara karşı hassasmış izlenimini veren bir görüntü
arz etmeye başlamıştır. Bu durumda, siyasal sistemin tüm vatandaşlara eşit olarak
hizmet sunması olanaksız bir hale gelmeye başlarken devletin hakça hizmet üretim ve
dağıtımı yapabilmesi sorgulanma; devletin ajanlarına ve siyasal kadrolara olan
güvenin aşınma; devletin kurum ve kurallarının işleyişini mümkün kılan siyasetin
meşruluk zeminlerinin yıpranma noktasına gelmesi söz konusudur.
Günümüzde pek çok ülke, tüm dünyada piyasa ekonomisinin yükselişi ile
birlikte daha çok tartışılır hale gelen devletin ekonomideki yeri konusunda yeni
adımlar atmaya başlamıştır. Bugün devletin görev ve sorumluluklarının yeniden
tanımlanması yönünde güçlü eğilim mevcuttur. Bu yeni tanımlama ile birlikte
devletin görevlerini etkin bir şekilde gerçekleştirmesi için mali alanda disiplinin
sağlanması gerekmektedir.
Değişimim hızlandığı, küreselleşme ve bilgi toplumunun gerektirdiği yönetim
anlayışına dayalı olarak, dünyada kamu mali yönetim sistemlerinde değişim ihtiyacı
öne çıkmış bulunmaktadır. Sadece kamu mali yönetim sistemlerinde değil kamu
yönetim anlayışında da yeniden yapılanma ihtiyacı ortaya çıkmış, sanayi
toplumundan bilgi toplumuna doğru geçiş, mevcut kalıplar içinde kamu
yönetimlerinin değişen şartlara uyum sağlamasınının güçlülüğünü ortaya çıkarmıştır.
Bunun sonucunda, yeni kamu yönetimi anlayışı ortaya çıkmış, bir çok ülke kamu
yönetimleri, anlayış ve uygulama değişikliğine gitmişlerdir.
Ülkemizde 1990’ lardan itibaren kaynak kullanımında ekonomik ve rasyonel
kararlar alınamamakta, kurumların faaliyetleri ile hedefleri arasında sapmalar
114
oluşmaktadır. Çağdaş bütçeleme teknikleri kullanılmadığından en yüksek verimi
getirecek analizler ile kamu kaynak kullanım sisteminde etkinlik ve verimlilik elde
edilememektedir. Kamu hizmetlerine bugün ve gelecekte yeterli kaynak ayrılması ve
önceliklerin belirlenmesi, politika oluşturmayı ve planlamayı etkilemektedir. Bu
sistemin işleyebilmesi için harcama programının politika öncelikleri ve bütçe gerçeği
ile uyumlu olması gerekmektedir.
Mali disiplinin sağlanması, kamu harcamaları ile kamu gelirlerinin disiplin
altına alınmasını zorunlu kılmaktadır. Öte yandan ülkemizde en önemli ekonomik
sorunlarından biri olan yüksek enflasyonu önlemeye yönelik, Merkez Bankası’ nın
özerkliğini tanımayan adımlar atılmış ve ülkemizde Merkez Bankası, Merkezi
yönetimden ayrı olarak kendisine hedefler koyarak enflasyonla mücadele etmektedir.
Bu çerçevede ülkemizde artık enflasyon bir problem olmaktan çıkmış durumdadır.
Aynı zamanda ülkemizde yıllardır “Vergi Reformu” adı altında yapılan bir çok
düzenlemenin vergi sistemimizin iyileştirilmesi yönünde yeterli olmadığı açıktır. Bu
nedenle vergi sistemimizin ideal bir vergi sisteminde olması gereken açıklık, basitlik,
etkinlik ve tarafsızlık ilkeleri çerçevesinde yeniden yapılandırılması gerekmektedir.
Bu bağlamda ülkemizde 5018 sayılı Kanun ile bütçe bütünlüğünün sağlanması,
kalkınma planı ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulması, sağlıklı bir hesap verme
mekanizmasının tesisi, harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden
kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması, kamu mali yönetiminde
etkinlik, tutumluluk, hesap verebilirlik, şeffaflık ve çok yıllı ile orta vadeli harcama
sistemine geçilmesi gibi çağdaş mali yönetim ilkelerinin hayat geçirilmesi
amaçlanmaktadır.
Ülkemizde 5018 sayılı Kanun çerçevesinde 2006 yılından itibaren orta vadeli
harcama sistemine göre bütçe oluşturulmasına geçilmiş bulunmaktadır. Ülkemizde
2002 yılı sonrası dönemde bütçe büyüklükleri üzerinde olumlu gelişmeler olmuştur.
2001 kriz sonrası uygulanan sıkı maliye politikaları, faiz giderlerinin düşmesi ile
sağlanan bütçe disiplini, bütçe açıklarının düşmesini sağlamıştır. Maliye
Bakanlığı’ndan yapılan açıklamalarda bütçe giderleri, bütçe gelirleri, faiz giderleri,
115
bütçe açıkları yönünden gerçekleşmelerin hedeflerle uyumlu olduğu ve geçmiş yıllara
göre önemli iyileşmeler kaydedildiği belirtilmiştir.
5018 sayılı kanunla öngörülen harcama öncesi kontrol mekanizmasının Avrupa
Birliği normlarıyla uyum ve uygulanabilirlik açısından eksik yönleri olduğu ve geçiş
süreci içinde bu eksikliklerin giderilmesi gereğini belirtmek gerekir. Harcama öncesi
kontrolün ön mali kontrol olarak değiştirilmesi, ön kontrolün ve muhasebe hizmetinin
idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde gerçekleştirmesinin sağlanması, bu
görevleri yürüteceklerin rol ve sorumluluklarının açık bir şekilde tanımlanması,
kapsamlı eğitim programlarının uygulamaya konulması, merkezi uyumlaştırma
birimlerinin etkili faaliyet göstermesinin sağlanması ve idarelerin teşkilat yapılarında
gerekli düzenlemelerin yapılmasının yeni sistemin başarılı bir şekilde uygulanması
gerekli olduğu düşünülmektedir.
Modern iç denetim günümüz kamu idarelerinin ihtiyaçları dikkate alındığında
geriye dönük klasik denetimi kapsamakla birlikte, mutlaka ileriye dönük olmalı, daha
iyiye ve yeniliğe dayalı değişimi hedeflemelidir. Maliyet düşürücü, yenilik getirici,
sistemleri sorgulayıcı, iş ve hizmetlerin kalitesini yükseltici, eğitici, etkin, ekonomik
ve verimliliği artırıcı olmalıdır. Değişime ve yeniliklere açık ve dinamik, idarenin iş
ve işlem akışlarına, iç kontrol mekanizmalarının ve idare sistemlerinin çalışmalarına
bağlı olarak doğabilecek riskleri proaktif biçimde önceden öngörebilecek yapıda
olmalıdır. Doğabilecek risklere ilişkin proaktif tedbirler almayı amaçlayan, çağdaş ve
uluslararası standartlara uygun, uygulayıcı gözü dahil makro, mikro çok çeşitli
açılardan bakabilen kaliteli ve üstün vasıflı objektif bir denetim niteliği taşımalıdır. İç
denetim ülkemiz dışında tüm dünyada gerek Kıta Avrupası ve gerekse Anglo Saxon
kültürlerden gelen farklı ülkelerde aynı şekillerde uygulanmaktadır. Detaylı ve genel
kabul görmüş mesleki standartları etik kuralları, uygulama rehberleri ile kamu
yönetimimizde kısa zamanda büyük önem kazanacaktır. Ülkemiz iç denetim
uygulaması 5018 sayılı Kanun ile 2006 yılında yürürlüğe girmiştir.
Dış denetim kurumu “Sayıştay” dır. 5018 sayılı Kanun ile merkezi idareye dahil
kurum ve kuruluşlarla il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ve
mahalli idare birliklerinin dış denetiminin Sayıştay tarafından yapılacağı kanunda
116
belirtilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile artık kamu idaresi çerçevesinde hiçbir kurum
Sayıştay Denetiminin dışında kalmamakta ve böylece bütçe içerisinde yer alan her bir
bütçe kalemi Sayıştay tarafından denetlenmesine imkan vermektedir. Burada Sayıştay
tarafından yapılan harcama öncesi kontrol ise kaldırılmıştır. Ayrıca Sayıştay, yapacağı
denetimde performans esasına dayalı bir denetim yapacaktır.
Dünyada hızla yaygınlaşan performans esaslı bütçeleme anlayışı, Türkiye’nin
2006 yılından itibaren uygulaması, dünyadaki değişimi zamanında yakalamak
açısından umut verici gözükmektedir. Aynı zamanda ilk uygulama örneklerinden elde
edilen tecrübelerden de yararlanılacak olması, doğru bir yapının oluşturulması
açısından avantaj oluşturmaktadır. Ancak, bu noktada performans esaslı bütçelemenin
başarısının, kamu yönetimi anlayışımızda genel bir değişime bağlı olduğunun da
gözden kaçırılmaması gerekir. Performansa dayalı bütçe tekniğinin diğerlerinden
temel ayrılığı, mali disiplini sağlamayı hedeflemesidir. Diğer bir deyimle kamu
yönetiminde etkinliği ve verimliliği arttırmak amacını korurken, bunun yanı sıra kamu
harcamalarında mali disiplinin sağlanması da amaçlanmaktadır. Mali disiplinin
sağlanmasında üç ila beş yıllık planlar önemli araçlardır. Önemli olan iyi bir yapının
kurulması, geçiş döneminin iyi planlanması ve kamu idarelerince uygulamanın
sahiplenilmesidir. Performans esaslı bütçelemenin sağlayacağı faydaları elde etmek
için sabırlı olunmalı ve beklentiler gerçekçi bir düzeyde tutulmalıdır
5018 sayılı Kanun çerçevesinde ülkemizde mali disiplin sağlanması açısından
atılan en büyük adımlardan bir tanesidir. Ülkemizde 2006 yılından itibaren
uygulamaya geçen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mali disiplinin
sağlanması açısından gelişmiş ülkelerde uygulanmakta olan bir çok kural bu kanun
çerçevesinde Türk Kamu Mali hayatına girmiştir. Bunun yanında ülkemizde mali
disiplinin sağlanması yönünde bu işi başarı ile yapan ülke örneklerine bakarak nelerin
yapılması gerektiği ve nelerin yapılmaması gerektiğinin çerçevesi iyi çizilmelidir.
Ülkemizde Kamu Yönetiminde Mali disiplinin sağlanması konusunda sadece
Hükümetlerin bir işi gibi algılanması döneminin bitmesi gerektiği, tüm sivil toplum
örgütleri ve tüm toplum açısından takip edilmeli, ülkemizde mali disiplinin
sağlanması konusunda yönetimler baskı altına alınmalıdır.
117
KAYNAKÇA
ADETEF/TURKEY (1995) , “Budget and Accounting Structure” Report No:2, Paris
Akar, Yasin (2001), “Kamu Harcama Yönetiminde Disiplin ve Etkinlik”, Uzmanlık
Tezi, Ankara: T.C Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü
Akdoğan A.Argun, Onur Ender Aslan (2002) “Kamu Yönetimlerinde Değişim:
Sonraki Adımlar”, Amme İdaresi Dergisi c.35. S.2
Akın, Cengiz (1998), “Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme İhtiyacı”, Türk İdare
Dergisi, c. 70 S.419
Aktan, Coşkun Can, “Devlette Mali Disiplinsizlik Sorunu”, Erişim:
www.canaktan.org/canaktan-personal/canaktan-arastirmalari/anayasal-iktisat/aktan-
mali-disiplinsizlik.pdf (8 Aralık 2006)
Aktan Coşkun Can (2003), Değişim ve Devlet, Ankara: TİSK Yayınları
Arcagök, Mehmet Sait (2005), “Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama
Öncesi Kontrol”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim: maliyesempozyumu.
Pamukkale.edu.tr/20malsemp.pdf, (8 Aralık 2006)
Arın, Tülay (2000), “Parlamenter Bütçe Denetimi- Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı
ve İşlemler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, Parlamento ve Sayıştay Denetimi,
İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları
Ataç Beyhan (1999), Maliye Politikası Gelişimi, Amaçları, Araçları ve Uygulama
Sorunları, Anadolu Üniversitesi Eğitim, Sağlık ve Bilimsel Araştırma Çalışmaları
Vakfı Yayınları No: 118, Genişletilmiş Beşinci Baskı
118
Atiyas İzak, Şerif Sayın (1997), Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe
Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve
Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları
Atiyas İzak, Şerif Sayın ( 2000), “Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, Kamu
Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
Yayınları
Ayşe, Ahmet Özen (2002), “Avrupa Birliği’nde Mali Disiplinin Sağlanmasına
Yönelik Maastricht Kriterlerinin Anayasal İktisat Perspektifinden
Değerlendirilmesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi c.4
S.2
Batırel, Ömer Faruk (1981), Kamu Bütçesi, İstanbul: Nihat Sayar Yayın ve Yardım
Vakfı Yayınları İkinci Baskı
Batırel, Ömer Faruk (1987), Kamu Bütçesi, İstanbul: Nihat Sayar Yayın ve Yardım
Vakfı Yayınları Beşinci Baskı
Batırel Ömer Faruk (1990), Kamu Bütçesi, İstanbul: Çağ Ofset Yayınları
Bor K. Gülsüm (2000), “ Kamu Harcamalarının Etkinliğinin ve Performansının
Ölçülmesi”, Uzmanlık Tezi, Ankara: T.C Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Kamu
Finansmanı Genel Müdürlüğü
Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2005), Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü 2004 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları
Corsetti G. , N. Roubini, Çev. Haluk Egeli (2003), “ Denk Bütçe Kuralları Üzerine
Yaklaşımları Karşısında Avrupa Yaklaşımları”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü Dergisi c.5 S.2
119
Cura, Serkan (2003), “Türkiye’ de Mali Şeffaflığı Sağlamaya Yönelik Bir Uygulama:
Analitik bütçe Sınıflandırması”, Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi Dergisi c.18 S.1
Çelebi, Kemal (1998), Türkiye’de Ekonomik İstikrarsızlığın Dışsal- Yapısal
Nedenleri ve İstikrar Politikaları, Manisa: Emek Matbaacılık
Çiçek, Seçil (2004), “Bütçe Açıkları ve Mali Uyum Süreci: Türkiye Örneği”,
Uzmanlık Tezi, Ankara: Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü
Dean P. (1997), “The Relevans of A Medium Term Expenditure Framework to the
Needs of Developing and Transtional Countries”, Draft.
Dedeoğlu Emin, Ferhat Emil, Cem M. Erdem (2000), “ Kamu Mali Mevzuatının
Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler”, Kamu Maliyesinde Saydamlık,
İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları
Dinçer Ömer ve Cevdet Yılmaz (2003), “Değişimin Yönetimi için Yönetimde
Değişim”, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:1, Ankara: Başbakanlık Yayınları
Easterly W. (1998), “ When İs Fiscal Adjustment an illusion?, World Bank, Erişim:
www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2109/wp2
109.pdf, (27 Şubat 2007)
Edizdoğan Nihat (1998), Kamu Bütçesi, Bursa: Ekin Kitabevi
Emil Ferhat, Aziz Konukman (2000), “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali saydamlık”, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı Yayınları
Emil Ferhat, Hakan Hakkı Yılmaz (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar Programları
ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi: Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine
Gözlemler, Ankara: ERC/ODTÜ Uluslararası Ekonomi Kongresi, Erişim:
www.erc.metu.edu.tr/menu/series03/0307.pdf , (15 Mart 2007)
120
Erdem, Can Memduh (2000), “Bütçe Şeffaflığı ve Disiplini: Türkiye’de Bütçe
Şeffaflığı ve Disiplinini Bozan Unsurlar”, Uzmanlık Tezi, Ankara: T.C Hazine
Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü
Erüz, Ertan (2005), “ Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”,
Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim: maliyesempozyumu.Pamukkale.edu.tr/20
malsemp.pdf, (08 Aralık 2006)
Fonlar, Erişim:www.hazine.gov.tr/fonlar 230801.htm (17 Ocak 2007)
Gediz Burcu, Yalçınkaya M.Hakan (2001), “Nasıl Bir Bütçe Politikası”, Yönetim ve
Ekonomi Dergisi c.7 S.1
Gönüllü Erkut, Sinan Sönmez (1989), “Az Gelişmiş Ülkelerin Dış Borçlanma Süreci
Üzerinde Bunalımın Etkileri”, Dördüncü Maliye Eğitim Sempozyumu, İzmir: Aslar
Matbaacılık
Gören, İhsan (2000), “ Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve
Denetim”, Parlamento ve Sayıştay Denetimi, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal
Etüdler Vakfı Yayınları
Gülen Fikret, “ Bütçe ve Saydamlık”, Erişim: http://www.saydamlik.org/butcevesay
damlik.html (12 aralık 2006)
Günay Ayşe, Ahmet Özen (2002) “Avrupa Birliği’nde Mali Disiplinin Sağlanmasına
Yönelik Maastricht Kriterlerinin Anayasal İktisat Perspektifinden
Değerlendirilmesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, c. 4
S. 2
Hürcan Yasemin Gürsoy (1999), Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal
Düzenlemelerin Yeri, Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi,
Ankara: T.C Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Ekonomik Araştırmalar Genel
Müdürlüğü Yayınları
121
Hürcan Yasemin, Emine Kızıltaş, Hakan Yılmaz (2000), “Türk Kamu Mali Yönetimi
Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde- IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde
Bir Değerlendirme”, Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve
Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları
IMF (1998), Manual on Fiscal Transparency Erişim: http://www.imf.org/external/
np/fad / trans/manual/intro.htm (5 Nisan 2007)
Kalkandelen A.Hayrettin (1998), “ Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Türk
İdare Dergisi, c. 70 S.420
Kamu Reformu Araştırması (2002), İstanbul: Türkiye Sanayicileri ve İşadamları
Derneği Yayınları
Kesik Ahmet (2005), “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve
Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçenin Uygulanabilirliği”, Yirminci Maliye
Sempozyumu Erişim: maliyesempozyumu. Pamukkale. edu.tr/20malsemp.pdf, (08
Aralık 2006)
Kızıltaş Emine (2001), IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları, Bu
Standartların Türkiye’de Uygulanabilirliği ve Bu Konuda Yapılması Gereken
Düzenlemelere İlişkin Öneriler, Ankara: T.C Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu
Kızıltaş Emine (2003), “Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi”, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı
16, Sonbahar
Konukman Aziz (2000), “Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine bir Değerlendirme”,
Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
Yayınları
Kopits G. ,Craig J. (1998), Transparency in Government Operations, IMF Occasional
Paper, No: 158
122
Kopits G. , Symansky S. (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper No: 162
Kuyaksil Ali (1995), “ Yönetimi Yeniden Düzenleme”, Türk İdare Dergisi c.67 S.407
Mackenzie G. A , Stella (1996), “Quasi Fiscal Operations of Public Financial
Institutions”, IMF Occassional Paper, 142, Washington D.C
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2004), “Analitik Bütçe
Sınıflandırması El Kitabı”, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2005), “2004 Yılı
Faaliyet Raporu”, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları
Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı (2006), “5018 Sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları
Musgrave R. (1981), “Leviathan Cometh or does he?” in H. Land- H.Tideman:
Taxable Expenditure limitations, Urban Institute Press, Washingon D.C
Nemli Arif (1989), “Gelişmekte Olan Ülkelerde Dış Finansman Sorunu”, Dördüncü
Maliye Eğitim Sempozyumu, İzmir: Aslar Matbaacılık
OECD (1998), “Survey of Recent Budgetary Developments”, Public Management
Service, Paris, Erişim: www.oecd.org/dataoecd/42/46/35651089.pdf, (22 Ocak 2007)
OECD (1999), “Senior Budget Officials Meeting, Statement by Chair”, Public
Management Service
Öz Ersan, Ersin Kaplan (2005), “Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması”,
Türk İdare Dergisi S.446
Özer Ahmet (1995), “Türkiye’nin Yönetim Yapısına Toplu Bakış ve Yeniden
Düzenleme İhtiyacı”, Türk İdare Dergisi, c.67 S.406
123
Öztürk Namık Kemal (2002), “Bürokratik Devletten Etkin Yönetime Geçiş: İyi
Yönetişim”, Türk İdare Dergisi c.74 S.437
Öztürk Gönül (2006), “Son Değişikliklerle Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu”, Kamu Hesaplarına Uzman Bakış Dergisi S.1
Petrei H. (1998), Budget and Control, The John Hopkins University Press, Baltimore,
Mary Land
Polat Necip (2002), “Sayıştay, Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetim Etkinliği”,
Sayıştay Dergisi S.49
Poterba James M. (1996), “Balanced- Budget Rules, Budget Institutions and Fiscal
Policy in the USA”, The American Economic Rewiev, Papers and Proceedings, May.
Vol. 86, no:2
Sakal Mustafa (2003), Türkiye’ de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve
Borçlanmanın Sürdürülebilirliği, Ankara: Gazi Kitabevi
Saraç Osman, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin
Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Erişim:193.255.144.134/calismalar/yayinlar/md/md
148/kamumaliyonetimi.pdf, (16 Nisan 2006)
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2000), Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve
Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: Devlet Planlama
Teşkilatı Yayınları
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2000), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: Devlet
Planlama Teşkilatı Yayınları
Sürgit Kenan ( 1972), Türkiye’de İdari Reform, Ankara: Türkiye Ortadoğu Amme
İdaresi Enstitüsü Yayınları
124
Tanzi V. , Schuknecht L. (1999), “Kamu Kesiminin Yeniden Yapılandırılması: Son
Yıllara İlişkin Bir Değerlendirme”( çeviren: Mustafa Sakal, Maliye Yazıları no: 62)
TODAİE (1972), “İdarenin Yeniden Düzenlenmesi, İlkeler ve Öneriler”, İdari Reform
Danışma Kurulu Raporu, Ankara: Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
Yayınları
Tosun Ertan (2003), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısına İlişkin
Değerlendirme”, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı 16 Sonbahar
Türkiye’ de Kamu Harcamaları ve Kamu Borçlanması: Mali Disiplin Gereği Üzerine
Gözlem ve Öneriler (1996), İstanbul: Türkiye Sanayicileri ve İşadamları Derneği
Yayınları
Uluğ Feyzi (2004), “ Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel
Kanunu Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış, Amme İdaresi Dergisi c.37 S.1
Wildavsky A. (1986), Budgeting- A Comparative Theory of Budgetary process,
Second Revised Edition, New Brunswick: Transaction Books
World Bank, 1998, s:17, Public Expenditure Management Handbook,The World Bank
Washington, D.C ,Erişim: www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/
pem98.pdf, (18 Nisan 2007)
World Bank Report, “ Republic of Turkey, A Report on the Development of
Accounting, Financial Reporting and Auditing Services”, January 1993, Worldbank ,
Washington D.C
Yerlikaya Gökhan Kürşat (2002), Yap-İşlet-Devret Modeli: Hukuki Mahiyeti ve
Vergilendirme, Ankara: Seçkin Yayıncılık
Yılmaz Hakan Hakkı (a) (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı,
Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi
125
Yılmaz Hakan Hakkı (b) (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
Yeni Zelanda Örneği, Ankara: T.C Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü
Finansman Dairesi
Yılmaz Osman (2001), Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke
Deneyimleri, Ankara: İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki
Tedbirler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi
Yılmaz Elif Binhan, Nazan Susam (2005), “ Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma
Sürecinde Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçişin Bütçe Büyüklükleri Üzerindeki
Etkileri: Türkiye Üzerine Tahmini Model”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim:
maliyesempozyumu. Pamukkale. edu.tr/20malsemp.pdf, (08 Aralık 2006)
Yörüker Sacit (1999), Türkçe-İngilizce- Fransızca Denetim Terimleri Çeviri, Ankara:
T.C Sayıştay Başkanlığı Yayınları
1998 Yılı Hazine İşlemleri Raporu, Ankara: T.C Sayıştay Başkanlığı Yayınları
2000 Yılı Mali Raporu (2000), Ankara: T.C Sayıştay Bakanlığı
126
ÖZGEÇMĠġ
KĠġĠSEL BĠLGĠLER
Adı Soyadı : Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ
Doğum Yeri-Yılı : Kahramanmaraş- 15.02.1977
Adresi : Sümer Mah. 78 Sok. No: 19 P.K: 01140 Seyhan/ADANA
E-posta : [email protected]
Yabancı Dil : İngilizce
EĞĠTĠM DURUMU
2003-2007 : Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye
Anabilim Dalı Yüksek Lisans
1997-2002 : Çukurova Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Maliye Bölümü
1997-1998 : Çukurova Üniversitesi Yabancı Diller Merkezi
1991-1994 : Abdulkadir Paksoy Lisesi /ADANA
Ġġ DURUMU
15.09.2005- Devam E.: Çukurova Üniversitesi Ceyhan Meslek Yüksek Okulu
Öğretim Görevlisi/ ADANA
AKTĠVĠTELER
1997-2002 : Çukurova Üniversitesi Karate Takımında Yer Alma ( Karate
Takım Kaptanlığı)
2002-2005 : Çukurova Üniversitesi Karate Takımının Çalıştırılmasında
Antrenörlük