una mirada de una dÉcada al “proceso de cambio” en … · 2018-09-17 · tiene maestría en...

¿Adónde fue A pArAr lA bonAnzA?

UNA MIRADA DE UNA DÉCADA AL “PROCESO DE CAMBIO” EN BOLIVIA (2006-2015)

La Paz - 2017

¿ADÓNDE FUE A PARAR LA BONANZA?

Una mirada de una década al “proceso de cambio” en Bolivia (2006-2015)

Diego Ayo Saucedo (coordinador)

Fundación Vicente Pazos Kanki

San Miguel, calle Jaime Mendoza, edificio Josefina #28, Telf. 2971949

Diseño: Percy Mendoza

Impresión: Xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

D.L. XXXXXXXXXXX

ISBN. XXXXXXXXXXXX

La Paz, 2016

3

INDICE

La bonanza en Bolivia 2006-2015. Una introducción con seis certezasDiego Ayo Saucedo ....................................................................................................................................................X

Crecimiento, Distribución y Empleo: ¿Hacia una “Economía para la Gente”?Enrique Velazco Reckling ...................................................................................................................................X

Capitalismo de Estado y demanda interna:Una aproximación desde el enfoque del PIB por tipo de gastoSergio G. Villarroel Böhrt ....................................................................................................................................X

Breve revisión de las contrataciones públicas de Bolivia entre 2004 y 2015Enrique Aranibar Bacarreza ..........................................................................................................................X

Evaluación del desempeño económico y de la inversión pública en el periodo Evo Morales y la inversión en Educación y SaludMario Galindo Soza .................................................................................................................................................X

Endeudamiento público en el nuevo escenario post bonanza en BoliviaRubén Ferrufino Goitia ........................................................................................................................................X

C&T+I en tiempo de bonanzaBlithz Y. Lozada Pereira ......................................................................................................................................X

5

AUTORES

Diego Ayo Saucedo: es Phd en Gobierno y Políticas Públicas por el Institu-to Ortega y Gasset, cuenta con una maestría y licenciatura en el área de la ciencia política. Fue profesor de la Universidad Católica en las Maestrías para El Desarrollo y de los postgrados del CIDES de la Universidad Mayor de San Andrés. Es profesor titular de la Carrera de Ciencias Políticas de esta misma universidad. Fue profesor visitante de la Universidad de Mc Gill en Montreal Canadá (2009).

Dirigió el Programa Televisivo “Juego de Espías” (de 2008 a 2009), cuyo objetivo fue elaborar 15 mini-documentales sobre la historia de Bolivia en di-versas áreas: democracia, agricultura, industria, policía y demás. Los ensayos y guiones sobre estos quince temas fueron elaborados por Diego Ayo. Asimismo, es autor de diversas publicaciones sobre democracia y descentralización. Des-tacan sus libros “Democratizando la democracia. Una década y media de Par-ticipación Popular en Bolivia (1994-2009)”, publicado por Naciones Unidas en 2010, sus recientes trabajos (de notable debate en los medios y en la redes) “El Fondo Indígena en Bolivia: un modelo de “gestión pública viciosa”, “¿Qué hay detrás de la CAMCE? Nuevo patrón”, y, en calidad de coordinador, la investiga-ción “¿Adónde fue a parar la bonanza económica. Una mirada a una década de auge económico de Evo Morales”, publicados por la Fundación Pazos Kanki en 2017; y su novela de sátira política sobre el denominado “proceso de cambio” a la cabeza del presidente Evo Morales, “En la Cumbre”, publicada por Edito-rial 3.600. Como profesor invitado de la Universidad Católica creó y dirigió el postgrado “Historia del Siglo XX desde el cine político” (2009).

¿Adónde fue a parar la bonanza?

6

Fue Viceministro de Participación Popular además de haber ocupado di-versos cargos en el área de 1995 a 2002. En la última fase de ese periodo, 2001 a 2002 fue miembro del equipo de diseño y consulta de la Ley del Diá-logo Nacional (una ley de fortalecimiento de los municipios del país). Fue Asesor de la Cámara de Diputados en el tema “Democracia y Descentraliza-ción” de 2002 a 2003. También fue asesor en “Gobernabilidad y Descentrali-zación” en USAID de 2003 a 2005 y en “Democracia y Gobernabilidad” en el proyecto de Análisis Estratégico y Prospectivo del PNUD de 2008 a 2009. Fue invitado en 2009 por el Gobierno de Evo Morales a formar parte del equipo de elaboración de la Ley de Autonomías (descentralización), lo que le per-mitió ocupar el cargo de Director de la Unidad de Investigación y Análisis del Ministerio de Autonomías. Fue Coordinador del Área de Postgrados de la Carrera de Ciencias Políticas desde junio de 2015 y Director de la Fundación Pazos Kanki desde noviembre de 2015, encargada de realizar investigaciones de análisis político.

Fue columnista de Los Tiempos de Cochabamba (2009 a 2011), de Página Siete de La Paz (Suplemento Ideas) (2011 hasta el presente) y del Deber de Santa Cruz (Suplemento Séptimo Día) (de 2014 hasta el presente).

José Velasco Reckling: Doctorado (cum laude) en Físico Química y Post Doc-torado en Física Electrónica. Fundador y Director Ejecutivo de la Fundación INASET desde 1986. Coordinador del “Programa de Reflexión Social para la Producción y el Empleo Digno”.

Presidente de la Asociación de Pequeños Industriales de La Paz (ADEPI-La Paz), de la Federación Boliviana de Pequeños Industriales (FEBOPI), de la Confederación Andina de Pequeña y Mediana Industria (CONANPYMI), y Se-cretario General deI Programa de Fomento a la Pequeña y Mediana Industria en América Latina (FOPIAL).

A nivel internacional, fue galardonado por la Fundación RANK (Londres, Inglaterra, 1991) con el Premio Rank en Optoelectrónica por su descubrimien-to de novedosos sistemas de rayos LASER de la alta potencia con varias aplica-ciones prácticas, aporte que fue considerado como una “sobresaliente contri-bución a la ciencia de la Electro-óptica”.

En el ámbito privado, es docente invitado en programas universitarios de Pos Grado, y es Consultor en temas de relacionados al desarrollo humano, productivo y sostenible. Tiene un centenar de publicaciones (incluyendo li-bros, ensayos, notas de opinión, y estudios) en ámbitos del desarrollo humano productivo.


7

Sergio Villarroel Böhrt: Ingeniero Industrial con maestrías en Economía Apli-cada (Georgetown University) y Políticas Públicas (Universidad Católica Boli-viana). Cuenta también con un posgrado en Macroeconomía (Harvard Univer-sity) y otro en Gobernabilidad Local (Local Autonomy College–Japón). Sus 20 años de experiencia profesional fueron principalmente en áreas de desarrollo económico y descentralización, habiendo trabajado para agencias de coopera-ción como GIZ, AECID, CIDA, USAID, entre otras. Fue director de desarrollo industrial en el ex Ministerio de Desarrollo Económico e imparte docencia en la Universidad Católica Boliviana desde el 2010. También es miembro de la red de expertos internacionales en descentralización del PNUD Panamá y de la red de expertos latinoamericanos en tributación de la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia. Ha publicado dos libros y varios artículos especializados en revistas locales y extranjeras.

Enrique Aranibar Bacarreza: De profesión economista con Maestría en Eco-nomía de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”, consultor de la Fun-dación Milenio en diversos temas económicos, investigador independiente y docente de la carrera de economía en la Universidad Mayor de San Andrés.

Mario Galindo Soza: Doctor en Ciencias Económicas y Administrativas del programa doctoral de UNIVALLE/Carlos III de Madrid/Nacional de la Plata Argentina. Doctorante en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la UMSA, La Paz. Master en Ciencias Sociales, mención Economía, en la New School for Social Research, New York. USA. Varios Diplomados en educación superior, economía de la salud, auditoria. Docente universitario en pre y post-grado en universidades bolivianas y extranjeras. Investigador de CEBEM.

Rubén Ferrufino Goitia: De profesión economista, con maestría en la Univer-sidad del Estado de Arizona, EEUU. Fue profesor en las Universidades Católica y UPB, trabajo para Naciones Unidas en Chile y para la CAF en Venezuela. Ejerció como Viceministro y Ministro Interino en las áreas de Finanzas Públicas y Pensiones. En el sector privado fue ejecutivo en entidades de Microfinanzas y organizaciones de representación empresarial. Publicó diversos artículos y Libros en temas macroeconómicos, minería, pensiones, regulación laboral y desarrollo empresarial.


8

Blitz Lozada Pereira: Miembro de Número de la Academia Boliviana de la Len-gua y Miembro Correspondiente de la Real Academia Española. Miembro de Número de la Academia Boliviana de Educación Superior. Docente emérito de la Carrera de Ciencia Política y Gestión Pública en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la UMSA; y de las carreras de Historia y Filosofía en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación; investigador titular del Instituto de Estudios Bolivianos. Ha publicado 23 libros y 85 artículos para revistas especializadas incluidos textos periodísticos en formato físico y elec-trónico. Su producción intelectual ha sido merecedora de premios y ha ganado múltiples felicitaciones. Es Licenciado en Filosofía con estudios de economía. Tiene Maestría en Políticas, Gestión y Organización de la Ciencia, la Tecno-logía y la Innovación (CEUB-UMSS), también Maestría en Filosofía y Ciencia Política (CIDES). Ha cursado el Diplomado en Educación Superior (FHCE-UM-SA) y el Diplomado en Ciencias Sociales con Mención en Estudios de los Andes Meridionales (FLACSO). Es Philosophical Doctor en Gestión del Desarrollo y Políticas Públicas (FDCP-UMSA). Tiene una larga carrera profesional habiendo ocupado importantes funciones directivas en instituciones educativas. Obtuvo varias congratulaciones y fue miembro de los comités ejecutivos de la Confede-ración Universitaria Boliviana en 1987 y de la Central Obrera Boliviana en 1989

9

LA BONANZA EN BOLIVIA 2006-2015. UNA INTRODUCCIÓN CON SEIS CERTEZAS

Diego Ayo Saucedo

Este ensayo introductorio tiene el propósito de ofrecer (algunas de) las conclu-siones del evento organizado por la Fundación Vicente Pazos Kanki, La bonan-za en Bolivia: ¿Adónde fue a parar?, realizado en el Salón Aurum del Stannum Hotel en la ciudad de La Paz el día miércoles 3 de febrero de 2016. En aquella jornada se dieron las disertaciones y la redacción final de los ensayos finales tomó al menos medio año más. Asimismo, la enorme cantidad de cuadros y gráficos demoró su edición. De ese modo, año y medio después damos a co-nocer este conjunto de trabajos.

Las líneas generales se mantienen vigentes y eso motivó a que conside-remos su publicación. La situación no ha cambiado. Todavía se priorizan los coliseos, museos y/o palacios de gobierno por sobre la salud, la justicia y/o la diversificación productiva. Se construyen obras que deben llamar nuestra atención y que los ensayos de este volumen permiten interpretar. Una última reflexión de octubre de 2017 pone en evidencia, de modo sintético, lo que estos trabajos pretenden reflejar:1 el uso discrecional de los recursos públicos.

Contamos con una planta de úrea que ha sido construida lejos del mercado brasilero al que se pretende exportar, una planta de azúcar que no dispone de caña para producir (y hoy su capacidad instalada no rebasa el 10%), aeropuer-tos sin pasajeros, como los de Oruro y Chimoré, un Museo (el Museo de Evo Morales) sin turistas (la región es alejada de cualquier circuito turístico), esta-

1 Raúl Peñaranda, “Aeropuertos sin pasajeros, fábricas de azúcar sin azúcar”, en Página Siete, del 12 de octubre de 2017.


10

dios sin espectadores (en Pucara se hizo un estadio para 1.500 personas en un poblado de 1.500 personas; descontando que se pretende construir el Estadio del Batán en Cochabamba para 40 mil espectadores, con público garantizado para dos o tres días al año)

Ello, al margen del enorme listado de casos de corrupción: Lamia y uso de influencias en la autorización de fungir como empresa privada, YPFB y Santos Ramírez, YPFB y Achá, Camce, Fondo Indígena, Canal 7 y denuncia de ministra López por desfalcos en esta agencia estatal, barcazas chinas, Caja Nacional de Salud (clanes, sobresueldos, sobreprecios, etc), Boa y catering, Ostreicher y gabinete paralelo, terreno con sobreprecio en el Mutún, Dirección de la Coca y negociado con coca incautada, 33 camiones de Juan Ramón Quintana, EPSAS y amiguismo (con sobre-empleo de clientelas leales), desfalco en gobernaciones (con Alberto Aguilar en Oruro y principalmente con Lino Condori en Tari-ja), Hugo Salvatierra y tractores, carreteras con sobreprecios (caso Corsacam), quiebra de EBO (empresa boliviana del oro), uso de bienes en DIRCABI, Qui-pus y uso dispendioso de recursos públicos, Papelbol y 12 millones de dólares desaparecidos, creación y funcionamiento del “INRA paralelo”, “ineptitud” de Ponchos Rojos en la Empresa de Correos, contrabando de oro en el Norte de La Paz, quiebra de AMETEX, robo en el Banco de la Unión, entre muchos más.

Frente a esta abrumadora realidad, hoy es más urgente que nunca, contar con reflexiones que respondan a una imprescindible pregunta: ¿cómo es que llegamos a este uso tan pernicioso de los recursos? Y, sobre todo, en ese esce-nario, ¿quiénes ganan y quiénes pierden? Para responder a estas preguntas ge-nerales, el seminario buscó contestar otras preguntas no menos relevantes: la bonanza, y su uso, ¿mejora y/o mejoró la vida de los pobres?, ¿se diferencia este modelo “comunitario” del modelo neoliberal?, ¿ofrece y ofreció transparencia en el uso de tanta plata?, ¿se preocupa y preocupó de que funcionen las auto-nomías (fiscales)?, ¿es responsable con el endeudamiento y el manejo de otros recursos públicos (aquellos tributarios, de las reservas internacionales, entre otros), ¿y qué efectos generó su utilización en la mejora de la educación como el pilar central del desarrollo de un país? Son algunas de las interrogantes que se abordan en este volumen.

No hay duda que los dos primeros párrafos de esta introducción van dando destellos de lo que efectivamente sucedió. Sin embargo, es mejor observarlo detenidamente. Para ello los trabajos aquí compilados son de incuestionable utilidad, precisamente por su capacidad de dar respuestas a este conjunto de preguntas planteadas.


11

El gobierno de Bolivia nunca en su historia manejó tanto dinero. ¿Lo usamos bien? Esa es la pregunta que se hace este volumen cuya re-flexión abarca el manejo de la bonanza de 2006 a 2015. Son seis en-sayos que cuestionan algunas certezas ampliamente publicitadas por el gobierno. Conviene adentrarnos en ellas.

CERTEZA 1: “El MAS ayudó a los más pobres a lo largo de una década, pero ayudó más a los ricos”

El ensayo de Enrique Velazco “Crecimiento, Distribución y Empleo: ¿Hacia una “Economía para la Gente”?, cuestiona esta certeza.

La onerosa campaña publicitaria del presidente Morales mostró reiterada-mente a un presidente abocado a los más pobres. Pero la realidad fue y es diferente. ¿Crecimos durante esta década? No hay duda que sí, pero conviene desgranar algunas cifras para conocer quiénes crecieron más y quiénes cre-cieron menos. Quienes crecieron a tasas asiáticas de 10% en promedio son los “servicios financieros”, el área de “impuestos”, “refinación de petróleo” y/o “construcción”. Estos sectores de tan alto crecimiento aportan con el 52% del PIB pero solamente con el 20% del empleo. Esto no es algo anómalo, en tanto se trata de sectores “intensivos en capital”, caracterizados precisamente por promover la concentración de la riqueza. Al no generar mucho empleo, apor-tan sólo escasamente al ingreso de los hogares vía salarios y remuneraciones.

Como su reverso, están los sectores que crecieron a promedios menores al 4,5%. Generan el 80% del empleo y 53% del PIB. En este sector se incluye a la industria y a la agricultura. ¿Qué sucedió con este sector durante la década? Pues tuvo un crecimiento en este periodo de apenas un 2,5% (bastante menor que el 4,5% establecido por el gobierno para posibilitar el pago del segundo aguinaldo). ¿Qué significa esto? Es crucial decirlo del modo más enfático: la economía de la bonanza no creció a favor de los más pobres. Vale decir, si bien la economía boliviana creció a ritmos expectantes (cercanos al 5%), lo hizo sobre la base de sectores que ya antes de comenzar el “proceso de cambio” se encontraban entre los más favorecidos.

Debo añadir algo no menos importante: estos sectores (más) favorecidos ni siquiera generan riqueza. No, no lo hacen. A decir en lenguaje de economistas


12

“no generan valor real a la economía”. Su aporte al PIB, siempre siguiendo a Velazco Reckling se logra extrayendo aportes de los sectores de la economía verdaderamente productivos. Veamos: de 2013 a 2014 los sectores que más cre-cieron fueron “impuestos”, “administración pública” y “servicios financieros”, en tasas de 12%, 8% y 14%, respectivamente. Ninguno de ellos crea riqueza. Los impuestos extraen riqueza, la administración pública se la come y los ser-vicios financieros, si bien pueden ayudar a que se generen emprendimientos económicos, lo hacen fundamentalmente para ayudar a posibilitar una mayor importación de productos extranjeros (la mayor parte de los créditos van a actividades ligadas no con la producción y si con el comercio).

Asimismo, hasta el año 2000 el aporte de la producción nacional a la oferta era de 78,5% mientras que las importaciones llegaban al 21,5%. A partir del 2000, la contribución de la producción interna cayó hasta el 72,9% en 2013, en tanto que las importaciones subieron al 27,1%. En suma, desde 1990, hubo una caída de casi 20 puntos porcentuales en el valor de la producción nacional a la oferta final: del 73,8% en 1990, al 54,4% en 2013. Ya lo comentaba un experto en la temática rural: “En la última década, con el objetivo de satisfacer la cre-ciente demanda, se ha triplicado el valor de las importaciones de alimentos de 24 a 70 dólares per cápita”.2 Siguiendo con este intelectual, se puede afirmar que “no obstante, en la última década se dio un salto en la expansión de siste-mas de riego y ahora hay 330 mil hectáreas regadas. Se destinaron 357 millo-nes de dólares al programa Mi Agua, se distribuyeron 3.500 tractores y equipos por un valor de 60 millones de dólares y se duplicó la población rural con acceso a luz eléctrica (del 33% al 61%). Debido principalmente a los bonos so-ciales, las remesas y un acceso creciente a servicios de educación y salud, han disminuido los indicadores de la extrema pobreza rural del 63 al 41%, Estos son importantes logros, pero no forman parte de una planificación estratégica e integral para el desarrollo del campo. En realidad jamás se privilegió la inver-sión pública para el desarrollo rural sostenible. Por eso, 70% de la población del altiplano y los valles sigue cultivando a secano y continúa siendo pobre”.

Reitero: no hubo una planificación estratégica (siquiera), el aparato produc-tivo nacional, en especial el dirigido por el campesinado, fue vehementemente relegado por las políticas desplegadas por el gobierno (desde las políticas monetarias de apreciación del boliviano que inhiben el aparato productivo3 hasta las políticas de subsidio a los consumidores, más que a los productores

2 Miguel Urioste, “La marginalización de la agricultura campesina e indígena”, en Fundación Tierra del 20 de abril de 2015, en http://www.ftierra.org/index.php/opinion-y-analisis/487-la-marginaliza-cion-de-la-agricultura-campesina-e-indigena

3 Ver el trabajo de Carlos Gustavo Machicado (coordinador), Factores que inciden en el crecimiento y el desarrollo en Bolivia. Análisis nacional y regional (1989-2009), PIEB, La Paz, 2012, p.11.


13

–Urioste señala que el último Plan de Desarrollo Agropecuario 2014-2018 asig-na al sector un presupuesto de 1.162 millones de dólares, apenas 232 millones de dólares por año, monto menor al de los subsidios anuales a los alimentos-,4 pasando por el establecimiento de un pacto productivos con la agroindustria del Oriente, cuyo efecto mayor sería atraer grandes capitales transnacionales de corporaciones como Monsanto, Cargil, Dreifus, Sygenta, Maggi, capaces de subordinar nuestro desarrollo,5 y/o el marginamiento de los campesinos de las compras estatales, las mismas que no suman ni el 1% de lo que el Estado adquiere6.) y, lo que es peor, el gobierno “invirtió”, a lo largo de estos diez años, 24.656 millones, o sea, 3.509 millones de dólares en los siguientes mi-nisterios: Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente

Se debe partir de la constatación de que desde 1945 hasta 2010, Bolivia ha tenido el peor crecimiento económico del continente. Su PIB creció en un 80% en estos 70 años, frente al promedio de crecimiento latinoamericano de 300%. De ese modo, si en 1945, el PIB de América Latina fue 1,35 veces mayor que el de Bolivia, en 2010 llegó a ser 2,54 veces mayor. Sin embargo, de 2006 en adelante, Venezuela, Bolivia, Uruguay y Paraguay fueron las cuatro economías de mayor crecimiento nominal al haber triplicado el PIB entre 2006 y 2014. Ello mejoró su posición relativa respecto a las otras economías que, en la gran mayoría de los casos, se “limitaron” a duplicar su tamaño. Es así que si en 2006 la economía sudamericana fue 280 veces mayor que la de Bolivia, en 2014 fue sólo 180 veces mayor; la de la Argentina bajó de 23 a 16 veces más; la de Co-lombia, de 14 a 11 veces y/o la del Perú de 8 a 6 veces, demostrando que se estarían cerrando las brechas en el tamaño relativo de las economías.

Éxito, sin dudas, que merece destacarse. Empero, conviene hacer algunos matices. Uno, siguiendo a Velazco Reckling, se debe señalar que si bien la eco-nomía boliviana aumentó en 22.687 millones de dólares, países como Chile o Perú aumentaron en más de 100.000 millones de dólares e incluso Paraguay lo hizo en 20.339 millones. Lo que significa que el crecimiento de la economía boliviana en valor absoluto, si bien es significativa respecto a su tamaño inicial, tampoco es particularmente descollante respecto al resto de la región.

4 Ídem.5 Miguel Urioste, ¿Qué pasa con el pacto del gobierno-agro empresa?, en Fundación Tierra del 29 de abril

de 2014, en http://www.ftierra.org/index.php/opinion-y-analisis/147-que-pasa-con-el-pacto-gobierno-agro-empresa

6 Miguel Urioste, “Los campesinos están al margen de las compras estatales”, en Fundación Tierra del 24 de junio de 2014 http://www.ftierra.org/index.php/opinion-y-analisis/352-los-campesinos-estan-al-mar-gen-de-las-compras-estatales-de-alimentos


14

Dos, aun reconociendo el éxito, se debe enfatizar que éste ha sido amplia-mente compartido por nuestros vecinos. Mirarnos sólo el ombligo es útil, pues resalta nuestros logros en comparación al pasado, pero indudablemente es insuficiente. El gobierno apunta, por ejemplo, a que “con la puesta en vigencia del nuevo Modelo Económico, Social, Comunitario y Productivo, el Gobierno Nacional consiguió desde 2006 hitos históricos sin precedentes en Bolivia como el crecimiento económico del 6,8% y la inversión pública (ejecutada) récord de 3.781 millones de dólares en la gestión 2013”7. ¿Falso? Posiblemente no, pero es necesario conjugar esa exhibición altisonante con otras cifras. Precisamente Velazco Reckling se concentra en los datos sobre la reservas internacionales, basándose en estudios de la CEPAL: “Las RIN de América Latina subieron de 656.000 millones de dólares en 2010, a 845.000 millones en mayo de 2015; en el mismo período, las RIN de Bolivia aumentaron en 4.918 millones de dólares. Argentina y Venezuela bajaron sus reservas en montos equivalentes a cuatro y dos veces la cantidad de reservas acumuladas por Bolivia; las RIN en Ecuador y Paraguay aumentaron sólo en la mitad que Bolivia, mientras que en las 5 economías restantes las RIN aumentaron en: Chile y Uruguay, dos veces; Perú y Colombia entre tres y cuatro veces; y Brasil, en casi 16 veces más que Bolivia”.

Ello pone en evidencia que este talante de “brillante socialista”8 es cierto sólo en tanto compartan este laurel sus colegas (al menos) peruano, brasilero y/o colombiano (dos de ellos, alejados de ser socialistas). Por eso, el autor re-alza que “en síntesis, los datos muestran que el aumento de las RIN ha sido un fenómeno bastante común en las economías latinoamericanas; está asociado a la fuerte expansión del valor (y el volumen) de las exportaciones durante la bonanza de precios de las materias primas y de las commodities. En el caso de Bolivia, los casi 15.000 millones de las RIN (que superan sólo a Ecuador y Pa-raguay) son significativas respecto al PIB, dado el modesto tamaño de nuestra economía: al 2014, las RIN equivalían casi al 50% del PIB”.9

7 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, http://www.economiayfinanzas.gob.bo/index.php?op-cion=com_prensa&ver=prensa&id=3188&categoria=5&seccion=306

8 El Vicepresidente García Linera “El presidente aplicó en el Estado lo que le enseñó su madre y su pa-dre, nos fue bien, los precios del barril de petróleo se dispararon a 130 dólares, ese dinero lo ahorró; esa mente previsora permite que, actualmente, se tengan 13 mil millones de dólares como reservas internacionales….es pues el socialista más inteligente del continente”; véase Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia en http://www.vicepresidencia.gob.bo/El-vicepresidente-aseguro-que-el-go-bierno-de-Evo-Morales-se-destaca-en-America

9 Además es prudente mencionar que esta danza de cifras, no se compadece del uso que se vaya a dar a las mismas. Es muy básico hablar de los aumentos sin mencionar la calidad en la gestión de estos recursos fiscales incrementados. Una crítica al respecto la ofrece el doctor Juan Antonio Morales, ex presidente del Banco Central, para quien el uso de este dinero en las empresas públicas no es lo más conveniente; cf. Juan Antonio Morales, “Del buen uso de las reservas internacionales”, en Economía Bolivia, en http://www.economiabolivia.net/2014/03/09/del-buen-uso-de-las-reservas-internacionales/ Asimismo, cabe destacar que “la disminución de las reservas internacionales, generaría una presión


15

Y, tres, posiblemente el rasgo más descollante: aun de reconocer el efecti-vo crecimiento que se ha dado, no se puede desconocer, con similar rigor, el decrecimiento en curso, no menos generalizado en el continente: “según los pronósticos, en la región se registrará una contracción del 1,3 % en 2016 tras una disminución del 0,7 % en 2015, la primera vez en más de 30 años que se registra una recesión en dos años consecutivos”.10 En ese escenario, el mismo trabajo del Banco Mundial, Perspectivas económicas mundiales, se prevé para Bolivia un crecimiento del producto interior bruto (PIB) del 3,7% en 2016, me-nor al 5,01% proyectado por el Gobierno en el Presupuesto General del Estado. Si bien este indicador es ponderable frente a la contracción continental del 2,8, es preciso verificar el descenso constante que venimos experimentando: el 2013 el crecimiento fue de 6,8% del PIB, el 2014 de 5,5%, el 2015 de 4,8%, el 2016 de 3,7% y se proyecta una nueva caída el 2018 al 3,4%.

CERTEZA 2: “El modelo económico liderado por Evo Morales, se basa en el mercado interno, al igual que sucedió con el modelo neoliberal.”

Sergio Villarroel en su ensayo “Capitalismo de Estado y demanda interna: una aproximación desde el enfoque del PIB por tipo de gasto”, cuestiona esta certeza.

Se cuestiona si el crecimiento de dicho PIB corresponde a la demanda in-terna como asegura el gobierno, publicitando reiteradamente el “modelo de desarrollo comunitario-productivo”.11 Se pregunta pues sobre cuál es la inci-dencia de la demanda interna en el mencionado crecimiento. Comienza re-cordándonos que las memorias anuales del Banco Central o el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas señalan que el crecimiento del PIB real en la gestión 2014 fue del 5,4%, la incidencia del consumo total a ese porcentaje fue del 4,5%, de la inversión total del 2,5% y de las exportaciones netas del –1,6%. Realizando este mismo análisis para los quince años anteriores al “Proceso de Cambio”, se observa que la incidencia de la demanda interna en el crecimiento fue variable. Por ejemplo, en 1999 la contribución de dicha demanda interna

sobre el tipo de cambio, a menos que se compense la salida de divisas con el ingreso de inversión ex-tranjera y/o se obtenga financiamiento externo para financiar el déficit fiscal, ya que el financiamiento interno no compensaría la salida de divisas”; cf. Fundación Milenio, “¿Está preparada la economía na-cional para un escenario de crisis?”, Informe Nacional de Coyuntura del 29 de febrero de 2016; http://www.fundacion-milenio.org/esta-preparada-la-economia-nacional-para-un-escenario-de-crisis/

10 El Banco Mundial revisa al alza el pronóstico de crecimiento de Bolivia para 2016 de 3,5 a 3,7%, en Economía Bolivia, http://www.economiabolivia.net/2016/06/09/el-banco-mundial-revisa-al-alza-el-pro-nostico-de-crecimiento-de-bolivia-de-35-a-37/

11 Luis Arce Catacora, El Modelo Económico Social Comunitario Productivo Boliviano, Ministerio de Eco-nomía y Finanzas Públicas, La Paz, 2015.


16

fue negativa e igual a –2,2%, mientras que la demanda externa (o exporta-ciones netas) fue positiva en 2,6%, con un saldo de crecimiento neto del PIB de apenas 0,4%. Aunque en 2002 la situación fue otra: “La incidencia de la demanda interna fue del orden de 4,5%, mientras que la demanda externa fue en realidad la que perjudicó el crecimiento en –2,0%, obteniéndose al final un crecimiento total de 2,5%”.

A esta variabilidad se añade, la usual práctica de agrupar datos de un lapso determinado, sacando promedios de esos tiempos específicos. En ese entendi-do, el gobierno agrupa las estadísticas del 2006 al 2014, señalando que la eco-nomía creció durante este periodo a una tasa media de 5,1%, con aportes de la demanda interna que llegan aproximadamente a 5,6% y de la demanda externa equivalentes a –0,6%. ¿No ocurrió lo propio en el pasado? Pues sí: de 1997 a 2005, la economía creció en promedio a 3,2% con un empuje de la demanda interna del 3,0% y del restante 0,2% de la demanda externa.

¿Qué quiere decir ello? Por un lado, en ambos periodos y no solamente en los últimos años, el principal motor del crecimiento fue la demanda interna, y, por otro lado, la incidencia de la demanda externa fue y es siempre marginal y con valor negativo durante la actual gestión gubernamental (dato que resulta políticamente conveniente para realzar el efecto positivo de la demanda inter-na). En todo caso, cabe enfatizar que la elección de los periodos no deja de ser subjetiva. En el afán de “empatar” con el gobierno se puede elegir el ciclo 1996-2000. En este periodo, el PIB creció en promedio 3,5%. ¿Cuál fue la inci-dencia de la demanda interna? Fue enorme, del 4,6% frente al sector externo que presentó un valor negativo de –1,1%. ¿Qué muestran estas cifras? Que en esta fase histórica sucedió exactamente lo que hoy se pondera como un hecho diferenciador del pasado: la demanda interna es decisiva y la dependencia de las exportaciones es mínima.

En suma, queda una única certeza: con matices menores, aún en el periodo neoliberal, la economía dependió de la demanda interna. No es un rasgo con-substancial al actual “modelo” sino al tipo de desarrollo económico boliviano (al menos desde 1985).

CERTEZA 3: “Los recursos de la bonanza no fueron manejados de un modo transparente”

El ensayo de Enrique Aranibar “Breve revisión de las contrataciones públicas de Bolivia 2004-2015” desmiente esta sentencia unilateral, afirmando que una mejor inversión pública no depende solo del incremento de recursos. Es cierto


17

que hubo un enorme incremento en la inversión pública que promedió apro-ximadamente 500 mil millones de dólares durante el periodo anterior (por ejemplo, entre 1997 y 2005 pasó de 548 a 629 millones de dólares), frente a los 4.507 millones de 2014,12 el aumento de la renta hidrocarburífera de 858 millo-nes a 4.012 millones de 2005 a 2014, de las remesas de 651 millones en 2010 a más de los mil millones en los siguientes años y/o las reservas internacionales que ascendieron de los 1.700 millones de dólares en 2005 a aproximadamente 15 mil millones de dólares en 2015.13 En suma, hubo más dinero. Sin embargo, eso no es lo único. Aranibar deja en claro no sólo que hubo más dinero sino que el gobierno gastó más que nunca: la tendencia fue claramente ascendente pasando de un 34.1 por ciento del PIB en 2004, al 41.9 por ciento en 2007 y superando el 50 por ciento en 2014.

De esta forma, el gasto estatal representó en los últimos años alrededor de la mitad de la producción económica nacional. De ese modo, el gobierno manejó más contratos que nunca en comparación a las tres décadas previas: mientras en 2004 totalizaron 5,184 contratos, en 2006 subieron a casi 17 mil, en 2009 a 31,981 y ya en 2014 registraron la sorprendente cifra de 76,468 proyectos.

Asimismo, no se trató solo de manejar más proyectos sino de certificar que dichos proyectos nunca en nuestra historia fueron tan caros. Si se divide el monto total de las contrataciones directas entre la cantidad total de contratos en la misma modalidad, como lo hace Aranibar, se tiene un ratio referencial que muestra el valor promedio gastado por cada contrato. Considerando que en 2004 solo hubo 2 contratos y un gasto total de 0.6 millones de bolivianos, en promedio cada uno costó 0.3 millones de bolivianos; para 2008 este ratio subió a 0.40; en 2009 a 0.71 y en 2015 a 1.03 poniendo en evidencia el enca-recimiento de los proyectos en curso.

No es menor la certeza de que haber manejado más proyectos, cada vez más onerosos, la impronta fue de hacerlo de modo cada vez menos transpa-rente. ¿Qué fue lo que sucedió? Vemos a lo largo de esta década se dejó de competir para ganar un contrato. Sí, los contratos ya no fueron ganados por li-citación sino por la modalidad de “invitaciones directas”: de un 78.9 por ciento del total que representaron las licitaciones en 2003, se pasó a 69.8 por ciento en 2007; a 50.9 por ciento en 2009 y a 30,7 por ciento en 2011. En 2009 las contrataciones directas superaron los 1,000 millones de bolivianos, en 2013 al-canzaron el monto de 7,491.9 y en 2015 de 11,772.7 millones de bolivianos; en

12 Ver el portal del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, http://www.economiayfinanzas.gob.bo/index.php?opcion=com_prensa&ver=prensa&id=3411&categoria=5&seccion=306.

13 Napoleón Pacheco, “Bolivia”, en : José Hidalgo Pallares y Felipe Hurtado Pérez (coordinadores), El so-cialismo del siglo XXI tras el boom de los commodities, Fundación Konrad Adenauer/CORDES/SOPLA, Santiago-Chile, s/f, pp. 92-3.


18

cambio las licitaciones se redujeron a 7,542.3 millones de bolivianos en 2009, 2,846.7 en 2013 y (la miserable cifra) de 4.8 en 2015. Vale decir, en promedio entre 2005 y 2015 la tasa de crecimiento del valor de las licitaciones fue de 2.9 por ciento frente a similar tasa para las contrataciones directas que fue de 746.2 por ciento.

Finalmente, no se puede desconocer que las normas se flexibilizaron para facilitar las invitaciones directas. En orden respectivo, durante el gobierno de Evo Morales se promulgó,

• El decreto 181: que posibilitó la inclusión de “las contrataciones menores” y “contrataciones directas” a las cuatro modalidades establecidas en el D.S. 29190.

• El decreto 1999 del 15 de mayo de 2014 cambió la excepción para las con-vocatorias internacionales abreviando los plazos, quedando de la siguiente forma: “Cuando una convocatoria internacional, hubiese sido declarada de-sierta por segunda vez y en el caso de obras, cuando la primera convoca-toria internacional hubiese sido declarada desierta”. (Si una convocatoria queda desierta es por la falta de propuestas o porque el precio solicitado por las empresas es muy alto o, en general, porque no se cumplen con los requerimientos establecidos. Lo que se logra con esta norma es adjudicar el contrato, de forma forzada, a una empresa que puede ser elegida discre-cionalmente). Y,

• El decreto 1497 amplió la cuantía en los montos de la contratación menor pasando del límite de Bs. 20,000 a Bs. 50,000. En todo caso, la reforma más significativa estuvo, nuevamente, relacionada con las empresas públicas. En el artículo 83 antes mencionado parte del texto modificado indica que “las empresas públicas de acuerdo a su naturaleza jurídica, en base a su función de producción y generación de excedentes, deberán realizar todos sus pro-cesos de contratación de bienes y servicios de manera directa.” Aunque la diferencia parece estar solamente en la redacción, hay un cambio en el uso del término “podrán” por “deberán.

El ensayo de Sergio Villarroel corrobora esta reflexión. Villarroel afirma que la mayor parte de estos contratos los viene realizando el gobierno consigo mis-mo, agigantando la partida “compras de bienes y servicios”. Los montos asig-nados a la compra de bienes y servicios aumentaron significativamente entre 2004 y 2015. Mientras en 2005 las contrataciones totalizaron 4,951.1 millones de bolivianos en 2006 fueron 9,416.8 millones de bolivianos, en 2008 16,174.1 millones de bolivianos y desde 2012 superaron los 20,900 millones de bolivia-nos equivalentes a aproximadamente 3,000 millones de dólares.


19

Vemos pues un Estado omnipresente que con semejantes montos pudo promover la industria, el agro y la investigación nacionales. ¿Fue así? Sabe-mos que la productividad de la agricultura fue de 50 veces menos en rela-ción al sector con la mayor productividad: la intermediación financiera.14 La actual política monetaria agudizó esta orientación. El aumento en las im-portaciones fue en parte consecuencia de esta medida cuyo principal efecto fue priorizar la importación de productos y no así la promoción del aparato productivo nacional.15

No es casual que las importaciones hayan rondado los 10 mil millones en los últimos tres años. Ello condujo a que los rasgos clásicos de la economía –la poca densidad de los entramados productivos y la debilidad en los esla-bonamientos de las cadenas productivas- quedaran fortalecidos a causa de la permisividad política visualizada desde 2005 con los sectores empresariales dedicados a la importación.

Además, y sobre todo, debe tenerse en cuenta que esta importación es mayormente en bienes intermedios y bienes de consumo, a diferencia de las importaciones de 1998 que fueron principalmente en bienes de capital, redu-ciendo así la capacidad productiva.16 Ello quedó ejemplificado en la anécdota de un ministro disponiendo de los recursos nacionales en la compra de “alfom-bras persas” destinadas a adornar su oficina.

Siguiendo el tenor de la crítica de Aranibar, es preciso añadir algunos ele-mentos de crítica al exitismo gubernamental en torno a la inversión pública, planteados por el Fondo Monetario Internacional.17

Cabe recordar que nuestras autoridades se ufanan que la economía está me-jor que nunca, en tanto “hasta el FMI lo confirma”.18 ¿Es así? En este informe el FMI puso sobre el tapete 15 indicadores para medir la buena o mala utilización de la inversión pública. ¿Qué es lo que se vio? Bolivia tiene una calificación de reprobación en 8 indicadores, en 6 la calificación es de “en cierta medida” (o regular) y en solo 1 indicador la calificación es de “en mayor medida”.

¿En qué indicador aprobamos? En el de “disponibilidad de financiamiento”. En otros, como ser la “planificación de la inversión pública” –lo que se planifi-ca entre los niveles territoriales y/o con la empresa privada- la calificación es de reprobación; o en el indicador “reglas fiscales”, la cosa no es mejor: por un

14 Alfredo Seoane y Fernanda Wanderley, La brecha ahorro-inversión y la olvidada agenda de transforma-ción productiva con equidad (1989-2009), PIEB, La Paz, 2012, p. 82

15 Ibid., p. 102.16 Ibid., p. 100.17 Fondo Monetario Internacional, Perspectivas económicas. Las Américas, administrando transiciones y

riesgos, Fondo Monetario Internacional, Washington, 2016, pp.98-100.18 Aseveración del ministro Arce Catacora en http://www.e-comex-plus.com/noticias/ministro-arce-afir-

ma-que-fmi-reconoce-bolivia-como-pa%C3%ADs-de-ingresos-medios


20

lado, se preserva el marco normativo del periodo neoliberal y, por otro, se le van aumentando algunos decretos “presidencialistas” para facilitar los gastos “ágiles” del presidente.

Sucede lo propio en los indicadores referidos al presupuesto. Se exhiben cuatro indicadores en esta categoría: la “presupuestación plurianual”, la “ex-haustividad presupuestaria”, la “integridad presupuestaria” y la “transparencia en la ejecución”.

La calificación en estos indicadores fue de regular en los tres primeros casos y de mala en el último. ¿Por qué? Pues no disponemos de un presupues-to plurianual (prima el coyunturalismo anual), no existe transparencia en su ejecución (hay que esperar los informes anuales presidenciales para conocer cuánto y cómo se usó. No se tiene informes al día) y ésta –la ejecución- no llega a ser plena (el 2015, por ejemplo, fue de 64%).

En definitiva, no basta festejar el aumento notorio de la inversión pública si otros elementos quedan marginados (desde aquellos que se orientan a lograr mayor transparencia en su uso hasta otros referidos al mejor manejo presu-puestario).

CERTEZA 4: “Los abultados recursos de la bonanza fueron usados para enaltecer la imagen presidencial, para lo cual emprendieron un proceso de centralización anti-autonómico”.

El trabajo de Mario Galindo, “Evaluación del desempeño económico y de la in-versión pública en el periodo Evo Morales y la inversión en Educación y Salud”, sigue esta línea afirmando que el uso de los cuantiosos recursos fue expedito, garantizando la reproducción ágil del capital. ¿Cómo se lo logró? De una doble manera: “presidencializando” la utilización de ese excedente y centralizando su manejo. Galindo muestra que durante estos diez años se contó con una inver-sión pública agregada de 27 mil millones de dólares.

De esa cifra, una tercera porción de 9 mil millones de dólares fue destinada a proyectos productivos frente a las otras dos terceras porciones de 18 mil mi-llones que fueron orientadas a lo que el autor denomina “proyectos presiden-ciales”, que incluyen desde el Teleférico hasta la infinita cantidad de estadios pasando la compra de aviones o la construcción de palacios. Vale decir, el uso de la bonanza se “presidencializó”, priorizando la imagen personal de Morales por encima de las necesidades estratégicas.

Galindo también remarca la centralización de los recursos que caracteriza a esta gestión. Antes de la Participación Popular el 85% de la plata se manejaba


21

desde la Plaza Murillo, luego de su implementación el porcentaje bajó al 45% y hoy con Evo Morales volvió a centralizarse en aproximadamente dos tercios de los recursos públicos (66%) (hasta 2015).

La enorme paradoja es que esta centralización tan marcada dio comienzo en 2009, precisamente el año en que se promulgó la Ley de Autonomías. En aquel año el 44% de los recursos eran manejados desde el nivel central, 28% desde el departamental y 29% desde el municipal. En 2016, el 82%, 7% y 12% se manejan en esos niveles respectivamente.19

CERTEZA 5: “El proceso de endeudamiento podría tornarse riesgoso si sigue los patrones de crecimiento que el gobierno pretende alcanzar hasta 2025”.

En el ensayo de Rubén Ferrufino, “Endeudamiento público en el nuevo escena-rio post bonanza en Bolivia”, se analiza el proceso de endeudamiento. Ferrufi-no considera que el manejo de la deuda ha sido responsable. Sin embargo, en su modelación de posibles escenarios prospectivos pone en evidencia el riesgo de un endeudamiento que corra a igual velocidad que el crecimiento que busca alcanzar el gobierno en el siguiente quinquenio.

Un crecimiento basado no en la mayor productividad de nuestra economía sino en el financiamiento externo: “el gobierno considera una senda acelerada de crecimiento que parte de un 5% en 2016 y sube hasta llegar a una tasa de 5.8% en 2025.

Se trata de un crecimiento alto en un escenario de enfriamiento econó-mico. Un enfriamiento visibilizado en el descenso de los precios de nuestras materias primas en el mercado internacional. En semejante situación, la di-námica del crecimiento se sustentaría en el endeudamiento. La voluminosa inversión pública prometida hasta 2025 se sustentaría en el financiamiento externo”.

Veamos qué más añade Ferrufino: “En este escenario se asume que los recursos de financiamiento fluirán hasta llegar a un techo que representa una acumulación de saldo equivalente al 50 por ciento del PIB en 2025. Es decir, la deuda crecería a un ritmo importante para acompañar el proceso hasta llegar a ese techo en 2025. Esto implicaría tasas de crecimiento nominal de deuda en promedio cercanas al 25 por ciento anual.

19 Miguel Roca, Saludando con sombrero ajeno. Mitos y realidad de la inversión pública en el “proceso de cambio” (2006-2016) (documento interno), Fundación Pazos Kanki, La Paz, 2017, p. 127.


22

El año 2015 se partiría con cerca de 6.175 millones de dólares de deuda, para cerrar el 2025 con 41.966 millones; en 2025, se lograría un PIB nominal de 83.407 millones de dólares”, lo que acabaría por situar esta posible deuda en el rango límite del 50% del PIB. De ese modo, se llegaría a niveles casi comparables a los que prevalecieron a inicios de la década de los 2000 con la posibilidad de poner en riesgo la sostenibilidad fiscal, en nombre del promete-dor crecimiento de cara a 2025

¿Son los únicos recursos de los que pretende echar mano el gobierno para preservar su modelo? No. Los recursos de deuda constituyen una de las fuen-tes posibles. Existen otras. Indudablemente la recaudación tributaria es una de ellas. Estas recaudaciones representaban en 2014 un abrumador 67% de las recaudaciones tributarias de Estado boliviano frente al 28% que correspondía al IDH y el 5% al IEHD.20

En los años 2011, 2012 y 2013 el Servicio de Impuestos Nacionales elaboró un ranking sobre las 100 principales empresas bolivianas que pagaban más impuestos en el país. Los montos recaudados por las mencionadas empresas representaban 74,1%; 73,5% y 74,1% de la recaudación total, respectivamente. Inclusive, de estas 100 empresas, la recaudación de las diez primeras alcanza-ba el 55,4% del total percibido.21 Asimismo, quede remarcar que el 99% de las recaudaciones provienen del Régimen General.

Los otros regímenes, el Régimen Tributario Simplificado, el Sistema Tribu-tario Integrado y el Régimen Agropecuario Unificado no alcanzan siquiera el 1%.22 Por ende, si bien de 2005 a 2013 el gobierno ha recaudado el triple, lo ha hecho a costa de un reducido sector formal de la economía que debe cargar con todo el peso de este afán.

Asimismo, termina por decantarse este esfuerzo acumulativo del gobier-no -esta necesidad por hacerse de recursos “rápidos”- al observarse que el voluminoso incremento tributario no vino de la mano de reformas institu-cionales estructurales: el Ranking “Paying Taxes 2015” del Banco Mundial, califica a Bolivia como “el peor país del mundo en cuanto a facilidad para pagar impuestos”.

Bolivia está en el puesto 189 de 189 y nuestra dramática situación refleja cómo un contribuyente destina 1.025 horas anuales como siervo para cumplir con sus obligaciones tributarias en 42 procedimientos, cuando el promedio mundial muestra que los ciudadanos de otros países dedican 264 horas en 26

20 Miguel Lazcano, “Los ingresos tributarios aumentan en 10% hasta junio”, en La Razón, del 11 de agosto de 2014.

21 Leonardo Ugarte, El sistema tributario en Bolivia. Análisis y propuestas para una reforma, Fundación Jubileo, La Paz, 2014, pp.16ss

22 Ídem, p.18.


23

pasos”.23 Asimismo, en el informe del Banco Mundial Doing Business 2016 se reitera la última posición de Bolivia, poniendo en evidencia en el país se pagan 42 impuestos por año, frente a 30,1 de promedio en Latinoamérica y 11,1 en la OCDE.24

Se observa pues que la intención del gobierno no es resolver las estructu-rales trabas institucionales aún vigentes, sino facilitar la apropiación de exce-dentes fiscales del modo más expedito posible.

Lo propio sucede con las reservas internacionales.25 Téngase en cuenta que a diciembre de 2014, las reservas alcanzaron un pico de 15.123 millones de dó-lares y sólo 12 meses después, en diciembre de 2015, el monto de esta partida fue de 13.055 millones de dólares. La merma fue de 2068 millones de dólares, a un promedio de 172 millones por mes. Y de esa cifra -13.055 millones de dólares- se bajaron en los siguientes cinco meses a 11.796 millones de dólares, una disminución de 1.259 millones de dólares en cinco meses, a un promedio de 251 millones de dólares por mes, lo que supone un incremento de un 66% por mes en 2016 en relación a 2015. Considerando que desde 2004 el ascenso fue permanente (desde 1.123 millones de dólares a los 15.123 mencionados), la merma es un rasgo inherente a este modelo.

Como se observa, la lógica gubernamental apunta precisamente a conse-guir más recursos en el menor tiempo posible. No fue casual que, siguiendo ese molde, echaran mano de 150 millones de dólares de recursos provenientes del Fondo de Pensiones, destinándolos a la agropecuaria. La crítica tuvo un asidero fundamental: “el gobierno no puede hacer uso de recursos privados”. El propósito fue ofrecer este dinero a los empresarios agroindustriales del oriente con el argumento de que “incentivarán la producción”. A decir de Gus-tavo Rodríguez, investigador experto en pensiones se trata de una “subvención encubierta al sector agropecuario con dinero de los trabajadores”. 26

En este escenario, aunque el manejo de la deuda ha sido responsable hasta el presente, es preciso entender que se inscribe en un modelo mayor de capta-ción ágil de recursos, no siempre cauteloso, y con efectos sociales impredeci-bles aún. La advertencia de Ferrufino es pues pertinente.

23 Luis Christian Rivas Salazar, “El infierno fiscal”, en portal Economía Bolivia del 21 de abril de 2016, en http://www.economiabolivia.net/2016/04/21/bolivia-el-infierno-fiscal/

24 El Día, “Bolivia cae en ranking Doing Business 2016”, del 28 de octubre de 2015.25 En adelante, ver en La Razón http://www.paginasiete.bo/economia/2016/5/31/reservas-baja-

ron-1259-millones-cinco-meses-98203.html26 Gustavo Rodríguez Cáceres, “El Crédito Blando para agroexportadores y la jubilación de trabajadores

¿qué esperar?”, en G. Colque y G. Rodríguez, Sistema de pensiones y crédito agropecuario, ¿por qué?, CEDIB, Cochabamba, 2017, pp. 4-10.


24

CERTEZA 6: “Los recursos de la bonanza no fueron usados en lo esencial: la educación”

Blithz Lozada deja en claro en su ensayo “El estado de la ciencia, la tecnología y la innovación en el periodo de bonanza en Bolivia (2006-2015)”, que los re-cursos de la bonanza no fueron usados en “lo esencial”: la educación.

Este ensayo parecería haberse colado por su menor dedicación a lo fiscal. Sin embargo, situamos a este trabajo, intencionadamente, al final de este volu-men, partiendo de la tesis de que los usos no necesariamente adecuados de la bonanza, analizados en los cinco primeros trabajos, dejan una profunda secue-la, visualizada en el casi abandono de un campo tan decisivo en el destino del país: la ciencia y la educación.

Los datos que ofrece Lozada son concluyentes. Más que repetirlos –véase el último trabajo en este volumen– me interesa resaltar la tesis central:

“….el gobierno destina decenas de millones de dólares para emprendimientos

nuevos, y no fortalece instituciones con trayectoria y resultados. En lugar de fa-

vorecer (…) el trabajo de institutos de investigación de la universidad pública,

entidades que tienen décadas de historia y en algunos casos, han ofrecido al

país notables resultados; el gobierno prioriza los recursos para la creación de

nuevas entidades donde prevalecerán relaciones funcionales en línea, y cuyos

productos científicos son inciertos, al menos inicialmente (…) En los progra-

mas llamados “tran-sectoriales” y los sectoriales de investigación para encarar

las soluciones estratégicas en lo concerniente a la alimentación, el agua, los

biocombustibles, la erosión y la desertificación, la tecnología textil, los cueros y

los materiales de construcción; se da una situación similar. Pese a la existencia

de más de 160 institutos y centros de investigación del Sistema de la Universi-

dad Boliviana, el Plan no incluye la participación de ninguno de ellos”.

Quede pues esta certeza: las universidades han sido ignoradas a lo largo de esta “década de cambio”. ¿Por qué? Es imprescindible hacer esta pregunta. ¿No es lo obvio y sensato invertir en este campo? No hay duda que sí, sin embargo, el go-bierno-y su modelo político- prefieren invertir en solidificar sus alianzas políticas:

Los militares vieron crecer su presupuesto en más del 300% en los últimos 10 años desde el 2004 hasta el 2014, de 2.360 millones de bolivianos a 7.255 millones de bolivianos; el 80% de los recursos que manejan es destinado a sueldos;27 se les otorgó la gerencia de 10 empresas públicas, todas ellas sin re-

27 Datos Bolivia, “Incrementa en 14,7% presupuesto de defensa”, en http://www.datos-bo.com/Bolivia/Especiales/Incrementa-en-147-presupuesto-de-defensa


25

lación con la defensa y con manejos poco auspiciosos como quedó demostrado con la Empresa Naviera, la Empresa de Construcción y/o la Empresa Nacional Automotriz28; y/o, los ministerios de Defensa, de Gobierno y/o de Presidencia, reciben casi el 70% del presupuesto general frente a no más del 10% para Sa-lud, Educación y Trabajo).29

Los campesinos fueron igualmente beneficiados. Lo sucedido con el Fondo Indígena es verdaderamente elocuente de lo afirmado.30 No se trata sólo de un hecho de corrupción por aproximadamente 180 millones de dólares, sino del tenor clientelar que ha asumido el gobierno, preocupado de la fidelidad indígena antes que por su desarrollo, como queda en evidencia con la pos-tergación que se ha hecho de la justicia indígena,31 la marginalización de la autonomía indígena,32 la invasión transnacional de los territorios indígenas,33 la poca atención dada a 15 naciones indígenas en peligro de extinción,34 además de un largo etcétera que incluye la destrucción de las organizaciones indígenas matrices como la CONAMAQ y la CIDOB,35 suplidas por dirigentes dóciles y/o la evidente postergación de la economía campesina36).

Los cocaleros fueron bendecidos con una aeropuerto de casi 20 millones de dólares que casi no funciona;37 una planta de industrialización de la coca que no funcionó nunca a pesar de haberse invertido 11 millones de bolivianos en

28 Esta es una reflexión de Rolando Morales, ex Superintendente de Empresas, “¿Están las Fuerzas Armadas preparadas para manejar empresas públicas?”, en Página Siete del 1 de febrero de 2016.

29 El Deber, “Cuatro ministerios se reparten la mayor parte del presupuesto”, del 14 de marzo de 2015.30 Diego Ayo, La verdad sobre el Fondo Indígena, Fundación Vicente Pazos Kanki, La Paz, 2016.31 Cf. Boaventura de Sousa Santos y José Luis Exeni (editores), Justicia indígena, plurinacionalidad e in-

terculturalidad en Bolivia, Abya Yala/Fundación Rosa Luxemburg, Quito, 2012, especialmente el ensayo de Martín Bazurco Osorio y José Luis Exeni, “Bolivia: Justicia indígena en tiempos de plurinacionalidad”, pp. 49-147.

32 Xavier Albó, en entrevista con Animal Político, “Falta voluntad política y audacia”, en La Razón del 25 de enero de 2015, y, sobre todo de X. Albó, Tres municipios andinos camino a la autonomía indígena (cuaderno de investigación No.78), CIPCA, La Paz, 2012, en especial la cuarta parte; y del mismo autor, El Chaco Guaraní, camino a la autonomía originaria, Charagua, Gutiérrez y Proyección regional (cuaderno de investigación No.78), CIPCA, La Paz, 2012, en especial la cuarta parte.

33 Georgina Jiménez, “Territorios Indígenas y Áreas Protegidas en la mira. La ampliación de la frontera de industrias extractivas”, en Petropress No.31 de marzo-junio de 2013, CEDIB, Cochabamba, pp. 4-18.

34 Álvaro Diez Astete, Etnocidio y alta vulnerabilidad en las tierras bajas de Bolivia, FOBOMADE/Institu-to de Investigaciones Arqueológicas-antropológicas-UMSA, La Paz, 2015, cap.5.

35 Xavier Albó, “El MAS fomentó la división en la CIDOB y CONAMAQ”, Erbol del 21 de mayo de 2014, http://www.erbol.com.bo/noticia/indigenas/21052014/el_mas_fomento_la_division_en_la_ci-dob_y_el_conamaq

36 Al respecto el ilustrativo trabajo de Gonzalo Colque Miguel Urioste Jose Luis Eyzaguirre, Marginaliza-ción de la agricultura campesina e indígena, Fundación Tierra, La Paz, 2015, en especial cap.4.

37 El gobierno dispuso de al menos 70 millones de dólares en la construcción de cuatro aeropuertos, entre los que está Chimoré (en el trópico de Cochabamba) además de los turísticos Tito Yupanqui (Copacabana, La Paz) y “El Bañado” del municipio de Monteagudo (Chuquisaca). En cambio, el aeropuerto Juan Men-doza de Oruro, que ya fue inaugurado en febrero 2013, hasta ahora luce como un “elefante blanco” sin ser utilizado plenamente y muy distante de constituirse en los hechos como una terminal aérea internacional; El Día, “Inutilidad de aeropuertos hace prever pérdidas”, en el Día del 21 de septiembre de 2015.


26

su puesta en marcha;38 una planta de úrea y amoniaco con una inversión de aproximadamente 850 millones de dólares, pero de ubicación alejada de los puertos y mercados, a pesar de que el 80% de la producción será exportada,39

con transferencias fiscales masivas al Chapare desde el gobierno central vía el Programa Evo Cumple –Cochabamba recibió hasta 2011 una asignación de 113 millones de dólares, 16 millones más que La Paz y más del doble que Santa Cruz–40, y/o invirtiendo en diversas empresas públicas como recordaba Iván Arias: “Con un presupuesto que bordea los 7.806 millones de bolivianos, el go-bierno ha instalado: la planta de Lacteosbol en Ivirgarzama, con 21.5 millones de bolivianos de inversión; la planta de cítricos en Villa 14 de Septiembre, con 7.0 millones de bolivianos; la empresa procesadora de Palmito en Shinahota con 7.5 millones y la planta termoeléctrica en Entre Ríos con 595.0 millones de bolivianos. También están en proceso de implementación, Papelbol en Villa Tunari, con una inversión de 162.4 millones, la planta procesadora de hojas de coca en Villa Tunari con 11.2 millones”.41 A este apoyo se suma, indudablemen-te, la relativa permisividad con una coca que, de acuerdo a los reportes de la ONU, no pasan en un 92% por mercados legales),42

Los maestros fueron parte de este combo de beneficios. La Reforma Edu-cativa de 1995 se planteó la meta de que el gasto del sector educativo (sin universidades) subiera al 7% del PIB y al 25% del Presupuesto General de la Nación, respectivamente; hasta el año 2004, lo que se logró fue que el gasto en educación ascendiera al 4,7% del PIB. Veinte años después se constata que el presupuesto de educación no ha crecido sustancialmente. En efecto, el presu-puesto del sector educativo en 2014 representó un 6% del PIB.43

Sin embargo, quitando el gasto de las universidades, la participación del sector educativo se reduce al 4,5% del PIB, menor al dato referido al periodo pre-Evo; asimismo, el 95% está destinado a sueldos y no queda casi nada para invertir en innovaciones tecnológicas, capacitar a nuestros estudiantes para que compitan en exámenes internacionales u ofrecer becas a los mejores estu-diantes;44 por otro lado, se ha preservado la mayor prerrogativa magisteril: su escalafón, que impide adentrarnos en un modelo educativo meritocrático; se

38 Los Tiempos, “Ebo-coca no funciona desde hace 5 años que fue inaugurada”, del 31 de marzo de 2014.39 Fundación Milenio, “Amoniaco y úrea en Bulo Bulo, contra viento y marea”, Informe de Coyuntura 167

del 12 de octubre de 2012. 40 Unidad Nacional, La verdad sobre el Evo Cumple, Unidad Nacional, La Paz, 2013, p.27.41 Iván Arias, El estado de las empresas del Estado, Fundación Milenio, La Paz, 2012, p.81.42 Eju, “El 92% de la coca del Chapare va al narcotráfico”, en Eju del 25 del 6 de 2014, http://eju.tv/2014/06/

el-92-de-la-coca-del-chapare-va-al-narcotrafico/43 Mario Galindo, “La calidad del gasto en educación”, en Página Siete, del 30 de agosto de 201544 Para ello el trabajo de Blithz Lozada en el presente libro.


27

ha re-centralizado el Servicio de Educación Departamental y se ha satanizado cualquier forma de medición de la calidad como buscó hacerlo la Reforma Edu-cativa de 1994 con la puesta en funcionamiento del Sistema de Medición de la Calidad Educativa (el SIMECAL), entre otros actores, actuando bajo la misma lógica de lealtades sólo tenuemente preocupadas por los resultados.

Los policías, a su vez, lograron en 2013 un acuerdo con el gobierno para tener una jubilación con el 100% de sus salarios, le “jalaron” la Ley de 264 de Seguridad Ciudadana que les permite contar con recursos “propios” (a pesar de ser recursos canalizados a través de los gobiernos autonómicos) destinados a compras en seguridad,45 vieron crecer el presupuesto para su institución de 672 millones a 2.035 millones, es decir, en 330% (el salario mínimo nacional su-bió de 2006 a 2014 en 227%)46, además de haber sido beneficiados con helicóp-teros, motocicletas y demás bienes largamente anhelados, algo que de por sí debería ser positivo si viniese de la mano de un decremento en la inseguridad.

Desafortunadamente, no es el caso. Más “herramientas” no traen necesa-riamente más seguridad: la tasa anual de criminalidad, medida en cantidad de homicidios por cada 100.000 habitantes, ha crecido un 70% en los últimos 10 años (la tasa para 2015 fue de 10,8/100.000, lo que representa un aumento de un 71% con respecto a 2006, cuando la tasa era de 6,28); los feminicidios siguen creciendo: el 2015 a solo dos años de haberse promulgado la Ley 348 “Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre de Violencia”, el in-cremento fue mayor al 25%47; y/o aún se produce un 90% de coca destinada al narcotráfico, con las inevitables secuelas de violencia que ello conlleva (se cal-cula que sólo en Santa Cruz operan 3.000 narcos, disputándose este territorio “de paso”, teniendo en cuenta que el 80% de la droga pasa al Brasil),48

Los cooperativistas mineros se suman a este grupo de aliados. Han teni-do incidencia directa en el gabinete. En los 10 años de gobierno, el ministro de Minería fue siempre un dirigente de FENCOMIN o fue avalado por los dirigentes de los cooperativistas mineros49. Además de ello, o posiblemente gracias a ello, la lógica respecto a este sector funcionó mermando sus cuotas

45 En una entrevista confidencial en el Municipio de Santa Cruz de la Sierra, un funcionario de la Alcaldía afirmó que este porcentaje para seguridad es usado por la policía como fuente para llevar a cabo sus propios negocios con la compra de indumentaria, armas o lo que se requiera. Se propician acuerdos clandestinos con autoridades ediles para que estos últimos desembolsen los recursos en su totalidad a cambio de que un porcentaje los beneficie.

46 Ver http://evopresidente.bo/el-salario-minimo-nacional-se-incremento-un-227-del-ano-2005-al-ano-2014/47 Ver http://eju.tv/2016/07/bolivia-la-cifra-victimas-feminicidio-alcanza-45-primer-semestre-del-ano/48 Ver http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/asesinatos-bolivia-enfatizan-papel-santa-cruz-comer-

cio-de-drogas49 Las cuotas de poder de los cooperativistas mineros alcanzaron iincluso a áreas de gobierno ajenas al

sector, como el vocal Paredes del anterior Órgano Electoral Plurinacional, que debió renunciar al ser encontrado in fraganti en un evento social del MAS.


28

impositivas y, simultáneamente, otorgándoles generosos préstamos. Vale de-cir, permitiendo que paguen menos y reciban más. Respecto a los impuestos, las cooperativas mineras pagan al país una ínfima porción de las ganancias obtenidas: entre 1% y 0.5% a la Comibol por el canon de arrendamiento del área minera que explota; 2.083% por impuesto anual a las utilidades y 3% por concepto de regalías.

Estos tres tributos suman 6.33%, lo que significa que de cada 100 dólares, dejan al país apenas seis dólares con 33 centavos. Los restantes 94 dólares que-dan en beneficio de este sector. También es de destacar que el gobierno actuó, y lo hace aún, de modo permisivo con este sector: las exportaciones bajo el rótulo de “desperdicios y amalgamas”, más conocidas como de oro marginal, se incrementaron al 96%. ¿Por qué este abrumador porcentaje? Pues el oro fino paga una regalía del 7% mientras que el oro marginal entrega solamen-te el 2,5%. Ergo: los cooperativistas hacen pasar su oro fino como marginal, provocando una caída de regalías para el país por un valor aproximado de 65 millones de dólares como promedio en 2013 y 2014.

Por otra parte, desde agosto de 2009 hasta noviembre de 2015, el Fofim otorgó créditos por 25,9 millones de dólares a FENCOMIN, contrató coopera-tivistas para paliar situaciones de conflicto, sin que medie criterio de rentabili-dad alguna (el caso emblemático es la mina Huanuni, a la que se incorporaron 4 mil cooperativistas haciendo a esta mina relativamente inviable), se les otor-gó enormes concesiones50 (multiplicaron por cinco sus áreas de explotación.

En 2008 todo el sector poseía tan sólo 71 mil hectáreas en 400 concesiones y contratos, lo que representaba apenas el 2,8 por ciento del total de la superfi-cie otorgada para actividades mineras a nivel nacional. Ya en 2013 controlaban 361 mil hectáreas, mediante aproximadamente 1.300 concesiones y contratos, lo que representa un 15 por ciento de la superficie entregada para actividades mineras en todo el país), e incluso desde finales de 2015 logró la compra de explosivos con una rebaja del 11% en función a un acuerdo suscrito con el Ministerio de Defensa.

Finalmente, tampoco se puede obviar la permisividad gubernamental en relación a sus obligaciones medioambientales: el 85% de las 1600 cooperativas mineras no cuenta con el documento de licencia ambiental,51 y/o la abierta orientación extractivista (ya no mera permisividad) del gobierno que apunta a definir la “rezonificación” de las zonas de explotación minera en Áreas Prote-gidas (AP), cuyo efecto inmediato es la otorgación de derechos preferenciales

50 Es lo que informa el CEDIB en http://www.conflictosmineros.net/contenidos/4-bolivia/13473-ce-dib-las-cooperativistas-suben-areas-de-explotacion

51 Ver http://ftp.eldia.com.bo/index.php?c=Portada&articulo=80%-de-las-cooperativas-evade-licencia-am-biental&cat=1&pla=3&id_articulo=158697


29

a los actores mineros privados (entre los que destacan los cooperativistas) por sobre los indígenas que habitan estas regiones.52

A su vez, los gremialistas son alrededor de 1,5 millones de personas, pero únicamente tributan bajo el Régimen Tributario Simplificado (RTS) 38.114 con-tribuyentes. Su aporte en ningún caso supera el 1% del total de los impuestos recaudados (téngase en cuenta que los poco más de 5000 “grandes contribu-yentes” aportan aproximadamente el 85% del total de impuestos), lo que pone en evidencia no sólo que la enorme mayoría de gremialistas no tributa sino que algunos poderosos comerciantes se hacen pasar por pequeños comerciantes con un capital menor a los 12 mil bolivianos. El gobierno no hace modificación alguna al respecto.

También conviene mencionar a los transportistas. El gobierno ya les con-cedió, sin que medie plan de transporte alguno, un crédito chino por valor de 100 millones de dólares a los choferes (precisamente cuando estaban en pugna con el Gobierno Municipal de La Paz). En 2016, Evo les ofrece jubilación, luego de arduas jornadas de bloqueos de camino.

Y con los adversarios, entre los que se encuentra, o puede encontrarse, la misma universidad, la lógica sigue la pauta comentada:

• se abolió la Ley de Partidos para evitar otorgar recursos a los partidos ri-vales,53

• se viene ofreciendo publicidad estatal a aquellos medios que se refieran positivamente al proceso de cambio y se les priva de los mismos a quienes critican (no es casual que medios como ATB, con una audiencia de no más del 2% de la población boliviana recibe aproximadamente el 30% de la pu-blicidad54),

• se coartó el apoyo de la cooperación internacional (crítica), no importando si sus recursos coadyuvan al desarrollo (lo que vale no es su aporte sino su posición político-ideológica. Por eso USAID fue expulsada, al margen del análisis sobre su contribución al país),

• se “supervisa” a las ONGs para evitar que los recursos que reciben sirvan para criticar al gobierno (el gobierno buscó aprobar una norma de super-visión de las donaciones y posteriormente intentó promulgar una ley de

52 Este es el análisis de Marcos Gandarillas, el director del CEDIB respecto a la Ley Minera de 2014, ver http://www.eldiario.net/noticias/2016/2016_05/nt160526/economia.php?n=14&-cedib-observa-rezoni-ficacion-de-areas-protegidas-para-la-mineria

53 Salvador Romero Ballivián, “La corta y sobresaltada historia del financiamiento público a los partidos políticos en Bolivia” en Pablo Gutiérrez, Daniel Zovatto, Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. México: OEA – IDEA – UNAM, 2011, p. 93 – 117.

54 Diego Ayo y Diego Massi, “Uso y abuso gubernamentales”, en Ideas de Página Siete, del 12 de octubre de 2014.


30

ONGs. Finalmente, promulgó la Ley 353 que vela por una “regulada” ins-cripción de estas organizaciones a través del Ministerio de Autonomías. El gobierno se niega a dar esa personería a 38 ONGs críticas, entre las que destacan el CEDIB, CEDLA, Fundación Tierra o Fundación Milenio.55 El propósito es impedir que un flujo de recursos relativamente alto. En 2008 se invirtieron 228 millones de dólares56),

• se acepta a aquellas empresas que ganen dinero pero permanezcan calladas (no es casual que el gobierno sea inclusive más receptivo con las transna-cionales y con los empresarios del oriente) y aporten al fisco nacional (las 100 empresas privadas más grandes del país, entre las que destaca la Cer-vecería, Tigo, Embotelladoras Bolivianas Unidas o Empresa Manquiri, entre otras, aportan con aproximadamente, un tercio del total de impuestos: en 2013, por ejemplo, el total recaudado fue de 17.682 millones de dólares, de los que YPFB, Entel y Comibol recaudaron aproximadamente dos tercios),57

• e incluso se planteó desde el gobierno en 2008-9 el cobro de impuestos a la Iglesia (el clero tiene 1.469 establecimientos educativos, 178 centros hospitalarios, 262 centros asistenciales y 250 hogares. Además cuenta con 1.600 parroquias). Si bien la intención no se consumó se logró, en buena cuenta, amedrentar a este actor.

No es pues extraño que la ciencia y educación, que potencialmente generan crítica –ese es precisamente su producto- no formen parte del combo de be-neficiados.

55 Marco Antonio Gandarillas, “Periodistas, ONG´s e indígenas”, en La Razón (suplemento Animal Político), del 1 de noviembre de 2015)

56 Daniel Freiherr, “Financiamiento de las ONGs en Bolivia”, en Roberto Laserna (ed.), Filantropía y desa-rrollo. Ensayos para potenciar el aporte de las ONGs en Bolivia, La Paz, 2011, p. 6.

57 Ver http://www.economiabolivia.net/2013/07/31/ypfb-tigo-cbn-comibol-liderizan-pago-de-impuestos/


31

BIBLIOGRAFÍA

Albó Xavier, Tres municipios andinos camino a la autonomía indígena (cua-derno de investigación No.78), CIPCA, La Paz, 2012

Albó Xavier, El Chaco Guaraní, camino a la autonomía originaria, Charagua, Gutiérrez y Proyección regional (cuaderno de investigación No.78), CIPCA, La Paz, 2012, en especial la cuarta parte.

Albó Xavier, “El MAS fomentó la división en la CIDOB y CONAMAQ”, Erbol del 21 de mayo de 2014, http://www.erbol.com.bo/noticia/indigenas/21052014/el_mas_fomento_la_division_en_la_cidob_y_el_conamaq

Albó Xavier, en entrevista con Animal Político, “Falta voluntad política y auda-cia”, en La Razón del 25 de enero de 2015.

Arce Catacora, Luis, El Modelo Económico Social Comunitario Productivo Boli-viano, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, La Paz, 2015.

Arias Iván, El estado de las empresas del Estado, Fundación Milenio, La Paz, 2012.

Ayo, Diego y Diego Massi, “Uso y abuso gubernamentales”, en Ideas de Página Siete, del 12 de octubre de 2014.

Ayo, Diego, La verdad sobre el Fondo Indígena, Fundación Vicente Pazos Kan-ki, La Paz, 2016.

Colque Gonzalo, Miguel Urioste y Jose Luis Eyzaguirre, Marginalización de la agricultura campesina e indígena, Fundación Tierra, La Paz, 2015.

Datos Bolivia, “Incrementa en 14,7% presupuesto de defensa”, en http://www.datos-bo.com/Bolivia/Especiales/Incrementa-en-147-presupuesto-de-defensa

Diez Astete, Álvaro,

Eju, “El 92% de la coca del Chapare va al narcotráfico”, en Eju del 25 del 6 de 2014, http://eju.tv/2014/06/el-92-de-la-coca-del-chapare-va-al-narcotrafico/


32

El Deber, “Cuatro ministerios se reparten la mayor parte del presupuesto”, del 14 de marzo de 2015.

El Día, “Bolivia cae en ranking Doing Business 2016”, del 28 de octubre de 2015.

Fondo Monetario Internacional, Perspectivas económicas. Las Américas, admi-nistrando transiciones y riesgos, Fondo Monetario Internacional, Washington, 2016.

Freiherr, Daniel, “Financiamiento de las ONGs en Bolivia”, en Roberto Laserna (ed.), Filantropía y desarrollo. Ensayos para potenciar el aporte de las ONGs en Bolivia, La Paz, 2011.

Fundación Milenio, “Amoniaco y úrea en Bulo Bulo, contra viento y marea”, Informe de Coyuntura 167 del 12 de octubre de 2012.

Fundación Milenio, “¿Está preparada la economía nacional para un escenario de crisis?”, Informe Nacional de Coyuntura del 29 de febrero de 2016; http://www.fundacion-milenio.org/esta-preparada-la-economia-nacional-para-un-es-cenario-de-crisis/

Galindo, Mario, “La calidad del gasto en educación”, en Página Siete, del 30 de agosto de 2015

Gandarillas, Marco Antonio, “Periodistas, ONG´s e indígenas”, en La Razón (su-plemento Animal Político), del 1 de noviembre de 2015)

Jiménez, Georgina, “Territorios Indígenas y Áreas Protegidas en la mira. La ampliación de la frontera de industrias extractivas”, en Petropress No.31 de marzo-junio de 2013, CEDIB, Cochabamba.

Lazcano, Miguel, “Los ingresos tributarios aumentan en 10% hasta junio”, en La Razón, del 11 de agosto de 2014.

Los Tiempos, “Ebo-coca no funciona desde hace 5 años que fue inaugurada”, del 31 de marzo de 2014.

Lozada Pereira, Blithz, “C&T+I en el ciclo de bonanza”, en Diego Ayo (coor-dinador), ¿Adónde fue a parar la bonanza? Una mirada de una década al “proceso de cambio” en Bolivia, Fundación Vicente Pazos Kanki, La Paz, 2017.


33

Machicado, Carlos Gustavo (coordinador), Factores que inciden en el creci-miento y el desarrollo en Bolivia. Análisis nacional y regional (1989-2009), PIEB, La Paz, 2012.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, http://www.economiayfinan-zas.gob.bo/index.php?opcion=com_prensa&ver=prensa&id=3188&catego-ria=5&seccion=306

Morales, Juan Antonio, “Del buen uso de las reservas internacionales”, en Economía Bolivia, en http://www.economiabolivia.net/2014/03/09/del-buen-uso-de-las-re-servas-internacionales/

Morales, Rolando, “¿Están las Fuerzas Armadas preparadas para manejar em-presas públicas?”, en Página Siete del 1 de febrero de 2016.

Pacheco, Napoleón, “Bolivia”, en : José Hidalgo Pallares y Felipe Hurtado Pérez (coordinadores), El socialismo del siglo XXI tras el boom de los commodities, Fundación Konrad Adenauer/CORDES/SOPLA, Santiago-Chile, s/f,.

Rivas Salazar, Luis Christian, “El infierno fiscal”, en portal Economía Bolivia del 21 de abril de 2016, en http://www.economiabolivia.net/2016/04/21/boli-via-el-infierno-fiscal/

Roca, Miguel, Saludando con sombrero ajeno. Mitos y realidad de la inversión pública en el “proceso de cambio” (2006-2016) (documento interno), Funda-ción Pazos Kanki, La Paz, 2017.

Rodríguez Cáceres, Gustavo, “El Crédito Blando para agroexportadores y la ju-bilación de trabajadores ¿qué esperar?”, en G. Colque y G. Rodríguez, Sistema de pensiones y crédito agropecuario, ¿por qué?, CEDIB, Cochabamba, 2017.

Romero Ballivián, Salvador, “La corta y sobresaltada historia del financiamiento público a los partidos políticos en Bolivia” en Pablo Gutiérrez, Daniel Zovat-to, Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. México: OEA – IDEA – UNAM, 2011.

Seoane, Alfredo y Fernanda Wanderley, La brecha ahorro-inversión y la olvi-dada agenda de transformación productiva con equidad (1989-2009), PIEB, La Paz, 2012.


34

Sousa Santos de, Boaventura y José Luis Exeni (editores), Justicia indígena, plurinacionalidad e interculturalidad en Bolivia, Abya Yala/Fundación Rosa Luxemburg, Quito, 2012.

Ugarte, Leonardo, El sistema tributario en Bolivia. Análisis y propuestas para una reforma, Fundación Jubileo, La Paz, 2014.

Unidad Nacional, La verdad sobre el Evo Cumple, Unidad Nacional, La Paz, 2013, p.27.

Urioste, Miguel, ¿Qué pasa con el pacto del gobierno-agroempresa?, en Fun-dación Tierra del 29 de abril de 2014, en http://www.ftierra.org/index.php/opinion-y-analisis/147-que-pasa-con-el-pacto-gobierno-agro-empresa

Urioste, Miguel, “Los campesinos están al margen de las compras estatales”, en Fundación Tierra del 24 de junio de 2014 http://www.ftierra.org/index.php/opinion-y-analisis/352-los-campesinos-estan-al-margen-de-las-compras-estata-les-de-alimentos

Urioste, Miguel, “La marginalización de la agricultura campesina e indígena”, en Fundación Tierra del 20 de abril de 2015, en http://www.ftierra.org/in-dex.php/opinion-y-analisis/487-la-marginalizacion-de-la-agricultura-campesi-na-e-indigena


35

CRECIMIENTO, DISTRIBUCIÓN Y EMPLEO: ¿HACIA UNA ECONOMÍA PARA LA GENTE?

Enrique Velazco Reckling

1. Introducción

Los organismos internacionales celebran la fortaleza y la salud de la macro-economía boliviana, recomiendan controlar la inflación y fortalecer el sistema financiero como las prioridades, y consideran que satisfacer las necesidades de desarrollo y lograr avances en la reducción de la pobreza, se mantienen como objetivos a mediano plazo.

Por su parte, desde 2007 el gobierno ha posicionado la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) como el indicador de éxito del Modelo Eco-nómico Social Comunitario y Productivo (MESCP). Las políticas públicas pri-vilegian el desarrollo de los sectores estratégicos (recursos naturales) como la principal fuente de la renta y la riqueza; emplean la aritmética del crecimiento –que sustenta el supuesto de que el nivel de la inversión determina el ritmo y la calidad del crecimiento–; y privilegian la redistribución del excedente como las bases para la toma de decisiones y el diseño de las políticas de desarrollo.

El presente ensayo pone a prueba estas miradas optimistas –y ocasionalmente demasiado exitistas− a partir de las conclusiones de un largo proceso de reflexión participativa que se desarrolla desde hace 12 años dentro el “Programa de Re-flexión Social para la Producción y el Empleo Digno” (PRSPPED) de la Fundación INASET. El programa ha convocado a una gran diversidad de actores sociales, académicos, políticos y económicos en varias ciudades del país, y ha generado publicaciones con las conclusiones sobre diferentes temasen las que predomina el “sentido común de la gente de a pie” antes que las teorías o ideologías.


36

La mayoría de las publicaciones, conclusiones y recomendaciones del pro-grama han sido presentadas por las organizaciones de la sociedad civil o por la Fundación a los correspondientes niveles políticos de toma de decisiones, en diferentes oportunidades.

El ensayo actualiza algunos de esos trabajos con la información más re-ciente disponible y los aprovecha para analizar puntualmente la medida en que el modelo de crecimiento vigente durante el período de bonanza es un instrumento idóneo para construir una economía para la gente −“post y anti neoliberal”−, en la que el esfuerzo y la creatividad humana sean las bases de la generación de la riqueza, y las personas sean las beneficiarias directas y preferentes del crecimiento.

Si bien se aprovechan aquí muchas opiniones y reflexiones individuales y grupales, el contenido y las opiniones vertidas en el ensayo son de exclusiva responsabilidad del autor.

2. Antecedentes

El pasado 22 de enero, el “Proceso de Cambio” cumplió 10 años. Los logros del proceso y la necesidad de profundizarlos fueron elementos centrales de la campaña oficial por la opción del SI en el referendo “21F” sobre la modifi-cación de la Constitución Política del Estado, al extremo que el fuerte énfasis en estos elementos dio al referendo un carácter plebiscitario en torno a Evo Morales y a los logros de su década de gobierno.

Entre los muchos aspectos mencionados como aportes del proceso al desa-rrollo nacional, el comportamiento y la magnitud de los indicadores macroeco-nómicos fueron, sin duda, particularmente destacados, citando, al efecto, las opiniones favorables expresadas en los últimos años por los representantes de organismos multilaterales como el BM, FMI, CAF y CEPAL. Esas opiniones y las evaluaciones del Gobierno Nacional, coinciden en que la salud macroeconómi-ca y el buen desempeño de la economía estarían plenamente respaldados por indicadores como los siguientes:

• Bolivia registra las mayores tasas de crecimiento en América Latina, y es-pera superar nuevamente el 5% en la presente gestión, mientras que los organismos multilaterales estiman que estará en el 3% o menos;

• la inflación está plenamente controlada, se ha cerrado en 2015 debajo del 3%;• a pesar de la crisis global, el país todavía tiene Reservas Internacionales

Netas (RIN) que son del orden del 40% del PIB;


37

• la población en condiciones de pobreza extrema se habría reducido del 45% al 20% de la población total, logro que se atribuye a las trasferencias que el Estado realiza a varios sectores de la población mediante la Renta Dignidad y los bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy;

• el Sistema financiero es sólido y logra utilidades inéditas: captaciones to-tales de más de 20 mil millones de dólares –colocaciones cercanas a esa cifra–, generando utilidades al Sistema Financiero de unos 300 millones de dólares anuales;

• se ha “bolivianizado” la economía, toda vez que las captaciones bancarias y el ahorro son en moneda nacional en más del 90%; y,

• la tasa de desempleo abierto es menor al 4%.

En síntesis, a la luz de estos indicadores y frente a la crisis global −que podría incluso ser más larga de lo que se anticipaba− se concluye que la economía tiene una envidiable salud y no hay mucho por hacer respecto al enfoque y al manejo general de la macroeconomía; las tareas pendientes serían la industria-lización de los recursos naturales implementando los proyectos estratégicos identificados en la Agenda Patriótica 2025 (AP2025).

Todos estos datos significarían que Bolivia ha alcanzado el hito −hasta aho-ra, el más elusivo− en la historia económica moderna: encontrar el modelo de economía (normas, políticas y la gestión pública) que lleva a la reducción de la pobreza y de la desigualdad, y al desarrollo inclusivo en el marco de las teorías vigentes sobre el crecimiento económico. Este no sería un logro menor. Desde hace 70 años, los teóricos del crecimiento y del desarrollo buscan modelos que guíen las políticas económicas para que las sociedades avancen, de manera sostenida, hacia el bienestar generalizado de la población.

Una enseñanza de los persistentes fracasos en esos modelos es que el creci-miento (un resultado “macro”) puede deberse a diferentes realidades y resulta-dos de las actividades económicas (contexto “micro”) o a factores externos, por lo que crecimiento no significa necesariamente bienestar, ni todas las formas de crecer tienen el mismo efecto social.

Por ello, si se puede encontrar evidencia de la realidad (empírica) que apoye la idea de que el modelo y las políticas aplicadas fueron efectivamente las razones que permitieron alcanzar los logros que reivindica la experiencia boliviana de la última década, podrían ser la esperada base conceptual y el ejemplo concreto que permitan ajustar los modelos de crecimiento y revisar las teorías de desarrollo que hasta ahora, siempre han fracasado.

Considerando las experiencias mundiales en más de medio siglo, miradas algo más cautas alertan que la frustración es siempre el resultado natural del optimismo infundado. De ahí que, tanto para economistas como para los no


38

“iniciados” en economía, está pendiente una respuesta coherente a la pregunta: ¿qué explica el crecimiento actual de la economía boliviana, cuál su sostenibi-lidad, y que significa este tipo de crecimiento para la gente?

El presente ensayo es una aproximación de respuesta a esa pregunta. Bus-ca evidencia sobre la calidad y la pertinencia del desempeño económico para el beneficio de la gente considerando dos factores: el tipo de Crecimiento y la Distribución del ingreso.

Con este propósito, como guías al análisis, el ensayo aborda tres preguntas:

• ¿Es el crecimiento de la economía boliviana producto de un modelo parti-cularmente exitoso en América Latina?

Responder la pregunta implica establecer, primero, si el crecimiento boli-viano supera las tendencias medias en la región, para lo que se compara el desempeño relativo de las economías en América Latina y el mundo, y se buscan posibles correlaciones entre el desempeño y los modelos econó-micos adoptados; y, segundo, hallar evidencias que asocien los avances en indicadores sociales, con el desempeño de la economía.

Con este fin, el ensayo compara series del Producto Interno Bruto per cápita (PIBpc) entre 1945 y 2011 para una muestra de países con énfasis en América Latina y el Asia (por lo significativo del “milagro asiático”); también revisa la evolución de indicadores socio-económicos relacionados al primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) en América Latina durante la última década: erradicar la pobreza extrema y el hambre.

• Si la economía crece, ¿qué crece y cuán sostenible es ese crecimiento?

Las economías tienen un comportamiento cíclico; la duración de los ciclos de-pende de factores globales y otros que son propios de cada realidad nacional. En la medida que el crecimiento esté fuertemente correlacionado con factores externos (sobre los que las políticas nacionales tienen poca o nula influencia), las estrategias nacionales de desarrollo y los modelos de crecimiento serán menos efectivas para el mantenimiento de ciclos de alto crecimiento.

En este contexto, el ensayo revisa someramente las contribuciones sec-toriales a la estructura del PIB; al analizar la magnitud y las tasas de cre-cimiento de los aportes de los diferentes sectores de actividad, el ensayo establece criterios e indicadores que vinculan el crecimiento del PIB con el aporte y desarrollo de los sectores y actividades que son fundamentales para la generación de empleo, la inclusión socio-económica y la reducción de la desigualdad a través de la equitativa distribución del ingreso.


39

• ¿Cómo el modelo y el tipo de crecimiento se reflejan en “la gente”?

Finalmente, también de manera muy somera e indicativa, el ensayo revisa algunos componentes de las cuentas nacionales buscando indicadores que permitan asociar los comportamientos macro analizados al responder a las dos primeras preguntas, con efectos sobre el bienestar de los hogares y de las personas.

3. El desempeño relativo de la economía boliviana

Las economías con mejor desempeño desde 1945 no muestran correlación alguna entre ideologías, modelos y resultados económicos.En los últimos setenta años, a pesar de los amplios virajes en lo ideológico y en los modelos económicos aplicados en Bolivia, el desempeño de su economía y su crecimiento están por debajo de la media de América Latina.

3.1. Las tendencias de largo plazo: 1945-2010

En 1945, el ingreso medio de los bolivianos era comparable o superior al de países cuyas economías hoy nos superan ampliamente, como muestran los da-tos sobre el Producto Interno Bruto per cápita (PIB pc),en el Cuadro1.

Los datos fueron tomados de la Base de Datos del Proyecto Maddison58 que compila series históricas del PIB a nivel mundial medidos en dólares in-ternacionales de 1990 (que están ajustados para reflejar la paridad de poder de compra). Es evidente que entre 1945-1950los bolivianos teníamos un ingreso promedio entre cuatro y cinco veces superior al de los chinos, dos y media veces mayor al de los coreanos o los vietnamitas, y un 20% superior al de ecuatorianos, brasileros o japoneses. El ingreso por persona de españoles, co-lombianos o mexicanos era no más de un 25% superior al boliviano, el de los chilenos era el doble y el de los venezolanos era el triple.

Algo más de medio siglo después, en 2010, mientras el PIBpc de los bolivia-nos aumentó en 80% respecto a 1945, en promedio los países latinoamericanos más que lo triplicaron; el de los malasios, indonesios, irlandeses y españoles se multiplicó entre cinco y ocho veces; en Japón y China en unas 18 veces; y, finalmente, en Corea del Sur y Taiwán, en más de 25 veces. De los casi 30 países considerados en la muestra, el desempeño del PIBpc boliviano solo ha superado al de Nicaragua y al de Haití.

58 The Maddison-Project, http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm, 2013 version


40

Para comparar estos indicadores respecto al desempeño boliviano, la últi-ma columna del Cuadro 1 muestra el aumento del PIBpc de cada país entre 2010 y 1945 divido por lo que ha logrado por Bolivia en ese mismo período (1,81). Esa columna muestra, por ejemplo, que Taiwán creció 16 veces más y que el promedio de América Latina creció a casi el doble que Bolivia.

CUADRO 1: PIBPC (INT. $US, 1990) en Países Seleccionados (1945-2010)

1945 1950 2008 2010 10/45(*)Respecto a Bolivia (#)

Taiwán 916 21.554 23.292 25,43 15,93

Corea del Sur 854 20.454 21.701 25,41 15,92

China 448 6.725 8.032 17,93 11,23

Japón 1.346 1.921 22.175 21.935 16,29 8,99

España 2.102 2.189 17.734 16.797 7,99 4,41

Irlanda 3.019 3.453 24.324 22.013 7,29 4,02

Malasia 1.559 9.880 10.094 6,47 4,06

Indonesia 817 4.354 4.722 5,78 3,62

Costa Rica 1.614 1.963 7.990 7.997 4,95 2,73

Brasil 1.390 1.672 6.542 6.879 4,95 2,73

Vietnam 658 2.926 3.217 4,89 3,06

Ecuador 1.181 1.607 5.005 5.050 4,28 2,36

Chile 3.471 3.670 13.479 13.883 4,00 2,21

Colombia 1.899 2.153 6.840 7.063 3,72 2,05

México 2.134 2.365 7.978 7.716 3,62 1,99

América Latina 2.304 2.696 7.639 7.770 3,37 1,86

Panamá 2.113 1.916 6.675 3,16 1,81

Uruguay 3.764 4.659 10.405 11.526 3,06 1,69

Perú 1.964 2.308 5.376 5.774 2,94 1,62

El Salvador 1.091 1.489 2.940 2,70 1,54

Guatemala 1.732 2.085 4.491 4.454 2,57 1,42

Argentina 4.356 4.987 9.972 10.256 2,35 1,30

Cuba 1.776 2.046 3.764 2,12 1,21

Paraguay 1.690 1.584 3.295 1,95 1,12

Venezuela 5.102 7.462 10.672 9.874 1,94 1,07

Honduras 1.219 1.313 2.323 1,91 1,09

Bolivia 1.690 1.919 2.950 3.064 1,81 1,00

Nicaragua 1.423 1.616 1.674 1,18 0,67

Haití 1.045 1.051 686 0,66 0,38

Notas: (*) Relación entre el último y el primer año disponibles; (#) [(País/Bolivia) 2010/(País/Bolivia) 1945].

Fuente: The Maddison-Project, 2013 version.


41

FIGURA 1.AMÉRICA LATINA Y BOLIVIA: EVOLUCIÓN DEL PIBPC

1945

América Latina

Bolivia

1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

La Figura 1 compara la evolución del PIBpc de Bolivia con el promedio de América Latina. En 1945, el PIBpc de América Latina era 1,35veces mayor que el de Bolivia mientras que, en 2010, llega a ser 2,54 veces mayor; es decir, hace 70 años el ingreso promedio de los latinoamericanos era un 30% mayor que el de los bolivianos pero, para el 2010, llega a ser dos y media veces mayor.

También resalta la lenta recuperación del ingreso en Bolivia. Por ejemplo, el PIBpc en 1952 era de 2.031 dólares internacionales; luego de la caída del ingreso por los efectos políticos y sociales de la revolución de1952, recién en 1969 −17 años después− se recupera el ingreso de1952. En 1978, al iniciar la crisis del estaño, el PIBc era 2.715 dólares; tomó casi 30 años, hasta el 2006, recuperar ese nivel de ingreso.

Los datos permiten concluir que, entre la mitad del siglo XX y la primera década del siglo XXI, el desempeño relativo de la economía boliviana ha es-tado por debajo de la media latinoamericana, lo que explicaría los recurrentes fracasos en la lucha contra la pobreza.

Es razonable asumir –como sugiere el sentido común y respalda la evi-dencia empírica− que las economías nacionales no se comportan rígidamente siguiendo un modelo teórico. Las características de cada país son factores de-terminantes en sus procesos de desarrollo; algunos adoptaron economías de mercado, otros optaron por mercados controlados o por modelos comunistas; unos siguieron lineamientos políticamente democráticos, otros eran (son) de-mocracias populares, dictaduras militares o regímenes religiosos y conserva-dores. En términos cuantitativos, Singapur, Malasia y Corea del Sur tienen el mismo desempeño que el boliviano hasta 1965-70.


42

3.2. Bolivia en el contexto latinoamericano: del año 2005 al presente

La datos sobre el ingreso por habitante (PIBpc) entre 1945 y 2011−con valores constantes o ajustados por paridad de poder de compra−,muestran que el des-empeño boliviano, lejos de ser descollante, ha sido más bien bastante pobre a lo largo de estos casi 70 años. Pero, para el objetivo del ensayo, interesa el compor-tamiento de la economía desde 2005al presente a fin de establecer si en esta déca-da hay un significativo “quiebre positivo” con respecto a la tendencia observada.

En esta perspectiva, los indicadores sobre el comportamiento macroeco-nómico boliviano que todos los organismos internacionales resaltan, son el crecimiento global del PIB y la magnitud de las Reservas Internacionales Netas, RIN. En el Cuadro 2 reproducimos datos del “Estudio Económico para Améri-ca Latina y el Caribe (2015)” publicado por la CEPAL, con los valores (en $us corrientes) del Producto Interno Bruto (entre 2006 y 2014).

CUADRO 2: AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRODUCTO INTERNO BRUTO (En millones de dólares corrientes)

PAÍS 2006 2014 Diferencia 2014-2006

América Latina y el Caribe 3.270.804 6.243.353 2.972.549

América Latina 3.218.387 6.172.188 2.953.801

Brasil 1.107.787 2.345.894 1.238.107

Venezuela 183.478 567.997 384.519

México 965.281 1.291.062 325.781

Argentina 264.738 543.490 278.752

Colombia 162.590 377.740 215.150

Perú 88.659 202.098 113.439

Chile 154.412 258.062 103.650

Ecuador 46.802 100.543 53.741

Uruguay 19.579 57.471 37.892

Guatemala 30.231 58.728 28.497

Panamá 18.287 46.515 28.228

Costa Rica 22.526 49.553 27.027

Cuba 52.743 78.810 26.067

República Dominicana 38.040 63.969 25.929

Bolivia 11.452 34.139 22.687

Paraguay 10.646 30.985 20.339

Honduras 10.918 19.565 8.647

El Salvador 18.551 25.164 6.613

Nicaragua 6.786 11.806 5.020

Haití 4.880 8.599 3.719Fuente: CEPAL, 2015


43

En esta muestra de 20 países de América Latina y el Caribe, en 2014 Bolivia y el Paraguay son las economías más pequeñas de Sudamérica; superan solo a Honduras, El Salvador, Nicaragua y Haití en la muestra de América Latina.

En la columna final en el Cuadro precedente, figura el aumento neto del PIB (en dólares corrientes) entre 2006 y 2014. Este dato muestra que la eco-nomía boliviana aumentó en 22.687 millones de dólares (Paraguay en 20.339 millones), mientras que la de América Latina lo hizo en 2.972.549 millones y países como Chile o Perú aumentaron en más de 100.000 millones de dólares. Es decir, el crecimiento de la economía boliviana en valor absoluto, si bien es significativa respecto a su tamaño inicial, tampoco es particularmente desco-llante respecto al resto de la región.

Con relación al tamaño relativo de sus economías en 2006, Venezuela, Bo-livia, Uruguay y Paraguay son las cuatro economías de mayor crecimiento no-minal al haber triplicado el PIB entre2006y 2014, lo que mejora su posición relativa respecto a las otras economías que, en la gran mayoría de los casos, han poco más que duplicado su tamaño (Cuadro 3).

CUADRO 3: EVOLUCIÓN DEL PIB (PAÍSES SUDAMERICANOS) (Índice 2006 = 100)

2006 2010 2014

Venezuela 100 131 310

Bolivia 100 172 298

Uruguay 100 206 294

Paraguay 100 188 291

Colombia 100 177 232

Perú 100 166 228

Ecuador 100 149 215

Brasil 100 199 212

Argentina 100 176 205

América Latina 100 157 192

Chile 100 141 167

Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL

Por ejemplo, en 2006 la economía de Sudamérica era280 veces mayor que la de Bolivia, mientras que en 2014 era solo 180 veces mayor; la de la Argentina baja de 23 a 16 veces mayor; la de Colombia, de 14 a 11 veces; la del Perú de 8 a 6 veces, etc., con lo que se estarían cerrando las brechas en el tamaño relativo de las economías.


44

Algo similar se observa respecto a las Reservas Internacionales Netas (RIN). Nuevamente, con los datos del mencionado estudio de la CEPAL, el Cuadro 4 muestra al valor total de las RIN para las economías de Sudamérica entre diciembre de 2010 y mayo de 2015, así como la diferencia absoluta de las re-servas en este período.

CUADRO 4: EVOLUCIÓN DE LAS RIN (Millones de Dólares corrientes)

2010 2015 Variación 2015-2010 Var / Bolivia

América Lat. el Caribe 655.672 844.903 189.231 38,5

Brasil 288.575 366.647 78.072 15,9

Colombia 28.464 47.013 18.549 3,8

Perú 44.150 60.479 16.329 3,3

Chile 27.864 38.723 10.859 2,2

Uruguay 7.743 18.485 10.742 2,2

Bolivia 9.730 14.648 4.918 1,0

Paraguay 4.169 7.077 2.908 0,6

Ecuador 2.622 4.567 1.945 0,4

Venezuela 27.911 17.611 -10.300 -2,1

Argentina 52.145 33.283 -18.862 -3,8

Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL

Las RIN de América Latina subieron de $us656.000 millones en 2010, a 845.000 millones en mayo de 2015; en el mismo período, las RIN de Bolivia aumenta-ron en 4.918 millones de dólares. Argentina y Venezuela bajaron sus reservas en montos equivalentes a cuatro y dos veces la cantidad de reservas acumula-das por Bolivia; las RIN en Ecuador y Paraguay aumentaron solo en la mitad que Bolivia mientras que en las cinco economías restantes las RIN aumentaron en: Chile y Uruguay, dos veces; Perú y Colombia entre tres y cuatro veces; y Brasil, en casi 16 veces más que Bolivia.

En síntesis, los datos muestran que el aumento de las RIN ha sido un fe-nómeno bastante común en las economías latinoamericanas; está asociado a la fuerte expansión del valor (y el volumen) de las exportaciones durante la bonanza de precios de las materias primas y de las commodities. En el caso de Bolivia, los casi 15.000 millones de las RIN (que superan solo a Ecuador y Pa-raguay) son significativas respecto al PIB dado el modesto tamaño de nuestra economía: al año 2014, las RIN equivalían casi al 50% del PIB.

Recapitulando: entre 1945 y el primer lustro del siglo XXI, la economía boliviana ha estado virtualmente estancada respecto a las economías más diná-micas del mundo y rezagada en relación a las economías regionales, especial-


45

mente en el ingreso por habitante; desde 2006 se evidencia una aceleración del crecimiento del PIB nominal y de las RIN, pero no como un fenómeno priva-tivo de Bolivia, sino como algo relativamente generalizado y que es indepen-diente de las líneas ideológicas y de los modelos económicos como muestran los ejemplos de Bolivia, Perú, Paraguay, Uruguay, Colombia o Panamá.

Esto implica que, cuando menos en el contexto regional, el crecimiento que ha experimentado Bolivia en la última década no es un caso aislado de éxito económico ni está asociado inequívocamente a un modelo particular de crecimiento.

Por supuesto, hay un tercer elemento a considerar para tener una primera aproximación válida de respuesta a la pregunta de si el crecimiento boliviano es resultado de un modelo particularmente exitoso en América Latina: el efecto del crecimiento en el bienestar social.

Este aspecto se desarrolla puntualmente en el acápite5 de este ensayo. Sin embargo, de las conclusiones que emergen de ese análisis se infiere como una característica general, que el resultado “social” de la economía no depende de las ideologías políticas, de las teorías económicas ni de los modelos estereoti-pados: la evidencia sugiere que es la claridad de las políticas internas y su pertinencia para lograr los objetivos sociales la que determina el buen o mal desempeño social de la economía.

4. Crecimiento: ¿qué crece y cuán sostenible es el crecimiento?

El pensamiento neoliberal ha posicionado la idea de que el crecimiento es la condición necesaria y suficiente para reducir la pobreza: “cuando la marea sube, todos los barcos suben”. Es el fundamento de la “teoría del goteo”.

La realidad muestra que el crecimiento, por sí mismo, está acompañado de mayor desigualdad, precariedad del empleo, exclusión y pobreza. Para reducir la pobreza, el crecimiento debe sustentarse en la creación de empleo digno y en la distribución del ingreso, rasgos que definen la CALIDAD del crecimiento.

4.1. Los aportes sectoriales y regionales al crecimiento de la economía

Los valores absolutos del crecimiento de la economía o del aumento de las RIN en Bolivia no son particularmente significativos en relación a otras economías de la región (o del mundo). Pero, es innegable que la tasa de crecimiento de la economía boliviana se sitúa entre las más altas de la región en los últimos años. Este crecimiento se debería al dinamismo y a la demanda del mercado interno, explicación respaldada por los organismos internacionales.


46

De ser esta explicación plausible y válida, se esperaría que sean los sectores intensivos en mano de obra y con producción destinada al mercado interno los que más aporten al crecimiento de la economía. Sin embargo, el Cuadro 5 muestra que crecimiento boliviano reciente no está centrado en los sectores creadores de valor agregado y de empleo digno.

CUADRO 5. SECTORES CON CRECIMIENTO MAYOR AL 4,5% (Promedio 2013 y 2014)

Tasa Crec. (%)

Aporte (%) al

PIB Empleo

T O T A L 51,8 20,2

Servicios Financieros 13,9 4,9 0,3

IVA, IT y otros Imp. 12,0 11,7

Refinación de Petróleo 11,7 2,0

Construcción 9,8 3,8 7,3

Petróleo y Gas 8,7 7,1 0,3

Administración Pública 8,0 9,4 9,7

Prod. Minero no Metálicos 7,7 2,0 0,1

Transporte y Almacenamiento 6,4 8,7 1,9

Electricidad, Gas y Agua 6,4 2,1 0,6

Fuente: Elaboración propia con datos del INE y Ministerio de Economía y Finanzas

Las tasas de crecimiento del Cuadro anterior son promedios departamentales (para2013-14) del crecimiento de los sectores/subsectores de actividad men-cionados; el Gobierno Nacional ha definido el 4,5% como el criterio entre creci-miento “alto” y “bajo” (esa cifra porcentual determina si los trabajadores tienen o no el beneficio del doble aguinaldo).

Los sectores que crecieron en promedio a tasas de 10% o más son: Servicios Financieros, Impuestos (IVA, IT y otros Impuestos indirectos), Refinación de Petróleo y Construcción. En general, los sectores de alto crecimiento significan el 52% del PIB pero solamente el 20% del empleo; es decir, las actividades de alto crecimiento están en sectores “intensivos en capital”, que se caracterizan precisamente por promover la concentración dela riqueza porque, como no ge-neran mucho empleo, no aportan significativamente al ingreso de los hogares vía salarios y remuneraciones.

Además, el crecimiento de estos sectores no es uniforme en todo el país, lo que implica un crecimiento regional desigual como evidencian los diagramas siguientes que muestran las tasas de crecimiento de los sectores de actividad por departamento.


47

CRECIMIENTO MAYOR A 4,5%

Notamos que la mitad de los aportes al PIB de estos sectores de alto crecimien-to (el 26% que suma Administración Pública, Impuestos y Servicios Financie-ros) no generan valor real a la economía: su aporte al PIB, en realidad, se lo logra “extrayendo” aportes de los otros sectores efectivamente productivos (ver el siguiente recuadro).


48

¿Cómo aportan al PIB los Impuestos, la Administración Pública y los Servicios Financieros?

De acuerdo con las cuentas nacionales, en el promedio para 2013 y 2014, estos tres sectores están entre los de más alto crec-imiento, con 12%, 8% y 14% de crecimiento respectivamente.

Los impuestos no representan un aporte directo de “valor” a los ingresos en la economía: no aumentan ni la cantidad, el volumen o el valor de lo producido. El Estado aplica los impuestos al valor generado por las actividades de la “economía real” o a la parte de ese valor que se destina al ingreso de las personas como salarios y remuneraciones; es decir, el impuesto captura una parte del valor agregado que generan las actividades que efectivamente producen los bienes y servicios que se compran y venden en los mercados y en las transacciones comerciales.

Por ello, las cuentas nacionales distinguen el Producto Interno Bruto a “precios básicos (pb)” que mide el valor agregado efectivo (real, que queda en los actores económicos como “excedente” para cubrir tanto las necesidades y utilidades de las empresas, como las remuneraciones a los trabajadores), y el PIB a “precios de mercado (pm)” que incluye los impuestos (directos e indirectos) con los que el Estado grava los bienes, servicios y el ingreso de las personas:

PIBpm = PIBpb + Impuestos.

A primera vista, el PIBpm representa efectivamente el tamaño total de la economía, porque tanto el PIBpb como los impuestos se generan con el valor agregado de las actividades económicas. Los impuestos afectan el tamaño de la economía porque aumentan los precios con los que se transan los bienes y servicios; pero este aporte al PIB no es en más productos (la creación productiva de valor). De hecho, cuando la demanda del mercado es limitada, sea por competencia externa o por la capacidad de consumo, si los impuestos crecen a una tasa mayor que la “economía real”, necesariamente el mayor impuesto debe salir de reducir la capacidad de generar ahorros e inversión en las empresas o, más comúnmente, de afectar negativamente las remuneraciones de los trabajadores.

En resumen, el crecimiento de los impuestos puede ayudar a aumentar el PIBpm a corto plazo, pero en la medida que obligue a modificar las estrategias empresariales de inversiones o de remuneración al trabajo, tiene efectos muy adversos a mediano y largo plazo. En tales condiciones, no es el indicador adecuado para reflejar el comportamiento de la economía real.

El segundo sector es la Administración Pública, AP. Por definición, los servicios de la AP no agregan valor y su aporte al PIB es solamente la suma de salarios y remuneraciones del sector. Pero las remuneraciones a la AP se las paga con los impuestos que recauda el Estado, de manera que un alto crecimiento de este sector, especialmente si se traduce en mayor burocracia e ineficiencia, está lejos de ser un indicador de buena salud macroeconómica.

Finalmente, el Sistema Financiero presenta la mayor tasa de crecimiento. Desde 2005, el Sistema Financiero tiene resultados operativos que determinan inéditas utilidades. Estos resultados reflejan la diferencia entre ingresos financieros (determinados por la tasa de interés a los créditos) y los gastos financieros (pago por los intereses a las captaciones). Es decir, los ingresos financieros netos se extraen de la actividad de la economía real, lo que significa que los ingresos del sector financiero se generan a costa de reducir el ingreso (aumenta los costos y reduce la productividad) de los otros actores económicos.

Esta realidad se reconoce al calcular el PIB. La metodología de las cuentas nacionales considera los ingresos financieros como “producción imputada o ficticia”; se la incluye como el “valor agregado” del sector, pero luego se lo resta del valor agre-gado global mediante el “ajuste por intermediación financiera” o “servicios bancarios imputados” (ver Cuadro 7). En promedio entre 2013 y 2014, este ajuste redujo el PIBpb en 4,5%, unos 1.600 millones de dólares.

La intermediación financiera no un producto final, por lo que es, estrictamente, un costo. Es decir, no es en sí misma una actividad que agrega valor: su rentabilidad y su crecimiento pueden ser, en realidad, negativos para otros sectores o para toda la actividad productiva. Por ejemplo, el micro financiamiento alimenta a las actividades de micro-comercio que actúan como canales de distribución de grandes importaciones, legales o no, generando competencia desleal a la producción interna. Cuando las actividades productivas cierran por efecto de esa competencia, la economía pierde empleos de relativamente alta productiv-idad y la gente debe buscar ocupación en otras de muy baja productividad: la economía global pierde. Sin embargo, el sistema financiero crece y aumenta sus utilidades.

En consecuencia, en la medida que el financiamiento no contribuya a desarrollar actividades económicas que generen un valor agregado global mayor al ingreso financiero, el aporte del financiamiento al desarrollo será nulo o negativo aunque las utilidades y el patrimonio del sector financiero crezcan. Implica que no es suficiente canalizar crédito a “lo productivo”; el sistema financiero, debe ofrecer servicios especializados y tecnologías que permitan financiar proyectos sobre la base de sus propios méritos y por su potencial de aporte al desarrollo económico productivo total. Solo entonces los ingresos del sistema financiero serán un justo pago por servicios que habiliten nuevas operaciones en sectores con mayor capacidad de agregar valor y de crear empleo digno.


49

Los sectores que crecieron menos del 4,5% significan el 80% del empleo y el 53% del PIB, e incluyen prácticamente a todas las actividades de la “economía real”; en promedio, tienen un crecimiento en el período de apenas el 2,5%, va-lor bastante inferior al criterio de 4,5% establecido por las normas nacionales como umbral de alto crecimiento.

Comparando los Cuadros 5 y 6, se llegaría a concluir que, si bien la econo-mía boliviana ha crecido, lo ha hecho sobre la base de sectores que no nece-sariamente expresan una salud macroeconómica compatible con los objetivos de erradicación de la pobreza.

CUADRO 6. SECTORES CON CRECIMIENTO MENOR AL 4,5% (Promedio 2013 y 2014)

Tasa Crec. (%)

Aporte (%) al

PIB Empleo

T O T A L 48,2 79,9

Agricultura 3,1 11,9

29,9

Prod. Agrícolas no Industriales 2,3 5,1

Prod. Agrícolas Industriales 3,4 2,2

Silvicultura, Caza Pesca 1,0 0,8

Productos Pecuarios 3,8 3,7

Minería 3,8 5,3 1,8

Industria Manufacturera 3,1 16,3

10,0

Productos Alimenticios 1,9 5,7

Textiles.. 1,3 1,3

Madera y Productos de Madera 0,1 1,0

Otras Industrias 2,6 1,7

Bebidas y Tabaco 2,2 2,8

Comunicaciones 2,6 2,2 2,0

Serv. Comunit, Sociales y Personales 3,4 3,8

12,7Propiedad de Vivienda 3,2 3,8

Servicios a Empresas 3,0 3,2

Comercio 2,6 7,723,5

Restaurantes y Hoteles 3,0 2,4

SERV. BANCARIOS IMPUTADOS 12,4 -4,5

Fuente: Elaboración propia con datos del INE y Ministerio de Economía y Finanzas

En la última fila del Cuadro 6, figuran los “Servicios Bancarios Imputados”, que muestran una alta tasa de crecimiento (12,4%) pero un aporte negativo al PIB (-4,5%). Con este detalle, las Cuentas Nacionales están restando al conjunto de la economía el aporte que en el Cuadro 5 aparece como aporte de los Servicios


50

Financieros al PIB (+4,9%). Es decir, se acepta que la canalización de financia-miento que hace el sistema bancario, en realidad, no crea ni aporta valor algu-no; la diferencia entre los ingresos que perciben por los intereses que cobran a las colocaciones, menos los que pagan por las captaciones, salen de reducir el valor agregado “disponible” de las actividades productivas (ver el recuadro anterior: ¿Cómo aportan al PIB los Impuestos, la Administración Pública y los Servicios Financieros?).

Al igual que para los sectores de alto crecimiento, el comportamiento de estos sectores de bajo crecimiento tampoco es uniforme en todas las regiones del país, como se evidencia en los siguientes diagramas.

CRECIMEIENTO MENOR AL 4,5%


51

CRECIMEIENTO MENOR AL 4,5%

La línea punteada, en todos los casos, muestra el nivel referencial del 4.5% de crecimiento del PIB


52

4.2 Las incidencias sectoriales en la tasa de crecimiento del PIB

La tasa de crecimiento por sectores de actividad económica que revisa el ante-rior acápite, no es el mejor criterio para interpretar correctamente el crecimien-to, en su magnitud y su calidad. Por ejemplo, la refinación de petróleo creció a casi el 12% (promedio 2013-2014) pero solo representa un 2% del PIB total y “aporta” a solo dos ciudades.

Las “incidencia” de un sector al crecimiento del conjunto de la economía, es una medida que considera la tasa de crecimiento de cada sector, pero ajustado por su tamaño relativo respecto a toda la economía. Es decir, la tasa total del crecimiento de la economía es la suma de las incidencias sectoriales.

El siguiente Panel, muestra el PIBpm (PIB a precios de mercado) como la suma de la incidencia que cada sector tiene para dos períodos relevantes al debate sobre el segundo aguinaldo: el registrado entre julio de 2014 y junio de 2015 (12 meses); y, el crecimiento en el primer semestre de 2015 (2015-I).

CRECIMIENTO DEL PIB…6,0%5,5%5,0%4,5%4,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%

0%-0,5%

Servicios Banc. Imp.Otros serviciosAdministración públicaEstab financieros...Transporte y comuniciónComercioConstrucciónElectricidad, gas y aguaIndustriaMineralesPetróleo y gasAgriculturaImpuestos

5,23%4,79%

12 meses 2015 - I

…SIN IMPUESTOS…6,0%5,5%5,0%4,5%4,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%

0%-0,5%

Servicios Banc. Imp.Otros serviciosAdministración públicaEstab financieros...Transporte y comuniciónComercioConstrucciónElectricidad, gas y aguaIndustriaMineralesPetróleo y gasAgricultura

4,28% 3,93%

12 meses 2015 - I


53

… SIN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…

6,0%5,5%5,0%4,5%4,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%

0%-0,5%

Servicios Banc. Imp.

Otros servicios

Estab financieros...

Transporte y comunición

Comercio

Construcción

Electricidad, gas y agua

Industria

Minerales

Petróleo y gas

Agricultura

3,59%3,30%

12 meses 2015 - I

… Y SIN SERVICIOS FINANCIEROS

6,0%5,5%5,0%4,5%4,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%

0%-0,5%

Otros servicios

Transporte y comunición

Comercio

Construcción

Electricidad, gas y agua

Industria

Minerales

Petróleo y gas

Agricultura

3,23%2,91%

12 meses 2015 - I

Es evidente, por ejemplo, que sin la incidencia de impuestos, el crecimiento del PIBpb (PIB a precios básicos) en ambos casos es menor al 4,5%, por lo que no habría correspondido el pago del segundo aguinaldo; sin el aporte de la Ad-ministración Pública, el crecimiento es solo del orden del 3,5%, y sin el sector financiero, en el primer semestre de 2015 cae por debajo del 3%.


54

TARIJA: Incidencias sectoriales en la estructura del PIB Departamental

1. TARIJA: CRECIMIENTO DEL PIB…

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10

11. Administración Pública10. Restaurantes Hoteles9. Servicios Com…8. Estab financiero7. Transporte6. Comercio5. Construcción4. Electricidad3. Industrias2. Extractivo1. AgriculturaImpuestos

8,62

1990

-0,32

1995

4,20

2000

25,42

2005

7,23

2010

4,98

2014

2. … SIN IMPUESTOS…

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10

11. Administración Pública

10. Restaurantes Hoteles

9. Servicios Com…

8. Estab financiero

7. Transporte

6. Comercio

5. Construcción

4. Electricidad

3. Industrias

2. Extractivo

1. Agricultura

6 ,10

1990

-0.27

1995

3,34

2000

14,69

2005

6,52

2010

3,80

2014

3. … SIN SECTOR EXTRACTIVO (GAS)…

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10

11. Administración Pública


9. Servicios Com…

8. Estab financiero

7. Transporte

6. Comercio

5. Construcción

4. Electricidad

3. Industrias

1. Agricultura

3,91

1990

1,58

1995

-0,24

2000

1,05

2005

1,54

2010

1,14

2014


55

4. … SIN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10


9. Servicios Com…

8. Estab financiero

7. Transporte

6. Comercio

5. Construcción

4. Electricidad

3. Industrias

1. Agricultura

4,11

1990

1,29

1995

-0,14

2000

0,84

2005

1,35

2010

0,77

2014

5. CRECIMIENTO SOSTENIBLE…

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10


9. Servicios Com…

8. Estab financiero

7. Transporte

6. Comercio

5. Construcción

4. Electricidad

3. Industrias

1. Agricultura

4,11

1990

1,29

1995

-0,14

2000

0,84

2005

1,35

2010

0,77

2014

6. … ¿SOBRE QUÉ BASES?

30

25

20

15

10

5

0

-5

-10


9. Servicios Com…

8. Estab financiero

7. Transporte

6. Comercio

5. Construcción

4. Electricidad

3. Industrias

1. Agricultura

4,11

1990

1,29

1995

-0,14

2000

0,84

2005

1,35

2010

0,77

2014


56

El Panel anterior ilustra, con el ejemplo del crecimiento del Departamento de Tarija entre 1990 y 2014, la incidencia de los diferentes sectores de actividad en el crecimiento, y las fuertes distorsiones que estas pueden implicar desde la perspectiva de un desarrollo más sostenido (y sostenible) con horizontes de mediano y largo plazo.

La primera figura muestra las tasas anuales de crecimiento de Tarija (del INE) para los años 1990, 1995, 2000, 2005, 2010 y 2014. Con excepción de 1995, el crecimiento siempre ha estado alrededor o por encima del 5%; en 2005, alcanza la increíble tasa de 25,42% superando por mucho incluso el asombroso crecimiento del milagro de la China que, por varios años, se situaba en la cercanía del 14%.

Lamentablemente, ese crecimiento no es el nacimiento del “milagro tarije-ño”; tiene que ver con el gran aumento de las recaudaciones de impuestos a las actividades extractivas (gas) como resultado de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos, como se muestra en la Figura 2 del Panel en la que se ha suprimido la incidencia de los impuestos.

El crecimiento de 2005, sin impuestos, está todavía al nivel de los mejores crecimientos de la China. Sin el aporte del gas –sector extractivo, en general, Figura 3 en el Panel−, el crecimiento del 15% en 2005 cae al 1%, nivel que se mantiene hasta la fecha. El aporte de Administración Pública, que desde 1990 y hasta el 2010 había sido en promedio del 0,2%, se duplica a 0,4% en 2014, como muestra la Figura 4 del Panel.

La Figura 5 del panel repite la Figura 4, pero identificando los sectores y sus incidencias. En la Figura 6, para una mejor visualización, se expande la escala vertical. Es notorio que en los años 90, la industria aportaba una base de 2% al crecimiento tarijeño, aporte que prácticamente desaparece desde 2005. En 2014, el crecimiento de la actividad económica “propiamente tarijeña” llega al 0,77%, del cual0, 35%“aporta” el Sector Financiero, 0,32% el transporte, y 0,2% la agricultura. [0,35 + 0,32 + 0,2 = 0,87]

De acuerdo con los datos revisados en este somero análisis, la economía real en Tarija se ha estancado desde 2005, reflejando la baja capacidad de crear empleo digno, productivo y sostenible fuera del sector público.

Sin embargo, las miradas superficiales a los datos generales del crecimien-to, se quedan con la idea de que el ingreso por persona en Tarija es el de mayor crecimiento en el país, lo que, en esa mirada lineal, implicaría que las y los tarijeños ya estarían superando el nivel promedio de vida de América Latina, lejos de la pobreza que afectan al resto del país.

En resumen, el crecimiento de la economía está desproporcionadamente influido (y, de hecho, distorsionado) por la incidencia de los impuestos (de tipo regresivo en el mercado interno, lo que reduce la capacidad de consumo de


57

los hogares), la Administración Pública (que, por definición no aporta valor agregado), la intermediación financiera (un costo para las actividades pro-ductivas) y la extracción de gas/hidrocarburos.

INCIDENCIA DE IMPUESTOS, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EXTRACCIÓN DE GAS EN CRECIMIENTO DEL PIB

Bolivia CHQ LPZ CBB ORU POT TAR SCZ BEN PAN

2013

PIBpm 6,80% 11,0% 5,62% 5,47% 4,44% 5,57% 11,2% 7,16% 4,59% 3,02%

PIBpb 5,61% 9,65% 4,46% 4,51% 3,92% 5,40% 7,97% 6,17% 4,49% 1,91%

PIBpb - Adm Pub 4,74% 8,21% 3,31% 3,73% 2,90% 4,20% 7,38% 5,52% 3,77% 1,44%

PIBpb - A.Pub - HC 3,80% 3,14% 3,31% 3,97% 2,90% 4,20% 0,77% 5,50% 3,77% 1,44%

2014

PIBpm 5,46% 7,71% 5,44% 4,96% 2,57% 4,40% 4,98% 6,49% 3,19% 4,84%

PIBpb 4,42% 7,05% 4,13% 4,40% 2,07% 4,24% 3,80% 5,02% 3,05% 4,47%

PIBpb - Adm Pub 3,77% 6,20% 3,32% 3,72% 1,15% 3,45% 3,43% 4,53% 2,32% 3,52%

PIBpb - A.Pub - HC 3,36% 3,03% 3,32% 4,24% 1,15% 3,45% 0,78% 4,43% 2,32% 3,52%

PIBpm= Producto Interno Bruto a precios de mercado

PIBpb= Producto Interno Bruto a precios básicos (no incluye derechos sobre importaciones, IVA, IT y otros Impuestos Indirectos)

PIBpb -Adm Pub = PIBpb menos la contribución de los Servicios de la Administración Pública

PIBpb -Adm Pub – HC= PIBpb sin Administración Pública ni aportes del Sector Extractivo de Hidrocarburos

En 2013, el PIBpm de Oruro (ORU) y Pando (PAN) fue inferior el 4,5%. A pre-cios básicos (sin impuestos) ORU, PAN, LPZ y BEN tienen crecimiento menor al 4,5%; descontando el aporte de la Administración Pública –que, por definición, no crea valor y solo consume una parte de los impuestos recaudados–, solo el PIB nacional y el de los departamentos de CHQ, TAR y SCZ crece a más del 4,5%. Finalmente, descontando el aporte de la extracción de hidrocarburos (que se re-fleja en el PIB de estos tres Departamentos), solo SCZ crece por encima del 4,5%.

En 2014, a precios básicos únicamente CHQ y SCZ crecen por encima del 4,5%; y después de descontar la incidencia de la Administración Pública, el crecimiento de la “economía real” no habría superado el 3,8%. Finalmente, sin el aporte del sector de hidrocarburos en 2014, el crecimiento del PIB nacional está por debajo del 3,4% y solo Santa Cruz habría superado el 4% (pero sin alcanzar el 4,5%).

4.3. A manera de conclusiones sobre el crecimiento del PIB

Los organismos internacionales celebran la fortaleza y la salud macroeconómi-ca que los recursos naturales han brindado a Bolivia, y no anticipan mayores


58

sobresaltos en el futuro inmediato; recomiendan controlar la inflación y for-talecer el sistema financiero como las prioridades; y consideran que satisfacer las necesidades de desarrollo y lograr avances en la reducción de la pobreza se mantienen como objetivos a mediano plazo. En el debate internacional, esos mismos organismos internacionales reconocen las muchas limitaciones de la teoría económica dominante y de la macroeconomía para promover el creci-miento sostenido, y, en especial, se declaran incapaces de explicar la creciente desigualdad y el insuficiente crecimiento frente al que se necesita para superar la pobreza.

La política pública nacional privilegia los sectores estratégicos −centrados en explotación e industrialización de los recursos naturales, mediante procesos altamente intensivos en capital− como fuente de la renta y la riqueza, y adop-tan la aritmética del crecimiento (el supuesto de que la inversión determina el crecimiento) y la redistribución del excedente como las políticas básicas para la toma de decisiones y el diseño de planes de desarrollo.

Pero el análisis del patrón de crecimiento resultante, muestra que se esta-rían generando severas distorsiones. Si realmente queremos construir la eco-nomía para la gente que nos permita soñar con el vivir bien, el análisis sugiere que lo que está creciendo en la economía boliviana es precisamente lo que menos debería crecer.

Una economía solo es saludable si responde a las necesidades y expectati-vas de la gente. Y en tanto en Bolivia no cambiemos estructuralmente la forma de generar riqueza, ni adoptemos las prioridades correctas para distribuirla con equidad, los episodios de éxito “macro” no dejarán de ser eventos aislados que no tocan las causas de la pobreza.

Como muestran otros Ensayos para el Debate de la Fundación INASET, el crecimiento solo será inclusivo y sostenible superando el extractivismo rentista –el origen de la desigualdad− con el empleo digno como la fuente de la crea-ción de valor, y con el ser humano como el destinatario directo y final de los beneficios del crecimiento.

Lograrlo requiere de un “realismo cercano a la desesperación.” Lamentable-mente, en los últimos 50 años el optimismo infundado nos ha llevado a más de una gran frustración, que siempre queremos revertir con soluciones “políticas” de coyuntura que, en la práctica, son las que impiden crear las condiciones reales para el desarrollo con crecimiento sostenido.


59

5. ¿Cómo se reflejan en “la gente “el modelo y el tipo de crecimiento?

El crecimiento sostenido e inclusivo de la economía, requiere el equilibrio entre lo que se produce y lo que la sociedad demanda, lo que implica necesariamente la distribución del ingreso (producto); no la re-distri-bución de la riqueza acumulada, sino la distribución directa del valor conforme se lo crea en los procesos productivos, para poder así garantizar una capacidad de consumo compatible con la capacidad real de oferta del aparato productivo. (M. Eccles)

5.1. Los efectos sociales del crecimiento: Reducción de la Desigualdad

Este ensayo explora las evidencias empíricas buscando evidencias que puedan correlacionar el buen desempeño y el crecimiento de la economía, con carac-terísticas específicas del modelo de desarrollo social, comunitario y productivo boliviano, y considerando la calidad del crecimiento y la distribución del ingre-so, es decir, los efectos sociales tangibles del modelo.

Encontramos que, más allá de las relativamente altas tasas nominales de crecimiento o de la magnitud de las RIN frente al PIB, el desempeño econó-mico boliviano, en el contexto latinoamericano, no es particularmente des-collante; que tampoco se encuentra evidencia, a priori, de que los resultados alcanzados en Bolivia –entre las 30 economías latinoamericanas–puedan estar directamente asociados a algún modelo de desarrollo en particular.

Abordamos aquí, finalmente, la tercera pregunta relacionada con los efec-tos sociales del crecimiento. El tema es, sin duda, amplio y complejo; para los fines y los alcances de la reflexión del presente ensayo, centramos la atención fundamentalmente en el tema de la distribución del ingreso.

Según las cifras oficiales, la pobreza cayó del 63% de la población en 2004 al 45% en 2011; la pobreza extrema del 54% al 37%, y el índice de Gini del 0.61% en 2002 al 0.47% en 2011. En menos de diez años, Bolivia habría redu-cido la pobreza y la desigualdad en un tercio, metas que eran totalmente elusi-vas a todos los modelos, políticas y estrategias de desarrollo en los últimos 60 años. En especial, los datos del INE, actualizados con el Censo 2012, colocan la pobreza extrema en 21%, con lo que Bolivia habría cumplido la Meta del Milenio sobre reducción de la pobreza.

¿Es Bolivia un ejemplo en la reducción de la pobreza y de la desigualdad? El “Estudio Económico para América Latina y el Caribe (2013)” de la CEPAL muestra que la caída en la desigualdad –medida con el coeficiente de Gini− ha sido un proceso generalizado en la región (y el mundo en desarrollo), como muestra la figura siguiente tomada del Estudio referido.


60

CEPAL: EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE DE GINI19

8019

8119

8219

8319

8419

8519

8619

8719

8819

8919

9019

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

0420

0520

0620

0720

0820

0920

1020

11

EcuadorPerúUruguay

Venezuela (Rep. Bol.)Boilivia (Est.Plur.)

0,65

0,60

0,55

0,50

0,45

0,40

0,35

Fuente: CEPAL, “Estudio económico...” (2013).

Nuevamente, la evidencia muestra que, si bien Bolivia ha avanzado efectiva-mente en la reducción de la desigualdad, este logro no es privativo de nuestro país ni constituye un hito de referencia para la región.

De hecho, evaluaciones del Banco Mundial y del FMI en los últimos diez años encuentran también significativos avances en la reducción del Gini en el África, región que tenía a la pobreza y a la desigualdad como problemas en-démicos.

Pero desde una mirada más larga (y estructural), la reducción de la des-igualdad, sea que se mida por el índice de Gini u otros indicadores, debe sus-tentarse en la eliminación de las causas-raíz de la desigualdad, es decir, el acce-so a servicios básicos, o a los sistemas de salud, educación, etc., que si bien son factores que se incluyen entre los rasgos sintomáticos de las condiciones de desigualdad, no son por si mismos factores determinantes de la desigualdad.

Es evidente que, más allá del acceso a servicios, el ingreso real de los ho-gares y personas está entre los elementos más determinantes de la desigualdad (ver el siguiente recuadro: Reducir la desigualdad requiere claridad y decisión política).

En este sentido, otro reciente informe, también de la CEPAL (“América La-tina y el Caribe: una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Mi-lenio”, 2015), muestra que Bolivia es uno de los dos únicos países en América Latina (el otro es Paraguay) que ha retrocedido en cuando a la población que vive con menos de 1,25 dólares al día.


61

CEPAL: AVANCES EN POBLACIÓN QUE VIVE CON MENOS DE 1,25 DÓLARES/DÍAAmérica Latina (18 países): población que vive con menos de 1,25 dólares PPA (poder de paridad adquisitivo) por día y situación respecto de la meta de reducción de la pobreza, alrededor de 1990-alrededor de 2012(en porcentajes)

50 15 10 25 2520 25 10 15

Honduras

Nicaragua

Guatemala

Panamá

El Salvador

Brasil

Ecuador

Rep. Dominicana

Perú

Costa Rica

Colombia

México

Bolivia (Est. Plur.de)

Chile

Paraguay

Argentina

Uruguay

América Latina y el Caribe

1990 Meta 2012

0,45 (1989)

0,97 (1991)

1,05 (1990)

4,91 (1990)

5,24 (1991)

7,95 (1989)

8,18 (1991)

8,45 (1990)

9,81 (1994)

12,17 (1989)

14,59 (1994)

16,23 (1990)

17,07 (1991)

20,89 (1991)

28,36 (1989)

32,73 (1993)

46,91 (1990)

Punto de partida 1990

Puntos porcentuales para llegar a la meta Puntos porcentuales por sobre la meta

Punto de llegada 2012 Alcanzó la metaAvanzó pero no alcanzó la metaSe mantuvoRetrocedió

0,31 (2012)

1,41 (2012)

3,03 (2012)

0,83 (2012)

7,98 (2012)

3,26 (2012)

5,63 (2012)

1,35 (2012)

2,89 (2012)

2,25 (2012)

3,95 (2012)

3,75 (2012)

2,53 (2012)

3,99 (2012)

13,70 (2011)

8,54 (2009)

16,48 (2011)

12,63 (1990) 4,63 (2011)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT, sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos de indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio [en línea] http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Home.aspx.

¿Qué podría explicar la reducción de la desigualdad, por un lado, y el incremento de la población que viven con menos de 1,25 dólares por día?


62

REDUCIR LA DESIGUALDAD REQUIERE CLARIDAD Y DECISIÓN POLÍTICA

Otro estudio reciente, también de la CEPAL (“Desarrollo social inclusivo, una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe”, 2015), explora el tipo de políticas públicas empleadas para reducir la desigualdad en América Latina. Presenta los dos gráficos que reproducimos a continuación.

A. Coeficiente de Gini antes y después de la política fiscal y del gasto social en educación y salud

0,510,47 0,49

0,48

0,30 0,30

0,42

0,24 0,230,20

Bras

il

Hond

uras

Chile

Pana

má

Arge

ntin

a

Colo

mbi

a

Cost

a Ri

ca

Para

guay

Méx

ico

Perú

Ecua

dor

Nica

ragu

a

Urug

uay

El S

alva

dor

OCD

E

Unió

nEu

rope

a

Amér

ica L

atin

a

Boliv

ia(E

st. P

lur.

de)

Repú

blica

Dom

inica

na

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

0,55

0,60

Ingreso de mercadoIngreso disponible en efectivoIngreso disponible extendido

Por simple inspección del gráfico, resulta aparente que, en Bolivia, las políticas públicas no tienen un marcado efecto en la reducción de la desigualdad si se los compara con los casos de Brasil, Argentina, Uruguay, México, Chile, Costa Rica o Panamá; y todos estos es-tán aún muy lejos de lograr los efectos que tienen las políticas públicas en la OCDE o en la Unión Europea para reducir la desigualdad.

De hecho, en el caso particular de Bolivia, los principales instrumentos de política fiscal que contribuyen a reducir el coeficiente de Gini, son los gastos en educación y salud; no contribuyen los aportes al sistema de pensiones, los impuestos a los altos ingresos o las transferencias en efectivo (gráfico siguiente). Es evidente, y así se reconoce, que el solo acceso a educación y salud –especial-mente cuando son sistemas “pobres”, más allá de lo que estos le cuestan al Estado−, no se puede realmente considerar como un avance en la reducción estructural de la desigualdad.

Como resultado, la reducción en el Gini en Bolivia está por debajo de lo logrado en el promedio en América Latina, y es casi la mitad (en puntos porcentuales) de la reducción lograda en Brasil, Argentina, Uruguay o Costa Rica.

B. Reducción del coeficiente de Gini según instrumentos de la política fiscal (en puntos porcentuales)16,4

14,813,6

12,1 11,9 11,89,9

8,57,06 ,9

6,05 ,85,85 ,6 5,3 5,0

9,1

-10123456789

1011121314151617

Bras

il

Arge

ntin

a

Urug

uay

Cost

a Ri

ca

Chile

Méx

ico

Pana

má

Colo

mbi

a

Boliv

ia(E

st. P

lur.

de)

Perú

Ecua

dor

El S

alva

dor

Hond

uras

Nica

ragu

a

Para

guay

Amér

icaLa

tina

Rep.

Dom

inica

na

Pensiones públicas Otras transferencias en efectivoImpuesto sobre la renta personal y contribuciones a la seguridad social

Gasto en educaciónGasto en salud

En particular, la baja incidencia o la ausencia de las políticas públicas para reducir la desigualdad mediante la mejora del ingreso disponible –para lo que los ingresos laborales son fundamentales– podría explicar el por qué existe la contradicción entre la reducción de la desigualdad (basada en la ampliación de la cobertura y acceso a los servicios) y el aumento de gente que viven con menos de 1,25 dólares al día.


63

5.2. La Distribución (Primaria) del Ingreso

Una de las causas más relevantes para explicar la evidente desconexión entre crecimiento económico y la reducción de la desigualdad y la pobreza, es la baja productividad del trabajo que determina bajos salarios y remuneracio-nes. Como muestra la Figura siguiente −tomada también del “Estudio econó-mico… (2013)” de la CEPAL−, Bolivia ocupa el último puesto en productivi-dad laboral.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (25 PAÍSES): PRODUCTIVIDAD LABORAL MEDIA, 2012(en miles de dólares de 2005)

Baha

mas

Barb

ados

Trin

idad

y To

bago

Chile

Méx

ico

Pana

má

Sant

a Lu

cia

Arge

ntin

a

Vene

zuel

a

Urug

uay

Cost

a Ri

ca

Rep.

Dom

inica

na

Bras

il

Cuba

Belic

e

Jam

aica

Colo

mbi

a

Ecua

dor

Perú

El S

alva

dor

Gua

tem

ala

Para

guay

Hond

uras

Nica

ragu

a

Boliv

ia

504540353025201510

50

La baja productividad está asociada a la precariedad del empleo, la baja tecni-ficación del trabajo y de los procesos productivos, el bajo valor de los produc-tos, etc., que en general resultan en una muy limitada capacidad de agregar de valor a través del trabajo; si el valor agregado en la producción es bajo, la remuneración al trabajo (los salarios) es también baja, configurándose un ciclo vicioso de pobreza, empleo precario, baja productividad, bajo valor agregado, y bajos salarios que refuerzan la incidencia de la pobreza.

El Cuadro 8 siguiente muestra la evolución del salario medio real (ajustado por paridad de poder de compra, PPP) para una muestra de países latinoame-ricanos. En la muestra, el índice del salario medio real en Bolivia ocupa, junto con El Salvador, el último lugar en la muestra, con un aumento del 1% entre 2010 y 2014, que en la práctica es un estancamiento en el ingreso y en la ca-pacidad de consumo de los hogares.


64

Al otro extremo de la muestra, la mejora en los salarios medios reales está liderada por Perú y Uruguay que incrementaron el salario medio real en un 20% entre 2010 y 2014; Chile, Costa Rica y Panamá en un 10%. En consecuen-cia, no es sorprendente que Bolivia hubiera retrocedido en la pobreza asociada al ingreso laboral.

CUADRO 8. AMÉRICA LATINA: SALARIO MEDIO REAL (PPP, Índices 2010=100)

Fuente: CEPAL 2007 2010 2013 2014

Perú 97,9 100,0 114,7 117,9

Uruguay 87,1 100,0 111,7 115,4

Chile 93,6 100,0 109,9 111,9

Costa Rica 92,8 100,0 108,5 110,7

Panamá 94,7 100,0 103,8 109,5

Brasil 94,3 100,0 107,1 108,8

Paraguay 95,7 100,0 105,7 107,1

Guatemala 99,7 100,0 104,3 106,8

Venezuela 117,4 100,0 104,3 ,,,

Colombia 97,6 100,0 104,0 104,5

Cuba 92,7 100,0 101,2 ,,,

Nicaragua 97,2 100,0 100,7 102,4

México 101,7 100,0 100,9 101,3

Bolivia 102,2 100,0 100,3 100,9

El Salvador 98,7 100,0 97,8 98,5

Fuente: CEPAL, “Estudio económico… (2015)”.

En los acápites precedentes, sostenemos que la reducción estructural y soste-nida de la pobreza y la desigualdad debe reflejarse en un mayor aporte al PIB de las actividades que generan empleo productivo (de mayor valor agregado); y, en general, en la diversificación articulada del aparato productivo, que es la condición necesaria para mejorar la calidad del empleo y el nivel de los ingre-sos. Pero la condición crítica es la mejor distribución del ingreso (el aumento de la parte del PIB destinada a remunerar a los empleados).


65

TRABAJO, VALOR AGREGADO, SALARIOS, CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN

En una economía saludable, el Valor Agregado (VA) es la diferencia entre el valor de venta de los productos (por ejemplo, cam-isas) menos el costo de los insumos incorporados (tela, hilo, botones, etc.). El VA sirve para remunerar las contribuciones de los diferentes actores que contribuyen a crearlo y debería distribuirse equitativamente entre ellos. El esquema siguiente muestra la estructura del VA y bajo qué formas este se distribuye para remunerar los aportes de quienes aportan a los procesos.

Agentes Aportes Retribución

Accionistas/dueño Capital de riesgo Dividendos/utilidad

Empleados/trabajadores Trabajo Salario, horario

Empresa Activos Depreciación

Gobierno Bienes públicos Impuestos

Instituciones financieras Recursos financieros Intereses

Agentes externos Otros activos Alquileres

Clientes Demanda efectiva Satisfacción y bienestar

Fuente: CNP/JETRO

VA = V – CT = MO + CO + U

El concepto del Valor Agregado resalta que la creación de valor debe beneficiar a la sociedad y vincula los tres aspectos básicos de la economía: la producción, el consumo y la distribución del ingreso. En particular, la justa y equitativa remuneración al trabajo es el mecanismo directo de distribución del ingreso y una condición para la sostenibilidad de la economía…

Adaptado de CNP/JETRO

El PIB es la suma del VA que generan las organizaciones económicas individuales; mientras mayor es el VA en cada unidad económica, mayor es el PIB. En particular, mientras mayor es la participación de la Mano de Obra (MO) en el Valor Agregado, mayor es el ingreso (y consumo) de los hogares, y más directamente se refleja el crecimiento en el bienestar y satisfacción de las personas.

VA = Ventas – Costos Incorporados = MO + CO + U = MO + EB (Excedente Bruto)

PIBpb = Suma de VA = Suma MO + Suma EB = REM + EBE

PIBpm = PIBpb+ Impuestos Indirectos = REM + EBE + IMP

La distribución primaria del ingreso mide cómo el PIBpm se distribuye entre la Remuneración al Trabajo (REM), los Impuestos (IMP) y el Excedente Bruto de las Empresas (EBE).

Las cuentas nacionales registran en las cuentas del ingreso del PIB la Remuneración a los Empleados (REM), el Excedente Bruto de las Empresas (EBE) y los impuestos (y subsidios) a la producción, las importaciones, las empresas y las personas (IMP):

PIB = REM + EBE + IMP

En las economías en la que predominan procesos intensivos en capital, el Valor Agregado estará destinado a retribuir mayor-mente al capital (utilidades), a la depreciación y otros componentes operativos, es decir, se concentra en el Excedente Bruto (EB) de las empresas, por lo que el crecimiento global de la economía no se reflejará necesariamente en una mejor calidad de vida.

Las cuentas nacionales registran en las cuentas del ingreso de PIB la Remu-neración a los Empleados (REM), el Excedente Bruto de las Empresas (EBE) y los impuestos (y subsidios) a la producción y las importaciones (IMP) (ver el anterior recuadro):

PIB = REM + EBE + IMP

U

MO

CO


66

El comportamiento de REM respecto al PIB (el cociente REM/PIB) es un in-dicador de la participación del trabajo en la distribución primaria del ingreso. Desde 2008, el Programa de Reflexión Social para la Producción y el Empleo Digno de la Fundación INASET, mide regularmente este indicador. En 2013, la CEPAL ha incluido en el Estudio referido este indicador (además de los co-rrespondientes para EBE/PIB e IMP/PIB) para varios países en tres períodos (1980-1989; 1990-2002; y 2003-2010); el Cuadro7muestra los datos de la CEPAL para el componente de “Remuneración de los asalariados”.

Con base en los datos del Cuadro 7, hemos calculado las tasas de variación de estos indicadores entre los períodos considerados para estimar las tenden-cias dominantes en la distribución relativa, es decir, establecer si mejora la equidad (si aumenta la participación de la REM), si aumenta la concentración de la riqueza (si sube la participación del EBE) o, finalmente, si hay una mayor apropiación del Valor Agregado por parte del Estado vía las recaudaciones (si aumenta la participación del IMP). El Cuadro 8, muestra la variación (porcen-tual) entre los períodos 1990-2002 y 2003-1010 para los tres componentes del PIB que se incluyen en las cuentas del ingreso.

CUADRO 7. CEPAL: PARTICIPACIÓN DE LOS ASALARIADOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Remuneración de los asalariados

1980-1989 1990-2002 2003-2010

Argentina 35,5 32,0 52,8

Bolivia (Estado Plurinacional de) 35,5 34,8 28,9

Brasil 36,6 42,0 40,9

Chile 35,9 37,6 37,4

Colombia 40,8 37,9 32,5

Costa Rica 45,7 46,0 47,8

Ecuador 23,6 ... 32,5

Guatemala ... 32,9 31,3

Honduras 48,6 43,9 45,3

Jamaica 32,6 34,7 ...

México 30,8 31,6 29,1

Nicaragua … 32,7 35,9

Panamá 50,5 43,1 32,9

Paraguay 31,5 33,7 32,8

Perú ... 25,4 22,5

Suriname 57,0 42,6 ...

Trinidad y Tabago 55,3 46,8 ...

Uruguay 35,1 40,0 33,7

Venezuela (República Bolivariana de) 38,3 32,7 30,9

América Latina 39,8 37,4 34,2Fuente: CEPAL, “Estudio Económico…” (2013).


67

CUADRO 8. VARIACIONES DE LAS PARTICIPACIONES EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

REM EBE IMP

Ecuador 37,7 -5,9 -22,5

Nicaragua 9,8 -8,5 5,9

Costa Rica 3,9 -5,0 3,4

Honduras 3,2 17,6 -21,9

Chile -0,5 14,4 -16,5

Brasil -2,6 -1,4 11,7

Paraguay -2,7 -6,0 19,8

Guatemala -4,9 3,7 -9,5

Venezuela -5,5 1,1 31,9

México -7,9 4,4 10,3

América Latina -8,6 9,4 9,7

Argentina -9,9 -0,9 34,2

Perú -11,4 6,4 -9,9

Colombia -14,2 4,6 5,1

Uruguay -15,8 9,5 13,9

Bolivia -17,0 0,2 49,6

Panamá -23,7 27,3 -4,7

Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL.

Encontramos que (Cuadro 8), entre el período 1990-2002 y 2003-2010, Bolivia muestra la segunda mayor caída relativa en la participación de la remuneración a los trabajadores REM (-17%), en la distribución del ingreso, solo superada por Panamá con el -24%; la participación del Excedente Bruto de las Empresas (EBE) permanece constante, pero el aumento de la participación los impuestos (IMP) es, de lejos la más alta: 50%

Siendo que la “torta” del PIB (por el lado del ingreso) se distribuye solo en-tre tres “tajadas” (REM, EBE e IMP), las estimaciones realizadas sugieren que si la participación del EBE se ha mantenido constante respecto a los años 90, el significativo aumento en recaudaciones fiscales y tributos (IMP) ha sido posible fundamentalmente a costa de los ingresos de las personas asalariadas (REM).

Esta tendencia de la distribución del ingreso en Bolivia ya había sido identi-ficada desde 2008 en los Ensayos para el Debate de la Fundación INASET, y fue alertada oportunamente a los niveles gubernamentales correspondientes por varias organizaciones de la sociedad civil. Con el fin de facilitar la visualización de la evolución de la distribución del ingreso en una economía, desarrollamos el siguiente “Diagrama General de Distribución del Ingreso” que muestra la Figura siguiente.


68

ESQUEMA GENERAL DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

A B

C

MO EB IM

25 55 20

30 52 18

35 50 15

40 47 13

45 45 10

50 43 7

55 40 5

60 38 2

65 35 0

0

0

10

10

20

20

30

30

40Excedente bruto como % del PIB

40

50

50

Rem

uner

ación

a em

plead

os co

mo

% d

el PI

B

60

60

70

70

80

80

90

90

100

100

El diagrama está diseñado en forma triangular para asegurar que cada punto co-rresponda a una distribución específica del ingreso. Por ejemplo, en el esquema de la figura, el punto resaltado corresponde a una participación del 25% del PIB para la remuneración del trabajo (REM, eje izquierdo), y 55% para el EBE (eje inferior); por diferencia, queda 20% para la participación de los Impuestos.

En economías con más éxito en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, la participación efectiva de las remuneraciones en el ingreso puede ser del or-den del 50% al 60% del PIB. Distribuciones de estas características correspon-derían a todos los puntos ubicados en la zona coloreada con verde.

Las flechas muestran que cualquier camino para avanzar de la situación marcada por el punto de referencia a la zona de distribución equitativa (verde), necesariamente debe afectar a las tres partes; es decir, no se puede mejorar la REM sin aportes proporcionales del EBE e IMP; para un equitativa distribución, el Estado no puede seguir aumentando los impuestos y dejar que los aumentos salariales sean pugna de los trabajadores con las empresas. Como ejemplo, la tabla en la parte superior del esquema muestra posibles pasos para mejorar la participación de la remuneración al trabajo en un camino “vertical” hasta que las remuneraciones sean el 65% del PIB (punto C).

El diagrama siguiente muestra la evolución de la distribución del ingreso en Bolivia entre 1990 y 2013. La REM a los asalariados en 1990, era el 34,9% del PIB, la participación del EBE el 56,5% y los IMP el 8,6%; en el año 2000, hay una mejora para los asalariados, cuya participación sube al 36,1%, la del EBE cae al 50,0%, mientras que la de IMP sube al 13,9%.


69

BOLIVIA: EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1990 – 2013

1990 2000 2013

IMP 8,6% 13,9% 25,4%

REM 34,9% 36,1% 25,1%

EBE 56,5% 50,0% 49,5%

30

20

40

30

50Excedente bruto como % del PIB

40

Rem

uner

ación

a em

plead

os co

mo

% d

el PI

B

60

50

70

60

80

70

2000

1990

2013

13,936,1

50,0

8,634,9

49,5

25,425,1

FUente: Elaboración propia con datos del INE.

Este cambio entre 1990 y 2000 apunta en la dirección correcta, toda vez que, aunque de manera muy modesta, se habría avanzado hacia la zona de “equidad distributiva” a costa de reducir el excedente empresarial, aunque los impuestos se llevan la mayor parte.

Este avance se revierte drásticamente en el año 2013: la participación de las REM cae al 25,1%, la del EBE se mantiene relativamente constante con el 49,5%, pero la de IMP se dispara al 25,4%, una de las presiones tributarias más altas de la región.

Según estas cifras, en 2013Bolivia es un insólito ejemplo (todavía no he-mos encontrado otro) de contrasentido en términos de equidad: la “tajada” del trabajo en la distribución del ingreso es la mitad de la del excedente de las empresas, y es incluso menor que la de los impuestos. Si además tomamos en cuenta que los impuestos en el mercado interno son mayormente indirectos (y regresivos), y que las personas son las que más aportan, se podría inferir que la capacidad de consumo de los asalariados de la economía formal está severa-mente limitada por las políticas fiscales, esencialmente recaudatorias. Incluso si se descuenta el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) −que lo pagan los mercados de destino del gas exportado−, las recaudaciones en el mercado interno son un 20% del PIB.

Como un comentario final en relación a este sorprendente hallazgo, se podría argumentar que la significativa reducción en la participación de las


70

remuneraciones en la distribución del ingreso, se debería aque muchas per-sonas han salido de la condición de asalariados dependientes, para iniciar sus propios emprendimientos; por ello, no debería sorprender la reducción en las remuneraciones, porque estas pasarían a ser parte del Excedente.

Si este fuera el caso, primero, aumentaría el EBE, cosa que no se observa (se mantiene constante); segundo, habría un mayor aumento relativo en los aportes al PIB (y al empleo agregado) de sectores con igual o mayor produc-tividad que los sectores asalariados. Entre 2010 y 2012 el PIB creció en pro-medio 1,05% más que entre 2003 y 2005 (4,82% frente a 3,77%); sin embargo, la diferencia se explica casi totalmente por el crecimiento de los Servicios Fi-nancieros (no genera empleo), un aporte menor del sector de la Construcción (empleo de baja productividad) e Impuestos (limita el empleo formal); por el contrario, cae la incidencia de los sectores clave para el empleo y la distri-bución, como la agricultura, los servicios y la manufactura. La incidencia del comercio no cambia.

LOS IMPUESTOS: ¿ACENTÚAN LA DESIGUALDAD?

Según las identidades contables básicas, el PIB a precios de mercado (PIBpm) es:

PIBpm = REM + EBE + IMP

En la metodología del INE, el PIBpm, IMP y REM se calculan directamente a partir de los datos del gasto, recaudaciones y la remuneración a empleados (incluye sueldos, salarios y aportes de empleadores a la seguridad social). El valor de EBE se obtiene por diferencia:

EBE = PIBpm – REM – IMP

Si esto es así, el Excedente Bruto en las cuentas nacionales es “neto de impuestos”, es decir, ya están deducidos todos los impuestos que hubieran pagado las empresas. Pero en el caso de la REM, esta es la suma de los sueldos, salarios y aportes de empleadores “en planilla”, lo que corresponde a un ingreso bruto del que los hogares pagan posteriormente impuestos y las prestaciones a la seguridad social. Es decir, la remuneración neta de los asalariados REMn es menor que la REM en proporción a los impuestos netos IMPnt que pagan los asalariados:

REMn = REM – IMPnt

En consecuencia, podría haber dos efectos pertinentes al análisis. Primero, la inequidad en la distribución del ingreso estaría acentuada respecto a la estimada inicialmente porque la REMn es aún menor que la REM; por ello, el aumento de las recau-daciones tributarias en el mercado interno por concepto de los impuestos (indirectos) estarían acentuando la desigualdad en la distribución del ingreso. Y, segundo, posiblemente habría una sobre estimación del PIB porque los impuestos de los hogares (incluidos en la REM) estarían contabilizados tanto en las remuneraciones como en las recaudaciones.

En resumen, los datos agregados de las Cuentas Nacionales del Ingreso proporcionan una fuerte evidencia de la desigual dis-tribución del ingreso. Muestran además que los salarios y las remuneraciones totales de los empleados y trabajadores no están creciendo a la par que crece la economía o la productividad del trabajo, a pesar de las reposiciones anuales por la inflación.

Finalmente, sugiere también que una mayor contribución del Estado al seguro social y las pensiones podría ser una acertada acción correctiva para reducir el IMPnt.


71

5.3. La Oferta y la Demanda finales

Al analizar en el acápite4 las contribuciones e incidencias de los sectores al crecimiento de la economía, observamos que una alta tasa de crecimiento de los impuestos –si bien se refleja en el crecimiento del PIBpm– no significa ne-cesariamente que hubiera aumentado la cantidad (valor) de bienes producidos (el PIBpb) en la misma proporción.

El comportamiento de la producción nacional respecto a la oferta total disponible en el mercado interno sugiere que este puede ser el caso, como veremos a continuación.

La oferta de bienes y servicios en el mercado nacional es la suma de lo que produce la economía boliviana, más lo que importamos. Como se observa en el gráfico siguiente, hasta el año 2000 el aporte de la producción nacional a la oferta era de 78,5% mientras que las importaciones llegaban al 21,5%. A partir del 2000, la contribución de la producción interna cae hasta el 72,9% en 2013, en tanto que las importaciones suben al 27,1%; esto significa que las importa-ciones están sustituyendo a la producción nacional para satisfacer la demanda en el mercado interno.

Para apreciar más específicamente el aporte de la producción neta, la figura siguiente (Bolivia: Estructura de la Oferta Final) incluye el PIBpb. Desde 1990, hay una caída de casi 20 puntos porcentuales en aporte del valor de la produc-ción nacional a la oferta final: del 73,8% en 1990, al 54,4% en 2013.

BOLIVIA: ESTRUCTURA DE LA OFERTA FINAL

1990

80,7 78,6 78,5 75,7 74,5 72,973,8 69,1 67,661,7 59,9

54,4

19,3 21,4 21,5 24,3 25,6 27,1

PIB PIBpb Impot B/S

1995 2000 2005 2010 2013

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Fuente: Elaboración propia con datos del INE.


72

Frente a las tendencias observadas en la Oferta Final, ¿cuál es el comporta-miento de la Demanda Final, es decir, de la suma de lo que consumimos inter-namente más lo que exportamos? El gráfico siguiente (Bolivia: Estructura de la Demanda Final) muestra los datos del INE para la demanda final.

BOLIVIA: ESTRUCTURA DE LA DEMANDA FINAL (en porcentajes)

1990

71,5 70,3 71,4

62,356,7

54,0

14,19,8

18,4 17,714,4

26,930,7 32,2

Consumo FBKF Export

1995 2000 2005 2010 2013

80

70

60

50

40

30

20

10

0

10,113,912,312,2

Fuente: Elaboración propia con datos del INE

La Demanda Final está compuesta por el consumo interno (público y privado) más las inversiones (la Formación Bruta de Capital Fijo, FBKF) más la demanda externa (que son las exportaciones). En el gráfico se aprecia que el consumo interno ha sido relativamente constante hasta el año 2000, con un nivel del 71% de la demanda final; desde entonces, ha caído sistemáticamente al 54% en 2013. La FBKF se sitúa alrededor del 12%, pero las exportaciones se duplican desde el 2000, desde un 16% (en promedio), al 32,2% en 2013.

Por otra parte, el comportamiento de la distribución del ingreso muestra que, respecto al tamaño de la economía, los asalariados tienen cada vez menos ingresos, lo que implicaría una menor capacidad de compra. Como se aprecia en el gráfico siguiente (Bolivia: Estructura del Consumo Final9, esto se refleja-ría en el comportamiento del consumo final.

Desde 1990, el consumo del sector público se ha mantenido relativamente constante en un 10% del consumo final. Sin embargo, el consumo privado cae del 60% que mantenía a lo largo de los años 90, al 44,3% en el 2013: toda la caída en la participación del consumo interno en la demanda final se explica por la caída del consumo privado (de los hogares), hecho que es consistente con la reducción del ingreso real disponible.


73

BOLIVIA: ESTRUCTURA DEL CONSUMO FINAL

1990

Consumo final Público Privado

1995 2000 2005 2010 2013

80

70

60

50

40

30

20

10

0

60,0

50,2

62,5

44,364,4

59,6

9,5

71,5

10,7

70,3

11,4

71,4

12,1

62,3

10,3

56,7

10,4

54,7

Fuente: Elaboración propia con datos del INE

5.4. El Aporte de los Bonos y Transferencias

Finalmente, cerramos este somero análisis de la distribución del ingreso comen-tando, de manera también breve, la posible incidencia de los Bonos y Transfe-rencias como medio para mejorar la distribución y promover el consumo.

En general, los bonos y otras transferencias en efectivo son instrumentos ampliamente empleados en América Latina en la primera década del siglo XXI como políticas públicas orientadas a mitigar ciertas manifestaciones de la po-breza y de la desigualdad.

Los dos Cuadros siguientes, tomados del estudio sobre “Desarrollo Inclusi-vo” de la CEPAL (2015) que ya hemos citado, muestran, primero, la cobertura de los principales programas de transferencias en América Latina (entre 2010 y 2013) y, posteriormente, una comparación de los montos mensuales de estas transferencias por persona beneficiaria.


74

AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, 2010-2013 (En porcentajes de la población indigente y pobre)

Urug

uay

(201

2)

Arge

ntin

a(2

012)

Bras

il(2

013)

Ecua

dor

(201

3)

Rep.

Dom

inica

na(2

013)

Colo

mbi

a(2

013)

Méx

ico(2

012)

Gua

tem

ala

(201

3)

Chile

(201

3)

Boliv

ia(E

st. P

lur.

de)

(201

1)

Perú

(201

3)

Pana

má

(201

3)

El S

alva

dor

(201

3)

Cost

a Ri

ca(2

012)

Para

guay

(201

2)

Hond

uras

(201

0)

100

80

60

40

20

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

>10

0

69,3

47,7

46,4

41,4

26,9

>10

0

>10

0

>10

0

97,7

78,5

77,6

71,3

58,0

52,3

52,3

42,7

36,4

14,6 19

,0

20,6

17,8

Población indigente Población pobre

AMÉRICA LATINA (10 PAÍSES): MONTO PER CÁPITA MENSUAL DE LAS TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, BASADO EN ENCUESTAS DE HOGARES, ALREDEDOR DE 2011 Y 2013(En dólares de 2005 y como porcentaje de las líneas de indigencia y de pobreza)

País y programaDólares de 2005

Monto como porcentaje de la línea

de indigencia

Monto como porcentaje de la línea

de pobreza

2011 2013 2011 2013 2011 2013

Bolivia (Estado Plurinacional de), Bono Juancito Pinto o Bono Madre Niño-Niña

“Juana Azurduy de Padilla” 0,57 0,51 2,4 2,0 1,4 1,2

Chile, Asignación Social 10,67 9,16 22,9 18,4 13,7 11,4

Colombia, Familias en Acción 11,98 … 44,6 … 23,4 …

Ecuador, Bono de Desarrollo Humano 8,33 10,17 25,0 29,1 15,3 17,6

Honduras, Programa de Asignación Familiar (PRAF)

3,67 … 11,6 … 6,6 …

México, Oportunidades 10,29 10,20 16,1 14,5 9,8 9,1

Panamá, Red de Oportunidades 6,84 5,76 18,3 14,6 11,1 9,1

Paraguay, Tekoporã 4,99 3,48 16,7 11,6 10,4 7,2

Perú, Juntos 4,87 4,70 18,5 18,7 8,9 8,7

Uruguay, Tarjeta Uruguay Social 31,94 41,19 68,2 83,8 37,2 46,0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.


75

Como referencia para comparar los bonos y transferencias vigentes en Bolivia con los que aplican otros países, los Cuadros precedentes señalan que las co-berturas en Bolivia se sitúan por debajo de la media de la muestra. Respecto a la magnitud de las transferencias, según el segundo Cuadro, las transferencias en Bolivia son las más bajas de la muestra, y son equivalentes a menos de la décima parte de las de los otros países, tanto en el valor monetario como en su proporción relativa a las líneas de pobreza y de indigencia.

El valor absoluto de las transferencias puede, ciertamente, depender y ser influido por el tamaño de las economías; para el caso boliviano, podemos tener una idea general de las magnitudes relativas comparando el monto total que el Estado ha desembolsado entre 2006 y 2013 en la Renta Dignidad, el Bono Juancito Pinto y en el Juana Azurduy de Padilla, con el volumen de la remune-ración a los asalariados que estimamos en la distribución primaria del ingreso.

De acuerdo con los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, eltotal-pagadoentre2006y2013por la Renta Dignidad, Bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy, alcanza a los Bs.14.000millones (unos 2.000 millones de dólares).

Si en el mismo período se hubiera mantenido la participación de las remu-neraciones en el nivel que se tenía en 2000 (el 36,1% del PIB), los asalariados habrían recibido Bs.141.000 millones más que lo realmente recibido: significa 10vecesmásquetodoslosbonosytransferencias. Incluso con el nivel de la distri-bución del 2005 (30,8%), el total de las remuneraciones pagadas habría sido de 70.000 millones adicionales lo que percibieron efectivamente los asalariados, es decir cinco (5) veces más que el total de los bonos y las transferencias. Estas estimaciones están resumidas en el Cuadro siguiente.

ESTIMACIÓN DEL MONTO DE LAS REMUNERACIONES “CONFISCADAS” POR EFECTO DE LA CAÍDA EN LA PARTICIPACIÓN DE REM EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Monto Adicional de REM, Bs

Distr. 2000 Distr. 2005

2006 8.086 3.258

2007 9.345 3.925

2008 13.339 6.989

2009 10.089 3.684

2010 13.246 5.992

2011 16.523 7.782

2012 20.311 10.470

2013 23.236 12.110

2014 26.522 14.216

TOTAL 140.698 68.426Fuente: Elaboración propia con datos del INE


76

En consecuencia, podemos afirmar que los Bonos y Transferencia vigentes en Bolivia son menos significativos que los vigentes en otras economías y que, además, las transferencias se podrían haber quizás obviado −y el ingreso de los hogares se habría multiplicado en varias veces el equivalente de las transfe-rencias−de haberse mantenido la participación de la REM de los años 2000 (o 2005) ella distribución del ingreso.

6. A manera de conclusiones: ¿una macroeconomía en “Contra Ruta”?

¿Qué explica el crecimiento actual de la economía boliviana, cuál su sostenibilidad, y qué significa este tipo de crecimiento para la gente?

La búsqueda de respuestas a las preguntas que en los dos últimos acápites se han planteado (¿qué crece? y ¿cómo afecta la magnitud y la calidad del cre-cimiento?), lleva a concluir que hay un divorcio entre las altas tasas de creci-miento y los efectos y resultados que se deducen a partir de los datos de las cuentas nacionales.

El ensayo considera aspectos muy puntuales en relación al crecimiento y a la distribución del ingreso, pero incluso este rápido análisis pone en el tapete de la reflexión elementos que merecen consideraciones adicionales, pero que exceden los alcances propuestos para el ensayo. Por ejemplo, a título puramen-te enunciativo:

• El énfasis recaudatorio de las políticas tributarias ha llevado al límite la credibilidad en los principios de igualdad, proporcionalidad, universalidad, sencillez administrativa, etc., que deberían regir la política fiscal; el modelo desincentiva, penaliza y reduce la productividad y la competitividad de las actividades formales generadoras de valor agregado y empleo productivo.

• De hecho, el aumento de recaudaciones puede en realidad ser contrapro-ducente en ausencia de claras políticas y objetivos de gasto; o si la base de contribuyentes es reducida; si la pobreza es muy extendida y la producción nacional pierde el mercado interno; si la estructura tributaria regresiva redu-ce la capacidad de consumo de la gente; y, especialmente, si la presión re-caudatoria acentúa la inequidad y desigualdad en la distribución del ingreso.

• La intermediación financiera y la bancarización extraen unos $us2.000 mi-llones al año de las actividades productivas, de los cuales 300 millones son utilidades para el sistema bancario, pero la economía real no crece a las


77

tasas que lo hace el sistema financiero; de hecho, no hay evidencia de co-rrelación directa entre el financiamiento y el crecimiento, muy especialmen-te en las actividades creadoras de valor agregado y de empleo de calidad.

• La evolución de la oferta final muestra que las importaciones tienen un crecimiento sostenido, y se acepta el uso de las importaciones como me-canismo de control de los precios internos, aunque sea una competencia desleal a la producción nacional. De hecho, privilegiar hoy el control de la inflación a costa de la diversificación productiva puede ser una muy peli-grosa apuesta para el desarrollo a largo plazo.

Lo anterior muestra que, aunque se consideraron aspectos muy puntuales en búsqueda de respuesta a las preguntas guía, son muy obvias las interrelaciones con muchos otros aspectos que no siempre son parte de las consideraciones habituales en los debates en torno al crecimiento, la distribución y el empleo productivo.

Partiendo de las identidades y las relaciones económicas más elementales, es evidente que las políticas que aumentan la productividad y la remuneración neta al trabajo (sea asalariado o auto-empleado) necesariamente contribuirán al crecimiento económico con reducción de la pobreza, en tanto que, las que la deprimen, tienen el efecto contrario.

La remuneración laboral se origina en el valor que el trabajo contribuye a generar en los procesos de producción. Tres factores contribuyen a incre-mentan la remuneración neta de los trabajadores y los (auto) empleados: i) la distribución primaria de la renta (cómo se divide, en las unidades económicas, el valor agregado entre remuneraciones al trabajo y la utilidad bruta); ii) el aumento del valor agregado y la productividad; y, iii) la creación de puestos de trabajo para ocupar productivamente la fuerza laboral.

En Bolivia, la distribución primaria de la renta está entre las más inequitati-vas del mundo: mientras en las economías con mejor calidad de crecimiento la remuneración al trabajo puede superar el 60% del valor agregado, en Bolivia, en los últimos 15 años, optamos por los aumentos nominales de los salarios que ocultan un fuerte y sostenido deterioro del salario real, y de la participa-ción del trabajo en la distribución del ingreso, que ha pasado del 36.1% en el 2000 al 25,1% en 2013.

La razón para ello, es que las políticas públicas ha preferido tradicional-mente el fácil expediente de “decretar” los aumentos salariales en lugar de pro-mover las condiciones para mejorar los salarios y las remuneraciones sobre la base aumento sostenido del valor agregado, de la productividad, y de la equi-tativa distribución del ingreso. Esto último demanda claridad en los objetivos y propósitos definidos en las políticas públicas.


78

La desproporción entre la participación del excedente bruto (respecto a la remuneración del trabajo) en la desigual distribución primaria de la renta, alienta el consumo suntuario y deprime la remuneración al trabajo. La acumu-lación de ahorro especulativo no productivo y el fortalecimiento de tendencias e incentivos al mercantilismo y el comercio (formal e informal), las inversiones en sectores como el inmobiliario, importaciones de vehículos y ropa usados, etc., son todas actividades que generan utilidades, por un lado, y acentúan la precariedad del empleo, por otro.

En el origen de esta compleja realidad está la muy baja productividad la-boral que, con los datos de CEPAL que el ensayo ha revisado, ocupa el último lugar en Latinoamérica. Frente a tal evidencia, tampoco se han aplicado polí-ticas concretas para mejorar la productividad eliminando costos espurios que afectan la creación de valor y el empleo; por el contario, nuevas medidas y regulaciones a los emprendimientos incrementan los costos directos y los de transacción, reduciendo el valor agregado y la productividad.

Por último, fuera de proyectos de empleo de emergencia, Bolivia no ha en-carado políticas reales de creación de puestos de trabajo con incentivos para la justa remuneración del empleo y la equitativa distribución del producto, sien-do la tendencia, por el contrario, la de promover el “cuenta-propismo forzado” bajo el eufemismo de “microempresas” de productividad muy baja y con alta precariedad del empleo.

Entre los factores que reducen o limitan la remuneración al trabajo (y el consumo de los hogares), están las políticas fiscales y tributarias; el nivel de consumo y el ahorro no productivo (acumulación de la riqueza) de los dueños del capital; el nivel y naturaleza de las inversiones; la estructura de las expor-taciones; y el saldo fiscal.

La participación de los impuestos en la distribución del ingreso está total-mente fuera de proporción y racionalidad. Las políticas tributarias son muy re-gresivas, inequitativas y estrictamente recaudatorias, por lo que generan fuer-tes desincentivos a las actividades creadoras de valor y de empleo. En general, el manejo fiscal ha respondido a las metas de recaudación, pero no se plantean claras metas de gasto que reflejen claridad y coherencia en la estrategia de desarrollo.

La prioridad, sigue siendo el crecimiento centrado en exportaciones de recursos naturales; para ello, la inversión (pública y privada) se concentra en sectores intensivos en capital, en infraestructura física o en servicios sin capa-cidad de generar empleos permanentes ni de mejorar las remuneraciones para amplios sectores de la población; por el contrario, ocasionan distorsiones (tipo de cambio, apertura comercial irrestricta, costos directos y de transacción, en-fermedad holandesa, etc.) que afectan particularmente a las actividades de la


79

producción interna que tendrían mayor potencial para aportar con valor agre-gado, y a la diversificación del aparato y de la capacidad productiva.

En síntesis, hemos justificado la mala distribución primaria porque “el capital es el factor escaso” en los procesos productivos; congelamos los salarios “por austeridad y para evitar inflación”; celebramos el cuenta-propismo forzado (ocu-paciones precarias por la falta de oportunidades), como expresión de “empren-dedorismo”; promovemos la “profundización financiera” como rasgo de moder-nidad y de acceso a las oportunidades; ahogamos a los contribuyentes capaces de crear valor y empleo, pero cumplimos “metas de recaudación”; persistimos en el patrón extractivista “para re-distribuir los excedentes”; y aspiramos a diver-sificar la producción, pero buscamos autonomía en política monetaria para con-trolar la inflación y fortalecer el boliviano a fin de “abaratar las importaciones”.

Al final del día, no se encuentran evidencias razonables que permitan su-poner que, al fin, estamos en el camino correcto para resolver, definitivamente, los grandes problemas y los desafíos que implican la pobreza y la desigualdad. Parecería que desde la perspectiva del desarrollo humano, dadas la magnitud y la calidad del crecimiento reciente en Bolivia, nuestra economía está metida en un profundo pozo, pero sigue cavando porque la teoría, las prioridades po-líticas y el optimismo infundado, sostienen que “hay salida al otro lado”.

A pesar de los “podios” logrados en crecimiento, tenemos en realidad un serio problema de crecimiento: para un desarrollo humano y productivo eco-nómicamente competitivo, socialmente equitativo y ambientalmente compro-metido, en Bolivia está creciendo lo que no debería crecer. Es decir, los rasgos del crecimiento, las causas de la estabilidad económica y la profundización financiera que hoy muestra la realidad nacional, son resultado de prioridades políticas, pero no son los rasgos más deseables que tendría una economía para la gente, con sostenibilidad y crecimiento inclusivo a largo plazo.

Nuevamente, parecemos incapaces de cambiar la realidad que nos estanca desde hace más de medio siglo por las restricciones y por las prioridades po-líticas que adoptamos. Es decir, las experiencias de los últimos setenta años, muestran que el desarrollo no es simplemente un tema económico que pueda resolverse con medidas económicas: es, en esencia, un desafío político por lo que, para cambiar los resultados de la economía, es necesario cambiar la visión y las prioridades de la POLÍTICA.

El nuevo contexto “post F21” es la oportunidad para que los gobernantes corrijan el exitismo al que llevaron las altas tasas de crecimiento de la bonanza y promuevan una amplia y abierta discusión sobre la realidad y la crudeza de los desafíos, sin cegueras teóricas, ideológicas o políticas. De ello depende que se puedan sentar las bases sólidas para construir los objetivos de una Agenda 2025, realista y factible.


80

BIBLIOGRAFÍA

Ensayos para el Debate, Fundación INASET• ¿Y si la Inversión no determina el crecimiento?• ¿Cómo se priorizan las políticas? De la Contabilidad del Crecimiento a la

Contabilidad Social del Crecimiento• Políticas públicas: la causa de la desigualdad, del bajo crecimiento y de la

precariedad del empleo• Lineamientos para la reforma de la estructura tributaria• Apuntes y comentarios sobre la reducción de la pobreza 2005 – 2009• Desarrollo Productivo y Financiamiento: Conflictos Estructurales• ¿Quo Vadis financiamiento?• Captaciones, colocaciones y endeudamiento neto• Emprendedorismo, Cultura y Desarrollo Productivo: Conceptos y Realidades• La inequidad en la distribución del ingreso: origen de los conflictos por

salarios y pensiones• Realidad, Raíces, Desafíos y Proyecciones en el marco de la Economía Plu-

ral y del Nuevo Estado Autonómico

Secretaría Técnica de la Mesa Permanente de Concertación Productiva de El Alto• Hacia una agenda integral de desarrollo productivo• ¿Es el Proyecto de Ley de Servicios Financieros pertinente para reducir

los Obstáculos Estructurales al Desarrollo Productivo nacional?• La injusta presión tributaria al Departamento de La Paz: ¿causa el bajo

crecimiento de la población y de la des-industrialización de El Alto?• De la Economía Plural a una Economía para la Gente• La Economía Plural, frente al extractivismo, en el Estado Autonómico

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL• Estudio Económico para América Latina y el Caribe, Años 2013 y 2015• Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2015• Desarrollo social inclusivo: Una nueva generación de políticas para su-

perar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe, 2015

• América Latina y el Caribe: una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe regional de monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en América Latina y el Caribe, 2015

• Desarrollo Mundial en Crisis


81

Fondo Monetario Internacional• Bolivia: 2015 article iv consultation: staff report; and statement by the exe-

cutive Director for Bolivia

Abraham, Katherine G., Speltzer, James R., and Stewart, Jay C: “Why Do Different Wage Series Tell Different Stories?” The American Economic Review, Vol. 89, No. 2, 1999

Attanasio, Orazio, Battistin, Erich, and Ichimura, Hidehiko: “What Really Happened to Consumption Inequality in the US?” NBER Working Paper 10338, Marzo 2004.

Becker Ian Dew and Gordon Robert J.: “Where did the Productivity Growth Go? Inflation Dynamics and the Distribution of Income,

Felipe, Jesus: “A note on competitiveness, unit labor costs and growth: is “Kal-dor’s Paradox” a figment of interpretation?, CAMA Working Paper Series, Mayo, 2005 Felipe, Jesus, and. Sipin, Grace C: “Competitiveness, Income Distribution, and Growth in the Philippines: What Does the Long-Run Evidence Show?” Econo-mics and Research Department Working Paper, No.53 (June). 2005, Manila: Asian Development Bank.

Garegnani, Pierangelo: “Heterogeneous Capital, the Production Function and the Theory of Distribution” Review of Economic Studies. Julio, 37:3, 1970

Harrison, Ann: “Has Globalization Eroded Labor’s Share? Some Cross-Country Evidence”, U.C. Berkeley and NBER, 2002.

Nicolai J. Foss: “The New Growth Theory: Some Intellectual Growth Accoun-ting”, DRUID Conference, Snekkersten, Enero, 1997

Palley, Thomas I: “From Keynesianism to Neoliberalism: Shifting Paradigms in Economics”, FPIF Special Report, May 2004

Palley, Thomas I: “Restoring Prosperity: Why the U.S. Model is Not the Right Answer for the U.S. or Europe,” Journal of Post Keynesian Economics, vol. 20, Spring 1998


82

Palley, Thomas I: “Reviving Full Employment Policy: Challenging the Wall Street Paradigm”, Economic Policy Institute, Briefing Paper 191, June 2007

Pasinetti, Luigi L.: “Critique of the Neoclassical Theory of Growth and Distri-bution” Banca Nazional e del Lavoro Quarterly Review. 53: 215, 2000

Persky, Joseph: “The Neoclassical Advent: American Economics at the Turn of the 20th Century.” Journal of Economic Perspectives. Winter, 14:1, 2000.

Schulman, B., and Kochan T.: A New Social Contract: Restoring Dignity and Balance to the Economy. Economic Policy Institute, Agenda For Shared Prospe-rity Briefing Paper. Washington, D.C. 2007

Weisbrot, M., Baker D., Kraev E. and Chen J.: “The Scorecard on Globaliza-tion 1980-2000: Twenty Years of Diminished Progress,” Briefing paper, Center for Economic and Policy Research (Washington: 2002).

83

CAPITALISMO DE ESTADO Y DEMANDA INTERNA:UNA APROXIMACIÓN DESDE EL ENFOQUE

DEL PIB POR TIPO DE GASTO

Sergio G. Villarroel Böhrt

1. Introducción

Es indudable que la actual administración gubernamental ha otorgado al Es-tado un papel protagónico en la economía, ya sea como principal inversor, regulador, redistribuidor, comprador o propietario de empresas productivas en distintos rubros (lácteos, azúcar, papel, etc.), no necesariamente estratégicos (como hidrocarburos o minería).Junto a esta nueva visión de Capitalismo de Estado, una línea comunicacional importante que se maneja desde el gobierno es que dicha intervención activa del ente estatal dinamiza la demanda interna, la cual habría pasado a ser más importante que la demanda externa y, por ende, la principal fuerza motora del crecimiento.

Respaldando esta postura, el texto de presentación de la Memoria 2014 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas señala que fue gracias a la demanda interna (olvidada y rezagada desde mediados de los años ochenta hasta el año 2005) que el país pudo enfrentar con éxito los embates de la crisis económica internacional y la caída de precios de commodities, logros reconocidos incluso por organismos internacionales (como el Fondo Mone-tario Internacional y el Banco Mundial) afines al enfoque de crecimiento orientado hacia afuera.

El objetivo que persigue el presente ensayo es desmenuzar y ampliar la comprensión sobre estas aseveraciones, empleando como marco analítico la estructura del Producto Interno Bruto (PIB) por tipo de gasto y su repercu-sión sobre la reasignación de recursos al interior de los sectores económi-


84

cos. Algunas de las interrogantes que se intenta esclarecer son: ¿Cuál es el cambio radical que ha experimentado la economía boliviana en lo que a la estructura del PIB por tipo de gasto se refiere?; ¿tiene dicho cambio alguna implicancia sobre las ramas de actividad de la economía?;¿ha cobrado la de-manda interna mayor relevancia gracias a la actual gestión gubernamental?; ¿cuál es el papel que juegan al interior de la demanda interna la inversión pública y el gasto de consumo del gobierno?; ¿podrá este shock interno neutralizar los efectos del shock externo negativo que se avizora para los próximos años?

Otro aspecto que vale la pena resaltar es que, metodológicamente, el pre-sente ensayo intenta construir un puente entre la visión macroeconómica key-nesiana de corto plazo, por un lado, y la visión más clásica de largo plazo por el otro, empleando para tal efecto la herramienta económica del triángulo de Hayek, concebida bajo la doctrina austriaca.

Para alcanzar las metas trazadas, el documento cuenta con cinco grandes secciones. Luego de esta breve introducción, la segunda sección analiza los componentes del PIB por tipo de gasto, desagregando las tendencias y evo-lución de la demanda interna y externa, así como también los resultados de documentos de investigación que exploraron anteriormente la influencia de ambos componentes en el desenvolvimiento de la economía boliviana. La ter-cera sección explora las implicancias de la recomposición del PIB por tipo de gasto en la reasignación de recursos entre los sectores económicos, todo des-de la corriente ideológica austriaca y el triángulo de Hayek. La cuarta sección ahonda un poco más en las características de gasto público en bienes y servi-cios, comparando magnitudes con los montos destinados a las transferencias condicionadas en efectivo. Por último, la quinta sección cierra con algunos comentarios finales.

2. PIB por tipo de Gasto y Demanda Interna

Una de las formas de obtención del PIB es por la vía del gasto. Bajo este en-foque, dicho PIB es el resultado de todos los gastos que efectúan los distintos agentes en la economía, como ser familias, gobierno y sector externo (en el caso de este último agente se trata del resto de países que compran la produc-ción nacional en forma de exportaciones, descontando los bienes que venden al país en forma de importaciones).


85

El gasto puede descomponerse en erogaciones efectuadas para bienes de consumo59 (C) o adquisición de bienes de capital60, que viene a ser lo mismo que inversión (I). Esta inversión se subdivide en Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) y variación de existencias61. De este modo, la suma de consumo e inversión (C + I) es lo que se conoce como demanda interna o absorción, y la diferencia entre exportaciones e importaciones (X – M), o gasto del sector externo, viene a ser la demanda externa o balanza comercial, comúnmente simplificada a través de la expresión exportaciones netas (X

N).Existe además

una demanda interna privada o de los hogares62 (Cp + I

p) y una demanda

interna pública o de gobierno (Cg + I

g) en los tres niveles (nacional, depar-

tamental y municipal), también llamada gasto público63 (G). La identidad del PIB por tipo de gasto, por tanto, tiene la forma mostrada en cualquiera de las siguientes ecuaciones:

PIB = (Cp + I

p) + (C

g + I

g) + (X – M) (1)

PIB = [GCFH + (FBKFp + ΔExist.)] + [C

g + (FBKF

g + ΔExist.)] + X

N (2)

Esta información del PIB por tipo de gasto es procesada por las instancias gu-bernamentales, ya sea empleando valores a precios corrientes o constantes (en este último caso descontando la inflación).

2.1. Composición y tendencias del PIB por tipo de gasto

Es importante hacer notar que una forma muy útil de expresar los compo-nentes de las referidas Ecuaciones (1) y (2) es dividiéndolos entre el mismo PIB, obteniéndose así proporciones como porcentaje del PIB. Estas propor-ciones reflejan patrones de comportamiento o tendencias en el tiempo, más que simplemente valores numéricos que pueden variar de un año a otro. Ha-ciendo una analogía con el ingreso que percibe una persona, si este ingreso aumenta considerablemente de un año a otro pero la persona incrementa en

59 Por ejemplo bienes no duraderos (vestimenta, alimentos, etc.), duraderos (automóviles, electrodomésti-cos, etc.) o servicios (peluquería, transporte, etc.).

60 Por ejemplo maquinaria, inmuebles, equipo, etc.61 Las existencias pueden ser materias primas (aun no incorporadas al proceso productivo), bienes en

proceso de fabricación o productos terminados que hacen parte del inventario en almacén.62 En términos prácticos, el Cp es lo que se conoce como Gasto de Consumo Final de los Hogares e ISFLSH

(Instituciones Sin Fines de Lucro que sirven a los Hogares).63 Nótese que este gasto público no incluye transferencias ni intereses pagados por deuda pública, ya que

ambos no constituyen compras de bienes o servicios.


86

la misma medida sus gastos, entonces estructuralmente el comportamiento no habría variado64.

Algo similar sucede con la economía, ya que el PIB puede experimentar crecimientos significativos en diferentes periodos en valores (corrientes o constantes) pero los porcentajes de asignación según componentes no nece-sariamente se mueven en la misma dirección, dejando entrever patrones de conducta dominantes. El elemento clave está entonces en la interpretación y presentación de los datos. Por ejemplo, el consumo privado (C

p) eviden-

temente ha aumentado de forma significativa en los últimos años de 51.080 millones de Bs. corrientes el año 2005 (o 18.755 millones de Bs. constantes), hasta 127.191 millones de Bs. corrientes el año 2013 (o 26.932 millones de Bs. constantes).

Esto equivale a que se multiplicó por un factor de 2,5 en términos co-rrientes (o por un factor de 1,4 en términos constantes si se controla por la inflación). Pero en porcentaje con respecto al PIB no se observa la misma tendencia, ya que la proporción se movió en la dirección opuesta y más bien disminuyó de 66,3% el año 2005 si se emplean datos en términos corrientes (o 72,1% si se emplean datos en términos constantes) a 60,2% el año 2013 (o 70% en términos constantes).

Esto significa que, aun cuando el valor en Bs. de dicho consumo privado se incrementó de forma importante, el aporte de este componente al PIB es cada vez menor, develando así un cambio estructural en la composición del mencio-nado PIB(más adelante, en la Sección III, se analizarán los posibles impactos de esta disminución del peso relativo del consumo privado dentro del PIB).Las Gráficas 1 y 2 mostradas a continuación, presentan el detalle de los componen-tes que forman parte de la Ecuación (2) pero expresados como porcentaje del PIB, ya sea empleando datos a precios constantes o corrientes.

64 Supóngase por ejemplo que la persona recibe un ingreso anual de Bs10.000 y destina Bs4.000 a alimentación (40%), Bs1.000 a vestimenta (10%), Bs1.000 a transporte (10%), Bs2.000 Bs a educa-ción (20%), Bs1.000 a servicios de salud (10%) y Bs1.000 a servicios de entretenimiento (10%). Al año siguiente su ingreso se duplica y la persona recibe Bs20.000. Con este dinero la persona acude a restaurantes más caros y gasta Bs8.000 (40%), compra más ropa y de mejor calidad que le cuesta Bs2.000 (10%), ahora prefiere movilizarse en taxis que le representan Bs2.000 (10%), acude a cursos y seminarios adicionales que le incrementan el gasto en educación hasta Bs4.000 (20%), decide ha-cerse exámenes de salud complementarios que ascienden a Bs2.000 (10%) y, finalmente, decide viajar y destina Bs2.000 para su entretenimiento (10%). Como se puede apreciar la persona percibió más ingresos pero también gastó más, sin embargo, las proporciones o porcentajes de asignación según rubros se mantuvieron invariables. Esto permite inferir que, estructuralmente, la persona no modificó sus hábitos o patrones de conducta, sino que simplemente redistribuyó el excedente según sus ten-dencias habituales.


87

GRÁFICA 1. COMPOSICIÓN DEL PIB POR TIPO DE GASTO(Tomando en cuenta datos a precios constantes)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

80%70%60%50%40%30%20%10%

0-10%-20%

Consumo público Consumo privado FBKF públicaFBKF privada Exportaciones netas

Fuente: MEFP (2014b; Cuadro: A.8). La desagregación de FBKF fue efectuada con datos del INE.

GRÁFICA 2. COMPOSICIÓN DEL PIB POR TIPO DE GASTO(Tomando en cuenta datos a precios corrientes)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

90%80%70%60%50%40%30%20%10%

0-10%-20%

Consumo público Consumo privado FBKF públicaFBKF privada Exportaciones netas

FUENTE: MEFP (2014b; Cuadro: A.12). La desagregación de FBKF fue efectuada con datos del INE.

Como se puede observar en las Gráficas, existen varios aspectos relevantes que se desprenden de la composición del PIB por tipo de gasto:

• El primer aspecto sobresaliente es que la demanda interna total (C + I), pública y privada, siempre contribuyó en mayor medida al PIB que el com-ponente de exportaciones netas (X

N) o demanda externa (durante los 19

años de análisis desde 1995 hasta 2013), y no únicamente a partir del año 2006.Dicha demanda externa o fue negativa o nunca sobrepasó el 9,4% si se calcula la proporción en términos corrientes (o el 4,1% si se emplean


88

datos constantes), llamando más bien la atención que dichos porcentajes pico fueron alcanzados después del año 2005, gracias al fuerte shock ex-terno positivo (de precios internacionales altos de commodities). Pero de cualquier manera, aun con una demanda externa próxima al 9%, esta fue ampliamente opacada solo por el consumo privado, el cual nunca bajó del 60% si se toman cifras corrientes (o 70% para el caso de datos constantes). En la próxima Sección II se ampliará el análisis sobre esta histórica prepon-derancia de la demanda interna como factor más relevante del PIB.

• Como ya se adelantó al inicio de este subtítulo, el aporte del consumo pri-vado (C

p) al PIB es cada vez menor (recuérdese que, en valor, el compor-

tamiento es más bien fuertemente ascendente), aunque más pronunciado en términos corrientes que en constantes, lo cual es llamativo puesto que dicho componente tiende a ser sumamente estable en la mayoría de los países. Una posible implicancia de esta reducción en la proporción de C

p,

desde la corriente teórica austriaca, será planteada más adelante en el sub-título 3.2.

• En lo que a la demanda interna pública se refiere (Cg + I

g), el gasto de

consumo del Estado se ha mantenido bastante estable a lo largo de todo el periodo de análisis, tanto si se emplean datos corrientes (alrededor de 14% en promedio) como constantes (alrededor de 11% en promedio), pero cabe hacer notar que la proporción de dichos gastos de consumo es mucho mayor que la proporción de la inversión pública (I

g ó FBKF

g) independien-

temente de los datos que se tomen (cerca de 7% en promedio), aunque desde la actual administración gubernamental la tendencia de esta última ha sido fuertemente ascendente y la brecha tiende a cerrarse, dado que en valores el aumento fue significativo (de cerca de 629 millones de dólares en 2005 a 6.179 millones de dólares en 2015)65debido al fuerte Capitalismo de Estado implementado. Si la inversión pública llega a sobrepasar al gasto público en proporciones con respecto al PIB en los próximos años (lo cual es muy probable), esto representará un cambio significativo en el patrón de comportamiento de la economía boliviana. En la Sección IV se ahondará más sobre las características del gasto público en bienes y servicios.

• La inversión privada (Ig ó FBKF

g) ha sido el componente más volátil y desde

la actual administración gubernamental ha pasado a tener un menor peso relativo en el PIB que la inversión pública, aunque cabe destacar que dicha inversión privada ha experimentado también una tendencia ascendente en los últimos años que deja entrever un posible efecto de arrastre liderado por la inversión pública.

65 El monto del 2015 corresponde al Presupuesto General del Estado.


89

Todo este análisis pone de manifiesto, una vez más, que no es lo mismo hablar en valores en Bs. (ya sean constantes o corrientes), que en porcentajes con res-pecto al PIB, ya que si bien los primeros pueden haber experimentado creci-mientos importantes, los segundos (que reflejan mejor patrones de conducta o comportamiento) no necesariamente varían en la misma dirección y magnitud.

2.2. El papel histórico de la demanda interna en el PIB

Hasta ahora se ha analizado la demanda interna en términos de su participa-ción o aporte estructural al PIB. Otra opción es evaluar cuánto del crecimiento de dicho PIB corresponde a la demanda interna o, dicho de otro modo, cuál es la incidencia de la demanda interna en el mencionado crecimiento. Este tipo de análisis es el que normalmente se introduce en las memorias anuales del Banco Central o el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Por ejemplo, el crecimiento del PIB real en la gestión 2014 fue del 5,4% y ambas instituciones reportaron (ver MEFP, 2014b; y BCB, 2014) que la incidencia del consumo total a ese porcentaje fue del 4,5%, la de la inversión total fue del 2,5% y la de las exportaciones netas del –1,6%(nótese que de la suma aritmética de estos tres porcentajes se obtiene 5,4%).

Si se efectúa este mismo análisis para los quince años previos a la llegada de la actual gestión gubernamental, se puede ver que la incidencia de la de-manda interna en el crecimiento fue muy variable dependiendo del año. Por ejemplo, en 1999 la contribución de dicha demanda interna fue negativa e igual a –2,2%, mientras que la demanda externa (o exportaciones netas) fue lo que jaló la economía en 2,6%, llegándose así a un crecimiento neto del PIB de apenas 0,4%. Pero tres años después, en 2002, la situación fue muy distinta, ya que la incidencia de la demanda interna fue del orden de 4,5%,mientras que la demanda externa fue en realidad la que perjudicó el crecimiento en –2,0%, obteniéndose al final un crecimiento total de 2,5% (ver MEFP, 2014b).

Una práctica común consiste en agrupar los datos en determinadas fases y sacar incidencias promedio. Es empleando este enfoque que el gobierno suele reunir su gestión desde el año 2006 hasta el año2014, señalando que la econo-mía creció durante este periodo a una tasa media de 5,1%, con aportes de la demanda interna que llegan aproximadamente a 5,6% y de la demanda externa equivalentes a –0,6%.

En cambio, en un periodo previo de duración igual en años, desde 1997 hasta 2005, la economía creció en promedio solo en 3,2%, gracias a la demanda interna en 3,0% y con la demanda externa que influyó en 0,2%. Dos conclu-siones emergen de esta forma de presentación de datos del gobierno actual:


90

i) en ambos periodos no solamente en los últimos años, la demanda interna es indudablemente el principal motor del crecimiento; y ii) la incidencia de la demanda externa es siempre marginal y con valor negativo durante la actual gestión gubernamental, lo cual resulta conveniente si se tiene la intención de desmerecer a este componente.

Pero la elección de los periodos no deja de ser subjetiva, pues, por ejemplo, podría tomarse como referencia el ciclo 1996-2000 en el cual el PIB creció en promedio 3,5%, con una incidencia de la demanda interna del 4,6% (clara-mente la más importante) y un sector externo que presentó un valor negativo (tal como sucede en la actual gestión gubernamental) de –1,1% (ver Humérez, 2014).

Una forma de evitar estos sesgos de elección discrecional de periodos y análisis en función a promedios, es recurrir a la econometría y construir mo-delos que identifiquen con mayor consistencia cuáles son verdaderamente los determinantes del crecimiento económico en una serie de tiempo. La literatura sobre estos determinantes de largo plazo del crecimiento está fuertemente dominada por la técnica de contabilidad del crecimiento y la estimación de funciones de producción, en las que el PIB está en función al capital físico (K) y el trabajo (L), combinados con la productividad total de factores (PTF)66.Sin embargo, existen también modelos econométricos por el lado de la demanda que son los que mejor se acomodan al enfoque empleado en el presente do-cumento.

Si bien no son muchos los esfuerzos realizados en este sentido a nivel na-cional, existen al menos tres documentos cuyas conclusiones vale la pena traer a colación. El Cuadro 1 siguiente presenta el resumen de los mismos.

CUADRO 1. ESTUDIOS SOBRE DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO DEL PIB (Por el lado de la demanda)

Documento Periodo Analizado Factores determinantes

Ramírez (1992) 1970-1990Inversión privada en capital físico (elasticidad inversión privada al crecimiento = 1,441) importante para el crecimiento del PIB.

Humérez & Dorado (2006) 1992, 1996 y 2001 (panel)Tasa de crecimiento de consumo de gobierno es una de las variables más importantes que influye positivamente en el crecimiento del PIB.

Humérez (2014) 1991-2012

La demanda interna es, en el largo plazo, la fuente más impor-tante del PIB. En el corto plazo, los shocks de demanda interna tienen también un alto impacto. La demanda externa muestra un efecto reducido en el PIB.

FUENTE: Ramírez (1992); Humérez & Dorado (2006); y Humérez (2014).

66 Para un análisis del caso boliviano empelando esta técnica ver Machicado et. al. (2012).


91

El primer documento es el de Ramírez (1992), quien empleando una base de datos de 1970 hasta 1990, y recurriendo a un modelo econométrico simultaneo compuesto por un sistema de tres ecuaciones (que especifican el comporta-miento endógeno de la inversión privada, la rentabilidad de la inversión y el crecimiento económico), encuentra que la elasticidad de la inversión privada al crecimiento del PIB es igual a 1,441. Esto significa que un incremento de la inversión privada (que hace parte de la demanda interna) da lugar a un creci-miento del producto más que proporcional.

El segundo documento clave es el de Humérez & Dorado (2006). Estos autores utilizan una base de datos de panel67 (considerando los nueve depar-tamentos del país) para las gestiones 1992, 1996 y 2001, es decir hasta poco antes del inicio de la actual gestión gubernamental. Sus hallazgos indican que el consumo de gobierno68afecta positivamente el crecimiento, siendo una de las variables más importantes por la magnitud de su coeficiente, lo que les per-mite inferir que la demanda agregada doméstica tiene gran importancia para el crecimiento.

El tercer y más completo análisis es el de Humérez (2014). Recurriendo a modelos de vectores de corrección de errores (VEC) y vectores autor regresivos bayesianos (VAR)69 para una pequeña economía abierta en el periodo 1991-2012, se encuentra que, en el largo plazo, la demanda interna es la fuente más importante del PIB. En el corto plazo, los shocks de demanda interna tienen también un alto impacto en dicho PIB (empleando funciones impulso-respues-ta). Por su parte, la demanda externa muestra un efecto reducido en el PIB, independientemente del horizonte temporal que se considere.

En síntesis, todos estos documentos muestran evidencia empírica fehaciente de que los componentes de la demanda interna fueron, desde hace varias déca-das atrás, y no únicamente desde el ingreso de la actual gestión gubernamental, los factores más determinantes del crecimiento económico boliviano. Otra cosa es que, en su discurso, varios de los gobiernos previos a 2006 hayan pretendido dar un papel más preponderante a la demanda externa o al crecimiento guiado por las exportaciones (también llamado modelo orientado hacia afuera), lo cual en la práctica nunca pasó de ser un simple deseo o anhelo, ya que el papel que jugó siempre dicha demanda externa fue marginal y muy errático.

67 El documento contiene también un modelo de series temporales para el periodo 1960-2004, en el que la inversión, la tasa de crecimiento del consumo de gobierno, las exportaciones y el déficit fiscal, afectan positivamente y de manera significativa el crecimiento del PIB. Sin embargo, la alta probabilidad de presencia de sesgo de simultaneidad (y la ausencia de variables instrumentales para corregir tal sesgo), hacen que los resultados de este modelo solo puedan ser utilizados como preliminares u orientativos.

68 Medido a través del cociente entre el gasto en construcción y el PIB como variable proxy.69 Al emplear este tipo de modelos se evita la correlación de los regresores endógenos con los términos

de perturbación.


92

2. Reasignación de Recursos Intersectorial

El cambio en la contribución del consumo al PIB por tipo de gasto, mostrado al inicio de la Sección anterior, tiene una interpretación muy interesante si se lo aborda desde la corriente de pensamiento austriaca. No obstante, al ser dicha corriente poco conocida, se hace necesaria la descripción de algunos antece-dentes básicos.

2.1. Aproximaciones desde la doctrina austriaca

Aunque hoy en día el pensamiento de la Escuela Austriaca de Economía está más difundido, todavía prevalece en la bibliografía especializada en macro-economía un claro sesgo hacia el enfoque tradicional keynesiano, el cual es ampliamente utilizado en la mayoría de las universidades. Una buena revisión histórica de esta Escuela es la que hace von Mises (1969).En ella se establece que Carl Menger fue el fundador de este pensamiento y que su primera obra (Principios de Economía, 1871) cuestionó fuertemente a los economistas clási-cos de la época. En un segundo momento, cerca de 1884, el economista Eugen von Böhm-Bawerk fue el que aportó más a seguir propagando el enfoque de Menger, aunque también fue muy popular por su teoría del interés y por atacar enfáticamente las contradicciones de la tesis marxista.

Dentro de la tercera generación de economistas austríacos aparece Ludwig von Mises, quien habiendo participado en seminarios de Böhm-Bawerk, pasó a convertirse en el difusor más destacado de las ideas de Menger. Allá por 1920, von Mises dictaba seminarios en la Cámara de Comercio Austriaca y uno de los miembros notables era Friedrich von Hayek, que se encargó de continuar enérgicamente esta línea de pensamiento austriaca ortodoxa.

Resulta conveniente detener esta línea de economistas austríacos en Hayek porque fue precisamente él quien desarrolló el concepto del triángulo que será abordado en el siguiente subtítulo. También es importante recordar que, poco después de la muerte de Mises, Hayek fue galardonado con el premio Nobel de Economía en 1974 por su trabajo pionero en teoría del dinero y fluctuaciones económicas.

En la corriente keynesiana, fuertemente dominada por un enfoque de de-manda, la atención está puesta en el corto plazo y en el comportamiento del consumo y la inversión (que se asume siguen la misma dirección). Además, los precios son rígidos por ineficiencias en el mercado y el desempleo es una consecuencia involuntaria de desequilibrio. Por su parte, el énfasis de los eco-nomistas clásicos está más bien en el largo plazo y en el lado de la oferta, don-


93

de la economía alcanza siempre el pleno empleo, los mercados son eficientes con precios flexibles y tienden a vaciarse. Una de las virtudes de la doctrina austríaca, y particularmente del trabajo de Hayek, es que intenta unir o acoplar estas visiones de corto y largo plazo, llegando a un planteamiento inter-tem-poral de la estructura del capital. En última instancia, de lo que se trata es de una reasignación de recursos al interior de la economía, que es precisamente lo que trata de mostrar el triángulo de Hayek.

2.2. Implicancias desde la perspectiva del triángulo de Hayek

Los fundamentos del triángulo están en los estudios de Hayek (1931, 1933 y 1966) y un análisis muy lúcido de las implicancias del mismo puede ser en-contrado en Garrison (2001). Los cimientos teóricos sobre los que descansa el modelo son: i) el funcionamiento de mercados de fondos prestables; ii) la frontera de posibilidades de producción; y iii) una estructura de producción inter-temporal representada por el triángulo. Los macroeconomistas tradicio-nales están familiarizados con los dos primeros pero no necesariamente con el tercero. Toda la estructura está pensada para explicar los procesos de mercado que guían la asignación de recursos al interior de la economía, más que para la determinación de valores de equilibrio.

Por razones de espacio y en aras de una mayor claridad, en este documen-to se recurrirá al análisis gráfico, haciendo abstracción del funcionamiento de mercados de fondos prestables.

Frontera de Posibilidades de Producción (FPP)

Típicamente, los textos de economía emplean esta herramienta para mostrar las distintas combinaciones eficientes de producción de bienes que pueden obtener-se usándolos factores disponibles. En términos macroeconómicos, una opción es separar la producción agregada (que vendría a ser el PIB) en bienes de consumo y bienes de capital, asumiendo que dicha producción crecerá en la medida en que se empleen los recursos o factores para producir más bienes de capital, en vez de bienes de consumo. En estos términos, la expansión anual de la FPP (en este caso del PIB) depende de cómo se haya distribuido la producción entre ambos bienes; por ejemplo, Japón, después de la guerra, optó por sacrificar la producción de bienes de consumo en favor de los bienes de capital y creció más rápido (en el período 1950-1970) que Estados Unidos, donde la elección fue a la inversa y el crecimiento experimentado fue más lento (Garrison, 2001). En el modelo austriaco la producción de bienes de capital se equipara a la inversión


94

privada (tanto en términos de expansión de capital como de mantenimiento del mismo), dando así lugar a una FPP que visibiliza la disyuntiva entre consumo privado (C

p) e inversión privada (I

p).Para incorporar el efecto del gobierno, se

opta por adicionar al eje de la inversión privada el gasto de dicho sector (G), llegándose así la dicotomía C

p vs. (I

p + G). Nótese, además, que contrariamente

a la visión keynesiana, el enfoque de FPP permite analizar escenarios en los que la inversión y el consumo se mueven en distintas direcciones.

Estructura de Producción Inter-temporal

Este componente está representado a través del triángulo y es lo que hace úni-co al enfoque macroeconómico austriaco. En la visión tradicional se prioriza el aspecto de “valor agregado”, pero se deja de lado la dimensión temporal de la estructura de producción. En cambio, en el modelo de Hayek se incorpora dicha dimensión temporal del proceso, llegándose así a una herramienta (el triángulo) que combina valor agregado (inmerso en el bien final de consumo) del proceso productivo y temporalidad entre las distintas fases de transforma-ción, no expresada en unidades de tiempo tradicionales (años, meses, etc.) sino simplemente dando la noción de que hay sectores en la economía (secto-res extractivos) cuyos bienes deben todavía esperar a que transcurra el tiempo y se siga agregando valor en fases subsiguientes, mientras que hay otros secto-res (servicios) cuyo producto ya está a punto de ser consumido. De este modo, el eje horizontal del triángulo representa dicha dimensión temporal, mientras que el eje vertical viene a ser el valor de los bienes de consumo final. Entonces, en la parte extrema izquierda del eje temporal están los sectores extractivos o primarios (minería, hidrocarburos y actividad agropecuaria), pasando secuen-cialmente a los sectores de transformación (manufactura) y servicios de venta final a medida que se avanza hacia la derecha. Recuérdese una vez más que los bienes a los que se les está agregando valor en las etapas extractivas están todavía distantes en tiempo de llegar a manos del consumidor final. Además, las distancias verticales del eje temporal hacia la hipotenusa del triángulo re-presentan el valor de los bienes en proceso. En este caso se asumirá que el consumo de los bienes es instantáneo y no consume tiempo70.

La unión entre la FPP y el triángulo se da a través del componente del consumo, tal como muestra el Diagrama 1. En todos los casos, las variables han sido tomadas en proporciones o porcentajes con respecto al PIB (para los cálculos se han empleado datos precios corrientes y constantes).

70 Existe una versión ampliada en la que el consumo final se da también a través del tiempo, juntando dos triángulos rectángulos a través del eje vertical. Para mayores detalles ver Garrison (2001).


95

DIAGRAMA1. PATRÓN DE REASIGNACIÓN DE RECURSOS INTERSECTORIAL(Variables en porcentajes respecto al PIB)

.

(72,1%) Const. (66,3%) Corr.

(70,0%) Const. (62,9%) Corr.

2005

2014

Cp

Ip + G2005 2005Sect. Extractivo

(9.9%) Corr. (10.8%) Const.

Agropecuario (11.8%) Corr.

(14.5%) Const.

Manufactura (11.6%) Corr.

(16.5%) Const.

Otros (48.7%) Corr.

(48.6%) Const.

Impuestos (18%) Corr.

(9.6%) Const.

2014 2014Sect. Extractivo (13.7%) Corr.

(12.5%) Const.

Agropecuario (9.7%) Corr.

(11.9%) Const.

Manufactura (9.7%) Corr.

(16.2%) Const.

Otros (41.8%) Corr.

(47.6%) Const.

Impuestos (25%) Corr.

(11.9%) Const.

Fuente: Basado en Hayek (1931, 1933) y Garrison (2001). Los datos son de MEFP (2014b; Cuadros A.4, A.8, A.10 y A.12 )

Como se puede apreciar en el Diagrama, el cambio estructural que representa la disminución en el aporte al PIB del consumo privado71 (C

p), de 66,3% el

año 2005 a 62,9% el año 2014 si se emplean datos en términos corrientes (o de 72,1% a 70% si se empelan datos en términos constantes),estaría inducien-do una reasignación de recursos hacia el sector extractivo en desmedro de la rama agropecuaria y la industria manufacturera, lo cual se corrobora a tra-vés de la composición del PIB por actividad económica, ya que en el mismo período los sectores extractivos72estarían contribuyendo más y los sectores agropecuario73 y manufacturero menos (independientemente de si se toman valores corrientes o constantes). Por su parte, el peso relativo del resto de sectores terciarios o de servicios (agrupados en el Diagrama bajo el rótulo de Otros) también habría bajado, a diferencia de los impuestos indirectos cuya tendencia sí ha sido creciente en los últimos años.

71 Recuérdese que, tal como se mencionó anteriormente en el Subtítulo 2.1, el valor nominal del consumo privado ha crecido importantemente en los últimos años de 51.080 millones de Bs. corrientes en 2005 (o 18.755 millones de Bs. constantes), hasta 143.424 millones de Bs. corrientes en 2014 (o 28.388 millones de Bs. constantes), no obstante, la importancia de este componente dentro del PIB por tipo de gasto ha experimentado una tendencia decreciente, que es lo que se mostró en las Gráficas 1 y 2.

72 Incluye: i) Petróleo crudo y gas natural; y iii) Minerales metálicos y no metálicos.73 Incluye: i) Agricultura, silvicultura, caza y pesca.


96

Toda esta modificación tiene sus orígenes en el fuerte Capitalismo de Esta-do implantado por el actual gobierno, puesto que la inversión pública ha esta-do mayormente centrada en infraestructura (nótese que, de acuerdo a Garrison 2001, la inversión en infraestructura consume mucho tiempo y está en esencia más próxima al lado izquierdo del eje horizontal del triángulo) y en el apoyo a la nacionalización de empresas estratégicas del sector primario.

Esto va en línea opuesta a uno de los objetivos que se planteó la actual gestión gubernamental (en el marco del llamado Modelo Económico Social Comunitario Productivo), como es el de captar excedentes del sector primario estratégico y dirigirlos a la industria manufacturera y agropecuaria74. Con las proporciones de asignación respecto al PIB se puede ver que en los últimos diez años de gestión la economía se volvió, estructuralmente, más extractivista y menos industrializada. El peligro de este esquema es que, con los precios de materias primas en descenso, la reasignación de recursos de todos estos años hacia los sectores primarios no rendirá los frutos esperados y, a futuro, la posi-bilidad de dirigir mayores flujos a dichos sectores manufacturero y agropecua-rio, será aún más complicada.

3. Gasto Público en Bienes y Servicios

Como se vio en la Sección II, después de los gastos de consumo privado (Cp)

vienen, en términos de porcentaje respecto al PIB, los gastos de consumo de gobierno (C

g), los cuales son incluso mayores a la inversión de gobierno (I

g).

Otra forma de aproximarse a esta variable de gasto de gobierno es a través de los Egresos Corrientes, principalmente la cuenta Bienes y Servicios (B&S) del Sector Público No Financiero, la cual comprende (según MEFP, 2013) Servicios no Personales(destacan Servicios Básicos, Servicios de Transporte y Servicios Profesionales), Bienes de Consumo Final (sobresalen Alimentos, Material de Escritorio y Herramientas) y Bienes de Consumo Intermedio (incluyen Materia Prima y Gastos Generales de Fabricación).

3.1. Estructura del gasto

El crecimiento estructural de la proporción de estos gastos en B&S con respec-to al PIB ha sido impresionante desde el año 2005, habiéndose casi quintupli-

74 Ver este objetivo por ejemplo en MEFP (2014a, p. 15).


97

cado de 3,1% en ese año a 16,2% el año 2014 (BCB, 2014). Esto es consistente con la visión de Capitalismo de Estado, ya que un sector público más grande y activo requiere necesariamente de mayores gastos en B&S.

Sin embargo, es bueno resaltar que en el caso de gastos en Servicios Perso-nales (es decir remuneraciones y aportes de empleados públicos permanentes y no permanentes), si bien el monto en Bs. corrientes ha experimentado un crecimiento importante (llegando a más que triplicarse de 8.007 millones de Bs. el año 2005 a 25.382 millones de Bs. el año 2014) el crecimiento estructu-ral en porcentaje respecto al PIB ha sido bastante moderado y hasta ejemplar, ya que apenas subió de 10,4% el año 2005 a 11,1% el año 2014 (ver BCB, 2014). Esto significa que la contratación de mayor personal y crecimiento de la planilla del sector público fue más o menos equiparable al crecimiento de la economía en su conjunto, lo cual es bastante sano. Pero el desproporcional crecimiento del gasto en B&S sí llama la atención y deja mucho que desear de cuán eficiente y poco austero es este nuevo gran aparato estatal.

Pero es necesario hacer una puntualización al respecto, y es que parte del incremento en gasto en B&S se explica por el crecimiento en la actividad de mayoreo que realiza YPFB, referida a la intermediación de combustibles y lu-bricantes en el mercado interno (nótese que la ampliación de la demanda de combustible trae consigo mayores volúmenes de importación de diesel y gaso-lina, que además se complica por la subida de precios del petróleo) y también por el mayoreo de otras empresas como la Empresa Metalúrgica Vinto. Este es un gasto inercial y en gran medida justificable, así que aislando el efecto de este mayoreo se obtiene la tendencia mostrada en la Gráfica 3.

GRÁFICA 3. CRECIMIENTO DEL GASTO EN BIENES Y SERVICIOS(Sin mayoreo y como porcentaje del PIB)

2000

9,9%

2001

7,6%

2002

5,4%

2003

6,6%

2004

3,4%

2005

2,5%

2006

2,7%

2007

2,6%

2008

3,6%

2009

2,8%

2010

3,4%

2011

4,6%

2012

4,5%

2013

4,1%

Nivel Nacional (*) Gobiernos Subnacionales y Universidades

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0

Fuente: MEFP (2013), BCB (2014) e INE.(*) El Nivel Nacional incluye: TGN, ABC, Empresas Públicas, Seguridad Social y Resto del Gobierno General Nacional, todo sin mayoreo.


98

La Gráfica muestra dos patrones claros de comportamiento, tomando en cuen-ta únicamente el nivel nacional que es el más relevante. En los seis años ante-riores a 2006, el gasto en B&S aumentaba en valores corrientes pero su parti-cipación con respecto al PIB era marcadamente descendente (ya que se redujo en tres cuartas partes: de 9,9% a 2,5%), mostrando un sector público orientado a buscar más eficiencia en la gestión del gasto. En cambio, a partir del año 2006 la tendencia se revierte y el gasto no solo aumenta considerablemente en valores corrientes, sino que además empieza a cobrar mayor importancia en la relación respecto al PIB, destinándose así proporcionalmente mayores recur-sos a este ítem incluso sin considerar las operaciones de mayoreo.

Una de las repercusiones de este Estado gastador, es que sin lugar a dudas moviliza a una gran cantidad de empresas productivas y de servicios encarga-das de abastecerlo, las cuales, aun si se consideraran adjudicaciones solamente vía licitación, entran en la misma dinámica del Capitalismo de Estado pero bajo una condición peligrosa de dependencia.

También se podría pensar que esta enorme demanda estatal trajo consigo un renovador impulso y reasignación estructural de recursos hacia los sectores secundario y terciario (servicios) de la economía, pero las proporciones res-pecto al PIB presentadas en el Diagrama 1 muestran que dicho impulso se vio opacado por el gran flujo de capital hacia el sector extractivo.

3.2. Comparación con transferencias condicionadas en efectivo

Para concluir, resulta interesante comparar cuál es la relación entre la magni-tud de recursos destinados al creciente gasto en B&S y las Transferencias Con-dicionadas en Efectivo75 (TCE), que es otro de los pilares de la actual gestión gubernamental.

Los debates sobre la pertinencia y efectividad de las TCE continúan hoy en día y no es el objetivo de este documento profundizar sobre el tema76. Simple-mente se considerará que un esfuerzo como el de dichas TCE es mucho más justificable que las grandes erogaciones destinadas a B&S.

Según el MEFP (2013), el monto de las TCE ascendió el año 2013 a 4.560 millones de Bs., mientras que el año 2012 fue de 3.616 millones de Bs. La equivalencia de ambas cifras en porcentajes respecto al PIB está incluida en el Cuadro 2.

75 Específicamente, se trata de la Renta Dignidad, el Bono Juana Azurduy y el Bono Juancito Pinto.76 Ver por ejemplo las distintas posturas al respecto en: Castellani y Zenteno (2015), Banco Mundial (2014)

y McGuire (2013).


99

CUADRO 2. GASTO EN BIENES Y SERVICIOS DEL NIVEL NACIONAL Y TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EFECTIVO (Como porcentaje del PIB)

Cuenta 2012 2013

Gasto en B&S (Nivel nacional sin mayoreo) 4.5% 4.1%

Transferencias Condicionadas en Efectivo 1.9% 2.2%

FUENTE: MEFP (2013) e INE.

Como se puede apreciar, la tendencia es a gastar en B&S más o menos el doble de lo que se destina a las TCE. Es decir que cada año ingresan a las licitaciones o invitaciones directas manejadas por el Estado, el doble de recursos de lo que cerca del 40% de la población (aproximadamente 4,5 millones de personas) en sectores vulnerables (niños de escuelas públicas, mujeres en gestación y adultos mayores) reciben.

En otras palabras, por cada boliviano que gasta la gran burocracia estatal de hoy en día, destina en contrapartida apenas cincuenta centavos para paliar las necesidades de los más necesitados. Esto también es equivalente a tener 300 Bs. disponibles, gastar 200 Bs. en pasajes, alimentación, etc. para trasla-darse a una zona rural pobre, donar 100 Bs. a los sectores vulnerables y luego retornar, cuando claramente podía haber sido más eficiente gastar solo 100 Bs. en la logística de movilización y más bien donar 200 Bs., con lo que el impacto sería sin duda mayor.

4. Comentarios finales

El actual Capitalismo de Estado, basado en el Modelo Económico Social Co-munitario Productivo, está después de diez años empezando a develar ciertos patrones de comportamiento no necesariamente congruentes con la posición mostrada por el oficialismo.

Este documento plantea que la tan mentada demanda interna nunca estuvo en realidad olvidada o rezagada, como se menciona en el texto de presentación de la Memoria 2014 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, sino que la misma viene contribuyendo en mayor medida al PIB desde mucho antes de la llegada del actual gobierno. La proporción de exportaciones netas (demanda externa) o fue negativa o nunca sobrepasó el umbral del 10%, alcanzando más bien los porcentajes pico después del año 2005 (gracias al fuerte shock externo positivo de altos precios internacionales de commodities).


100

La controversia surge en gran medida debido a la existencia de dos meto-dologías distintas de análisis, una basada en la incidencia que tiene la demanda interna en el crecimiento del PIB de un año a otro (comúnmente adoptada por el gobierno), y otra más estructural centrada en la proporción o aporte porcen-tual de la demanda interna al PIB por tipo de gasto (priorizada en el presente documento y más adecuada para identificar patrones de comportamiento).

El problema de la primera es que la acción de agrupar datos en determina-dos periodos y sacar promedios representativos puede llegar a ser muy subje-tiva, resultando mejor recurrir a dichas incidencias sobre el crecimiento pero a través de modelos econométricos más elaborados. En Bolivia existen solo tres documentos que emplearon esta técnica para periodos anteriores al año 2006 y todos ellos muestran evidencia empírica fehaciente de que los componentes de la demanda interna fueron, desde hace varias décadas atrás, los factores más determinantes del crecimiento económico boliviano. Otra cosa es que, en el discurso, varios de los gobiernos previos al año 2006 hayan pretendido dar un papel más preponderante a la demanda externa o al crecimiento guiado por las exportaciones (también llamado modelo orientado hacia afuera), lo cual en la práctica nunca pasó de ser un simple deseo o anhelo, ya que el papel que jugó siempre dicha demanda externa fue marginal y muy errático.

Otro aspecto crucial que emerge del análisis estructural del PIB por tipo de gasto, es que el aporte del consumo privado al mencionado PIB es cada vez menor (aunque en valor el comportamiento es más bien fuertemente ascen-dente), lo cual no deja de ser llamativo puesto que dicho componente tiende a ser sumamente estable en la mayoría de los países. La implicancia de este fe-nómeno se aborda desde la corriente teórica austriaca y, más específicamente, desde lo que se conoce como el triángulo de Hayek.

El resultado encontrado es que esta reducción del consumo privado estaría induciendo una reasignación de recursos hacia el sector extractivo en desme-dro de la rama agropecuaria y la industria manufacturera (lo cual se corrobora a través de la composición del PIB por actividad económica), puesto que la inversión pública ha estado mayormente centrada en infraestructura y en el apoyo a la nacionalización de empresas del sector primario. Esto va en línea opuesta a uno de los objetivos que se planteó la actual gestión gubernamental, como es el de captar excedentes del sector primario estratégico y dirigirlos a la industria manufacturera y agropecuaria.

Con las proporciones de asignación respecto al PIB se puede ver que en los diez años de gestión la economía se volvió, estructuralmente, más extractivista y menos industrializada. El peligro de este esquema es que, con los precios de materias primas en descenso, la reasignación de recursos de todos estos años hacia los sectores primarios no rendirá los frutos esperados y, a futuro, la posi-


101

bilidad de dirigir mayores flujos a dichos sectores manufacturero y agropecua-rio será aún más complicada.

También a partir del análisis estructural del PIB por tipo de gasto surge otro elemento, que es el de mayor relevancia del gasto de consumo del Estado respecto a la inversión pública, aunque desde la actual administración guber-namental la tendencia de esta última variable ha sido fuertemente ascendente y la brecha tiende a cerrarse(nótese que si a futuro dicha inversión pública llega a sobrepasar al gasto de consumo, esto representará un cambio trascendental en la estructura de funcionamiento de la economía).

Otra forma de aproximarse a esta variable de gasto de gobierno es a través de los Egresos Corrientes, principalmente la cuenta Bienes y Servicios. En los seis años anteriores a2006, dicho gasto aumentaba en valores corrientes pero su participación con respecto al PIB era marcadamente descendente (ya que se redujo en tres cuartas partes), mostrando un sector público orientado a buscar más eficiencia en la gestión del gasto.

En cambio, a partir del año 2006 la tendencia se revierte y el gasto no solo aumenta considerablemente en valores corrientes, sino que además empieza a cobrar mayor importancia en la relación respecto al PIB. Una de las repercu-siones de este Estado gastador, es que sin lugar a dudas moviliza a una gran cantidad de empresas productivas y de servicios encargadas de abastecerlo, las cuales, aun si se consideraran adjudicaciones solamente vía licitación, entran en la misma dinámica del Capitalismo de Estado pero bajo una condición pe-ligrosa de dependencia.

Por último, comparando este gasto en Bienes y Servicios con las Trans-ferencias Condicionadas en Efectivo (Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Bono Juana Azurduy), se pudo ver que el monto asignado en el primer caso es más o menos el doble de lo que se otorga al segundo. En otras palabras, por cada boliviano que gasta la gran burocracia estatal de hoy en día, se destinan en contrapartida apenas cincuenta centavos para paliar las necesidades de cer-ca del 40% de la población boliviana. De más está decir que una inversión de esta proporción sería claramente recomendable en aras de una mayor eficien-cia y equidad en el gasto.


102

BIBLIOGRAFÍA

Banco Central de Bolivia – BCB (2014). “Memoria 2014”. Banco Central de Bolivia. Estado Plurinacional del Bolivia.

Banco Mundial (2014). “Social Gains in the Balance: A Fiscal Policy Challenge for Latin America & the Caribbean”. World Bank Document No. 85162. Fe-bruary.

Castellani, F. & Zenteno, J. (2015). “Pobreza y Movilidad Social en Bolivia en la Última Década. Banco Interamericano de Desarrollo. Nota Técnica No. IDB-TN-889.Departamento de Países del Grupo Andino. Noviembre.

Garrison, R. W. (2001). “Time and Money: The Macroeconomics of Capital Structure”. London and New York: Routledge.

Hayek, Friedrich.A. (1931). “Prices and Production”. Londres: Routledge & Sons. Primera Edición.

---------------- (1941). “The Pure Theory of Capital”. Chicago: University of Chica-go Press. Primera Edición.

---------------- [1933] (1966). “Monetary Theory and the Trade Cycle”. New York: Augustus M. Kelley. Primera Edición.

Humérez, J. & Dorado, H. (2006). “Una Aproximación de los Determinantes del Crecimiento Económico en Bolivia 1960-2004”. Análisis Económico, Vol. 21 (Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas), pp. 1-39.

Humérez,J. (2014). “Determinantes del Crecimiento Económico en Bolivia: Un Enfoque de Demanda”. Revista de Análisis, Vol. 20 (Banco Central de Bolivia), pp. 9-40.

Keynes, J. M. (1936). “The General Theory of Employment, Interest, and Money”. New York: Harcourt, Brace, and Company.

Machicado, C. G.; Nina, O. & Jemio, L. C. (2012). “Factores que Inciden en el Crecimiento y el Desarrollo en Bolivia: Análisis Nacional y Regional 1989-2009”. La Paz: INESAD; Fundación PIEB. Abril.


103

McGuire, J. W. (2013). “Conditional Cash Transfers in Bolivia: Origins, Impact, and Universality”. Annual Meeting of the International Studies Association, San Francisco. April.

Menger, Carl. ([1871] 1981). “Principles of Economics”. New York: New York University Press.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas – MEFP (2013). “Dossier Fiscal 2013”. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Estado Plurinacional del Bolivia.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas – MEFP (2014a). “Dossier Fiscal 2014”. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Estado Plurinacional del Bolivia.

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas – MEFP (2014b). “Memoria de la Economía Boliviana 2014”. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Esta-do Plurinacional del Bolivia.

Ramírez, P. (1992). “Inversión y Crecimiento Económico en Bolivia”, Institu-to de Investigaciones Socio Económicas (IISEC), Documento de Trabajo No. 05/92. Julio

Mises, Ludwig von. (1969). “The Historical Setting of the Austrian School of Economics”. New York: Arlington House.

105

BREVE REVISIÓN DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS DE BOLIVIA ENTRE 2004 Y 2015

Enrique Aranibar Bacarreza

1. Introducción

Durante casi una década, y como producto de un contexto externo altamente favorable, Bolivia obtuvo una gran cantidad de recursos que fueron utilizados por el gobierno. Así como aumentó la participación y el tamaño del Estado en la economía nacional, también crecieron sus requerimientos: Un Estado más grande necesita más recursos. El dinero gastado por todo gobierno debe ser cuidadosamente asignado ya que ese dinero pertenece a un país y no a un grupo de personas. No solo se trata de gastar sino de hacerlo de la manera más adecuada posible, algo que se complica a medida que el Estado se agranda. Una forma de analizar esto es mediante las contrataciones estatales y la forma en que fueron realizadas, es decir, sus diversas modalidades.

En la primera parte de este documento se revisa brevemente el gasto del Sector Público No Financiero de Bolivia, mostrando su continuo incremento desde 2004 para lo cual incluso recurrió a déficits fiscales tanto en 2014 como en 2015. En la segunda parte se explica la lógica de las licitaciones para luego pasar a revisar lo más relevante de la normativa referida a la contratación de bienes y servicios bajo el gobierno de Evo Morales Ayma.

Finalmente, en la cuarta parte, se analiza el comportamiento de la contra-tación de bienes y servicios por parte del Estado boliviano desde 2004 hasta 2015 (parte central del presente trabajo) considerando tanto la cantidad de contratos firmados como los montos asignados. Se cierra el trabajo con el de-talle de las principales conclusiones inferidas del análisis previo.


106

2. Gasto público

Como producto de un contexto internacional altamente favorable expresado en al-tos precios de los principales productos de exportación del país, Bolivia recibió una cantidad importante de recursos para el Estado. Los ingresos del Sector Público No Financiero (SPFN) se incrementaron de forma importante, así como también lo hicieron sus gastos, mostrando, desde 2006, un superávit fiscal que se mantuvo hasta 2013 (ver Gráfico 1).En 2014 se tuvo un déficit fiscal que se repitió en 2015; según el informe presidencial de enero de 2016, el déficit se habría duplicado en comparación al año previo77. Esto quiere decir que el Estado gastó más recursos de los que recibió en los últimos dos años.

GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DEL SPNF AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Ingresos Gastos

130.000

10.000

90.000

70.000

50.000

30.000

10.000

Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Central de Bolivia.

* El dato corresponde al perioda enero - noviembre.

El gasto del SPNF totalizó Bs 23.710,4 millones en 2004, Bs 31.727,8 millones en 2006, Bs 74.232,5 millones en 2011 y Bs 124.946,7 millones en 2014 (ver Gráfico 2). El crecimiento acelerado del gasto público se produjo tanto en gas-tos corrientes como en gastos de capital, aunque a mayores tasas en el caso de estos últimos. Pese a esto, la composición del gasto no cambió significati-vamente, manteniéndose en alrededor del 70 por ciento el correspondiente al gasto corriente.

77 Página Siete. El déficit fiscal se incrementó de 3.4%a 6.6% “por la inversión”. 23 de enero de 2016. http://www.paginasiete.bo/nacional/2016/1/23/deficit-fiscal-incremento-34-66-por-inversion-84321.html


107

GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

Capital Corriente Total

98.991,4

23.710,431.727,8

56.584,1

74.232,5

102.362,7

124.946,7



Los montos totales de los egresos fueron sumamente altos en los últimos años, incluso si se los compara con el tamaño de la economía boliviana mediante el Producto Interno Bruto (PIB). La tendencia fue claramente ascendente pasan-do de un 34,1 por ciento del PIB en 2004 a 41,9 por ciento en 2007 y superan-do el 50 por ciento en 2014 (ver Gráfico 3);es muy probable que el dato del año 2015 sea similar al de 2014. De esta forma,el gasto estatal representó en los últimos años alrededor de la mitad de la producción económica nacional, un monto de recursos nada despreciable.

GRÁFICO 3. TAMAÑO DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, AÑOS 2004 - 2015(porcentaje del PIB)

2004

34,1

2005

33,9

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

60

55

50

45

40

35

30

34,6

41,9

45,146,5

43,0

44,7 45,3 48,3

54,8

45,6




108

Gran parte del incremento del gasto se originó en las empresas públicas. Des-pués de un periodo caracterizado por la menor participación del Estado en la economía nacional que se inició con el proceso de capitalización a mediados de la década de1990, hubo una reversión significativa desde mediados de los años 2000. El presidente Evo Morales Ayma y su gobierno decidieron imple-mentar un modelo económico basado en una fuerte presencia estatal en todos los sectores de la economía. Una de las primeras medidas en este sentido fue la denominada “nacionalización” de las empresas del sector petrolero y otras más de los sectores eléctrico y minero. Posteriormente se crearon empresas es-tatales en sectores tan diversos como los alimentos y el turismo, entre muchos otros. Fue inevitable, por tanto, incrementar de manera continua el gasto para financiar requerimientos igualmente mayores.

Con este panorama, vale la pena preguntarse sobre el alcance del Estado en la economía en general y su gasto en particular: ¿Es deseable un Estado grande y que intervenga en todos los sectores de la economía? Parecer difícil responder a esta pregunta, pero la literatura económica muestra que, más allá de cierto nivel, resulta contraproducente mantener un gobierno con gran tama-ño y alto gasto cuando el costo es mayor que el beneficio78.

Al menos dos problemas se hacen evidentes a medida que el tamaño y el gasto del Estado crecen: la falta de eficiencia del gasto y la competencia por recursos con los privados. Cuando crece la inversión pública se corre el riesgo de desplazar a la iniciativa privada, por lo que el sector público puede mermar los recursos que van hacia este sector y, de esta forma, competir por ellos. Esto se conoce como efecto crowdingout o expulsión. En los últimos años, dadas las características de la inversión en Bolivia, este efecto habría ocurrido en el país79.Llama la atención, al mismo tiempo, que la inversión pública en el sector productivo haya tenido efectos negativos —o al menos nulos— sobre el cre-cimiento de la economía, lo que demostraría, en parte, la ineficiencia de este gasto que es prioritario para el gobierno.

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a fin de analizar la eficiencia de la política fiscal en Bolivia, estimó el multiplicador del gasto fiscal, es decir, en este caso, la proporción en la que se ve afectado el PIB ante una variación del gasto fiscal. El resultado al que se llegó, mediante un modelo de vectores auto regresivos estructurales, fue el siguiente: “En Bolivia el tamaño del mul-tiplicador del gasto fiscal para el periodo 2006-2014 es 1,3. Es decir, un au-mento en el gasto público en términos reales de Bs1.- tiene un efecto positivo

78 Michael D. Tanner. Deficits, Debt, and the Entitlement Crisis. Going for Broke. Washington, D. C., 2015. 79 José Gabriel Espinoza Yáñez. “La inversión pública y el crecimiento en Bolivia. Análisis de la inversión

presupuestada en el PGE 2013”, en Fundación Milenio. ¿Qué dice el gasto fiscal? Examen del Presupues-to General del Estado 2013. Coloquios Económicos, Nº 25. La Paz, abril de 2013.


109

inmediato de Bs 1,3 en el PIB”80. Este resultado, sin embargo, es debatible, más aún si se considera que en 2014 y 2015 se recurrió a déficits crecientes para mantener el gasto del gobierno y que la tasa de crecimiento del PIB en esos dos años fue menor en relación a la de los periodos previos.

Tanto para 2015 como para 2016, el gobierno anunció un gasto en inver-sión pública bastante elevado llegando a niveles récord, pero los datos de ejecución de 2015 dan cuenta de que no se logró llegar al monto presupues-tado, pues los valores de ejecución presupuestaria se aproximaron a los de la gestión 2014, otra muestra de los límites del Estado y de problemas de eficiencia.

Pero no basta con ejecutar esos recursos, sino que se los debe asignar de la mejor manera posible. Existe una gran diversidad de formas en las que se pue-de gastar el dinero del Estado, dependiendo principalmente de sus objetivos, prioridades y de una serie de factores, pero ciertamente algunas asignaciones son más eficientes que otras. Para tener una aproximación al tema de la efi-ciencia del gasto público en Bolivia, en este estudio se analiza la contratación de bienes y servicios tomando en cuenta tanto el número de contratos como los montos registrados desde 2004.

3. Licitaciones

La decisión en la asignación de recursos de un agente privado difiere sustan-cialmente de la decisión que pudiera tomar la administración pública. Mientras los primeros se guían principalmente por las referencias que tienen del mer-cado mediante el sistema de precios, el Estado lo hace en función de criterios inicialmente políticos antes que económicos. No es lo mismo que un individuo decida cómo gastar su dinero a que lo haga, por ejemplo, el órgano ejecutivo o legislativo, ya que se supone que el dinero que manejan pertenece a todos los contribuyentes y no a un individuo en particular81.

Existe la posibilidad de que, dado nuestro sistema político, una mayoría in-tente redistribuir los ingresos del país a su favor y en detrimento de la minoría, que determinados grupos de poder presionen para favorecerse del gobierno o que sus representantes consigan ingresar al gobierno. Así, algunos grupos pequeños pueden tener una gran influencia en este tipo de decisiones. Para evitar o al menos minimizar este riesgo, es necesario imponer restricciones a

80 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Presentación: Memoria de la economía boliviana 2014. 30 de abril de 2015.

81 Joseph E. Stiglitz. La economía del sector público. Antoni Bosch editor, tercera edición, 2000.


110

los gobiernos, limitando su poder mediante diversas leyes, comenzando por la Constitución Política del Estado.

Dentro de la función pública existe el riesgo de que aprovechando la asi-metría de acceso a la información, por ejemplo, se contrate a una empresa de interés de uno o un grupo de funcionarios en vez de aquella que tenga la mejor propuesta. Un mecanismo de mucha utilidad que restringe la discrecionalidad, controla estos problemas y posibles sobornos, es la licitación pública, una bue-na opción no solo en el sentido económico sino también legal.

La licitación pública puede definirse como “un acto administrativo uni-lateral, por el cual el funcionamiento que asegura la competencia, establece el contrato entre la persona pública y el licitador que presentó la oferta más ventajosa”82. Mediante las licitaciones se procura disminuir el gasto, facilitar la ejecución de las obras y evitar el despilfarro de recursos estatales, es decir, de los recursos de la población en general. Este procedimiento no es nuevo, sus orígenes se remontan al derecho romano e incluso hay quienes creen que fue utilizado antes en China, cuya legislación tuvo como base el Código de Hammurabi.

Entre las ventajas de la licitación están las siguientes: ofrece mejores condi-ciones para la administración pública en términos de calidad y financiamiento, y principalmente de precio (precio más bajo); evita la colusión entre contra-tantes y administradores, es decir, evita que los funcionarios encargados de las contrataciones y particulares tengan un pacto entre ellos; con la licitación resulta más difícil acusar a los funcionarios de corrupción; la licitación fomen-ta la competencia, puesto que se trata de solicitar oferentes en un número ilimitado; permite, además, un mejor sistema de control, tanto por parte de la administración pública como de los privados.

La licitación, como modalidad de contratación, no está exenta de críticas y desventajas, como por ejemplo la posibilidad de toparse con proponentes poco serios, la de provocarle incremento de la cotización de la obra, no conseguir efectivamente un precio bajo o la de perder propuestas por el tiempo que exi-ge su tramitación (burocracia). Pese a estas observaciones, la licitación resulta ser una modalidad de contratación muy adecuada cuando se quiere reducir los riesgos de un mal manejo de los recursos estatales, y además porque ofrece la posibilidad de realizar los ajustes necesarios de manera continua para mejorar su funcionamiento.

82 José Pedro López-Elías. Aspectos jurídicos de la licitación pública en México. UNAM. México D.F., 1999. p53.


111

4. La normativa boliviana

Después de un periodo bastante turbulento ocurrido durante la primera mitad de la década de 1980, principalmente en el campo económico, el gobierno de Víctor Paz Estenssoro implementó lo que se denominó “Nueva Política Eco-nómica”, aquella que incluyó el Decreto Supremo (D.S.) 21060 y otros ajustes más, tratando de estabilizar la economía nacional83. Las reformas fueron diver-sas y se ejecutaron durante varios años.

En mayo de1989, momento en que se disolvió el llamado “Pacto por la Democracia”, que estuvo vigente durante cuatro años, se convocó a una nueva elección presidencial. Pese a quedar en tercer lugar en esos comicios, el Congreso Nacional eligió a Jaime Paz Zamora como el nuevo presidente de la República. Una de las medidas más importantes de su gobierno fue la promulgación de la Ley Nº 1178, Ley de Administración y Control Guberna-mentales (SAFCO), el 20 de julio de 1990.Los principales propósitos de esta norma fueron: el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos; la disponi-bilidad de información confiable; la asignación de responsabilidades a los acto de los funcionarios públicos sin distinción de su jerarquía; y, con todo ello, impedir el mal manejo de los recursos estatales84. Desde entonces la ley SAFCO fue una guía importante en la administración pública, pese a las críticas que se le pudieran hacer, en ocasiones, a la falta de entendimiento de sus alcances85.

La norma divide a la Administración Pública en sistemas que se interrela-cionan. El artículo 2 de la ley establece que los sistemas que se regulan per-mitirán: a) programar y organizar las actividades; b) ejecutar las actividades programadas; y c) controlar la gestión del sector público. En el segundo de estos ámbitos (el área de ejecución de las actividades) se encuentra el Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), que “establecerá la forma de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios”86 para lo cual se ne-cesita de un reglamento. Así es que nacen las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS).

Durante más de dos décadas, las NB-SABS han sido modificadas en diversas ocasiones, procurando adecuar la administración de los bienes y servicios a los requerimientos del país. Bajo el mandato del presidente Evo Morales Ayma se hicieron dos modificaciones y varios ajustes a la norma. La primera de esas modificaciones fue establecida en el Decreto Supremo (DS) Nº 29190 de 11 de

83 Juan Antonio Morales. La política económica boliviana 1982 – 2010. La Paz, 2012. pp.52-53.84 Ley Nº 1178. Ley de administración y control gubernamentales (SAFCO). 85 Ibid. P. 254.86 Ley Nº 1178.


112

julio de 2007, y la segunda a través del DS Nº 181, dos años después, el 28 de junio de 2009. El DS Nº1497, finalmente, autorizo ajustes en la cuantía de los montos de contratación.

4.1. Decreto Supremo Nº 29190

Una parte del SABS se refiere al subsistema de contratación de obras, bienes, servicios generales y servicios de consultoría. Este subsistema establece los principios que rigen la contratación de bienes y servicios. Igualmente, allá se establecen una serie de principios que orientan las NB-SABS: solidaridad, participación, transparencia, equidad, economía, eficacia, eficiencia, libre par-ticipación, responsabilidad y buena fe.

Las principales modificaciones que conlleva este DS, en comparación a lo establecido previamente en normativas como el DS Nº25964 (Hugo Banzer Suárez) y el DSNº 27328 (Carlos Mesa Gisbert), tienen relación con las moda-lidades de contratación. En el capítulo quinto del DS Nº 29190 se establecen, como modalidades vigentes, las siguientes: a) apoyo nacional a la producción y empleo; b) licitación pública; c) contratación por excepción; y d) contratación por emergencia. Desglosaremos a continuación, cada una de esas modalidades de contratación.

a) Apoyo nacional a la producción y empleo. Destinada a dar mayor parti-cipación a los productos nacionales; disponía las contrataciones direc-tas y las contrataciones por cotizaciones cuando el monto sea mayor a Bs5.000.- y menor a Bs200.000.-; definía también las contrataciones por requerimiento de propuestas técnicas cuando el monto sea superior a Bs200.000.- y menor a Bs500.000.-.

b) Licitaciones públicas. Caracterizadas por procurar tener un número ele-vado de participantes para lo cual se realiza una convocatoria pública en diversos medios. Aplicaba para montos superiores a los Bs500.000.-. Estas licitaciones se dividían en convocatorias públicas nacionales (entre Bs500.001.- y Bs40.000.000.-) y convocatorias públicas internacionales (desde Bs40.000.001.-).

c) Por excepción. Como su nombre lo indica, esta modalidad de contratación procedía únicamente en casos excepcionales y que no estuvieran en otras modalidad; esos casos eran detallados en 16 incisos de los cuales citamos los siguientes: contratación de armamento, pertrechos, sistemas de control y comunicaciones requeridos por la Policía Nacional; contratación de ar-mamento y sistemas de comando, control y comunicaciones para las Fuer-


113

zas Armadas; adquisición de maquinaria reacondicionada por las Fuerzas Armadas en determinados casos; bienes y servicios generales cuando no exista otra opción; ante incumplimiento de contrato y por necesidad de contar impostergablemente con el bien o servicio; contratación de acceso-rios o repuestos del proveedor; adquisición de obras de arte; adquisición de víveres (arroz, fideo, etc.) para el ejército y la policía; etc.

d) Por emergencia. Modalidad aplicable única y exclusivamente a la reduc-ción de riesgos y atención de desastres, siempre y cuando se haya decla-rado una emergencia nacional, departamental y/o municipal mediante los mecanismos legales correspondientes.

Una de las modificaciones más significativas en el Nº 29190 fue la introducción de un artículo que permitió la contratación por excepción en empresas públi-cas y que se definía así: “La modalidad que permite a las empresas públicas nacionales estratégicas87 la contratación directa de maquinaria y equipo, ma-terias primas o insumos necesarios para la producción, en base a su función de producción y generación de excedentes”88. Este fue el primer paso de una tendencia que se reafirmó poco después.

En el DS Nº 29190, por otra parte, se establecen también otro tipo de con-trataciones con objetivos específicos: contratación de auditorías para control gubernamental; contrataciones con financiamiento del proponente; contrata-ciones llave en mano; contrataciones realizadas en países extranjeros; contrata-ción de concesiones; contratación de seguros; contratación de alimentos para desayuno escolar y programas de nutrición; contratación de productos farma-céuticos; contratación directa de bienes y servicios; y contratación de servicios recurrentes.

Un punto favorable sobre la contratación directa en esta normativa fue que se limitaron a siete casos concretos: para bienes con tarifas reguladas por el Estado; servicios públicos (agua, luz, etc.); servicios de publicidad; provisión de pasajes aéreos en rutas nacionales; arrendamiento de bienes por razones de fuerza mayor; suscripción a medios de comunicación escrita; y la contratación de transporte de la tropa policial. Así, los recursos destinados para contratacio-nes directas difícilmente podrían representar una cifra significativa del erario nacional.

87 Una empresa pública de carácter estratégico, según la Ley de la Empresa Pública, es aquella que desa-rrolla sus actividades empresariales en sectores estratégicos con el objetivo de generar una rentabilidad económica. Estos sectores estratégicos son Hidrocarburos, Minería, Electricidad y Recursos Ambientales.

88 Artículo 54 del DS Nº 29190.


114


Los cambios relacionados al subsistema de contratación de bienes y servicios, insertas en el DS Nº 181, fueron mucho más importantes, pues se abrió un mayor espacio a la discrecionalidad en el uso de los recursos estatales. Los principios declarados en la norma fueron los mismos que los del DSNº 29190, pero se añadió uno más, el del control social.

A las cuatro modalidades establecidas en el DSNº 29190 (apoyo nacional a la producción y empleo, licitación pública, contratación por excepción y con-tratación por emergencia) se sumó la contratación menor y la contratación directa que dejó de figurar en las “otras contrataciones con objetivos específi-cos”. Adicionalmente, en este DS se diferencia a los municipios con un elevado índice de pobreza, los cuales cuentan con las mismas modalidades de contra-tación, a excepción de la licitación pública, que queda excluida:

a) Modalidad de contratación menor. Para contrataciones de hasta Bs20.000.- sin la necesidad de recurrir a cotizaciones ni propuestas, reu-niendo las condiciones de calidad, además de poder conseguirse de forma ágil y oportuna.

b) Modalidad de apoyo nacional a la producción y empleo. Permite la parti-cipación de varios proponentes y sube los montos para las contrataciones, situándose entre los Bs20.001.- y Bs1.000.000.-.Se menciona el principio de control social, que podrá ser ejercido por representantes de la sociedad que participen en los actos públicos.

c) Modalidad licitación pública. Para contrataciones estatales superiores a Bs1.000.000.-hasta Bs40.000.000.- para las licitaciones públicas nacionales, y cuando ese monto sea superior se procederá con la licitación pública in-ternacional.

d) Modalidad de contratación por excepción. No existe un monto límite para la contratación en esta modalidad. Aunque se mantienen los casos excep-cionales previstos en el DS Nº 29190, se implementaron otros, entre los que destacan tres: “o) Contratación de profesionales abogados, en función de criterios que beneficien intereses estatales, previa justificación de que el proceso no pueda ser atendido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la entidad; p) Cuando una convocatoria internacional hubiese sido declarada desierta por segunda vez; q) Cuando una convocatoria na-cional hubiese sido declarada desierta por tercera vez”.

Adicionalmente, el DS Nº 1999, de 15 de mayo de 2014, cambió la excepción para las convocatorias internacionales abreviando los plazos: “p) Cuando una


115

convocatoria internacional hubiese sido declarada desierta por segunda vez y en el caso de obras, [y] cuando la primera convocatoria internacional hubiese sido declarada desierta”.

Llama la atención, en esta norma, la inclusión de los servicios de abogados: cabe preguntarse cuál es la urgencia e incidencia de estos profesionales en los asuntos estatales para tener un trato particular y ser contratados de esta forma. Los otros dos incisos mencionados están relacionados a la declaratoria desierta de convocatorias, algo que, sumado a la falta de límites en los montos que pue-den manejarse, preocupa, tomando en cuenta que las convocatorias nacionales e internacionales corresponden a la modalidad de licitación pública. Esta me-dida deja espacio para manejar montos superiores a un millón de bolivianos.

Si una convocatoria queda desierta es por la falta de propuestas o porque el precio solicitado por las empresas es muy alto o, en general, porque no se cumplen con los requerimientos establecidos. Lo que se logra con el DS Nº 181y el DS Nº 1999 es adjudicar el contrato, de forma forzada, a una empresa que puede ser elegida discrecionalmente sin criterios económicos, dejando de lado un análisis más profundo sobre las razones por las que la convocatoria fue declarada desierta. Recurrir a la contratación por excepción cuando la primera convocatoria internacional resultó desierta, representa un riesgo enorme para la administración de los recursos nacionales con un potencial daño a las arcas del Estado dado que cada contrato firmado es de por lo menos Bs40 millones.

e) Modalidad de contratación por desastres y/o emergencias. En esta moda-lidad no hay cambios: es aplicable únicamente para enfrentar desastres cuando así haya sido declarado por el gobierno.

f) Modalidad de contratación directa. Igualmente, en esta modalidad no existe límite en el monto de contratación. Inicialmente mantiene los cau-sales manifestados en la normativa previa, pero en una segunda parte añade una novedad: las empresas públicas. Se abre la posibilidad a que las entidades públicas contraten, de manera directa, a las empresas públi-cas, cuando estas tengan la capacidad para hacerlo. De esta forma se deja que el Estado se proporcione bienes y servicios a sí mismo, limitando la competencia y libre participación de los privados.

g) Contrataciones con objetos específicos. Entre estas contrataciones destaca la mencionada en el artículo 83 que se refiere a las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (EPNE), dando cuenta que estas podrán “realizar sus procesos de contratación de bienes y servicios de manera directa”, así como también importar bienes para acopio y comercialización, y ejecutar directamente obras de infraestructura productiva.


116

Como se aprecia, el DS Nº 181 relajó ampliamente la normativa de contratación de bienes y servicios en comparación a las normas previas. Las modalidades de contratación por excepción y directa quedan con un campo de acción ma-yor, logrando no solo que las empresas públicas sean contratadas de manera directa, sino que también hagan sus contrataciones de la misma forma, lo que sumado a la falta de límites en los montos contratados en estas modalidades deja un gran espacio la discrecionalidad del gasto.

El Estado, por ello, estaría en el papel tanto de demandante (unidad soli-citante) como de oferente (proponente) de bienes y servicios para el sector público. Se percibe que, en los hechos, los principios de solidaridad, partici-pación, economía, eficiencia, equidad y libre participación establecidos en la norma quedan, por decir lo menos, seriamente dañados y cuestionados.


Las modificaciones incorporadas por el DS Nº 181 no fueron las únicas, pero sí las más importantes en lo que respecta a las modalidades de contratación esta-tal en el subsistema de contratación de bienes y servicios, el centro de atención del presente trabajo.

Dentro de las modalidades ya establecidas, con el DS Nº 1497 se decidió ampliar la cuantía en los montos de la contratación menor pasando del límite de Bs20.000.- a Bs 50.000.-; esto, automáticamente, amplía el monto de los con-tratos de apoyo nacional a la producción y empleo, que se fijó en Bs50.001.- como monto mínimo. Igualmente, las convocatorias públicas nacionales au-mentarían su límite hasta Bs70.- millones, a partir de lo cual correspondería una convocatoria internacional. El resto de las modalidades no sufrieron cam-bios en las cuantías (ver Cuadro 1).

CUADRO 1. COMPARACIÓN DE LAS MODALIDADES DE CONTRATACIÓN. D.S. 181 Y D.S. 1497

ModalidadCuantía

D.S. 181 (28/6/2009) D.S. 1497 (20/2/2013)

Contratación menor De Bs 1 a Bs 20.000 De Bs 1 a Bs 50.000

Apoyo nacional a la producción y empleo De Bs 20.001 a Bs 1.000.000 De Bs 50.001 a Bs 1.000.000

Licitación pública De Bs 1.000.001 adelante De Bs 1.000.001 adelante

Contratación por excepción Sin límite de monto Sin límite de monto

Contratación por desastre y/o emergencias Sin límite de monto Sin límite de monto

Contratación directa de bienes y servicios Sin límite de monto Sin límite de monto

Fuente: elaboración propia en base a información de los decretos 181 y 1497


117

Pero la reforma más significativa del DS Nº 1497 estuvo, nuevamente, relacio-nada con las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas, EPNE. En el artículo 83 modificado indica que “las EPNE, de acuerdo a su naturaleza jurídica, en base a su función de producción y generación de excedentes, “deberán” realizar todos sus procesos de contratación de bienes y servicios de manera directa”. En el mismo artículo del DS Nº 181 se utilizaba el término “podrán”. No es solo un cambio de términos en la redacción del texto, pues de esta forma las compras de las EPNE se simplifican de sobremanera, entendiéndo-se que pasan de la posibilidad a la obligatoriedad de las compras directas, obviando diversos mecanismos de control con los que se debiera contar para garantizar el uso adecuado de los recursos del Estado, como por ejemplo en una convocatoria pública.

5. Contrataciones públicas en Bolivia

Para esta parte del trabajo se utilizó la información disponible en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) que “es el único sistema oficial de publi-cación y difusión de información de los procesos de contratación de las enti-dades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, establecido y administrado por el Órgano Rector”89. A pesar de que las entidades públicas solo están obli-gadas a publicar todas las contrataciones superiores a Bs20.000.-, el SICOES resulta una buena fuente de información agregada. Las cifras fueron relevadas entre el 11 y el 17 de enero de 2016. En determinados casos se observó la in-consistencia de algunos datos en lo referido a los montos, por lo que fueron ajustados para su mejor análisis90.De todas formas, al lector le puede resultar más interesante observar los cambios presentados a los largo de los años, por lo que se aconseja poner más atención en la tendencia de los datos relativos (porcentuales) que en los datos absolutos y totales.

89 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. SABS. Manual de operaciones del Sistema de Contratacio-nes del Estado SICOES. Aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 274 de 9 de mayo de 2013. p. 2.

90 Clara muestra de esas variaciones e inconsistencias son los datos reportados entre 2012 y 2015 que incluso presentaron cifras negativas, algo que podría interpretarse como que las empresas pagaron al Estado por ser contratadas, situación que simplemente no es posible. Para un mejor análisis se realiza-ron los siguientes ajustes: 1) En el caso de los valores de 2012 a 2015 se optó por considerar que todas las cifras reportadas eran positivas; aquellas que figuraban como negativas fueron cambiadas de signo; 2) para las cifras totales de 2015 se descartó el monto correspondiente a la Empresa Metalúrgica Vinto nacionalizada, ya que reportaba un dato total extremadamente alto, obviamente erróneo, que distorsio-naba la información agregada.


118

5.1. La cantidad de contratos

Entre los años 2004 y 2015 existió un marcado ascenso de los procesos de contratación efectivos por parte del Estado, es decir, aquellos contratos que se adjudicaron sin tomar en cuenta los declarados desiertos. Mientras que en 2004 se totalizaron 5.184 contratos, en 2006 se registraron casi 17 mil contratos; en 2009el número de contratos llegó a 31.981, pero fue en 2014 cuando se alcan-zó la mayor cantidad de contrataciones de bienes y servicios con un total de 76.468 (ver Gráfico 4).

GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE CONTRATACIONES DE BIENE Y SERVICIOS, AÑOS 2004 - 2015(número de contratos)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Fuente: elaboración propia en base a datos del SICOES del 11 al 17 de enreo de 2016 (www.sicoes.gob.bo).

Esa importante cantidad de contratos es coherente con una mayor cantidad de ingresos, pero particularmente con mayores gastos estatales. Al ser un Estado cada vez más grande, con una importante intervención y constante creación de empresas estatales, sus requerimientos de bienes y servicios, consecuentemen-te, se hicieron significativamente mayores.

La distribución de los contratos, según la modalidad con que fueron eje-cutados, muestra que una parte menor correspondió a contratos por licita-ción; la contratación por excepción y contratación directa fueron las modali-dades más utilizadas. Desde 2007, año de la promulgación del DS Nº 29190, la contratación para el apoyo nacional a la producción fue la más importante, aunque desde 2013 hasta 2015 perdió preponderancia. La cantidad de lici-taciones, como proporción del total, tendió a bajar desde 2005 hasta 2015: mientras que en 2004 representó el 23,6 por ciento del total de contratacio-nes, en 2006 representó el 14,0 por ciento, en 2009 el 5,1 por ciento y en


119

2015 solo el 1,8 por ciento del total. En sentido contrario, la cantidad de con-trataciones directas aumentó casi en la misma proporción en la que bajaron los contratos por licitación, pasando del 3,4 por ciento en 2008 al 20,1 por ciento en 2015 (ver Gráfico 5).

GRÁFICO 5. PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DE CONTROS POR MODALIDAD, AÑOS 2004 - 2015(en porcntajes)

2004 2005

Resto

Por exepción

Apoyo nacional a las producción

Directa

Definidas por el organismo financiador o normativa

Licitación pública

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

1009080706050403020100


Los contratos por excepción, por su parte, se mantuvieron relativamente cons-tantes, nunca tuvieron una participación mayor al 3,9 por ciento en el periodo de estudio. El SICOES reporta también la categoría denominada “otras moda-lidades (definidas por el organismo financiador o normativa)”, categoría que empezó a crecer en 2007con una participación promedio, entre ese año y 2015, del 3,2 por ciento.

En términos absolutos, el total de contratos por licitación pública se man-tuvo relativamente constante. Dado el continuo aumento de las contrataciones en el país, esto explicaría la pérdida de su importancia respecto al total de con-tratos. La categoría “otras modalidades”, en cambio, pasó de ser casi inexistente en 2005 con dos contratos, a 121 en 2007, más de 1.000 en 2010 y más de 2.200 desde 2012 hasta 2015. Asimismo, los contratos por modalidad de excepción y, principalmente, por contratación directa, crecieron marcadamente desde el año 2007 (ver Gráfico 6).


120

GRÁFICO 6. CANTIDAD DE CONTRATOS DE BIENES Y SERVICIOS DE ALGUNAS MODALIDADES, AÑOS 2004 - 2015 (número de contactos)

2004 2005

Por exepción DirectaLicitación pública

Otras modalidades (definidas por el organismo financiador o normativa)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0


La compra de bienes y servicios de forma directa registró dos contratos en 2004, cifra que refleja su carácter excepcional y, como se mostró previamente, su baja incidencia en las contrataciones estatales. En 2006 esta situación no cambió significativamente: se firmaron siete contratos; el siguiente año, sin embargo, y coincidentemente con el cambio de norma, el número de este tipo de contratos subió hasta 127, lo que significa una variación relativa de 1.714,3 por ciento. Desde entonces las contrataciones direc-tas ascendieron de manera constante hasta llegar a un máximo de 14.908 en 2014, con tasas de crecimiento anuales superiores al 50 por ciento, con excepción de los años 2012y 2015 en que esa tasa de crecimiento fue menor (ver Gráfico 7).

GRÁFICO 7. NÚMERO DE CONTRATOS POR MODALIDAD DE LICITACIÓN PÚBLICA Y DIRECTA, AÑOS 2004 - 2015 (número de contactos)

2004 2005

DirectaLicitación pública

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0



121

El número de licitaciones públicas, a su vez, creció entre los años2004 a 2007 para luego descender en 2010, año en que por primera vez las contrataciones directas superaron al número de licitaciones. Entre 2005 y 2015, el crecimiento promedio de las primeras (contrataciones directas) fue de 297,2 por ciento, comparado con el 8,2 por ciento de las segundas (licitaciones).

De forma agregada, entre 2004 y 2015, la modalidad de contratación para el apoyo nacional a la producción fue las más usada por el gobierno, seguida de las modalidades directa, licitaciones públicas, otras modalidades y por ex-cepción (ver Gráfico 8). El cambio en el comportamiento de las contrataciones públicas, después de las modificaciones hechas a la norma, hicieron posible que esa modalidad de contratación, la de apoyo nacional a la producción –que debiera ser limitada y excepcional– fuera ampliamente utilizada hasta el grado de doblar, en número de contratos, a la modalidad más adecuada para las con-trataciones del Estado: las licitaciones públicas.

GRÁFICO 8. COMPSICIÓN DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS POR MODALIDAD, AÑOS 2004 - 2015(número de contactos)

2004 - 2015

Resto

Por exepción


Directa


Otras modalidades (definidas por el organismo financiador o normativa)

450.000

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

223.139

52.50821.013

13.799 7.830


5.2. Los montos de las contrataciones

Al igual que la cantidad de contratos, los montos asignados a la compra de bie-nes y servicios aumentaron significativamente entre 2004 y 2015. Mientras en 2005 las contrataciones totalizaron Bs 4.951,1 millones, en 2006 esa cifra llegó a Bs 9.416,8 millones; en 2008 esos montos alcanzaron a Bs 16.174,1 millones, y desde 2012 superaron los Bs 20.900.- millones, equivalentes a aproximada-mente a tres mil millones de dólares (ver Gráfico 9).


122

GRÁFICO 9. EVOLUCIÓN DEL VALOR DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS, AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Fuente: elaboración propia en base a datos del SICOES del 11 al 17 de enreo de 2016 (www.sicoes.gob.bo). *Datos ajustados.

La mayor parte de los recursos, inicialmente, se destinaron a contrataciones por licitaciones públicas; el resto de las modalidades, en ese periodo inicial, siempre fue menor, algo que debe destacarse ya que refleja la importancia y cuidado que se tuvo en la asignación de los recursos públicos. Desde el año 2008 las contrataciones directas, las “otras modalidades” (definidas por el or-ganismo financiador o normativa) y las contrataciones por excepción ganaron preponderancia a un ritmo acelerado, con montos mucho mayores a los de las licitaciones (ver Gráfico 10). Y no solamente aumentaron los montos destina-dos a las modalidades que no requieren convocatoria pública, sino que caye-ron notablemente los de las licitaciones.

GRÁFICO 10. EVOLUCIÓN DE LAS CONTRATACIONES ESTATALES POR MODALIDAD, AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos)

2004 2005

Resto

Por exepción


Directa



2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Fuente: elaboración propia en base a datos del SICOES del 11 al 17 de enreo de 2016 (www.sicoes.gob.bo). *Datos ajustados.


123

El gasto destinado a las contrataciones de bienes y servicios por licitación fue casi nulo en 2014 y 2015, lo que llama poderosamente la atención ya que la cantidad de recursos totales para este fin creció principalmente desde 2006, año en que asumió la presidencia Evo Morales Ayma. En 2009 cambió la tendencia de las modalidades, así como su participación, una vez modifica-das las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS).

De un 78,9 por ciento del total de modalidades de contratación bajo licita-ción pública en 2003, se pasó a 69,8 por ciento en 2007, a 50,9 por ciento en 2009, y a 30,7 por ciento en 2011. Desde 2012, la participación de las licitacio-nes en las contrataciones se mantuvo por debajo del 10 por ciento (ver Gráfico 11). Hay que recordar, nuevamente, que en 2007 se realizó el primer cambio importante a las NB-SABS, pero fue fundamentalmente en 2009 cuando se dieron mayores facilidades a las modalidades directas y por excepción, princi-palmente a través de las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (EPNE). Tal parece que esas modificaciones tuvieron un efecto directo en la composición de las contrataciones con una caída importante en el valor de las licitaciones públicas desde 2009.

GRÁFICO 11. PARTICIPACIÓN DE LAS LICITACIONES RESPETO AL TOTAL, AÑOS 2004 - 2015(porcentaje)

20042002 20052003

Resto Licitación pública

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

100908070605040302010

0


*Datos ajustados.

Así como los montos usados en compras mediante licitación cayeron significa-tivamente, el resto de las modalidades fueron ganando espacio paulatinamen-te, en especial las contrataciones directas, las contrataciones por excepción y las “otras modalidades” (aquellas definidas por el organismo financiador o


124

normativa); en estas tres últimas modalidades no existe la obligación de reali-zar convocatorias públicas. En 2004, 2005 y 2006 no se hicieron contrataciones directas; en 2007el 0,3 por ciento de los recursos destinados a compra de bie-nes y servicios para el Estado sí correspondió a este tipo de modalidad que, en los siguientes años, creció hasta superar el 20 por ciento del total de contrata-ciones. Las compras por excepción, si bien estuvieron por encima del 10 por ciento los últimos años, no tuvieron un cambio significativo en su participación hasta 2011(ver Gráfico 12).

GRÁFICO 12. COMPOSICIÓN DE LAS CONTRATACIONES POR MODALIDAD, AÑOS 2004 - 2015(porcentaje)

2004 2005

Resto

Por exepciónDirecta



2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

1009080706050403020100


*Datos ajustados.

Una de las modalidades de compra de bienes y servicios usada desde 2007, pero con mayor frecuencia desde 2009, es la que bajo el denominativo “Otras modalidades”, es decidida “por el organismo financiador o normativa”. En el periodo analizado se observa un impresionante ascenso de esta modalidad de contratación que incluso llega a representar casi la mitad del valor total de las contrataciones estatales.

Efectivamente, entre 2004 y 2015 las empresas del Estado representaron alrededor del 40 por ciento del monto total de este tipo de contrataciones (pero apenas el 6,5 por ciento del número total de contratos firmados: el lector agradecerá, seguramente, que se le aclare cómo es posible que se ejecuten con-tratos sin firmarlos), y es Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la empresa estatal más importante del país, la que en dicho periodo utilizó esa categoría de contratación de bienes y servicios –“Otra modalidades” (definidas


125

por el organismo financiador o normativa)–para el 97,3 por ciento del valor total contratado. Ya se mencionó aquí, en la descripción de los cambios de la normativa ejecutados por el actual gobierno, que el DS Nº 181 de 2009 permi-tió abrir la posibilidad de las contrataciones directas por parte de las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (EPNE), algo, que posteriormente se convirtió en un hecho con el DS Nº 1497. Esto permite suponer que casi la totalidad de las compras de bienes y servicios de YPFB –el 97,3 por ciento–se llevaron a cabo sin una convocatoria pública.

Comparativamente, en Bolivia las contrataciones directas se tornaron más importantes que las licitaciones públicas superándolas en valor desde 2012. En 2004 la cuantía de las licitaciones y las contrataciones directas fue de Bs 3.776,9 millones y Bs 0,6 millones, respectivamente, una diferencia significativa favorable a las licitaciones. Esta situación cambió progresiva-mente: en 2009 las contrataciones directas superaron los Bs1.000.- millones, en 2013 fueron de Bs 7.491,9 millones y en 2015 de Bs 11.772,7 millones; las licitaciones, en cambio, se redujeron de Bs 7.542,3 millones en 2009 a Bs2.846,7 millones en 2013 y a Bs 4,8 millones en 2015, según la informa-ción reportada por el SICOES (ver Gráfico 13).Con esta información se tiene que, en promedio, entre 2005 y 2015 la tasa de crecimiento del valor de las licitaciones fue de 2,9 por ciento, muy por debajo del 746,2 por ciento de las contrataciones directas.

GRÁFICO 13. VALOR DE LAS CONTRATACIONES DIRECTAS Y POR LICITACIÓN PÚBLICA, AÑOS 2004 - 2015 (millones de bolivianos)

2004 2005

Directa


2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

100908070605040302010

0


*Datos ajustados.

Pero no solo aumentó el valor de las compras bajo la modalidad de con-tratación directa, sino también los contratos efectivamente firmados, tanto


126

en términos absolutos como relativos (medidos en relación al total de las contrataciones).Desde 2004 hasta 2007la modalidad de contratación directa prácticamente no existía, pero en 2009 representó el 4,6 por ciento y 7,1 por ciento del número de contratos y el monto asignado respectivamente (ver Gráfico 14).

GRÁFICO 14. PARTICIPACIÓN DIRECTA RESPECTO AL TOTAL DE CONTRATACIONES EN VALOR Y NÚMERO DE CONTRATOS, AÑOS 2004 - 2015 (porcentaje)

2004 2005

Monto

Contrato

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

70

60

50

40

30

20

10

0


*Datos ajustados.

Por otra parte, y si bien el aumento de la incidencia de las contrataciones directas fue constante en ambos casos –en el número de contratos y en los montos de estos contratos—,destacó el referido al significativo crecimiento del monto contratado, lo que indica que el valor de cada contrato fue cada vez mayor. Si se divide el monto total de las contrataciones directas entre la cantidad total de contratos en la misma modalidad, se obtiene un ratio referencial que muestra el valor promedio gastado por cada contrato. Así, considerando que en 2004 solo existieron dos contratos y un gasto total de Bs 0,6 millones, entonces en promedio cada uno de esos contratos costó Bs 0,3 millones; para 2008, este ratio subió a 0,40; en 2009 a 0,71; y en 2015 a 1,03 (ver Gráfico 15). Puede concluirse, por tanto, que las compras directas resultan cada vez más onerosas.


127

GRÁFICO 15. MODALIDAD DIRECTA: RATIO DE COSTO PROMEDIO, AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos por contrato)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0


*Datos ajustados.

Del resto de las modalidades las que tuvieron mayor variación fueron las de-finidas por el organismo financiador o normativa (“Otras modalidades”), las contrataciones por excepción y la licitación pública con ratios superiores al caso de las contrataciones directas. Nuevamente puede observarse que el año 2009 hubo un cambio importante en la tendencia, como se observa con las licitaciones que pasaron de tener el ratio más alto –7,6 en 2009– a ser práctica-mente inexistentes en 2015. En sentido contrario, los contratos por excepción y los contratos sujetos a “otras modalidades” crecieron sustancialmente hasta alcanzar un ratio superior al 5,0 (ver Gráfico 16).

GRÁFICO 16. RATIO DE COSTO PROMEDIO POR MODALIDAD DE CONTRATACIÓN, AÑOS 2004 - 2015(millones de bolivianos por contrato)

2004 2005

Por exepciónDirecta Definidas por el organismo financiador o normativaLicitación pública

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015*

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0


*Datos ajustados.


128

Tomando en cuenta la suma total de los valores de las contrataciones entre 2004 y 2015,se tiene que la mayor parte de esos valores se desembolsó a través de licitaciones públicas con Bs57.753,6 millones; el segundo lugar lo ocupan las contrataciones mediante “otras modalidades (las definidas por el organismo financiador o normativa) con Bs51.662,9 millones; las contrataciones directas alcanzaron un valor de Bs49.992,8 millones; y, finalmente, las contrataciones por excepción Bs18.772,3 millones. Si solamente se considera el periodo 2006-2015, el periodo de gobierno de Evo Morales Ayma, no hay cambios signifi-cativos, a excepción de las licitaciones que habrían sido menores, pasando a ser la tercera modalidad más usada después de las definidas por el organismo financiador o normativa y las contrataciones directas (ver Gráfico 17).

GRÁFICO 17. COMPOSICIÓN DEL VALOR DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS TOTALES, AÑOS 2004 - 2015 (millones de bolivianos)

Resto

Por exepción

Directa



200.000180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

02006 - 2015*

51.662,6

49,992,2

48.150,6

17.780,1

2004 - 2015

51,662,9

49.992,8

57.753,6

18.772,3


*Datos ajustados.

Resulta sumamente sugerente que aquella modalidad que debiera ser la prin-cipal en las compras de bienes y servicios por parte del Estado solo haya re-presentado 1/4 del total al igual que las contrataciones directas entre 2004 y 2015, pero si además se suman a esta última las compras por excepción, estas se convierten en la categoría más importante con 1/3 del total. Es innegable que gran parte de las contrataciones de la administración pública boliviana no requirieron convocatorias públicas.

La modalidad de contratación con el mayor número de contratos no fue la misma que obtuvo el monto más alto asignado. Aquellas cuatro modalidades que representaron menos del 30 por ciento de los contratos totales (licitación pública, contratación directa, por excepción y definidas por el organismo fi-nanciador o normativa) representaron alrededor del 90 por ciento del monto


129

total de compra de bienes y servicios, lo que quiere decir que una gran parte de este gasto del gobierno se concentró en un número reducido de contratos que, dadas sus características, debieron ser canalizadas mediante licitaciones.

6. Conclusiones

• Los cambios en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bie-nes y Servicios (NB-SABS) en el gobierno de Evo Morales Ayma tuvieron un impacto notorio en las contrataciones estatales modificando su compo-sición y tendencia.

• La actual normativa para la contratación de bienes y servicios dejó un am-plio espacio a las modalidades de contratación sin convocatoria pública, lo que derivó tanto en la reducción de las contrataciones por licitación como en el crecimiento significativo de las modalidades de contratación directa y por excepción, ya sea en el número de contratos como en los montos de esos contratos.

• El cambio más dramático se dio en las licitaciones públicas, que pasaron de representar alrededor del 78 por ciento del monto total de las contratacio-nes de bienes y servicios en 2003, a ser prácticamente inexistentes en 2015.

• Las empresas públicas fueron las más beneficiadas con los ajustes de la normativa: fueron reconocidas para ofrecer sus bienes a la administración pública, además de flexibilizar sus compras. En el caso de las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (EPNE), estas deben realizar sus contrata-ciones de manera directa, lo que creó un escenario propicio para hechos irregulares en las contrataciones.

• Entre 2004 y 2015 alrededor del 40 por ciento del valor de las compras es-tatales correspondieron a empresas estatales (pero apenas el 6,5 por ciento del número total de contratos firmados).Entre esas empresas destaca YPFB, con el 97,3 por ciento de sus contratos bajo la modalidad definida “por el organismo financiador o normativa”.

• Todas estas compras directas y por excepción en la última década, si bien fueron legales, difícilmente pueden considerarse como una asignación efi-ciente de recursos. Al no haberse licitado, con muchos de estos contratos se fomentó la elección discrecional de las empresas sin tener la posibilidad de comparar el precio y las características técnicas de otros proponentes.

• Gran parte de las contrataciones de bienes y servicios para el sector público, en los hechos, habrían afectado los principios de solidaridad, participación, economía, eficiencia, equidad y libre participación establecidos en la norma.


130

• La flexibilización de la normativa de contratación y la consecuente pérdida de eficiencia se produjo principalmente bajo un contexto externo altamente favorable y de constante incremento de ingresos hasta 2013.

• Ante las características del gasto realizado en la contratación de bienes y servicios entre 2004 y 2015, resulta difícil creer que ese gasto tuviera un impacto positivo significativo en el PIB. Aun si se toma como cierto el mul-tiplicador del gasto estimado con un valor de 1,3, esto demostraría que, muy probablemente, se podría haber tenido el mismo resultado con un gasto menor, ya que en muchos casos la asignación de los recursos no fue la adecuada.

131

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO ECONÓMICO Y DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERIODO EVO MORALES

Y LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN Y SALUD

Mario Galindo Soza

El propósito de este ensayo es establecer una valoración de los avances eco-nómicos logrados en el decenio 2006-2015 en Bolivia, con especial énfasis en la inversión pública. Se parte de establecer que en ese período la economía boliviana creció –tomando el Producto Interno Bruto (PIB) como indicador– a un promedio de 5% anual; que el mismo PIB saltó de $us8.000 a $us38.00091, lo que implica que el PIB per cápita creció de $us800 a $us3.500 en el mismo período; el PIB real, y por tanto los ingresos de la nación, crecieron en esa proporción. Además, si las Reservas Internacionales Netas (RIN) crecieron de un nivel de $us3.000 millones del 2005 a más de $us15.000 millones el 2015, se ve que hubo ahorro y acumulación fiscal, lo que se refleja en el crecimiento de la inversión pública: de un nivel de $us500 millones en 2005 a una progra-mada de $us8.000 millones en 2015, y con un nivel de ejecución de $us6.000 millones.

Por todo ello, cabe preguntarse: ¿dónde fue ese excedente económico?, ¿las inversiones públicas han redituado a la economía boliviana dividendos y crecimiento de otras variables como empleo, ingresos familiares, condiciones de vida, etc.? En torno a estas preguntas, debe señalarse que si se busca que la inversión pública tenga repercusiones en el mejoramiento de otros indicadores macroeconómicos, esa inversión debió orientarse a apoyar la producción, el sector real de la economía.

91 El FMI establece en $us34.425 millones el PIB de 2014, y un crecimiento de 5,09% en 2015.

https://es.wikipedia.org/wiki/Producto_Interno_Bruto


132

Para abordar la problemática que se plantea este estudio, es necesario exa-minar con el mayor detalle posible este destino de los recursos con los que contó el país en el decenio 2006-2015, y con ello ver si los montos ahorrados en este periodo pudieron emplearse de mejor manera en otros ámbitos, aque-llas que puedan ser más sostenibles y que generen mejoras en el capital hu-mano, que en última instancia es el que garantiza crecimiento de largo plazo. Por tanto, es prudente ver si las inversiones en los sectores de Salud y Educa-ción, por ejemplo, pudieron haber tenido un mayor impacto. Se toman estos dos sectores porque se ha comprobado que son los motores de crecimiento y desarrollo de largo plazo, más aun, del desarrollo humano en general, y si se quiere, del desarrollo comunitario o de lo que el Gobierno Nacional gusta señalar como “Vivir Bien”.

Por otra parte, las nuevas teorías económicas relacionadas al crecimiento y al desarrollo, especialmente las de la escuela neo-institucionalista, señalan que los procesos de crecimiento deben acompañarse con la generación de instituciones que garanticen sostenibilidad a esos procesos. Por tanto, la ins-titucionalidad surge de inversiones en capital humano y en otros ámbitos que permiten contar con condiciones de desarrollo. ¿Ha sucedido eso en estos diez últimos años en Bolivia?

1. Situación económica del 2006 al 2015

La reciente formulación del Presupuesto General del Estado (PGE) recogió cifras oficiales para el período 2006-2015, periodo en el que gobernó Evo Mo-rales92. Las variables macroeconómicas estimadas para el PGE 2016, utilizadas en las proyecciones aquí realizadas, aparecen en el Cuadro 1.

CUADRO 1. VARIABLES MACROECONÓMICAS PROMEDIO 2006-2015 Y 2016

Descripción Prom. 2006-2015 2016 Diferencia

Tasa de crecimiento del PIB (en %) 5,07 5,01 -0,06

Tasa de inflación (% fin de periodo) 6,47 5,30 -1,17

Resultado fiscal (% del PIB) 0,75 -4,50 -5,25

Presupuesto consolidad del gasto (en millones de Bs.) 102.797,15 217.139,60 114.342,45

Fuente: Presentación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

92 Evo Morales asumió la Presidencia el 21 de enero de 2006.


133

Para el año 2015, la inversión pública fue de $us 6.178,9 millones, con un de-crecimiento de -2,5%, (agregando las inversiones de las empresas YPFB-Chaco, YPFB-Andina, ENTEL y de otras que tienen capital estatal, pero tienen per-sonería jurídica diferente y no entran en el PGE), sin considerar la inversión privada, estimada en $us 3.000 millones93.

Cabe destacar el crecimiento acelerado del Producto Interno Bruto (PIB) en los últimos años, que se triplicó en tan solo siete años (2005-2012). La razón del crecimiento económico en Bolivia durante los últimos cinco años (2010-2014) se debe a que el PIB creció a un promedio de 5,3% anualmente (Gráfico 1).

GRÁFICO 1. CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO DE BOLIVIA 2000 - 2014

2000

8.385

2001

8.155

2002

7.917

2003

8.092

2004

8.785

2005

9.573

2006

11.520

2007

13.216

2008

16.792

2009

17.464

2011

24.121

2010

19.786

2012

27.265

2013

30.824

2014

34.42536.000

30.000

24.000

18.000

12.000

6.000

0

Fuente: Fondo Monetario Internacional

La economía boliviana ha tenido un comportamiento singular. El PIB, que en 2005 era de $us9.573 millones, ha llegado a $us33.765millones en 2015; A su vez, el PIB per cápita de $us1.037 en 2005, creció a $us3.119 en 2015; las ex-portaciones, que en 2005 superaban los $us2.800 millones, llegaron a más de $us12.000 millones en 2014 y a más de $us8.700 millones en 2015. Se ha pro-ducido un conjunto de cambios sustanciales, fruto del incremento de precios de los commodities (materias primas), como ser los minerales (incluido el oro que mejoró de calidad además de incrementar su cantidad), el gas y el petró-leo (más el gas que el petróleo) y la madera. A ello se suma un incremento de los volúmenes producidos y exportados de los bienes transables, así como un incremento de la producción de productos no tradicionales como la soya/aceite, la caña de azúcar/azúcar, la quinua y la propia economía de la coca/

93 La inversión privada se calcula en 8% del PIB de 2014, en el World Economic Outlook del FMI, lo que equivale a $us2.700 millones para ese año.

https://es.wikipedia.org/wiki/Producto_Interno_Bruto

https://es.wikipedia.org/wiki/2005


https://es.wikipedia.org/wiki/Bolivia



https://es.wikipedia.org/wiki/Fondo_Monetario_Internacional


134

cocaína, de acuerdo a reportes oficiales, en los primeros casos, y extraoficiales en el tercero y en el del comercio ilegal (contrabando). Otra fuente de recursos fueron las remesas de migrantes bolivianos en el exterior, que en los últimos años han llegado a un promedio de $us1.000 millones anuales.

Reportes del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas dan cuenta de tres fenómenos claves:

a. Incremento de las exportaciones e importaciones (Gráfico 2)b. Crecimiento de las Reservas Internacionales Netas (Gráfico 3)c. Recaudaciones tributarias in crescendo(Gráfico 4)

Estos tres elementos han provocado que Bolivia tenga superávit fiscal en va-rios años del periodo en estudio, excepto en los años 2014 y 2015, cuando se registró un déficit.

Además, el conjunto de esos tres fenómenos otorgaron recursos para una mayor intervención del Estado en la economía, con recursos propios, fuera de los que provengan de la deuda externa. El análisis de la inversión pública es el objeto del presente ensayo.

Es evidente que un proceso de crecimiento económico como el que vivió Bolivia debe provocar también reducciones importantes en los niveles de des-empleo. Sin embargo, en esto se presentan datos un tanto contradictorios. Este tema también se analiza más adelante.

GRÁFICO 2. BOLIVIA: EXPORTACIONES E IMPORTACIONES, 2000 –2014(p)PRIMER SEMESTRE, 2014 –2015(p)(en millones de $us)

EXPORTACIONES

815

1.40

0

2.01

1

2.24

0

3.48

3

2.10

7

2.98

4

4.11

2

5.87

1

6.62

5

6.59

6

3.47

5

2.21

4

1.86

1 2.42

7 2.07

7

1.96

6

2.03

5

1.65

4

1.50

5 1.84

0 2.26

2 3.33

7

2.87

7

3.63

5

923 741 1.090 1.108 1.320

2.867

4.822

6.933 6.966

9.146

11.81512.208

12.893

6.603

4.598

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(p)

2014

(p)

2014

2015

Agropecuaria

Industria Manufacturera

Extracción de Minerales

Extracción de hidrocarburos

5%

-30%

A Junio


135

IMPORTACIONES

A Junio

1.11

9

928

1.20

1

1.81

7

1.88

2

1.99

4

2.19

8

1.00

8

1.01

5

997

1.28

1

1.46

7

1.77

0

2.59

9

2.30

5

2.80

3 3.84

4

4.20

4

4.38

8

4.81

7

2.22

5

2.03

5

1.31

5

1.27

4 1.54

5

2.24

5

2.43

2

2913 3.

495

1.53

0

1.55

6

994 1.1771.926

2.4512.020 1.832

1.920

3.588

5.1005.604

7.9368.590

9.353

10.560

4.784

4.629

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.00019

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(p)

2014

(p)

2014

2015

Bienes de Capital

Materias Primas y Productos Intermedios

Bienes de Consumo

Otros

-3 %

13%

(p) Preliminar

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE)

Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales (UAEF)

GRÁFICO 3. BOLIVIA: RESERVAS INTERNACIONALES NETAS DEL BCB 1976 – 2015*(en millones de $us)

-102

-264

-327 -4

5

5.31

97.

722 8.58

0 9.73

012

.019

13.9

2714

.430

15.1

2314

.410

-2.000

1.000

4.000

7.000

10.000

13.000

16.000

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

agos

to

AMÉRICA LATINA: RESERVAS INTERNACIONALES, JUNIO 2015(En porcentaje del PIB)

Fuente: Banco Central de Bolivia (BCB) y bancos centrales de cada país



136

GRÁFICO 4. BOLIVIA: RECAUDACIONES TRIBUTARIAS, 1990 – 2014 ACUMULADO ENERO A JULIO, 2014 Y 2015 (en millones de Bs.)

7.91

4

7.76

4

8.28

7

8.75

2

11.3

52

13.6

72

15.8

24

18.3

53

23.1

14

23.6

95

24.9

03

32.5

52

37.5

63

44.3

40

48.8

50

31.4

06

32.9

215.49

7

5.95

4 6.64

4

6.46

5

6.74

4 8.99

6 12.1

11 15.5

43

15.6

02

9.05

1

7.14

3

1.277 2.349 3.515 4.867 6.916 7.914 8.28711.352

16.00021.321

24.30829.758 31.648

41.549

49.674

59.88364.452

40.458 40.063

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

(p)

2014

(p)

2015

(p)

IDH Impuestos sin IDH

-1%

Ene -Jul

8%

5%

Nota: En 2009 y 2010 se realiza una corrección estadística por la acción de repetición en el pago por concepto de IUE de YPFB efectuado en 2009

Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), Aduana Nacional de Bolivia (AN)

Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Financieros (UAEF).

Es importante reiterar, como parte del análisis, que en 2014 se ha presentado el primer déficit fiscal, y que se ha reproducido el 2015, en el orden del 3,4% del PIB94. Y hay que señalar también que subieron los coeficientes de inver-sión doméstica, las tasas de crecimiento del PIB y los volúmenes de inversión pública (Cuadro 2)95.

CUADRO 2. CRECIMIENTO DEL PRODUCTO Y COEFICIENTE DE INVERSIÓN 1951-2009

DÉCADA PIB (porcentaje) Coeficiente de inversión

1951-1959 0,1 16,1

1960-1969 5,5 15,5

1970-1979 5,0 19,5

1980-1989 (0,2) 12,4

1990-1999 4,0 16,6

2000-2009 3,7 14,9

TOTAL 2,9 16,6

∆ del Coeficiente de inversión 0,015

Fuente: Rolando Morales, 2013.

94 FMI, Bolivia: Staff Report and Statement. Washington, December 2015..95 Rolando Morales: “Goni y Evo. Restricciones y oportunidades”. En Estatismo y liberalismo. Experiencias

en desarrollo, Fundación Milenio, pág. 43. La Paz, 2013.


137

Y en el mismo plano del análisis resulta también importante comparar el cre-cimiento del PIB con la inversión total (FBKF), entre gestiones o periodos de tiempo más cortos, tal como se observa en el Cuadro 3.

CUADRO 3. COMPARACIÓN DE CRECIMIENTO E INVERSIÓN 1990-2014

GESTIÓN CRECIMIENTO DEL PIB FBKF

1990-1992 3,85 12,88

1993-1998 4,66 11,08

1999-2005 2,62 9,64

2006-2009 4,76 13,05

2010-2014* 5,01 14,12

Fuente: Rolando Morales, 2013.

*Estimación propia

En cuanto a la inversión pública en los períodos analizados, cabe señalar que, durante los gobiernos de Sánchez de Lozada y de Morales, en térmi-nos porcentuales y con relación al PIB, esa inversión fue más o menos la misma, con excepción del último período de Morales, altamente beneficiado por los precios de los productos exportables. En ese mismo periodo cayó la inversión extranjera directa y creció significativamente la inversión pública; en cuanto a la inversión privada nacional, esta fue ligeramente superior en ese periodo. Las cifras de los dos periodos de gobierno son similares porque cuando el crecimiento del PIB se mide en términos porcentuales no se hace evidente el crecimiento sustancial dela inversión pública. Efectivamente, el PIB creció a más de $us30.000 millones desde el año 2012.La Inversión Ex-tranjera Directa (IED), a su vez, se mantuvo en niveles inferiores a $us1.000.- millones anuales.

Otro indicador del crecimiento de la inversión privada es el crecimiento de los depósitos bancarios, primero, y luego el de la cartera del sistema fi-nanciero, que también tuvo un crecimiento significativo, como muestran los Gráficos 5 y 6.


138

GRÁFICO5. BOLIVIA: DEPÓSITOS Y AHORRO EN EL SISTEMA FINANCIERO 1997 - JULIO 2015(en millones de $us)

3.79

9

4.14

6

4.01

4

4.05

1

4.25

6

3.65

2

3.66

8

3.60

1

3.82

6

4.36

1

5.56

5 7.43

6 8.91

1

9.34

6 11.3

03 13.5

93

16.6

45 19.9

83

20.9

97

02.0004.0006.0008.000

10.00012.00014.00016.00018.00020.00022.000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Depósitos Títulos BCB

julio

5%

Depósitos: Depósitos Vista + Caja de Ahorros + DPF + Otros + Depósitos de Empresas con Participación Estatal

Títulos BCB: CD emitidos por el BCB para las AFP y las Compañías de Seguro + Títulos del BCB en poder del sector privado no financiero (Bonos BCB Directo, BCB Aniversario, BCB Navideño y BCB Plus)

Fuente: Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) y Banco Central de Bolivia (BCB)


GRÁFICO 6. BOLIVIA: CARTERA BRUTA Y PORCENTAJE DE MORA DEL SISTEMA FINANCIERO, 1997 - JULIO 2015(en millones de $us y porcentaje)

4.05

6

4.91

1

4.67

8

4.23

2

3.67

4

3.31

4

3.27

2

3.22

3

3.36

0

3.61

7

4.21

1

4.98

1

5.60

0 6.76

7 8.49

9 10.2

32 12

.198

14.1

87

15.4

37

5,3 5,4 7,3

10,3

14,3

16,5

15,0

12,2

10,1

7,7

5,1

3,7 3,1

2,1 1,6 1,5 1,5 1,5 1,7 0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Cartera Bruta Mora (Eje Der.)

julio

9%

Fuente: Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI)



139

A ello se añade que la mora del sistema financiero, reducida a menos del 2%, un dato que muestra que existe una circulación y velocidad en el uso de recur-sos prestados por parte de los inversores. Un sector muy activo en el uso de recursos del sistema financiero es el de la construcción, que ha mostrado una importante dinámica en la realización de los bienes raíces que se han introdu-cido al mercado inmobiliario, lo que provoca esa baja en la mora del sistema.

En términos comparativos, Bolivia tiene indicadores de crecimiento que son más eficientes que los de otros países latinoamericanos, como en el caso del indicador de inversión como porcentaje del PIB.

A pesar de ello, mientras Bolivia crece al 5,1% en el último decenio, algunos de nuestros vecinos latinoamericanos crecen con mayor rapidez y más soste-nidamente. Chile, por ejemplo, ha estado creciendo a razón de 5,3% y 5,8% en los últimos cinco años. Perú, a su vez, ha crecido en razón de 4 y 9,8% durante el decenio 2003-2013. A la luz de estos contrastes, no es posible asegurar que el crecimiento boliviano sea espectacular.

El tipo de crecimiento que Bolivia requiere es, sin lugar a ninguna duda, un crecimiento enfocado en la disminución de la pobreza. La persistencia y profun-didad de la pobreza, como se la mida, es un dato que los bolivianos deberemos enfrentar, tarde o temprano. Se ha comprobado que si el crecimiento solo bene-ficia a los más ricos es poco duradero y es, a la larga, un boomerang. Conviene entender, asimismo, que el gasto público en sí mismo no tiene el poder de ge-nerar mayor crecimiento. Las importaciones, cuando se destinan a la formación de capital fijo, suelen ser benéficas al crecimiento. Este, sin embargo, no es el caso boliviano porque nuestras importaciones son mayormente suntuosas. Es necesario, además, que el crecimiento en Bolivia esté basado en instituciones inclusivas. Si estas no existen, el crecimiento es socialmente ineficaz.

Los datos de reducción de pobreza, en cifras oficiales, figuran en el Gráfico 7.Ahora bien, debe señalarse que la información que se presenta en el Grá-

fico 7 sobre la pobreza extrema está medida en términos de Necesidades Bá-sicas Insatisfechas (NBI), en las categorías de Indigencia y Marginalidad, o en términos de ingresos, es decir de quienes tienen menos de $us1/día como ingreso. Esto se debe matizar señalando que, en el ámbito urbano, la pobreza (no la pobreza extrema, que es la suma de la pobreza moderada y las dos ca-tegorías ya señaladas), se ha reducido desde el Diálogo Nacional y el HIPC I y II de niveles del 85% el año 2000, a menos del 40% el 2010, y a menos del 20% el 2015; mientras que la pobreza rural, de niveles del 95%, se ha reducido a un poco menos del 80%96. Esto último demuestra que la pobreza no ha descendido gravitantemente en el área donde tiene mayor presencia tiene, en el área rural,

96 Estudios de pobreza de la CEPAL 2013, 2014 y de NNUU 2014.


140

pese al descenso de esta población: del44%, en el Censo de 1992, al 36% en el Censo de 2001 y al 30% en el Censo de 2012.

GRÁFICO 7. NOTABLE REDUCCIÓN DE LA POBREZA EXTREMA

BOLIVIA: NIVELES DE POBREZA EXTREMA 1999 – 2014(p)(en porcentaje)

40,7

45,2

38,8

39,5

34,5

38,2

37,7

37,7

30,1

26,1

20,9

21,6 18,8

17,8

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

1999

2000

2001

2002

2003

-200

4

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

2013

2014

(p)

AMÉRICA LATINA: POBREZA EXTREMA(en porcentaje)

19,218,8

14,212,0

9,89,1

5,94,7

2,51,7

0,9

ParaguayBolivia

México(a)Ecuador

VenezuelaColombia

BrasilPerúChile

Argentina(a)Uruguay

38,227,6

21,421,2

15,913,9

10,79,6

8,74,1

3,2

BoliviaParaguay

PerúEcuador

VenezuelaColombia

BrasilArgentina

MéxicoUruguay

Chile

2005 2013

-19,4 pp

60 3040 2020 100 0

(a) Dato más cercano 2012. (p) Preliminar

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE); CEDLA; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)



141

Por otro lado, siempre con cifras oficiales, en el Gráfico 8 se presentan las ci-fras de descenso del desempleo.

GRÁFICO 8. LA TASA DE DESEMPLEO MÁS BAJA

BOLIVIA: TASA DE DESEMPLEO 1999 - 2014(p) (en porcentaje)

7,2

7,5

8,5 8,7 8,7 8,1

8,0 7,7

4,4

4,9

3,8

3,2

4,0

3,5

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

1999

2000

2001

2002

2003

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

2013

2014

(p)

AMÉRICA LATINA: TASA DE DESEMPLEO (en porcentaje)

13,912,312,2

11,69,89,6

9,28,5

8,17,6

4,7

05 10 15

ColombiaVenezuela

UruguayArgentina

BrasilPerúChile

EcuadorBolivia

ParaguayMéxico

2005 2014(p)

-4,6 pp

10,18,5

7,47,3

6,96,4

6,16,1

5,34,9

3,5

05 10 15

ColombiaParaguayArgentinaVenezuela

UruguayChilePerú

MéxicoEcuador

BrasilBolivia

(p) Preliminar

Fuente: UDAPE en base a Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (INE); CEDLA; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)



142

Hay que añadir que la tasa de desempleo es un indicador que se ha medido siempre en base a cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadística (INE) que, en el caso de Bolivia, son las Encuestas de Hogares, las que se disconti-nuaron en 2008 hasta el 2012. Por ello es bueno comparar esas cifras con otras no oficiales, que en este caso corresponden a una institución experta en temas de empleo, como es el Centro de Estudios para el Desarrollo Labora y Agrario, CEDLA. En el Cuadro 4 se muestran ambas fuentes y en diferentes años.

CUADRO 4. TASA DE DESEMPLEO ABIERTO 2000-2015

Años INE CEDLA

2000 7,5% 10%

2005 8,1% 11%

2010 4,9% 9%

2015 3,8%(p) 9%

Fuente: INE, CEDLA.

Cabe explicar que los datos del Cuadro 4 corresponden a porcentajes de Des-empleo Abierto de la Población Económicamente Activa (PEA), estimada en alrededor o poco más de cuatro millones de personas el 2015. Esta población refiere a las personas que no tuvieron trabajo ni la semana ni el mes anterior y que buscaron trabajo y no lo consiguieron. Pero, en las categorías de subem-pleo, o empleos de tiempo parcial, que son quienes trabajan menos de ocho horas o están en trabajos secundarios, se encuentra algo más del 20% de esa población, según el CEDLA. El INE no mide estas categorías, y menos aún la de empleo “disfrazado”, que corresponde a quienes tienen un empleo en una ac-tividad que no corresponde a sus capacidades o formación técnica, académica o profesional, que ejercen oficios eventuales como taxistas, transportistas o co-merciantes, y que tiene mejores capacidades de las que realizan en su empleo. Este indicador llega hasta el 40%. En Bolivia, además, el empleo en el sector informal alcanza el 82% y por ende muestra el alto número de trabajadores por cuenta propia que existe en el país. De ese 82%, casi el 80% (78% en el último Censo de 2012) trabaja en el comercio.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) establece que se debe pro-pender Trabajo Decente o al empleo digno97, que es el que permite que el

97 La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define al trabajo como “el conjunto de actividades humanas, remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos. No es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales, ni el que no permite un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado, sin discriminación de género

http://www.ilo.org/public/libdoc/ILO-Thesaurus/spanish/


143

trabajador cuente con seguridad de corto y largo plazo, además de seguros de accidentes de trabajo y otros beneficios como vacaciones, etc. En Bolivia, si tomamos los datos del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES)98, que establece que la cobertura del sistema de seguridad social es del 28%, se pue-de deducir que más del 70% de los trabajadores en Bolivia no tienen empleo digno. Este indicador puede crecer dramáticamente si se toma en cuenta el de los afiliados al sistema de pensiones y más todavía si se considera a quienes no están amparados por normas de trabajo digno.

Esto lleva a señalar que el corazón del famoso Decreto Supremo 21060, que es el de la flexibilización laboral y que podría calificarse como el mayor ele-mento representativo de una política neoliberal, sigue plenamente vigente. Y hay que añadir que los otros aspectos de una política neoliberal, los relaciona-dos a estabilización macroeconómica, más que neoliberales, son neokeynesia-nos y, por tanto, aplicables desde distintos modelos políticos. Pero lo esencial del neoliberalismo no solo que se ha defendido sino que se ha profundizado en Bolivia. El presidente Evo Morales, al reducir su salario y establecer que nadie podía ganar más que él, provocó una reducción de salarios que afectó a los trabajadores asalariados. Eso es una expresión neoliberal muy clara.

Sin embargo, el gobierno gusta mostrar cómo se mejoró la redistribución del ingreso y se redujo el índice de Gini (Gráficos 9 y 10).

GRÁFICO 9. RELACIÓN DE INGRESOS ENTRE EL 10% MÁS RICO Y 10% MÁS POBRE A NIVEL NACIONAL 2005 Y 2013(p) (en número de veces)

Para el año 2013, esta diferencia se redujo a

42 veces

128

35

157

42

17

63

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

NacionalU rbano Rural

2005 2013(p)

En 2005, el 10% más rico tenia 128 veces más ingreso que el 10% mas pobre

Fuente: Unidad de Análisis y Políticas Económicas (UDAPE)


o de cualquier otro tipo, ni el que se lleva a cabo sin protección social, ni aquel que excluye el diálogo social y el tripartismo”.

98 Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES). Audiencia Pública de Rendición de Cuentas Parcial 2015, La Paz, diciembre de 2015.


144

GRÁFICO 10. NIVELES DE DESIGUALDAD “ÍNDICE DE GINI”

BOLIVIA: ÍNDICE DE GINI 1999 – 2012(p)(en valores entre 0-1)

0,58

0,63

0,59

0,61 0,60 0,59

0,56

0,53 0,50

0,46

0,47

0,40

0,45

0,50

0,55

0,60

0,65

1999

2000

2001

2002

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

(p)

BOLIVIA: ÍNDICE DE GINI 1999 – 2012(p)(en valores entre 0-1)

2012(p)2005

Uruguay(d)Costa RicaVenezuela

El Salvador(b)Perú(d)Chile(a)

ParaguayMéxico

PanamáEcuador

ColombiaRep. Dominicana

BoliviaBrasil

UruguayVenezuela

El SalvadorPerú

EcuadorBoliviaMéxico

Costa RicaChile(c)

Rep. DominicanaPanamá

ColombiaParaguay(c)

Brasil

0,30 0,300,40 0,400,50 0,500,60 0,600,70

0,46 0,380,47 0,41

0,49 0,440,49 0,45

0,50 0,470,52 0,470,53 0,490,53 0,500,53 0,520,53 0,52

0,55 0,530,57 0,54

0,60 0,550,61 0,57

(p) Preliminar(a) Dato más cercano 2006(b) Dato más cercano 2004(c) Dato más cercano 2011(d) Dato más cercano 2007

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)



145

Es obvio que si se toman cifras globales –si se toma el PIB que creció sustan-cialmente y se lo divide entre el número de habitantes–, el ingreso en el país ha crecido en la misma proporción que creció el PIB. Pero en Bolivia nunca no hemos tenido una Encuesta de Presupuestos Familiares a nivel nacional. Más aún, la que se hizo el año 1966 para medir la línea de base para el Ín-dice de Precios al Consumidor en el INE, solo cubría a La Paz. Se hicieron otras en los años 2004 y 2009 que incluyeron Santa Cruz y Cochabamba. Más nunca se tuvo una encuesta nacional completa y actualizada para medir estos datos. Con encuestas parciales, se ha visto que hay una mejora en la redistribución del ingreso, pero en una proporción más modesta que la se-ñalada en cifras oficiales.

El mismo CEDLA calcula que se ha avanzado en un 35% y no en un 200%, y que en el índice de Gini el avance llega no a 0,47, sino que alcanza a un poco más de 0,50. Más serio es tomar el Informe de Desarrollo Huma-no de PNUD99, que señala que Bolivia redujo su índice de pobreza en 32% (2000-2012). En Bolivia, el crecimiento del consumo para el 40% de la po-blación más pobre ha sido más rápido que para el resto de la población. La situación del 16% de la población que salió de la pobreza es vulnerable y no tiene perspectiva sostenible. La razón es que se trata de población que salió de la pobreza en base a haber incursionado en actividades de comercio (lí-cito e ilícito) y de ser receptor de bonos y de subvenciones (que dependen de los excedentes económicos100 que reciba el Estado por altos precios de los RRNN).

Finalmente, la deuda externa se ha convertido en un tema controversial en Bolivia. Poco después de concluida la dictadura de Banzer (1971-1978), en el juicio de responsabilidades que inició Marcelo Quiroga Santa Cruz en la legislatura de 1979, un tema central lo constituyó el hecho de que Banzer había iniciado su mandato con una deuda externa de $us3.000 millones y que en 1978 la misma había crecido a $us5.000. Se propuso que esa deuda, calificada entonces de ilegítima, no se pagara, lo que representó en su mo-mento un escándalo político y económico de proporciones. Morales recibió el país con una deuda externa de $us3.000 millones, y fruto de sus raids in-ternacionales101, de señalar que era la primera vez que en Bolivia gobernaba

99 PNUD: Sostener el Progreso Humano, reducir vulnerabilidades y construir resiliencia. New York. 2014.100 En su reciente libro, El modelo social comunitario productivo boliviano (La Paz, 2015), el ministro Luis

Arce Catacora, sostiene que el concepto de excedente es marxista, y que es la base para que se entienda la incapacidad de los neoliberales de abordar el tema de la redistribución del ingreso. El excedente económico es un concepto de la economía política clásica, presente en las obras de Smith y Ricardo y adoptada por Marx en la construcción de su teoría del valor.

101 En 10 años de gobierno, el Presidente Evo Morales viajó 178 veces fuera de Bolivia y 4.624 dentro del país.


146

un indígena102 y que los pobres merecían una oportunidad, redujo la misma a $us2.000 millones, con perdones y concesiones. Pero luego, la deuda ex-terna creció sustancialmente, y hoy, a 2016, se encuentra en $us6.000 millo-nes y tiene otros $us5.000 millones de créditos comprometidos (el de China, entre los más relevantes). Pero además, la deuda interna, que en el tiempo de Banzer nunca sobrepasó los $us1.000 millones y que Evo Morales recibió en ese nivel, hoy se encuentra por encima de los $us8.000 millones, lo que hace que incluso el incremento de Reservas Internacionales Netas, comen-tado anteriormente, quede en entredicho, ya que con cargo a las mismas, el Banco Central de Bolivia, que ha perdido totalmente su autonomía, como manda su norma orgánica, ha cedido a todos los requerimientos del Ministro de Economía y Finanzas Públicas103, que se ha convertido en el dueño de las finanzas del país.

El gobierno argumenta, por su parte, que la proporción de deuda externa con relación al PIB es menor hoy que en el pasado o que en otros países de Latinoamérica (Gráfico 11).Esta explicación es también relativa, ya que, al igual que en el caso de los ingresos, si creció el PIB, el indicador de deuda con rela-ción al PIB también se reducirá.

GRÁFICO 11. BOLIVIA: DEUDA PÚBLICA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO 1980 –JUNIO2015(p)

EN MILLONES DE $US

juni

o

2.31

22.

653

2.80

33.

176

3.20

83.

294

3.64

3 4.28

94.

070

3.49

23.

779

3.62

83.

785

4.00

3 4.47

94.

791

4.64

34.

532

4.65

94.

573

4.46

04.

497

4.40

0 5.14

25.

046

4.94

23.

248

2.20

82.

443

2.60

12.

891 3.49

2 4.19

65.

262 5.73

65.

890

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

102 Hecho cuestionable, ya que Andrés de Santa Cruz y Calahumana se puede calificar como el primer indígena que gobernó Bolivia. En América latina sobran otros ejemplos, pero el más notable es el de Benito Juárez en México.

103 El ministro Luis Arce Catacora ha sido premiado por el FMI en dos oportunidades (2012 y 2013). La institución calificada de neoliberal per excellance, lo premia por seguir las reglas del manual: control del gasto público, incremento de reservas, control de inflación, reducción de salarios, etc., y le perdona nacionalizaciones a medias.


147

EN PORCENTAJE DEL PIB

9299

89

74 7868 67 70

75 7163

57 55 55 53 55 5664

5852

29

17 15 15 15 15 16 17 18 17

0102030405060708090

100110

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

juni

o

(p) Preliminar

Nota: PIB 2015 estimado

Fuente: Banco Central de Bolivia (BCB)


Ahora bien, para cerrar este análisis, debe decirse que el crecimiento del PIB que se basa en incremento de precios de recursos naturales exportados es fe-ble, no tiene sostenibilidad. Ese crecimiento deja de existir cuando se caen los precios de esos recursos naturales. El blindaje de la economía boliviana solo existirá cuando esa economía se industrialice. La industrialización en Bolivia debió partir con el proyecto del Mutún y de la petroquímica. El primero se cayó cuando Jindal, empresa hindú, dejó de cumplir su compromiso de inversión de más de $us2.000 millones,104 por razones ambientales; el segundo proyecto nunca avanzó, pues fuera de una planta de conversión de gas en Santa Cruz no se tiene ninguna otra inversión en esta dirección. Por otro lado, ni la inversión pública ni la privada incursionaron en la industrialización básica, en la quími-ca básica, eje de otras industrias. La industria boliviana depende en el 80% de insumos importados, de los cuales el 70% son químicos básicos, que sirven para producir medicamentos, plásticos, fertilizantes, pesticidas, alimentos ba-lanceados, conservantes, químicos para materiales de construcción, etc. Este es el principal desafío de la inversión nacional.

El crecimiento del PIB basado en incremento de producción industrial, sostenible, en incremento de productividad de la mano de obra y del capital, y en mayor tecnologización de la producción, es el sostenible, ese no es el caso boliviano.

104 En su momento, el vicepresidente García Linera afirmó que ni la capitalización de Sánchez de Lozada había logrado tanta inversión privada en una sola empresa.


148

Los avances en los cuatro tipos de economía establecidos en la nueva CPE

La nueva Constitución Política del Estados (CPE) define que existen cuatro tipos de economía:

• Economía estatal• Economía de mercado (privada)• Economía social cooperativa• Economía comunitaria

Es posible, sin embargo, pensar en que habrá una forma mixta de economía, en la que se combinen esas cuatro señaladas105.

La pretensión del gobierno es transitar de una economía neoliberal a una economía plural, pero predominantemente social comunitaria, que es las que se busca privilegiar, encabezada por la economía estatal, que es la que preser-va la propiedad de los recursos naturales en manos de los bolivianos, tal como predica la nueva CPE (Gráfico 12).

GRÁFICO 12. MODELOS ECONÓMICOS EN BOLIVIA

33

Modelo Económico Neoliberal

Modelo Económico Social Comunitario Productivo

Estado observador y pasivo, y una economía centralizada en la iniciativa privada.

Estado activo, promotor de la economía plural

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

105 Justamente el conflicto en la Ley de Minería con el sector de cooperativistas mineros fue porque ellos pretendían incorporar un artículo que permita realizar acuerdos con empresas mineras internacionales o transnacionales, manteniendo sus privilegios en lo que hace al pago de obligaciones tributarias, de regalías y de pago por concesiones mineras, que es menor que el que se aplica a las empresas mineras privadas. Al final, la ley se negoció en una concesión a medias sobre esta pretensión.


149

Asimismo, se clasifica la economía en un sector generador de excedentes que deben ser distribuidos entre los bolivianos, bajo el principio de la redistribución de ingresos, es decir, más a los más pobres y menos a los más ricos (Gráfico 13).

GRÁFICO 13. SECTOR ECONÓMICOGENERADOR DE EXCEDENTES EN BOLIVIA

5

SECTOR GENERADOR DE EXCEDENTES

RRNN de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano

Sector generador de excedentes

Industrialización y comercialización de los RRNN como prioridad del Estado Fuente: Nueva Constitución Política del Estado Elaboración: Red de Análisis Fiscal (RAF)

Fomento y definición de política:

Participación del Estado en la cadena productiva

Recursos forestales

Tierra y Territorio

MIN

ISTE

RIO

DE

ECO

NO

MÍA

Y F

INA

NZA

S PÚ

BLI

CASMI

NISTER

IO DE

ECON

OMÍA

Y FINA

NZAS

PÚB

LICAS

• Nacionalización de hidrocarburos• Recuperación de la mina Huanuni• Recuperación de la planta Fundidora

Vinto• Recuperación de Tierra• Nacionalización de ENTEL• Retoma de control de ENDE• Nacionalización de ENFE• Rescisión de contrato con Aguas del

Illimani y creación de EPSAS

Hidrocarburos

Minería

Recursos Hídricos

Energía

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas-

Este sector, el generador de excedentes, se complementa con otro que es gene-rador de empleo e ingresos, tal como se describe en el Gráfico 14.

GRÁFICO 14. SECTOR ECONÓMICOGENERADOR DE EMPLEO E INGRESOS

6

SECTOR GENERADOR DE EMPLEO E INGRESOS

Producción artesanal

La protección y fomento:

Sector generador de empleo e ingresos

Producción agrícola y pecuaria

Producción forestal

Ø Acceso al crédito del BDP

Ø EMAPA

Ø Fondo de apoyo a la mediana y gran empresa

Ø Mi primer empleo digno

Ø Empresas Públicas productivas y de servicios

Aparato industrial

Turismo

Producción manufacturera

Producción agroindustrial

Micro, pequeñas y medianas empresas comunitarias agropecuarias

Todas las formas de organización económica tienen la obligación de generar trabajo digno Sector gremial, trabajo por

cuenta propia, comercio minorista

Fuente: Nueva Constitución Política del Estado Elaboración: Red de Análisis Fiscal (RAF)M

INIS

TE

RIO

DE

EC

ON

OM

ÍA Y

FIN

AN

ZA

S P

ÚB

LIC

ASMI

NISTE

RIO

DEEC

ONOM

ÍA Y

FINA

NZAS

PÚB

LICAS

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.


150

Con todo ello, cabe hacer un cálculo de los alcances de cada uno de los tipos de economía, tal como se observa en el Cuadro 5.

CUADRO 5. DISTRIBUCIÓN DE LOS TIPOS DE ECONOMÍA EN EL PIB

Años Privada Estatal Comunitaria Social Coop.

2000 73% 7% 12% 8%

2010 51% 28% 14% 7%

2014(p) 32% 44% 14% 10%

Fuente: Elaboración propia en base a:

Año 2000: estadisticas de UDAPE

Año 2010: declaración de Álvaro García Linera y sus proyecciones al 2014, final del período de gobierno de Evo Morales

Al inicio de la gestión 2016, el vicepresidente Álvaro García Linera había anun-ciado que el objetivo de esta gestión de gobierno era lograr que se transite de una economía estatal, que llegaba a controlar el 28% del PIB, a una economía estatal que controle el 40% del PIB. En el discurso del estado de la Nación de 31 de diciembre de 2014, el presidente Evo Morales anunció que se pretendía alcanzar ese año 2014 el 45% del PIB en manos de la economía estatal. Este avance de la economía estatal, naturalmente, va en detrimento de la economía privada o de mercado, que sigue siendo muy importante, pero menor ahora a la economía estatal. Este objetivo se habría conseguido ya ese año.

Pero lo que sorprende es que la economía comunitaria se mantiene en el mismo porcentaje con relación al PIB. Otra economía afectada por el avance de la encomia estatal es la economía social cooperativa, una de las prioriza-das por la gestión de gobierno. Esto responde a la estatización de coopera-tivas de servicios públicos de luz (ELFEC de Cochabamba), agua y teléfonos (COTEAUTRI de Trinidad) y otras más. Esta estatización de la economía está llevando, por tanto, a efectos no deseados y a distorsiones importantes, que confluyen en un capitalismo de Estado, tal como el que se vivió en el periodo 1952-1964. Por otro lado, la informalización de la economía privada se va incrementando cada día106.

La situación es más grave aún si se clasifica la economía en economía pú-blica, economía privada, trabajo no mercantil, externalidades y economía su-mergida delictiva. Esta última genera también externalidades, y además se basa en el contrabando y el narcotráfico, básicamente, además del lavado de divisas, generando también una espuma de divisas, valores, inmuebles e irrepetibles

106 En 2015 se duplicó el número de empresas que cancelaron sus matrículas de funcionamiento en el Re-gistro de Comercio (La Razón, 24 de enero de 2016, pág.B8). Las empresas dedicadas a la construcción también se redujeron en más del 23% el 2015 (La Razón, 24 de enero de 2016, pág.A12).


151

intangibles, que distorsionan la distribución de la riqueza y el normal funcio-namiento de la economía boliviana. No hay mediciones de cuentas nacionales confiables que permitan medir qué porcentaje del PIB representan cada una de estas clasificaciones. Lo que sí es posible suponer es que el trabajo mercantil simple es el que menos valor agregado aporta, por tanto el sector agropecuario individual no empresarial y comunitario e indígena originario campesino, no supera el 5% del PIB. Lo mismo en relación al sector privado que se ha visto re-ducido, y el público que se ha visto incrementado. Lo que no se puede calcular es esta economía sumergida delictiva, que puede penetrar tanto a la economía pública como a la privada, por supuesto (Gráfico 15).

GRÁFICO 15. SECTORES ECONÓMICOS POR TIPO DE ECONOMÍA

DIVISASVALORES

INMUEBLESIRREPETIBLESPrincipio

calidad

RecubrimientoMercado de productosno producidos

ECONOMÍAFINANCIERA

InfraConta-bilizada Sobrere-

muneradaCrema-tística

Oiko-nomía

Conta-bilizada Remune-

rada

No conta-bilizada

No remu-nerada

no conta. Remuner.

ECONOMÍAPRODUCTIVA

ECONOMÍASUBTERRANEA

ECONOMÍAVERNACULA

ECONOMÍAECOLÓGICA

Tercer piso. Mercado de bienes y servicios

RellenoIlegalidad

Segundo pisoDon y reciprocidad

Primer pisoPachamama

Principiocalidad

SECTOR PRIVADO

SECTOR PÚBLICO

SUMERGIDA/DELICTIVA

TRABAJO NOMERCANTIL

EXTERNALIDADES

Fuente: Elaboración propia.

Finalmente, se debe señalar que el desempeño de las empresas públicas en 2015 no ha sido el mejor. La deuda de estas empresas ha crecido mucho, es-pecialmente la de la Industria Azucarera de san Buenaventura. La pregunta es: ¿Cuál es el umbral límite de las estatizaciones? De continuar este ritmo, ¿se animará el gobierno a incursionar en estatizaciones en el sector privado de menor tamaño?, ¿lo hará también en el sector comercial, lleno de cuenta-propistas?


152

2. Principales inversiones del período 2006-2015

El comportamiento de la inversión pública en el periodo 2006-2015 es altamen-te significativo. En cifras oficiales, este crecimiento –que ha saltado de $us500 millones anuales promedio antes del 2005 a más de $us6.000 millones desde el 2015 (Gráfico 16) – es fruto de un excedente económico que es muy particular.

GRAFICO 16. AMÉRICA DEL SUR: INVERSIÓN PÚBLICA EN PORCENTAJE DEL PIB 2005 – 2015(e)

6,6

17,4

3,4 4,0

2,5

6,8

4,7

15,0

1,2

3,2 1,8 2,2

5,0 4,9

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014(e) 2015(e)

Bolivia(*) Uruguay ChileColombia Perú EcuadorArgentina Brasil Paraguay

(*) La serie para Bolivia proviene del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)(e) Estimado por el FMIFuente: “Informes del Artículo IV” de cada país del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Central de Ecuador, Secretaría de Hacienda de ArgentinaElaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales (UAEF)

Bolivia muestra indicadores de inversión pública –en porcentaje del PIB– mucho más altos que los de otros países de Latinoamérica, como resultado de la política de intervención estatal en la economía y de altos excedentes disponibles.

Ahora bien, las diferencias entre la inversión pública programada y la eje-cutada han sido altas en el periodo 2006-2015. Los últimos años se ha reducido esa brecha. Pero aun así al menos en niveles subnacionales alcanza entre el 40 y el 30%. Esto quiere decir que se programa más de lo que se ejecuta. La explicación de los funcionarios de nivel subnacional es que los desembolsos, especialmente del IDH, les llegan recién en los meses de octubre, noviembre y diciembre107, lo que no les da tiempo de cumplir con los procedimientos de la norma del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), para mejo-

107 Una explicación de este desfase, a mayor detalle, se tiene en: CEBEM, Construcción de Agenda Pública Alternativa. Oxímoron: Las Autonomías Centralistas de Bolivia o de las Autonomías A La Heteronomía. CEBEM, Editorial Punto de Encuentro, La Paz, octubre de 2013.


153

rar su ejecución108. Estos procedimientos exigen 15 días para publicar la licita-ción, 15 días para recibir propuestas, 15 días para calificar propuestas, 10 días para impugnaciones, etc. El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas señala que los desembolsos se realizan en función a los pagos que hacen Argentina y Brasil, especialmente, por el gas exportado. Pero aun así, no se justifica el bajo porcentaje de ejecución del nivel nacional y de las empresas públicas, que oscila en el 70% en los últimos cinco años del periodo de análisis.

Los datos de la inversión pública, en detalle, aparecen en el Gráfico 17.

GRAFICO 17. BOLIVIA: INVERSIÓN PÚBLICA EJECUTADA POR NIVEL INSTITUCIONAL 1997 – 2015(PGE)

(en millones de $us)

281 327 461 511 690 1.15

7

1.53

4

1.89

2

2.19

8

4.10

8

202 266 493 423 409

504 687

938 1.20

8

974

326 357 324 398 271

344

485

680

765

787

583 639 585 500 602 629 879 1.005 1.351 1.439 1.521

2.182

2.897

3.781

4.507

6.179

0

1.240

2.480

3.720

4.960

6.200

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

(PG

E)

Adm. Central Adm. Local Adm. Departamental Cof. Regional Universidades

1.110 1.355

385 339 275 241 1.903 2.077

Jul 2014 Jul 2015

Inversión Pública ejecutadaA julio de 2014 y 2015 37 %

9%

(PGE) Presupuesto General del EstadoFuente: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales (UAEF)

Como observamos, la inversión pública hoy en Bolivia es: altamente centralizada desde el Gobierno Nacional, esto ha destruido los avances de descentralización fiscal financiera logrados desde la Participación Popular en 1994; es una inversión orientada de manera discrecional en transferencias intergubernamental asistemá-ticas no condicionadas y en programas como el Evo Cumple que intervienen e

108 Esto ha llevado a que se flexibilicen las normas SABS con los DS 21190 de julio de 2007, DS 0181 de junio de 2008 y DS 1497 de febrero de 2013, que ha dado como resultado que ahora sean adjudicas las obras y contratos del Estado mayoritariamente por Contratación Directa, Otras (definidas por el fi-nanciador), y Por Excepción, más que por Licitación, que ahora son las menos, según datos del Sistema de Contrataciones del Estado (SICOES), disponibles en la web. Esto incluye la actualización de costos de obras y contrataciones, con una metodología recientemente incorporada al arsenal de normas que regularizan estas modalidades de contratación: Validación Y Actualización de costos (VYA). Estas modifi-caciones a la norma han dado pie a que se produzcan un número mayor al 90% de invitaciones directas, con relación a las licitaciones públicas (ver el análisis de Enrique Aranibar Bacarreza en este volumen).


154

invaden competencias autonómicas de niveles de Gobierno Subnacional; es una inversión que no coordina ni concurre con esos niveles de gobierno, ni siquiera en competencias compartidas y/o concurrentes (Cuadro 6);es una inversión que no tiene los debidos controles, generando opción a acciones fuera del control gubernamental, que han dado lugar a hechos hoy procesados por corrupción109.

CUADRO 6. INVERSIÓN PÚBLICA POR NIVEL DE GOBIERNO

Años Nacional Departamental Municipal

1993 80% 17% 3%

1995 45% 35% 20%

2000 40% 40% 20%

2005 45% 38% 17%

2010 50% 29% 21%

2015 72% 17% 11%Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEFP 2015.

La descentralización de la inversión pública es el primer paso de una real des-centralización fiscal financiera y el indicador más claro, en relación a la inde-pendencia fiscal de las entidades autónomas.

A este cuadro se debe añadir la inversión pública realizada por empresas con participación del Estado (Cuadro 7).

CUADRO 7. INVERSIÓN PÚBLICA EMPRESAS CON PARTICIPACIÓN DEL ESTADO

Años Inversión pública de empresas del Estado(Millones de $us)

Crecimiento%

2005 0

2006 139 1.390%

2007 190 37%

2008 285 50%

2009 528 21%

2010 459 -15%

2011 751 64%

2012 752 0,1%

2013 796 6%

2014 1121 41%

2015 1093 -2,5%

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEFP 2015.

109 Hay varios informes internacionales que revelan un incremento en la corrupción en el periodo 2006-2015 (Transparencia Internacional, por ejemplo) e informes nacionales independientes (Jubileo, CEDLA, etc.).


155

Esta inversión, la de las empresas con participación del Estado, es también atribuible al Gobierno Central e incrementa el porcentaje de inversión que co-rresponde al nivel nacional. Son inversiones nacionales.

La inversión y el desarrollo económico

Dado que la inversión pública es hoy mucho más alta que la inversión priva-da, cabe realizar un análisis de la misma, desde una perspectiva descentrali-zada. En todo caso, se observará también la inversión pública del Gobierno Central, aunque la misma está dedicada a dos rubros de manera mayoritaria: infraestructura y sector productivo de hidrocarburos y minería. Las inversio-nes e infraestructura se dividen en dos: la de caminos y la social, que impli-ca construcción de infraestructura en el sector Salud, ya que Educación es competencia municipal. Aunque las inversiones de Salud en el tercer nivel es competencia departamental, y en el segundo y primer nivel es municipal, el programa Evo Cumple ha hecho inversiones en Salud igualmente, de manera directa o vía gobiernos municipales. En el ámbito productivo, la inversión ha tenido varias características, pero casi siempre es intensiva en uso de tecno-logía y no de mano de obra.

Con la información disponible, se ha podido construir el Cuadro 8.

CUADRO 8. INVERSIÓN PÚBLICA DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL 2013(en millones de Bs.)

DepartamentoInversión de Gobiernos Municipales* Inversión de Gobernaciones Departamentales

Total Productiva % Total Productiva %

Chuquisaca 900 80 9 600 57 9

La Paz 1.395 27,5 2 561 50 10

Cochabamba 1.288 64,4 5 910** 50 6

Oruro 350 30 8,5 210 37 17,6

Potosí 400 5 1,25 783 165 21

Santa Cruz 1.500 75 5 1.020 144 14

Tarija 800 360 45 1.400 630 45

Beni 30 1,45 5 150 7 5

Pando 55 5 9 181 25,1 13,8

*Sólo capitales de departamento

**Estimado a fin de año

Fuente: Información obtenida directamente de las ETA, de investigación propia.


156

Como se observa en el Cuadro 8, fuera de Tarija la inversión pública no va al sector productivo a nivel subnacional: la inversión pública se ha re-centraliza-do después del proceso de la Participación Popular que logró un incremen-to en la inversión departamental y municipal en términos porcentuales. Hoy, más de dos tercios de la inversión pública es nacional, con fuerte tendencia centralista, fruto de inversiones discrecionales y de decisiones presidenciales altamente personalizadas y fuera de cualquier planificación o proceso de insti-tucionalización del desarrollo.

Un estudio reciente110 señala que la inversión pública y los PIB departa-mentales son bastante asimétricos en Bolivia. Pero también, según algunos autores111, se sostiene que elevados niveles de desigualdad generan un freno al crecimiento, lo que aplicado a la inversión pública subnacional equivale a señalar que el elevado crecimiento de departamentos como Santa Cruz y Tarija puede detener el crecimiento de otros como Pando y Chuquisaca.

El PIB per cápita muestra que, de lejos, Tarija tiene el más alto, debido so-bre todo a su baja población, pero también a su creciente producción hidrocar-burífera. En cambio, La Paz, Potosí y Cochabamba, solo tienen por debajo de este PIB a Chuquisaca y Beni. La inversión pública per cápita muestra también que La Paz, Santa Cruz y Cochabamba tienen los niveles más bajos de Bolivia, por su elevada población, sobre todo, y pese a que tienen índices de inversión pública alta. Esto refleja, desde otra visión, las inequidades fiscales y de inver-sión departamental.

CUADRO 9. INVERSIÓN PÚBLICA 2012 (en millones de $us y %) e Inversión Pública Ejecutada 2012 (en %)

Departamento Total Productiva % Total

Chuquisaca 149,44 5,2 112,03 5,2

La Paz 580,51 20,2 435,19 20,2

Cochabamba 479,92 16,7 359,78 16,7

Oruro 183,92 6,4 138,88 6,4

Potosí 270,14 9,4 202,51 9,4

Santa Cruz 385,09 13,4 288,69 13,4

Tarija 442,57 15,4 331,78 15,4

Beni 109,20 3,8 81,87 3,8

Pando 60,35 2,1 45,24 2,1

Nacional 215,54 7,5 161,58 7,5

Bolivia 2.873,80 100 2.154,40 100Fuente: Fundación Milenio. Informe sobre de la Economía gestión 2012.

110 Rubén Ferrufino, Iván Velásquez, Marco Gavincha: “Suficiencia y Eficacia de la inversión en Bolivia (1989-2009)”. En Gasto Fiscal y Bien Común. Fundación Milenio. 2012.

111 Robert Barro, X. Sali-i-Martin.Economic Growth. New York. Mac Graw.Hill. 1995.


157

Otra información es la que agrega la inversión departamental con la municipal, en términos globales, es decir, tomando en cuenta la información de todos los gobiernos municipales de los departamentos, más la información de la Gober-nación Departamental (Cuadro 9).

Se ha conocido, por otra parte, y en base a la información analizada, que con esos niveles de inversión pública ejecutada en 2012 la inversión pública impacta en la generación de empleo hasta en un punto porcentual de la tasa de desempleo abierto.

Las inversiones realizadas durante el gobierno de Morales se resumen en el Cuadro 10.

CUADRO 10. INVERSIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO NACIONAL EN LOS GOBIERNOS DE EVO MORTALES (en miles de millones de $us)

Años Inversión Pública Tasa de crecimiento anual (%)

2006 879

2007 1.005 14,33

2008 1.351 34,42

2009 1.439 6,51

2010 1.521 5,69

2011 2.182 43,45

2012 2.897 32,77

2013 3.781 30,51

2014 4.507 19,20

2015 (p) 6.179 37,50

Total 25.741Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEFP 2015.

Como se observa en el Cuadro 10, el total de la inversión pública del Gobierno Ventral ha sido de $us25.741 millones, en cifras oficiales. El crecimiento pro-medio de la inversión pública ha sido del 22,43%. Cabe preguntarse si estas inversiones fueron de apoyo a la producción, ya que las productivas se ejecu-taron mediante las empresas públicas y no figuran en el Presupuesto General del Estado.

Las inversiones en caminos, que se contabilizan como de apoyo a la pro-ducción, se contabilizan los proyectos que aparecen en el Cuadro 11


158

CUADRO 11. PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA DE APOYO A LA PRODUCCIÓN EN INFRAESTRUCTURA VIAL 2006-2015(en miles de millones de $us)

Pavimentados de: Millones de $us

Doble vía La Paz-Oruro 312,5

Huanuni-Llallagua 24

Sucre - Ravelo 34,4

Zudañez-Tomina-Padilla 32,1

Potosí-Villazón 53,2

Potosí-Tarija 226

Santa Cruz-Puerto Suarez 450

Riberalta-Guayaramerín 56

Porvenir-Puerto Rico 180

Oruro-Pisiga 125,9

Potosí-Uyuni 108,1

Construcción de:

Rurrenabaque - Riberalta 600

San Ignacio de Moxos-Trinidad 76

San Borja - San Ignacio de Moxos 245,8

Fuente: Ministerio de Planificación.

En otros sectores, pero también bajo el rótulo de apoyo a la producción, se tienen los proyectos que figuran en el Cuadro 12.

CUADRO 12. PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA DE APOYO A LA PRODUCCIÓN 2006-2015(en miles de millones de $us)

Telecomunicaciones: Millones de $us Observación

Ampliación de red de fibra óptica ENTEL 350 Programado

Agropecuario

Sistemas de riego 75

Semillas y otros insumos 3,1

Silos e infraestructuras de acopio 20

Inversiones en represas 3,8

Fuente: Ministerio de Planificación.

No pueden faltar, en este recuento de la inversión pública, aquellos proyectos que corresponde a decisiones altamente centralistas, presidenciales y verticales (Cuadro 13).


159

CUADRO 13. PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA PRESIDENCIAL 2006-2015(en miles de millones de $us)

Telecomunicaciones: Millones de $us Observación

Satélite Tupak Katari 300

Equipos en red de radios comunitarias (30 radios comunitarias) 2

Energía

Proyectos hidroeléctricos (Rositas 1000- El Bala 7000 millones de $us) 8.000

Nacionalización de ENDE 36

Inversión en energía nuclear 2.000 Hasta el 2025

Inversiones en energía evaporítica en Uyuni 925,2

Inversiones en energía eólica en Cochabamba 7,6

Nacionalización de Iberdrola (Electropaz, Elfeosa, Cadeb y Edeser) 53,6

Hidrocarburos

Planta separadora de líquidos en el Chaco 603,9

Planta de Urea y Amoniaco de Bulo Bulo1 843,9

Planta Separadora de Líquidos Gran Chaco 609

Planta Separadora de Líquidos en Rio Grande 160

Compra de avión para buscar hidrocarburos 16,5

Minería y metalurgia

Inversiones en Karachipampa 0,75

Inversiones en reconversión y preservación de Cerro Rico de Potosí 3,2

Agropecuario

Seguro Agrario 3,4

Transporte

- Teleférico La Paz primera fase 236

- Teleférico La Paz segunda fase 450

- Tren eléctrico Santa Cruz (ejecutado y proyectado) 750

- Tren eléctrico Cochabamba (ejecutado y proyectado) 500

BOA (15 millones de $us capital de creación, 80 millones de $us com-pra de cuatro aviones chinos, 10 millones de $us escuela de pilotos, 12 millones de $us aviones para vuelos regionales)

117

Defensa

Barcazas chinas 30

Aviones caza (inversión programada aún no se compraron) 200

Armamento 140

Compra de radares (Euros) 200

Saneamiento Básico

Mi Agua I, II y III2 403,8Mi agua I: Bs781.720.290.-; Mi agua II: Bs.1.148.113.493.-; Mi

agua III: Bs. 885.134.417.

Vivienda

Vivienda social 569


160

Otros

Construcción Palacio de Gobierno 33

Avión presidencial 38,7

Dos helicópteros, cada uno a 5,5 millones de $us 11

Terminal aérea presidencial 1,5

Museo de la Revolución Democrática en Orinoca 6,7

Stadium en Chimoré 2,9

Vehículos presidenciales 0,86

Aeropuerto internacional de Chimoré 36,5

Fuente: Ministerio de Planificación del Desarrollo.

Los datos del Cuadro 13 señalan que –en los diez años de gobierno de Evo Morales– del total de proyectos de inversión pública cuyo monto total fue de $us25.741 millones, el 67,18% se destinó a proyectos presidencialistas de ningún impacto económico con un monto de $us17.292,1. Esto quiere decir quedos ter-cios de la inversión pública nacional fueron destinados a este tipo de proyectos. En esta cifra, además, no se toman en cuenta muchos proyectos de montos bajos, y de los que no se tiene una estadística fiel para sumarlos: canchas de césped sintético, coliseos polifuncionales, sedes sindicales, sedes para movimientos so-ciales, etc. Se estima que estas inversiones suman un monto equivalente al 1% del total de la inversión pública en el periodo112, es decir, alrededor de $us 263 millones, con lo que los proyectos sin trascendencia económica ascienden a $us 17.555,1, lo que representa el 68,2% del total de la inversión pública en el perio-do 2006-2015: más de dos tercios de la inversión pública nacional.

Por otra parte, si se considera el programa Evo Cumple que abarcó $us 1.428 millones en 6.475 proyectos, casi todos invadiendo competencias au-tonómicas subnacionales, se puede considerar que la cifra sube más aún, ya que excluyendo el 1% anteriormente calculado, y sumando a los proyectos ya listados, se obtiene una cifra de $us 18.720,1, que representan el 72,72% del total de la inversión pública nacional. Y si al monto del programa Evo Cumple se le resta los proyectos productivos, de infraestructura vial y de riego, ligados a la producción, que suman $us 231 millones, se tienen $us 1.197, que sumado a los proyectos listados en el Cuadro 13 dan como resultado la suma de $us 18.489,1 millones, que representa el 71,82%, de la inversión pública no desti-nada a la producción, y que se sujetó a un centralismo operativo y decisorio concentrado en la Presidencia del Estado Plurinacional.

112 Monto muy conservador, ya que solo en infraestructura deportiva, tinglados, coliseos, canchas con cés-ped sintético, etc., se gastó Bs2.644 millones, equivalente a $us383 millones.


161

CUADRO 14. INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL Y LA CENTRALIZADA EN LA PRESIDENCIA(en millones de $us)

Inversión Publica Monto Porcentaje

Inversión total 25.741 100

inversión presidencial 17.292,1 67,18%

inversión presidencial más la de menor monto 17.555,1 68,2%

Inversión presidencial con Evo Cumple 18.720,1 72,72%

Inversión presidencial con Evo Cumple sin producción 18.489,1 71,82%

Fuente: Elaboración propia.

Los ingresos por concepto de exportaciones de gas llegaron a $us125.000 mi-llones113. De estos, las inversiones totales representaron $us25.741 millones, y las que se han calificado como desligadas del apoyo a la producción y de gene-ración de condiciones de sostenibilidad del crecimiento económico, represen-tan el 67%; si al monto señalado se le suman las inversiones menores, de poca o ningún impacto en términos económico sociales, la cifra porcentual llega al 68%, que representan más de dos tercios del total de la inversión. El saldo entre lo recibido por hidrocarburos y el monto dirigido a inversión, se destinó a al gasto corriente en general (cada vez más alto debido al incremento sustancial de empleados y funcionarios públicos)114 y a aumentar las RIN del BCB.

3. Costo de oportunidad en términos de inversiones en Educación y Salud

Bajo la información utilizada para describir el actual escenario nacional, desde el punto de vista de la inversión pública en el periodo 2006-2015, cabe pregun-tarse si esa inversión pudiera haber servido para mejorar los sectores de Salud y Educación que, en términos de fortalecer y mejorar el capital humano de Bo-livia, son los sectores que representan la sostenibilidad del crecimiento futuro.

Varios autores consideran que las inversiones en Educación y Salud cons-tituyen factores de impulso al crecimiento económico: El trabajo de T. W. Schultz115, por ejemplo, despertó en interés actual por la educación. Uzawa,

113 Según Humberto Vacaflor, son $us140.000 millones (Vacaflor.obolog.com).114 El número de asalariados del sector púbico era de 50.000 el 2005 y hoy sobrepasa los 350.000. Con el

tema del doble aguinaldo, se calculó el mismo significaba $us240 millones de dólares al Estado. Costo similar al de la construcción de 40 hospitales de segundo nivel. Alrededor de un millón de personas reciben aguinaldo. Los datos del CEDLA calculan que la masa trabajadora en el país es de más de 4 millones de trabajadores, de esos, un poco menos de 1 millón reciben aguinaldo.

115 Shultz, T.W. Capital Formation By Education. Journal of Political Economy. Vol. LXVII, 1960, pp. 571-587.


162

a su vez, incluyó sus estudios bajo el contexto de la teoría neoclásica del cre-cimiento116. El trabajo de Phelps, a su vez, es esencialmente un esfuerzo para encontrar una “función tecnológica” satisfactoria para ser incorporada al mo-delo simple de Solow117; esta función explica el origen del aumento técnico endógeno del progreso en un sistema económico.

Educación

Iniciamos el análisis con la presentación de algunos indicadores (Cuadro 15).

CUADRO 15. INDICADORES DE EDUCACIÓN

Indicador Indicador PNUD Indicador Bolivia 2015

Alumnos por maestro 25 35

Tasa de analfabetismo 0% 2,3%

Tasa de deserción escolar 0% 1,2%

Tasa de deserción escolar de niñas 0% 6%

Gasto en educación 15% del PIB 7% del PIB

Inversión en educación 25% de la IP 11,5% de IP

Fuente: Elaboración propia en base a datos de UNESCO, PNUD y Ministerio de Educación.

Está claro, como se observa en el Cuadro, que los indicadores de Educación en Bolivia han mejorado substancialmente. En el indicador de analfabetismo, de un nivel de casi el 6% en 2005 se llegó al 2,3% en 2016, aunque no se ha medido el analfabetismo funcional y el analfabetismo retrotraído (la falta de práctica) que pueden elevar esa tasa a casi el 10%. La tasa de abandono o deserción escolar, asimismo, ha descendido de un nivel de más del 6% al 1,2%, tal como señala las cifras oficiales a 2016. Este logro, sostiene el gobierno, se debe, entre otras polí-ticas, al Bono Juancito Pinto y otras medidas como el diploma de bachiller gra-tuito, becas solidarias, telecentros educativos comunitarios, computadoras para docentes y estudiantes y la certificación de competencias laborales técnicas. Los avances del sector educativo en los últimos 25 años son, efectivamente, significa-tivos: la cobertura escolar mejoró, la tasa neta de asistencia escolar aumento del 69% al 87% y el rezago escolar se redujo del 43% al 19%.

116 Uzawa. H. Optimum Technical Change In Aggregate Model Of Economic Growth. International Econo-mic Review. Volumen XXXIII. 1965, pp. 133-45.

117 Phelps, E.S. Model Of Technical Progresss And The Golden Rule Of Research. Review of Economic Stu-dies. Vol. XXXIII, 1966.


163

Donde no existen mejoras sustanciales es en los niveles de gasto e inver-sión en Educación, hasta el grado en que se puede afirmar que esos niveles son muy bajos. Y es en esto donde en este estudio se quiere hacer énfasis, porque los gastos en las políticas de Educación fueron particularmente exiguos si se los compara con el volumen de proyectos de inversión pública centralizados, que no incidieron en la producción y que al menos pudieron haber contribuido al sector de Educación, pues solo así, creemos, mejorará en el largo plazo el desarrollo económico y humano en el país.

Hay dos características centrales en el gasto corriente en el sector Edu-cación. Si se toman las cifras de los últimos 20 años, el gasto corriente (sin universidades, cuyo gasto, en realidad, no modifica sustancialmente el gasto total) siempre tuvo un componente del 99% destinado a salarios; el año 2008 ese componente del presupuesto llegó al 97%, pero no porque se hay gastado más en materiales educativos, sino porque el pago de los servicios básicos de las escuelas (luz, agua) fueron cubiertos por los gobiernos municipales. El incremento del gasto corriente en materiales educativos es un factor clave en la mejora del sector; en los últimos diez años esos gastos se cubren solamente con la inversión proveniente de la aplicación de la LASEP (Ley Nº70 de Educa-ción “Avelino Siñani y Elizardo Pérez”) y las políticas públicas ya mencionadas.

La segunda característica importante del gasto corriente es que no crece sustancialmente. Si la Reforma Educativa de 1995 se planteó que el gasto del sector (sin universidades) debía subir al 7% del Producto Interno Bruto (PIB) y a 25% del Presupuesto General de Educación (PGN) hasta el 8vo año de prima-ria, que se cumplió el año 2004, lo que se tiene como resultado a ese año(2004) es que el gasto en Educación estuvo en 4,7% del PIB, el 14,7% del PGN 2004 programado y el 13% del ejecutado. En el año 2008 se gastaron Bs7.559 millo-nes, y la inversión fue de solamente Bs774 millones118. El 2015 se mencionan Bs20.700 millones de inversión119.

En realidad, no hay mucha diferencia entre los presupuestos programados y ejecutados, ya que la variable salarios es inflexible, y por eso se gasta casi todo lo que se programa en el sector.

Es necesario ahora, reparar en los datos más recientes, aquellos que per-miten observar la composición del gasto en Educación en función al salario (Cuadro 16).

118 Murillo Zambrana, Orlando: Análisis Del Financiamiento De La Educación En Bolivia. Observatorio So-cial de Políticas Educativas de Bolivia (OSPE-B) La Paz. 2010. Ver también: Mario, Galindo (coordinador): Los desafíos de la educación en el proceso autonómico boliviano, Programa de Investigaciones Estratégi-cas de Bolivia PIEB/ Ministerio de Educación. Serie 100 Años de Educación en Bolivia. La Paz, 2011.

119 Informe Presidencial 2006-2015 de 22 de enero de 2016. Esto representó el 48,55% de la inversión pública del año, lo que resulta difícil de creer (no figura así en la lista de proyectos del SNIP) y no es coherente con el resto del Informe presidencial.


164

CUADRO 16. COMPOSICIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN EN FUNCIÓN AL SALARIO

Componente 2000 2004 2008 2015

Sueldos y salarios 77% 76% 68% 70%

Inversión 7% 11% 10% 11,5%

Otros 16% 13% 22% 18,5%

Total 100% 100% 100% 100%Fuente: Elaboración propia en base a datos de Murillo Zambrana (2010), a partir de información del Compendio Estadístico de Inversión Social en Niñez y Adolescencia de UDAPE.

Como se puede ver, el total del gasto en Educación muestra, primero, que los sueldos y salarios en el sector constituyen una variable inflexible; luego, como se ha señalado, si se toma solo el gasto corriente, es cifra porcentual supera el 90%. El gasto denominado “Otros”, por su parte, representa el gasto en luz, agua, servicios de gas, algún equipamiento, que usualmente es cubierto con recursos municipales o departamentales.

En el tema salarial en el sector, por otra parte, está directamente relacio-nado con la conflictividad social, paros que, según información oficial, repre-sentaron 40 días en el periodo 2006-2015 y 10 días en el periodo 2003-2005120.

Si se observa los datos que se presentan en el Cuadro 17, se puede llegar a mayores conclusiones.

CUADRO17. GASTO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB

Años Gasto en Educación Gasto corriente Inversión

1995 4,5% 3,5% 0,8%

2002 6% 4,1% 1,5%

2010 5,2% 3,6% 1,58%

2015 5,8% 4,3% 1,5%

Fuente: Actualización propia en base a Oswaldo Nina, Conferencia sobre Calidad en la Educación, Hotel Europa, 25 de agosto de 2010.

Está claro que para mejorar la educación en Bolivia se debe atacar el tema de los salarios y el número de ítems para los maestros, ambos factores insuficien-tes hasta la fecha. Esto implica que llegar al 25% del Presupuesto General del Estado PGE calculado para el 2016 en Bs217.139,6 millones, monto que equi-vale a Bs54.284,9 millones o $us7.867,4 millones. Esto implica un incremento, por la vía del PIB, de al menos $us1.540 millones, y por la vía del PGE de $us2.300 millones.

120 Informe Presidencial 2006-2015 de 22 de enero de 2016.


165

Ahora bien, previendo un incremento salarial al Magisterio de al menos el 50% –que representa subir el gasto en Educación a $us10.000 millones y un gasto de inversión en infraestructura y en equipamiento de $us3.000 mi-llones– implica que esa inversión pública presidencial, que en 10 años ronda los $us18.000 millones, era suficiente para cubrir estas necesidades, logando que la educación en Bolivia alcance niveles de excelencia y de mayor calidad a nivel internacional.

Salud

Existen autores que afirman que la inversión o gasto en el sector Salud redunda en la existencia y sostenimiento de una población que aporta con una mayor productividad del trabajo y del capital a la generación del producto121. Los es-tudios revisados por este trabajo tienen aplicación directa en el caso boliviano.

Iniciamos el análisis con un conjunto de indicadores (Cuadro 18).

CUADRO 18. INDICADORES DE SALUD

Indicador Indicador OPS Indicador Bolivia 2015

Médicos por mil habitantes 2 1

Personal de salud por mil habitantes 14 7

Mortalidad infantil por mil nacidos vivos 7* 55**

Mortalidad materna por 100.000 nov. 2 72

Gasto en salud 6% del PIB 6,1% del PIB3

Inversión en salud 20% de la IP 50%4

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPS/OMS y Ministerio de Salud.

*Es el indicador más bajo de América latina y le corresponde a Cuba.

**Rural 85, urbana 40.

Bolivia es un caso paradigmático en América Latina cuando se combinan los bajos niveles de desarrollo humano con los altos niveles de desigualdad y pobreza. Las clásicas dicotomías campo-ciudad u oriente-occidente presentan, en el caso del país, nuevos matices. Como se observa en los indicadores del Cuadro 18, hay un bajo índice de médicos y de personal de salud por habitan-te. En cuanto a las patologías, estas son combinadas. El perfil epidemiológico de Bolivia combina enfermedades de la pobreza y de la globalización: malaria, chagas, tuberculosis, además de cáncer, hipertensión arterial, insuficiencia car-

121 Ignarro Louis; Myers, Andrew. La Salud Es Riqueza. Health Value Publications. USA. 2009.


166

diaca y diabetes. La mortalidad infantil y la materna han descendido gracias a una política de Estado denominada Seguro Universal de Salud, convertida en Seguro Integral de Salud el 2014, con la Ley 475.

GRÁFICO 18. COMPARACIÓN INTERNACIONAL INDICADORES 2013

$ 390 (PPA)o us$ 184

$ 265 (PPA)o us$ 125

$ 918 (PPA)o us$ 608

$ 479 (PPA)o us$ 310

$2428 (PPA)o us$ 2434

$1837 (PPA)o us$ 1860

8%

7%

6%

5%

14%

13%

12%

11%

10%

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

2.000

1.500

1.000

500

0

Bolivia

Bolivia

Bolivia

Bolivia

Otros países andinos (p)




Países con C.U.* (p)




Gasto total en salud (CHA 1.0) en % del PIB

Gasto público en salud en % del gasto Gob. general

Gasto total en salud (SHA 1.0) per cápita

Gasto público en salud (SHA 1.0) per cápita

6,1

11,7

6,2

11,8

7,9

13,9

*Lista de países elaborada en base a datos ISSA, OMS, etc.

Fuente: Cuentas de Salud 2013 (Ministerio de Salud) y WHO Global Health Expenditure Database.

En cuanto al gasto, y en relación al PIB, Bolivia está por debajo del promedio latinoamericano; lo mismo sucede si se relaciona el gasto público en Salud como porcentaje del gasto del Gobierno Central, pues el gasto per cápita en Salud es de $us184, cuando el promedio mundial es de $us2.428, y el gasto pú-blico en salud per cápita es de $us265 cuando el internacional es de $us1.837.El gobierno, sin embargo relieva como su mayor logro el hecho de que el 44% de los ítems de este sector se asignaron en su gestión.

Los niños/as de Bolivia representan el 44% de la población nacional. En el aspecto que más nos atañe, en el socio-sanitario, los niños/as no lo tienen fácil. Actualmente, 1,5 millones de niños, niñas y adolescentes requieren una


167

atención especial a su salud sobre todo centrada en los primeros años de atención oportuna y de calidad, desde el parto hasta las enfermedades de tipo infecciosas agudas como las diarreas y neumonías. Uno de los grandes problemas de los grupos de la infancia más vulnerable es la desnutrición crónica.

El gasto medio de bolsillo (gasto por cada persona o familia) en Salud es otra barrera financiera importante en el acceso a este servicio básico. El gasto de bolsillo se estima en un 30% del gasto total en salud. Esto es una privatización de facto. El gasto catastrófico –gasto añadido en las familias en sanidad privada– permite señalar que del 100% de hogares que tuvieron que enfrentar un gasto catastrófico en salud, el 63% pertenece al área urbana y el 37% reside en el área rural. En el Cuadro 19 se presentan los datos del Gasto en salud por servicios.

CUADRO 19. GASTO EN SALUD POR SERVICIOS EN PORCENTAJE

Servicios 1998 2005 2015 (e)

Servicios Ambulatorios 37% 36% 35%

Servicios Hospitalarios 18% 20% 25%

Servicios De Prevención Y Promoción 4% 5% 10%

Otros 37% 35% 30%

No Asignables 4% 4% 0%

Total 100% 100% 100%Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPS/OMS y Ministerio de salud.

(e) Estimado

En cuanto a la cobertura de los sistemas de salud, estos son los datos más ge-nerales: solo el 26% de la población boliviana está cubierta por el sistema de seguros de salud (21% la Caja Nacional de Salud y 5% distintas Cajas pequeñas) y más de la mitad de la población acude habitualmente a la medicina tradicio-nal; se estima que entre el 5 y el 10% de la población demanda servicios del sector privado, por lo que el 70% restante de la población debe ser cubierta por el sector público de Salud; la fragmentación del sistema de salud (Gráfico 19), finalmente, constituye una de las mayores dificultades para el logro de una cobertura universal de este servicio básico.


168

GRAFICO 19. FRAGMENTACIÓN DEL SISTEMA DE SALUD, 2013

Gasto per cápita (afiliados) en US$, seguridad social

CNS SSUs CSSNC...

Formación de capital en saludGasto corriente en salud

CORDES COSS... CBES SINEC CSBP CPS

500

400

300

200

100

075

8

92

11152

17

203

29

255

24

358

6

348

33

360

55

322

129

Gasto per cápita (población no afiliada) en US$, gobiernos territoriales (subsector público)

Cochabam. Potosí La Paz

Formación de capital en saludGasto corriente en salud

Sta. Cruz Oruro Beni Chuquisaca Pando Tarija

250

200

150

100

50

0

65

11

70

17

83

13

89

18

92

37

136

23

123

37

141

36

167

58

Fuente: Cuentas de Salud 2013 (Ministerio de Salud).

En el Cuadro 20 se presenta el gasto en Salud por servicios.

CUADRO 20. GASTO EN SALUD POR SERVICIOS EN PORCENTAJE

Servicios 1998 2005 2015

Servicios Ambulatorios 37% 36% 35%

Servicios Hospitalarios 18% 20% 25%

Servicios De Prevención Y Promoción 4% 5% 10%

Otros 37% 35% 30%

No Asignables 4% 4% 0%

Total 100% 100% 100%Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPS/OMS y Ministerio de Salud.


169

Como se puede constatar, los agentes de salud en Bolivia destinaron en 1998 una mayor proporción de recursos a gastos de servicios ambulatorios (el 37% frente al 35% en 2015), y estos se mantuvieron en el tiempo; en cuanto a los servicios hospitalarios, estos llegaron en 2015 al 25% del gasto total y crecieron muy poco porcentualmente; los servicios de prevención y promoción, que en 1998 solo alcanzaron el 4%, sí crecieron significativamente (llegaron al 10% en 2015). La categoría de gasto “otros” que incluye principalmente el gasto de ho-gares con medicamentos y transporte (el 37% en 1998), disminuyó muy poco en el tiempo (30% en 2015); los gastos no asignables, a su vez, se redujeron a cero. En lo que respecta a gastos en programas de prevención y promoción, el sub-sector público es el que realiza mayores gastos, ya que cubre casi el 97% de los gastos realizados en este tipo de programas.

En el Gráfico 20 se presentan el gasto corriente total público en el sector Salud.

GRAFICO 20. GASTO CORRIENTE TOTAL Y PÚBLICO EN SALUD(en millones de US$)

2003

405251

2004

Gasto corriente total en salud

Gasto corriente en salud del Gobierno general

2005 2006 2007 2008 2009 2011

1.205

751

2010 2012

1.368

845

2013

1.642

1.051

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

Gasto corriente per cápita (US$)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gasto total 47 46 55 58 63 80 94 02 122 136 161

Gasto público 29 27 35 35 39 50 59 63 76 84 103

Fuente: Cuentas de Salud 2011, 12 y 13 y análisis del gasto en salud 2003-11 (Mininterio de Salud - OPS/OMS)

El gasto corriente total y público en salud, muestra que el sector público cubre el 62% del mismo, y ese gasto es básicamente el relacionado a sueldos y sala-rios (Recursos Humanos) (Gráfico 21). Su evolución tiene una tasa de cerca al 15% promedio anual.


170

GRAFICO 21. GASTO TOTAL Y GASTO PÚBLICO EN SALUD(en porcentajes del PIB)

2003

5,3

3,4

2004

Gasto total en salud (corriente + capital)

Gasto total en salud (corriente + capital) del Gobierno general

2005 2006 2007 2008 2009 2011

5,5

3,6

2010 2012

5,6

3,6

2013

6,1

4,1

7,0%

6,5%

6,0%

5,5%

5,0%

4,5%

4,0%

3,5%

3,0%

Gasto público en salud en % del gasto total de Gob. general

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

10,7% 10,6% 11,4% 11,6% 10,8% 10,0% 10,9% 11,4% 10,5% 10,8% 11,7%


El Gráfico 21 explica claramente que el 6,1% del PIB destinado al sector Salud es el del gasto corriente del Gobierno central más el de las gobernaciones y los gobiernos municipales: estos dos últimos gastan entre cerca del 50% del gasto del Gobierno Nacional yel 33% del gasto total en Salud.

CUADRO 21. GASTO POR AGENTE DE FINANCIAMIENTO, 2013(en millones de dólares)

Agente de financiamiento (FA)Gasto

corrienteFormación de capital

Total (C+K)

FA.1. Gobierno general 1.051,3 223,7 1.275,0

1.1. Administración central 85,1 14,2 99,3

MInisterio de Salud y Deportes 84,4 8,2 92,6

Las demás entidades del nivel central 0,7 6,0 6,7

1.2. Administración territorial 556,7 123,7 680,4

Gobiernos autónomos departamentales 370,5 26,8 397,4

Gobiernos autónomos municipales 186,2 96,9 283,1

1.3. Instituciones estatatales de seguridad social de corto plazo 398,4 67,4 465,9

Corporación del Seguro Social Militar (COSSMIL) 19,3 1,8 21,1

Caja Nacional de Salud (CNS) 234,7 26,4 261,1

Caja Petrolera de Salud (CPS) 78,8 31,4 110,2

Caja Bancaria Estatal de Salud (CBES) 2,0 0,0 2,0

Caja de Salud del Servicio Nacional de Caminos y Ramas Anexas (CSSNCRA) 8,3 0,9 9,3

Caja de Salud CORDES 17,2 2,4 19,6

Seguro Integral de Salud (SINEC) 4,3 0,4 4,7


171

Seguros Sociales Universitarios 33,8 4,0 37,8

1.9. Las demás entidades del gobierno 11,0 18,4 29,4

Instituciones públicas descentralizadas 3,4 16,9 20,3

Universidades públicas 7,6 1,5 9,1

FA.2. Compañias de seguros comerciales y sociales privados 102,0 4,6 106,6

2.1. Compañias de seguros comerciales 58,1 0,0 58,1

2.3. Entes gestores privados de la seguridad social de corto plazo 43,9 4,6 48,5

Caja de Salud de la Banca Privada 29,7 4,5 34,2

Seguros Médicos Delegados 14,2 0,0 14,2

FA.4. Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares 37,8 4,4 42,2

FA.5. Hogares 447,8 0,0 447,8

FA.6. Resto del mundo 2,8 0,3 3,1

Gasto total en salud 1.641,7 233,0 1.874,7

Total subsector público (FA. 1.1+1.2+1.9) 652,8 156,3 809,1

Total seguridad social (FA. 1.3+2.3) 442,4 72,0 714,4

Total subsector privado (otros agentes, incluye FA.6) 546,5 4,7 551,2Fuente: Cuentas de Salud 2013 (Ministerio de Salud).

Otro actor institucional relevante en el sector es la seguridad social. Si se com-para el gasto en seguridad social con el gasto del Sector Público, se tiene que el gasto de este sector por cada una de las personas no afiliadas a la seguridad social en 2013 superó al de la seguridad social ($us72.- per cápita en el caso del primero, y $us68 en el segundo (Gráfico 22).

GRÁFICO 22. SUBSECTOR PÚBLICO Y SEGURIDAD SOCIAL(gasto en salud per cápita en US$ constantes de 2003)

2003

58

22

2004

Gasto total del Subsector público por no afiliado

Gasto total de la Seguridad Social por afiliado

2005 2006 2007 2008 2009 20112010 2012 2013

72

68

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Crecimiento real1,5% anual Crecimiento real

1,5% anual

Gasto per cápita (US$ corriente)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Subsector público 22 24 32 35 42 53 64 67 84 100 133

Seguridad social 58 59 64 66 63 76 88 87 103 106 124



172

Por otra parte, la estructura del gasto corriente del Sector Público por factor, muestra que las remuneraciones representan el 65% del gasto total en Salud (Gráfico 23).

GRÁFICO 23. ESTRUCTURA GASTO PÚBLICO CORRIENTE POR FACTOR, 2013

Otros productos sanitarios

1,1%

Otras partidas de gasto corriente

0,7%

Bienes y servicios no sanitarios

13,1%

Servicios de salud

10%

Productos farmacéuticos

9,8%

RemuneraciónRR.HH.65,5%

Fuente: Cuentas de Salud 2013 (Ministerio de Salud).

Debe mencionarse, además, que el nuevo modelo sanitario de Bolivia, deno-minado “Modelo de Salud Familiar Comunitario Intercultural” (SAFCI), define como objetivo contribuir a la eliminación de la exclusión social sanitaria, rei-vindicar y fortalecer la participación social efectiva en la toma de decisiones en la gestión de la salud (buscando la autogestión). Asimismo, busca brindar servicios de salud que tomen en cuenta a la persona, familia y comunidad, además de aceptar, respetar y valorar la medicina biomédica y los métodos cu-rativos tradicionales. Por último, el Sistema Nacional de Salud (SNS) establece cuatro ámbitos de gestión: el local, el municipal, el departamental y el nacional.

Asimismo, en el sector Salud se están implementando políticas públicas destinadas a resolver problemas como el de evitar que las mujeres no asistan a su cuarto control prenatal. Para ello se ejecutan acciones como el Bono Juana Azurduy, el programa Desnutrición Cero (para la temática nutricional), y la ya mencionada Ley 475122 para niños menores de cinco años, mujeres embaraza-das, personas con discapacidad y mayores de 65 años.

122 Podemos decir que ésta es la única política de Estado que Morales ha continuado. Empezó como Seguro Nacional de Maternidad y Niñez en 1995, continuó como Seguro Básico de Salud en 1997, luego se transformó en Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) en 2003 y finalmente hoy, y desde 2014, se la conoce como Seguro Integral, Ley 475.


173

Puede afirmarse, por tanto, que si en Salud se cumple el porcentaje del PIB para destinado al gasto en este sector, queda en evidencia también que los indicadores de gasto per cápita y de profesionales y equipamientos para las inversiones proyectadas en infraestructura, están muy por debajo de lo plan-teado. Peor aún si se considera que los salarios también son un problema, ya que el año 2013 se tuvo 40 días de huelga por el tema salarial, por las horas trabajadas123 y por el número de ítems asignados al sector.

Haciendo una proyección de manera tal que el gasto en recursos huma-nos en el sector Salud se duplique (incrementando el salario en un 50% y aumentando los ítems en un 30%), se tiene que se presenta un déficit de $us 1.080 millones, a los que se debe sumar un monto para equipamientos del valor del 45% sobre la inversión en infraestructura que se tiene proyectada (indicador internacional de la OPS), lo que representa un monto de $us 730,8 millones. Con ello, el gasto suma $us 1.810,8 millones, lo que implica el 5,1% del PIB. Para llegar al 6% del PIB, por tanto, se debiera considerar un gasto de $us 2.127 millones. Este gasto está por demás justificado, entendiendo que la Cobertura Universal de Salud representa un monto del 65% del gasto en Salud, lo que implica un monto de $us3.510 millones. Si se suma el gasto de $us2.127 millones y la inversión en equipamientos y la infraestructura en salud proyectada por el gobierno, se obtiene la cifra de $us3.434 millones, lo que es coincidente con el cálculo anteriormente realizado. Este monto también está dentro de los parámetros de la inversión pública del periodo 2006-2015, y se debió desembolsar para contar con un sistema de salud de excelencia, a fin de mejorar el capital humano y darle sostenibilidad al desarrollo de Bolivia, en vez de las inversiones centralizadas y discrecionales asumidas en el período, ya analizadas anteriormente.

4. Conclusiones

Si se suma la inversión en salud y educación, bajo la propuesta de que ambos sectores alcancen altos niveles de competitividad y rendimiento, se tiene que en educación se debe gastar $us13.000.- millones y en salud $us3.510.- millo-

123 Los médicos y enfermeras se movilizaron amparados por una norma derivada del Código de Seguridad Social de 1956 que establece que el personal de salud relacionado a cirugías y otras intervenciones intensivas solo trabajan seis horas; el personal de salud no relacionado a estas actividades también se sumó a la huelga, entendiendo que dedican dos horas a capacitación y actualización. Evidentemente, esto genera que muchos profesionales de salud trabajen fuera de las instituciones médicas públicas, e incluso es el origen de la transferencia de pacientes del sistema público al privado, de manera no legal.


174

nes, lo que representan $us16.510.- millones. Este monto es inferior a los $us 18.489,1 millones que se invirtieron en proyectos no ligados a la producción y con Evo Cumple, sin tomar proyectos ligados a la producción.

Esto implica que se pudiera mejorar la productividad del trabajo, con traba-jo más capacitado, se puede tener más alta productividad del capital y por ende mejorar los niveles de crecimiento sostenidamente, por encima del 5% anual, sin depender de precios de los RRNN.

Otra opción hubiera sido dedicar esta inversión pública improductiva del periodo2006-2015 a la industrialización de los RRNN. Pero ese es otro análisis que pasa por la instalación de química básica, siderurgia y petroquímica.


175

BIBLIOGRAFÍA

Dupuy, Julien. Perspectivas Financieras del Sistema de Salud Boliviano para la Cobertura Universal de Salud. OMS/OPS. La Paz, marzo de 2015.

Ministerio de la presidencia. Informe Presidencial 2006-2015 de 22 de enero de 2016Ignarro Louis; Myers, Andrew. La Salud Es Riqueza. Health Value Publications. USA. 2009. Laundriault, Erik; Mattin, Stephen A. ed. Monitoring financial flows for health Research . Global Forum. 2010.

Dupuy, Julien. Análisis del Gasto y Financiamiento en Salud en Bolivia 2003-2011. Ministerio de Salud, OrganizaciónMurillo Zambrana, Orlando. Análisis Del Financiamiento De La Educación En Bolivia. Observatorio Social de Políticas Educativas de Bolivia (OSPE-B) La Paz. 2010.

Phelps, E.S. Model Of Technical Progresss And The Golden Rule Of Research. Review of Economic Studies. Vol. XXXIII. Abril 1966.

Shultz, T.W. Capital Formation By Education. Journal of Political Economy. Vol. LXVII. Páginas 571-587. 1960.

Uzawa. H. Optimum Technical Change In Aggregate Model Of Economic Grow-th. International Economic Review. Volumen XXXIII. Páginas 133.45. Abril de 1965.

Rubén Ferrufino, Iván Velásquez, Marco Gavincha. Suficiencia y Eficacia de la inversión en Bolivia (1989-2009). En Gasto Fiscal y Bien Común. Fundación Milenio. 2012.

Robert Barro, X. Sali-i-Martin. Economic Growth. New York. Mac Graw.Hill. 1995.

PNUD. Sostener el Progreso Humano, reducir vulnerabilidades y construir re-siliencia. New York. 2014.

Luis Arce Catacora. El modelo social comunitario productivo boliviano. La Paz, 2015. La Paz, 2015.


176

Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES). Audiencia Pública de Rendi-ción de Cuentas Parcial 2015. La Paz, diciembre de 2015.Rolando Morales. Goni y Evo. Restricciones y oportunidades. En Estatismo y liberalismo. Experiencias en desarrollo. Fundación Milenio. La Paz, 2013.

FMI. Bolivia: Staff Report; And Statement. Washington. Diciembre de 2015.

Sitios webwww.ine.gob.bowww.ministeriodeeconomiayfinanzaspublicas.gob.bowww.udape.gob.boVacaflor.obolog.com

Artículos de prensaLa Razón 24 de enero de 2016, pag.A12La Razón 24 de enero de 2016, pag.B8

http://www.ine.gob.bo

http://www.ministeriodeeconomiayfinanzaspublicas.gob.bo

http://www.udape.gob.bo

177

ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN EL NUEVO ESCENARIO POST BONANZA EN BOLIVIA

Rubén Ferrufino G.

1. Contexto

El año 2015 marca un punto de inflexión en la evolución de la economía boli-viana, que venía creciendo de manera acelerada en un escenario favorable de precios externos, especialmente del petróleo y gas natural, además de minera-les y otros productos primarios como las oleaginosas. Fueron años de mucha dinámica: los ingresos de divisas se multiplicaron, los saldos fiscales se hicie-ron superavitarios por varios años, y los de la Balanza de Pagos reportaron una buena salud en el sector externo de la economía. Una importante parte de la inversión pública, que se multiplicó por casi 10 veces, fue financiada con in-gresos propios, captados con las rentas asociadas al sector Hidrocarburos. Esto contrastó con el pasado en el que gran parte de esa inversión fue financiada con crédito externo.

En efecto, los dos principales balances macroeconómicos alcanzaron niveles de privilegio, incluso considerando el desempeño en otros países que también se beneficiaron del contexto. El superávit fiscal, y en especial el de Balanza de Pagos, permitieron una importante acumulación de Reservas Internacionales en el Sistema Financiero y en el Banco Central. Se llegó a un ratio cercano al 50 por ciento de RIN/PIB, dato sin duda inusual en la historia económica de país.

Hasta mediados de la década iniciada el año 2000, Bolivia había tenido una economía con limitaciones comunes a países en desarrollo de bajo a mediano ingreso: aparatos productivos todavía poco diversificados, bajos niveles de in-dustrialización y procesos básicos de generación de valor agregado. El sector


178

privado de entonces invertía modestamente, había ausencia de un sector ex-portador amplio, capaz de generar flujos crecientes de divisas.

Al cierre de 2015, luego de transcurridos los años de bonanza, corresponde preguntarse si la caracterización de la economía ha cambiado de manera sus-tantiva o, al contrario, si permanece esencialmente igual. Es decir, si el aparato productivo es fundamentalmente el mismo, con modestos los avances en mate-ria de industrialización (especialmente en el ámbito privado) y si más bien hoy las importaciones son más importantes que en el pasado.

En cuanto a recursos estratégicos, antes de la bonanza se tenía ya en mar-cha un contrato de exportación de gas a Brasil, sustentado en un proceso de exploración y certificación de reservas que había comenzado en la segunda mitad de la década de 1990. Es cierto que los volúmenes de producción y los precios de exportación se dinamizaron dramáticamente a partir de 2006 y co-rresponde reconocer el rol que cumplió principalmente la Ley 3058 (Hidrocar-buros) que creó el IDH y permitió una mayor participación estatal en la renta petrolera, junto a la “nacionalización” que complementó ingresos a lo anterior.

Una característica común con otras economías en desarrollo había sido el alto nivel de endeudamiento público. El ratio de saldo de deuda pública a PIB en Bolivia había llegado a niveles altos. Por ejemplo, en 1996 se cerró con un cociente de 63 por ciento, lo que denotaba problemas de solvencia que impul-saron tanto al país como a sus propios acreedores a reprogramar y condonar deuda externa, en el convencimiento de las grandes dificultades para el repago de la misma. A diciembre de 2005 este indicador había llegado a 52 por ciento y tan solo 12 meses después, a finales de 2006, había caído sorprendentemente a 28 por ciento. ¿Cómo sucedió eso?

Desde los años 2000 el país había participado de procesos como el HIPC (iniciativa para la condonación de deuda en países altamente endeudados) y otros programas en el marco de acreedores como el Club de París y el Alivio de Deuda Multilateral. La deuda bilateral con gobiernos también venía siendo condonada y durante el año 2006 los acreedores (bilaterales y multilaterales) concretaron el borrón de $us3.000 millones, que en su momento representó el 24 por ciento del PIB. Entonces, un primer componente central para entender los cocientes actuales de deuda a producto es el bajo punto de partida, el mis-mo que resultó de una situación en la que se calificó a la economía boliviana con problemas de repago –de ahí es que se transitó hasta la condonación–. Entonces, también incluyó en la decisión el criterio de apoyar a los países para alcanzar las Metas del Milenio.

En 1997 el servicio de la deuda representaba el equivalente al 30 por ciento del valor de las exportaciones totales, cifra que mostraba la dificultad de liqui-dez para honrar obligaciones que en su mayoría eran de carácter concesional,


179

con tasas de interés bajas y periodos de gracia amplios haciendo que el valor presente de dicha deuda sea inclusive menor al valor nominal.

A partir de la bonanza externa, que se acentuó en 2006, la deuda que había sido beneficiada con la condonación se mantuvo en niveles bajos. Los grandes flujos del gas y otras materias primas fueron tales que el país no requirió fi-nanciar sus proyectos con recursos de deuda externa. Así, dada una trayectoria de expansión nominal de la deuda, hasta el 2010 inclusive, el PIB creció con mayor dinámica, las exportaciones igualmente y por supuesto las reservas in-ternacionales además del saldo fiscal. Todo esto sumó para lograr una posición de privilegio en materia de indicadores de deuda. En 2008, el cociente de deu-da a PIB cerró en 14,5 por ciento y el servicio de la deuda fue equivalente a 3,7 por ciento de las exportaciones. Sin duda alguna, ambas cifras reportan un margen muy amplio hacia adelante dentro el cual el manejo de la deuda puede ser totalmente sostenible.

En suma, para esa situación convergieron importantes factores: i) la con-donación por un lado, que permitió un punto de partida con muy buena po-sición de deuda, y ii) el crecimiento de la economía y las exportaciones, que naturalmente contribuyeron a la mejora en todos los indicadores de solvencia y liquidez.

Por otra parte, durante los pasados años se incrementó el uso del endeuda-miento interno como una herramienta de estabilización monetaria y en ocasio-nes como mecanismo de financiamiento del Sector Público. Prácticamente toda esta deuda es denominada en moneda nacional y los principales acreedores también son nacionales. Este tipo de endeudamiento permite recoger liquidez de la economía y de esa manera controlar presiones sobre precios, mientras que en su componente de financiamiento se trata de deuda de Tesorería, a corto plazo, con el BCB (aproximadamente 3,5 por ciento del PIB). Existe un componente con las AFP, en moneda local y a plazos extensos, que se redime lentamente, en función de las necesidades de pago de rentas del sistema.

Se han relajado también las disposiciones por las que el BCB no podría fi-nanciar al SPNF (Sistema Público No Financiero), de modo que existen compo-nentes de financiamiento presupuestario, por ejemplo a las empresas públicas. Con todo, siendo esta deuda en moneda nacional, los riesgos son diferentes a los que se presentan con la deuda externa y no resulta conveniente evaluar ambos pasivos bajo un solo criterio. No obstante, en el presente trabajo se toca este punto con la información disponible.

Con la caída del precio de las materias primas el contexto ha cambiado sustancialmente y de superávits gemelos se pasará con seguridad a déficits. En el sector externo el golpe más fuerte es la caída de las exportaciones de hidrocarburos, pero de manera más general una contracción también en otros


180

rubros tradicionales y no tradicionales. Al tiempo, si bien las importaciones han bajado en 2015, las cifras reportan un cambio más que proporcional a la bajada en exportaciones, de modo que el saldo en la cuenta corriente será adverso. En el balance fiscal los componentes de mayor efecto negativo son la caída en el IDHy los ingresos por ventas de gas, frente a un conjunto de gastos que se han convertido en inflexibles a la baja.

En perspectiva, uno de los principales factores de riesgo que condicionará las capacidades de contratación de deuda futura está ligado a la disponibilidad de reservas certificadas de gas para exportación. Al final del día, esos ingresos son los que conforman una parte importante de la fuente de repago. Al ritmo actual de agotamiento, las reservas se consumirían en un horizonte de 10 años más, pues se calcula que se tiene cerca de 10 trillones de pies cúbicos y se consume un poco más de un trillón cada año. A lo anterior cabe considerar la posibilidad (real a criterio de organismos especializados) de que el precio de los hidrocarburos, y del petróleo en particular, se mantenga en niveles bajos. A tiempo de la preparación de este reporte el precio relevante se situó cercano a los 30 dólares el barril.

Sin duda que en el horizonte no es posible visualizar una reedición del efecto combinado de bonanza externa (precios y demanda) con capacidad de producción/exportación, como sucedió con el gas natural en los pasados nue-ve años. No parece razonable pensar que el sector hidrocarburos funcione nue-vamente como un turbo alimentador de la economía, pues el súper efecto de alzada de volumen no se repetirá (certificación de reservas) y la perspectiva de precios de $us140 el barril es lejana. El sector hidrocarburos podrá no ser más la palanca de crecimiento, pero constituye un soporte clave; un deterioro ma-yor (precios bajos, agotamiento de reservas, etc.), podría complicar el estado general de la economía.

Durante los años pasados, las perspectivas de crecimiento se afincaron fuertemente en los recursos de la renta del gas y en la inversión pública. Hacia adelante, esta fuente de financiamiento tendrá limitaciones; los procesos de exploración, certificación y desarrollo de reservas toman tiempo y demandan inversiones que se hacen menos atractivas con precios bajos.

Conceptualmente, el endeudamiento público es una herramienta que pue-de suplir parte del financiamiento, pero es claro que tiene límites y estos se hacen más cercanos en la medida que hay: i) menos holgura externa, que es la que genera las divisas para el repago de deuda, y ii) menos holgura fiscal, que condiciona las capacidades de repago del deudor directo de los empréstitos externos.

Luego de las condonaciones, el nivel más bajo de deuda se registró en 2007 con $us2.207 millones. Al cierre de noviembre de 2015 el valor subió


181

a $us6.147, de modo que se tiene una tasa de crecimiento interanual de 14 por ciento en términos nominales o de 19 por ciento si se considera que a la fecha indicada existían recursos ya contratados en deuda por desembolsar, por un monto de $us3.253 millones (haciendo un total esperado de $us9.400 millones). Entonces, cabe la pregunta natural respecto de si tal ritmo de endeu-damiento es sostenible, particularmente en un escenario adverso que puede extenderse varios años.

El endeudamiento es totalmente positivo en la medida que se cumplen dos criterios importantes. El primero es que el destino de los recursos permita a la economía desarrollar sectores capaces de generar ingresos a futuro. Es decir, que los recursos sean invertidos en una secuencia ordenada de proyectos que hacen un plan donde se tiene previsto desarrollar capital humano, capital físi-co y/o financiero. El segundo criterio es que la senda de endeudamiento sea sostenible; que el servicio de esa deuda no se convierta en una merma de re-cursos que la economía requiere para funcionar; por ejemplo importar bienes de capital o intermedios.

Dicho lo anterior, corresponde remarcar que el punto de partida es muy positivo y la holgura amplia. Al noviembre de 2015 el stock de deuda no había superado el 18 por ciento respecto del PIB, mientras que los indicadores están-dar internacionales alertan cuando este cociente sobrepasa el 50 por ciento. El servicio de la deuda representó el 6,4 por ciento de las exportaciones, cuando los umbrales de alerta están en cerca de 20 por ciento.

Sin embargo, también es pertinente anotar las decisiones que se han to-mado en los últimos meses para acceder a montos significativos de crédito de parte de multilaterales y bilaterales. En el último caso destaca un compromiso de préstamo por $us7.200 millones con la República Popular China además de otros de menor cuantía con el mismo acreedor.

En diciembre de 2015 se aprobó el Plan de Desarrollo 2016-2020 donde se define como meta un crecimiento de 5,8 por ciento anual, cifra que repre-senta un gran desafío para todos. Más aún, podría ser considerada como alta si se verifica que durante los años de la bonanza (2006 a 2014) el promedio alcanzado fue de 5,06 por ciento. Entonces, se plantea crecer a un ritmo mayor al logrado en los buenos años, pero en un escenario totalmente diferente. El vacío que dejan las rentas del gas en los presupuestos de inversión pública, en el gasto corriente que impulsa el consumo y en la holgura de las reservas internacionales, tiene que ser sustituido, pero también es necesario que los balances fiscales se acomoden a una nueva realidad.

El presente trabajo explora las implicaciones –desde la perspectiva de sos-tenibilidad fiscal y de endeudamiento–de lograr las metas de crecimiento plan-teadas. ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento para este nuevo sendero de


182

crecimiento? ¿Si ya no será la renta de los RRNN, podría ser el financiamiento externo? ¿Cuál sería la situación fiscal si se define crecer a ese ritmo, principal-mente con deuda externa de mediano y largo plazo? ¿Cómo afectaría eso a la sostenibilidad de la deuda en un horizonte de tiempo, por ejemplo, al 2025? ¿Es posible pensar en un sendero de crecimiento quizás un tanto más modesto, pero más saludable para el balance externo y fiscal? ¿El escenario es tal que existe poco margen para evadir la necesidad de ajustes en ámbito fiscal, por ejemplo subiendo ingresos no relacionados al gas y/o bajando algunos gastos para eventualmente lograr un balance fiscal primario en equilibrio? Esas son algunas de las preguntas que motivan a la reflexión en lo que sigue.

El estudio está organizado en seis secciones. La segunda sección presen-ta un resumen de la evolución de la deuda externa en el periodo previo a la bonanza (2006-2014); la senda que se registró para llegar a niveles altos que eventualmente condujeron a calificar dicha deuda como poco sostenible y por lo tanto elegible para condonación; esta parte del trabajo se cierra discutiendo el punto de partida para la deuda en el periodo de bonanza, que es la base para la proyección hacia 2025.

La tercera sección es conceptual e indispensable para entender, primero, la vinculación entre la deuda externa y el balance fiscal; en esta sección se discu-te el concepto de sostenibilidad. La cuarta sección es la central del estudio, y presenta dos escenarios en una proyección de indicadores de deuda, balance fiscal y sostenibilidad; el primer escenario “caso base” contempla el crecimien-to acelerado que se plantea en el Plan de Desarrollo bajo el supuesto que no será parte de la política pública un esfuerzo de reacomodo al nuevo contexto permanente de post bonanza; en el segundo escenario se despliega el “caso alternativo” en el cual el crecimiento meta es un tanto más modesto, pero ge-nera mejores probabilidades de lograr y mantener un balance fiscal. La quinta sección del documento presenta una valoración cualitativa sobre el destino de la deuda externa; se plantean los dilemas centrales que enfrenta Bolivia en cuanto a invertir en sectores de riesgo pero generadores de divisas, como los hidrocarburos, frente a inversiones indispensables en capital humano o físico, pero que tienen retornos en divisas menos inmediatos y tangibles. Las conclu-siones conforman la última sección del estudio.

2. Evolución y punto de partida

Existen diversas metodologías para medir el peso relativo de la deuda, par-tiendo de los cocientes que reflejan el saldo como porcentaje del tamaño de


183

la economía, hasta aquellos más precisos que intentan medir el efecto de esta deuda sobre la capacidad de repago del deudor, que en la mayoría de los casos es el Sector Público No Financiero, SPNF.

En esta sección se presentarán ambos grupos de indicadores para el perio-do 2001-2014124; primero los indicadores más generales que miden la importan-cia y peso de la deuda en relación a toda la economía, y luego los indicadores fiscales miden el peso de esta respecto de las capacidades del deudor directo.

El peso la deuda fue regularmente importante en el caso de Bolivia; el co-ciente entre el saldo y el PIB, ambos medidos en dólares corrientes, reporta un promedio superior al 55 por ciento desde mediados de la década de 1990 hasta 2003 inclusive (Gráfico 1).

GRÁFICO 1. SALDO DEUDA/PIB%

5764

52

17

18

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Elaborado con datos BCB e INE

Tal como es posible apreciar en el gráfico, el año 2003 marca el punto más alto en el cual la deuda representó ciertamente un pasivo de gran importancia para el conjunto de la economía (64 por ciento). En los siguientes años el indicador comenzó a bajar hasta llegar a un piso en 2007, producto de un doble efecto: i) la condonación de saldos de deuda y ii) la importante crecida del PIB nacional. Así, desde la perspectiva general de la economía, la deuda pública pasó a ser una variable totalmente controlada y dentro los límites que han definido varios organismos internacionales (50por ciento) como seguro.

En el Gráfico 2 se presenta el detalle de los componentes del cociente pre-vio; el crecimiento nominal de la deuda pública ha sido importante y fue cerca-no a los $us 4.000 millones entre 2007 y 2015. Sin embargo, el crecimiento del

124 En el caso de los indicadores más generales, se presentan datos a noviembre de 2015.


184

PIB nominal fue igualmente importante de modo que el peso relativo se man-tuvo muy similar a lo logrado inmediatamente después de las condonaciones.

GRÁFICO 2. PIB Y SALDO DEUDA US$ MM

4.5325.142 4.942

2.208

34.459

6.175

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

La línea punteada corresponde al PIB Nominal en $us.

Fuente: Elaborado con datos BCB, 2015; datos a noviembre.

Estas cifras incorporan un saldo de $us1.000 millones de deuda privada emiti-da en dos tramos de $us500 millones. Al respecto, varios analistas cuestionaron la decisión de emisión de deuda siendo que en los periodos respectivos se logró superávit fiscal. Sin embargo, cabe puntualizar que los balances fiscales positivos representan un flujo que naturalmente es menor al stock de la deuda contratada, de modo que normalmente uno no puede sustituir al otro, menos cuando se busca financiar proyectos de magnitud.

Desde la perspectiva del monitoreo y la calificación internacional, la emi-sión puede también ser considerada como positiva en la medida que impone restricciones al propio SPNF, que debe mantener un perfil de sostenibilidad importante que es monitoreado ampliamente por los acreedores externos125.

En suma, los pasados años el incremento nominal de la deuda fue mayor al total de la condonación lograda entre 2003 y 2007, lo que no generó ningún deterioro en este indicador debido a la importante dinámica de expansión de la economía. Otro conjunto de indicadores generales está asociado a la dispo-nibilidad de divisas requeridas para amortizar la deuda y cancelar los intereses; es decir, los cocientes de deuda respecto de las exportaciones.

El Gráfico 3 presenta el cociente entre el total la deuda pública externa de MyLP (mediano y largo plazo) y dos expresiones de exportaciones. La prime-

125 De hecho, conlleva una calificación de riesgo realizada por entidades especializadas internacionales.


185

ra, en línea punteada, corresponde a las exportaciones totales, y la segunda, en línea sólida, excluye las exportaciones de hidrocarburos. En este segundo caso se busca aislar del cálculo el efecto de las ventas de gas natural durante los años de bonanza.

La tendencia para ambos cocientes es positiva e informa de un contexto en el que la deuda acumulada es mucho más manejable que en el pasado, inclusive aislando el efecto importante de las exportaciones de gas. En el año 2001 la deuda era tal que se requería un flujo de divisas equivalente a más de cuatro años completos de exportaciones para poder pagarla, mientras que al cierre de 2014 hacía falta un flujo equivalente a 82 por ciento de lo que se exportó en ese año (es decir menos de un año). Este es un avance impor-tante y cabe nuevamente anotar que el cálculo no toma en cuenta el impulso extraordinario del gas.

La línea punteada toma en el denominador las exportaciones totales y la tendencia general se repite, pero además llega a un cociente que es la mitad del anterior (44 por ciento). Es decir, con los datos a 2014, considerando el total de las exportaciones del país, se requeriría menos de medio año de flujo de divisas por exportaciones para cancelar el total de la deuda acumulada a ese periodo.

GRÁFICO 3. DEUDA Y EXPORTACIONES

332

405

63

XP’s Totales

XP’s Sin Hidro.

8244

450%

400%

350%

300%

250%

200%

150%

100%

50%

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaborado con datos BCB e INE.

Si bien es destacable la tendencia positiva en ambos indicadores, cabe anotar que la inclusión/exclusión de gas explica una diferencia de casi el doble hacia el 2014, aspecto que devela la importancia de estas ventas externas en los in-dicadores.


186

Lo anterior se puede complementar con el análisis del flujo que genera el servicio de la deuda respecto de las exportaciones; en este caso se toma los pagos de intereses más las amortizaciones a capital, como porcentaje de las ex-portaciones. En la medida que este indicador baje, las obligaciones por deuda externa tendrían un peso menor en las asignaciones de divisas que demanda-rían las cancelaciones.

El Gráfico 4 reporta dos cocientes considerando nuevamente las exporta-ciones totales y las que excluyen el gas natural. Como en el caso anterior, lo primero a remarcar es la mejora en la posición de servicio de deuda expresada en una baja de cerca de 23 por ciento a 5,3 por ciento. Es decir, en 2001 y 2002, el servicio de la deuda requería un total de divisas que representaba cerca del 25 por ciento de las exportaciones de esos años, mientras que a finales de 2014 tal requerimiento llegó solamente al 5,3 por ciento, inclusive considerando como denominador las exportaciones que excluyen las ventas de gas natural. Si se toman estas últimas, el dato baja más aún (a 2,9 por ciento), de modo que el margen es amplio; sin embargo, igualmente corresponde prestar atención a la diferencia sustancial que se genera cuando se incluyen o excluyen las ventas de gas y ello resulta relevante en un contexto post bonanza en el que los pre-cios bajan y también este componente central de las ventas al exterior.

En suma, desde la perspectiva más general de la economía se puede con-cluir que los indicadores reportan una posición muy favorable hacia finales de 2014, luego que convergieran varios factores, incluyendo la condonación previa, el crecimiento acelerado del PIB en el periodo de bonanza al igual que las exportaciones. Adicionalmente, cabe mencionar que el stock de Reservas Internacionales del BCB cubría a finales de 2014 ampliamente la totalidad de la deuda; $us 15.084 millones frente a una deuda total de $us5.736.

GRÁFICO 4. SERVICIO DE DEUDA Y EXPORTACIONES

18,9

23

XP’s Totales

XP’s Sin Hidro.

5,32,9

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaborado con datos BCB e INE


187

Hasta aquí, el análisis muestra que la deuda y su servicio no comprometen al sector externo. La economía es capaz de generar una cantidad importante de recursos y divisas en particular, de las cuales solo pequeñas porciones son requeridas para cumplir con el pago de obligaciones externas por empréstitos.

Con ese antecedente positivo, el siguiente paso es notar que el titular de la deuda pública de MyLP es el sector público y en particular el Tesoro General de Estado; así, importa valorar el efecto sobre la capacidad de repago del SPNF y ello conlleva a preguntas respecto de la situación fiscal durante el periodo analizado.

El Gráfico 5 muestra dos indicadores iniciales que son el cociente entre el total de ingresos del SPNF y el saldo de la deuda; en la medida en que este indicador sube se entiende que el peso de la deuda es menor frente al flujo de ingresos que capta el sector público. Se presentan cocientes considerando dos casos: el primero toma en consideración el ingreso fiscal total, y el segundo solamente los ingresos corrientes, excluyendo aquellos que se generan a partir del sector Hidrocarburos.

En el año de partida (2001), los ingresos fiscales totales representaron cerca de la mitad del saldo de la deuda y hacia 2014 el valor respectivo subió a cerca de 300 por ciento. Esto muestra claramente que el peso de la deuda se ha re-ducido frente a la capacidad general del SPNF para generar recursos. Ahora, si se excluye nuevamente el componente relativo a la renta del gas, se tiene una subida de cerca de 36 a 158 por ciento, aspecto nuevamente positivo.

GRÁFICO 5. INGRESOS FISCALES SPNF/DEUDA

36

55

334

168

Ing. Ctes. sin hidro/DeudaIng. Fisc. Tot/Deuda

298

158

400%

350%

300%

250%

200%

150%

100%

50%

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Economía y Finanzas y BCB.


188

En el Gráfico 6 se muestra el indicador que contrasta los ingresos corrientes, excluyendo de una vez los relativos a Hidrocarburos, respecto de la suma del pago de capital e intereses de la deuda externa. Mientras que en 2001 estos ingresos representaban seis veces las obligaciones de servicio de deuda, en 2014 llegaron a 24 veces, monto que deja claro una mejor posición relativa en lo fiscal.

GRÁFICO 6. INGRESOS FISCALES SPNF/SERVICIO DEUDA

6,34

14,88

24,22

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio Economía y Finanzas y BCB.

En lo anterior se emplea expresamente el concepto “relativo” pues lo importan-te es el peso que tiene tanto la deuda como su servicio respecto de Resultado Fiscal y en particular el Resultado Primario que es aquél que no incluye aún el servicio de la deuda como gasto del periodo. Entre 2006 y 2013 se ha reporta-do superávit fiscal, llegando a valores significativos como en 2006 con 4,5 por ciento del PIB o en 2008 con 3,2 por ciento. Esto se transmite a los indicadores de Resultado Primario respecto del saldo y el servicio de la deuda de acuerdo al contenido del Gráfico 7.

En este gráfico se presenta el cociente de Resultado Primario respecto del Saldo (línea punteada) y respecto del Servicio (línea entera). En ambos casos el indicador se hace inicialmente positivo y luego cae nuevamente producto del desempeño fiscal general que a partir de 2014 nuevamente se hace deficitario. Esto permite contrastar el buen desempeño de los indicadores previos con una incontrastable realidad que es la subida del gasto público (de capital y corrien-te) con cargo a financiamiento significativo de una fuente volátil, como son los ingresos relacionados a los hidrocarburos y otras materias primas.


189

Entonces la pregunta inmediata es si esto cuestiona e invalida todas las me-joras previamente reportadas, y la respuesta es que no es necesariamente así. Un avance sustancial es que, en general, aun cuando en los últimos periodos se regresa a un problema de déficit, las cifras de deuda y su servicio son menores respecto de lo que se tenía al inicio del periodo. Esto es importante pues im-plica mayores capacidades para generar liquidez. La situación de dos deudores es diferente aun cuando eventualmente ambos pueden estar con problemas de liquidez. El que debe un saldo pequeño respecto de su capacidad de ingresos (por ejemplo ingresos corrientes), estará claramente en mejor posición que aquél que debe un equivalente grande.

GRÁFICO 7. RESULTADO PRIMARIO/DEUDA (SALDO Y SERVICIO)

3

2

1

0

-1

-2

-3

30%25%20%15%10%5%0%-5%-10%-15%-20%

Res. Prim./Saldo Res. Prim./Servicio (eje derecho)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio Economía y Finanzas y BCB.

Por otra parte, cabe anotar que la presencia de déficit global y/o primario no necesariamente corresponde a un problema terminal y menos cuando existe el potencial de lograr en algunos periodos saldos positivos (balance inter-tempo-ral). De hecho, las condiciones de financiamiento del déficit son muy impor-tantes y en la medida que este se asocia a financiamiento con tasas menores de interés al crecimiento de la economía, la conclusión seguirá siendo favorable.

En contraste, cuando las condiciones son tales que se consolida un resul-tado primario negativo y recurrente, y a ello se suma un problema de creci-miento lento de la economía, se incurre en una situación en la que una parte creciente de los nuevos desembolsos se tiene que dedicar a pagar las amortiza-ciones y e intereses de la deuda vigente. Este es el estado que en la literatura se denomina como “Ponzi”, que describe el efecto de “bola de nieve” que crece de manera automática a través del tiempo.


190

En síntesis: en la presente sección se ha verificado una evolución favorable tanto en los indicadores que miden el peso de la deuda externa respecto de la posición externa, particularmente de la disponibilidad de divisas para su servicio, como también una tendencia positiva cuando se la contrasta con el balance fiscal y sus principales variables. Viendo hacia adelante, desde 2014 y 2015, se concluye que el punto de partida implica un peso relativo muy bajo de la deuda frente a los dos criterios de balance externo y fiscal.

3. Deuda externa, balance fiscal y sostenibilidad

3.1. Vinculación Deuda Externa y Balance Fiscal

La sostenibilidad de la deuda está naturalmente ligada a las perspectivas de repago del deudor que en el caso que se analiza es el Sector Público No Finan-ciero, de forma tal que no es posible desligar en el análisis de sostenibilidad la situación y perspectiva del sector fiscal de la economía. Un escenario de déficit recurrente y de desbalance crónico puede conducir a situaciones de crisis que eventualmente contagian problemas desde lo fiscal hacia lo monetario y a la subida de precios.

Bolivia no es ajena a esa experiencia y cabe recordar que el agresivo en-deudamiento de la década de1970 implicó luego una solución por el desastre a principios de la década de 1980. Luego, la débil posición fiscal de la década de 1990 condujo a una importante condonación de deuda en la perspectiva de evitar nuevamente la repetición del ciclo. Hoy el punto de partida es total-mente diferente y las condiciones para encaminar una senda de financiamiento externo productivo y sostenible son las mejores.

Blanchard (1990) definió que una política fiscal es sostenible si los niveles de déficit y de deuda del país no exigen cambios drásticos en los gastos y los ingresos. Su análisis de sostenibilidad y de solvencia parte de una restricción presupuestaria inter-temporal. Así, la Solvencia se refiere a la capacidad del go-bierno para generar en el futuro los suficientes superávit primarios126que igua-len a valor presente el saldo de la deuda. Lo anterior implica que no es posible lograr sostenibilidad de deuda y fiscal, si de manera permanente se incurre en déficit primario; en algún momento en el futuro se deben generar excedentes suficientes para saldar la deuda contraída en el presente.

126 El Superávit Primario es el Saldo Fiscal Global antes del pago de intereses sobre la deuda.


191

La condición de solvencia es la restricción según la cual la deuda pública descontada en el último período sea igual a cero, para lo cual el saldo no debe crecer exponencialmente en el largo plazo, evitándose así que la nueva deuda se dedique al pago de la deuda pendiente. El crecimiento futuro de la deuda debe ser menor que el crecimiento futuro de la economía en un horizonte de tiempo dado, limitando la dinámica de la deuda para evitar que se torne ex-plosiva.

Desde la perspectiva nacional, lo anterior induce a pensar en políticas para incrementar los ingresos fiscales no asociados a rentas de recursos naturales y gas en particular, ante la evidencia de que estos vienen contrayéndose inevita-blemente. Esto induce a reflexionar sobre la dinámica de expansión del gasto público, particularmente el corriente, dada su característica de inflexibilidad a la baja y la inercia que crea en el déficit fiscal. Supone considerar un “acomo-do” de la trayectoria de las variables fiscales a un escenario diferente, donde las aspiraciones de crecimiento no solamente pueden estar sustentadas en la inversión pública sino también la privada.

En contraste con algunos valores culturales prevalecientes aún en Bolivia, cabe señalar que el endeudamiento es positivo e indispensable si el objetivo es dar saltos importantes en el desarrollo. La deuda permite encarar proyectos que serían imposibles de ejecutar con el solo flujo fiscal corriente, y manejada de forma adecuada, la deuda puede ser un factor clave en la expansión de la inversión pública.

Sin embargo, lo fundamental es lograr combinar financiamiento y políticas con lo cual se genera un círculo virtuoso donde la inversión productiva y el crecimiento creen las condiciones que permitan atender el servicio de la deuda en forma suficiente y holgada. Este es el tipo de resultado que se ha venido logrando durante los años de bonanza en Bolivia, pero el reto inmediato es pensar en cómo garantizar que en los siguientes años, con vientos menos fa-vorables, se pueda mantener un balance adecuado entre las aspiraciones de crecimiento, el endeudamiento requerido y la salud fiscal correspondiente.

3.2. El concepto de sostenibilidad

La deuda es sostenible en el largo plazo en la medida que en el tiempo se logre un saldo fiscal primario que sea suficiente para cubrir el pago de los intereses que devenga el total de la deuda contraída. Al contrario, cuando se llega al escenario en el que no es posible cubrir el gasto público y la nueva deuda es directa o indirectamente usada para cubrir los intereses de la deuda previa, se incurre en un sendero de insostenibilidad. Se cava un hueco para tapar otro.


192

Autores como Londoño (2014) y Cardona (2010) aplican los criterios de sostenibilidad en base a identidades que formalizan lo previamente anotado:1) Δdt= dt-dt-1. Es la variación de la deuda como porcentaje del PIB, donde

dt es el saldo de la deuda del periodo como porcentaje del PIB y dt-1co-rresponde a similar concepto pero para el periodo anterior.

2) bpt= It–Gt+Rt. Es el balance o resultado fiscal primario. It son los ingresos fiscales totales, Gt son la totalidad de los gastos, incluyendo los gastos de capital (inversión) y Rt es la suma de los intereses pagados por el servicio de la deuda vigente. Básicamente este es el déficit fiscal antes de pagar los intereses de la deuda, con todos sus componentes expresados como porcentaje del PIB.

3) r es la tasa de interés real que se paga por la deuda vigente y corresponde a la expresión r = (Rt/dt-1)/ (1+π), donde π es la inflación.

4) g = tasa de crecimiento real del PIB

(5) bpt= dt-1(r-g/1+g)-∆dt

El término dt-1(r-g/1+g) es el servicio (intereses) de la deuda previamente contratada que se corrige por el crecimiento real de la economía. A mayor crecimiento económico, menor el peso de este costo. A mayor tasa de interés, mayor es el costo.

A efectos de simplicidad se puede asumir por un momento que el incre-mento en la deuda externa (como proporción del PIB) es cero. Es decir, la deu-da puede estar subiendo o bajando pero siempre de la mano del PIB, de modo que el cociente se mantiene constante y ello configura el escenario de plena sostenibilidad. Por lo tanto, el término derecho de la identidad desaparecería, quedando la expresión en:

(6) bpt = dt-1(r-g/1+g)

En este caso, el criterio de sostenibilidad se cumpliría cuando el balance pri-mario fiscal sea suficiente (igual) al pago del servicio de la deuda previamente contratada. Es decir, la deuda no se acumularía como se describe típicamente en un efecto bola de nieve.

La identidad (5) también puede expresarse en los siguientes términos:

(7) ∆dt= dt-1(r-g/1+g)-bpt


193

Entonces es posible pensar que entre un periodo y el siguiente el saldo de la deuda, como porcentaje del PIB, suba. Para que ello suceda dt-1(r-g/1+g)>bpt (el servicio de la deuda es mayor al saldo primario). La deuda crece Δdt> 0 porque el gasto público está creciendo a un ritmo superior al que es compati-ble con el crecimiento de la economía, o por rezago de los ingresos, o por una combinación de ambas fuerzas. Cualquiera que sea el caso la consecuencia es que el superávit primario no alcanza a cubrir la totalidad de los intereses y la deuda se encuentra bajo un esquema Ponzi; una parte o la totalidad de los intereses se están pagando con nueva deuda y por tanto ésta se hace insostenible.

De hecho, si el desbalance fiscal es permanente y con tendencia al dete-rioro, el término bpt se haría negativo y con magnitud, de modo que la única manera de cubrir la brecha sería con una crecida importante de la deuda. Pero esta no puede crecer de manera ilimitada en el tiempo.

La identidad 7 resulta útil para evaluar los límites al crecimiento de la deuda medida como proporción del PIB. Si el balance fiscal primario se hace cero, no se cumplirá el servicio de la deuda y esta crecerá en tal proporción. Si el balance fiscal se hace negativo, la deuda crecerá para cubrirlo sumando al monto de los intereses no pagados (insostenible). Si el balance primario es positivo, existiría un margen que debería permitir reducir el saldo de la deuda a un nivel menor.

Retomando la expresión 5 se verifica que el punto de sostenibilidad se al-canza cuando el crecimiento de la deuda como porcentaje del PIB se hace cero y consecuentemente el balance primario mínimo requerido cubre el servicio de la deuda, de modo que esta no se acumula en el tiempo.

Corresponde anotar que los indicadores rápidos de sostenibilidad de deuda que enfatizan en la medición del peso de esta respecto del PIB, del servicio de esta respecto de las exportaciones o de su dimensión respecto de las Reservas Internacionales son útiles, pero parciales. Permiten contras-tar la capacidad de la economía para generar divisas que serán necesarias para el repago, pero no necesariamente muestran la situación y capacidad de repago del deudor.

Inclusive aquellos que contrastan la deuda contra las variables fiscales, siendo que el SPNF es el deudor, y comparan el saldo y/o su servicio contra el total de ingresos fiscales o contra el resultado fiscal global, son parciales. Permiten visualizar con rapidez la situación y, como en la sección anterior de este estudio, ayudan a valorar tendencias generales. Sin embargo, no ayudan a concluir con mayor rigor sobre la sostenibilidad en el repago de estos pasivos.


194

4. Escenarios de sostenibilidad 2016-2025

En esta sección se presentan dos escenarios de evolución de la deuda, en un ejercicio que considera el periodo 2015-2025. Se trata de valorar cual podría ser el comportamiento de la deuda y su interrelación con el saldo fiscal pri-mario bajo dos conjuntos diferentes de supuestos sobre variables clave como el crecimiento del producto, el ritmo de crecimiento del saldo de la deuda y resultado fiscal primario.

Es importante distinguir el término de sostenibilidad del referido a la via-bilidad. Cuando se menciona esta última no se refiere a su necesidad sino su aplicabilidad, es decir a la forma en que se invierten o gastan los recursos que fueron adquiridos mediante Deuda Pública.

Al respecto, el principio general es que el financiamiento debe dirigirse a cubrir gastos de inversión que no son recurrentes (no crean una inercia propia como sucede con el gasto corriente) y deben balancear adecuadamente su des-tino entre inversiones clave y de largo plazo como la educación, con otras in-versiones que aporten, en plazos más cercanos, al incremento del ingreso fiscal.

Sin duda que la inversión en una carretera contribuye a una mayor dinámi-ca económica, y eventualmente esto retornará en mayores impuestos al Sector Público. Pero en el caso de Bolivia, donde el Estado es inversionista en sectores estratégicos, se presenta una dimensión adicional. Por ejemplo, la inversión en una planta separadora de líquidos de hidrocarburos puede generar retornos importantes en plazos más cortos. Lo propio se podría pensar en materia de inversiones en generación de electricidad para la exportación.

La necesidad de endeudamiento surge en el momento en que se presenta el déficit fiscal. Por ejemplo: cuando se formula el presupuesto público y se anticipa que los gastos serán mayores a los ingresos, entonces se planifica equilibrar tal presupuesto con financiamiento externo. Así, la deuda que se desembolsará en el periodo será la variable necesaria para el equilibrio. Al contrario, si luego de considerados todos los gastos en el presupuesto –gastos corrientes y de capital–, y se anticipa un superávit, como sucedió en 2006, un endeudamiento adicional seria innecesario.

Cuando se analiza la sostenibilidad de la deuda se hace alusión a la ca-pacidad del deudor (que es el Estado) para cumplir con el pago de la deuda vigente, lo cual se asegura con un monto de ingresos y gastos futuros que posibiliten la obtención de superávit necesario para pagarla. Sin embargo, la sostenibilidad de la Deuda pública contempla diversos factores macroeconó-micos y fiscales inciertos.

Frente a ello existe una certeza concreta que vale la pena remarcar: al pre-sente, la deuda externa pública NO es un problema. Sea por condonación ini-


195

cial y luego por una dinámica importante en el resto de la economía, el hecho es que los indicadores reflejan una posición de partida con mucha holgura que puede ser aprovechada a favor en el nuevo escenario post bonanza.

Otra certeza es que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar, imple-mentar y monitorear estrategias para enfrentar los probables escenarios adver-sos, derivados, por ejemplo, de la caída de los precios, la subida de las tasas de interés internacionales o el efecto de la deuda en las finanzas públicas.

En ese marco, lo que se plantea en esta sección son dos ejercicios de pro-yección para caracterizar dos senderos diferentes en cuanto a la evolución de la economía y sus necesidades de financiamiento. Se busca explorar la sosteni-bilidad de la deuda, lo que solo es posible en términos cuantitativos, contras-tándola con el ámbito externo y fiscal.

4.1. El caso base: Crecimiento acelerado, sin balance fiscal

El caso base considera una senda acelerada de crecimiento que parte en 5 por ciento en 2016 y sube hasta llegar a una tasa de 5,8 por ciento en 2025. Se trata de un crecimiento alto en un escenario de precios internacionales que no anticipa una recuperación, sino un enfriamiento en la mayoría de los países de Latinoamérica. En gran medida, la dinámica del crecimiento en Bolivia se sustentaría en la inversión pública y el financiamiento externo de esta.

En este escenario se asume que los recursos de financiamiento fluirán hasta llegar a un techo que representa una acumulación de saldo equivalente al 50 por ciento del PIB en 2025. Es decir, la deuda crecería a un ritmo importante para acompañar el proceso hasta llegar a ese techo en 2025. Esto implicaría tasas de crecimiento nominal de deuda en promedio cercanas al 25 por ciento anual. El año 2015 se partiría con cerca de $us6.175 millones, para cerrar en 2025 con $us41.966 millones de deuda; en 2025, se lograría un PIB nominal de $us83.407 millones.

Desde la perspectiva del indicador estándar de stock de deuda a PIB se habría llegado al umbral que se considera prudente, de acuerdo a los criterios manejados por diversos organismos internacionales especializados en la mate-ria. Sin embargo, desde la perspectiva fiscal este escenario implicaría un déficit global y primario a lo largo de todo el periodo. De hecho, en este esquema sería poco probable un “acomodo” gradual de las finanzas públicas al escena-rio post bonanza; la deuda como proporción del PIB subiría en cada periodo y lógicamente el balance primario sería deficitario (ver Cuadro 1).


196

CUADRO 1. BOLIVIA: INDICADORES DE DEUDA Y FISCALES

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Saldo deuda pública externa/1 US$ 6.175 8.469 11.142 12.704 14.653 17.086 20.124 23.917 28.655 34.573 41.966

PIB dólares corrientes 34.459 36.504 39.863 43.572 47.671 52.205 57.226 62.788 68.956 75.802 83.407

Saldo deuda/PIB% 17,9 23 28 29 31 33 35 38 42 46 50

Crecimiento del PIB real% 4 5 5 5,1 5,2 5,3 5,4 5,5 5,6 5,7 5,8

Inflación % 4,2 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Tipo de cambio nominal 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9

Deflactor implicito del PIB 5,6 5,7 5,9 6,1 6,4 6,6 6,9 7,1 7,4 7,7 8

Crecimiento del PIB nominal USS$MM %

3,7 5,9 9,2 9,3 9,4 9,5 9,6 9,7 9,8 9,9 10

Crecimiento del saldo deuda% 7,6 14,5 20 25 25 25 25 25 25 25 25

Tasa de interés implicita % 1,7 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

Deficit fiscal SPNF primario % -6,32 -3,48 -5,30 -1,90 -2,33 -2,81 -3,34 -3,93 -4,58 -5,31 -6,13

Deficit fiscal global SPNF % -6,60 -3,96 -5,83 -2,54 -3 -3,51 -4,08 -4,73 -5,45 -6,26 -7,17

Fuente: Proyecciones en base a supuestos del “caso base”.

El resultado primario sería negativo durante todo el periodo, aspecto que resul-ta en la proyección empleando las identidades de la sección previa (III.2). La deuda se acumularía puesto que una parte de los nuevos desembolsos serviría para el pago de obligaciones generadas por la deuda previamente contratada. Siendo recurrente el déficit primario, la única forma de atender estas obligacio-nes sería tomando parte de los nuevos recursos de deuda, de modo que bajo esta dinámica esta se haría insostenible, aun cuando el indicador estándar la ubica por dentro el umbral del 50 por ciento.

Por supuesto que el resultado fiscal global sería más negativo, debido a que el pago del servicio de la deuda sería un componente de gasto adicional sin contraparte de ingresos fiscales; se paga con recursos de financiamiento del déficit.

El déficit primario alcanzaría al 6,13 por ciento del PIB en 2025, mien-tras que, considerando el servicio de la deuda, ese valor subiría al 7,17 por ciento; durante todos los años de la proyección, esos déficits deberían ser cubiertos con nuevos desembolsos, y ello explica la subida del saldo a lo largo del periodo.

Considerando esta proyección, junto a la evolución real de la deuda has-ta 2015, se tendría la trayectoria que se muestra en el siguiente gráfico, el Gráfico 8.


197

GRÁFICO 8. DEUDA/PIB

5564

15 17,9

50

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Fuente: En base a los datos reales INE, BCB y proyecciones del “caso base” del presente estudio.

Como se observa en el Gráfico, se llegarían a niveles casi comparables a los que prevalecieron a inicios de la década de los 2000, con el efecto respectivo sobre la sostenibilidad fiscal. En Gráfico 9 se presenta la serie completa para el balance primario y global, considerando la evolución real y la proyección respectiva.

GRÁFICO 9. INDICADORES FISCALES

-7,8

5,6

-6,6

-6,1

8%

6%

4%

2%

0

-2%

-4%

-6%

-8%

-10%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Res. Prim./PIB Res. Prim.Gob./PIBFuente: En base a los datos reales INE, BCB y proyecciones del “caso base” del presente estudio.

Observamos en el Gráfico 9 que el pico de superávit fiscal corresponde a la gestión 2006 y los datos positivos se extienden hasta 2013. En las gestiones 2014 y 2015 retorna el déficit y en la proyección el sendero del endeudamiento conduce a un pronunciamiento del desbalance fiscal.


198

En conclusión: la continua expansión de la deuda requerida para finan-ciar un crecimiento alto cercano al 5,8 por ciento dejaría un desbalance fiscal importante. Esta senda no permitiría, dentro el periodo de la proyección, que se llegue a un punto de sostenibilidad; la deuda crece con el efecto bola de nieve “Ponzi” y se tendría que asumir que luego del 2025 tendrían que tomarse las medidas para generar excedentes primarios que permitan encarar un pe-riodo donde se pague la deuda con recursos fiscales corrientes. Los años de expansión se financiarían fuertemente con deuda y se dejaría para después los ajustes fiscales necesarios que seguramente serían duros y difíciles desde una perspectiva de economía política.

Implícitamente, en este escenario y en el siguiente que se presenta se asu-me que la mayor parte del esfuerzo de inversión para lograr el crecimiento del producto es realizado por el Sector Público. Lo dicho se sustenta en dos crite-rios. El primero de ellos es que la inversión privada en el nuevo contexto post bonanza enfrentará con seguridad variables como el consumo y la demanda interna, con menor dinámica. La situación para el sector exportador no tradi-cional posiblemente sea peor, considerando la previsión de deterioro en los principales socios comerciales. En consecuencia, la inversión privada podría ser cautelosa como lo ha sido en el pasado.

El segundo criterio tiene relación con la visión de liderazgo económico que prevalece en el actual modelo económico-político en el país, aspecto que ade-más guarda consistencia con un elemento crítico que es la exploración y cer-tificación de reservas en el Sector Hidrocarburos. El marco normativo de este sector, junto al deterioro de los precios internacionales, además de los avances tecnológicos que hacen incrementar la oferta mundial, conducen a que sean menos los operadores privados interesados en realizar inversiones cuantiosas. Entonces, es principalmente el Estado el que debe encarar el trabajo de repo-ner reservas para asegurar condiciones para renegociar contratos con el Brasil y luego con la Argentina.

4.2. El caso alternativo: Crecimiento medio, con balance fiscal

El caso alternativo considera una senda de crecimiento del PIB más modesta y sintonizada con el contexto internacional. Organismos como la CEPAL, el FMI y el Banco Mundial, han presentado proyecciones con crecimiento modesto e inclusive contracción para la mayor parte de los países de Latinoamérica. El criterio, en general, señala que concluido el súper ciclo de precios de materias primas, la realidad exige que el nuevo crecimiento de la región se sustente en la profundización de esfuerzos por la diversificación, las exportaciones con valor agregado y la innovación, entre otros factores.


199

Dentro ese contexto, las previsiones para Bolivia son positivas al punto que el país podría estar entre los más dinámicos de la región. Aun así, tales proyecciones son sustancialmente menores a las que se plantean en el caso anterior (que deliberadamente intentan coincidir con las planteadas en el Plan de Desarrollo 2016-2020).

En este escenario, el PIB crecería de manera sostenida a una tasa de 3,5 por ciento hasta el 2025; la deuda pública de MyLP crecería de manera más lenta y en ningún momento excedería el 29 por ciento del PIB. Al inicio de la proyección, entre 2016 y 2018, habría un mayor ritmo de endeudamiento, pero menor al contemplado en el caso base. Esto obedece a dos factores: el prime-ro es que existe a 2015 un monto contratado y no desembolsado importante ($us3.253 millones); esos recursos se desembolsarían en este tramo inicial de la proyección. Por otra parte, el esquema considera que los primeros años será más necesario el financiamiento externo puesto que la brecha que deja la renta del gas no se podría sustituir de inmediato. Luego, la deuda crece a un ritmo menor debido a que este escenario asume que se realizará un trabajo de “aco-modo” de las cuentas fiscales a la nueva situación.

CUADRO 2. BOLIVIA: INDICADORES DE DEUDA Y FISCALES

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Saldo deuda pública externa (US$ MM)

6.175 8.469 10.859 12.055 13.062 13.886 14.455 15.047 15.664 16.307 16.976

PIB dólares corrientes (US$ MM) 34.459 35.983 38.732 41.691 44.876 48.305 51.996 55.968 60.244 64.847 69.801

Saldo deuda/PIB% 18 24 28 29 29 29 27,8 26,9 26 25,1 24,3

Crecimiento del PIB real% 4 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5

Inflación % 4,2 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Tipo de cambio nominal 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9 6,9

Deflactor implicito del PIB 5,6 5,7 5,9 6,1 6,4 6,6 6,9 7,1 7,4 7,7 8

Crecimiento del PIB nominal% 3,7 4,4 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6

Crecimiento del saldo de la deuda% (Mult).

7,6 14,5 14,5 20 14 10 6,2 6,1 6 5,9 5,8

Tasa de interés implicita % 1,7 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

Deficit fiscal SPNF primario % -6,32 -3,53 -4,73 -1,15 -0,47 0,08 0,67 0,65 0,62 0,60 0,58

Deficit fiscal global SPNF % -6,60 -4,02 -5,27 -1,80 -1,14 -0,60 0 0 0 0 0

Fuente: En base a los datos reales INE, BCB y proyecciones del “caso alternativo” del presente estudio.

En este esquema la inversión pública es menor, pero también existe un com-ponente por el que los ingresos fiscales (por ejemplo los no relativos al gas) suben mientras que se ponen ciertos frenos al crecimiento del gasto fiscal. El


200

esquema de adaptación es gradual y ello se aprecia en el déficit global, déficit que parte negativo en 2015 y se mantiene negativo y alto entre 2016 y 2017. Para el periodo 2018 a 2020 se fijan también, como meta, déficits, pero meno-res, hasta que a partir de 2021 la meta sería un balance, lo que implica generar superávits primarios suficientes para pagar el servicio de la deuda, de modo que esta sea totalmente sostenible (Cuadro 2)

Así, el cociente Deuda/PIB cerraría en 2025 en 24,3 por ciento, frente a un valor que es el doble en el caso anterior, el caso base. Los supuestos de inflación, tipo de cambio nominal y tasa de interés implícita son los mismos que en el caso anterior. El crecimiento del saldo nominal de la deuda se estabilizaría alrededor del 6 por ciento, mientras que en el caso anterior se mantiene alto (25 por ciento anual).

En esta proyección se plantea un movimiento gradual hasta que se logre la condición de sostenibilidad de deuda por la cual se logra un resultado primario suficiente para cubrir el servicio de intereses de la deuda. En con-secuencia, luego hechos estos pagos, ese resultado primario llega a un saldo global de déficit fiscal igual a cero. Es importante notar que todas las varia-bles están expresadas como porcentaje del PIB, de modo que el equilibrio no es estático sino se mueve acompañando al PIB. En la medida que el PIB sube, mayor será en valor nominal la deuda y el financiamiento disponible, mayor será también el margen de gastos y, por supuesto, mayores los ingre-sos. En valor absoluto la deuda se expande en $us11 mil millones en los 10 años proyectados, cifra que es importante, pero claramente requiere de la generación de márgenes adicionales a partir de recursos propios, además de movilizar la inversión privada.

Este esquema supone un crecimiento medio (en contraste con el caso anterior), pero posiblemente dinámico considerando lo que se espera en los países vecinos. Una importante cualidad, en este caso, es que la proyección planteada es consonante con una trayectoria hacia balance fiscal y un creci-miento controlado del financiamiento externo. Bajo este esquema, el indica-dor rápido de límite a la deuda sería un techo de 30 por ciento respecto del PIB y con tendencia a estabilizarse alrededor del 25 por ciento, en vez del 50 por ciento que se ha mostrado en el caso base y que podría conducir a un problema de sostenibilidad.

En el Gráfico 10 se aprecia la trayectoria esperada para el cociente de deuda resultante. Es interesante notar que se parte de un valor real bajo en 2015, y ello permite subir, en un primer tramo, hasta 29 por ciento.


201

GRÁFICO 10. DEUDA/PIB

5764

15

29

24,3

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025


En el Gráfico 11 se presentan los indicadores fiscales que resultan de este es-cenario alternativo y vale la pena remarcar que la llegada al equilibrio es gra-dual, luego de un deterioro inicial durante el cual se siente con fuerza la baja en ingresos por rentas del gas. La meta de llegar al balance se plantea como una acumulación gradual de capacidades para sustituir ingresos y un cuidado especial en cuanto al crecimiento de los egresos, de modo que este proceso debería ser posible dentro el tiempo de seis años hasta el año 2021.

GRÁFICO 11. IDICADORES FISCALES

-6,32

-4,73

0,58

Res. Prim./PIB Res. Gob./PIB

2

1

0

-1

-2

-3

-4

-5

-6

-7

2015

e

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

0



202

La variable de ingresos fiscales vinculados a los hidrocarburos es central en el ajuste debido a la gran importancia que tienen estas rentas en el total de ingresos del Sector Público. Durante los años de buenos precios y subida de volúmenes exportados, los ingresos asociados a estas rentas subieron hasta representar la mitad del total de los ingresos y un tanto más todavía, si se con-sideran solo los ingresos corrientes del SPNF.

El impulso a la subida fue muy fuerte y las rentas se multiplicaron por casi 11 veces, creando al inicio resultados superavitarios positivos. Sin embargo, estos ingresos también crearon las condiciones para que el gasto se incremente en gestiones posteriores, generando una inercia propia y la típica inflexibilidad a la baja. En consecuencia, la complejidad de la adaptación de las cuentas fis-cales a un escenario de caída de ingresos de rentas del gas dependerá de las proporciones que resulten de la combinación de precios y volúmenes.

En relación a la primera variable, la perspectiva hacia la recuperación de valores por encima de los $us100 el barril no parece posible; en relación a la segunda variable, la preocupación surge cuando desde el propio Estado se re-conocen los problemas en materia de reservas de gas.

El Gráfico 12 muestra la evolución nominal de los ingresos asociados los hidrocarburos (línea punteada) y el cociente de estos respecto del total de ingresos fiscales (línea solida). Lo que queda evidente es que estas rentas son muy importantes en la estructura de ingresos totales, y que como es natural esperar, una baja en ellos puede conducir a una situación difícil de cubrir en el corto plazo.

GRÁFICO 12. INGRESOS FISCALES ASOCIADOS A HIDROCARBUROS(millones de Bs.)

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Ing. Hidro/Ing. Total

5.704,6 23,5

49,5

47,1

55.198,8

Ing. Hidrocarb.

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

(p)

Corresponde a la suma de Impuestos y Regalías, más los ingresos por ventas.


203

Las autoridades han reconocido que existe una brecha de ingresos y anuncia-ron que están estudiando iniciativas para poder reponerlos; en esa línea se discuten temas como: i) el incremento de volúmenes de gas a exportar; ii) el incremento de otros derivados: GLP, Gas Natural Vehicular, Urea y Amoniaco; y iii) la exportación de energía eléctrica. Sin duda todas las alternativas que se puedan pensar tienen potencialidades y limitaciones; en todo caso, es impor-tante notar que existe un reconocimiento del problema y se trabajan iniciativas para enfrentarlo.

Por último, valga anotar que lo que se plantea en este estudio está dentro una reacción compartida por varios países que también se ven afectados por el entorno adverso. En el caso de la economía más grande la región (Brasil), a inicios de 2016 la presidenta de entonces anunció que su gobierno se empeña-rá en 2016 por alcanzar un reequilibrio fiscal como herramienta para retomar el crecimiento de esa economía, actualmente en recesión.

La jefa de Estado aseguró que el “gobierno trabajará con las metas de termi-nar este año con un superávit fiscal primario equivalente al 0,5 % del Producto Interior Bruto (PIB) y con una inflación próxima al techo máximo tolerado por el Gobierno (6,5 %)”127.

5. Valoración cualitativa del destino de la deuda

El componente más importante en la estructura de la deuda pública es el que es contraído con acreedores multilaterales; a noviembre de 2015 el saldo con estos proveedores de financiamiento representó el 73 por ciento del total, mientras que los bilaterales sumaron el 11 por ciento y la deuda con acreedo-res privados el 16 por ciento (Cuadro 3).

Sin duda que la ventana de mayor acceso a financiamiento es la multila-teral y también es la que mayores consideraciones de concesionalidad puede incluir en el trato a Bolivia. El país ya no califica para fondos especiales en la totalidad de los préstamos a los que accede y gradualmente se tiende a utilizar recursos ordinarios de estos organismos. Aun así, las condiciones de la banca multilateral de desarrollo son mucho más ventajosas que lo prevalente en la deuda privada.

127 http://www.la-razon.com/mundo/brasil-rousseff-reequilibrio-fiscal-Recesion_0_2413558686.html


204

CUADRO 3. BOLIVIA: RESUMEN DE LA DEUDA EXTERNA PÚBLICA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO (US$ millones de corrientes)

Nov. 2015 %

FMI 0 0

Multilateral 4503,1 73

Bilateral 671,5 11

Privado 1000 16

Total 6.174,6 100Fuente: Informe de Deuda BCB Nov. 2015.

Dicho lo anterior, también cabe mencionar que los proveedores multilaterales tienen ciertas especialidades u orientaciones de política crediticia hacia sus países miembros.

Unos organismos son más proclives a financiar infraestructura como cami-nos, aeropuertos, etc. En cambio, otros son más proactivos en el financiamien-to social, priorizando la otorgación de préstamos para salud, educación, sa-neamiento y fortalecimiento de capacidades locales, entre otros. Sin embargo, ninguno de los dos principales proveedores multilaterales128 tiene exposición relevante cuando se trata del financiamiento de iniciativas empresariales-pro-ductivas delos gobiernos. Así, no resulta fácil acceder a recursos externos, me-nos concesionales, para impulsar empresas públicas.

En cuanto al destino de la deuda externa de mediano y largo plazo, el Cuadro 4 reporta que la mayor concentración está en infraestructura vial (50 por ciento). La otra mitad está distribuida en otros ámbitos importantes como el saneamiento básico, el fortalecimiento institucional, el sector agropecuario y otros.

CUADRO 4. ESTRUCTURA DE LA DEUDA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO POR SECTOR ECONÓMICO (en US$ MM)

Sector económico Saldo a 30 junio 2015 Part. % sobre saldo

infraestructura vial 2.993,9 50,8

Multisectorial 647 11

Saneamiento institucional 338,9 5,8

Agropecuario 248,4 4,2

Energía 246,3 4,2

Comunicaciones 239,1 4,1

Ajuste estructural 118,8 2

Otros 645,8 11

Total 5.893,2 100Fuente: Informe de deuda externa junio 2015. BCB.

128 CAF y BID.


205

En consecuencia, el grueso del financiamiento externo está dirigido a la crea-ción de capital físico y en segundo orden de magnitud capital humano. Ambos tienen rendimientos importantes en el mediano y largo plazo. Muy poco del financiamiento externo multilateral –prácticamente nada– es de libre dispo-nibilidad; son créditos con garantía soberana que regularmente se inscriben dentro las líneas estratégicas de los financiadores y también deberían ser parte de los planes de desarrollo nacional.

Lo descrito permite entender que el rendimiento de las inversiones finan-ciadas con deuda externa de MyLP no necesariamente calza con el concepto de proyectos que puedan generar –más o menos rápido– retornos importantes en ingresos fiscales vía impuestos corrientes, regalías o crecientes ventas y uti-lidades de empresas estatales. También es evidente que es necesario financiar esos sectores llamados estratégicos para que puedan generar excedentes que sean parte del ingreso necesario para llegar al balance fiscal y la sostenibilidad. ¿Cuál es la fuente de financiamiento para estas inversiones?

Durante los años de bonanza, el BCB ha acumulado reservas internacionales en proporciones importantes y, de acuerdo a estudios como el de Evia (2009), los saldos han rebasado lo que se podría denominar como nivel óptimo consideran-do las necesidades regulares de la economía, las contingencias y riesgos. En una visión principista y de largo plazo, la función fundamental de un Banco Central debería ser precautelar la salud monetaria y la estabilidad de la moneda; eso de-bería valer también para Bolivia. Así, el BCB no debería asumir las funciones de entidad crediticia con empresas estatales como lo ha venido haciendo.

Sin embargo, el mismo estudio establece que al acumular reservas se gene-ran beneficios relacionados al objetivo de “suavizar” la absorción (el consumo y la inversión) de la sociedad, ante la repentina desaparición del financiamien-to. Cita a Jeanne y Ranciere (2005) quienes desarrollan un modelo en el que las reservas permiten suavizar la absorción ante una reducción repentina de los flujos de capitales.

La caída de financiamiento tendría el efecto de reducir la absorción de la economía directamente por su impacto sobre la disponibilidad de bienes, e in-directamente, debido a la reducción del producto. Evia dice que “si esta socie-dad hubiese acumulado reservas, podría utilizarlas en un período de crisis para atenuar el efecto de la reducción de los flujos de capitales. La acumulación de reservas es equivalente a la obtención de un seguro a ser utilizado frente a la reducción súbita del influjo de capitales”.

En suma, lo que se está planteando es la posibilidad de que, excedido un umbral de seguridad, el Banco Central pueda conceder crédito… que permita financiar el ingreso de bienes y así atenuar la absorción. Entonces, bajo ese criterio se podría entender las acciones del BCB al presente.


206

La realidad es que el BCB actúa financiando las necesidades de inversión en los llamados sectores estratégicos; la totalidad de los financiamientos son en moneda nacional, pero es claro que parte de estos recursos presionan sobre reservas cuando se requieren productos importados en la ejecución de los pro-yectos en estas empresas estatales. El Cuadro 5 presenta el detalle de la cartera de crédito expresada en dólares americanos.

CUADRO 5. BCB: CARTERA DE CRÉDITOS A EMPRESAS PÚBLICAS(en US$ MM)

Saldo a junio 2015

YPFB 1.661,8

EBIH 0,1

ENDE 613,1

COMIBOL 313,3

EASBA 206,0

Total 2.794,3

Fuente: En base a datos del BCB. Inf. Pol. Monetaria

El saldo a junio de 2015 es equivalente a casi la mitad del total de la deuda externa de MyLP a la misma fecha. Estos créditos del BCB son deuda del SPNF donde se incorporan las empresas estatales y tienen impacto sobre la sosteni-bilidad fiscal129.

Con todo lo anterior expuesto, no es mucho lo que se puede observar res-pecto del destino de la deuda externa de MyLP, particularmente multilateral. Sin embargo, en el caso de la deuda interna con el BCBsí corresponden algu-nas inquietudes.

Un primer criterio tiene que ver con la rentabilidad de las empresas estata-les y la posibilidad de que los ingresos del SPNF puedan mejorar relativamente rápido con estas inversiones. El caso de COMIBOL llama la atención debido al contexto de bajada en los precios de los minerales y la calidad de la gestión. Es claro que el principio inviolable debería ser que e BCB presta solo a proyectos de alta rentabilidad; solo así se puede asegurar un retorno que contribuya al balance fiscal.

El BCB ha concedido créditos a la estatal minera en un contexto adverso de precios y problemas de gestión como el exceso de empleados con poca produc-

129 En particular si se considera que la práctica de créditos del BCB a tesorería tiene un límite, cuando comienza a percibirse un incremento en precios debido al exceso de liquidez y/o se acelera el deterioro del saldo de reservas. En el caso boliviano, además, está el trauma de la desdolarización que puede ha-cer que la liquidez no solo se traduzca en inflación sino también en un retroceso en la bolivianización.


207

tividad. Entonces, ¿es razonable esperar que estos créditos generen resultados positivos que contribuyan a la sostenibilidad del total de la deuda? Al respecto, los propios trabajadores de una de las empresas más importantes de COMIBOL reportó que el año 2015 se cerró con pérdidas de más de $us26 millones130.

En el caso de la Empresa Azucarera San Buenaventura corresponde pre-guntarse si la rentabilidad no será afectada por el ingreso de azúcar de países vecinos donde el rendimiento de cultivos de caña es mayor y donde se tiene una ventaja por el rezago cambiario en Bolivia. Pero también cabe mencionar las preocupaciones de los cañeros y las autoridades locales sobre la insuficien-cia de materia prima para la planta procesadora.131

El caso de YPFB es complejo por varias razones. La primera de ellas es que se requieren importantes inversiones en exploración para asegurar la dispo-nibilidad de hidrocarburos; caso contrario, las variaciones en precios a futu-ro tendrán un segundo orden de preocupación puesto que habría poco para exportar. La segunda es que estas inversiones en exploración son altamente riesgosas y en un contexto de precios bajos cada vez menos viables. Proyectos que a ciertos precios fueron rentables ahora no lo son, menos en la perspecti-va de un alza internacional en las tasas de interés. Las empresas privadas con presencia en Bolivia han estado participando con menos de un tercio de las demandas sectoriales y la diferencia la asumió YPFB y sus subsidiaras. Durante los últimos años, solo dos empresas nuevas llegaron a Bolivia: PDVSA de Vene-zuela, con dificultades de diversa índole, desde lo financiero hasta lo político, y la rusa Gazprom.

Según las autoridades y el Plan de Desarrollo, las inversiones en hidrocar-buros podrían estar entre $us18 mil millones (si se considera el horizonte al 2020$us3.600 millones promedio año) y $us30 mil millones (si se considera el horizonte 2025, $us3.000 promedio año). Son cifras elevadas y difíciles de financiar, particularmente si el actor más importante es YPFB, si no se logra atraer más capital privado internacional, y si las alternativas de financiamiento quedan limitadas al BCB.

La tercera razón es que varias de las inversiones en proceso como la planta de urea y amoniaco, los proyectos de polipropileno y/o las separadoras, fun-cionan en la medida que tienen la materia prima que es el gas natural. Sin em-bargo, las inversiones en exploración no están siendo suficientes para certificar nuevos reservorios, lo que eventualmente podría conducir a un escenario de baja rentabilidad debido a la insuficiencia de materia prima.

130 http://www.la-razon.com/economia/Situacinon-minera-Huanuni-cerro-perdidas_0_2415958539.html131 “No vemos que haya caña para que trabaje el ingenio en la cantidad que debe tener”, dijo el secretario

general de la Asociación Belén, Pablo Mamani (declaración extraída del periódico Pagina Siete de fecha 08 de julio de 2015).


208

El Plan de Inversiones de YPFB132 contempla una demanda de gas, produc-to de estos proyectos de industrialización, que llegaría a 40 millones de metros cúbicos día en 2025. La demanda total, considerando el consumo interno y los mercados de exportación, podría llegar a 100 MMmcd, cifra que representa un incremento de 66 por ciento en la producción respecto de 2015.

En suma, el escenario es tal que no será fácil sustituir la baja en las rentas de hidrocarburos, lo que debe preocupar a todos. Si a ello se agregan malas deci-siones de financiamiento con recursos limitados, el resultado se puede complicar más, haciendo aún más difícil llegar en un plazo razonable a la senda del balance fiscal, lo que a su turno puede afectar la sostenibilidad general de la deuda.

¿Cuáles podrían ser algunos lineamientos generales de acción frente a la problemática que se describe? Desde la perspectiva de la gestión de la deuda, tema del presente documento, se podrían discutir acciones administrativas que apunten a que la política de créditos del BCB sea más exigente en cuanto a selección de proyectos y retornos. Ello puede implicar la separación de funcio-nes, tanto en el proceso de decisiones (gobernanza) como en lo administrati-vo y contable. Desde esta perspectiva, el SPNF necesita financiar proyectos y empresas que le ayuden a generar ingreso fiscal relativamente pronto; no sería aceptable que además de asignar escasos recursos con este tipo de financia-miento, el efecto final de las empresas estatales sobre el SPNF sea deficitario.

6. Conclusiones

1. En Bolivia se han producido con cierta frecuencia ciclos que describen pri-mero un crecimiento bajo, luego una subida en los precios de productos de exportación y la mejora en los términos de intercambio (periodos de “vacas gordas”). Es en esas coyunturas que se produce la expansión del gasto pú-blico, el expendio es generoso, la política salarial igualmente desprendida y el empleo, particularmente estatal, dinámico133. Así, la siguiente estación del ciclo describe shocks externos (como la caída del Estaño en la década de 1980), la imposibilidad de realizar ajustes en lo fiscal y, al final del día, el crecimiento de la deuda a un nivel poco sostenible.

2. El súper ciclo de la década de 1970 se acomoda a la descripción hecha: precios altos para el petróleo y los minerales, además de la fuerte presencia

132 http://www.ypfb.gob.bo/es/otros/97-plan-de-inversiones133 Muchas políticas de gasto se repiten; en el pasado existieron pagos extraordinarios como el Bono Pa-

triótico. Hoy también existen reconocimientos extraordinarios como el segundo aguinaldo “Esfuerzo por Bolivia”.


209

de prestamistas (privados, bilaterales y multilaterales). Se produjo el creci-miento de los pasivos hasta el momento del choque fiscal que fue la caída abrupta del precio del estaño. Se cayó en una crisis de deuda que luego de algunos años impulsaría la búsqueda de la condonación. La inviabilidad fis-cal se construyó gradualmente con deuda durante la segunda mitad de los años setenta y fue después, bajo otra administración gubernamental, que se agudizó hasta el punto de la crisis.

3. Entre 2006 y 2008 Bolivia concretó la condonación de más de tres mil millo-nes de dólares y con eso logró bajar el peso de la deuda externa de MyLP, respecto del PIB, de más de 60 por ciento a cerca de 15. De entrada, esto dejó a la economía en una posición de deuda muy holgada, pero además los años de bonanza (2006-2015) y sus resultados económicos positivos complemen-taron lo anterior. La dinámica hizo crecer el PIB, las exportaciones, los ingre-sos fiscales y el superávit, de modo que cualquier indicador de sostenibilidad se tornó favorable. Es importante anotar que esta propicia posición de deuda se mantiene hasta el presente incluso luego de acceder a montos importantes de financiamiento externo, particularmente de MyLP multilateral.

4. El nuevo escenario post bonanza y la caída del precio del petróleo que in-fluye en la renta del gas caracterizan la inflexión del ciclo. Si se repitiera el rumbo sin el aprendizaje de los errores del pasado, lo previsible sería que el endeudamiento crezca para luego hacerse otra vez insostenible, y quizás después de varios dolores se llegaría nuevamente a una condonación.

5. La realidad es que los indicadores describen un punto de partida con mar-gen de maniobra. Desde esa perspectiva, la deuda externa de MyLP es no es un problema sino posiblemente una oportunidad para que el ciclo típico descrito previamente sea sustituido por una historia de sostenibilidad y balance fiscal. Al cierre de 2015 el saldo de la deuda representó el 18 por ciento del producto y menos de la mitad de las exportaciones totales de un solo año, lo que contrasta con los valores críticos previos.

6. La perspectiva fiscal es importante pues refleja la capacidad de repago del deudor que es el SPNF. En este ámbito, la dinámica de los pasados años ha significado una subida en ingresos que se ha traducido en superávit fiscal (ocho años consecutivos entre 2006 y 2013). Los ingresos fiscales se mul-tiplicaron: mientras que en 2001 representaban un peso equivalente al 55 por ciento del saldo de la deuda, en 2014 representan casi el 300 por ciento. Es como pensar que en 2001 los ingresos fiscales podrían haber pagado toda la deuda en dos años, mientras que en 2014 haría falta solamente un trimestre para liquidar este pasivo.

7. Sin embargo, al final del día lo que interesa en términos de sostenibilidad de deuda es que se logre un resultado fiscal primario positivo y suficiente


210

para pagar los intereses, de modo que esa deuda no se acumule o se tenga que acudir a nueva deuda para cubrir las obligaciones previas. Mirando esta condición con algo de detenimiento, resulta que, a pesar de lo positivo de los otros indicadores fiscales, el relativo al saldo primario alerta sobre la necesidad de lograr un equilibrio en el tiempo. Cuando se llega al escenario en el que no es posible cubrir el gasto público y la nueva deuda es directa o indirectamente usada para cubrir los intereses de la deuda previa, se in-curre en un sendero de insostenibilidad. Se cava un hueco para tapar otro.

8. El presente estudio ha desarrollado dos escenarios de proyección de la sostenibilidad para el periodo 2015-2025. Se evaluó cuál podría ser el com-portamiento de la deuda y su interrelación con el saldo fiscal primario bajo dos conjuntos diferentes de supuestos sobre variables clave como el crecimiento del producto, el ritmo de crecimiento del saldo de la deuda y resultado fiscal primario.

9. En el primero de esos escenarios, el caso base, se considera una senda agre-siva de crecimiento que parte en 5 por ciento en 2016 y llega a 5,8 en 2025. Este es el tipo de crecimiento que se plantea en el Plan de Desarrollo 2016-2020. Es un crecimiento alto en un escenario de precios internacionales que no anticipa una recuperación, sino más bien un enfriamiento en la mayoría de los países de Latinoamérica y los socios comerciales. Esta ruta demandaría un esfuerzo importante de inversiones, financiamiento y deuda, dado que el acceso a abundantes recursos de la renta de gas ya no sería posible.

10. En este escenario se asume que el endeudamiento llegaría al techo de 50 por ciento del PIB en 2025; supone tasas de crecimiento anuales de 25 por ciento en el saldo deudor para llegar a un valor final $us41.966 millones. Así, se habría llegado al umbral de seguridad respecto del PIB, pero desde la perspectiva fiscal implicaría un déficit global y primario a lo largo de todo el periodo. En este esquema sería poco probable un “acomodo” gra-dual de las finanzas públicas al escenario post bonanza. La deuda se acu-mularía puesto que una parte de los nuevos desembolsos serviría para el pago de obligaciones generadas por la deuda previamente contratada; en lo formal, se incurriría en un esquema Ponzi o crecimiento de bola de nieve. El déficit primario alcanzaría al 6,13 por ciento del PIB en 2025, mientras que considerando el servicio de la deuda el valor subiría a 7,17 por ciento; todos los años de la proyección esos déficits deberían ser cubiertos con nuevos desembolsos, y ello explica la subida del saldo a lo largo del perio-do. En suma, se estaría repitiendo el ciclo desde la bonanza, pasando por el endeudamiento para volver a la crisis.

11. El segundo escenario, el caso alternativo, considera una senda de crecimien-to del PIB más modesta y sintonizada con el contexto internacional, llegán-


211

dose a una tasa de 3,5 por ciento anual sostenida hasta 2025. Este tipo de crecimiento demandaría un esfuerzo de inversión menor respecto del caso anterior, al punto que el saldo de la deuda no excedería del 29 por ciento del PIB e inclusive podría estabilizarse alrededor del 25. Los primeros años será más necesario el financiamiento externo puesto que la brecha que deja la renta del gas no se podría sustituir de inmediato. Luego, la deuda crece a un ritmo menor debido a que este escenario asume que se realizará un trabajo suave de “acomodo” de las cuentas fiscales al nuevo escenario.

12. En este esquema la inversión pública es menor, pero también se impulsa-rían políticas para subir los ingresos fiscales no relativos al gas, además de ciertos frenos al crecimiento del gasto. Se pondría en marcha un programa de adaptación fiscal gradual. Recién a partir de 2021 se alcanzaría la meta de balance, generando superávits primarios suficientes para pagar el servi-cio de la deuda. El cociente Deuda/PIB cerraría en 2025 en 24,3 por ciento, frente a un valor que es el doble en el caso base. El crecimiento del saldo nominal de la deuda se estabilizaría alrededor del 6 por ciento, mientras que en el caso anterior se mantiene alto (25 por ciento anual).

13. El aporte de este ejercicio numérico consiste en hacer visibles dos trayec-torias de expansión de la deuda, partiendo de datos observables y reales que informan de una situación inicial muy favorable. El mensaje central tiene que ver con la necesidad de lograr sostenibilidad en la deuda, hecho que es posible cuando ésta crece dentro parámetros que permiten que los resultados fiscales sean suficientes.

14. La inversión pública con financiamiento multilateral estaría asegurando la acumulación de capital físico y humano en el mediano y largo plazo. Entre-tanto, la inversión en las empresas estratégicas estaría buscando rentas para financiar equidad y asegurar la estabilidad fiscal en el tiempo. Esto denota la importancia que debe tener el proceso de asignación de recursos limita-dos y la necesidad de lograr retornos efectivos. Exploradas las alternativas, son pocas las fuentes de financiamiento para estas inversiones: la emisión de deuda privada (que es la más costosa) y/o el acceso a financiamiento del BCB, que no es ilimitado, y la inversión extranjera que tiene limitaciones normativas para desarrollarse en estos sectores estratégicos.

15. La deuda del SPNF (empresas estatales) con el BCB ya es considerable; equivale a la mitad del total de la deuda externa del país con el resto del mundo y posiblemente los márgenes de maniobra son limitados en con-traste a lo que sucede con la deuda externa. La baja de reservas acelera la llegada a los límites de crédito al tiempo que una lenta subida de precios, por exceso de liquidez, pueden ser otra luz de alerta.


212

BIBLIOGRAFÍA

Blanchard, O.J. (1990) “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators”, OECD Economics Department Working Papers, No.79, OECD. Publishing. Paris, Abril 1990 p.34.

Cardona, A. (2010). “Sostenibilidad de la Deuda Pública Colombiana” Departa-mento Nacional De Planeación, República de Colombia.

Evia, JL. (2009) “Nivel Óptimo de Reservas Internacionales – Una estimación para el caso Boliviano”. Coloquios Económicos No 15. Fundación Milenio, La Paz, Bolivia.

Jeanne, O. y Ranciere, R. (2006) “The Optimal Level of International Reserves in EmergingMarkets Countries: Formulas and Applications”. IMFWorkingPaper06/229. Was-hington.

Londoño, F.A. (2014) “Viabilidad y sostenibilidad de la deuda pública en Co-lombia de acuerdo a su composición y comportamiento presentado en la dé-cada 2002 a 2012”. Universidad militar Nueva Granada Facultad de Ciencias Económicas. Colombia.


213

C&T+I EN TIEMPO DE BONANZA

Blithz Y. Lozada Pereira

El presente ensayo muestra que en más de diez años de gestión gubernamen-tal referida a la planificación, ejecución y evaluación de políticas científicas y tecnológicas, el Movimiento Al Socialismo, disponiendo de ingentes recursos financieros para desplegar y proyectar tales políticas, ha perdido una oportuni-dad única en la historia de Bolivia. No ha proyectado la ciencia, la tecnología y la innovación (C&T+I) en la dinamización económica de un ciclo ascendente. La ausencia de diseño, priorización, ejecución, evaluación y reconducción de las mencionadas políticas evidencian un grave desconocimiento de su impacto estratégico a largo plazo. La gestión en el rubro durante más de una década a cargo del gobierno del mismo partido muestra una innegable carencia de visión y de voluntad política para implementar políticas públicas expectables, sin que haya encaminado al país a escenarios deseables marcados por el desa-rrollo económico sustentable, en procura de mejores condiciones de vida y de bienestar social.

El autor asevera que como fue ingente el flujo de recursos financieros, así también es gigantesca la responsabilidad de los funcionarios de gobierno que cancelaron las ocasiones del momento, cuando debían asentar las bases de previsión y perspectiva estratégica de la C&T+I, para que graviten en forjar una nueva y expectable historia del país. El texto pone en evidencia la magnitud de dicha responsabilidad y del escenario que precipitó: la necesidad de que las futuras generaciones tengan que pagar el costo de las omisiones y errores del presente.


214

El lector encontrará en el texto cómo el conocimiento científico y la tec-nología tienen relevancia política y estratégica para la sociedad, cómo son factores determinantes para promover el desarrollo y la gratificación de la población; y cómo el gobierno actual los ha abordado. Se trata de las secuelas y efectos socio-económicos a los que dan lugar las políticas científicas y tecno-lógicas de los gobiernos; cómo los gobiernos despliegan sus políticas cuando las tienen; con qué intenciones y según qué intuiciones. Se trata de cómo las conciben, auspiciosa o demagógicamente; si las proyectan a mediano y largo plazo, o si solo las usan como una ventaja instantánea. Este ensayo muestra el conocimiento bajo la lupa de la evaluación de las políticas científicas y tec-nológicas del gobierno; que en el caso boliviano se acerca actualmente a una docena de años de gestión.

El gobierno del Movimiento Al Socialismo perdió la gran oportunidad histó-rica brindada por la bonanza que se produjo por más de diez años. Solo ha se-guido un guion marcado por el enfrentamiento ideológico, el descrédito de las universidades públicas y el desprecio del conocimiento científico y tecnológico universal. En lugar de incrementar los recursos del Estado invirtiendo progre-sivamente mayores caudales financieros en investigación y desarrollo experi-mental (I+D); en vez de procurar la mejora de la calidad de la educación con esencia científica en el nivel secundario; en lugar de estimular la competencia de conocimiento científicos promoviendo los talentos individuales; en vez de aunar los esfuerzos de la universidad, la empresa y el Estado para desplegar servicios técnicos y científicos; en lugar de generar condiciones propicias para la innovación; en fin, en vez de crear mecanismos institucionales adecuados, legales y administrativos que permitan la promoción y el resguardo de C&T+I; el gobierno ha asfixiado las posibilidades auspiciosas de desarrollo, ha malgas-tado los recursos financieros y ha restringido un rubro de importancia estraté-gica a un plano ramplón de intereses ideológicos y de culto a la personalidad.

Es lamentable que una oportunidad histórica como fue la bonanza de una década no haya sido encauzada con la asignación de recursos financieros y la implementación de políticas públicas para la formación de alto nivel y el estímulo del factor humano, principal componente del desarrollo. En lugar de la promoción de talentos como política indispensable orientada a generar co-nocimiento científico y tecnológico; en vez de promover la investigación y la implementación de cadenas productivas prioritarias; durante diez años y más, ha prevalecido la retórica, la instrumentación propagandística y la primacía de intereses simbólicos y electorales, condenando a que independientemente de los ciclos globales, Bolivia no consolide expectativas macro-económicas sustentadas en su propia capacidad cognoscitiva orientada a la competencia global.


215

Como todo país, Bolivia tiene potencialidades y oportunidades en lo con-cerniente tanto al factor humano como a la riqueza natural. Sin embargo, para que su potencial latente se dinamice en pro del desarrollo, el crecimiento, la prosperidad y el bienestar son imprescindibles políticas inteligentes y transpa-rentes con prospectiva a largo plazo. La situación creada por el gobierno sobre el estado de la C&T+I en más de diez años de gestión no proyecta independen-cia alguna del nuevo imperio chino ni del remozado imperio ruso, no cristaliza logros para revertir la dependencia tecnológica obsolescente, no ha construido estructuras económicas con valor cognoscitivo alternativas al extractivismo; no ha enfrentado la pobreza, la informalidad ni el subdesarrollo del país con visión estratégica ni ha forjado la cultura boliviana asertivamente con una iden-tidad que se sienta capaz de competir en cualquier escenario mundial ante el actor internacional que se presente.

Una evidencia de que el gobierno es consciente de que no ha promovido eficientemente el ciclo de gestión de las políticas C&T+I es su renuencia a ela-borar indicadores y de remitirlos a las entidades internacionales, porque al com-pararlas con cualquier país sudamericano pondrían al descubierto su deficiencia e incompetencia en el rubro. Se niega a elaborar indicadores sobre el gasto en I+D, información pública de solicitud y otorgamiento de patentes, cantidad de profesionales titulados a nivel de postgrado e investigadores en ejercicio a tiem-po completo y dedicación exclusiva. Complementaria a tales carencias, tampoco existen cifras por ejemplo de medición de las competencias científicas de los estudiantes de secundaria ni de la evaluación de los bachilleres.

Con la negativa del gobierno, Bolivia aparece en blanco en los cuadros de datos internacionales; en tanto que la carencia de una agenda pública en el rubro, permite al gobierno llevar a cabo discrecionalmente cualquier actividad que rinda utilidad instantánea, manipulando cualquier imagen como si fuese una encomiable concreción científica o tecnológica. La renuencia a la transpa-rencia, la falta de información y la carencia de planificación condenan al país a cancelar cualquier gestión de conocimiento, racional y moderna, manteniendo la esmirriada producción científica, mayoritariamente universitaria, como un factor despreciable, inútil para cambiar una estructura económica anquilosada y una cultura política conservadora y tradicional.

Si ha de existir algún futuro científico y tecnológico expectable para Boli-via, un futuro marcado por la investigación como medio y fin en sí misma; si existiese un escenario de invención e implementación de procesos de innova-ción; un mundo en el que el Bolivia no dependa política ni económicamente de ninguna potencia tecnológica, un escenario en el que compita con los paí-ses de mayor desarrollo de la sociedad del conocimiento; con certeza cabe afir-marse que dicho futuro no será el resultado de las acciones del actual partido


216

gobernante durante más de diez años. Es decir, hipotética y remotamente, si por cambios afortunados y acontecimientos azarosos se prefigurara un cuadro de sustento cognitivo, proyectándose un escenario propicio para las próximas generaciones de bolivianos; entonces ese logro venturoso no será el producto de la gestión del MAS, régimen que permaneció en el gobierno el mayor tiem-po en la historia de Bolivia.

1. Relevancia histórica de la C&T+I

Dimensionar objetivamente el impacto de una gestión planificada, honesta e inteligente de la C&T+I solo es posible si se comprende su relevancia en ciclos económicos de larga duración. Los contenidos esenciales de la teoría de los ciclos económicos han sido desarrollados por varios pensadores de muy distintos contextos, tanto en el siglo XX como en la actualidad. Entre ellos destacan, por ejemplo, el ruso Nicolai Kondratieff (1935) asesinado por la dictadura de Stalin a fines de los años treinta; el austriaco Joseph Schum-peter (1939) que descolló en la misma década y en los años cuarenta; el economista, historiador y político belga de tendencia marxista Ernest Mandel (1979) que escribió en los años ochenta; y recientemente, los alemanes Leo y Simone Nefiodow (2014). Se incluyen en la lista Clement Juglar que extendió las ondas económicas a la sociedad; además de Arthur Spiethoff y Joseph Kit-chin (Dos Santos, 1997; Kalecky, 1954) que se ocuparon de las ondas largas y cortas, respectivamente.

La teoría de los ciclos ofrece una explicación histórica y estadística de los movimientos económicos como un sistema de alternancia global. En la eco-nomía mundial, a un periodo de prosperidad seguiría otro, invariablemente de depresión; aunque es necesario distinguir que los procesos macroscópicos incluirían ciclos cortos con sus propios altibajos de carácter microscópico. Lo importante respecto de la gestión de la C&T+I, es que la prosperidad se di-namizaría gracias al conocimiento científico, al desarrollo tecnológico y a las innovaciones que diferentes actores llevarían adelante. Así, por ejemplo, los empresarios constituirían un factor dinámico clave para las economías locales. Hay varios ejemplos en los que se apoya esta teoría. Después de la gestación y profusión de los ferrocarriles en Estados Unidos e Inglaterra, la innovación produjo un auge económico de tal magnitud, que en pocos años se transforma-ron definitivamente, la agricultura y la industria; dándose cambios inmensos en la población, la economía y la vida social, con impacto notorio en la creación de plantas de accesorios y de unidades subsidiarias.


217

Pese a las diferencias entre los distintos teóricos de los ciclos económicos; los procesos hasta la actualidad desde el surgimiento del capitalismo, habrían desplegado cinco grandes ondas, de manera que estaríamos viviendo la sexta. Se las llama “ondas K” en honor a Kondratieff. Cada proceso de ascenso de la economía habría estado precedido por decisivos descubrimientos científicos, desarrollo tecnológico y la afirmación social exitosa de innovaciones clave. La primera onda K de 1780 a 1850, coincidió con la Revolución Industrial; la segunda, de 1850 a 1890, fue la era mecánica con el ferrocarril como su em-blema; la tercera onda K, de 1890 a 1935, fue la era de la electricidad y la quí-mica forjada con la innovación de la electrotécnica. La cuarta onda K, de 1935 a 1980, es la era de la auto-locomoción, la petroquímica y la química orgánica basada en el petróleo; estos factores dinamizaron la producción agrícola, los semiconductores, los plásticos, las fibras sintéticas y los fertilizantes; además de la televisión, la electrónica y la industria nuclear, con repunte de la aviación comercial, el aire acondicionado y la revolución verde. También se dio el desa-rrollo intensivo de complejos industriales y militares.

En la quinta onda K, de 1980 a 2010, se dieron las tecnologías de la infor-mación y la comunicación, además de las innovaciones en ordenadores, redes y telecomunicaciones. Es la era de la fibra óptica e Internet; los robots indus-triales y la inteligencia artificial; la era de las computadoras personales, el co-mercio electrónico, la comunicación inalámbrica y la búsqueda de supremacía fuera del planeta, teniendo relevancia la ocupación con la salud. Finalmente, la sexta onda K se desarrollaría después de la crisis de 2008; los factores que la dinamizarían presentándose como los rubros decisivos del futuro serían la tec-nología medio-ambiental, la nano-bio-tecnología y el dominio completo de la salud. Así serán decisivas la manipulación de las estructuras moleculares para tener nuevos materiales y máquinas; la obtención de productos a partir del uso celular de organismos vivos, la producción inédita de energía y la creación, al-macenamiento, protección, uso, procesamiento, recuperación y transmisión de datos, además de la info-tecnología (Ferrer, 2013; Fernós, 2005).

Respecto de los ámbitos de investigación científica del futuro cabe remarcar lo siguiente: el tiempo actual es la era de los aerogeneradores, de las sondas espaciales y de los microchips con múltiples y al parecer, infinitas aplicaciones; es la era de las impresoras 3D capaces de “imprimir” partes biológicas, de la decodificación completa del genoma humano y de los implantes electrónicos biodegradables; es el mundo de la fibra óptica y la comunicación inalámbrica, las mega-construcciones monstruosas e imbatibles, de las más sofisticadas y diminutas cámaras y teléfonos inteligentes, y de una inacabable diversidad de naves, dispositivos y artefactos, sean terrestres, subterráneos, aéreos, marinos, submarinos o espaciales.


218

Respecto de las profesiones decisivas para el desarrollo económico futuro y el bienestar social, serían las siguientes: agrónicos (agricultores que aplican la informática), acuicultores (expertos en crianza de plantas o animales en el agua); holografistas (expertos en información y comunicación tridimensional); moleculistas (manipuladores de nuevos materiales y fibras sintéticas); ciber-nautas (informáticos de redes virtuales); clonadores (creadores de réplicas ge-néticas de alimentos, animales o seres humanos); y psico-estetas (que cambian el aspecto y carácter de las personas). Además, se incluirían muchos otros como los recicladores, los técnicos en robótica, los bio-tecnólogos, los expertos en combustibles no fósiles, los farmacólogos y los epidemiólogos de campo.

En resumen, conocer las tendencias de las ondas K es la base para generar e implementar políticas científicas y tecnológicas de cara al futuro; es impres-cindible saber qué hay que investigar para el mundo de mañana; por ejemplo, que la era del petróleo llegará a su fin relativamente pronto, que la energía nuclear no es rentable y que los países que formen a sus científicos, ingenieros y técnicos en las disciplinas y sub-disciplinas cruciales, ocuparán los sitiales su-periores en el desarrollo económico, el crecimiento y el bienestar. Sobra como ejemplos ostensivos, que la Fundación Rockefeller por ejemplo, después de un siglo y varias décadas de una historia de poderío económico mundial abando-na hoy el negocio del petróleo y que la economía más desarrollada de Europa, la alemana, está incentivando financieramente, la investigación e inversión en energías limpias en detrimento de la energía de origen fósil; se apresura en abandonar el rubro emblemático y representativo de la cuarta ola ubicándose en el primer lugar mundial de fomento de la energética sustentable.

Quienes creen que el “progreso” o la supuesta “liberación” científica radica solamente en multiplicar símbolos desarrollistas como un satélite o un centro nuclear, desconocen, sin duda, el contenido de la teoría de las ondas K. Sus acciones están condenadas a que no tengan relevancia sostenible, sean social-mente inútiles para el futuro y que atenten contra cualquier posibilidad de bienestar, con el riesgo agravante de daño al medio ambiente y a la población. Además, tales decisiones condenan a la sociedad a que sufra las consecuencias de acciones marcadas por la ausencia de preparación y conocimiento, motiva-das por el interés inmediato de facciones o personas, que aparece ajeno a las proyecciones sociales sustentables y al quehacer de la C&T+I; medios que son decisivos e imprescindibles para construir el bienestar futuro.

Que las acciones ignaras e irresponsables se den en un contexto de bonan-za, agrava todavía más la situación, debido a que los recursos financieros que podrían haber servido para el desarrollo de la C&T+I en prospectiva de mejo-rar la docencia, proyectar estratégicamente la investigación y hacer de los ser-vicios útiles actividades de mejora de la calidad de vida, no se han empleado


219

inteligente ni estratégicamente, negando el futuro auspicioso para el país y la población. Acciones rebosantes de propaganda que hacen un culto desmesura-do a la personalidad, apenas son gastos fútiles mostrativos de la megalomanía, la zalamería y la ceguera de quienes los deciden. Así, quienes toman decisio-nes políticas deben saber que a los periodos de ascenso económico siguen invariablemente los ciclos de depresión, y que después de la bonanza se dará históricamente la escasez; y que lo que su estulticia no previó en el momento indicado anticipando las situaciones indeseables después de la bonanza, la pa-garán los ciudadanos en el futuro, soportando la depresión, la crisis, el pánico, la escasez y todos los contenidos detestables en la debacle del ciclo.

El estudio en larga duración de la economía muestra la inevitabilidad de los periodos de descenso. La debacle puede darse cada tres, nueve, 17, 25, 50, 250 o 500 años aconteciendo en países centrales o en la periferia. Si se trata de la depresión general, los ascensos son débiles y cortos, con crisis muy fuertes y recesiones prolongadas. El Pánico de 1873 en Estados Unidos fue contra-cíclico de la economía global y estuvo marcado por la guerra civil; por otra parte, hay varios casos locales en el siglo XX que muestran tasas de crecimiento sostenido mientras que a nivel macroscópico se dieron periodos globales de descenso de la economía. Por lo demás, la Gran Depresión de 1929 consumió la tercera onda larga de la economía mundial afectando la economía hasta el inicio de la Segunda Guerra Mundial. Se caracteriza porque hubo la abrupta reducción de la renta nacional y el desmoronamiento de los precios, el comercio y los ingresos. La industria pesada y la construcción se paralizaron, la agricultura tuvo precios bajos, colapsó el patrón oro y se dieron fugas inmensas de capital; los precios de las materias primas se desplomaron y los países de la periferia perdieron sus reservas y depreciaron sus monedas.

Las crisis del petróleo de 1973 y 1980 expresaron la debacle de la cuarta onda K; en tanto que la crisis financiera de 2008 fue de la debacle de quinta onda K. En 1973, el precio del petróleo se cuadruplicó con inflación y recesión en varios países embargados, recayendo los efectos con mayor gravedad sobre los grupos marginados, los ancianos y los trabajadores jóvenes; hubo despidos masivos, se redujo la producción y se dio el cierre de instituciones. La segunda crisis del petróleo en 1979 y en 1980 dio lugar a que se restringiera el consu-mo de gasolina, la especulación cundiera y los precios se dispararan. La crisis financiera de 2008 es la debacle de la quinta onda K, dio lugar al colapso de la economía por el estallido de la burbuja inmobiliaria en 2006 y de la crisis de las hipotecas en 2007. Hubo pérdidas, quiebra de bancos, iliquidez, múltiples derrumbes bursátiles y escasez alimentaria. También inflación, incremento del precio del petróleo y estancamiento del crédito en un contexto de desconfianza y caída de mercados de valores. La recesión, la pérdida de empleo, las quiebras


220

de bancos de inversión y el incremento del costo de vida fueron galopantes. Cundió la especulación, peligraron las sociedades hipotecarias, hubo pánico financiero, compras de bancos a mitad de precio y colapso generalizado en varias partes del mundo. Se nacionalizaron bancos, cayeron los precios de las viviendas y el dólar se depreció. Millones de personas perdieron sus hogares, la bancarrota fue inevitable, numerosas trasnacionales quebraron y cundió la desconfianza en el sistema financiero, dándose inclusive el rescate de econo-mías europeas.

Por lo demás, sin embargo, cabe remarcarse que los más importantes pro-totipos científicos no proceden de una gestión para la paz y el bienestar, sino de la planificación para la guerra en contextos militares. Desde el proyecto Manhattan realizado a mediados de los años cuarenta (Busch: 1944), varios programas se llevaron a cabo intensivamente con el propósito de alcanzar su-premacía militar. El ejemplo típico se refiere a la bomba atómica, apareciendo bastante tarde, el uso civil de la energía nuclear. Lo propio aconteció respecto de lo que serían posteriormente las computadoras e inclusive el Internet. Y la lista parece no tener fin: el radar, los submarinos, los vehículos todo terreno, las radios de comunicación, los drones y el GPS; además de la inmensa e in-acabable variedad de armas, bombas, proyectiles, aviones, barcos y tanques de guerra. Tales invenciones se desplazaron con celeridad al mundo civil, inclu-yendo otras como la gabardina, la comida enlatada y los bolígrafos. Esto de-muestra en contra de cualquier visión ingenuamente maniquea, que no existe en sí, ciencia “buena” ni ciencia “mala”: finalidades políticas y militares pueden auspiciarla intensivamente teniendo a ultranza, utilidad civil.

El conocimiento científico ha sido en gran medida auspiciado bélicamente en la historia, porque su valor radica en las aplicaciones inmediatas que emer-gen como tecnología militar. No existe una ciencia para la “opresión” y otra para la “liberación”. El conocimiento ha sido una competencia por el poder y lo que está en juego no es la verdad por sí misma, sino el poderío militar como base del dominio político. Sociedades dependientes, carentes de inven-tiva, carentes de planificación, gestión y auspicio del conocimiento científico con aplicaciones bélicas, apenas son históricamente, sociedades subsidiarias, derrotadas y colonizadas que jamás competirán con las grandes potencias de la historia, y a lo sumo apenas podrán alinearse con alguna. Solamente podrán aspirar a depender de otro imperio en reemplazo del anterior; eternizando que sus dirigentes a lo único que aspiren sea a prorrogarse en el poder para satis-facer sus ansias de enriquecimiento propio y de sus adláteres. Así, no resulta extraño sino perfectamente comprensible, que en tales sociedades desdichadas cunda la demagogia y que las “acciones de gobierno” apenas sean hipérboles de lo que debía crearse e implementarse como políticas científicas y tecno-


221

lógicas serias. Estas sociedades, gracias a sus líderes, están condenadas a ser históricamente o las víctimas sempiternas de la dominación y el colonialismo impuesto por unos y otros; o los recintos de la dependencia, el retraso, la de-magogia y la incapacidad absoluta de competir efectivamente, contra los due-ños del mundo en el ámbito que pone en juego las capacidades individuales y colectivas: la ciencias y la tecnología (Galindo et al, 2012; Credé et al, 1998; Genta, 2008; Sen, 1998; Sebastián, 1997).

Por otra parte, cabe también afirmar que el azar es también un factor de descubrimiento científico. Al respecto, cabe hacer una digresión. Quienes des-cubrieron alguna ley científica o desarrollaron un prototipo tecnológico por casualidad, no lo hicieron en contextos desvinculados a la investigación y el conocimiento. Wilhelm Röntgen descubrió los rayos X mientras realizaba sus pesquisas como científico, lo propio se debe decir de Sir Alexander Fleming que descubrió la penicilina, Charles Goodyear que encontró casualmente la fórmula de la vulcanización, Percy Spencer que inventó el horno a microondas y Jacques Brandemberg que descubrió el papel celofán. Inclusive las pastillas de viagra fueron descubiertas por casualidad. Cabe también hacer mención al sueño de August Kekule que le inspiró elaborar la fórmula del benceno: el tema lo obsesionaba.

Además, hay algunos casos que son el producto de la tenacidad, de la pla-nificación detallada y la ejecución minuciosa de métodos obsesivos. En estos casos, el resultado muestra procesos que tratan de cubrir todas las posibilida-des hasta llegar a lo esencial; considérese al respecto, por ejemplo, la bombilla eléctrica de Thomas Alba Edison. Así, hay muchos descubrimientos significati-vos porque los científicos los plasmaron por la observación, inspiración y crea-tividad, dando lugar a nuevos conocimientos; considérese por ejemplo, la in-vención del teléfono a partir de las observaciones que hizo Alexander Graham Bell de los huesecillos del oído; o la formulación de la ley del péndulo gracias a las observaciones de Galileo del movimiento de una lámpara en la catedral de Pisa. En todos los casos, para que se dé el azar, se requiere de científicos talentosos ocupados en la investigación. Si la sociedad no promueve la investi-gación y el trabajo en centros, talleres y laboratorios, es obvio que no habrá ni por casualidad ni por sueño alguno, ningún descubrimiento. Si la sociedad lo hace marginal o demagógicamente, dada la distribución estadística de talentos, siempre aparecerá algún genio pese a las circunstancias adversas. Pero, queda absolutamente claro que el talento no representa en ninguna medida, el pro-ducto de cualesquier políticas de gobierno; al contrario, tal genialidad se daría a pesar de la eventual estulticia gubernamental.

Que las grandes innovaciones que afirmaron el capitalismo, por ejem-plo de Estados Unidos, estuvieron dirigidas por intereses económicos de


222

personajes ambiciosos e inescrupulosos; tampoco invalida la necesidad de diseñar y llevar a cabo políticas científicas y tecnológicas. Por el contrario, que Cornelius Vanderbilt, John Rockefeller, Andrew Carnegie, J. P. Morgan y Henry Ford hayan dinamizado la economía de Estados Unidos durante más de un siglo y todavía sus corporaciones tengan enorme poder económico y político hoy día, muestra que no es la planificación centralizada por el Estado sobre contenidos impuestos lo que produce innovaciones, grandes ganancias y cambios sociales de envergadura.

La codicia, las luchas de poder que incluyeron la posibilidad de impo-ner presidentes, la concentración inaudita de la riqueza, la competencia y la destrucción de los competidores han sido entre otras acciones y actitudes extremas, las causas para que se constituya el poder económico y cognitivo estadounidense. Tal es el origen y afirmación histórica de industrias dedica-das a la navegación, los ferrocarriles, el petróleo, el acero, la energía eléctrica, los automóviles y las finanzas. Como se consolidó la acumulación originaria de capital en el siglo XVI, impregnada de la sangre y el lodo de la explotación y el colonialismo; así también las innovaciones tecnológicas y el desarrollo de las principales industrias del capital en los siglos XIX y XX en Estados Unidos está teñido con las acciones inescrupulosas, cínicas y hasta criminales de los grandes forjadores de fortunas privadas; asentándose las bases sólidas de la modernidad capitalista. No conocer o peor, no reconocer esto, es lo que lleva a la demagogia convirtiendo al progreso científico en un presuntuoso discurso pletórico de ficción. Por el contrario, hoy más que en cualquier otra época, las políticas del rubro deberían estimular la competencia, y aunque integren los intereses codiciosos de los empresarios, deberían regular su en-riquecimiento, generando efectos multiplicadores que tengan impacto eco-nómico, tanto inmediatamente como en el futuro. Esto es lo que no se logra con decisiones centralizadas, con la exclusión de actores y con la fanfarria de actividades destinadas a confundir y a seducir a quienes no tienen la mínima capacidad de ver más allá de las apariencias, descubriendo el costo social de determinadas políticas o denunciando las tácticas inconsecuentes y de mani-pulación de otras.

2. Elaboración de indicadores de C&T+I

Para toda política pública, incluidas las que conciernen a la C&T+I, son múlti-ples los beneficios y los usos a los que dan lugar los indicadores. Tener infor-mación, procesarla como datos y sistematizarla de manera notable y clara sirve para definir, contrastar, implementar y evaluar las políticas. Los datos facilitan


223

una visión objetiva de parte de la realidad y descubren las necesidades en dis-tintos ámbitos y según diferentes puntos de vista.

El diagnóstico de problemas permite la formulación de políticas que se articulan de acuerdo a la visión y prioridad de la autoridad política. Reali-zar actividades de gobierno sin contar con dicha información y construcción de datos, supone invariablemente, que las decisiones se tomen intuitivamente respondiendo sea a intereses personales o de facción de cualquier tipo, o sea para amenguar el clima de demandas, presiones y movilizaciones que se anun-cie y avecina. En un contexto social marcado por la irrupción, el apremio y la coacción social; sin duda que parte de las acciones gubernamentales deben considerar como urgente responder a tal apronte. Sin embargo, que cualquier gobierno solo se conduzca por intuición sin atender a los datos estadísticos que provean imágenes parcialmente objetivas, convierte a su gestión en una sucesión de actividades que es posible que tengan rédito por ser asistencialis-tas, que constituyan clientes por su carácter de prebenda y que inclusive tejan eficientes redes de corrupción; pero es imposible afirmar que dicha gestión realice políticas públicas de manera racional y moderna.

Los datos sirven para evaluar la efectividad de las políticas públicas de acuerdo a las metas inicialmente proyectadas y las efectivamente alcanzadas. Una buena gestión, racional y moderna, obtiene información y la cristaliza en expresiones concisas de datos, como info-grafías por ejemplo, mostrando la eficiencia de la administración que habría realizado. Definidas las políticas gra-cias al diagnóstico de la realidad social, implementadas según las prioridades de su propia visión ideológica, el gobierno es el actor institucional más intere-sado en obtener nuevos datos que le muestren la efectividad de su gestión y la corrección de su elección al preferir las políticas que implementó y desechar las que desestimó. Sea que los nuevos datos muestren o no una situación ex-pectable según las esperanzas de las propias políticas, evaluarlas es razonable solo contando con indicadores que permitan advertir la variación de la situa-ción inicial respecto de la final. Si el cambio es encomiable, la prosecución de las mismas políticas o de otras de continuación a las primeras, es un imperativo para el gobierno; de esta manera, se trazan políticas de largo alcance que con-soliden efectivamente nuevas realidades sociales, ideológicas y económicas. Si los resultados no satisficiesen las mínimas expectativas inicialmente proyecta-das, la evaluación también sería provechosa porque pondría en evidencia al gobierno y a la sociedad el error de haberlas elegido e implementando siendo evidente la necesidad de cambio de marcha en el rubro respectivo.

En resumen, los datos evidenciados en indicadores son imprescindibles para los procesos cíclicos de construcción de políticas públicas, para la de-finición de su elección y prioridad y para la evaluación de su implementa-


224

ción. No construirlos por el contrario, apaña la arbitrariedad, hace perder de vista las metas, objetivos y propósitos de las tareas, actividades, proyectos y programas gubernamentales; y ofrece el escenario más cómodo para que el gobierne no ceje en su propósito de elogiarse a sí mismo, haciendo refe-rencia solo a aspectos susceptibles de ser sesgados. Así, el gobierno aplasta la transparencia y precipita las consecuencias de la venalidad potencial y el alto riesgo, volviéndose invulnerable a las críticas, puesto que no existe un tribunal racional de comparecencia que juzgue su eficiencia o incompetencia, tribunal en el que las pruebas serían para uno u otro propósito, la existencia de datos e indicadores.

Probablemente, la inexistencia, falsificación, manipulación o tergiversación de la información, los datos y los indicadores, ofrece su más expectable be-neficio para ejercer funciones marcadas por la opacidad en lo concerniente a la comparación y contraste con otros actores y resultados de similar valor en el mismo nivel. En este sentido, por ejemplo, si un país no tiene indicadores estandarizados referidos a la capacidad de los estudiantes de 15 años de com-prender un texto en su lengua materna (la prueba PISA para poner el caso); es imposible comparar la calidad de la educación. Lo propio vale si tales estu-diantes son capaces o no de realizar, por ejemplo, cálculo elemental de regla de tres. El ambiente de cultura institucional que crea la omisión, es el mejor para no explicitar las debilidades de la educación científica. Todos, el gobier-no, el sindicato, los profesores, los padres de los estudiantes, los alumnos y el conjunto de la comunidad educativa se miente y se sienten impávidos frente a una realidad vergonzosa: los jóvenes próximos a ser bachilleres no saben leer, escribir y son incapaces de realizar operaciones aritméticas elementales.

Evadir la comparación internacional que solo se da a través de indicado-res estandarizados, es la forma más cómoda de regodearse en la paupérrima calidad científica de la educación, dándose la posibilidad de la mayor y extre-ma obsecuencia y cinismo. Esto se produce al pretender convertir semejante situación vergonzosa en una virtud. Es la mejor manera de promover el con-servadurismo e inclusive la decadencia, es el modo efectivo cómo actividades, gestiones y desempeños mediocres ocultan su clientelismo, arbitrariedad y demagogia sin que se advierta de modo alguno, el mínimo rasgo de valen-tía para ver cuán extrema es la realidad inmediata, lo que solo se consuma al compararla internacionalmente. Que a renglón seguido los politicastros se engolosinen con discursos retóricos que nadie cree y muchos repiten es una consecuencia invariable de la cultura institucional forjada y manipulada. Tal es el secreto detrás de la supuesta aversión a los indicadores.

Pese a que Bolivia es parte de varias redes internacionales y ha suscri-to acuerdos con las naciones del mundo orientadas a cimentarse de modo


225

racional y moderno, las autoridades encargadas del país se han negado sis-temáticamente y sin excepción desde 2003, a elaborar indicadores de I+D. Hay varias entidades internacionales encargadas de la sistematización de la información como datos útiles para las políticas de C&T+I; cabe mencionar por ejemplo, a la Organización de Estados Iberoamericanos, la UNESCO, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, la Comisión Económica para América Latina, el Banco Mundial, el Mercosur y otras. Por lo demás, si bien hay una cantidad grande de entidades ocupadas también en comparar los indicadores a nivel internacional; su construcción y estanda-rización ha tenido como actor protagónico en la región desde mediados de los años noventa, a la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoame-ricana/Interamericana. Con sede en Buenos Aires, dicha Red ha articulado el trabajo institucional de la Organización de los Estados Americanos y ha recibido el apoyo financiero del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tec-nología para el Desarrollo con sede en España.

La Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interame-ricana (RICyT) ha publicado regularmente desde los años noventa y actualmen-te lo hace de modo permanente en su sitio web, indicadores estandarizados de América Latina y el Caribe (ALC) que corresponden a 24 países, incluyendo Estados Unidos, Canadá, España y Portugal. La publicación electrónica tiene dos años de retraso, quedando actualmente a disposición gratuita del usuario, los datos a veces desde 1990 hasta el año 2015. Comprenden seis ámbitos de indicadores estandarizados de I+D que se distribuyen según lo siguiente:

En primer lugar, los indicadores de contexto que abarcan información sobre el Producto Interno Bruto (PIB) y la población del país, diferencian-do la población económicamente activa (PEA). En segundo lugar están los indicadores de insumo, es decir, los datos referidos a lo que las Actividades Científicas y Tecnológicas (ACT), la C&T y la I+D absorben en recursos fi-nancieros (donde son relevantes el porcentaje de gasto del PIB para C&T, el gasto en I+D y el gasto en ACT por sector de ejecución), y en recursos huma-nos (aquí destaca el personal en C&T equivalente a jornada completa (EJC) y los investigadores por sector de empleo, disciplina científica y nivel de formación). El tercer grupo de indicadores estandarizados se refiere al núme-ro de graduados en educación superior, desglosándose los datos en el nivel de licenciatura, maestría y doctorado. Los indicadores de patentes incluyen la información de solicitud de patentes, número de patentes otorgadas, tasa de dependencia, tasa de inventiva y coeficiente de invención. Finalmente, el quinto grupo de indicadores es el bibliométrico. Incluye datos referidos a publicaciones indexadas en distintos índices, por ejemplo, Science Citation Index (SCI), Pascal, Compendex, Chemical Abstracts, Medline y otros. Aparte


226

del número absoluto de publicaciones anuales por disciplina, los datos inclu-yen relaciones porcentuales considerando por ejemplo, la población del país y las publicaciones por cada cien investigadores. También los datos muestran el costo de cada artículo indexado respecto al PIB y en comparación al pre-supuesto de I+D.

Desde fines de los noventa hasta el año 2002, la Secretaría de Ciencia y Tecnología dependiente del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) ha remitido a la RICyT información sobre los indicadores del ru-bro. Fue el esfuerzo personal a la cabeza de una unidad universitaria ante la carencia de atención y cumplimiento de funciones de parte de instancias gubernamentales. Por lo demás, dicha información no fue elaborada de ma-nera rigurosa siguiendo por ejemplo los lineamientos del Manual de Frascati (OCDE, 2015) habiendo sido criticada. Con todo, es información oficial que puso a Bolivia en el mapa regional de la C&T. Sin embargo, desde 2003, se ha dado una carencia permanente e intencional de elaboración y remisión de indicadores de I+D. La RICyT frente a esta situación que se extendió durante seis años seguidos, realizó estudios y consultas para obtener datos “proxi” que permitiesen estimar ciertos indicadores. Así, los años 2009 y 2010 en algo cambió la situación anteriormente prevalente. Cabe destacarse, por otra parte, que algunos indicadores se construyen independientemente de la ela-boración u omisión del gobierno. Tal es el caso de los datos bibliométricos (RICyT, 2001) que refieren las publicaciones indexadas en periodos anuales. Son los propios índices de inclusión de artículos científicos, por ejemplo SCI, los que tienen la información respectiva. De todas formas, de los 24 países en la red, Bolivia es el que presenta la menor cantidad de datos e indicadores con el agravante de que la información disponible no está exenta de escepti-cismo respecto a su valor y fidelidad.

En lo concerniente al periodo de 2006 a 2015, la información de la RICyT sobre Bolivia presenta las siguientes características en sus cuadros compa-rativos. Respecto de los indicadores de contexto, la información de Bolivia está completa porque se trata de datos macroeconómicos y demográficos que, en esta parte, no están relacionados con el rubro. En el segundo gru-po de datos, los indicadores de insumo, el gasto de cada país en ciencia y tecnología o el porcentaje de la inversión del PIB en C&T ofrecen escasa información: el último dato es de 2009 (0,16% del PIB). El reciente libro anual de la RICyT, El estado de la ciencia 2016, en la info-grafía copiada a continuación, excluye a Bolivia porque los datos de la mayor parte de los países corresponden a 2014.


227

INVERSIÓN DEL PORCENTAJE DEL PIB EN I+D DE 27 PAÍSES DEL MUNDO EN 2014

CoreaIsraelJapón

FinlandiaAlemania

Estados UnidosFranciaChina

CanadáPortugal

ItaliaBrasil

EspañaIberoamérica

ALCArgentina

Costa RiacaMéxico

Puerto RicoCubaChile

EcuadorUruguay

ColombiaPerú

ParaguayEl Salvador

Trinidad y TobagoPanamá

4,29%4,10%

3,58%3,17%

2,86%2,73%

2,25%2,04%

1,61%1,28%1,28%

1,24%1,23%

0,86%0,75%

0,64%0,56%

0,54%0,44%0,42%0,39%

0,35%0,34%

0,25%0,14%

0,10%0,08%0,08%0,07%

0 0,50% 1,00% 1,50% 2,00% 2,50% 3,00% 3,50% 4,00% 4,50%Fuente: El estado de la ciencia 2016 (RICyT, 2016: 21).

Nótese que la gráfica no indica “gasto” sino “inversión”, entendiendo precisa-mente que los recursos destinados a la ciencia y la tecnología reditúan con creces, beneficios no solo de orden financiero, sino en la formación del factor humano, el desarrollo y el bienestar. En segundo lugar, corresponde a los paí-ses industrializados el empleo de mayor porcentaje del PIB para I+D. Tal es el caso, por ejemplo, de Corea del Sur, Israel, Japón, Finlandia, Alemania y Esta-dos Unidos entre otras potencias. Portugal y España se encuentran también en una ubicación expectable. Por su parte, Brasil como la primera economía de la región, integrante de los países emergentes del grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) destina el más alto porcentaje de su PIB para I+D entre los países de América Latina y el Caribe, superando inclusive a España.


228

En el grupo de indicadores de insumo, la información disponible de Bolivia sobre el gasto en I+D por investigador, ofrece solamente el dato del año 2009 en el periodo estudiado. Bolivia gastó la cifra más baja de ALC en C&T per cá-pita de investigador EJC: 25 mil dólares anuales. Brasil gastó cerca de 185 mil dólares; y Chile, 127 mil. La inversión de España disminuyó de 140 mil en 2013 a 119 mil en 2015 por investigador (la media iberoamericana en 2015 fue de 126 mil). La misma carencia de datos se da en los cuadros desagregados, por ejemplo, respecto al tipo de investigación, advirtiéndose que ninguno de los 23 países incluidos en los indicadores, destinó como Bolivia alrededor del 70% de sus recursos a la investigación básica. Cuba ha destinado frecuentemente alre-dedor del 15% (lo mismo que Estados Unidos) incrementando su presupuesto al 20% en 2015. Argentina tiene el porcentaje más alto (34%) a distancia consi-derable de México (28%) y Perú (26%); en tanto que Guatemala y Paraguay no llegan al 3% ni al 14% respectivamente.

NÚMERO DE INVESTIGADORES EJC Y GASTO ANUAL EN DÓLARES PARA CADA UNO, DE 10 PAÍSES DESDE 2006 HASTA 2015

Inv.EJC & Gasto 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ArgentinaNº de inv. EJC 35040 38681 41523 42136 46199 49029 50489 50785 51665 52970

Gasto/inv.EJC 30052 34245 41198 46623 51857 61272 73349 74933 65029 75307

BoliviaNº de inv. EJC 1080 1367

Gasto/inv.EJC 25389

BrasilNº de inv. EJC 112318 116270 120529 1291021 38653

Gasto/inv.EJC 97439 129940 158857 144444 184784

ChileNº de inv. EJC 5551 5959 5085 5674 6078 6798 5893 7585 8175

Gasto/inv.EJC 96817 113035 119347 126900 145848 142325 183624 128819 113583

ColombiaNº de inv. EJC 6019 6821 7490 7813 9082 9120 8813 7820 5651 6364

Gasto/inv.EJC 40140 53828 62819 56769 59843 74651 91687 132722 201758 131749

EcuadorNº de inv. EJC 985 924 1491 1739 2110 2736 4351 5508 6373

Gasto/inv.EJC 61117 72336 94330 141899 132820 98475 67166 65613 70663

EspañaNº de inv. EJC 115798 122624 130986 133803 134653 130235 126778 123225 122235 122437

Gasto/inv.EJC 128005 148929 164400 151401 143498 151394 135721 140202 139106 119269

MéxicoNº de inv. EJC 36326 37950 37639 42973 38497 39826 29094 29921

Gasto/inv.EJC 99138 118185 138821 108236 146453 151597 200389 212545

EE.UU.Nº de inv. EJC 1130182 1133557 1191024 1250984 1198280 1252948 1265064

Gasto/inv.EJC 311956 334946 341395 323530 340240 341724 357734

UruguayNº de inv. EJC 917 1617 1853 1777 1825 1803 1724 1799

Gasto/inv.EJC 125747 80771 74167 94116 92024 102469 111482 107929

ALCNº de inv. EJC 220432 214280 224568 242722 256206 276549 272384 277805 278338 281512

Gasto/inv.EJC 77405 105064 125102 115768 150466 160618 157573 158033 164095 137098

IberoaméricaNº de inv. EJC 350882 365080 395963 416359 432382 450840 441660 438843 438729 442620

Gasto/inv.EJC 96460 118998 134825 125312 142212 150085 142787 146129 149092 125656

Fuente: Elaboración propia a partir de la información en línea de la RICyT


229

Bolivia asignaría la mayor cantidad de su presupuesto, casi el 41%, a las ciencias agrícolas (2009). Solo Trinidad y Tobago superaría ese porcentaje con el 51% (2015). Ningún otro país haría una asignación tan concentrada, salvo Portugal, con cerca del 41%, pero a tecnología e ingeniería. A excepción de El Salvador que duplica la asignación porcentual del país andino, Bolivia es el único entre los 13 reportados por la RICyT que haría una asignación tan diminuta como la que concede al área de las disciplinas humanísticas: 0,02% de los recursos finan-cieros para I+D (2009). En comparación, Argentina asignaría a dicha área casi el 6% de su presupuesto (2015) y los países de la península ibérica, alrededor del 7%. Sobre los recursos humanos, los datos de Bolivia señalan información sola-mente de los años 2009 y 2010, tanto de personas físicas como EJC.

Comparadas con la media iberoamericana (0,92) Bolivia y Colombia ocupa-rían los últimos lugares en cantidad de investigadores EJC por cada mil perso-nas de la población económicamente activa: 0,29 (2010) y 0,26 (2015) respecti-vamente; aunque las poblaciones de ambos países difieren en una proporción de uno a cinco. Es decir, Colombia tendría cinco veces más la población de Bolivia con 26 investigadores por cada cien mil personas de la PEA. Por su parte, el indicador más alto es de Portugal: habría 744 investigadores por cada cien mil personas de la PEA.

La mayoría de los investigadores bolivianos trabajarían en disciplinas de las ciencias naturales y exactas (34% en 2010) y de la ingeniería y la tecnolo-gía (20%). Sin embargo, la mayor distribución de los recursos (41%) se daría a favor de las ciencias agrícolas, donde solo estaría el 13% de los investigadores. Por su parte, quienes despliegan sus esfuerzos en las disciplinas de humani-dades (casi el 5% de los recursos humanos) tendrían que arreglárselas apenas con el 0,02% del presupuesto. Sobre el grado de formación de los científicos e investigadores, el último dato de Bolivia es de 2002, por lo que no procede ninguna comparación con los datos de 2015 del entorno regional; sin embargo, cabe mencionar por ejemplo, que en Chile cerca del 40% de los investigadores EJC son profesionales con título de doctorado como mínimo.

En la mayor parte de los países de la región, incluido Bolivia, la concentración de la actividad de investigación y desarrollo experimental se daría en las univer-sidades públicas. El porcentaje de investigadores universitarios en el país andino superaría el 83% (2010), igual al porcentaje verificado en Uruguay en 2015. A am-bos países seguiría Venezuela con cerca del 74% (2015), siendo superados todos por Colombia que rondaría el 90%. El porcentaje de Ecuador es de 71% en 2014 y la media de ALC es de 60% en 2015. Los casos de Panamá y Puerto Rico apare-cen como extremos porque el 80% de los investigadores en el primer caso (2011) radicaría en entidades del gobierno; mientras que el 96% de los investigadores puertorriqueños se ubicaría en empresas públicas y privadas. Sobre la distribu-


230

ción de género en la ciencia y la tecnología, Bolivia sería el único país entre los 20 reportados por la RICyT, en el que habría más mujeres que hombres: tanto en ge-neral (61%), como en las categorías estandarizadas. Es decir, como investigadoras (65%), técnicas (70%), becarias (52%) y como personal de apoyo (también 52%).

Del tercer grupo de indicadores, los dedicados al nivel académico de los investigadores y de quienes se ocupan con las ACT, la RICyT carece, en general, de datos de Bolivia. En el caso de la información sobre el número de doctores titulados, de un rango temporal que supera el cuarto de siglo, solo hay dos datos que corresponden a los años 2001 y 2002. Sobre la titulación de postgraduados con el título de maestría, la información incluye solo siete años hasta 2002. El volumen de la información de los titulados anualmente en el país andino con grado de licenciatura es significativamente mayor: se extiende desde 1990 hasta 2002. Se advierte que la información existente expresa la labor de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología del Comité Ejecutivo de la Universidad Bolivia-na, entidad que sistematizó los datos y los remitió a la red regional.

NÚMERO DE TITULADOS CON DOCTORADO Y LICENCIATURA DE 10 PAÍSES, DESDE 2006 HASTA 2015

Ph.D & Lic. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ArgentinaNº de Ph.D 416 696 746 937 1504 1673 1791 2088 2176 2406

Nº de Lic. 84785 86528 94909 98129 99431 109344 110348 117709 120617 124948

BoliviaNº de Ph.D

Nº de Lic.

BrasilNº de Ph.D 9366 9915 10711 11368 11314 12321 13913 15585 17048 18625

Nº de Lic. 736829 756799 800318 826928 829286 865161 876091 829938 837284 916363

ChileNº de Ph.D 249 307 376 369 433 474 584 629 646 685

Nº de Lic. 45578 50793 54705 64857 60695 62585 65182 76297 78597 82892

ColombiaNº de Ph.D 91 94 134 173 211 276 339 330 408 466

Nº de Lic. 91016 103352 114710 117981 120737 132839 153573 161732 167831 178379

EcuadorNº de Ph.D 6 9 53 7 7 14 6 2 17

Nº de Lic. 51497 50410 48911 40739 49550 48244 47909 50542 59957

EspañaNº de Ph.D 7159 7150 7302 7915 8596 8915 9483 10889 11316 14694

Nº de Lic. 103241 96621 96119 98291 102206 119452 127365 167239 201387 203253

MéxicoNº de Ph.D 2800 2950 3498 4099 4167 3795 5119 5380 4541 5798

Nº de Lic. 307188 311463 308590 333378 344651 371451 395428 412038 394647 413201

EE.UU.Nº de Ph.D 56067 60616 63712 67716

Nº de Lic. 1502922 1541704 1580036 1601368

UruguayNº de Ph.D 21 19 28 24 39 36 53 46 56 60

Nº de Lic. 4858 4760 4979 5554 5450 5893 7263 7256 6570 6891

ALCNº de Ph.D 13971 14943 16287 17800 18465 19998 22590 24610 25875 29223

Nº de Lic. 1629759 1705783 180250 1907433 1963018 2060381 2161932 2157416 2162520 2261847

IberoaméricaNº de Ph.D 22350 23434 26422 29288 29456 31423 34132 38591 40158 46918

Nº de Lic. 1788744 1869619 1990680 2052967 2110026 2220024 2329429 2369709 2404447 2505472


231

Durante más de una década, la unidad referida del Sistema de la Universidad Boliviana sustituyó el trabajo y la responsabilidad que corresponde a entidades del gobierno, generando información del país andino comparable con los da-tos de 25 países de la región, donde la labor la realizan consejos, observatorios, agencias naciones de C&T, institutos de estadística o unidades de los ministe-rios especialmente encargadas. En Bolivia, con la multiplicación de la oferta de pre- y postgrado, y el inusitado producto de las universidades privadas; los datos del CEUB resultaron parciales y dejaron de ser la suplefaltas del gobierno desde el año 2003, repitiéndose una notoria y extendida carencia.

La ausencia de indicadores remitidos a la RICyT es la característica de casi doce años de gestión gubernamental del MAS, pese a que en los créditos res-pectivos de, por ejemplo, la publicación anual El estado de la ciencia, cuyo último volumen corresponde al año 2016, aparece el nombre de una funciona-ria del Viceministerio de Ciencia y Tecnología de Bolivia como encargada de efectuar el “enlace” nacional con la red. Es decir, ella debería ser la proveedora de información según los indicadores internacionalmente estandarizados. El cuadro anterior es un ejemplo que permite apreciar la imagen internacional que Bolivia proyecta debido a la ausencia de información incorporada en la RICyT; no solo en lo referido al nivel de formación de los investigadores y personal de C&T, sino en la mayoría de los datos donde una gran cantidad de celdas está en blanco.

El cuarto grupo de indicadores trata las patentes. De Bolivia no existe ni un dato del periodo estudiado desde 2002 hasta 2015. La información de cinco indicadores -solicitud de patentes, número de patentes otorgadas, tasa de de-pendencia, tasa de inventiva y coeficiente de invención- solo se extiende desde 1990 hasta 2001, quedando en blanco todos los demás años. Es notorio cómo las decisiones gubernamentales en lo concerniente a C&T se tomaron desde inicios del presente siglo, sin considerar esta información. La desvaloración de las tasas y coeficientes muestra la incapacidad de los gobiernos desde 2002 hasta la fecha, de generar información que les permita tomar decisiones sobre la inventiva, los rasgos de la producción científica y tecnológica en el país, los talentos de los residentes, y la presencia de extranjeros que patentan sus inventos.

Por otra parte, existe un nuevo indicador de la RICyT en este grupo, se trata de las patentes PCT; se trata de las solicitudes de patentes siguiendo el Tratado de Cooperación en materia de Patentes (Patent Cooperation Treaty) que esta-blece un procedimiento único a nivel mundial para solicitar patentes y prote-ger las invenciones en alrededor de 150 países que suscriben el tratado. Como el registro es mundial, la RICyT tiene datos de Bolivia desde 1990, como del conjunto de 26 países iberoamericanos. En más de un cuarto de siglo, siguien-


232

do tal procedimiento, en Bolivia se habrían efectuado solo 27 solicitudes PCT que contrastan con casi un millón que hubo en Estados Unidos en el mismo lapso. El total de Iberoamérica está cerca de 42 mil; en tanto que ALC acumula más de 18 mil. Canadá suma más de sesenta y un mil solicitudes; España tiene más de 25 mil; Brasil, cerca de ocho mil; México, tres mil cuatrocientas y Portu-gal, mil novecientas. En contraste, los países con menos cantidad de solicitudes que las acumuladas en Bolivia son El Salvador (24), Jamaica (22), República Dominicana (20), Paraguay (15), Nicaragua (12), Honduras (4) y Haití (2).

Más acá de la opípara retórica del gobierno boliviano que inventa conceptos inéditos, ambiguos, incomparables y cómodamente arbitrarios; sus acciones en torno a la C&T no consideran, por ejemplo, el coeficiente de invención de los bolivianos. Este indicador es el cociente que se obtiene de dividir el número de solicitudes de patentes realizadas por personas residentes en el país entre cien mil habitantes. Naturalmente, su propósito es comparativo; pero muestra el talento estadístico distribuido en la población, de modo que cuanto mayor sea su valor; la capacidad creativa de generar prototipos tecnológicos, efectuar aplicaciones científicas, remodelar, adecuar, adaptar, combinar e inventar arte-factos para distintos fines, es también mayor.

Pareciera que el gobierno desconoce también la utilidad de la tasa de de-pendencia, entendida como el cociente que se obtiene al dividir el número de solicitudes de patentes de personas no residentes en el país, entre las solicitu-des de personas residentes. Es decir, se advierte que no aprecia que el valor mayor a uno muestra la dependencia del país de solicitudes de extranjeros, en tanto que el valor menor a uno, patentiza la independencia de inventiva con más solicitudes de residentes. Si comprendiese esto, tomaría decisiones para fortalecer la internacionalización del conocimiento, la formación de los talentos nacionales y la definición de una estructura normativa que regule la obtención de patentes para beneficio del país. Finalmente, también el gobierno prescinde de la utilidad de la tasa de autosuficiencia. Dicha tasa es el cociente entre las patentes solicitadas por los residentes entre el total de patentes solici-tadas. El valor mayor de dicha tasa supone la mayor participación de residentes en I+D en comparación a la labor de los extranjeros.

Como evidencia recurrente, el siguiente cuadro referido al coeficiente de invención y la tasa de dependencia de diez países en el periodo estudiado, muestra una vez más que Bolivia carece de datos. De los nueve países que ofrecen información del año 2015 o el más próximo, los que tienen la más alta inventiva son Estados Unidos (91 solicitudes de patentes de residentes cada cien mil habitantes en 2013) y Brasil, en 2015 con cerca de cuatro solicitudes. En contraste, el mismo año, los países con indicadores más bajos son México (1,12), Uruguay (0,81) y Colombia (0,66). En lo que respecta a la tasa de de-


233

pendencia, en 2015, Uruguay es dependiente de la inventiva de extranjeros (19,74) casi cuatro veces más que la media de ALC (5,39). Muy debajo del país charrúa, están México (12,24), Argentina (6,55), Chile (6,39) y Colombia (6). Por el contrario, el país que inventa más como producto del trabajo de sus ta-lentos residentes en él mismo, es Estados Unidos con una tasa de 0,99 el año 2013. De Bolivia, otra vez, no se dispone de información alguna.

COEFICIENTE DE INVENCIÓN Y TASA DE DEPENDENCIA DE 10 PAÍSES, DESDE 2006 HASTA 2015Cf.Inv. & Tasa

Dep.2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ArgentinaCoef. de invención 2,66 2,42 2,04 1,61 1,38 1,70 1,70 1,55 1,21 1,29

Tasa de depend. 4,51 5,13 5,97 6,78 7,55 6,01 5,91 6,42 8,20 6,55

BoliviaCoef. de invención

Tasa de depend.

BrasilCoef. de invención 3,84 3,87 4,03 3,98 3,71 3,95 3,92 3,97 3,65 3,59

Tasa de depend. 2,22 2,39 2,45 2,35 2,87 3,09 3,29 3,27 3,49 3,50

ChileCoef. de invención 1,78 2,44 3,18 2,03 1,92 1,96 1,93 1,93 2,54 2,46

Tasa de depend. 10,05 8,44 6,44 4,01 2,28 7,24 7,99 8,04 5,87 6,39

ColombiaCoef. de invención 0,39 0,31 0,28 0,28 0,28 0,44 0,45 0,51 0,56 0,67

Tasa de depend. 11,42 13,85 15,25 13,19 14,47 9,40 9,65 8,01 7,26 6,00

EcuadorCoef. de invención 0,06 0,07 0,17 0,11 0,18 0,29

Tasa de depend. 74,33 70,10 25,27 36,35 15,68 9,00

EspañaCoef. de invención 6,93 7,18 7,80 7,64 7,53 7,20 6,81 6,34 6,20 5,92

Tasa de depend. 0,08 0,06 0,05 0,04 0,04 0,04 0,04 0,05

MéxicoCoef. de invención 0,55 0,61 0,64 0,76 0,85 0,92 1,10 1,02 1,04 1,13

Tasa de depend. 26,00 24,90 23,21 16,37 14,33 12,20 10,85 11,75 11,97 12,25

EE.UU.Coef. de invención 74,22 79,99 75,97 73,15 78,03 79,48 85,57 90,94

Tasa de depend. 0,92 0,89 0,97 1,03 1,03 1,03 1,02 0,99

UruguayCoef. de invención 0,94 1,06 1,00 0,79 0,61 0,61 0,42 0,64 1,06 0,82

Tasa de depend. 23,39 21,14 21,39 28,92 38,25 33,40 49,21 31,90 18,40 19,74

ALCCoef. de invención 1,80 1,78 1,83 1,77 1,66 1,79 1,81 1,80 1,70 1,70

Tasa de depend. 4,96 5,23 5,22 4,63 5,00 5,00 5,13 5,11 5,37 5,40

IberoaméricaCoef. de invención 2,21 2,22 2,34 2,30 2,18 2,28 2,27 2,23 2,13 2,10

Tasa de depend. 19,58 20,52 19,64 18,18 20,74 20,50 21,49 22,19 23,64 23,58


En lo concerniente al quinto grupo de indicadores, los bibliométricos, en gene-ral, la disposición de información es diferente a los anteriores casos. Pese a la negligencia o incompetencia gubernamental para elaborar indicadores de C&T y remitirlos a la red regional, estos indicadores aparecen regularmente cada año; se trata de la sistematización de registros internacionales incluidos en ba-ses de datos. Las bases muestran índices anuales donde aparecen las publica-ciones de revistas especializadas avaladas como científicas en todo el mundo.


234

Sobre Bolivia, la información de la RICyT es bastante completa, encontrándose datos en algunos casos, desde hace más de un cuarto de siglo.

Trece son las bases de datos que la red regional ha elaborado regularmente sobre publicaciones indexadas de 24 países de ALC, sumados España, Portugal, Estados Unidos y Canadá. Entre ellas, la más importante es la base de datos estadounidense Science Citation Index (SCI). Además, recientemente se ha in-cluido en la sistematización de información de la RICyT, la base Scopus. De todas, la RICyT ofrece información no solo sobre el volumen anual de publica-ciones indexadas, sino también la proporción de publicaciones considerando la población de cada país, el costo de cada artículo indexado teniendo en cuen-ta el PIB, el volumen de artículos en relación con el gasto anual en I+D y el número de publicaciones indexadas en revistas científicas reconocidas por las bases de datos en proporción a cada cien investigadores que trabajen con EJC.

NÚMERO DE PUBLICACIONES EN SCI Y PROPORCIÓN DE ARTÍCULOS POR CADA 100 INVESTIGADORES EJC DE 10 PAÍSES, DESDE 2006 HASTA 2015

Pup. en SCI & /100 EJC

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ArgentinaPup. en SCI 6967 7538 8867 9038 9821 10291 10765 11306 11540 11784

/100 Inv.EJC 19,88 19,49 21,35 21,45 21,26 20,99 21,32 22,26 22,34 22,25

BoliviaPup. en SCI 158 201 238 229 220 248 242 283 273 386

/100 Inv.EJC 21,20 16,09

BrasilPup. en SCI 25378 31934 38351 41475 43466 45473 49758 52406 53946 56770

/100 Inv.EJC 22,59 27,47 31,82 32,13 31,35

ChilePup. en SCI 4320 4841 5536 6391 6574 7209 7991 8412 9432 10610

/100 Inv.EJC 87,21 92,90 125,69 115,86 118,60 117,55 142,75 124,35 129,78

ColombiaPup. en SCI 1480 2080 2949 3240 3741 4054 4700 5216 5163 6116

/100 Inv.EJC 24,59 30,50 39,37 41,47 41,19 44,45 53,33 66,70 91,36 96,10

EcuadorPup. en SCI 226 287 344 408 350 366 468 542 614 1440

/100 Inv.EJC 22,94 31,06 23,06 23,47 16,59 13,38 10,76 9,84 9,64

EspañaPup. en SCI 46431 53346 58384 65464 67605 71826 75465 79326 80976 83201

/100 Inv.EJC 40,10 43,50 44,57 48,93 50,21 55,15 59,53 64,38 66,25 67,95

MéxicoPup. en SCI 8592 9992 10758 10765 10998 11462 12314 13321 14235 15006

/100 Inv.EJC 23,65 26,33 28,58 25,05 28,57 28,78 42,32 44,52

EE.UU.Pup. en SCI 482431 488160 497198 491950 522073 547933 579112 595399 636435 629496

/100 Inv.EJC 42,69 43,06 41,75 39,33 43,57 43,73 45,78

UruguayPup. en SCI 479 518 675 686 720 818 896 1066 1314 1348

/100 Inv.EJC 73,61 42,42 38,86 46,03 49,10 59,12 76,22 74,93

ALCPup. en SCI 48196 52750 68282 71540 75564 81061 89225 94593 98316 104297

/100 Inv.EJC 22,90 24,62 30,41 29,47 29,49 29,31 32,76 34,05 35,32 37,05

IberoaméricaPup. en SCI 105586 123641 143288 155331 162365 171855 185027 196044 201697 211319

/100 Inv.EJC 30,09 33,87 36,19 37,31 37,55 38,12 41,89 44,67 45,97 47,74



235

Pese a la completitud relativa de la información gracias a los registros de las bases de datos internacionales que muestran las publicaciones científicas in-dexadas en revistas científicas; no se tienen algunas proporciones de Bolivia, por carecer de información complementaria que permita calcularla. Por la ca-rencia de datos sobre el número de investigadores, en el cuadro anterior sobre las publicaciones indexadas en SCI no se tienen los indicadores de ocho años en un periodo de diez.

Sobre el volumen de ALC, comprende 104.3 mil publicaciones científicas el año 2015, de las que Bolivia apenas aporto con el 0,37% (386 publicaciones in-dexadas en SCI). De la región, si se aísla a Brasil, resulta que 23 países apenas llegan al 46% del total, y que el gigante amazónico produjo en conocimiento científico y tecnológico nuevo el 54% restante en 2015. Por otra parte, los 24 países de ALC en comparación a España y Portugal sumados, representan so-lamente el 49% de las publicaciones indexadas; mientras que a los dos países de la península ibérica les corresponde el 51%. Iberoamérica en conjunto, en comparación a Estados Unidos y Canadá representa apenas el 29% de la producción científica, con relación al 71% de ambos países de Norteamérica. Bolivia comparada con Estados Unidos, representa la contribución de un artí-culo científico indexado por cada 1631 artículos estadounidenses publicados el mismo año 2015.

Para medir la productividad de los investigadores, los datos incompletos de Bolivia solo permiten efectuar comparaciones de 2009 y 2010. En ambas gestio-nes, Bolivia ocupa el último lugar de los diez países seleccionados en el cuadro. En comparación a Chile, por ejemplo, en Bolivia mil investigadores EJC reunidos solo publicaron 161 artículos científicos indexados, es decir, reconocidos como contribuciones en disciplinas científicas el año 2010; mientras que el país ma-puche, el mismo número de investigadores publicó 1160 textos. Esto equivale a que cada treinta investigadores EJC en Bolivia escribieron cinco artículos el año referido; mientras que doce científicos chilenos publicaron catorce artículos de contribución avalada. La media de ALC el año 2015, fue de ocho investigadores EJC que publicaron tres artículos científicos, correspondiéndole a Chile, que cada tres investigadores publicaron cuatro artículos indexados en SCI.

Otros datos de la RICyT permiten establecer las siguientes comparaciones. Según la información de CAB International, el año 2015, las 55 publicaciones indexadas de Bolivia representan solo el 0,17% del aporte científico en la región concerniente a agricultura, el sector forestal y ramas afines. Por lo demás, según la red, ese año Bolivia registró los siguientes volúmenes de publicaciones en bases de datos especializadas. En Pascal, dedicada a las ciencias, la tecnología y la medicina, 39 artículos científicos (0,47% del volumen de ALC); en Inspec, de física, electrónica e informática, 70 artículos (0,25% de la región); en Compen-


236

dex, de ingeniería y tecnología, 86 (0,25%); en Chemical Abstracts Service con datos de 2010, Bolivia registra 25 artículos que representan el 0,1% regional. En Biosis Citation Index, ocupado con las ciencias de la vida, 66 artículos en 2015 (0,2% del volumen de ALC); en Medline del área de salud, 130 artículos (0,3%); en Periódica sobre C&T en ALC, 14 artículos (0,2% del total regional); en Clase de ciencias sociales y humanidades, 11 artículos (0,15% del volumen de ALC) y en Lilacs del área de la salud en ALC, 71 artículos (0,32%). Finalmente, en Scopus, recientemente incorporada a la base de datos de la RICyT y que abarca las áreas de la ciencia en general y de la tecnología, la medicina, las ciencias sociales, las artes y las humanidades, en 2015 Bolivia registra 316 publicaciones científicas que corresponden al 0,25% del volumen total de América Latina y el Caribe.

El rubro que absorbe el 41% del presupuesto de C&T según prioridad del gobierno (con datos de 2009 que son los últimos disponibles), aporta apenas el 14% de producto científico reconocido internacionalmente. Estos datos debe-rían servir para reconducir las prioridades de inversión y distribuir los recursos financieros favoreciendo a los sectores que garanticen mejores y más abundan-tes productos, en proporción razonable respecto del gasto público.

Según el número de publicaciones por cada millón de dólares del PIB, y por cada millón de dólares del presupuesto de I+D, de acuerdo a la informa-ción parcial que se dispone de Bolivia; el país andino ocupa situaciones dife-rentes en comparación a la media de ALC. Según el registro de SCI, mientras la media de la región el año 2015 es de 18,6 artículos científicos publicados por cada millón de dólares del PIB en cada país, Bolivia llega a 11,7 artículos anuales. Esta situación cambia respecto del número de artículos publicados relacionado por cada millón de dólares invertido en I+D. Según SCI, el año 2009 –Bolivia tiene ese único dato del periodo estudiado- la media de ALC del número de artículos científicos por cada millón de dólares para I+D fue dos; en tanto que la información de Bolivia señala 8,3 artículos. Así, pese a que los recursos para I+D son escasos en el país andino, existen pocos investigadores y las condiciones de trabajo son incomparablemente desventajosas respecto de los demás países; los investigadores bolivianos, en su mayoría universitarios, optimizaron al menos el año indicado, los recursos financieros que disponían.

3 Políticas públicas y buenas intenciones

Hay pocas publicaciones que analizan el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas en el rubro de la C&T+I. De parte del gobierno del Movimiento Al Socialismo una referencia obligada es el Plan Nacional de De-


237

sarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para vivir bien. Lineamientos estratégicos: 2006-2011, elaborado por el Ministerio de Plani-ficación del Desarrollo a mediados del año 2006 y promulgado como ley en 2007 (MPD, 2006). Se trata de un documento de ocho partes donde el quinto parágrafo titulado “Bolivia productiva” es el apartado principal referido al fu-turo científico y tecnológico del país. Después del mencionado documento, el gobierno elaboró la versión actualizada del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2015 que constituye una ampliación, actualización y complementación del que fuera publicado en 2006.

A continuación se ofrece un resumen analítico y una crítica al documento de 2006 en lo concerniente a las políticas científicas y tecnológicas (Lozada, 2011: 59 ss.). Desde el punto de vista teórico, el documento une arbitraria y eclécticamente el enfoque neoclásico de cambio tecnológico que desprecia el papel institucional, con la concepción de “sistema de innovación”, entendida desde una perspectiva vinculacionista-productiva. También une la visión evo-lucionista con la sistémica. El parágrafo titulado “Bolivia productiva” del Plan, concibe el cambio tecnológico supeditado a la economía concibiéndolo como endógeno. El documento atribuye a la dependencia colonial la ausencia relati-va de producción científica y tecnológica en Bolivia, anunciando con exceso de optimismo que desde la redacción del Plan 2006, los actores sociales e indíge-nas del país comenzarían a producir ciencia y tecnología como nunca antes en la historia, con el beneficio adicional de que tal conocimiento serviría para el desarrollo productivo del país.

Hay una sobrecarga de lo endógeno, signos de un lamentable complejo de inferioridad y una actitud que desprecia y denigra el conocimiento científico y tecnológico universal. Solo los países ricos, colonialistas por excelencia, pro-ducirían conocimiento para aumentar su riqueza y poder; mientras que los de-más, minusválidos por definición, tendrían que soportar las consecuencias de ser colonias remozadas: su destino estaría marcado por recibir tecnología obso-leta, tener una dependencia creciente y la subsistencia indefinida de pobreza. Así, el discurso de valoración de los saberes silenciados, aplastados y despre-ciados de las culturas tradicionales se convierte en abiertamente chauvinista, despreciando lo universal y se lo presenta como superior, previéndose un futuro ineluctable de abundancia de innovaciones promisorias. Sin embargo, el texto no menciona la necesidad de creación de prototipos tecnológicos, el res-guardo inteligente y eficaz de los derechos étnicos respecto de los contenidos cognitivos colectivos ni las condiciones jurídicas indispensables y la protección pública que precautelen las patentes privadas en el mercado. Tampoco hace referencia a la necesidad de realizar investigación y desarrollo experimental en las fronteras de la ciencia, con expertos del más alto nivel.


238

El modelo de Jorge Sabato y Natalio Botana (1968) es simplificado al extre-mo por el Plan 2006 y las relaciones entre los tres subsistemas de la triple héli-ce quedan ignoradas o desvirtuadas. Tampoco refiere el entorno tecnológico ni los servicios avanzados. No valora el contexto científico de investigación básica y el entorno financiero queda restringido a los “soportes” del gobierno exento de cumplir una planificación racional y moderna incluyente del mercado, la dinámica productiva en las universidades y la participación amplia de actores sociales incluidas las empresas. El texto no menciona las normas de uso del conocimiento tecnológico en beneficio de los científicos, inventores y los suje-tos sociales que buscan el lucro; tampoco considera las relaciones externas ni internas entre las instituciones y los participantes. En resumen, el texto simpli-fica, mezcla y pervierte contenidos teóricos y los modelos de innovación exis-tentes; generando condiciones propicias para evitar la responsabilidad de la gestión gubernamental en C&T+I y para promover la discrecionalidad opaca a través de una visión miope que restringe el rubro al vínculo con la producción.

En ninguna parte del Plan 2006 se advierte que quienes lo elaboraron consideren a la ciencia y a la tecnología como los factores clave del desarrollo económico y el bienestar social para el futuro. Como suplefaltas a esta carencia teórica, aparecen recursos retóricos y lugares comunes remarcándose la necesi-dad de septuplicar los fondos para incrementar los gastos de I+D de unidades burocráticas e instancias administrativas, alcanzando la cifra de 164 millones de dólares en el periodo. Con todo, el documento establece las siguientes tres políticas:

La primera política titula “C&T+I en la integración nacional para el desarro-llo productivo con soberanía e inclusión social”, refiere la creación del “Sistema Boliviano de Innovación” sustentado en un “Banco de Tecnología” y en la crea-ción de “Centros de ciencia y tecnología”, “Entidades productivas”, “Estructuras de interfaz”; además de otras actividades.

La segunda política es “Cultura científica inclusiva para la construcción de una sociedad del conocimiento”. Incluye una “Cultura científico-tecnológica inclusiva y equitativa” creando un “Sistema Nacional de Información Científi-ca y Tecnológica”, una “Unidad de Apoyo a la Política Tecnológica” y cuatro programas que son “Popularización de la C&T”, “Movilización y formación de recursos humanos en investigación e innovación”, “Creación de Centros de for-mación tecnológica” y “C&T+I como herramienta para orientar la educación a la producción y la interculturalidad”.

La tercera política es la “Recuperación, protección y utilización de los sa-beres locales y los conocimientos técnicos y ancestrales”. Incluye programas como la “Ley de protección del conocimiento indígena” y la industrialización y comercialización de la hoja de coca. Los programas de investigación sectorial


239

refieren 45 proyectos en Salud, Desarrollo rural, Minería, Hidrocarburos, Elec-tricidad y energía, Educación y cultura, Trabajo, Defensa y Justicia. Al parecer, según la información disponible, el programa de la coca habría tenido la ma-yor atención el momento cercano a la conclusión del quinquenio del Plan de Desarrollo 2006-2011.

En el documento no hay estímulo a los talentos científicos, no se menciona ni la posibilidad de promulgación de una “Ley de C&T+I” que reemplace la de 2001 y tampoco aparece la cooperación internacional para el conocimiento científico y tecnológico. No hay atisbos que descubran la necesidad específica de elaborar un “Plan nacional de I+D”, ni formas efectivas de promover la inno-vación con las universidades y las empresas como principales actores sociales. En suma el “nuevo” sistema es una diluida proyección demagógica para que las reformas estatales consoliden burocracias pesadas e inoperantes, con funcio-narios poco competentes para encarar los desafíos globales de las sociedades del conocimiento (Drucker, 1985; Albornoz, 2002).

La actualización del mencionado plan la realizó el Ministerio de Planifi-cación del Desarrollo con la publicación del Plan de Desarrollo 2010-2015. En este, en más de diez páginas, el capítulo “Bolivia productiva” desarrolla el acápite “Apoyo a la producción” (MPD, 1985: 180 ss.) que enuncia la visión y proyección gubernamental sobre la C&T+I reiterando los contenidos del Plan de 2006. El documento vuelve a descalificar el conocimiento universal, insiste en la dependencia y el colonialismo; critica la concepción desarrollista y seña-la que la escasa C&T+I de Bolivia, serían inútiles para la producción. Expresa contenidos arbitrarios sobre la innovación desconociendo la constatación his-tórica reiterativa de que se trata del éxito en el mercado. Extrañamente, dice que economías exportadoras de carácter primario no incorporan conocimiento científico y que la innovación no coadyuva al desarrollo; además, esta solo po-dría darse desde el Estado. De modo restrictivo, enuncia que la C&T+I servirían apenas para disminuir el costo de producción de bienes y servicios; e implíci-tamente abre las puertas a la discrecionalidad y opacidad de la administración de gobierno.

Pero lo más curioso de las afirmaciones confusas del acápite radica en que reclama que la gestión de la C&T+I se realice “científicamente”. Es decir, se realice por expertos con base empírica sólida. Esto que aparentemente es un desiderátum encomiable, se descubre apenas como otro recurso retórico más, por el uso de estadísticas sin respaldo institucional de la red regional, y peor, por la negativa a elaborar los indicadores que inobjetablemente son la base para una gestión moderna, racional y científica en este y otros rubros. Es decir, el efecto producido por la incapacidad del gobierno de elaborar indicadores en cinco años, aparece cínicamente como una falacia. El objeto de la crítica del


240

propio gobierno es a algo de su absoluta competencia y responsabilidad: ge-nerar políticas con base empírica e información fiable. No cumple lo que debe hacer y responsabiliza a la sociedad de no realizar lo que él mismo debería diseñar, implementar y evaluar.

Además, como resultado de su ignorancia histórica, la innovación y el co-nocimiento científico y tecnológico para el Plan 2010, no tendrían valor por sí mismos, sino solo en cuanto servirían a la “producción”. Negando la posi-bilidad del libre mercado que es la condición que permite la competitividad capitalista y hace que el conocimiento científico y tecnológico sea la base de los ciclos económicos globales dinamizando los procesos de ascenso; el docu-mento condena tal conocimiento a lo que el propio texto critica: la inutilidad de la C&T en una sociedad que no puede gobernarse para generar indicadores de competencia con la región y el mundo. Así, en un contexto de venalidad endémica, sin políticas que alienten el conocimiento científico, el despliegue tecnológico propio, ni el incentivo a la innovación como objetivo estratégico; el desarrollo económico a través de la industria sustentable y el crecimiento del sector terciario de la economía quedan cancelada. El único futuro entreabierto para una gestión centralizada es que promueva prioritariamente el enriqueci-miento de facciones adláteres de toda jaez e implica la dependencia obsoles-cente de los imperios emergentes, el chino y el ruso.

El Plan 2010 dice que el Estado apenas invierte 23 millones del PIB en C&-T+I, sin señalar a qué año corresponde ese dato. Como fuente, el Plan indica la “Red de Información Ciencia y Tecnología”. Si la fuente es la RICyT y si el dato de Bolivia fuese de 1993, entonces se referiría a la C&T, no a la innovación. Sin embargo, estas conjeturas parece que no son correctas puesto que el cuadro que ofrece el Plan tiene otros datos, al parecer del mismo año, de Argentina, Chile, México y ALC; pero que no coinciden con la información de la RICyT.

Tal anomalía se repite en lo que concierne a la inversión en C&T como gasto porcentual del PIB medido según la paridad del poder adquisitivo: son datos incongruentes, al menos si se los contrasta con la información internacio-nal provista por la Red. Similares discrepancias aparecen en los datos del Plan 2010 en lo que respecta al número de investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa. Para colmo, el Plan no especifica si se trata de personas físicas o de EJC. En suma, son datos sin respaldo internacio-nal, les falta fecha y especificaciones técnicas, y no coinciden con los que se emplea internacionalmente para hacer comparaciones entre países.

El documento dice que la producción científica, dada en su mayor parte en las universidades públicas bolivianas, estaría “estrangulada” por la falta de he-rramientas de C&T+I, siendo necesaria la cooperación internacional. Los cen-tros no responderían, en general, a las necesidades de desarrollo ni emplearían


241

su capacidad instalada. Pese a que según el Plan 2006, el Sistema Boliviano de Innovación debería estar consolidado hasta fines de la primera década del milenio, para el Plan 2010 seguiría siendo un propósito. Por lo demás, abun-dan en el texto las referencias a las “potencialidades”, las “oportunidades” y los proyectos pletóricos de “buenas intenciones”, entre los que destacan las incon-mensurables expectativas de los saberes locales y los conocimientos populares e indígenas que como “aporte” de una “amplia población” serían la panacea para resolver todos los problemas nacionales, incluidos los “más grandes”: la sempiterna dependencia tecnológica colonial y la cultura científica prevale-ciente en el país. El papel de las universidades en tal discurso, queda implícito y, en general, poco estimado o silenciado.

El documento repite y desarrolla las tres políticas del año 2006. La primera, referida a la C&T+I “en la integración nacional para el desarrollo productivo con soberanía e inclusión social”, reitera como política de Estado, la centralidad del Sistema Boliviano de Innovación (SBI) que implicaría la constitución de en-tidades burocráticas con distintas categorías de participantes, por ejemplo, las ONG. Este sistema se extendería a nivel departamental, pero sin una efectiva descentralización; en el plano nacional, ejercería hegemonía inclusive sobre el financiamiento externo. Desconociendo el sentido competitivo y universal de la ciencia, el Plan 2010 insiste en la “independencia” de tal conocimiento restringiendo su valor a un enfoque chauvinista meramente “vinculacionista”. Vuelve a mostrar como una gran tarea, la creación del Banco Nacional de Tec-nología, y refiere el mercado atribuyendo al Sistema Boliviano de Innovación, la solución de los problemas sobre a la participación y relación entre los acto-res de la triple hélice.

Destaca la centralidad del gobierno en las actividades y dinámica del Esta-do, advirtiéndose su hegemonía, incluida la creación del parque tecnológico y la validación de programas, proyectos y prospectiva prioritaria en áreas de trabajo. La labor de las Unidades de Interfaz, altamente significativa en otros contextos, podría atribuirse a intermediarios privados guiados por intereses de lucro, sin reconocer la historia, el potencial y las actividades del Sistema de la Universidad Boliviana que no es mencionado en ninguno de los dos planes de desarrollo. Así, se ratifica que las universidades privadas quedan liberadas de la obligación de invertir en investigación y desarrollo experimental. Como un gran logro, el segundo documento señala la creación de un banco de datos sobre los centros de C&T y los requerimientos tecnológicos de las empresas.

La suma del presupuesto para la primera política del Plan 2010, supera los 76 millones de dólares. Sin embargo, el presupuesto de la segunda política denominada “Cultura científica inclusiva para la construcción de una sociedad del conocimiento con características propias” es todavía mayor: son 92 millo-


242

nes y medio de dólares. Es decir, las dos primeras políticas con un total de 53 programas y proyectos, tendrían el presupuesto de 168,5 millones de dólares, similar al presupuesto de todo el rubro manifiesto en el Plan 2006.

De la información de programas y proyectos, el desarrollo del SBI exige el mayor presupuesto con más de 35 millones de dólares; aunque también cabe destacar el proyecto de creación del Instituto Boliviano de Investigación de la Biodiversidad para el Desarrollo con 10 millones de dólares, pese a que en Bolivia existen 20 institutos universitarios del área (Lozada, 2011: 167-9) y un fondo de 25 millones de dólares para proyectos relacionados con la biodiversi-dad, la agricultura, los recursos forestales y el bio-comercio. En lo que respecta a los proyectos de más alto presupuesto de la segunda política cabe mencionar la creación del Instituto Bolivia Mar con 25 millones de dólares; la creación de los Institutos Porvenir, uno en Santa Cruz y otro en Tarija con un costo de 18 millones de dólares cada uno; y el establecimiento de institutos similares en Oruro, Cochabamba, Potosí, Chuquisaca y Pando. Además, el proyecto de creación de la Unidad de Apoyo a la Política Tecnológica del Viceministerio de Ciencia y Tecnología –que no prevé construir indicadores internacionalmente establecidos- tiene una asignación presupuestaria de 10 millones de dólares.

En resumen, el gobierno destina decenas de millones de dólares para em-prendimientos nuevos, y no fortalece instituciones con trayectoria y resultados. En lugar de favorecer la formación de investigadores y del personal ocupado con C&T+I (recuérdese que tampoco se dispone de esos datos), en vez de fortalecer el trabajo de institutos de investigación de la universidad pública, entidades que tienen décadas de historia y en algunos casos, han ofrecido al país notables resultados; el gobierno prioriza los recursos para la creación de nuevas entidades donde prevalecerán relaciones funcionales en línea, y cuyos productos científicos son inciertos, al menos inicialmente. Además, es evidente que tales unidades requerirán en lo sucesivo más presupuesto para su conso-lidación académica, restando oportunidades a las entidades autónomas univer-sitarias que se caracterizan, en general, por ser críticas al gobierno y que en varios casos, mostraron calidad y eficiencia.

En los programas llamados “tran-sectoriales” y los sectoriales de investiga-ción para encarar las soluciones estratégicas en lo concerniente a la alimenta-ción, el agua, los biocombustibles, la erosión y la desertificación, la tecnología textil, los cueros y los materiales de construcción se da una situación similar. Pese a la existencia de más de 160 institutos y centros de investigación del Sistema de la Universidad Boliviana (Lozada, 2011: 163) el Plan no incluye la participación de ninguno de ellos, proyectándose en cambio, la creación de nuevas entidades, presumiblemente más burocráticas que científicas, sobre te-máticas que ya son desarrolladas por los institutos de investigación existentes.


243

Por lo demás, el Plan 2010 apenas refiere la labor excluyente de una veintena de entidades gubernamentales que no funcionarían con autonomía ni por mé-ritos científicos.

Finalmente, respecto de la tercera política, denominada en ambos planes “Recuperación, protección y utilización de los saberes locales y conocimientos técnicos y ancestrales”, el presupuesto del Plan 2010 es significativamente exiguo en comparación al presupuesto de las dos políticas anteriores (570 mil dólares); aunque se debe resaltar que entre otras, en el documento aparecen nueve políticas de investigación sectorial (en salud, desarrollo rural, minería, hidrocarburos, electricidad y energía, educación y culturas, trabajo, defensa y justicia) sin que se explicite su presupuesto.

Pese a que los dos planes quinquenales han llegado al término cronológi-co que ellos mismos establecieron, lamentablemente, solo se han encontrado rendiciones de cuentas parciales sin que haya auto-crítica alguna respecto de su implementación. Este hecho cuestiona la profesionalidad de la gestión en el rubro; no obstante, el Viceministerio de Ciencia y Tecnología dependiente del Ministerio de Educación, ofrece en su sitio web un recuento de las tareas concluidas entre las que destacan las siguientes: Los más importantes logros se habrían dado en lo concerniente al Sistema Boliviano de Innovación, par-ticularmente, la implementación de centros de innovación tecnológica, la for-mación de plataformas de innovación, la conformación de redes de centros e institutos, la elaboración de proyectos sobre saberes locales y tradicionales; y, finalmente, la creación del sistema de información científica, tecnológica y de innovación.

En lo concerniente al fortalecimiento de la información, el Viceministerio hace referencia a las bibliotecas virtuales, el apoyo de C&T a la educación, y los avances de la red académica nacional. Igual encomio deja advertir respecto de los proyectos relacionados con las tecnologías de información y comunicación, el desarrollo del portal “educa-Bolivia”, la articulación de 200 investigadores en redes, la disposición de recursos electrónicos para la información C&T y la implementación de unidades de telecentros educativos comunitarios. En lo que respecta a los servicios técnicos para la producción, destaca la investigación en la Amazonia, la reforestación del altiplano y la innovación en quinua. De acuerdo a dicha la página web, serían proyectos de ejecución futura, la ley de ciencia y tecnología y la constitución de un fondo para llevar a cabo proyectos de C&T+I.

A fines de 2015, el Ministerio de Educación entregó los galardones del II Premio Plurinacional de Ciencia y Tecnología convocado para ocho áreas (Sa-lud, Desarrollo agropecuario, Transformación industrial y manufacturera, Sa-beres locales y conocimientos ancestrales, Recursos naturales, medio ambiente


244

y biodiversidad, Energías, Minería y Tecnologías de información y comunica-ción). Es un concurso nacional anual que dura cinco meses y que tiene por objetivo “reconocer e incentivar el trabajo de investigadores y tecnólogos cuyos resultados sean de impacto, desarrollo y fortalecimiento de C&T, en beneficio de sectores sociales y productivos del Estado Plurinacional de Bolivia”. La primera versión otorgó estímulos pecuniarios de hasta 30 mil Bs.; sin embar-go, en la segunda versión los premios fueron medallas, placas y diplomas de reconocimiento. Esto muestra la cultura institucional prevaleciente, donde una entidad que dispone de más de 30 funcionarios y organiza actos de premiación en hoteles lujosos, estimula los más importantes productos de I+D, apenas con montos simbólicos o simples reconocimientos escritos.

4. Educación científica y acciones del gobierno

Similar situación respecto de la precariedad de los premios, se ha dado en cinco años hasta 2015, en los que se organizaron las Olimpiadas Científicas Plurinacionales de Bolivia. Se trata de un evento coauspiciado por la Universi-dad Mayor de San Andrés, está dirigido a estudiantes de secundaria de distintos grados y tiene una larga ejecución consistente en cuatro fases durante ocho meses. Incluye la constitución de equipos de estudiantes organizados en sus colegios, y la realización de exámenes en las áreas de Astronomía y astrofísi-ca, Biología, Matemática, Física, Informática, Robótica, Geografía y Química. El único aliciente expectable es el ingreso directo a las Carreras de la UMSA que auspician la Olimpiada respectiva, puesto que de parte del Viceministerio, los premios son apenas diplomas y medallas sin valor monetario. En lugar de becas o estímulos económicos permanentes para recorridos de formación profesional al más alto nivel, el Estado boliviano apenas “premia” a los mejo-res talentos del país con reconocimientos simbólicos, dificultando inclusive la conformación de delegaciones nacionales subvencionadas que representen al país en eventos internacionales.

Con gran despliegue propagandístico, en 2014 y 2015 el gobierno emitió la convocatoria para 100 becas de maestría y doctorado llamadas “para la so-beranía científica y tecnológica”. En la última que tuvo una ampliación por la ausencia de postulantes para 80 becas de maestría, se establecieron las áreas de Petroquímica, Geología y petróleo, Ingeniería petrolera, Mantenimiento y procesos de gas y petróleo, Producción e industria minero metalúrgica, Recur-sos evaporíticos, TIC, Energías, Sistemas de producción e industrialización agrí-cola, Biodiversidad y medio ambiente, y Aeronáutica y aviónica. Para el nivel


245

de doctorado se fijaron 20 becas en las áreas de Energías, Alimentos, Recursos evaporíticos, Biodiversidad y TIC.

El gobierno destinó con absoluta pertinencia, diez millones de dólares para solventar en 2014, los gastos de 100 becarios en las mejores universidades europeas y de Estados Unidos. Las áreas fijadas muestran las prioridades gu-bernamentales que son legítimas, aunque con algunas variaciones respecto de otras actividades. Sin embargo, lo que decidió que solo cuatro postulantes fueran aceptados por las universidades de destino iniciando sus estudios en el extranjero a partir de la primera convocatoria de 2014 -a la que se presentaron 640 candidatos-134, fue los bajos promedios de calificación (85% fue el míni-mo requerido), la baja formación científica de los postulantes y, en general, la extendida y reiterada incompetencia comunicativa en inglés. En 2015, de 50 postulantes habilitados en un largo proceso de selección, solo diez lograron ser aceptados por las universidades de destino.

En suma, para formar una masa crítica de científicos y técnicos es indis-pensable que los bachilleres de secundaria tengan absoluto dominio del inglés y que los conocimientos adquiridos, por ejemplo, en asignaturas como física o matemática en secundaria, tengan absoluta solvencia científica. Para lograr tales metas, es imprescindible no solo destinar dinero para becas de postgrado, sino cambiar sustantivamente la calidad de formación científica que ofrecen docentes en los colegios; es necesario instituir evaluaciones de los estudiantes, por ejemplo, a través de las pruebas PISA o MERCOSUR y utilizar el tiempo valioso del tramo de secundaria para desplegar un proceso docente educativo focalizado a la enseñanza de la ciencia, libre de las rémoras ideológicas. Pese a las críticas contra la universidad, especialmente contra la pública135, está claro que el problema crucial de la educación boliviana radica en la formación que ofrece el nivel de secundaria.

En 2014 y 2015, el gobierno regaló computadoras portátiles a profesores y estudiantes de colegios fiscales. A los primeros, les otorgó cerca de 130 mil uni-dades con un valor aproximado a los 60 millones de dólares. A los segundos, les entregó alrededor de 120 mil aparatos ensamblados en Bolivia. La iniciativa del ensamblaje es encomiable desde todo punto de vista136; sin embargo no puede constituirse en un fin en sí mismo. El desarrollo tecnológico subsecuen-te tendría que avizorar la producción de partes. Con todo, las máquinas ensam-bladas contienen software de biología, matemáticas, física, química y finanzas; además de una biblioteca digital de dos mil libros de literatura universal. Tam-

134 “Cuatro bolivianos becados al exterior”. El Diario, miércoles 18 de marzo de 2015.135 “De 50 profesionales becarios calificados solo diez fueron aceptados por universidades prestigiosas”.

Página Siete, miércoles 8 de abril de 2015.136 “Evo da inicio al ensamblaje de computadoras portátiles”. Página Siete, miércoles 14 de mayo de 2014.


246

bién tienen acceso a Internet, pantalla táctil, lápiz óptico, cámara web giratoria, hardware anti-robos, y el dispositivo de cambio de notebook a tablet137.

Gran parte de las máquinas entregadas a los profesores tenían impresa la imagen del presidente, advirtiéndose una forma populista de propaganda y una expresión de culto a la personalidad. Respecto de los equipos entregados a los estudiantes, hubo muchas críticas138. Se mencionó, por ejemplo, que la propaganda que difunde el beneficio a cada estudiante es falaz. En verdad, las máquinas se quedaron en las unidades educativas. Tal localización dio lugar a que no haya computadoras suficientes para los estudiantes; además, no sería posible guardar documentos en ellas y para colmo, varias unidades educativas no dispondrían de condiciones indispensables para su funciona-miento: carecerían de ítems, de ambientes, de electricidad e insumos y de conexión a Internet. Además, la seguridad sería deplorable y varios docentes no sabrían cómo usarlas.

Aparte de lo mencionado, muchas son las acciones del gobierno que podrían analizarse críticamente relacionadas con la gestión de diez años en el rubro de la C&T+I. En este acápite es conveniente ver algunos ejemplos, analizándolos como concreciones densas que descubren el estilo de la prác-tica y la visión del gobierno, asumiéndolos como pautas que anticipan las proyecciones y limitaciones de lo que probablemente, seguirá produciéndose los próximos años.

Un aspecto fundamental de las políticas C&T+I es la mejora de la calidad científica de la educación. Aparte de lo mencionado sobre la ausencia de in-dicadores al respecto; por ejemplo, los que se establecen con la prueba PISA y las evaluaciones de MERCOSUR; es inobjetable establecer que el nivel de enseñanza científica en secundaria –fundamental para trazar recorridos forma-tivos y proyectos de vida futura de los estudiantes- depende del dominio y la enseñanza de conocimientos científicos de parte de los profesores. Es decir, los profesores de secundaria que no conozcan a profundidad y con conteni-dos actualizados, las disciplinas específicas que imparten; es muy difícil que promuevan en sus alumnos una comprensión científica del mundo, y menos aún, el amor a la ciencia, la inventiva y la creatividad. A este respecto, algunas disciplinas son especialmente importantes para medir el aprovechamiento es-

137 “En colegios, Ministerio de Educación instruye uso obligatorio de computadoras”: Página Siete, lunes 6 de abril de 2015.

138 Véanse los siguientes artículos: “Computadoras entregadas a escolares aún no funcionan”: La Patria, lunes 7 de septiembre de 2015. “Colegios de La Paz atraviesan 14 problemas para usar las computadoras quipus”: Correos del Sur, jueves 13 de agosto de 2015. “Servidor apagado: causa del defecto técnico en quipus”: El Diario, sábado 15 de agosto de 2015. “Internet dificulta uso de computadoras kuaa”: Ea-Bo-livia, martes 7 de abril de 2015. “Estudiantes y padres exigen que las lap-top sean de su propiedad”: Página Siete, jueves 11 de septiembre de 2014.


247

tudiantil de las asignaturas, gracias a la preparación científica de los docentes y el despliegue del proceso docente educativo. Una de ellas es Física.

Dicho brevemente, si el gobierno implementaría una formación científica seria, dedicada, profunda y relevante, por ejemplo, para los profesores de fí-sica; en una década como máximo, habría en el país ingentes cantidades de bachilleres formados para dedicarse a la investigación científica, postulantes a estudios superiores para ser ingenieros y técnicos, candidatos interesados en desarrollar la inventiva y personas deseosas de proyectar su vida orientándo-la a los descubrimientos, la creatividad y la innovación tecnológica. Pero, la gestión de gobierno los últimos diez años no fue así: tales profesores conocen menos la ciencia física universal; su formación se ha dispersado con predo-minio de contenidos doctrinarios y se ha deteriorado por el discurso de la integralidad y la atención hiperbólica a temáticas culturales y pedagógicas en detrimento de la ciencia. Así, la formación científica de los estudiantes en la disciplina es de baja calidad, lo que se agrava con la negativa del gobierno y del gremio docente a seguir procesos de evaluación externa.

La formación inicial impartida actualmente a los futuros profesores de física en las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros, pese a ha-berse incrementado en dos años (antes era de seis semestres y terminaba con la extensión del título de profesor de Estado equivalente a técnico superior, siendo ahora de cinco años que finalizan con el título de licenciatura) se ha deteriorado en cuanto al conocimiento científico del docente. El incremento de tiempo de estudio no ha permitido alcanzar el propósito de mejorar la prepa-ración científica de los profesores de física; al contrario, la minimizó facilitando la extensión de títulos a los estudiantes de las Escuelas Superiores que corres-ponden a un nivel mayor al que antes se otorgaba; pese a que actualmente, los conocimientos y, por tanto, las competencias de enseñanza científica de los titulados son menores.

En el caso de la ciudad de La Paz, hasta inicios de 2006, la Universidad Mayor de San Andrés gestionó académica y administrativamente el funcio-namiento del Instituto Normal Superior Simón Bolívar. Dicha administración estableció que en tres años, el futuro profesor de física, debía aprobar 42 asig-naturas semestrales de las que 11 (26%) eran troncales de física; ocho tenían contenido científico y matemático (19%); y siete eran talleres experimentales (17%). En suma, la formación científica especializada del profesor de física para secundaria incluía 26 asignaturas (67%) en seis semestres, en tanto que solo 16 asignaturas (33%) correspondían a las áreas complementarias de pedagogía, psicología, didáctica, lenguaje, gestión educativa y otras disciplinas (INSSB, 2004: 299 ss.). Además, al futuro profesor de física, lo formaban licenciados e inclusive doctores en física y otras ciencias, preparándolo para que su desem-


248

peño futuro esté marcado por la enseñanza a sus estudiantes de contenidos que les motiven a encaminarse a la reproducción de C&T.

Hoy, gracias a la ley 70 promulgada por el gobierno, la Escuela Superior de Formación de Maestras y Maestros de la ciudad de La Paz imparte conte-nidos para que los futuros licenciados –ya no se trata de técnicos superiores como antes- cumplan funciones en la enseñanza no solo de la ciencia física; sino también de la química, simultáneamente, la misma persona. Es decir, se ha reducido a cinco años lo que en el periodo de administración universitaria correspondía a dos carreras distintas, y por lo tanto, el equivalente a seis años de formación.

Pero lo más grave radica en que las 26 asignaturas científicas orientadas a la formación especializada de profesores de física bajo la gestión académica de la UMSA, se han limitado ahora a solamente cinco de física (10%) y a otras cuatro asignaturas (8%) que unen la física con la ciencia química. Aparte, en cinco años de formación, el futuro profesor de física y química debe aprobar 10 asig-naturas dedicadas al aymara y el castellano (20%); otro 20% son asignaturas de psicología y educación; el 14% está dedicado a “producir conocimiento en el aula” y cinco asignaturas son sobradamente ideológicas con contenidos repeti-tivos sobre la “educación revolucionaria, productiva, comunitaria y descoloni-zadora” (Ministerio de Educación, 2010: 8)139. Así, para el actual estudiante que será profesor de física y química con el título de licenciado, es imprescindible que aprenda y apruebe, por ejemplo, “Sociopolítica descolonizadora”, “Estado y educación”, “Salud familiar y comunitaria”, “Formación en valores comunita-rios” y “Cosmovisión y filosofías”.

Aparte, al lado de las escasas cinco asignaturas de física y otras cuatro de física y química; aparecen 12 asignaturas dedicadas a la matemática, la quí-mica, la biología, la geología y la geografía. En comparación, según el diseño curricular de la administración académica universitaria, las once asignaturas científicas especializadas en física que antes aprobaba el futuro profesional con nivel de técnico superior a las que se añadían siete talleres experimen-tales (43% de la carga horaria formativa); se han reducido gracias a la nueva ley, a cinco asignaturas que representan el 10% de su carga formativa. Por lo demás, la apariencia de conocimiento científico nuevo y propio en física se manifiesta en el cambio de nombre de algunas asignaturas duras, dando lugar

139 El objetivo estratégico Nº 3 del Plan Estratégico Institucional 2010-2014 del Ministerio de Educación del Estado Plurinacional de Bolivia señala lo siguiente: “Desarrollar y promover procesos de transforma-ción base en la nueva visión de educación revolucionaria, productiva, comunitaria y descolonizadora; que se articule y responda al desarrollo de la ciencia y tecnología, a las demandas regionales, al desa-rrollo socio-económico, cultural, espiritual y político; con participación real y estratégica de sectores sociales y del Estado”.


249

a nominaciones como “Biofísica para vivir bien”, “Mecánica de las partículas en la madre tierra”, “Ondas, sonido y luz en el cosmos” y “Mecánica de sólidos y fluidos para la producción”. Finalmente, el desconocimiento chauvinista y la desvaloración de la ciencia universal se expresa también con nombres creados para asignaturas vinculadas a disciplinas como la biología y la geología. De manera inédita y sin contribución científica alguna, el plan curricular incluye asignaturas como “Biología de la madre tierra”, “Geología y geografía para la vida”, “Hidrocarburos de la madre tierra” y “Bases físico-químicas de la medici-na tradicional” (Dirección General de Formación de Maestros, 2012: 18).

Honrando la práctica de la endogamia académica en las escuelas de forma-ción inicial; los licenciados externos, los profesionales titulados con maestría y los doctores en física están vetados de modo absoluto y definitivo para impartir clases a los futuros profesores de física. Es decir, gracias a la nueva ley, en las escuelas de formación inicial, la reproducción científica está cautiva a los ítems exclusivos para los docentes que necesariamente deben ser egresados de tales escuelas. Así, como es obvio, la reproducción de la calidad y el nivel científico, es cíclicamente peor, con las consecuencias inevitables en la formación de los futuros bachilleres en secundaria.

Con el beneficio de la duda, se podría conjeturar que semejante organiza-ción y plan de estudios que son parte de la política del gobierno, quizás darían eventualmente algún resultado expectable. Pero confirmar o falsear tal presun-ción no es posible, porque toda evaluación de los estudiantes está cancelada. Es decir, el gobierno y el gremio solo admiten su propia auto-evaluación en la que abunda el exitismo del proceso de adoctrinamiento, presumiéndose como expectable la formación científica de los estudiantes de colegio. Pero, si se refiere indicadores comparativos a nivel internacional, toda evaluación está cancelada. Es decir, no hay ni habrá evidencias que muestren irrefutable-mente en comparación de las competencias de los bachilleres de la región, los encomiables o deplorables efectos de la transformación curricular auspiciada por el gobierno como “revolución cultural”. No se dispone en el presente ni en el futuro de información específica que mida si los bachilleres bolivianos tendrían o no la formación científica indispensable para continuar estudios que contribuyan al desarrollo del país, a la par de cualquier otro bachiller de la región o el mundo.

Cabe contrastarse, finalmente, las diferencias entre un licenciado titulado por las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros, por ejemplo, en la enseñanza de la física y la química; con el perfil científico de un licen-ciado en Física, titulado por la universidad pública y autónoma. Al respecto, tal comparación descubre lo siguiente: Las cinco asignaturas de física que el futuro licenciado de la escuela de formación inicial debe aprobar según la


250

“revolución cultural”, contrastan con las 26 asignaturas troncales de física que debe aprobar el futuro licenciado en Física; por ejemplo, para titularse en la Universidad Mayor de San Andrés. Es decir, la formación especializada en la ciencia física del estudiante universitario comprende el 68% de la carga hora-ria; restando el 32%, a 12 asignaturas científicas, especialmente de matemática (Universidad Mayor de San Andrés, 2010: 27). Así, en cuatro años de estudio, se forma el futuro licenciado en Física de la UMSA, teniendo la opción de con-tinuar sus estudios en la misma universidad, gracias a la oferta académica tanto del nivel de maestría como de doctorado.

Cabe destacarse que la entidad autónoma mantiene y mejora su nivel por-que no hubo injerencia foránea, siendo una de las mejores carreras de Bolivia. Cerca del 80% de su plantel docente está constituido por doctores en física; y su política de admisión de nuevos estudiantes incluye exámenes de alto nivel, cursos exigentes o el reconocimiento de vencer en la olimpiada de física; sin que ninguna medida de presión de los postulantes reprobados para ingresar a la carrera obligue a la institución a recibirlos. También cabe remarcarse que la oferta de especialización científica de cuatro años de estudio para la licen-ciatura, incluye ocho campos y alrededor de 150 asignaturas opcionales, todas con alto nivel científico y articuladas con los niveles de maestría y doctorado.

En resumen, tas Carrera de Física es ejemplo de calidad de formación cien-tífica de futuros profesionales reconocidos en todo el mundo como la van-guardia para la investigación científica y tecnológica; lo que contrasta con las “políticas” de pesado contenido ideológico que se niegan a establecer indica-dores, que repudian todo tipo de evaluación externa de las competencias de los bachilleres y que deterioran la educación científica en secundaria, debido a una deficiente formación inicial de los profesores de física y química, par-ticularmente en sus conocimiento científicos y competencias didácticas, por ejemplo, para la reproducción de la ciencia física.

Respecto de la formación continua de los docentes en ejercicio, las políticas de gobierno tampoco han redundado en mejorar la educación científica de los bachilleres a través de la actualización de los conocimientos científicos de los profesores. Un caso ostensivo es el Programa de Formación Complementaria para Maestras y Maestros en Ejercicio (Profocom, 2011) actualmente en vigen-cia. Se trata de un programa que otorga el título de licenciado a profesores en ejercicio después de aprobar 16 módulos y de realizar un trabajo de gradua-ción en el plazo hipotético de un año. Los asistentes no son egresados recien-tes de los centros de formación docente, sino profesores con años, lustros e inclusive décadas de experiencia.

Aparentemente, es encomiable que quienes trabajan por lo general en dos turnos, mañana y tarde; quienes dedican gran parte de su tiempo en sus ca-


251

sas para efectuar actividades docentes, tengan la oportunidad de mejorar su formación profesional. Más, si cada gestión lectiva están a su cargo varios cen-tenares de estudiantes. Inclusive por sentido común, la mejora de su desempe-ño no implica que tales profesores de larga trayectoria, sean los destinatarios de adoctrinamiento ideológico; sino, que reciban como esencial, actualización científica relevante en las disciplinas que enseñan. Sin embargo, no es así. Los resultados que logra el PROFOCOM en nada contribuyen a mejorar el desem-peño docente como enseñanza de las ciencias a los futuros bachilleres. Y es que su diseño curricular, constituido por 16 módulos impartidos en alrededor de un año y medio, está marcado eminentemente por el desprecio del conoci-miento científico universal.

Resulta absurdo que un profesor de Estado, por ejemplo, con veinte años de ejercicio docente, reciba “capacitación” excesiva y repetitiva de “facilitado-res” –jerga que elude la reproducción científica reglada y rigurosa- sobre ges-tión educativa, pedagogía, didáctica, psicología, currículum y evaluación. Pero, es así. Los profesores asistentes al programa reciben la misma “capacitación” distribuida en 13 módulos, independientemente de su experiencia, formación y del sistema y nivel en el que trabajen –educación regular, educación especial o educación técnica-. Solo tres módulos están dedicados a su actualización cien-tífica140; los otros 13 tienen un pesado contenido ideológico y se desarrollan como adoctrinamiento o repetición teórica de contenidos que los profesores han llevado a la práctica docente durante años. Los nombres de los módulos del PROFOCOM incluyen lo siguiente: “Modelo educativo socio-comunitario productivo”, “Estructura curricular y elementos en la diversidad: saberes y co-nocimientos propios”, “Estrategias de desarrollo curricular socio-productivo: Comprendiendo la estructura curricular” y “Medios de enseñanza en el apren-dizaje comunitario: Planificación curricular”.

La formación científica de calidad de los bachilleres debería ser una política de Estado para el futuro de las próximas generaciones, para la producción de C&T+I y para que el conocimiento esté al servicio del desarrollo económico y el bienestar de la sociedad. Sin embargo, en lugar de que al menos 10 módulos sean de actualización científica y el resto de contenidos complementarios que permitan sistematizar las experiencias docentes de los asistentes al PROFO-COM generando conocimiento propio; los escasos tres módulos para los pro-fesores de física que se titulan en dicho programa como licenciados, incluyen apenas 70 páginas de los cuadernillos que aparecen como manuales de texto no solo de física, sino de física y química.

140 Véanse el texto Nº 13 de Física-química: Convivencia y armonía en la madre tierra y el cosmos; el texto Nº 14, La física-química fisiológica en la salud comunitaria; y el texto Nº 15, Modelización matemática e informática en el aprendizaje de la física-química.


252

Las 16 unidades de formación para los asistentes al PROFOCOM, desarro-llan un denso adoctrinamiento ideológico plasmado en el 44% de los conteni-dos; en tanto que el 38% está dedicado a temas pedagógicos y afines. Solo el 19% se reserva para la capacitación científica. Tal capacitación no es impartida por doctores o profesionales con títulos de maestría en las disciplinas científi-cas correspondientes, sino por los hijos de la endogamia académica que en el caso de la ciencia física, la imparten mezclándola con información de química elemental. En definitiva, cabe preguntarse que con semejante implementación curricular de formación continua y la descrita referida a la formación inicial, ¿qué puede esperarse del nivel de formación científica alcanzado por los ba-chilleres dado el desempeño docente en las aulas de los colegios fiscales? La respuesta a esta pregunta muestra los efectos de las acciones gubernamenta-les en lo concerniente a la calidad científica de la preparación docente para secundaria. Tales acciones difícilmente podrían calificarse de “políticas” que fomenten el desarrollo de la C&T+I.

5. Otras acciones gubernamentales deplorables

En más de diez años de gobierno, se advierte otras acciones que fueron su-plefaltas a las inexistentes políticas de C&T+I. Son acciones que ensombrecen la carencia de cualquier prospectiva orientada al desarrollo y el bienestar con base en el conocimiento científico. Tales acciones rebosan de efecto simbólico gracias a una apabullante apariencia propagandística, generando la creencia de que el gobierno tuviese una visión o una idea de planificación estratégica. Lamentablemente, no es así; y basta analizar algunos ejemplos que develan tal apariencia.

Por ejemplo, la compra del satélite chino nombrado Túpac Katari es solo eso, la adquisición onerosa por 302 millones de dólares de un artefacto tecno-lógico. Sería erróneo considerar tal decisión como una “política C&T+I”. Por lo demás, su precio ha sido criticado, puesto que Perú compró posteriormente, otro satélite de última generación por casi 90 millones de dólares menos141. La adquisición representa una deuda para el Estado por quince años, de un arte-facto que solo repite señales de televisión de baja calidad; siendo, al parecer, inútil para actividades relacionadas con la educación, la agricultura, el clima, el GPS, los usos militares o la fotografía satelital. Adicionalmente, se requiere

141 Véanse los siguientes artículos: “¿Estafa? Perú compra satélite más moderno y barato que el Túpac Katari de Bolivia”: Agencia de Noticias Fides, martes 6 de mayo de 2014. “Perú compra satélite más moderno y barato que el Túpac Katari”: Página Siete, martes 6 de mayo de 2014.


253

técnicos que lo operen, el clima desfavorable puede afectarlo y su vida útil no superaría los 15 años convirtiéndose después, indefectiblemente, en chatarra espacial.

La opinión de los expertos ha sido lapidaria. Margaret Rouse142 dijo que es una estafa y para Francesco Zaratti Sacchetti143 no hubo necesidad alguna de efectuar tal compra; caracterizada como incierta, costosa y larga. Además, parecería que se hubiese decidido por utilidad electoral. El artefacto no ten-dría valor social, sino solo comercial y, según Luis Núñez144, serviría para que el gobierno controle las comunicaciones. Otros expertos opinaron que por el precio, hubiese sido posible tender cableado estructural de fibra óptica en varias ciudades intermedias y pequeñas, con excelente velocidad para Internet y telefonía, sin que haya afectación del clima y con una vida útil de 50 años.

La preparación de 68 técnicos bolivianos en China es, al parecer, la única consecuencia encomiable de la decisión de la compra; aunque se trata de ca-pacitación para operar el satélite sin que represente transferencia tecnológica alguna, ni siquiera residual. Sin embargo, como el propio artefacto, la capaci-tación resultó extremadamente onerosa, dándose críticas en sentido de que los técnicos bolivianos no estuvieron en contacto físico con el satélite. Además, los anuncios de disminución del costo de Internet, la ampliación del uso del satélite para telefonía, educación y tele-medicina, no se habrían consumado145. La retórica reiterada en torno al satélite, en especial, respecto de que Bolivia estaría en la “era espacial”, justificaría la compra de otro aparato similar en condiciones parecidas; aunque, en verdad, no existe ningún mérito tecnológico boliviano en la transacción comercial efectuada. Tampoco existe logro cientí-fico alguno que coloque al país en calidad de competidor con otros países en dicha era. Se trata, simplemente, de la compra de un objeto fútil, con escasa utilidad y a un precio exorbitante que el Estado seguirá pagando hasta el día que el dispositivo ya superado tecnológicamente hoy día, sea chatarra espacial.

Otra bizarría científica y tecnológica útil para la retórica desarrollista, esta vez enfocada a la “era nuclear”, es la decisión gubernamental de construir un centro nuclear146. No sería una planta, aunque también generaría energía con la inversión de dos mil millones de dólares que podría ampliarse a seis mil

142 “ABE: No tiene sentido que el satélite Túpac Katari tenga cámaras de observación”: Opinión, martes 28 de abril de 2014.

143 “El satélite Túpac Katari está listo, pero sin utilidad”: El Día, lunes 18 de noviembre de 2013.144 “Satélite criticado”: El Día, jueves 13 de enero de 2011.145 “Usuarios critican servicio de móvil e Internet”: Los Tiempos, viernes 5 de septiembre de 2014.146 Saúl Escalera destaca que el propósito del gobierno es: 1) crear un ciclotrón para diagnósticos médicos;

2) crear un radiador gama para esterilizar alimentos, mejorar semillas y aumentar la productividad; 3) crear una central nuclear para generar energía eléctrica; 4) cuantificar la presencia de uranio y torio en el país; y 5) crear un reactor con fines investigativos. Cfr.: “Energía nuclear vs. siderurgia en Bolivia”: El periódico digital.


254

millones147. Dependería de la adquisición de uranio enriquecido de los países desarrollados que lo producen, pese a que su agotamiento en la naturaleza está previsto después de un siglo; y pese a que tal adquisición generaría filiación permanente con grave suspicacia política.

Argumentar que el centro procuraría la capacitación técnica para fines no bélicos en el futuro, carece de verosimilitud. Es poco creíble y nada factible, formar técnicos e ingenieros nucleares en momentos en los que el mundo pier-de exponencialmente interés en la energía nuclear. Disponer de 200 personas que sean físicos e ingenieros, expertos, y técnicos especializados en seguridad, mantenimiento y reparación, es un despropósito de alto costo para algo incier-to como es la medicina física, inclusive en los países que realizan investigacio-nes de vanguardia en este campo.

La energía nuclear ya no es una alternativa sustentable. A tal punto esto es un lugar común para cualquier persona informada, que los emporios económi-cos y políticos del mundo han desplazado el rubro hacia el campo de energías limpias y alternativas; pues es ampliamente entendido que los desechos nu-cleares generados por plantas y centros ocasionan un costo ambiental impaga-ble que daña drástica e irremediablemente a las futuras generaciones. Tanto es así que, actualmente, los desechos constituyen una carga ambiental imposible de liberar. Por lo demás, suponer que en veinte o treinta años habrá similares requerimientos de energía nuclear de parte de los países vecinos, equiparables a los que se supone hay actualmente, pese a los accidentes recientes, muestra desconocimiento de la prospectiva tecnológica y energética global. Bolivia no requiere de energía nuclear porque dispone de otras fuentes limpias y alter-nativas que deberían ser investigadas en la frontera de la ciencia, como en lo que concierne a la implementación de los complejos respectivos. En lugar del exotismo retórico e inane del centro nuclear es preferible, inteligente y acorde a las necesidades e intereses nacionales invertir en investigación de energías renovables al alcance del país, como la hidroeléctrica, la termoeléctrica o la eólica. Tales investigaciones y generación de energía deberían priorizar, como ha demostrado Saúl Escalera por ejemplo, el funcionamiento del Complejo Si-derúrgico de El Mutún, gracias al que Bolivia podría producir y exportar hierro fundido.

Es necesario remarcar, finalmente, que 59 expertos e intelectuales de todo el mundo, entre ellos, dos que recibieron el Premio Nobel de la Paz, escri-bieron al Presidente Evo Morales señalando afirmaciones tan taxativas como las siguientes: “la energía nuclear es una decisión sin vuelta y sin salida”, “la

147 “Si Bolivia quiere tener un reactor nuclear, debe decidir qué hacer con sus residuos tóxicos”: Página Siete, viernes 22 de mayo de 2015.


255

seguridad de una central nuclear es un mito” y tal emprendimiento estaría “pe-ligrosamente sometido al riesgo de atentados terroristas”. Por su parte, según el físico Francesco Zaratti, el proyecto carecería de transparencia y la intención encubierta del gobierno parecería ser el propósito de tener una planta nuclear. Por último, Saúl Escalera enfatizó que se trata de un emprendimiento de dudo-sa utilidad para los bolivianos.

En fin, gastar los recursos de la bonanza económica en proyectos elefantiá-sicos y absurdos como el de marras, solo descubre el desprecio por el riesgo de someter el país a nuevos imperios, la preeminencia de intereses de facciones que no coinciden con las necesidades nacionales y la megalomanía estrambó-tica que aparece como expresión del oscurantismo.

Por último, cabe referirse a que los primeros días del mes de diciembre de 2015, el gobierno llevó a cabo el I Encuentro de Científicos Bolivianos Radicados en el Exterior, evento que puso en evidencia la confusión respecto de la diferencia entre la producción de conocimiento científico y tecnológico; y, por otra parte, la gestión C&T+I. El evento sirvió para reiterar la trabilla que supone la existencia de una ciencia opresiva en oposición a otra de ca-rácter liberador, con la repetición de consignas como “revolución científica”, “liberación científica y tecnológica” y “consolidación plena y soberana del conocimiento”148. El Estado subvencionó el viaje y la estadía de más de medio centenar de científicos provenientes de Europa y otros continentes (44% de Europa; 28% de América Latina y el Caribe; 20% de Norte América y 8% del continente asiático), habiéndose presentado más de 330 postulantes radica-dos en el exterior.

Como es obvio para todo gestor de políticas C&T+I, inquirir a cualquier científico acerca de qué debe hacer el gobierno para desarrollar el rubro, im-plica en general, obtener la respuesta del interlocutor relevando la necesidad de cultivar, asignar recursos y desarrollar proyectos en su propio campo de trabajo. Así lo ratificó el evento, en medio de una enorme dispersión de espe-cialidades, ante la ausencia de coincidencias profesionales de los participan-tes y la asistencia de solo dos personas con experiencia de gestión en C&T+I. Una propuesta reiterada, referida a la creación de alguna entidad estatal, por ejemplo, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, careció de originalidad. En verdad, tal idea ya fue verbalizada a principios de siglo por gobiernos ante-riores al actual, como también se expusieron y discutieron tópicos como la promulgación de una ley de C&T, la definición prioritaria de cadenas produc-tivas, la elaboración de un Plan de I+D y la preeminencia de financiamiento para la formación del factor humano.

148 “Perfilan Ministerio de Ciencia y nace una plataforma de trabajo”, Opinión, viernes 8 de enero de 2016.


256

La gestión que implica el diseño, la decisión, la ejecución y la evaluación de políticas C&T+I no se ha realizado apropiadamente por el actual gobierno, ge-nerándose escenarios de gastos inadecuados para el Estado. Según lo expues-to, quienes elaboran propuestas de políticas en el rubro son los especialistas en gestión y al gobierno le corresponde elegir las propuestas que considere prioritarias según su visión ideológica. Decididas estas políticas y los proyectos y programas que comprenden; corresponde a los científicos, ingenieros y téc-nicos llevarlas a cabo. Por último, la evaluación para continuar tales políticas, cancelarlas o reajustarlas, es una tarea que concierne a múltiples actores socia-les, incluidos los gobernantes, los ejecutores, los beneficiarios y los gestores. En consecuencia, solicitar a los científicos asistentes a un evento, que establez-can qué debe hacer el gobierno en el rubro; tergiversa los roles, confunde las actividades de gestión y precipita gastos de escasa utilidad.

Es una responsabilidad importante del gobierno definir las políticas C&T+I prioritarias para el país; esto implica entre otras cosas, la asignación de recur-sos para la activación de cadenas productivas jerárquicas, incluyendo proyec-tos y programas. Para ejecutarlos con la participación de los mejores talentos bolivianos radicados en el exterior, es imprescindible establecer ofertas de trabajo y salario, especiales para los científicos. Solo después sería aconsejable invitarlos a responder a las propuestas laborales de manera que realicen las tareas de los programas y proyectos prioritarios.

Varias sugerencias que emergieron de dos días de reunión fueron lugares comunes para la gestión moderna de C&T+I. Tales son los casos, por ejemplo, de “incrementar la inversión del PIB en I+D”, promover la “internacionaliza-ción de la investigación”, mejorar la “oferta de becas y estudios de postgrado” y generar sistemas convenientes para las patentes, resguardando la propiedad intelectual. En este sentido, el evento de diciembre careció de originalidad. Otras recomendaciones no obstante, tuvieron genuinidad por su valor especí-fico, con la posibilidad de que los intereses de quienes las propusieron coin-cidan con las prioridades nacionales de investigación. Tales son, por ejemplo, las sugerencias de “diseñar procesos de la industria química”, “aumentar el uso de la biotecnología”, “crear una red de datos soberana”, “crear un centro de telecomunicaciones” e “implementar software educativo”. Por lo demás, otras propuestas tuvieron carácter micro-lógico aunque adquirirían relevancia si se las ejecutara a escala mayor. Tales fueron, por ejemplo, “llevar la tecnología al alcance de niños”, “instalar escuelas de verano”, “dar fluidez a la información en inglés” y “promover el interés de las mujeres en la tecnología”.

Independientemente del valor original de las propuestas, las seis áreas se-ñaladas en la convocatoria al encuentro no determinaron los campos temáticos de los proyectos y programas (1. salud e industria del medicamento; 2. biodi-


257

versidad, medio ambiente, desarrollo agropecuario y tecnología de alimentos; 3. energías e hidrocarburos, minería y metalurgia; 4. industrialización; 5. tecno-logías de información y comunicación; y 6. desarrollo de software y hardwa-re)149. Y es que, comparando la enunciación gubernamental de sus políticas, las áreas citadas no son explícitamente las prioridades de las políticas del rubro. Con todo, al parecer, el beneficio principal del Encuentro fue la constitución de redes que tenderían vínculos entre los investigadores radicados en distintos países para que efectúen labores colectivas y proyectos de interés común que, eventualmente, podrían coincidir con las expectativas del actual gobierno y las necesidades nacionales.

149 “Gobierno anuncia crear agencia de ciencia y repatriar a cerebros”: Opinión, sábado, enero 9 de 2016.


258

BIBLIOGRAFÍA

Albornoz, Mario2002 Situación de la ciencia y la tecnología en las Américas. Centro de Estu-dios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación Superior. Octubre, Buenos Aires.

Banco Mundial http://www.worldbank.org/wbi

Busch, Vannevar1999 “Ciencia: La frontera sin fin”. Informe al Presidente de Estados Unidos y correspondencia. Trad. Horacio Pons [1944]. Redes: Revista de estudios sociales de la ciencia. Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología. Uni-versidad Nacional de Quilmes. Vol. 6, N° 14. Buenos Aires: pp. 89-156.

Comisión Económica para América Latina http://www.eclac.cl 2015 Perspectivas económicas de América Latina en 2015: Educación, com-petencias e innovación para el desarrollo. Naciones Unidas, LC/G.2627, Santia-go de Chile.

Credé, Andreas & Mansell, Robin1998 Las sociedades de conocimiento… en síntesis: La tecnología de la infor-mación para un desarrollo sustentable. Comisión de las Naciones Unidas sobre Ciencia y Tecnología para el Desarrollo & Centro Internacional de Investigacio-nes para el Desarrollo. Ottawa.

Dirección General de Formación de Maestros2012 Currículo de la especialidad de educación en ciencias naturales. Men-ción física química para la formación de maestros y maestras. Ministerio de Educación. Cochabamba.

Dos Santos, Theotonio1997 “La cuestión de las ondas largas”. En “La economía mundial contem-poránea: Balances y perspectivas”. Agosto, Universidad Autónoma de Puebla, México.

Drucker, Peter F.2002 “The discipline of innovation” [1985], Harvard Business Review, Re-print, Best of HBR, August, RO298F

http://www.worldbank.org/wbi%20

http://www.nobelprize.org/


259

Fels, Rendigs1963 “Resumen de la teoría del ciclo económico de Schumpeter”. Teoría del desenvolvimiento económico: Una aproximación sobre ganancia, capital, cré-dito, interés y ciclo económico. Trad. Jesús Prados [1934]. Fondo de Cultura Económica, 3ª ed. México, pp. 459-78.

Fernós, Rodrigo2005 En busca del Fénix: La ciencia y su historia en América Latina. Instituto de la Ciencia y la Tecnología en América Latina, San Juan de Puerto Rico.

Ferrer, Aldo2013 Historia de la globalización II: La revolución industrial y el segundo orden mundial. Fondo de Cultura Económica, 2ª ed. Buenos Aires.

Galindo M., Miguel-Ángel; Ribeiro, Domingo & Méndez Picazo, María Teresa2012 “Innovación y crecimiento económico: Factores que estimulan la inno-vación”, Cuadernos de gestión, Universidad del País Vasco, Vol. 12, Vizcaya: pp. 51-8.

Genta, Mariela2008 Etapas hacia las sociedades de conocimiento. Günther Cyranek (Coord.), UNESCO. Inter Press Service, América Latina, Montevideo.

Instituto Normal Superior Simón Bolívar2004 Diseño curricular para la formación de docentes de secundaria. Sigla Editores. Administración de la Universidad Mayor de San Andrés. La Paz.

Kalecki, Michal1956 Teoría de la dinámica económica: Ensayo sobre los movimientos cícli-cos y a largo plazo de la economía capitalista. Trad. Felipe Pazos & Víctor L. Urquidi [1954]. Fondo de Cultura Económica, México D.F.

Kondratieff, Nikolai1956 “Los grandes ciclos de la vida económica”. Ensayos sobre el ciclo econó-mico. Gottfried Haberler (Comp.) [1935]. Fondo de Cultura Económica, México D.F., 2ª ed., pp. 35-56.

Lozada, Blithz2017 Cultura política, ciencia y gestión de gobierno en América Latina. Ins-


260

tituto de Investigaciones en Ciencia Política & Academia Nacional de Ciencias de Bolivia, La Paz.2017 Veintiuna voces sobre educación, investigación científica y bienestar en Bolivia. Instituto de Investigaciones en Ciencia Política & Instituto de Estudios Bolivianos, La Paz.2016 Políticas científicas, tecnológicas y de innovación en Bolivia (2006-2016). Instituto de Estudios Bolivianos, La Paz.2013 Claves teóricas para diseñar políticas públicas. Fundación Konrad Ade-nauer e Instituto de Estudios Bolivianos, La Paz.2011 Ciencia, tecnología e innovación en Bolivia: Contexto internacional, investigación universitaria y prospectiva científica. CEUB e Instituto de Estu-dios Bolivianos, La Paz.

Mandel, Ernest1986 “Las ondas largas en la historia del capitalismo”. Capítulo 4º de El ca-pitalismo tardío. Trad. Manuel Aguilar Mora [1979]. Editorial Era, Colección El hombre y su tiempo, México D.F., pp. 106-44.

Mercado Común del Sur www.mercosur.int

Ministerio de Educación del Estado Plurinacional de Bolivia2010 Plan Estratégico Institucional 2010-2014. La Paz.

Ministerio de Planificación del Desarrollo2010 Versión actualizada del Plan Nacional de Desarrollo.2006 Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y de-mocrática para vivir bien. Véase el sitio web: http://www.planificacion.gov.bo

Nefiodow, Leo & Nefiodow, Simone2015 The Sixth Kondratieff: The New Long Wave in the Global Economy, Translation of 7th German edition by Elena O’Meara (Der Sechste Kondratieff. Die neue, lange Weller der Weltewirtschaft, Rhein-Sieg Verlag, 2014). Sankt Au-gustin, Germany.

Organización de Estados Americanos www.oas.org/es

Organización de Estados Iberoamericanos2014 Ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo y la cohesión social.

http://www.planificacion.gov.bo


261

Un programa Iberoamericano en la década de los bicentenarios. OEI, Madrid.2010 Metas educativas 2021: La educación que queremos para la generación de los bicentenarios. OEI, CEPAL & SEGIB, Madrid.

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura www.unesco.org/new/es/unesco1999 Declaración sobre la ciencia y el uso del saber científico. Conferencia Mundial sobre la Ciencia. De 26 de junio a 1º de julio, Budapest.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico2015 Frascati Manual: Guidelines for Collecting and Reporting Data on Re-search and Experimental Development. The Measurement of Scientific, Techno-logical and Innovation Activities, OECD Publishing, Paris. DOI.2002 Manual de Frascati: Medición de las actividades científicas y tecnológi-cas. Propuesta de norma práctica para encuestas de investigación y desarrollo experimental. Fund. Española C&T. ISBN 84-688-2888-2 ©OCDE-2003.París.1978 “Recommendation concerning the International Standardization of Sta-tistics on Science and Technology”, Paris, from 24th October to 28th, November

Programa de Formación Complementaria para Maestras y Maestros en Ejercicio http://profocom.minedu.gob.bo

Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo www.cyted.org

Programme for International Student Assessment https://www.oecd.org/pisa/data

Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana http://www.ricyt.edu.ar 2016 El estado de la ciencia: Principales indicadores de ciencia y tecnología iberoamericanos/interamericanos. Coordinador: Rodolfo Barrere, Buenos Aires.2015 El estado de la ciencia: Principales indicadores de ciencia y tecnología iberoamericanos/interamericanos. Director: Rodolfo Barrere, Buenos Aires.2013 El estado de la ciencia: Principales indicadores de ciencia y tecnología iberoamericanos/interamericanos. Director: Rodolfo Barrere, Buenos Aires.2001 “Indicadores bibliométricos en Iberoamérica”. OEA, RICyT y Cátedra UNESCO de Indicadores de Ciencia y Tecnología. Cuaderno N° I de Indicios. Buenos Aires.

http://profocom.minedu.gob.bo

https://www.oecd.org/pisa/data/

http://www.nobelprize.org/


262

Sabato, Jorge & Botana, Natalio1968 “La ciencia y la tecnología en el desarrollo futuro de América Latina”. Revista de integración. Noviembre, Nº 3. Buenos Aires.

Schumpeter, Joseph Alois2002 Ciclos económicos: Análisis teórico, histórico y estadístico. Trad. Jordi Pascual, [1939]. Editorial Prensas Universitarias de Zaragoza.

Sebastián, Jesús1997 “¿Qué futuro tecnológico para América Latina?”. Conferencia en la Uni-versidad de São Paulo. Innovación y desarrollo en América Latina, Judith Sutz (ed.). Nueva Sociedad. AECI & CLACSO, Caracas: pp. 219-21.

Sen, Amartya Kumar1998 “Las teorías del desarrollo a principios del siglo XXI”. Cuadernos de Economía Nº 29, Vol. XVII, Universidad Nacional de Colombia, Santa Fe de Bogotá: pp. 73-100.

The Nobel Foundation http://www.nobelprize.org

Universidad Mayor de San Andrés2010 Plan de estudios de la Carrera de Física. Facultad de Ciencias Puras y Naturales. La Paz. Viceministerio de Ciencia y Tecnología de Bolivia www.cienciaytecnologia.gob.bo

http://www.nobelprize.org

http://www.cienciaytecnologia.gob.bo

una mirada de una dÉcada al “proceso de cambio” en … · 2018-09-17 · tiene maestría en...

Documents