Organización de las Naciones Unidaspara la Educación,la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex

151ª reunión

151 EX/35PARIS, 26 de marzo de 1997Original: Francés

Punto 9.6 del orden del día provisional

RENDICION DE CUENTAS, MEJORA DE LA GESTION Y SUPERVISIONEN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS (JIU/REP/95/2)

RESUMEN

De conformidad con el Artículo 11 del Estatuto de la Dependencia Comúnde Inspección de las Naciones Unidas (DCI), el Director General remite alConsejo Ejecutivo el mencionado informe de la DCI para que lo examine.

El texto del informe figura en anexo de este documento.

1. El último decenio se caracterizó por acontecimientos extraordinarios en el planointernacional. Frente a las conmociones políticas, económicas y sociales, el sistema de lasNaciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods iniciaron un importante proceso dereformas para resolver con eficacia los nuevos problemas planteados en un contexto en el quetodos los organismos que utilizan fondos públicos, tanto en el plano nacional como en elinternacional, se ven sometidos a un mayor nivel de exigencia en lo que respecta a susresultados. De ahí que, después de haberse dedicado en los años 70 a las cuestiones deplanificación y de programación y en los años 80 a los problemas de evaluación, en el deceniode 1990, las instancias internacionales se han preocupado esencialmente por la rendición decuentas (accountability) y la supervisión (oversight).

2. El informe de la DCI consta de dos partes, una en forma de texto seguido que presentaun análisis y la otra, en forma de cuadros sinópticos, que es de carácter descriptivo. En suinforme, la DCI examina los principales servicios y mecanismos que existen dentro del sistemade las Naciones Unidas para la rendición de cuentas y la supervisión y formula nueverecomendaciones con miras a aumentar su pertinencia y eficacia. De esas recomendaciones,ocho atañen a las Secretarías y a los órganos rectores de las organizaciones del sistema de las

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Naciones Unidas y una se refiere a los órganos de supervisión externa de la totalidad delsistema de las Naciones Unidas. Se hace referencia a la UNESCO en los párrafos 43, 107, 137,155, 158, 193, 199, 232 (b), 242 y 245 de la parte narrativa del informe (Parte I).

3. El estudio de la DCI brinda un amplio panorama de los temas de preocupación actualesen materia de gestión y de los esfuerzos presentes y futuros que los diferentes organismos delsistema de las Naciones Unidas deberán realizar con miras a la adopción de técnicas modernasde gestión y al respeto de los principios de transparencia y de responsabilidad por parte de lasSecretarías. Tal como puntualiza la UNESCO en la Estrategia a Plazo Medio para 1996-2001,ésta “tiene por objeto hacer de la UNESCO una organización más ágil y flexible, en la que lainiciativa y la creatividad prevalezcan sobre la rutina. Los principios esenciales que regiránel funcionamiento de la Organización en los umbrales del tercer milenio son latransparencia, la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas. La consigna es “menosburocracia y más reflexión y acción”. La reforma de una institución como la UNESCO es,por su propia índole, un proceso complejo y evolutivo. Su finalidad consiste no sólo enmejorar el instrumental y los métodos, sino también, puesto que todo comienza en la mente delos hombres, en cambiar nuestra cultura del trabajo” (documento 28 C/4, párr. 272).

4. Recomendación 1 - Planificación estratégica y gestión de la actuación profesional:la gestión integrada del cambio. Al tiempo que en esta recomendación propugna elestablecimiento de una “dependencia única de coordinación” encargada de tres funcionesdiferentes, la DCI reconoce que: “No hay ningún modelo uniforme. Cada organización debeelaborar sus propios procesos y perspectivas para atender sus propias necesidades ycircunstancias...” Como lo señala el Comité Administrativo de Coordinación (CAC) podríadecirse que: “... un [planteamiento] descentralizado [resultaría] más idóneo para lasorganizaciones multidisciplinarias, principalmente en situaciones de recursos decrecientes”.Más que un organismo de cooperación técnica, la UNESCO es en primer lugar y por encimade todo una organización de cooperación intelectual con una misión ética; por lo tanto, no esseguro que una estructura organizativa centralizada, ideada para un organismo de financiacióno una organización especializada de carácter puramente técnico, corresponda a su mandato. Enla Secretaría de la UNESCO las cuestiones relativas a la planificación estratégica y a la gestiónde la actuación profesional incumben principalmente a tres dependencias: la Oficina deEstudios, Programación y Evaluación (BPE), la Inspección General (IOM), el Sector deGestión y Administración (MA), y los asuntos que atañen a la gestión integrada del cambio,principalmente al Sector de Gestión y Administración (MA) y a la Oficina de Coordinación deGestión y Reformas (MCR).

5. En la Secretaría de la UNESCO la mayoría de las recomendaciones en materia dedescentralización, reestructuración y racionalización ya han sido aplicadas. En lo que respectaa la contratación externa, la Organización la ha practicado siempre de modo esporádico oregular, mediante los contratos de consultoría o remunerados con honorarios, y constituye unaforma de ejecución del programa (Programa Ordinario y actividades financiadas con recursosextrapresupuestarios). Asimismo, han recurrido a ella y siguen haciéndolo algunasdependencias de Apoyo al Programa y de Servicios Generales. En un periodo de austeridad, lacontratación externa se utiliza corrientemente tanto en la Secretaría de la UNESCO como enotros lugares. Se ha extendido a otras actividades, por ejemplo, la evaluación del programa yse ha estudiado detenidamente con miras a su aplicación para la comprobación de cuentas delas Oficinas fuera de la Sede. Sin embargo, la Secretaría vela por que las consideraciones decosto no prevalezcan sobre el criterio de calidad.

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6. El establecimiento de referencias (“benchmarking”) que postula la DCI es una cuestiónfundamental en lo que respecta a la auditoría de la gestión, lo que nos remite al problema de las“normas” en la materia entendidas como puntos de referencia de orden cualitativo ocuantitativo en la evaluación de las actuaciones profesionales. Estas normas de referenciapueden ser externas a la Organización, aunque no deban serlo forzosamente. De hecho, lasauditorías de gestión están orientadas hacia el cambio y la mejora de la actuación profesional,su objetivo principal no es únicamente descubrir insuficiencias e incumplimiento de losreglamentos, sino también identificar y poner de relieve métodos innovadores y procedimientosque hayan dado buenos resultados y puedan servir de modelo. De este modo, contribuyen nosólo al fomento de una “cultura de la actuación profesional” sino también a una “cultura de labúsqueda de la excelencia”.

7. Recomendación 2 - Dependencias de supervisión interna. La DCI recomienda que,en la medida de lo posible, se reagrupen las dependencias de supervisión interna, que sefusionen en particular los servicios de comprobación interna de las cuentas y los que seencargan de la supervisión de la gestión y que se amplíe su mandato a las funciones deinspección e investigación, todo lo cual ya se practica en la UNESCO. En la Secretaría de laUNESCO existen dos dependencias de supervisión interna (IOM y CEU). La InspecciónGeneral (IOM), que es la dependencia de supervisión interna más antigua de la Secretaría de laUNESCO, desempeña las funciones de comprobación interna (mediante actividades decomprobación de cuentas y de auditoría, financiera y administrativa), de supervisión de lagestión (mediante auditorías, estudios e investigaciones de gestión), de inspección y deinvestigación y vela por la eficacia de los sistemas de supervisión interna. Como dependedirectamente del Director General, la independencia necesaria está garantizada. Se hanrealizado grandes esfuerzos para mejorar la calidad de las auditorías y reforzar la función deprevisión activa de esta dependencia de supervisión interna, puesto que la mejora de la gestióny el respeto de la rendición de cuentas deberían convertirse en un proceso continuo.

8. En La UNESCO, como en otras organizaciones internacionales mencionadas en elinforme de la DCI, la Unidad Central de Evaluación del Programa (CEU) depende de laOficina de Estudios, Programación y Evaluación, lo que permite incorporar los resultados delas evaluaciones al proceso de planificación, programación y presupuestación de las actividadesdel programa. En los últimos años los recursos asignados a las actividades de evaluación hanaumentado considerablemente.

9. Recomendación 3 - Sistemas de gestión. Tal como recomienda la DCI, en la UNESCOexiste un sistema de supervisión interna integrado y dinámico. Sin reseñar pormenorizadamentelos sistemas de supervisión interna o fiscalización que funcionan en la Secretaría, cabe citar elinforme que el Auditor Externo presentó a la Conferencia General en su 28ª reunión (1995):“En la UNESCO la estructura matricial de la Secretaría establecida por el Director Generalfavorece la fiscalización interna de manera natural y sistemática.” (Documento 28 C/57).Como consecuencia de la delegación de poderes, establecida en todos los niveles del escalafón,se han dado instrucciones precisas para delimitar, para cada eje de gestión, los ámbitos en losque debe haber delegación de autoridad y de responsabilidad.

10. Junto con la delegación de autoridad se han adoptado medidas que en la práctica hanreforzado la rendición de cuentas y la responsabilidad financiera personales. A principios de losaños 90 se estableció un sistema de calificación de los funcionarios fundado en la evaluación delas tareas, con objeto de respetar la rendición de cuentas relacionada con la ejecución del

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programa. Por otra parte, se han tomado medidas preventivas para garantizar el respeto de larendición de cuentas en el plano financiero. Además de los dispositivos de índole preventiva, elproceso de descentralización y de delegación de autoridad va acompañado de unfortalecimiento del sistema de supervisión a posteriori mediante auditorías financieras yadministrativas realizadas por IOM en la Sede y fuera de ella. La Inspección General ya harealizado un gran esfuerzo para mejorar aún más la relación costo-beneficio de sus auditoríasde las Oficinas fuera de la Sede. Los estudios metodológicos realizados en 1996-1997,previamente a las auditorías de las Oficinas fuera de la Sede de Asia y el Pacífico, gracias a suenfoque integrado permitieron delimitar mejor los problemas en las esferas prioritarias yobtener, de ese modo, una serie de recomendaciones de interés general para todas las Oficinasfuera de la Sede. Estas recomendaciones que se han puesto en práctica recientemente tienenpor objeto, entre otras cosas:

- aumentar aún más la eficacia de la acción de las Oficinas fuera de la Sede en todas susesferas de competencia;

- mejorar aún más el funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede, gracias a unamayor transparencia de las responsabilidades;

- reforzar el sistema de supervisión interna de las Oficinas fuera de la Sede;

- efectuar mayores economías, sobre todo en la partida “gastos de personal”;

- simplificar las tareas administrativas vinculadas con la gestión de las Oficinas fuera dela Sede.

11. Las normas de conducta que se exigen a los funcionarios de la UNESCO son las queformuló la ex Junta Consultiva de Administración Pública Internacional (JCAPI). En 1983 sereeditó el Rapport sur les normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux de1954, y en 1994 se distribuyó un ejemplar del mismo a cada funcionario de la Secretaría,invitándolos a ceñirse a esas normas. El Director General considera que ha llegado el momentode reactualizar estas normas de conducta. Para evitar que cada organización establezca lassuyas propias, sugiere que la Comisión de Administración Pública Internacional (JCAPI)asuma la responsabilidad de revisar el informe, previa consulta con todos los organismos yorganizaciones internacionales competentes.

12. Recomendación 4 - Sistemas de información. Hace ya 20 años que los sistemasadministrativos de la UNESCO se han informatizado de manera integrada. Los equipos detratamiento de texto fueron el primer elemento de la ofimática que se incorporó, más adelantese generalizó a la totalidad de la Secretaría gracias al desarrollo de la microinformática. Desdefinales del decenio de 1980, la UNESCO cuenta con un Plan de Desarrollo de los Recursos deInformación (IRDP) cuya aplicación posibilitó una mejora notable de la informatización y delas telecomunicaciones, tanto en la Sede como fuera de ella. El sistema de correo electrónicose ha extendido a toda la Secretaría. Actualmente 60 dependencias fuera de la Sede, entre ellas43 Oficinas de la UNESCO en los Estados Miembros se han conectado al ordenador central através de la SITA (Sociedad Internacional de Telecomunicaciones Aeronáuticas) o la red de lasNaciones Unidas. Se instalaron en la Sede y en 18 Oficinas fuera de la Sede redes informáticaslocales integradas (LAN). Estas redes están interconectadas para aumentar la velocidad decomunicación y la eficacia de la gestión y de las operaciones administrativas. Sin profundizar elexamen de las aplicaciones informáticas, cabe señalar que se han realizado esfuerzos para crearun sistema de gestión electrónica de los documentos estatutarios de la Organización. A fin de

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propiciar aún más la apertura de su red hacia el exterior, la UNESCO ha puesto sus bases dedatos a disposición de sus interlocutores en los Estados Miembros y del público en general através de las principales redes internacionales, en particular Internet, de los CD-ROM y porotros medios.

13. Recomendación 5 - Gestión de los recursos humanos. Tal como se recomienda, laUNESCO no se limita a administrar sus recursos humanos sino que procura realizar una buenagestión de los mismos. Las actividades de formación del personal son ocasionales porque seintenta continuamente asignar lo esencial de los recursos humanos y financieros a la ejecuciónde los programas. De ahí que las actividades de formación se hayan centrado en las esferasconsideradas prioritarias, a saber, en un primer momento los idiomas y la informática a los queluego se sumó la microinformática. También se prestó particular atención a las actividades deformación destinadas a mejorar la competencia del personal en materia de gestión deproyectos. La búsqueda de un nuevo estilo de gestión por parte del Director General reveló lanecesidad de un programa de perfeccionamiento en gestión y dirección del personal. A partirde 1990, se organizó, durante tres años, una serie de seminarios de gestión destinados alpersonal de dirección. Para los demás funcionarios se organizaron talleres de formación sobreel trabajo en equipo.

14. Según los Inspectores de la DCI, las cuatro recomendaciones siguientes no atañendirectamente a las Secretarías de los organismos y de las organizaciones internacionales. Lasobservaciones del Director General con respecto a estas recomendaciones se atienenesencialmente a los hechos y tienen por objeto facilitar los debates del Consejo Ejecutivo.

15. Recomendación 6 - Actividades interinstitucionales. La Secretaría de la UNESCOparticipa en las reuniones de cinco de los seis órganos interinstitucionales enumerados en elinforme. Según señala el informe de la DCI, es un medio importante de intercambio de ideas yde experiencia, que facilita el establecimiento de referencias (“benchmarking”).

16. Recomendación 7 - Organos de supervisión externa del sistema. Con respecto a estarecomendación el Comité Administrativo de Coordinación (CAC) declara: “El CAC seguiráapoyando los esfuerzos de los órganos interinstitucionales para potenciar la rendición decuentas, la gestión y la supervisión en todo el sistema”.

17. Recomendaciones 8 y 9 - Organos rectores de supervisión. Se han señalado a laatención del CAC los importantes cambios introducidos en el Consejo Ejecutivo de laUNESCO, esto es, que desde 1993 los miembros del Consejo son los Estados y nopersonalidades designadas a título personal y que, desde noviembre de 1995, el ConsejoEjecutivo de la UNESCO tiene 58 miembros y ya no 51, como se menciona en la Parte II delinforme de la DCI. Además, la Comisión Administrativa y de Hacienda del Consejo Ejecutivotiene un Grupo de Expertos en Cuestiones Financieras y Administrativas.

18. Por lo que respecta a la redacción de los informes que se presentan a los órganosrectores, cabe señalar que: “El Comité Administrativo de Coordinación opinó que lamodalidad concreta de estos informes debería dejarse a la discreción de cada organización,según las necesidades de sus órganos rectores”. En sus comentarios al CAC el DirectorGeneral tuvo en cuenta el “Estudio a fondo sobre la forma de mejorar la calidad de losdocumentos de trabajo de la Conferencia General y del Consejo Ejecutivo”, realizado por elComité Especial del Consejo Ejecutivo (documento 146 EX/SP/RAP). También recordó que

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“para que la ejecución de las actividades del programa aprobado por la ConferenciaGeneral les resulte más transparente” [a los Estados Miembros] el Consejo Ejecutivo en suDecisión 147 EX/3.1, Parte I, invitaba al Director General a introducir modificaciones en elcontenido y la forma de los informes sobre la ejecución del programa para “facilitar a losEstados Miembros información más detallada que les permita evaluar esas actividades yreflexionar sobre ellas”. Asimismo, de conformidad con la Resolución 28 C/0.12, Parte III,párrafo 17, desde la 149ª reunión del Consejo Ejecutivo, el Director General le presentainformaciones sobre las medidas tomadas o sobre las que están a estudio “para adaptar laOrganización a las necesidades de la ejecución de la Estrategia a Plazo Medio”.

19. El Consejo Ejecutivo podría adoptar el siguiente proyecto de decisión:

El Consejo Ejecutivo,

1. Habiendo examinado el documento 151 EX/35,

2. Agradece a la Dependencia Común de Inspección su importante informe titulado“Rendición de cuentas, mejora de la gestión y supervisión en el sistema de lasNaciones Unidas (JIU/REP/95/2)” y da las gracias al Director General por susobservaciones;

3. Toma nota con interés de las conclusiones y recomendaciones de este informe, asícomo de las observaciones del Director General al respecto;

4. Invita al Director General a que siga velando por la pertinencia y eficacia de losservicios y mecanismos que existen para respetar la rendición de cuentas y lasupervisión dentro de la Secretaría.

Organización de las Naciones Unidaspara la Educación,la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex

151ª reunión

151 EX/35 Corr.PARIS, 29 de abril de 1997Original: Inglés

Punto 9.6 del orden del día provisional

RENDICION DE CUENTAS, MEJORA DE LA GESTIONY SUPERVISION EN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS

(JIU/REP/95/2)

CORRIGENDUM

Introdúzcanse las siguientes correcciones en el documento 151 EX/35:

1. Párrafo 2, última línea: sustitúyase 242 por 243.

2. Anexo : debido a un error técnico, las partes I y II del Anexo han sido invertidas.