unesco. executive board; 196th; rapport d'audit sur...

Conseil exécutif

Point 15 de l'ordre du jour provisoire

RAPPORT D’AUDIT SUR LE PROJET DE BUDGET POUR LE BIENNIUM 2016-2017 38 C/5

Cent quatre-vingt-seizième session

Résumé

En réponse à la note du Président de la Commission financière et administrative n°196 EX/FA/memo/001 du 12 janvier 2015 et en vue de la préparation du débat d’orientation budgétaire sur le projet de budget 38 C/5 préalable à la 196ème session du Conseil exécutif, le Commissaire aux comptes présente son rapport d’audit sur le projet de budget 38 C/5.

196 EX/15.INF PARIS, le 19 mars 2015 Anglais et français seulement

196 EX/15.INF

AUDIT EXTERNE DE L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'ÉDUCATION, LA SCIENCE ET LA

CULTURE

RAPPORT

D’AUDIT SUR LE PROJET DE BUDGET POUR LE BIENNIUM 2016-2017 38 C/5 PRÉSENTÉ PAR LE SECRÉTARIAT À LA 196È SESSION DU CONSEIL EXÉCUTIF

(Réf. : note 196 EX/FA/memo/001 du 12 janvier 2015)

Référence : Cour des comptes – UNESCO 2015-14

(i)

TABLE DES MATIERES

I. OBJECTIF ET CHAMP DE L’AUDIT ................................................................................... 1 II. CONTEXTE ..................................................................................................................... 3 III. OBSERVATIONS D’AUDIT ......................................................................................... 4

1. Observation transversale sur la traçabilité........................................................... 4 3.1. La construction du projet de 38 C/5 ................................................................... 4

1. Des progrès en matière de budgétisation axée sur les résultats à poursuivre ....... 5 2. L’affectation des ressources par secteurs et bureaux ........................................... 6 3. L’écart entre les scénarios CNZ et CNZ+ ..............................................................10 4. La disponibilité d’économies pour couvrir l’écart entre les scénarios ...................12

3.2. L’ajustement pour mouvements de personnel et délais de recrutement (Lapse factor) ...................................................................................................................13

1. La prévision de l’impact budgétaire de la vacance réelle est effective .................13 2. Un lapse factor de 5 % est soutenable ................................................................14 3. Le pilotage du lapse factor doit s’inscrire dans une logique de gestion axée sur la performance .................................................................................................................15

3.3. Les dépenses incompressibles ...........................................................................15 1. Définir les dépenses incompressibles ..................................................................15 2. Mettre en place un système d’évaluation robuste de ces dépenses, avec les secteurs et BSP ..............................................................................................................17 3. Distinguer les dépenses inéluctables des dépenses incompressibles et évaluer les économies potentielles .................................................................................................17 4. Quelle stratégie de présentation des dépenses incompressibles par le Secrétariat ....................................................................................................................18

3.4. Les hypothèses relatives à l’inflation .................................................................18 1. Des taux tirés des travaux du FMI ou de l’INSEE ..................................................18 2. Une procédure en cours de formalisation, un contrôle interne à développer .......19

3.5. Les coûts de personnel ......................................................................................19 1. Une budgétisation sur la base des coûts moyens, hors provisions pour coûts imprévus .......................................................................................................................19 2. Des hypothèses de revalorisation basées sur les décisions de la Commission de la fonction publique internationale (CFPI) .........................................................................20

3.6. Les indicateurs de performance .........................................................................21 1. La construction des indicateurs ...........................................................................22 2. Les indicateurs et la prise de décision .................................................................22 3. La responsabilité du pilotage ..............................................................................23 4. L’évaluation interne du dispositif ........................................................................23

3.7. Le dollar constant ..............................................................................................24 1. Le taux de dollar constant ne soulève pas d’enjeu de budgétisation dans un système d’appel mixte des contributions en euros et dollars américains .......................24 2. Un taux acceptable pour le prochain budget compte tenu du taux actuel et des évolutions prévues ........................................................................................................24 3. Une évolution des pratiques pourrait être envisagée pour faciliter la mise en œuvre des normes IPSAS ...............................................................................................25

IV. REMERCIEMENTS ...................................................................................................26 ANNEXE ................................................................................................................................27

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I. OBJECTIF ET CHAMP DE L’AUDIT

1. Une équipe de cinq auditeurs a effectué au siège de l’Organisation entre le 2 et le 9 mars 2015 inclus un audit de différentes questions soumises à l’auditeur externe par le Conseil exécutif (note du Président de la Commission financière et administrative n°196 EX/FA/memo/001 du 12 janvier 2015) en vue de la préparation du débat d’orientation budgétaire sur le projet de budget 38 C/5 préalable à la 196ème session du Conseil exécutif.

2. Bien que les dates de cet audit (ni même son principe, cf. infra) n’aient pu alors être fixées faute de disposer des documents appelés à être soumis à l’audit, le cahier des charges potentiel a été adressé le 17 février 2015 à la directrice générale. Le champ de l’audit, se référant à la demande du Conseil, y était précisé, à savoir :

• l’explicitation des différences entre les deux scénarios budgétaires (CNZ et CNZ+)1 et particulièrement de l’emploi des ressources supplémentaires inscrites dans le CNZ+

• la corrélation de l’ajustement pour mouvements de personnels et délais de recrutement (lapse factor) avec des scénarios réalistes de structures d’effectifs

• l’examen rigoureux et exhaustif des dépenses incompressibles en général (liées aux programmes et hors programmes)

• le provisionnement d’engagements futurs y compris relatifs aux investissements et au personnel

• les hypothèses d’inflation et leurs justifications

• les données relatives aux dépenses de personnel

• la pertinence des indicateurs de performance

• le taux du dollar constant à adopter

3. Pour chacun des éléments du cahier des charges, l’objectif de l’audit a été de :

• vérifier la robustesse des méthodes, hypothèses et assertions de base ;

• détailler et expliciter le contenu des postes budgétaires si nécessaire ;

• identifier les éléments critiques ayant concouru aux choix budgétaires proposés par le Secrétariat.

4. Les axes d’audit retenu, également notifiés à titre préparatoire mi-février, ont été les suivants :

1 ZNG : zero nominal growth = croissance nominale nulle ou zéro (CNZ) ; ZNG+ (CNZ+) = scénario intermédiaire

entre ZNG et ZRG (Zero Real Growth = croissance nulle en termes réels)

196 EX/15.INF – page 2

Différences CNZ/CNZ+ - Rechercher l’explication détaillée et chiffrée des affectations budgétaires

correspondant à la différence entre les deux scénarios - Obtenir en particulier une description documentée des conséquences en termes de

résultats (cibles « résultats attendus ») induites par le scénario CNZ - Obtenir les éléments de documentation (réunions SMT 2 , minutes, décisions DG,

hypothèses et calculs, …) permettant de comprendre les décisions adoptées fondant le scénario CNZ et le scénario CNZ +

Lapse factor - Evaluer la décision relative au lapse factor appliquée aux différents scénarios en

regard des éléments factuels et statistiques d’emploi retenus - Documenter le calcul du lapse factor et de son application au budget de personnel - Evaluer les conditions d’une éventuelle gestion dynamique du lapse factor (taux de

vacances volontaire) Dépenses incompressibles - Etablir la liste exhaustive et détaillée des « dépenses incompressibles » - Documenter la justification du caractère incompressible des dépenses ainsi listées - Documenter le calcul poste par poste des dépenses incompressibles

Inflation - Documenter les taux d’inflation retenus et notamment les sources statistiques, évaluer

leur pertinence au regard de la structure des coûts de l’Organisation Coûts de personnel - Documenter de façon exhaustive et détaillée (états d’effectifs, projections d’emploi,

méthode de calcul des budgets de personnels, hypothèses de croissance des coûts et leurs justification, …) les coûts de personnels budgétés dans chaque scénario

Indicateurs de performance - Documenter la liste exhaustive de tous les indicateurs de performance utilisés et la

description précise de leur calcul (indicateurs quantitatifs) ou évaluation (indicateurs qualitatifs)

- Pour chaque indicateur établir le lien ressources mobilisées / valeur finale de l’indicateur

- Evaluer les qualités (S.M.A.R.T.) de chaque indicateur - Evaluer en quoi et comment chaque indicateur permet le contrôle et le pilotage du

programme par prise de décision : « modifier les actions engagées », « ajouter ou retirer des moyens », « poursuivre les actions engagées » ou « engager de nouvelles actions »

Dollar constant - Justifier et documenter le taux retenu du dollar constant

2 Senior Management Team- Equipe de direction


5. Dans le cadre des dispositions combinées de l’article 16.5 du règlement intérieur du Conseil exécutif et de l’article 12.6 du règlement financier de l’Organisation, cet audit a été conduit selon les normes internationales d’audit (ISSAI3) édictée par l’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle (INTOSAI4).

6. Toutes les observations, analyses et conclusions, ont été discutées avec les responsables des bureaux et des secteurs du siège intéressés. Une réunion de clôture a eu lieu le 9 mars en présence des responsables concernés de l'Organisation (BSP, BFM, HRM 5 ). Des échanges de mise au point ont eu lieu au cours de la mission. Les remarques et commentaires des services, appelés à faire connaître leurs observations sur une version provisoire du rapport, ont été pris en compte en tant que de besoin.

II. CONTEXTE

7. En préparation de la session d’automne 2014 du Conseil exécutif, l’auditeur externe avait été sollicité pour assister le Conseil lors d’un débat d’orientation budgétaire, premier du genre depuis la création de l’Organisation. Ce travail, dont le calendrier avait été préparé à la hâte, avait été effectué dans des conditions dégradées, conditions qui avaient créé des tensions (en partie justifiées) entre toutes les parties intéressées. L’auditeur externe n’avait accepté ces conditions qu’en raison du fait que cette procédure lui apparaissait comme une novation en terme de gouvernance et qu’il avait publiquement (lors de la session d’automne 2013) accepté d’y apporter son concours.

8. Les leçons de cette première « expérience » ont été examinées dès novembre au cours d’une rencontre entre le président du Conseil, celui de la Commission financière et administrative et des collaborateurs immédiats de la directrice générale (BSP, CFO6). Il a alors été convenu que l’efficacité attendue exigeait qu’un calendrier et un cahier des charges précis des demandes du Conseil soient établis suffisamment à l’avance pour permettre de réaliser un travail d’audit conforme aux normes professionnelles de l’auditeur externe et utile pour les Etats membres.

9. Mi-janvier 2015 le cahier des charges des demandes était arrêté comme convenu. Toutefois la programmation de l’audit s’avérait particulièrement difficile en raison de l’incertitude qui régnait sur la date à laquelle les documents budgétaires à auditer seraient remis à l’auditeur externe. Par un courrier adressé le 10 février 2015 au Président de la Commission financière et administrative, le Premier président de la Cour des comptes, auditeur externe, a exposé que pour un débat d’orientation budgétaire fixé au 23 mars suivant, le calendrier optimal d’audit – imposé par le respect des normes de conduite et des normes de qualité professionnelles - aurait exigé que les documents à auditer lui soient remis dès le 2 février.

10. Les documents « devant servir de base aux documents destinés au Conseil » ont été remis à l’auditeur externe le 24 février, les plus récents arbitrages ayant été rendus au niveau du Secrétariat le 23 février.

3 International Organisation of Supreme Audit Institutions 4 International Organisation of Supreme Audit Institutions 5 BSP : Bureau de la planification stratégique ; BFM : Bureau de la gestion financière ; HRM : Bureau de la

gestion des ressources humaines. 6 CFO : Chief Financial Officer- Administratrice financière principale


11. Il est relevé à cet égard que les documents audités sont sans doute « proches » - voire identiques dans les grandes hypothèses qui les sous-tendent - de ceux qui seront publiés pour discussion en Conseil mais que ce ne sont pas formellement ces mêmes documents.

12. Le caractère tardif de cette production (même s’il restait conforme aux objectifs calendaires que s’était fixé le Secrétariat à lui-même) a contraint l’auditeur externe à, de nouveau, dégrader partiellement ses conditions d’intervention. Le travail initialement programmé pour deux semaines a dû être effectué en cinq jours (et cinq auditeurs ont dû être mobilisés au lieu de deux initialement programmés). La contradiction a, en accord avec le sous-directeur général en charge du Bureau de la planification stratégique (ADG/BSP), été réduite à une seule semaine, le document final ne pouvant au mieux être disponible pour les délégations que trois jours ouvrables environ avant le débat d’orientation budgétaire pour la version française et à peine une journée pour la traduction anglaise.

13. Les limites des assurances que l’auditeur externe est ainsi en mesure de délivrer aux Etats membres pour éclairer leur débat sont largement induites par les restrictions pratiques (et partant méthodologiques) imposées à son intervention.

III. OBSERVATIONS D’AUDIT

1. Observation transversale sur la traçabilité

14. L’effort de traçabilité des décisions doit être systématiquement mis en pratique à tous les stades de la procédure, conformément à la demande de la DG. Il consiste notamment, pour chaque décision substantielle affectant la structure, l’orientation, les hypothèses, la portée, la valeur du budget en préparation, à conserver les documents de travail (sources, références, analyses, projections, simulations, …) contribuant à la prise de décision, les décisions elles-mêmes et les supports de leur approbation formelle identifiant explicitement les personnes les ayant prises. L’exigence de traçabilité a été rappelée7 par la directrice générale lors de la définition des modalités de préparation du projet de budget 38 C/5. Pourtant, de nombreuses réunions explicitement visées par l’exigence de traçabilité et relatives à la préparation du budget8 n’ont pas fait l’objet de procès-verbaux ou compte-rendu.

3.1. LA CONSTRUCTION DU PROJET DE 38 C/5

15. Le projet de 38 C/5 présente deux options de plans de dépenses : 507 M$9 et 518 M$. Ont été audités le processus de budgétisation pour le scénario à 507 M$, en fonction des résultats attendus dans le cadre d’un effort de budgétisation axée sur les résultats, et les justifications en dépenses et en ressources de l’écart de 11 M$ avec le scénario à 518 M$.

7 Minutes de la réunion SMT du 30 octobre 2014. La nécessité d’une traçabilité des décisions y est rappelée de

manière récurrente par la DG et l’ADG/BSP suite aux recommandations de l’auditeur externe. 8 Réunions du PMC (novembre 2014 et janvier 2015), du CSC (novembre 2014), tenues dans le bureau de la DG 9 Dollars des Etats-Unis


1. Des progrès en matière de budgétisation axée sur les résultats à poursuivre

16. Le présent audit ne visait pas à examiner le processus de budgétisation axé sur les résultats en lui-même, processus dont l’aboutissement n’est annoncé désormais par le Secrétariat que pour le programme et le budget 39 C/5. Il s’agissait, dans le cadre d’une mise en œuvre partielle pour le projet du 38 C/5, d’identifier la capacité de l’Organisation à justifier du lien entre l’affectation de ressources budgétaires, les activités à mettre en œuvre et les niveaux de résultats attendus. Les documents produits par le Secrétariat ont permis cette analyse restreinte.

17. La méthode a été définie par BSP10, un outil informatique a été mis en place11, un canevas de description des plans de travail préliminaire a été arrêté, version simplifiée du canevas utilisé pour suivre l’exécution du plan de travail effectif. Les secteurs 12 ont précisé le processus avec leurs propres instructions à chaque bureau en charge de l’élaboration des plans de travail préliminaires. Les services centraux (hors secteurs de programme) n’ont pas été concernés par cette nouvelle approche permettant de progresser vers une budgétisation axée sur les résultats. Cette exemption est regrettable pour la cohérence de l’exercice et l’émergence d’une culture collective partagée du résultat.

18. Environ 1 500 « plans de travail préliminaires » (Preliminary Work Plan) ont été soumis pour les cinq programmes majeurs, contribuant à 90 « résultats escomptés » (ER – expected results). Ces plans de travail identifient des coûts de mise en œuvre – distinguant les ressources du budget ordinaire et les financements extrabudgétaires –, des besoins en personnel et des produits attendus. Ils précisent également le résultat attendu concerné13. Ces éléments constituent des avancées intéressantes. Ils permettent de transmettre aux secteurs des hypothèses robustes de coût des personnels affectés aux plans de travail préliminaires. Ils permettent également d’évaluer l’ensemble des ressources affectées au plan de travail, en distinguant les financements du budget régulier et extrabudgétaires.

19. Mais ces plans de travail préliminaires n’indiquent ni la contribution au résultat attendu, ni l’effet attendu, quantitatif ou qualitatif, sur un ou plusieurs indicateurs clés de performance. Ces éléments 14 complémentaires seront renseignés et suivis pour l’exécution du plan de travail effectif, lequel ne sera établi qu’après approbation du budget. La stratégie de mise en œuvre du plan de travail, renseignée au stade préliminaire, peut contenir des éléments qualitatifs expliquant le lien entre les ressources et la contribution au résultat attendu. Cette pratique devrait être rendue systématique en parallèle au renseignement des contributions du plan de travail préliminaire au résultat attendu.

20. En l’état actuel, il n’est donc pas possible d’établir systématiquement une relation (fonction de transfert), qualitative ou quantitative, entre les ressources allouées au plan de travail et leur contribution à l’obtention du résultat attendu.

10 Lignes directrices du 14 novembre 2014. 11 RBB (Results-based Budgeting) tool 12 L’équipe d’audit n’a pas pu procéder à un examen exhaustif et s’est focalisée sur les secteurs de l’éducation et

de la culture. 13 Item n° 7 du canevas utilisé. 14 Eléments présentés en page 6 du guide méthodologique de gestion axée sur les résultats (BSP/RBM/2013/2.

REV.5, version en français)


21. Deux secteurs (ED, CLT) sur cinq ont été audités. La mise en œuvre y a été conforme à la méthode définie par BSP. Les processus sont documentés et l’approche ascendante a été respectée ainsi que la coordination de cette préparation budgétaire avec le nouvel outil. Au terme du processus interne aux secteurs, ces deux secteurs ont soumis des budgets respectant les enveloppes qui leur avaient été affectées.

22. Le respect de ces enveloppes a été atteint soit, pour le secteur de l’éducation, par le biais d’instructions prudentes envoyées aux bureaux et d’arbitrages régionaux intermédiaires, soit, pour le secteur de la culture, par le biais d’une hiérarchisation des plans de travail basée pour partie sur des critères de performance (comme la cohérence avec la stratégie et les indicateurs clés de performance, ou sur la capacité du bureau concerné) mais aussi sur des critères externes comme la disponibilité d’un financement extrabudgétaire ou l’antériorité de projets locaux.

23. L’exercice réalisé pour le 38 C/5 de budgétisation axée sur les résultats dans une approche ascendante et incluant des éléments de performance constitue une première étape encourageante mais il soulève plusieurs questions :

• Les plans de travail préliminaires n’intègrent pas les résultats ou la manière de contribuer aux indicateurs de performance des résultats escomptés15. Un responsable de résultat attendu ne peut pas se baser sur le processus de budgétisation actuel pour décrire et compiler les contributions des différents plans de travail à l’atteinte du résultat attendu. L’agrégation des fonctions de transfert des différents plans de travail repose sur sa seule évaluation personnelle et elle n’est pas documentée (cf. observation sur les indicateurs clés de performance).

• La saisie de chaque plan de travail préliminaire permet d’évaluer le coût global de sa mise en œuvre et de distinguer les sources de financement, notamment celles en provenance du programme ordinaire. L’efficacité de l’action doit se mesurer au regard de l’ensemble des ressources mobilisées et pas seulement de celles relevant du programme ordinaire16. Dans une logique de budgétisation axée sur les résultats, il est en effet nécessaire de prendre en compte dans l’examen de la fonction de transfert l’ensemble des ressources mobilisées.

24. En conséquence, le dispositif n’a pas permis, malgré les progrès vers une budgétisation axée sur les résultats (RBB), de rendre visible une relation (même complexe, même qualitative) entre les ressources allouées et les résultats attendus. Le suivi par le Bureau de la planification stratégique (BSP), au niveau d’agrégation des principaux axes d’action, se focalise sur la justification des budgets demandés au regard des grandes priorités de programmation. La fonction de transfert entre le budget et les résultats attendus n’est pas étudiée ni même produite à ce niveau.

2. L’affectation des ressources par secteurs et bureaux

25. Le projet de budget 38 C/5 s’appuie sur la prévision d’exécution des années 3 et 4 du programme quadriennal, adopté par le 37 C/5. En conséquence, aucune modification majeure du programme d’activités n’a été envisagée dans la préparation de ce projet.

15 Les différences apparaissent dans l’examen comparatif du guide RBB tool et du guide de gestion axée sur les

résultats (GAR). 16 Cette part de financement peut être marginale comme dans le cas du résultat attendu n°2 du secteur

éducation.


26. En parallèle à la démarche d’agrégation des plans de travail préliminaires par les secteurs, des enveloppes indicatives leur ont été fournies 17 . Elaborées par BSP et approuvées par la directrice générale, sans consultation des secteurs, ces enveloppes sont construites par ajustement des enveloppes adoptées pour le 37 C/5. Les ajustements opérés à ce stade sont présentés comme strictement techniques.

27. Les ajustements techniques relatifs aux hypothèses d’inflation, à l’évolution des coûts de personnel, à l’évaluation des coûts incompressibles et au niveau du taux d’ajustement pour mouvement de personnel (lapse factor) font l’objet d’observations spécifiques. Les autres ajustements sont présentés ci-dessous.

28. Le premier ajustement traite du passage du plan de dépense à 507 M$, adopté par la conférence générale, au plan de travail effectif à 513,6 M$18. Cet ajustement s’appuie sur le plan de travail effectif de l’Organisation qui a fait l’objet d’une approbation par la directrice générale 19 . Les transferts en cours d’exécution du plan de travail sont également documentés en ce qui concerne les transferts de personnel (préparés par HRM et BFM, et validés par la directrice générale), la répartition des charges communes 20 , ou le traitement à part des coûts de sécurité 21 . Aucune de ces modifications ne modifie le budget global, mais elles modifient l’équilibre entre programmes22.

29. BSP procède ensuite à la réévaluation des coûts avec l’hypothèse de croissance réelle nulle23 puis à l’absorption de ce surcoût pour revenir à une hypothèse de croissance nominale nulle. La méthode retenue pour cette absorption est décrite dans la note de BSP du 1er décembre. Elle modifie l’équilibre entre programmes24. Le projet de budget est ramené à 513,6 M$.

30. Après évaluation des coûts incompressibles (cf. observation spécifique), des arbitrages de réduction du budget sont réalisés. Ces arbitrages portent sur les coûts opérationnels pour un montant net de 3,3 M$, incluant des coûts et charges prévisibles ainsi que des économies potentielles (cf. ci-dessous). Ils sont complétés pour un montant de 3,3 M$, par une réduction de 1,6 % appliquée à tous les budgets hors programmes majeurs et institut de statistique. Ces réductions permettent d’atteindre un plan de dépenses à 507 M$. L’équilibre entre programmes majeurs est encore modifié25. Pour autant, aucune décision de budgétisation basée sur les résultats n’est intervenue.

17 Instruction de BSP du 1er décembre 2014. 18 Soit un plan de travail à 522 M$ incluant un déficit de 8 M$ à absorber par l’organisation en cours d’exécution. 19 Mail d’approbation de la DG du 8 janvier 2014. 20 Mail de BSP du 4 décembre 2013. 21 Mail de BSP du 27 novembre 2014. Ce traitement met en œuvre une recommandation de l’auditeur externe. 22 A ce stade, le secteur de l’éducation perd 1,2 % tandis que celui des sciences naturelles croit de 6,8 %. Ces

variations représentent les variations extrêmes constatées entre secteurs. 23 Dont les hypothèses font l’objet d’autres observations (inflation, coût de personnels). 24 Par rapport au budget adopté 37 C/5 et à ce stade, l’enveloppe revenant au secteur de l’éducation est

diminuée de 2,4 % tandis que celle du secteur des sciences naturelles est accrue de 4,4 %. 25 In fine, les écarts relatifs les plus conséquents entre le plan de dépense adopté par le 37 C/5 et les enveloppes

proposées pour construire le 38 C/5 touchent les secteurs communication (-8,5 %) et sciences humaines et sociales (-6,7 %). Source : Preliminary budget enveloppes by sector/bureau du 1er décembre 2014.


31. L’arbitrage initial inclut une évaluation des charges liées aux dépenses de rapatriement (repatriation grants) pour un montant de 2,8 M$. Les départs prévisionnels à la retraite sont anticipés et l’évaluation du montant soumis est robuste, prenant en compte la situation de chaque personnel26. Pourtant le montant retenu pour la budgétisation de ces charges sera revu à la baisse le 13 février pour ‘libérer’ une ressource27 de 1,5 M$, tout en prévoyant que les coûts, non budgétés, seront couverts par des économies générales sur les coûts en personnel. Ce choix budgétaire crée donc un risque d’insuffisante budgétisation au niveau de l’exécution.

32. Parmi les hypothèses retenues pour les réductions budgétaires, 0,6 M$ sont liées aux économies attendues sur les charges communes. Elles sont documentées au niveau de BSP et incluent une marge supplémentaire28 (contingence ressource) de 0,5 M$ qui n’est pas explicite à ce stade. Cette ressource était prévue pour être allouée aux programmes en fin de processus d’affectation budgétaire. Ainsi que suggéré par BSP, la constitution d’une réserve au moment de la répartition des enveloppes préliminaires peut répondre de manière efficace aux risques de besoins de redéploiement. Cette réserve pourrait être plus conséquente et affichée de manière transparente. Son usage pourrait être mieux relié à une logique de budgétisation axée sur les résultats.

33. Une hypothèse29 d’économie par le non-remplacement d’un poste sur deux après départ à la retraite a été abandonnée au profit de la coupe transversale de 1,6 %, illustrant la possibilité pour BSP de recourir à différentes hypothèses budgétaires pour définir les enveloppes initiales et, en conséquence, la nécessité de justifier ces hypothèses. Un risque portant sur l’exécution d’une coupe transversale des moyens a été préféré au risque de gestion, opérationnel et social, du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

34. La principale hypothèse d’économie découle du niveau du taux d’ajustement pour mouvements de personnels (lapse factor), initialement fixé à 4 % pour une économie de 13,6 M$ et qui passera à 5 % dans le projet de 38 C/5 impliquant un besoin de pilotage rigoureux de l’exécution budgétaire et des impacts potentiels et non évalués sur la capacité de l’Organisation à mener à bien certaines activités.

35. Au cours du processus de budgétisation, un seul redéploiement important des enveloppes affectées aux secteurs est intervenu30. Il porte sur un montant de 11,5 M$. Ce redéploiement fait apparaitre des faiblesses dans les hypothèses techniques retenues initialement pour établir les enveloppes. 9,5 M$ (83 %) de redéploiement résultent de révision des hypothèses initiales utilisées pour la répartition des enveloppes31. Les autres dépenses (2 M$) résultent de choix budgétaires affirmés, dont 1 M$ pour la Commission océanographique intergouvernementale (COI).

26 Tableau transmis par BSP : Provision for retirees. 27 Memo ADG/BSP du 13 février 2015. 28 Mail interne de BSP du 27 novembre 2014. 29 Mail interne de BSP du 27 novembre 2014. L’économie était évaluée à 2,5 M$. L’abandon résulte d’une

évaluation de la difficulté à justifier la décision auprès des bureaux et programmes. 30 Mémo BSP du 13 février 2015, validé par la directrice générale. 31- 1,8 M$ de dépenses sont liées aux postes précédemment financés par le fonds d’urgence et qu’il n’était pas

possible de faire absorber par un seul secteur (BSP). - 2,2 M$ de dépenses sont liées à l’impossibilité de réaliser une économie comparable pour des personnels gérés

par BFM - 2,6 M$ de dépenses liées à l’impossibilité de réduire le staff au niveau envisagé initialement - 2,4 M$ de dépenses liées à la mauvaise prise en compte des dépenses incompressibles du programme CLT - 0,5 M$ de dépenses opérationnelles liées à la nécessite de maintenir le budget d’activité de la direction à un

certain niveau


36. Le Secrétariat a indiqué à l’auditeur externe qu’il avait conscience des limites de son approche technique, que ces enveloppes techniques n’étaient qu’un point de départ provisoire nécessaire, et qu’une révision de ces enveloppes était envisageable à un stade ultérieur du processus de budgétisation.

37. La nécessité de fixer des enveloppes initiales puis de les adapter en cours de processus budgétaires, en faisant évoluer les hypothèses techniques pilotables par le Secrétariat est constitutif du processus budgétaire. Cette manière de fonctionner est nécessaire.

38. Cependant, la justification des enveloppes initiales sur des seuls critères techniques, implicitement présentés comme exogènes et non pilotables (ce qui n’est pas le cas), ne relève pas d’une bonne pratique de budgétisation. Elle favorise la reconduction de la structure budgétaire existante et entretient l’acquis. Elle ne permet pas d’identifier les choix stratégiques du Secrétariat. Enfin, comme des adaptations de ces hypothèses techniques pilotables seront nécessaires, leur présentation initiale puis leur révision fragilise la crédibilité de BSP.

39. Les ressources libérées pour équilibrer ces redéploiements se répartissent en trois blocs principaux. 4M$ résultent d’hypothèses extérieures à l’UNESCO32. 3,2 M$ proviennent du changement d’hypothèse du taux d’ajustement pour mouvements de personnels (lapse factor) passant de 4 à 5 %. Enfin, 3,8 M$ proviennent d’une révision de l’évaluation de certaines charges à venir comme celles liées aux dépenses de rapatriement discutées précédemment sans que les raisons et les impacts sur l’exécution de ces modifications budgétaires soient toutes clairement établies. Enfin, 0,5 M$ proviennent d’une réserve dont l’existence était masquée dans la répartition initiale (cf. supra).

40. Le Secrétariat estime que ces évolutions n’ont pas affecté la préparation des plans de travail. Pourtant, par exemple, l’évolution du taux d’ajustement pour mouvements de personnel (lapse factor) pèse directement sur la disponibilité des effectifs affectés à la réalisation des plans de travail et a donc un impact opérationnel potentiel. Une observation spécifique (cf. infra) est consacrée à la fixation de ce taux. Elle montre que l’hypothèse retenue a été assortie d’une analyse du risque budgétaire (est-elle budgétairement soutenable ?). Toutefois, l’impact opérationnel de cette hypothèse n’a pas été étudié explicitement. Puisque retenir un plus fort taux d’ajustement conduit à une vacance plus longue sur certains postes ou à un moindre recours à l’assistance temporaire, les conséquences sur la mise en œuvre d’activités et potentiellement sur le niveau de résultat atteint ne peuvent pas être négligées.

41. La révision du 13 février fait donc apparaitre d’importantes évolutions, tant en ressources qu’en dépenses, qui résultent d’évolutions des hypothèses de la répartition initiale. La robustesse générale des hypothèses, présentées comme techniques, en ressort fragilisée. Elles apparaissent plutôt comme des choix de pilotage budgétaire, révélant des impacts et des risques sur l’exécution. A ce titre, leurs conséquences devraient être mieux évaluées et documentées.

32 Réduction par la CFPI d’hypothèses de revalorisation des salaires.

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42. Conclusion. L’ensemble du processus de préparation des enveloppes initiales par programmes et bureaux est documenté. La qualité de cette documentation peut encore faire l’objet d’amélioration mais constitue déjà un progrès sensible. Compte-tenu de la programmation quadriennale des activités et de la reconduction de la majeure partie de celles-ci conformément aux décisions des organes dirigeants, il est normal qu’aucune modification importante dans la répartition budgétaire n’ait été envisagée. Toutefois, la répartition des enveloppes initiales amène à modifier l’équilibre budgétaire entre programmes sans qu’il soit possible d’assurer que l’équilibre des moyens d’action soit conservé. Un processus politique plus assumé et documenté (décisions explicites) pour l’affectation des enveloppes initiales, sujettes à adaptations ultérieures, serait préférable.

43. Les hypothèses techniques retenues pour les ajustements ont fait l’objet d’arbitrages et de choix qui ont des conséquences en termes de risques budgétaires ou de niveau d’activité. Ces impacts ne sont pas encore systématiquement évalués et clairement identifiés. L’exemple du traitement du taux d’ajustement (lapse factor) montre pourtant que c’est possible.

3. L’écart entre les scénarios CNZ et CNZ+

44. La répartition initiale de l’écart de 11 M$ de ressources complémentaires entre le plan de dépense à 507 M$ et le scénario CNZ+ a été proposée par BSP33. Elle ne concerne que les cinq programmes majeurs et est proportionnelle à leurs poids budgétaires respectifs dans le scénario de dépenses à 507 M$. Cette répartition indicative ne s’appuyait donc sur aucune justification relevant du programme ou des activités à préserver. Pour autant la directrice générale avait demandé34 de préciser ce qui devenait impossible avec un budget réduit à 507 M$ et donc ce que permettait de réaliser en plus un budget à 518 M$. Les instructions de BSP complétaient cette demande. La justification de l’utilisation du financement complémentaire correspondant au scénario à 518 M$ fait l’objet d’un addendum au projet de 38 C/5 (examiné ci-après).

45. Les budgets présentés par les secteurs à BSP, les plans de travail préliminaires, et l’addendum 2 au projet de 38 C/5 présentent les éléments fournis par les secteurs qui permettent d’argumenter la nécessité du renforcement budgétaire. Les Etats membres ne disposent que des budgets agrégés et de l’addendum 2. Ces informations sont insuffisantes pour documenter correctement les justifications des renforcements budgétaires. Pour les secteurs de l’éducation et de la culture, le financement complémentaire serait respectivement de 3,97 M$ et 2,11 M$, strictement proportionnel à leur poids dans le plan de dépense à 507 M$.

46. Le Secrétariat considère : (i) que les ressources additionnelles ont été distribuées stratégiquement au sein de chacun des grands programmes ; (ii) que ceux-ci ont utilisé ce renforcement budgétaire pour renforcer l’action de l’Organisation dans des domaines clés d’activité, et non pas de façon purement mécanique ; (iii) que l’annexe 2 du projet de 38 C/5 fournit de nombreux justificatifs expliquant la nature stratégique des choix opérés pour utiliser les 11 M$.

33 Note du 1er décembre, validée par la directrice générale. 34 Procès-verbaux de la réunion du SMT d’octobre 2014.

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47. On constate toutefois que l’affectation de ces ressources entre les « résultats escomptés » des secteurs est globalement proportionnelle à leur poids dans le secteur : les résultats des principaux axes d’action 1 et 2 du secteur de l’éducation reçoivent + 2,2 % en moyenne, ceux de l’axe d’action 3 reçoivent + 3,6 % ; les « résultats escomptés » du secteur de la culture reçoivent entre +3,8 % pour le premier (essentiellement concerné par des engagements statutaires avec le suivi des conventions) et +8,4 % pour le cinquième (le renforcement moyen est de +5 %). Ces renforcements sont donc largement répartis entre « résultats escomptés » et peu focalisés sur quelques résultats que les ressources additionnelles auraient permis de renforcer. Ils doivent permettre à l’organisation de « faire plus », en respectant le programme adopté dans le 37 C/5 pour quatre années et les choix de priorisation décidés lors de la réunion exceptionnelle du Conseil exécutif (5EX/Decision 2). Mais ils ne sont pas justifiés par le fait de lever des impasses budgétaires contraintes dans le plan de dépense à 507 M$.

48. Seuls sortent du lot, les instituts du programme de l’éducation (+ 18,6 %), le deuxième résultat attendu de l’éducation (+10,4 %), et le cinquième résultat attendu de la culture (+8,4 %). L’axe d’action 3 de l’éducation est également mieux doté que les autres en raison d’une priorité programmatique documentée35. Ces renforcements illustrent des choix budgétaires justifiés par des priorités programmatiques, ce qui correspond à l’exercice même de budgétisation. Ils répondent à la volonté du Secrétariat de mobiliser les fonds additionnels pour des objectifs spécifiques. Les choix sous-jacents doivent donc être clairement expliqués, afin d’être débattus par les Etats membres. Le lien entre les ressources supplémentaires et les résultats supplémentaires attendus doit également apparaitre clairement. Mais le projet d’addendum 2 au 38 C/5 ne rend pas correctement compte de cette argumentation.

49. L’addendum 2 au projet de 38 C/5 contient les cibles d’indicateurs pour chaque résultat attendu et présente la différence de cible entre les plans de dépenses à 507 M$ et 518 M$. Ces différences de cibles ne sont pas reliées à la répartition de l’effort budgétaire supplémentaire. Pour le secteur de l’éducation, les cibles sont significativement relevées pour les « résultats escomptés » 5, 6 et 1336 alors que les renforcements budgétaires sont équivalents à ceux prévus pour les autres « résultats escomptés » (2,5 % ; 2,4 % et 3,5 % pour une moyenne de 2,5 % hors instituts). La relation entre le gain marginal de performance et le complément de ressources n’est pas expliquée.

50. Pour chaque résultat attendu du secteur de la culture, deux à cinq cibles sont revues à la hausse (pour les cibles quantitatives révisées à la hausse, celle-ci est de l’ordre de 10 %) tandis que le budget est augmenté en moyenne de 5 %. Le résultat bénéficiant de la plus forte hausse (+8,4 %) est le seul classé en priorité C lors de l’élaboration du plan de dépense à 507 M$ et la cible d’un seul indicateur (sur 5) est revue à la hausse.

51. Le renforcement budgétaire permettrait de financer sept postes pour un coût de 1,5 M$ (cf. infra). Le Secrétariat a fourni un argumentaire. Il indique ainsi que deux postes locaux basés en Afrique permettront de faire évoluer la cible d’un résultat attendu de 12 à 14 pays. Mais il ne précise pas comment. La justification ne renseigne pas sur le lien existant entre les ressources affectées et les résultats attendus. Elle n’est pas satisfaisante.

35 Mail d’avis de BSP sur le budget du secteur de l’éducation (3 février 2015) 36 Les cibles évaluées en nombre de pays touchés progressant de 25 à 30 %.

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52. La création des cinq autres postes est justifiée par la mise en danger potentielle d’activités. A titre d’exemple, sont concernés un poste du programme MAB37 auparavant financé par le FITOCA 38 et un poste international basé à Hanoï supprimé dans l’hypothèse de budget à 507 M$. Ces justifications sont conformes à l’approche énoncée initialement par la directrice générale, considérant que le plan de travail à 507 M$ amène à faire des choix budgétaires contraints qui impliquent des risques, voir des impasses, sur la réalisation de certaines activités. Mais ces justifications obtenues du Secrétariat par l’auditeur externe ne sont pas présentées explicitement dans les projets de documents présentés aux Etat membres. Ces justifications ne permettent pas non plus à l’auditeur externe d’établir un lien robuste entre les ressources affectées, les activités menées et les résultats attendus.

53. Les éléments fournis à l’appui du projet de budget permettent de constater l’effort entrepris pour justifier sur une base de résultats attendus des ressources additionnelles apportées dans le scénario à 518 M$. Mais, à ce jour, ces justifications, telles qu’elles sont présentées aux Etats membres, ne permettent d’expliquer le besoin d’un financement complémentaire ni par son impact sur le programme d’activité, ni par la mise en danger d’activités.

54. Les justifications complémentaires examinées par l’auditeur externe portent majoritairement sur l’affectation de ressources complémentaires pour réaliser plus d’activités dans le cadre du programme quadriennal tout en respectant ses priorités. Dans quelques cas, elles expriment la volonté de renforcer budgétairement des priorités programmatiques. Mais ces justifications n’abordent que marginalement et imparfaitement les impasses ou risques opérationnels pouvant exister dans le plan de dépense à 507 M$.

55. En l’état, les documents audités ne permettent donc pas d’affirmer que l’absence du financement complémentaire de 11 M$ mettrait en danger la capacité de l’Organisation à mettre en œuvre l’une des activités de son plan de travail, telles que définies au niveau des « résultats escomptés ».

4. La disponibilité d’économies pour couvrir l’écart entre les scénarios

56. La décision du Conseil exécutif39 sur le financement du plan de dépenses à 518 M$ demande à ce que le financement de l’écart avec le plan de dépense à 507 M$ fasse l’objet de plusieurs options. Cette décision doit conduire l’Organisation à ne pas supposer que le plan de dépenses à 518 M$ soit seulement financé par des contributions des Etats membres appelées sur la base d’un budget à 667 M$.

57. La décision du Conseil exécutif implique certes de traiter deux options de niveau de ressources pour les activités des programmes, présentant un écart de 11 M$, mais engage l’Organisation à trouver des possibilités de financement complémentaires aux contributions des Etats membres. Ces ressources peuvent être constituées de revenus complémentaires (tirés de la valorisation des locaux parisiens par exemple) ou d’économies identifiées par l’Organisation dans ses dépenses hors programmes majeurs.

37 Programme sur l’Homme et la biosphère 38 Funds-in-Trust Overhead Cost Account- Compte des frais généraux de fonds-en-dépôt 39 195 EX/42 point 13.

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58. Par lettre du 4 mars 2015, dont l’auditeur externe a pu prendre connaissance, la directrice générale indique à onze délégués l’ayant sollicitée que l’Organisation a inclus dans le projet de plan de dépenses à 507 M$ l’ensemble des ressources et des économies additionnelles envisageables. Le plan de dépenses à 518 M$ est ainsi construit avec une seule option de financement : celle d’un financement entièrement additionnel.

59. Le Secrétariat indique que cette option est la seule envisageable. Il considère que toutes les économies possibles ont été réalisées dans l’établissement du plan de dépenses à 507 M$ et que seules des contributions additionnelles peuvent permettre le financement du renforcement de 11 M$ pour les programmes majeurs.

60. Le caractère inéluctable de cette option n’a pas pu être audité en détail. Toutefois, les observations relevées précédemment sur les hypothèses techniques de budgétisation (notamment pour les charges retenues pour les coûts de rapatriement, le taux d’ajustement pour mouvements de personnels ou le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux) montrent clairement que des choix budgétaires sont fait par le Secrétariat. Ces choix ne détaillent pas les impacts et risques sur l’exécution budgétaire. Il n’est donc pas possible d’estimer les marges de manœuvre résiduelles de l’Organisation, c’est-à-dire les économies qu’il est possible de budgéter pour attribuer une part plus importante des ressources aux programmes sans créer un risque budgétaire trop important. En tout état de cause, il n’est pas possible de s’assurer que ces marges de manœuvre sont réduites au minimum. L’auditeur externe n’est pas en mesure d’assurer aux Etats membres l’absence de marges de manœuvre complémentaires permettant de réaliser des économies, pour un montant qui resterait à déterminer.

3.2. L’AJUSTEMENT POUR MOUVEMENTS DE PERSONNEL ET DÉLAIS DE RECRUTEMENT (LAPSE FACTOR)

61. Le lapse factor est le taux d’ajustement pour mouvements de personnel et délais de recrutement. C’est en quelque sorte un taux de vacance volontaire susceptible de faire l’objet d’un pilotage. Le lapse factor est la partie anticipée dès le début de l’exercice budgétaire sur des économies qui seront générées par la vacance réelle. Concrètement, l’application d’un lapse factor de 5% par exemple, permet de ne budgéter que 95% de la masse salariale (100 % représentant un de taux de vacance réel nul).

62. La présente observation a cherché à évaluer la décision relative au niveau de lapse factor retenu par l’Organisation au regard d’éléments statistiques (notamment les taux de vacances et le recours à l’assistance temporaire). La documentation de cette décision a été évaluée tout comme les conditions d’une gestion dynamique du lapse factor.

5. La prévision de l’impact budgétaire de la vacance réelle est effective

63. La vacance réelle, calculée par le bureau des ressources humaines (HRM) correspond au nombre de postes vacants rapporté au nombre total de postes établis par le budget régulier. HRM a élaboré des projections de vacance par grade et par fonction (secteur, terrain, autres secteurs)40. La vacance est estimée à 7,4 % (fin 2016) et 8,8 % (fin 2017). Les projections établies par HRM sont documentées, elles tiennent compte des départs à la retraite, du nombre de postes supprimés après les départs à la retraite, soit entre 0 % et 20 % et de la rotation (turn-over) observée historiquement dans l’Organisation. Compte tenu de la durée de l’audit, les calculs opérés par HRM n’ont pas pu être vérifiés.

40 HRM/SPM/Revised 12 feb. 2015: Projection vacancy rate as at 31 dec 2017

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64. La vacance de postes a été traduite en vacance budgétaire41, en pondérant la vacance par catégorie de poste et fonction, par son coût moyen42. La vacance budgétaire, compte tenu du poids relatif de chaque catégorie de poste est supérieure à la vacance réelle, et s’établit entre 8,3 % et 9,3 %. C’est à partir de la vacance budgétaire que le lapse factor a été construit. Cette évaluation de la vacance budgétaire représente la marge de manœuvre maximale d’économies sur les coûts de personnel, si tous les recrutements étaient gelés.

6. Un lapse factor de 5 % est soutenable

65. Compte tenu des changements que l’Organisation vient de connaître, les comparaisons entre les taux de vacances budgétaires des exercices budgétaires précédents pour objectiver un lapse factor de 5 % défini pour 2016-2017 sont malaisées et à prendre avec prudence. Pour l’exercice 2010-2011, par exemple, (Budget 35 C/5 approuvé de 653 M$), le taux de vacance budgétaire était de 5,4 %43, à comparer au lapse factor traditionnellement appliqué par l’Organisation de 3 %, sans que ce choix, recommandé aux organes directeurs qui l’ont toujours approuvé, soit justifié. Pour 2012-2013, compte tenu de nombreuses abolitions et gels de postes, le taux de vacance budgétaire n’a pas été documenté44. En 2014, le lapse factor de 0 % et le gel des recrutements durant le redéploiement, ont conduit à générer des économies maximales par rapport au budget initial, qui ont représentées 21,6 M$, soit 12,4 % du budget de personnel alloué pour 2014. En nettes, ces économies ont représenté 11,5 M$, soit 6,5 % du budget de personnel alloué pour 2014, ce qui semblerait confirmer la soutenabilité du lapse factor de 5 %. Les arguments produits à l’occasion de la préparation du 38 C/5 constituent par ailleurs un très net progrès à la fois pour l’information des Etats membres mais également pour l’amélioration de la capacité de l’Organisation à anticiper et à piloter ses dépenses en personnels et à piloter des économies.

66. L’évaluation du niveau de lapse factor doit partir du taux de vacances budgétaire, borne maximale de la vacance qu’il serait théoriquement possible d’atteindre. Les coûts de recours à l’assistance temporaire sont ensuite pris en compte pour ramener cette borne maximale à un niveau plus réaliste. Par le pilotage du recours à l’assistance temporaire, il est ainsi à la fois possible de piloter les économies de coût de personnel tout en respectant des priorités opérationnelles.

67. Dans le cadre du 38 C/5, le taux de recours à l’assistance temporaire a été défini par la direction générale pour tenir compte des besoins supposés différents entre les secteurs, le terrain et les autres fonctions : le choix a été pris d’autoriser les secteurs à remplacer 60% de leurs postes vacants, le terrain 50 %, les autres services 30 %. Ces taux ne sont pas définis en fonction du suivi dans le temps du taux de recours à l’assistance temporaire ou en fonction d’un taux de recours incompressible défini avec les secteurs. Ces taux sont fixés en fonction des impératifs budgétaires. L’arbitrage final a été fait par la Directrice générale. En effet dans le pré-projet du budget qui avait un lapse factor de 4 %, ces taux étaient fixés respectivement à 70%, 60 % et 40 %.

41 BSP/PB/February 2015 : Note on approach used to determine the Lapse factor for the draft 38 C/5 42 Coûts moyens 38 C/ Draft 43 189 EX/14, Table 5, Il y a en moyenne 106 postes vacants budgétairement, c'est-à-dire ceux qui génèrent des

économies déduction faite de ceux qui servent à financer une assistance temporaire, sur 1 955 postes établis financés par le budget ordinaire (106/1955 = 5,4 %).

44 194 EX 4 INF. 2. BFM n’a suivi que la vacance des postes déclarés essentiels.

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7. Le pilotage du lapse factor doit s’inscrire dans une logique de gestion axée sur la performance

68. La décision d’opter pour un lapse factor de 5 % nécessitera un effort de suivi de l’exécution budgétaire et plus particulièrement du recours à l’assistance temporaire. Ce pilotage est assumé par le Bureau de la gestion financière (BFM) qui a donné des consignes strictes dans le cadre de la mise en œuvre du 37 C/5 (2014-2015), notamment relatives à la durée des contrats d’assistance temporaire engagée sur des postes vacants (trois mois maximum renouvelable). Pour se préserver un maximum de marges de manœuvres, la consigne a également été donnée aux gestionnaires et attachés d’administration (AO 45 ) d’engager l’assistance temporaire au coût standard correspondant au grade immédiatement inférieur à celui du poste. Cette décision est susceptible de réduire légèrement la contrainte induite par un lapse factor de 5 %.

69. Dans la mesure où la masse salariale prévue au budget ne comprend pas de provision pour l’aléa et les dépenses imprévues (cf/2014 2,94 M$), le suivi des économies générées par la vacance se fait de manière centralisée par BFM qui encadre, en conséquence, le recours à l’assistance temporaire. Le pilotage du recours à l’assistance temporaire se fait donc en fonction des objectifs financiers - la réduction d’un déficit au début du biennium (cf/2014 un déficit de 8,86 M$) ou la constitution de réserves pour dépenses imprévue- et non pas en fonction de la mise en œuvre des activités programmatiques. Pour 2015, l’utilisation des crédits générés par la vacance avait été décentralisée aux secteurs qui n’ont pas à demander l’autorisation préalable à la DG, BFM continuant à suivre le respect des règles qu’il a établi et la dépense globale d’assistance temporaires. Pour 2016-2017, la gestion dynamique du lapse factor, qui tient compte des besoins programmatiques, nécessite d’impliquer plus fortement les secteurs dans l’exécution de leur budget, au besoin en reconduisant la décentralisation de 2015.

3.3. LES DÉPENSES INCOMPRESSIBLES

70. Les coûts incompressibles ont été explicitement recueillis par BSP 46 auprès de 14 interlocuteurs dans les secteurs/bureaux, et pour la première fois dans le cadre de la préparation du budget du prochain biennium. L’objectif de cette observation étant d’identifier le degré de rigidité de la dépense, il s’agit de voir si la démarche de BSP le permet, en établissant la liste des coûts incompressibles, en vérifiant leur calcul et en cautionnant la justification de leur caractère incompressible.

71. L’absence de définition et de procédures dans la démarche de BSP ne garantit pas, au travers de cet exercice novateur, de valider le montant et la répartition des coûts incompressibles, et donc de calculer les facteurs de rigidité dans le budget. La crédibilité et la légitimité de BSP va dépendre de la solidité et de la transparence d’une méthode à mettre en place et des exercices à conduire (dossiers en amont, réunions techniques, conférences, arbitrages…).

8. Définir les dépenses incompressibles

72. Les bureaux ont eu une semaine pour répondre à la première sollicitation de BSP. Sans indications méthodologiques ou exigences de justification complémentaires au message de commande, BSP a distingué cinq catégories de dépenses :

45 Cf./courriel de Nutan Wozencroft, CFO aux membres du SMT daté du 22 décembre 2014 46 Courriel de l’ADG/BSP en date du 7 novembre

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• Pour les « 5 major programmes » :

1/ les « statutory costs » incluent tous les coûts liés à l’organisation des évènements et activités décidées par les hautes instances de gouvernance, dans le champ des « 5 major programmes », soit Education, Sciences, Sciences sociales, Culture et Communication ;

2/ les autres coûts incompressibles liés à la mise en œuvre de ces évènements et activités qui seraient obligatoires, notamment sous l’angle juridique, à l’exclusion des programmes dits « important » ou de « haute priorité » et sous réserve d’une justification du caractère incompressible ;

• Pour les « non programmes » :

3/ les factures à recevoir sur le biennium pour des prestations de services déjà commandées et qui échappent au contrôle de l’UNESCO ;

4/ le socle minimum de frais de fonctionnement courant pour la durée du biennium ;

5/ les frais liés aux engagements contractuels en cours engagés pour le biennium.

73. Dans le temps imparti et en l’absence de définition de la nature, du périmètre et des justifications à fournir, les bureaux ont fourni des coûts globaux, variables d’un secteur à l’autre, sans détails de calcul ou références aux décisions prises, à l’origine de la dépense.

74. C’est ainsi que les « cinq programmes majeurs » ont fourni la liste des évènements ou conventions à organiser, avec un coût dit « incompressible » à charge, et l’indication du caractère incompressible de la dépense (business continuity, legal obligation, ou contractual engagement). Le montant retenu pour les cinq programmes est de 8,6 M$ soit 9,8 % des dépenses incompressibles retenues par BSP (88 M$).

75. La présentation sous forme de dépense globale ne permet pas d’identifier ni de vérifier la nature incompressible des coûts, ne renseigne pas sur la méthode de calcul retenue, et ne donne qu’une faible et subjective justification de la dépense.

76. Le secteur de la Culture47 est à même de présenter des tableaux plus détaillés en appui de ses demandes, qui retracent une dizaine de postes par nature de ce qui est considéré comme « coût incompressible ». Ces rubriques sont partagées par chaque bureau culturel responsable d’une convention, et donnent une présentation uniformisée des dépenses dites incompressibles.

77. Mais il n’est appliqué aucune mesure des quantités et moyens alloués pour mettre en œuvre son programme. L’interprétation des conditions de mise en œuvre des conventions est restée à l’appréciation de chaque secteur. Le Secrétariat estime que chaque secteur aurait naturellement et évidemment intégré dans sa démarche une interprétation restrictive et économe des moyens nécessaires à son fonctionnement, du fait des restrictions budgétaires imposées. Les constats de l’Auditeur externe infirment cette supposition.

47 Dans les temps impartis, il n’a pu être réalisé de contrôle sur place qu’au bureau de la Culture (M. Baakrim

Abdelghani).

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78. Il serait donc opportun de définir la notion de coût incompressible, d’en fournir une liste indicative, après concertation avec les secteurs et arbitrage formel de la directrice générale, et d’exiger parallèlement des justifications quant à l’évaluation de la nature plus ou moins contraignante de ces coûts. Ceci pourrait être fait sous la forme de tableaux pré-renseignés par BSP, indiquant les dépenses déjà comptabilisées dans le budget général, ou sous l’égide de l’ONU (Joint Machinery), basée sur des hypothèses de croissance ou d’économies à réaliser (en colonne) et avec une appréciation explicite du caractère incontournable de la dépense. Les tableaux finalisés devraient ensuite être accompagnés de copies des décisions, contrats, bons de commande et autres pièces justificatives.

9. Mettre en place un système d’évaluation robuste de ces dépenses, avec les secteurs et BSP

79. L’absence de méthode et de préparation de l’exercice a débouché sur des réponses des bureaux basés sur leurs propres travaux internes, disparates, de détermination des coûts pour le prochain biennium. Il y eut donc autant de définitions et justifications par les secteurs, que de réponses.

80. Les deux lacunes de cet exercice ont donc été, d’une part, l’impossibilité d’harmoniser les réponses selon des critères partagés et acceptés par tous et, d’autre part, un défaut de pièces justificatives et d’exposés des motifs de la présentation de telle ou telle dépense comme incompressible.

81. Comme tout processus, il est nécessaire que l’initiateur et maitre d’œuvre, BSP, soit clairement reconnu comme légitime pour convaincre et imposer des normes et références communes. Il faut également qu’il soit exigeant quant aux justifications et retours d’explications fournis par les bureaux. Or il s’avère que BSP a fait unilatéralement des ajustements sur les bureaux dont il avait une connaissance plus approfondie des moyens budgétaires, mais sans doctrine précise ou décrite. La documentation de ces ajustements reste également très parcellaire. Un tel traitement (contingent) n’est pas de nature à inspirer la confiance dont pourtant BSP a besoin pour imposer une autorité de régulation des demandes budgétaires.

10. Distinguer les dépenses inéluctables des dépenses incompressibles et évaluer les économies potentielles

82. Une définition claire des concepts utilisés permettrait de distinguer ce qui est obligatoire, contraignant et sans marge de manœuvre, de ce qui est inévitable, utile et facteur de rationalité mais sous des formes diverses et en quantité variable.

83. Les dépenses dites obligatoires sont celles dont le paiement intervient automatiquement dès lors que les bénéficiaires potentiels remplissent les conditions ou qu’il existe un engagement juridique qui fait force de loi quant au droit à une rémunération.

84. A contrario, les dépenses dites discrétionnaires (qui introduisent une appréciation subjective) donnent lieu à une décision attributive qui peut être un acte unilatéral ou conventionnel.

85. Ces concepts doivent être déclinés en fonction de la nature des missions de l’UNESCO, avec une liste des pièces justificatives à fournir, et le degré de force des engagements (niveau hiérarchique, prioritaire ou « sensible »).

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86. Le projet de budget actuellement à l’étude ne permet pas de distinguer clairement les dépenses « incontournables et incompressibles » de celles qui pour être incontournables ne sont pas pour autant incompressibles (primes d’assurances susceptibles d’optimisation, contrats de services également renégociables, nature et coût des services apportés aux instances dirigeantes pour les réunions statutaires, … la liste est plus longue que ne l’imaginent sans doute les secteurs et services, des dépenses de cette nature qu’une gestion proactive permettrait peut-être de « comprimer »).

11. Quelle stratégie de présentation des dépenses incompressibles par le Secrétariat

87. La stratégie de BSP doit être de s’approprier la démarche pour légitimer son autorité vis-à-vis des services dépensiers. Pour demander des comptes aux responsables de secteurs, vérifier la nature des dépenses communiquées, valider la méthode de calcul et l’opportunité, BSP doit définir les dépenses incompressibles, participer à leur recensement, et être le garant de l’application juste et égalitaire des normes de construction du budget (hypothèses, économies, quantités…).

88. Une procédure rigoureuse définie par BSP, identifiée dans un guide de procédure à l’attention des bureaux, et menée conjointement avec des retours d’étape validés par la hiérarchie garantirait la neutralité et la sincérité des résultats.

3.4. LES HYPOTHÈSES RELATIVES À L’INFLATION 89. Afin de calculer le budget 38C/5 pour 2016-2017 de l’UNESCO, une estimation de

l’inflation est nécessaire. En effet, les activités au siège et dans les bureaux de terrains impliquent une estimation pour chaque pays du taux d’inflation pour le biennium pour apprécier l’augmentation (ou la diminution) des coûts pour chaque type de dépenses.

90. Le but est donc de jauger la méthodologie adoptée, tester ses hypothèses et leur logique. Les méthodes utilisées pour le calcul de l’inflation pour le budget à croissance réelle zéro soumis au conseil exécutif ont peu évolué depuis l’audit sur les processus budgétaires. Les recommandations formulées alors sont toujours valides.

12. Des taux tirés des travaux du FMI ou de l’INSEE

91. Les hypothèses sur l’inflation dans le cadre du budget proviennent des estimations du Fonds monétaire international48 (FMI) et pour certains coûts du Siège de l’INSEE (Institut national de la statistiques et des études économiques – France), lorsqu’il existe un indice suffisamment précis. Ces hypothèses sont utilisées afin de calculer les coûts du Siège d’une part49, et des bureaux de terrain d’autre part. Pour les bureaux de terrains, le taux fourni par le FMI est toujours utilisé que ce soit pour la revalorisation de la base budgétaire (Titre I-IV) ou l’anticipation des coûts des biens et services (Titre V).

92. Les hypothèses retenues pour le calcul de l’augmentation sont donc effectivement

documentées et raisonnables.

48 Prix à la consommation, évolution annuelle en pourcentage, publié par le Fonds monétaire international (FMI)

“Perspectives de l’économie mondiale”, avril 2014. 49 Par exemple, pour calculer l’augmentation des coûts des charges bancaires (« bank charges ») du Siège, le

taux utilisé est celui donnée par l’INSEE pour les « services financiers », et s’élève à 2%.

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93. Toutefois, l’évolution du poste de dépenses relatif aux déplacements officiels est minorée 50 pour tenir compte de la volonté de l’Organisation de réduire ces frais en réduisant les coûts unitaires de ses déplacements. L’effet de l’inflation, exogène, est ainsi agrégé avec l’effet d’une réduction de coût, contrôlable par l’Organisation. Ce choix ne permet pas d’expliciter la décision de réduction des coûts des déplacements et d’expliquer comment cette réduction sera atteinte. Des efforts en ce sens pourraient donc être entrepris. En revoyant spécifiquement à la baisse un taux d’inflation pourtant documenté, au lieu de réduire le volume des dépenses concernées, le Secrétariat ne délivre pas le message de gestion adéquat.

94. Les hypothèses monétaires ne doivent pas être utilisées pour adapter le niveau

final du budget. Il est de bonne méthode et de bonne gestion de mettre explicitement en évidence les économies attendues en termes de volume de dépenses, puis d’y appliquer le taux d’inflation exogène auquel sont soumises les dépenses de même nature. Seule cette méthode donne leur sens et leur cohérence aux exercices de budgétisation CRZ et CNZ.

13. Une procédure en cours de formalisation, un contrôle interne à développer

95. Lors du précédent audit sur les processus budgétaires, il était apparu un manque de formalisation des hypothèses de calcul et des sources d’informations. Ce manque de formalisation pouvait laisser penser que les hypothèses n’étaient pas vérifiées, laissant planer un doute sur le sérieux du projet de budget. BSP renseigne désormais sa méthode de calcul à l’aide d’un mémo interne. Afin d’assurer que la méthode décrite est bien appliquée, un contrôle interne sur ce processus pourrait être mis en place. Enfin, le document expliquant la méthodologie mise en place pourrait être fourni aux Etats-membres à l’appui du projet de budget.

3.5. LES COÛTS DE PERSONNEL

96. L’examen des coûts de personnel vise à objectiver les coûts budgétés dans chaque scénario par l’analyse de la méthode de calcul de ces coûts et celle des hypothèses de leur évolution.

14. Une budgétisation sur la base des coûts moyens, hors provisions pour coûts imprévus

97. La méthodologie du calcul des coûts de personnel n’a pas changé entre la proposition initiale (195 EX/13.INF du 10 octobre 2014) et le projet de budget 38 C/5. Elle est identique dans les différents scénarios. Le calcul de la masse salariale est basé sur le coût standard (coût moyen pondéré) qui est établi pour chaque catégorie de personnel et chaque grade au début de l’exercice budgétaire, soit dernièrement en novembre 2014. La structure – le nombre de personnes par catégorie, grade et échelon- prise en compte pour établir les coûts standards pour le budget 38 C/5 est celle du budget adoptée 37 C/5. La masse salariale du budget 38 C/5 est le produit des coûts standards multiplié par la nouvelle structure retenue pour le budget 38 C/5.

50 (- 0,4 points d’évolution pour les déplacements depuis le siège, - 0,7 points d’évolution pour les déplacements

depuis le terrain)

196 EX/15.INF – page 20

98. Les coûts standards pris en compte pour la construction du budget 38 C/5 tiennent compte des évolutions statutaires les plus récentes, soit les évolutions prévues pour 2015. Les hypothèses connues sur les réévaluations statutaires du traitement permettent de réévaluer la base budgétaire et construire le titre I-IV. Dans la mesure où aucune prévision sur ces évolutions n’existe pour 2016-2017, le titre V reconduit les évolutions historiques, soit celles de 2012-2013 pour le personnel P, étant donné le gel appliqué en 2014-2015 (2% hausse salaire et point d’ajustement), et les hypothèses 2014-2015 pour le personnel G (1,5 % pour les GS au siège).

99. L’Organisation considère les coûts standards comme étant pertinents pour budgéter sa masse salariale globale au motif qu’il s’agit d’une norme de calcul adoptée au sein du système des Nations unies. Le recours aux coûts standards est justifié par le souhait délibéré de ne pas afficher le coût individuel de chaque collaborateur. Les coûts standards permettraient ainsi d’éviter des phénomènes d’éviction des membres « les plus coûteux » lors des embauches en interne. Les coûts standards sont des coûts moyens et sauf changement radical dans la structure des effectifs, ils devraient s’approcher des coûts réels. Cependant, l’exercice de vérification n’a pas été tenté par le secrétariat. Si l’Organisation souhaitait passer aux coûts réels, elle le pourrait aisément car 80 % des coûts sont constitués du traitement de base, les coûts individuels pourraient toujours être budgétés à part pour ne pas peser sur la gestion des secteurs et directions dépensiers. Si le suivi régulier par BFM du budget vise à respecter l’enveloppe budgétaire globale, ce suivi n’a pas vocation à ajuster en conséquence le budget du biennium suivant. En effet, concernant les allocations individuelles non récurrentes, la construction du budget de la masse salariale utilise les tendances budgétaires antérieures et non pas les tendances issues de l’exécution. La séparation des exercices de budgétisation et du suivi de l’exécution, y compris dans l’organisation des services relevant des départements différents, fait de la budgétisation un exercice qui ne se nourrit pas suffisamment de la réalité.

100. La structure des postes du projet de budget 38 C/5, soit 1 485 postes dans le plan de dépenses de 507 M$ et 1 492 postes dans celui de 518 M$, reflète l’ajustement qui a eu lieu dans le cadre de la réorganisation et du redéploiement de 2014. Pour rappel, le plan de travail actuel pour 2014-2015 (basé sur un plan de dépenses de 522 M$) compte 1 522 postes. Il est à noter que le nombre de postes correspond aux postes pourvus à plein temps durant le biennium et ne correspond pas aux effectifs réels, légèrement plus nombreux.

15. Des hypothèses de revalorisation basées sur les décisions de la Commission de la fonction publique internationale (CFPI)

101. La masse salariale du personnel sur des postes établis (hors assistance temporaire) du budget ordinaire, se décompose en deux groupes de coûts : les coûts liés au traitement de base (le salaire net, le point d’ajustement pour le personnel professionnel, les contributions pour couverture médicale et le fonds de pension) et les coûts spécifiques (différentes allocations régulières et ponctuelles). Le premier groupe représente plus de 80 % du coût réel de chaque agent.

196 EX/15.INF – page 21

102. Les éléments de base, soit la grille de salaire, le point d’ajustement et la grille des pensions sont établis par la Commission de la fonction publique internationale (CFPI) en référence aux salaires de l’administration américaine. En 2014, la CFPI a décidé de maintenir le gel de la rémunération nette du personnel de l’ONU à New York jusqu’à ce que le différentiel avec l’administration américaine, soit revenu au point médian souhaitable de 15 %. En effet, ce différentiel s’établit à 17,4 %, en 2014 et est en moyenne sur cinq ans -2010-2014- de 16,4 %, soit près de 2 points de plus en faveur des employés de l’ONU. Les hypothèses sur les évolutions salariales sont documentées et transmises à BSP par HRM51.

103. Certaines des hypothèses qui ont servi pour le calcul de la masse salariale pour le pré-projet de budget (195 EX/13.INF du 10 octobre 2014) ont été revues à la baisse dans le projet de budget 38 C/5. Il s’agit du point d’ajustement et de la contribution pour le fonds de pension, la hausse initialement envisagée pour 2015 de 2 % pour chacun de ces éléments a été annulée pour les deux. Ceci a conduit mécaniquement à la baisse de la contribution pour couverture médicale basée sur le salaire et le point d’ajustement. Ces révisions ont permis de réduire la masse salariale dans le 507 M$ de 7,2 M$ et de 6,0 M$ dans le 518 M$ par rapport au pré-projet de budget. Pour le personnel des services généraux, il n’y a pas eu de changement d’hypothèses entre le pré-projet et le budget 38 C/5. Concernant les autres allocations, les taux utilisés pour le 37 C/5 ont été reconduits.

104. L’application stricte des décisions de revalorisations de la CFPI rigidifie l’évolution de la masse salariale, de ce point de vue le projet de budget 38 C/5 ne diffère guère des budgets précédents. Une revue générale des allocations et plus généralement du traitement de base est en cours par la CFPI ce qui pourrait conduire à un changement plus radical dès 2017. La CFPI étudierait en effet la simplification de l’échelle salariale et l’espacement des changements d’échelons.

NOTA :

105. Le coût de personnel dans le plan de dépenses 507M$ s’établit à 340 607 100 $, soit 64 % du budget et dans 518 M$ à 342 258 500 $, soit 63% du budget, avec lapse factor.

106. L’écart entre les deux scénarios correspond en partie au financement de sept postes supplémentaires à hauteur de 1 568 800 $ soit 14 % de la différence entre CNZ et CNZ+.

3.6. LES INDICATEURS DE PERFORMANCE

107. L’UNESCO s’est donnée des objectifs, appelés résultats escomptés, dont l’état d’avancement est reflété par des indicateurs de performance. Ces indicateurs sont censés mesurer, de manière quantitative et qualitative, le résultat constaté des activités de l’UNESCO au travers de ses différents programmes et bureaux par rapport à l’objectif spécifié dans le résultat escompté correspondant.

51 HRM/Projections for anticipated statutory cost Increases 2014/2015. HRM/mails juillet 2014 pour la mise à jour

des évolutions du traitement statutaire, projections pour 2015. BSP/ Fichier Excel pour construire les coûts moyens sur la base des hypothèses révisées (38 C/5 Standard Costs (2016-2017) - revised 18/11/2014).

196 EX/15.INF – page 22

108. Afin de permettre aux Etats membres de mieux comprendre ces indicateurs de performance, la pertinence de ces indicateurs au regard de modèles définis a été évalué, ainsi que leurs apports dans la prise de décision et le pilotage des activités de l’organisation. La construction des indicateurs comporte de nombreuses lacunes méthodologiques, ce qui ne permet pas une évaluation de l’activité en question. Outre leurs problèmes de construction, certains indicateurs ne reflètent pas la performance, puisque ces indicateurs sont axés sur une mesure des livrables et non de l’impact ou des conséquences des activités. La fonction de transfert n’est pas décrite, le lien entre management de l’activité et responsabilité des indicateurs n’est pas établi formellement. Enfin, l’évaluation des activités des bureaux de terrain pose question.

16. La construction des indicateurs 109. Il existe plus de 600 indicateurs au total52. Ces indicateurs sont-ils appropriés (ce qui

peut être résumé par l’acronyme SMART 53 ) ? 356 indicateurs de performance programmatiques de l’échantillon ont été testés 54. 60 % des indicateurs testés sont SMART. Mais 32% des indicateurs de cet échantillon manquaient encore à satisfaire plusieurs de ces dimensions55.

110. Le Secrétariat reconnaît la nécessité de simplifier et d’affiner les indicateurs de

performance, travail qu’il juge devoir nécessiter une formation appropriée des personnels concernés dans les secteurs et directions – le problème de sous-qualité des indicateurs concernant au reste certains secteurs ou entités bien identifiés.

111. Si, en effet, la qualité des indicateurs de performance s’avère hétérogène, ceci ne

saurait résulter de la seule variété des activités auxquelles ils se rapportent.

112. La médiocre définition ou l’extrême complexité de résultats escomptés peut, dans certains cas, catalyser la défaillance des indicateurs de performance. Une formation technique approfondie sur la définition, la conception, la mesure des indicateurs est indispensable afin de pallier ces faiblesses et lacunes. Elle doit s’adresser à tous les responsables de programme pour les aider à mieux suivre les directives de BSP et des spécialistes du planning stratégique responsables de la gestion axée sur les résultats (GAR-RBM).

17. Les indicateurs et la prise de décision 113. Budgétisation axée sur les résultats et gestion axée sur les résultats vont de pair. Les

indicateurs de performance sont ainsi aussi des outils de management, qui doivent éclairer la prise de décision. Fondées sur les indicateurs, les décisions doivent permettre d’ajouter ou retirer des moyens, de supprimer, modifier ou renforcer les actions. Dans ce but, les indicateurs doivent pouvoir mesurer le résultat réel, ou à défaut s’en rapprocher, et l’écart par rapport aux cibles adoptées (et normalement liées aux ressources affectées à l’atteinte de ces résultats – cf. supra).

114. Sur l’échantillon étudié, 32% des indicateurs mesurent les produits délivrés (outputs) et non des résultats à proprement parler (outcomes). On identifie par exemple des

52 Les services centraux et les instituts compris. 53 Les cinq qualités de base d’un bon indicateur : specific, measurable, achievable, relevant, time-phased. 54 L’échantillon a été choisi sur la base des informations disponibles au moment de l’audit. Il comporte pour

l’essentiel les indicateurs des grands programmes et des services centraux. 55 A titre d’exemple, l’indicateur “Monitoring of the right to education reinforced and advocacy enhanced through

operationalization, updating and further development of the Database, support and regular reporting on measures taken for implementation of ED normative instruments and preparation of a handbook on the right to education” n’est ni facilement mesurable, ni spécifique. Il ne permet pas une lisibilité rapide et efficace, et n’est pas utilisable dans le cadre d’un tableau de bord, ce qui est le propre d’un indicateur de performance.

196 EX/15.INF – page 23

indicateurs qui se comptent en « nombre d’instruments développés » ou « nombre de rapports produits »56, se concentrant ainsi sur les livrables. Si cette approche peut être utile pour apprécier le volume de l’activité au niveau du plan de travail (à supposer que ce volume soit un indicateur pertinent de gestion), elle ne contribue pas à la mesure de l’état d’avancement vers le résultat escompté.

115. Le Secrétariat admet cette critique tout en jugeant cependant indispensable de prendre en compte les spécificités de certains programmes dans lesquels la production peut légitimement– sous certaines conditions – être assimilée au résultat. Ceci est vrai, dans certains cas, mais ne justifie en rien le recours à des indicateurs de la sorte lorsque les programmes ne le justifient pas : le nombre encore important des indicateurs qui ne mesurent pas de résultat illustre les faiblesses du dispositif de mesure de la performance et les progrès restant à accomplir.

18. La responsabilité du pilotage

116. Le lien entre la valeur de l’indicateur et les ressources budgétaires mobilisées est défini par une chaine de résultats. La définition des résultats au niveau programmatique influe sur les résultats attendus des différents plans de travail:

- pour les activités hors siège, via la communication d’un cadre stratégique par le responsable de résultats au sein du programme aux bureaux de terrain,

- pour les activités du siège, par une définition des activités à réaliser avec les experts du siège de manière directe.

117. Une fois les plans de travail soumis, les responsables de résultats et de programmes se livrent à une sélection sur la pertinence du plan de travail au regard du résultat escompté. Les responsabilités des indicateurs, ne sont pas véritablement dévolues aux responsables de résultats, il y a une rupture entre action et responsabilité. Cette fonction de transfert entre indicateurs et ressources se fonde largement sur l’expérience des projets et de leurs acteurs. La fonction de transfert n’est cependant pas décrite, et reste à la discrétion du secteur.

19. L’évaluation interne du dispositif 118. L’évaluation du travail est basée dans le système d’information sur une auto-évaluation.

Les responsables de résultat, rendant compte de l’exécution des plans, n’ont aucun moyen de contrôler la bonne exécution des plans selon les termes établis et les moyens accordés.

119. Seule une évaluation indépendante et en profondeur est apte à mesurer le véritable impact de l’action dans le cadre du résultat escompté. Une telle évaluation doit aussi se faire à l’issue d’une période suffisamment longue pour qu’une véritable mesure de résultats soit pertinente. L’absence de planification de telles évaluations systématiques peut expliquer la tendance à définir certains indicateurs de performance orientée vers des produits plutôt que vers des résultats, qui demandent un processus important et dans la durée d’évaluation.

56 A ce titre, de nombreux exemples existent, notamment «Number of formal and non-formal education and

awareness-raising initiatives to disseminate heritage values and knowledge among young people» (Culture, Priorité globale Afrique, résultat escompté n°5) ou encore « Number of instruments and guidelines prepared by UNESCO to advance and monitor global TVET developments » (Education, résultat escompté n°3).

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3.7. LE DOLLAR CONSTANT

120. Adopté à la fin des années 1960 pour atténuer les effets sur la budgétisation des fluctuations monétaires entre le dollar américain et le franc français, le taux du dollar constant est un taux de change fixe utilisé pour l’élaboration du budget et l’appel des contributions couvrant son exécution. Le taux est inchangé depuis 1996 à 0,869 € pour 1 $. Il est adopté à chaque session de Conférence générale avant l’élaboration du budget ordinaire.

121. A la demande des Etats membres, l’auditeur externe s’est interrogé sur le maintien du taux du dollar constant au regard de l’impact sur la budgétisation et sur l’appel des contributions. Comme clairement exprimé par les documents du Secrétariat, ce taux n’affecte pas la construction budgétaire ou le niveau des contributions appelées, même s’il modifie le niveau nominal du budget. Il est d’autre part proche du taux actuel réel et de sa projection pour les deux années à venir. L’auditeur externe n’a pas de recommandation à formuler sur ce point, nonobstant des observations d’audit possibles sur le système de fixation des contributions et de ses dérogations, ou sur le rapprochement avec des méthodes utilisées dans les autres organisations internationales pour les exercices à venir en conséquence de l’adoption par l’UNESCO des normes IPSAS en 201057.

20. Le taux de dollar constant ne soulève pas d’enjeu de budgétisation dans un système d’appel mixte des contributions en euros et dollars américains

122. Avant 1988/1989, les contributions n’étaient mises en recouvrement qu’en dollar américain, or l’impact des fluctuations monétaires dépassait souvent la fourchette prédéterminée. Un système mixte de contribution a donc été mis en place en 1989 : les Etats membres sont invités à verser leurs contributions mises en recouvrement en partie en euros et en partie en dollars américains.

123. Compte-tenu de la structure des dépenses en euros et en dollars américains, le montant nominal du budget est diffèrent selon le taux de change utilisé. Mais le taux n’a aucune incidence en termes économiques sur le montant des contributions mises en recouvrement auprès des Etats membres dès lors que le système mixte de fixation des contributions reste en vigueur et que le montant de la contribution en euros est calculé selon le même taux de change que celui utilisé lors de l’élaboration du budget.

21. Un taux acceptable pour le prochain budget compte tenu du taux actuel et des évolutions prévues

124. Le taux de dollar constant permet de suivre l’exécution du budget sans avoir à procéder à des ajustements à cause des fluctuations. Ce taux facilite l’examen des propositions budgétaires, la présentation du budget et les comparaisons budgétaires avec les exercices précédents.

57 La norme IPSAS 24 n’impose aucune règle quant à la détermination des monnaies et taux de change

budgétaire. Mais elle impose que les organisations dont le budget est approuvé publiquement fournissent, à l’appui de leurs comptes, un rapprochement entre leurs états financiers et l’état d’exécution budgétaire. Dès lors que les hypothèses de construction entre les deux documents sont différentes (budget en comptabilité d’exercice, comptes en comptabilité d’engagement), les ajustements monétaires affectant ce rapprochement sont, au contraire de la plupart des autres ajustements, complexes et exigent des retraitements des opérations de l’exercice. Lorsque le taux de change appliqué au budget diffère fortement du taux courant moyen appliqué à la comptabilisation des opérations au jour le jour, les ajustements monétaires entre budget et comptes présentent par ailleurs des montants élevés qui peuvent troubler la compréhension des documents.

196 EX/15.INF – page 25

125. Lorsque le taux diffère considérablement du taux réel, le montant nominal du budget ordinaire de l’UNESCO exprimé en dollar américain est sous-évalué.

126. Cependant, le taux réel actuel de 0,889 € pour 1 $ est proche de la valeur du dollar constant et rend ce dernier acceptable d’autant plus que l’euro poursuit son mouvement de baisse face au dollar.

22. Une évolution des pratiques pourrait être envisagée pour faciliter la mise en œuvre des normes IPSAS

127. L’UNESCO est la seule organisation internationale à avoir utilisé le même taux de change pendant plusieurs exercices biennaux. Généralement, un taux de change fixe est utilisé pour élaborer un budget puis celui-ci est modifié pour l’élaboration du budget suivant, en fonction des tendances réelles. Le taux de change utilisé par certaines organisations internationales pour l’élaboration du budget correspond à la moyenne des taux de change opérationnels des Nations unies sur une période récente ou au taux de change opérationnel des Nations unies en vigueur au moment de l’adoption du budget par l’organe directeur concerné. D’autres organisations utilisent uniquement le taux de change opérationnel de l’ONU puis gèrent les risques liés au taux de change en interne.

128. La première méthode devrait être envisagée par l’UNESCO puisque, depuis le passage de l’UNESCO aux normes IPSAS en 2010, les états financiers présentent les produits et charges sur la base des taux de change opérationnels mensuels des nations unies et non plus du dollar constant. Cependant, les rapports sur l’exécution du budget continuent de donner des informations sur le budget et les dépenses sur la base du dollar constant ce qui nécessite la rédaction de notes explicatives annexes dans les états financiers pour expliquer le rapprochement entre les chiffres du budget et ceux des états financiers.

129. Pour faciliter la lecture des états financiers, l’UNESCO devrait ainsi envisager d’utiliser, à la place du dollar constant, la moyenne des taux de change opérationnels des Nations unies sur une période récente ou le taux de change opérationnel des Nations unies en vigueur au moment de l’adoption du budget.

Observation générale finale

130. Dans l’établissement de ses méthodes et dans la justification de ses projets ou opérations budgétaires, l’UNESCO a incontestablement progressé depuis l’examen des méthodes, processus et outils budgétaires effectué en 2014 par l’auditeur externe. L’ampleur réelle et l’état d’avancement de ces progrès ne peuvent toutefois être mesurés en raison notamment du fait que, pour la plupart des initiatives ou réformes engagées, manquent les plans, organisations et projets formalisés qui permettraient de connaître les objectifs poursuivis, le calendrier adopté, les responsabilités distribuées notamment en termes de pilotage et de contrôle de l’aboutissement de ces initiatives.

196 EX/15.INF – page 26

131. L’exemple de la budgétisation axée sur les résultats (RBB) est caractéristique à cet égard : il est patent que des initiatives sont prises et certains travaux réalisés ; que notamment, et par exemple, des efforts réels sont consacrés à l’amélioration de la définition des résultats attendus et du système d’indicateurs de performance. Mais les résultats obtenus restent très partiels. Parce qu’il n’est pas souhaitable de se contenter de ces résultats partiels et de « faire mieux qu’hier », et parce que la RBB ne se divise pas, des efforts pour y parvenir – pour réels qu’ils soient - ne peuvent raisonnablement être qualifiés de résultats. Cette observation est en phase avec la culture de redevabilité que l’Organisation entend développer et dans laquelle l’obligation de résultat devient déterminante et remplace l’ancienne culture de gestion assise sur de simples obligations de moyens.

132. De nombreux progrès restent à faire en matière de préparation et de transparence budgétaire ; l’Organisation est heureusement stimulée dans la volonté de les accomplir et s’organise pour se faire ; il reste encore à les concrétiser. L’engagement réel et actif de l’encadrement au plus haut niveau, sur la base de plans et de calendriers opposables à tous et obligeant toutes les parties, est une condition nécessaire à la réalisation de cet objectif.

IV. REMERCIEMENTS

133. L’auditeur externe exprime ses profonds remerciements aux personnels du Secrétariat, secteurs et services, qui, dans des conditions extrêmement difficiles et contraintes, ont apporté leur concours à la réalisation de cet audit, et particulièrement aux responsables de BSP, BFM et HRM.

Fin des observations d’audit

196 EX/15.INF – page 27

ANNEXE

GLOSSAIRE ADG Sous-directeur général en charge d'un secteur BFM Bureau de gestion financière BSP Bureau de la planification stratégique BSP/BP Bureau de la planification stratégique - pôle budgétaire CFPI Commission de la fonction publique internationale CG Conférence générale DG Directrice générale ExB Comité exécutif - Executive Board HRM Bureau de gestion des ressources humaines PMC Programme Management Committee RBB Budgétisation axée sur les résultats - Results based budgeting SMT Senior Management Team

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.

unesco. executive board; 196th; rapport d'audit sur...

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