unidad 1. el ciclo de una política pública

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CURSO 2. DIAGNÓSTICO, DISEÑO Y PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

DE UNA PROPUESTA DE INTERVENCIÓN

Curso 2 Unidad 1. El ciclo de una política pública

I N T R O D U C C I Ó N En esta Unidad se mencionarán cuáles son las distintas etapas del ciclo de vida de

una política, programa o proyecto público, y en los siguientes cursos y unidades se

explicarán con más detalle cada una de estas etapas, también conocerás en esta

unidad las características e importancia estratégica de cada etapa según el Modelo

Causal; así como la importancia de diseñar y ejecutar proyectos en el marco de un

esquema de gobernanza en el cual la participación ciudadana es clave y puede

darse a través de diferentes mecanismos según el grado de involucramiento de las

y los ciudadanos en la resolución de problemas públicos en materia de prevención

social de la violencia.

Temario:

Unidad 1. El ciclo de una política pública

Unidad 2. Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y Delincuencia

Unidad 3. El diagnóstico integral en el ámbito de la prevención

Unidad 4. La planificación estratégica en el ámbito local

Unidad 5. La Teoría de Cambio y el diseño de una propuesta de intervención

SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA, SEGOB INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES, NDI

0 SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA, SEGOB INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES, NDI

INSTITUCIONES IMPULSORAS

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN

CIUDADANA

Londres 102, Juárez, Del. Cuauhtémoc Ciudad de México, 06600

INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS

INTERNACIONALES NDI MÉXICO

Parque España 59, Condesa, Del. Cuauhtémoc Ciudad de México, 06140

MATERIAL ELABORADO Y PUBLICADO EN CIUDAD DE MÉXICO

Febrero 2018

La elaboración de este material ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Subsecretaría de Prevención y Participación

Ciudadana (SEGOB) y el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI MÉXICO); y al financiamiento de la

National Endowment for Democracy (NED). Las opiniones vertidas en el presente documento pertenecen a las y los autores y no

necesariamente reflejan las opiniones de la Subsecretaría, el NDI, o la NED.

DERECHOS RESERVADOS © De la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana (SEGOB) y del Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI, por sus siglas en inglés). Todos los derechos reservados. Se permite reproducir y/o traducir porciones de este trabajo para propósitos no comerciales siempre que sean reconocidos la Subsecretaría y el Instituto como los autores morales y patrimoniales de la fuente original.

Curso 2. Diagnóstico, diseño y planeación estratégica de una propuesta de intervención 1


Curso 2. Diagnóstico, diseño y planeación estratégica de una propuesta de intervención U N I D A D 1 . E L C I C L O D E U N A P O L Í T I C A P Ú B L I C A

Qué es una política pública y/o un programa o proyecto:

Como se ha expuesto desde el Curso 1 de este Programa de Formación Virtual, dada la naturaleza dinámica y

cambiante de los problemas sociales y públicos, tanto las políticas como los programas y proyectos de prevención

social que son diseñados en determinado momento requieren ser adaptados a los cambios del contexto; tendrán

que observar y ser acordes a las realidades locales sobre las cuales serán aplicadas.

Toda política debe ser instrumentalizada para poder ser ejecutada; esto significa, que una política pública

podrá estar a su vez integrada por planes o programas (dependiendo del alcance de la misma) y que dentro de

esos planes o programas se definirán una serie de proyectos o de actuaciones públicas (Godoy, 2009).

Po

lítica

s pú

blica

s

¿Qué es una política pública?

Es el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sáez, 1997).

Estas acciones y decisiones involucran a una multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno.

La política pública no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseño o formulación, sino que es objeto de un proceso social y político que configura un campo en disputa.

Continúa en la siguiente página



Pro

gra

ma

¿Qué son los programas y los proyectos? Las políticas públicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les

asignan recursos para su puesta en práctica. Por ejemplo, el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia se operativiza a través de programas y proyectos.

Mientras que política pública se refiere a procesos políticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, programa remite a una construcción técnica (que no niega el componente político), con mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema.

Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos (Cohen y Franco, 2005); son los responsables de establecer las prioridades de la intervención, ya que permiten:

o identificar y organizar los proyectos, o definir el marco institucional y o asignar los recursos.

Pro

yect

o

Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de uno o más objetivos específicos.

Constituyen el punto de partida más adecuado para formular apreciaciones sobre los programas.

Deben tener una población objetivo definida en función de la necesidad que se pretende satisfacer, una localización espacial y tiempos de inicio y finalización predefinidos (Cohen y Franco, 2005).

Fuente: Fernández Arroyo, 2012, p. 14

El ciclo de la política pública

Aunque este enfoque debe ser entendido como una propuesta metodológica más que como un modelo único de

análisis, en esta Unidad se ha recuperado porque proporciona una «estructura racional dentro del cual es posible

considerar la complejidad de la realidad», pues de este modo, «cada etapa presenta un contexto» en el que se

pueden incorporar diferentes variables y categorías analíticas para la comprensión y mejora de la política pública.

Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran un ciclo, el cual permite

analizar los procesos, pero la realidad de algunas de ellas no se ajusta necesariamente al esquema que se identifica

a continuación. En el Diagrama 2 se muestra el ciclo de la política pública. Las fases del ciclo son interdependientes,

por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas afecta las siguientes. El ciclo, como cualquier sistema, se cierra

con un proceso de retroalimentación: la política pública no se extingue con la evaluación de sus resultados, sino que

ésta puede dar lugar a una nueva definición del problema que inició el ciclo.

Adicionalmente, se debe considerar que este ciclo no sucede de manera lineal y sin interrupciones; dado

que las tareas y actividades a realizar en cada una de las etapas no ocurren como «secuencia lógica que culmina



con la decisión y la implementación. Sólo es un modelo que busca guiar la toma de decisiones durante el proceso

de planificación y ejecución de una política y/o proyecto.

Bajo este enfoque de políticas públicas, es importante detenerse a realizar un análisis intermedio que

permita entender los vínculos entre la definición de: i) los problemas; ii) las agendas y iii) el proceso de toma de

decisiones e implementación de acciones.

A continuación, y sólo de manera muy breve, se mencionan cada uno de estas etapas ya que en las

subsecuentes Unidades y Cursos se retomarán con mayor detalle.

A. Definición del problema

Siguiendo el modelo secuencial propuesto en el Diagrama, el primer paso consiste en la definición o delimitación

del problema, antes de sugerir alguna solución a una situación negativa que atenta o transgrede los derechos y la

integridad de las y los ciudadanos en determinado lugar.

Por citar un ejemplo

PROBLEMA

A. Definición del problema

B. Identificación de respuestas

y/o alternativas de solución

C. Ejecución

D. Evaluación

de impacto

Análisis del problema con

base en los hallazgos

reportados en el

diagnóstico integral

Análisis y evaluación de las

alternativas de solución

Selección de las opciones

de políticas públicas

Monitoreo

Diagrama 1. Ciclo de la política pública

Elaborado por NDI México

Jóvenes en situación de

pandillaTema

Pandillas en crimen

organizadoProblema

Militancias urbanas

Política pública



Recuperar el ejemplo anterior permite evidenciar que, aunque puede haber un consenso e información respecto al

tema, no sucederá lo mismo en cuanto al problema y la solución o política pública que deba promoverse para

atender dicha problemática; por ende, deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

No todos los problemas que se perciben se plasman en políticas públicas: existen más problemas por

atender que tiempo, capacidad y recursos para resolverlos.

Para que puedan convertirse en políticas públicas, los programas deben ingresar a la agenda pública, es

decir, deben ser cuestiones socialmente problematizadas.

La forma en que un problema ingresa a la agenda pública es diversa y puede provenir del interés

particular de un grupo o sector de la sociedad, o bien, del interés de las y los tomadores de decisiones; en

general, dependerá de la cantidad de recursos disponibles (materiales, humanos, financieros) y de la

capacidad de presión sobre el sistema político con los que cuenta cada grupo o sector en particular.

En análisis de dichos problemas públicos implica una valoración de la realidad, la cual es compleja y, por

ende, su resolución no tiene un camino único.

En el ámbito de la seguridad ciudadana, aunque se ha identificado un consenso sobre la relevancia de incluir los

temas de inseguridad y violencia en la agenda pública en México; no ocurre lo mismo cuando se procede a la

definición del problema pues se debe tomar en cuenta:

El perfil y rol de los actores que participan,

El nivel de gobierno desde el cual es formulada y/o ejecutada la política pública, así como

El contexto temporal y geográfico sobre la cual se realizará el proceso de análisis y generación de

alternativas de solución.

Análisis de ejecución y resultados

Análisis de

decisiones

Meso-análisis

Estudia la forma en que

se toman las decisiones

y se formulan las

políticas, así como la

manera en que se

emplea dicho análisis

dentro del proceso de

toma de decisiones.

Estudia la forma en que

son administradas,

gestionadas,

ejecutadas y evaluadas

las acciones e impactos

de las políticas públicas.

Estudia la manera en

que se definen los

problemas y las

agendas de políticas

públicas.

Fuente: Adaptado de Parsons, 2013¸ Cap. II, III, IV

Diagrama 2. Niveles de Análisis de las Políticas Públicas



El Diagrama 3 sirve como metáfora para entender didácticamente la complejidad que implica la formulación de

una agenda pública como la definición de los problemas públicos que serán incluidos en ésta. Al respecto, es

importante que tanto los actores de gobierno como de sociedad civil, academia, iniciativa privada, que participan

o buscan involucrarse, en alguna de las etapas del ciclo de política pública sepan identificar los distintos niveles de

análisis que están a su disposición a fin de estudiar y/o comprender su participación como actores claves en el

desarrollo y fortalecimiento de la política pública de prevención social.

B. La ident if icación de respuestas y/o alternativas de solución

Esta fase incluye las siguientes actividades:

1) El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar.

2) La detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los objetivos.

3) La valoración y comparación de las alternativas.

4) La selección de una opción o combinación de ellas.

C. Ejecución

En esta etapa se ponen en marcha y se implementan las alternativas o soluciones seleccionadas en la etapa anterior;

y se lleva a cabo la secuencia programada de acciones definidas en busca de los objetivos planteados. Además,

se lleva a cabo un monitoreo, de lo que se está llevando a cabo, con la intención de conocer los ajustes que sean

necesarios hacer durante la implementación.

D. Evaluación

La evaluación se constituye como parte fundamental del ciclo de las políticas públicas pues funciona como

retroalimentación del proceso ya que la intervención no concluye con la evaluación de sus resultados, sino que ésta

puede dar lugar a una nueva definición del problema y pretende determinar los resultados y los efectos de una

intervención.




Nuevos esquemas de gobernanza en la formulación de políticas públicas

Aunque es posible rastrear y estudiar diversos modelos de

formulación de políticas públicas según el enfoque y rol que los

actores poseen en cada etapa del ciclo de una política pública; en

esta Unidad se busca enfatizar el enfoque de gobernanza1 más

contemporáneo en el cual la ciudadanía desempeña un papel crucial

para la formulación de las políticas públicas a nivel local. Este

enfoque hace énfasis en el componente de la participación ciudadana

en las políticas «implica que los decisores tomen en cuenta las

preferencias y opiniones de los ciudadanos para que, por este sólo

hecho, el público se convierta en actor de los procesos de formulación

de políticas» (Canto, 2008.

En suma, se trata de aprovechar el capital social representado a

través de las y los ciudadanos para que se involucren en: i) la identificación del problema público a atender; ii) el

diseño de los objetivos, metas y acciones a realizar en el corto, mediano y largo plazo; iii) la ejecución de las

actividades y realización de acciones de monitoreo durante la intervención; y iv) la evaluación de los resultados e

impactos. En palabras del profesor-investigador Manuel Canto Chac2, se busca superar los enfoques gerencialistas

y tecnócratas; y, en cambio, poner como eje articulador de la gobernanza la relación entre el gobierno y la sociedad

desde tres dimensiones básicas: democracia, desarrollo y derechos; ya que lo anterior permitirá:

Empoderar a la ciudadanía a fin de participar activamente en los asuntos públicos y políticos.

Pasar de la mera intervención gubernamental a la acción pública según la capacidad de los actores para

organizarse y formular estrategias y acciones acorde a sus dinámica y sistema de interacción local.3

Incorporar el enfoque ascendente (de abajo hacia arriba) en el proceso de toma de decisiones y

formulación de políticas; de manera tal que deje de operar bajo un enfoque descendente (de arriba hacia

abajo).

Convertir las demandas sociales y locales como el principal insumo de análisis para el establecimiento

de agendas e identificación de problemas públicos a atender.

A fin de materializar cada uno de los puntos señaladas previamente, Canto Chac sugiere la consideración de los

siguientes capacidades y destrezas que deben observar las sociedades bajo este nuevo esquema de gobernanza:

1 Aunque existen varias definiciones sobre la categoría de gobernanza, en esta Unidad se ha recuperado la propuesta conceptual de Renate Mayntz (2000), quien la define como «un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de las redes mixtas (público-privadas) de toma de decisiones». 2 Profesor-investigador adscrito al Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco de la Ciudad de México. 3 Cfr. Gilles Massardier, Politiques et accion publiques, París, Armand Collin, 2003

La gobernanza es la capacidad

para formular y ejecutar

políticas de manera efectiva, lo

que hace necesario que las

instituciones gocen de

legitimidad. La gobernabilidad,

entendida como la habilidad

del Estado para satisfacer el

interés público por encima de

los intereses particulares de

quienes gozan de diferentes

formas y grados de poder.

CEPAL, 2007, p. 135



Cuadro 3. Consideraciones generales para promover la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas locales

Adaptado por NDI México. Fuente: Canto Chac, 2008, p. 15

Entonces, dado el consenso colectivo que existe en México para impulsar más y mejores esquemas de gobernanza

y participación ciudadana, entendiendo ésta última como «la intervención de la sociedad civil en la esfera de lo

público» (Cunnil, 1991); a su vez implica la participación de asociaciones civiles (formalmente organizadas),

cooperativas, empresas, comunidades de autoayuda (antes conocidas como asistencialistas), organizaciones

sindicales, movimientos sociales, grupos vecinales, entre otros; como formas sociales de participación en los procesos

de toma de decisiones. No obstante, también es importante tener en cuenta que dicha participación fue tener diversas

manifestaciones e impactos según el tipo de mecanismos que sean empleados.

Con base en lo anterior, uno de los requisitos básicos para impulsar mecanismos de participación ciudadana

(ej. información, consulta y participación activa) parte de la existencia de una sociedad informada y, sobre todo,

• Refiere al funcionamiento sostenible de los grupos de interés uorganizaciones de la sociedad civil que se han conformado en torno aun problema público.

• Implica la consideración las capaciadades técnicas y financieras paraapoyar a los actores gubernamentales en la ejecución de accionespúblicas.

Capacidades organizacionales

• Son los conocimientos teórico-conceptuales, metodológicos y técnico-administrativos de la ciudadanía sobre el problema público de atención.

• Elaboración de propuestas viables, factibles y replicables.

• Ejecución de acciones durante la intervención, además del monitoreo yevaluación de las mismas.

Destrezas técnicas

• Hace referencia a la cantidad y calidad de las relaciones que existenentre los diversos actores (del sector público, privado, civil, académico)para interactuar, colaborar o asociarse de manera estratégica a fin deatender colectivamente un problema público.

• Toma en cuenta el contexto local y geográfico así como las coyunturaspolíticas que pueden apoyar o bloquear el impulsa de una iniciativa oalternativa de solución.

Destrezas políticas



interesada en los asuntos públicos y colectivos; sin embargo, es importante recalcar que «participar no es sólo

colaborar, ni opinar sobre una determinada actuación (administrativa). Participar supone una determinada

actuación. Participar supone un plus de voluntad de intervención, un sentimiento de pertenencia colectivo» (Guillen,

Sáenz, Badii, & Castillo, 2009, p. 186).

Existen diversas clasificaciones que analizan los niveles e impactos de participación de los esquemas de

gobernanza, entre los cuales se destacan:

La escalera de la participación de Arnestein (1969);

El continuum de la participación de Brager y Specht (1973

La adaptación de la escalera de la participación por Hambleton y Hoggett (1994);

La adaptación del continuum de la participación por Shand-Arnberg (1996); y por último

El Spectrum de la Asociación Internacional para la Participación Púbica (IAP, por sus siglas en inglés) (2007).4

Al respecto, conviene destacar los últimos dos modelos, el de Hambleton y Hogget, y el de la IAP, pues el primero

consigue clasificar la participación de la ciudadanía desde niveles mínimos en donde las y los ciudadanos únicamente

reciben información de manera unidireccional y lo lleva hasta niveles más altos y complejos que implican la

planificación conjunta en el cual las y los ciudadanos tienen derecho a opinar y tomar decisiones sobre temas de su

comunidad (ver cuadro 3). La propuesta de la IAP, expone cinco niveles distintos de participación que concluyen con

el empoderamiento de la ciudadanía (ver cuadro 5).

4 Para revisar con mayor detalle cada uno de estos modelos de clasificación sobre la participación ciudadana, consúltese Guillen et al. (2009, pp. 186-191)




Cuadro 3. Spectrum de participación (IAP)

INFORMAR CONSULTAR INVOLUCRAR COLABORAR APODERAR*

Obje

tivos

de la p

art

icip

aci

ón Proveer a la

ciudadanía con

información

parcial y objetiva

que permita

incrementar su

comprensión de

los problemas,

alternativas,

oportunidades y

soluciones a un

problema público.

Obtener

retroalimentación

pública sobre las

alternativas de

solución a un

problema y/o las

decisiones

gubernamentales que

se han tomado para

atenderlo.

Trabajar

directamente con el

público a través de

todo el ciclo de

política pública para

garantizar que las

necesidades,

preocupaciones y

aspiraciones de la

ciudadanía han sido

incorporadas en las

políticas públicas.

Asociarse con la

ciudadanía en cada

etapa y aspecto de

la toma de

decisiones,

incluyendo el

desarrollo de

alternativas y la

identificación de la

alternativa óptima

para atender un

problema público.

Poner la decisión

final en las manos

de la ciudadanía.

Mensa

je q

ue s

e c

om

unic

a

a la c

iudadanía

«La/o

mantendremos

informada/o»

«La/o escucharemos y

reconoceremos sus

preocupaciones y

aspiraciones»

«Le proveeremos

retroalimentación sobre

la manera en que sus

aportaciones

influenciaron en la

decisión »

«Trabajaremos con

usted para asegurar

que sus preocupaciones

y aspiraciones estén

directamente reflejadas

en las alternativas

desarrolladas»

«La/o buscaremos

directamente para

conocer su opinión y

propuestas de

innovación»

«Incorporaremos sus

observaciones y

recomendaciones en

las decisiones hasta

donde sea posible»

«Instrumentaremos

lo que usted(es)

decida(n)»

Inst

rum

ento

s Hojas de datos

Páginas de internet

Visitas a oficinas

Comentarios públicos

Grupos focales

Encuestas

Audiencias públicas

Talleres

Paneles de discusión antes de la votación

Votaciones deliberadas

Consejos

consultivos ciudadanos

Construcción de consensos

Toma de decisiones participativas

Jurados ciudadanos

Votaciones

Delegación de decisiones

Incremento en el nivel del impacto público

Fuente: Guillén, et. al., 2009, p. 191


10 SUBSECRETARÍA DE PREVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA, SEGOB INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES, NDI

En general, lo que se busca exponer en esta Unidad, es que la participación ciudadana y los nuevos esquemas

de gobernanza en el marco de la política pública de seguridad ciudadana y, particularmente, de la prevención

social de la violencia y la delincuencia; deben ser vistos como requisitos indispensables a considerar en todo

proceso de construcción y formulación de políticas públicas cuyo ámbito de aplicación sea en lo local y que

busquen el fortalecimiento de contextos más pacíficos y propicios para el pleno desarrollo humano de las

personas y del goce efectivo de sus derechos, entre los cuales se encuentran, «el derecho a una vida libre de

violencia».

En resumen. UNIDAD 1

Las políticas públicas se cristalizan en programas y proyectos a los que se les asignan recursos para su

puesta en práctica.

Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de

uno o más objetivos específicos.

Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos; son los responsables

de establecer las prioridades de la intervención

La gobernanza es la capacidad para formular y ejecutar políticas de manera efectiva, lo que hace

necesario que las instituciones gocen de legitimidad.

La gobernabilidad, entendida como la habilidad del Estado para satisfacer el interés público por

encima de los intereses particulares de quienes gozan de diferentes formas y grados de poder.

Fuentes consultadas

Canto Chac, M. (2008). Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo. Política y cultura(30), 9-37.

Guillen, A., Sáenz, K., Badii, M., & Castillo, J. (2009). Origen, espacio y niveles de participación ciudadana. Revista Daena (International Journal of Good Conscience), 4(1).

Parsons, W. (2013). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas: FLACSO Mexico.

Mayntz, Renate, Nuevos desafíos de la teoría del Governance, Instituciones y Desarrollo, Barcelona, igg, noviembre, 2000

CEPAL, Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, cepal, 2007, p. 135

unidad 1. el ciclo de una política pública

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