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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
El derecho a la ciudad y su relación con la gestión democrática
Trabajo de Titulación modalidad Proyecto de Investigación, previo a la
obtención del Título de Abogada de los Tribunales y Juzgados de la
República
AUTORA: Cárdenas Bahamontes Karla Alejandra
TUTORA: Msc. Karina Patricia Tello Toral
Quito, 2019
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, KARLA ALEJANDRA CÁRDENAS BAHAMONTES, en calidad de autora
y titular de los derechos morales y patrimoniales del trabajo de titulación EL
DERECHO A LA CIUDAD Y SU RELACIÓN CON LA GESTIÓN
DEMOCRÁTICA, modalidad Proyecto de Investigación, de conformidad con el
Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, conceda a favor de la
Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva
para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos. Conservo
a mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la norma citada.
Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación
Superior.
La autora declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su
forma de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la
responsabilidad por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y
liberando a la universidad de toda responsabilidad.
Firma:
Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
C.C. 1722849997
Dirección electrónica: [email protected]
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APROBACIÓN DE LA TUTORA
En mi calidad de Tutora del Trabajo de Titulación, presentado por KARLA
ALEJANDRA CÁRDENAS BAHAMONTES, para optar el Grado de Abogada
de los Tribunales y Juzgados de la República; cuyo título es: EL DERECHO A
LA CIUDAD Y SU RELACIÓN CON LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA,
considero que dicho trabajo reúne los requisitos y méritos suficientes para ser
sometido a la presentación pública y evaluación por parte del tribunal examinador
que se designe.
En la ciudad de Quito, a los 13 días del mes de febrero de 2019.
Msc. Karina Patricia Tello Toral.
DOCENTE TUTORA
C.C. 0603264318
iv
DEDICATORIA
A mi madre Dolorosa, por el amor, la protección y la sabiduría que me brinda en
cada paso que doy.
A mis padres, Víctor y Martha, por representar el pilar sobre el cual se fundan
mis triunfos y desaciertos, por educarme con amor y paciencia y sobre todo por
dedicar gran parte de su vida a mi formación personal y académica.
A mis hermanos, Emanuel y Jorge, por ser el motor que impulsa mis sueños, por
consentirme y ofrecerme una palabra de aliento cuando he desmayado.
Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
v
AGRADECIMIENTOS
A la Universidad Central del Ecuador, Facultad de Jurisprudencia, Carrera de
Derecho, y en especial a los docentes: Dr. Fredy Herrera, Dra. Martha Valencia,
Dr. Lenin Reyes, Dra. Brenda Vanegas, Dra. Yolanda Yupangui.
A los profesionales: Dr. Julio Echeverría (Instituto de la Ciudad), Abg. Diego
Hidalgo (Secretaria de Coordinación Territorial y Participación Ciudadana del
DMQ), Abg. Diego Cevallos (Secretaria del Concejo Metropolitano), quienes
aportaron con su conocimiento para que el proyecto de investigación alcance un
valor social y jurídico.
A la Mtra., Dolores Changoluisa Gavilanes, quien con esmero, paciencia y
dedicación apoyó el desarrollo metodológico de este arduo proceso.
A mí querida tutora, Msc.Karina Patricia Tello Toral, quien de forma
desinteresada me brindó su apoyo, se convirtió en mi guía y compartió su tiempo,
instrucción académica y experiencia profesional, en virtud de ello, mis sinceros
agradecimientos.
A Jenny y Javier, por demostrarme que la amistad sincera existe y se refleja en las
buenas acciones que tenemos hacia nuestros semejantes.
A mis amigos, quienes vivieron conmigo cada etapa de este sueño, que ahora se
convierte en realidad.
Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
vi
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DERECHOS DE AUTOR....................................................................................... ii
APROBACIÓN DE LA TUTORA ........................................................................ iii
DEDICATORIA .................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTOS .......................................................................................... v
ÍNDICE DE CONTENIDOS ................................................................................. vi
LISTA DE TABLAS.............................................................................................. ix
LISTA DE GRÁFICOS .......................................................................................... x
LISTA DE CUADROS .......................................................................................... xi
LISTA DE ANEXOS ............................................................................................ xii
RESUMEN ........................................................................................................... xiii
ABSTRACT ......................................................................................................... xiv
CAPÍTULO I ......................................................................................................... 1
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................... 1
2. METODOLOGÍA............................................................................................ 6
2.1. NIVEL DE INVESTIGACIÓN .................................................................... 6
2.2. MÉTODOS ................................................................................................... 7
2.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN ......................... 8
2.4. VALIDEZ Y CONFIABILIDAD DE LOS INSTRUMENTOS .................. 9
2.5. DEFINICIÓN DE VARIABLES ................................................................. 9
2.5.1. Variable Independiente ........................................................................... 9
2.5.2. Variable Dependiente ............................................................................. 9
2.6. UNIVERSO, POBLACIÓN Y MUESTRA ............................................... 10
CAPÍTULO II...................................................................................................... 11
MARCO TEÓRICO .............................................................................................. 11
2.1. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA Y DOCTRINARIA............................ 11
2.2. FUNDAMENTACIÓN LEGAL ................................................................ 13
CAPÍTULO III .................................................................................................... 17
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................ 17
TÍTULO I ............................................................................................................. 17
EL DERECHO A LA CIUDAD Y LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA ................ 17
vii
1.1. El derecho a la ciudad................................................................................. 17
1.1.1 Antecedentes ......................................................................................... 17
1.1.2. Definición ............................................................................................ 19
1.1.3. Principios ............................................................................................. 22
1.1.4. El derecho a la ciudad como derecho humano emergente .................... 27
1.2. La participación ciudadana como componente de la gestión democrática. 28
1.2.1. Definición de la gestión democrática y la participación ciudadana ..... 28
1.2.2. Mecanismos de participación ciudadana en la gestión del Distrito
Metropolitano de Quito ........................................................................ 35
1.3. El derecho a la ciudad y su relación con la participación ciudadana como
componente de la gestión democrática ........................................................ 47
TÍTULO II ........................................................................................................... 49
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................. 49
2.1 Antecedentes................................................................................................ 49
2.2 Definición .................................................................................................... 50
2.3 Proceso de construcción .............................................................................. 52
2.4 Importancia de las políticas públicas en el estado constitucional de derechos
y justicia ....................................................................................................... 57
2.5 El índice de calidad de vida y su relación con el derecho a la ciudad ......... 59
TÍTULO III.......................................................................................................... 63
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ............................................................. 63
3.1 El Espacio Público ....................................................................................... 63
3.1.1 Definición ............................................................................................. 63
3.1.2 El espacio público y su relación con el derecho a la ciudad. ................ 64
3.2 El Ordenamiento Territorial ........................................................................ 65
3.2.1 Definición ............................................................................................. 65
3.3 Objeto .......................................................................................................... 67
3.4 Instrumentos para el Ordenamiento Territorial Local ................................. 68
3.4.1 Plan de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT) ......................... 69
3.4.2 Plan de uso y gestión del suelo (PUGS) ............................................... 70
3.4.3 Planes urbanísticos complementarios ................................................... 72
viii
3.5 La incidencia del derecho a la ciudad en el Plan de desarrollo y
ordenamiento territorial del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) ........ 73
CAPÍTULO IV .................................................................................................... 76
DISCUSIÓN ......................................................................................................... 76
4.1 Entrevista de Expertos ................................................................................. 76
4.2 Análisis e interpretación de datos en función del enfoque conceptual ........ 84
4.2.1 Entrevistas ............................................................................................. 84
4.2.2 Análisis e interpretación de los registros de acceso al mecanismo de la
silla vacía. ............................................................................................. 89
CONCLUSIONES ................................................................................................ 97
RECOMENDACIONES ....................................................................................... 99
REFERENCIAS .................................................................................................. 101
ANEXOS............................................................................................................. 107
ix
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Población................................................................................................. 10
Tabla 2: Pregunta Nro. 1 ....................................................................................... 84
Tabla 3: Pregunta Nro. 2 ....................................................................................... 85
Tabla 4: Pregunta Nro. 3 (Parte 1) ........................................................................ 87
Tabla 5: Pregunta Nro. 3 (Parte 2) ........................................................................ 88
x
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: El ciclo de las políticas públicas .......................................................... 53
Gráfico 2: Pregunta Nro. 1 .................................................................................... 84
Gráfico 3: Pregunta Nro. 2 .................................................................................... 86
Gráfico 4: Pregunta Nro. 3 (Parte 1) ..................................................................... 87
Gráfico 5: Pregunta Nro. 3 (Parte 2) ..................................................................... 88
Gráfico 6: Análisis de las peticiones atendidas desfavorablemente...................... 95
xi
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1: La participación ciudadana desde la perspectiva de la Constitución
de 1998 y 2008 ................................................................................... 30
Cuadro 2: Mecanismos de participación ciudadana a nivel local ......................... 37
Cuadro 3: Índice de calidad de vida en la ciudad de Quito ................................... 61
Cuadro 4: Peticiones de acceso a la silla vacía atendidas desfavorablemente,
2017 - 2018......................................................................................... 91
xii
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1: Instrumento para la aplicación de encuestas ................................................... 109
Anexo 2: Respuesta a las peticiones de acceso a la silla vacía ....................................... 111
xiii
TÍTULO: El derecho a la ciudad y su relación con la gestión democrática
Autora: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Tutora: Msc. Karina Patricia Tello Toral
RESUMEN
El Estado ecuatoriano a través de la Constitución de Montecristi del 2008, reconoce
el derecho a la ciudad como derecho fundamental y establece como base del mismo
la gestión democrática. En atención a lo cual, a través del presente proyecto de
investigación se analiza la incidencia que tiene la falta de participación ciudadana
como uno de los componentes de la gestión democrática en la construcción de
políticas públicas urbanas, a partir de los niveles exploratorio, descriptivo y
explicativo, con el fin de analizar el origen de la ausencia y/o ineficaz participación
ciudadana como mecanismo de cumplimiento del derecho antes señalado.
Finalmente, se realizará un diagnóstico de la participación ciudadana en las
decisiones que adopta el Concejo del Distrito Metropolitano de Quito.
PALABRAS CLAVE: DERECHO A LA CIUDAD / PARTICIPACIÓN
CIUDADANA / POLÍTICAS PÚBLICAS / CALIDAD DE VIDA /
ORDENAMIENTO TERRITORIAL/
xiv
TITLE: The right of the city and its relation the democratic management.
Author: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Tutor: Msc. Karina Patricia Tello Toral
ABSTRACT
The Ecuadorian State, through the Montecristi Constitution 2008, acknowledges
the right of the city as a fundamental right and establishes it as a base for democratic
management. In this regard, the current investigation project analyzes the incidence
of the lack of citizen participation as one of the components of the democratic
management in the design of public urban policies, based on the exploratory,
descriptive and explanatory levels, in order to consider the origin of the inexistence
and/or ineffective citizen participation used as a mechanism to promote the
realization of the above-referred right. Finally, a diagnosis of the citizen
participation in decisions adopted by the Council of the Metropolitan Council of
Quito was analyzed.
KEYWORDS: RIGHT TO THE CITY / CITIZEN PARTICIPATION / PUBLIC
POLICIES / QUALITY OF LIFE / TERRITORIAL ORDERING
1
CAPÍTULO I
1. INTRODUCCIÓN
El derecho a la ciudad nace en 1968 con Henri Lefebvre, quien construyó una
propuesta política que parte de la ciudad y se fundamenta en la búsqueda de
soluciones contra los efectos negativos de la globalización, la privatización de los
recursos urbanos y la fragilidad ambiental en la urbe. La propuesta de Lefebvre
surge en oposición a las ciudades industrializadas y capitalistas, que perjudican la
calidad de vida de los ciudadanos, ya que no satisfacen las necesidades básicas y
contribuyen a la formación de un ciudadano consumista, alejado de la realidad
urbana.
De esta manera, Lefebvre busca a través de su postulado superar los efectos
negativos que ocasiona la concentración de la población en la ciudad, ya sea por la
falta de servicios básicos, ausencia de equipamientos para personas con capacidades
especiales, plazas de trabajo reducidas, problemas de movilidad, etc. Por esa razón,
establece la necesidad de contar con el reconocimiento del derecho a la ciudad,
como un derecho humano.
El criterio tratado en líneas precedentes provocó que la Asamblea Nacional
Francesa, apruebe la ley del derecho a la ciudad, la cual se enfocó en el goce de un
hábitat equilibrado, en la construcción de viviendas sociales, en el avance urbano y
social, y en el adecuado uso y ocupación del suelo. Los aspectos mencionados se
establecieron para el cumplimiento del derecho a la ciudad.
En este orden de ideas, La Organización de las Naciones Unidas, respecto al
crecimiento demográfico que tienen las ciudades, emitió un informe en el que
señala que “El 54 % de la población mundial actual reside en áreas urbanas y se
prevé que para el año 2050 llegará al 66 %” (Centro de Noticias ONU, 2014, párr.1),
como consecuencia de las cifras establecidas, surgen diferentes conferencias, foros,
organizaciones no gubernamentales, y diferentes movimientos urbano populares.
Esto da lugar a que, se expida la carta mundial por el Derecho a la Ciudad en el año
2
2005, la cual es un instrumento que permite situar este derecho en el sistema
internacional de los derechos humanos.
Por consiguiente, es importante definir el derecho a la ciudad como “el usufructo
equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia,
equidad y justicia social” (Carta Mundial por el derecho a la ciudad, 2005); por
ende, se deduce que, los ciudadanos podrán disfrutar de la ciudad, en igualdad de
condiciones, de forma consciente y responsable, con el objetivo de satisfacer sus
necesidades, sin abusar de los recursos que la misma le provee, para precautelar los
intereses de generaciones futuras.
En relación a la definición establecida en líneas precedentes, Lefebvre (1968)
afirma que el derecho a la ciudad nace por la necesidad que tienen los ciudadanos
de reivindicar o re diseñar el espacio urbano, el cual resulta fundamental para
cumplir sus aspiraciones y satisfacer sus necesidades básicas. Es importante
mencionar que, este derecho será efectivo cuando la ciudadanía ejerza las acciones
respectivas, en relación a los espacios fundamentales que posee la urbe, con el fin
de poner a la ciudad al servicio de sus habitantes.
Finalmente, este concepto se incorpora en la Constitución de la República del
Ecuador (2008), en su artículo 31, norma que reconoce el derecho al disfrute pleno
de los espacios públicos, y se fundamenta en la participación activa de los
ciudadanos en relación a las decisiones que adopte la administración pública.
Empero, la realidad a nivel del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito es contraproducente, ya que estadísticamente solo “el 20%
de la ciudadanía presenta interés por participar en la toma de decisiones y en la
construcción de políticas públicas” (Dirección Metropolitana de Participación
Ciudadana, 2015, p. 26)
De manera específica, el estado de la situación actual del problema, se deduce en la
falta de participación ciudadana en la ciudad de Quito, en virtud de que ha
ocasionado que las políticas públicas no respondan a las necesidades que tienen los
habitantes, es así que, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, “la
ciudad de Quito registró el mayor aumento en la tasa de pobreza, el indicador llegó
3
al 12,80%, es el índice más alto que se ha registrado desde diciembre del 2007” (El
Comercio, 2018). En efecto, la ausencia de participación ciudadana impide la
reivindicación del derecho a la ciudad y dificulta la construcción de la nueva
concepción de ciudadanía.
Con respecto a lo señalado, cabe subrayar que la participación ciudadana cumple
con un objetivo esencial en el proceso de planificación, ejecución y evaluación de
las políticas públicas, ya que la misma al ser la figura principal posee la facultad
legal de determinar las demandas y necesidades que impiden que su calidad de vida
incremente. Sin embargo, los ciudadanos no se encuentran interesados, ni
preparados para utilizar de forma adecuada y oportuna los mecanismos legales que
sirven para influenciar en las políticas públicas que los beneficiarían, es así que,
según el diario el Telégrafo (2013) se cuenta con la infraestructura legal, pero ¿tiene
el país la infraestructura mental y la conciencia para asumir su responsabilidad
cívica? Decisivamente, se cree que no.
A partir de esta constatación es menester cuestionarse ¿Cómo incide la falta de
participación ciudadana como componente de la gestión democrática de la ciudad,
en el proceso de construcción de políticas públicas que sirvan de mecanismo para
el cumplimiento del derecho a la ciudad en el Distrito Metropolitano de Quito?
considerando que, el propósito de la misma es que la gente pueda influir sobre las
decisiones y políticas públicas.
En este sentido, el desarrollo de la investigación se realizó en torno al periodo 2018,
en el Distrito Metropolitano de Quito, especialmente en la ciudad de Quito, zona
urbana, en virtud de que constituye el espacio en donde gran parte de la población
desarrolla sus actividades, y es el espacio físico en el cual se concentra gran parte
de equipamientos de carácter social y de servicios.
En este marco investigativo, se determinó como objetivo general: Determinar la
incidencia de la falta de participación ciudadana en el proceso de construcción de
políticas públicas que sirvan de mecanismo para el cumplimiento del derecho a la
ciudad en el Distrito Metropolitano de Quito.
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En complemento a lo señalado en líneas precedentes, se establecieron los siguientes
objetivos específicos: i) Fundamentar a través de la doctrina la participación
ciudadana como uno de los componentes de la gestión democrática para establecer
la relación con el derecho a la ciudad, ii) Determinar como la participación activa
y consciente de los ciudadanos permite el cumplimiento del derecho a la ciudad,
para el alcance del buen vivir, iii) Analizar la incidencia que tiene el derecho a la
ciudad en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Distrito
Metropolitano de Quito.
Con todo lo expuesto es pertinente mencionar que, el proyecto de investigación
surgió debido al reconocimiento constitucional del derecho a la ciudad, como
derecho colectivo y como mecanismo de protección y cumplimiento de los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales a través de la gestión democrática
de los ciudadanos. Por consiguiente, se torna relevante realizar un análisis de la
participación ciudadana a nivel local puesto que, las estadísticas en relación a la
participación de los ciudadanos en la toma de decisiones en el DMQ no son
positivas ya que “solo el 20% de la ciudadanía participa” (Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito, 2015, p. 26), esto surge como consecuencia de la
desconfianza que generan las autoridades al incumplir compromisos y obligaciones
propias de su labor, además del desconocimiento de la normativa.
En el mismo contexto, resulta novedoso estudiar el derecho a la ciudad como un
derecho humano emergente, puesto que surge, se desarrolla y evoluciona en
relación a los cambios que sufre la sociedad actual. Al ser considerado un derecho
emergente posee un ámbito de protección amplio, de ahí se desprende la
importancia que adquieren los mecanismos de participación ciudadana a nivel local,
puesto que hacen posible su exigibilidad y cumplimiento.
La viabilidad del proyecto se fundamenta en la relevancia que alcanza el derecho a
la ciudad en el nuevo mileno, debido a que es el mecanismo idóneo para la
reivindicación de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. La
propuesta del tema cuenta con un respaldo bibliográfico, hemerográfico y legal, que
permitirá que la investigación adquiera importancia académica, jurídica y social.
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Por último, los beneficiarios del proyecto de investigación serán los ciudadanos
quiteños, puesto que ellos son los titulares del derecho a la ciudad y son los llamados
a exigirlo, a través de los mecanismos de participación ciudadana establecidos en
la ley. Además, se beneficiarán indirectamente las futuras generaciones de la
carrera de Derecho, en virtud de que es un derecho humano que se encuentra en
progresivo desarrollo, el cual requerirá de constante estudio. A su vez, se
beneficiarán estudiantes y profesionales de la carrera de Arquitectura y Urbanismo,
debido a la relación que tiene el derecho a la ciudad con el diseño de las ciudades y
del espacio público.
Por todo lo expuesto, la presente investigación en su Capítulo I, determina los
antecedentes del problema jurídico, los niveles, métodos, técnicas e instrumentos
de investigación, ya que constituyen los procedimientos metodológicos que se
aplicaron con el fin de alcanzar los resultados establecidos, además de otorgarle a
la investigación validez y confiabilidad.
El Capítulo II, establece el marco general de la investigación, el cual desarrolla la
base teórica, doctrinaria y legal que fundamenta la relación entre el derecho a la
ciudad y la participación ciudadana como componente de la gestión democrática.
En efecto, es importante establecer la interrelación entre los estudios existentes y la
normativa nacional e internacional.
El Capítulo III, presenta los resultados de la investigación a través del desarrollo
del esquema temático, en el cual se incluye un análisis en relación al aporte
doctrinario, teórico y legal.
El Capítulo IV, contiene la discusión del análisis jurídico que se desarrolló en base
al problema planteado. En esta fase, el criterio emitido por los profesionales
especialistas en el tema, se validó a través de las entrevistas aplicadas, y los registros
de acceso a la silla vacía a través del análisis documental. Finalmente, se formulan
las conclusiones y recomendaciones en base a los resultados que aportó la
investigación.
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2. METODOLOGÍA
2.1. NIVEL DE INVESTIGACIÓN
La presente investigación, abarcó los siguientes niveles de investigación:
Exploratorio
El nivel de investigación exploratorio permitió conocer el problema a través de
estudios realizados por diferentes autores, los cuáles determinaron que la actuación
de los movimientos sociales y el ejercicio del derecho de participación es clave
primordial para el cumplimiento del derecho a la ciudad, puesto que la misma
permite incidir en las decisiones que adopten las autoridades respecto a los
problemas públicos, los cuales menoscaban los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales contenidos en el derecho antes mencionado. Aunque, es
un tema que se encuentra en vigencia desde 1968, el estado ecuatoriano lo incorpora
en su Carta Magna en el 2008, por lo tanto, ha sido poco estudiado.
Descriptivo
En el mismo sentido, este nivel de investigación accedió a establecer las
características y elementos del problema, que permitió comprobar si los
mecanismos de participación ciudadana a nivel local garantizan el derecho de los
ciudadanos a participar, incidir y formar parte del proceso de construcción de
políticas públicas que permitan alcanzar el derecho a la ciudad. A su vez, describió
cuales son las causas y las consecuencias del problema de investigación establecido
en líneas precedentes, y determinó las variables, las cuales resultan necesarias para
el desarrollo de la investigación.
Explicativo
La aplicación del nivel de investigación explicativo, facilitó responder a las causas
jurídico-sociales que ocasionan que las políticas públicas no presten la atención
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efectiva a las necesidades que menoscaban la calidad de vida de los ciudadanos
quiteños, y por ende no permiten que el derecho a la ciudad se cumpla o garantice.
2.2. MÉTODOS
El proyecto de investigación para alcanzar un verdadero análisis, el cual proyecte
conclusiones válidas y reales, aplicó los siguientes métodos de investigación:
Histórico-Lógico
El método histórico-lógico, permitió analizar por qué surge el derecho a la ciudad
a nivel mundial, regional y nacional, cómo evolucionó con el pasar del tiempo y
cuál es la importancia que el mismo posee en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Los hechos que surgieron previos al reconocimiento del derecho a la ciudad resultan
fundamentales para determinar de forma lógica y ecuánime el desarrollo del
problema de investigación.
Sistémico
Este método coadyuvó a analizar los principios, el fundamento, los componentes
del derecho a la ciudad, aspectos que fueron primordiales para determinar y explicar
su nacimiento, desarrollo e implementación en el ordenamiento jurídico
ecuatoriano.
Exegético
Se aplicó el método exegético en el análisis de la Constitución de la República del
Ecuador de los años 1998,2008; el Código Orgánico de Organización Territorial; el
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas; la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo; la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana; y finalmente la Ordenanza Metropolitana Nro. 102.
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2.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN
Las técnicas e instrumentos de investigación que se aplicaron para la obtención de
la información relacionada con el objeto de estudio son:
Criterio de Expertos
La aplicación de la técnica criterio de expertos constituyó un pilar fundamental en
la investigación ya que permitió validar la información desarrollada y analizada en
el esquema temático, esto en base a la experiencia y conocimiento de los expertos
en el ámbito del derecho a la ciudad y la participación ciudadana.
Entrevista
Se aplicó esta técnica de investigación al abogado Diego Hidalgo, Director
Metropolitano de Participación Ciudadana; al Doctor Julio Echeverría, Director del
Instituto de la Ciudad y al abogado Diego Cevallos, Secretario del Concejo
Metropolitano del Distrito Metropolitano de Quito.
Cuestionario
Se utilizó el cuestionario para las entrevistas antes mencionadas, con el fin de
obtener valoraciones, opiniones y criterios de los expertos, acerca de la
problemática planteada. Las preguntas que se emplearon fueron abiertas y se
determinaron considerando las variables de la actividad científica investigativa.
Revisión documental
Este instrumento fue empelado en la revisión de 22 registros de acceso a la silla
vacía durante los periodos 2017 y 2018 publicados en la página oficial de la
Alcaldía de Quito, en los cuales intervienen ciudadanos y miembros del Concejo
Municipal del DMQ.
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2.4. VALIDEZ Y CONFIABILIDAD DE LOS INSTRUMENTOS
Las técnicas y los instrumentos de investigación que se aplicaron en el proyecto se
establecieron en conjunto con el guía metodológico, tutor investigador y el
estudiante responsable. En cuanto a la validez y confiabilidad de la técnica “criterio
de expertos” se determinó que su aplicación fue el pilar sobre el cual se desarrolló
la investigación, ya que los profesionales entrevistados aportaron con aspectos
relevantes y específicos en torno a la problemática establecida. Consecuentemente,
el cuestionario fue el mecanismo idóneo para la aplicación de las entrevistas.
En el mismo sentido, el análisis de información de datos se realizó a partir de los
registros de acceso a la silla vacía durante los periodos 2017 y 2018, en los cuales
intervienen los ciudadanos y los miembros que conforman el Concejo Municipal
del DMQ. Los registros mencionados se encuentran publicados en la página oficial
de la Alcaldía de Quito.
2.5. DEFINICIÓN DE VARIABLES
2.5.1. Variable Independiente
El derecho a la ciudad como mecanismo de cumplimiento y protección de los
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, en la ciudad de Quito.
2.5.2. Variable Dependiente
La participación ciudadana como uno de los componentes de la gestión
democrática.
La creación de políticas públicas urbanas, que respondan a los problemas de la
ciudad de Quito.
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2.6. UNIVERSO, POBLACIÓN Y MUESTRA
La investigación se desarrolló en el Distrito Metropolitano de Quito, para
determinar la población se consideraron a profesionales especializados en el tema,
los cuales forman parte de la administración municipal periodo 2014-2019, en
virtud de ello se contó con el director e historiador del Instituto de la Ciudad Dr.
Julio Echeverría, con el director metropolitano de participación ciudadana Abg.
Diego Hidalgo Calero y con el Abg. Diego Cevallos Salgado, secretario del
Concejo Municipal del DMQ.
Bajo la misma lógica, al establecer a la participación ciudadana como elemento
relevante en la investigación y en relación al análisis documental se tomó en cuenta
las 22 solicitudes de acceso a la silla vacía, en los años 2017 y 2018, documentos
publicados en la página oficial de la Alcaldía de Quito, de los cuales se realizó un
análisis general.
Tabla 1: Población
TÉCNICAS E INSTRUMENTOS
CRITERIO DE
EXPERTOS
Profesionales
especializados
3
ANÁLISIS DE
INFORMACIÓN
Registros de acceso a la
silla vacía (2017 y 2018)
1
TOTAL 4
Elaborado por: Cárdenas Bahamontes Karla Alejandra.
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CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA Y DOCTRINARIA
La argumentación teórico doctrinaria del proyecto de investigación se basó en los
conceptos y fundamentos epistemológicos que se relacionan principalmente con el
derecho a la ciudad como derecho fundamental y con la normativa a nivel local que
garantiza la participación ciudadana como medio para el cumplimiento del mismo.
El principal exponente y mentor del derecho a la ciudad Lefebvre Henri (1969) en
su obra “El derecho a la ciudad” determinó la importancia sociológica que tiene la
ciudad desde la época en la que surgen las primeras ciudades, el estudio plantea los
efectos negativos que ocasionó el urbanismo moderno en la esencia de la ciudad y
establece el impacto que genera en la calidad de vida de sus habitantes. Además, se
establece la influencia que tiene la ciudad en las relaciones sociales de las personas
que la habitan.
Montoya, L. (2010). En su obra “¿Qué significa tener derecho a la ciudad? La
ciudad como lugar y posibilidad de los derechos humanos” establece el derecho a
la ciudad como un derecho colectivo, el mismo que no solo busca garantizar
derechos individuales ya que al ser considerados de forma individual podrían ser
exigidos como un derecho en particular, por consiguiente, el derecho a la ciudad se
compone del conjunto de derechos emergentes, más conocidos como derechos
humanos renovados propios del nuevo milenio, mismos que surgen como
consecuencias de las nuevas necesidades humanas.
Nadia Nehls como compiladora de la obra “El Derecho a la Ciudad en el mundo:
Compilación de documentos relevantes para el debate” (2008) cita a Charles Landry
el cual menciona que “la construcción del derecho a la ciudad se fundamenta en la
participación e involucramiento social” (Nehls, 2008, p.32). En este marco, la
Constitución de Montecristi del 2008 reconoce el derecho a la ciudad y establece
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como su fundamento la gestión democrática, por ende, reconoce mecanismos de
participación ciudadana en los diferentes niveles de gobierno.
La obra antes mencionada aporta aspectos jurídicos relevantes a cerca del derecho
a la ciudad, además señala la importancia de la participación ciudadana enfocada
en la toma de decisiones por parte de las autoridades en beneficio de la ciudadanía
y plantea como fin único el alcance pleno de los derechos humanos en el espacio
público.
Carrión, Fernando y Erazo, Jaime como coordinadores del área de humanidades del
“Programa universitario de estudios sobre la ciudad” en su libro “El derecho a la
ciudad en América Latina: Visiones desde la política” mencionan que para el
cumplimiento del derecho a la ciudad “el Estado debe establecer políticas públicas
y programas de atención que permitan reclamar el derecho, con el fin de defender
el territorio urbano frente a la especulación urbana, los megaproyectos y otras
formas de despojo de los recursos urbanos” (Carrión & Erazo, 2016, p.10).
La participación de la ciudadanía como componente de la gestión democrática, en
el proceso de construcción de las políticas públicas resulta imprescindible ya que
los ciudadanos son los principales conocedores de los problemas públicos que
afectan su bienestar, es por ello que los instrumentos de acción que se implementen
como medio para la solución de dichos problemas deben ser socializados.
Consecuentemente, se dice que “las ciudades con mejor calidad de vida son aquellas
que fomentan la participación activa de la ciudadanía en los procesos de
construcción, apropiación y dirección colectiva de la ciudad” (Carrión & Erazo,
2016, p.15)
Por último, la colección Paserrelle en su obra “Develando el Derecho a la ciudad:
Representaciones, usos e instrumentalización del derecho a la ciudad”, es un
conjunto de estudios realizados por diferentes autores en relación al derecho a la
ciudad, los cuales analizan y responden varias interrogantes que surgen del tema
principal. El aporte que esta obra realiza fue necesario para el desarrollo del
13
proyecto de investigación, porque estudia el derecho a la ciudad desde diferentes
enfoques, es así que hace énfasis en la importancia que tienen los movimientos
sociales y el rol que deben cumplir para exigir el cumplimiento del derecho a la
ciudad.
En este orden de ideas, es preciso mencionar la importancia que tiene el derecho a
la ciudad desde los postulados revolucionarios establecidos por Lefebvre, sin
embargo, es necesario distinguir el derecho a la ciudad como la construcción
producto de las luchas sociales y distinguirlo cuando es tomado como instrumento
para adoptar medidas alejadas a su fin principal, legitimado principalmente por
adeptos políticos.
2.2 FUNDAMENTACIÓN LEGAL
La propuesta de la presente investigación, establece como fundamento legal,
diversas leyes que serán pilares fundamentales para determinar la importancia de la
participación ciudadana en el cumplimiento del derecho a la ciudad como derecho
del nuevo milenio.
La Constitución de la República del Ecuador (CRE) en su artículo 31 manifiesta
que los ciudadanos tendrán derecho a disfrutar plenamente de los espacios,
equipamientos y servicios públicos que dispone la ciudad, su perfeccionamiento se
alcanza respetando los principios de sustentabilidad, equidad y justicia social; su
principal fundamento es la participación ciudadana, determinada como uno de los
componentes del derecho a la ciudad. (Constitución de la República del Ecuador,
2008). El derecho a la ciudad goza de reconocimiento nacional, regional y mundial,
sin embargo, los ciudadanos desconocen su ámbito de protección, debido a que se
está desarrollando progresivamente.
En el mismo contexto, es importante señalar que, el pilar fundamental sobre el que
se construye y desarrolla el derecho a la ciudad es la participación ciudadana,
derecho reconocido por la Constitución de la República del Ecuador (CRE) la cual
manifiesta la obligación que tiene el estado de crear políticas públicas y programas
14
de atención direccionados a los grupos vulnerables y desfavorecidos. (Constitución
de la República del Ecuador, 2008)
El derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática, en razón de aquello la
participación ciudadana como uno de sus componentes es fundamental, puesto que,
previo al establecimiento de una política pública o de la toma de una decisión, es
importante que exista la socialización de la medida a adoptar y el proceso
participativo que incida en la misma, y así se garantizaría el cumplimiento del
derecho constitucional de participación y el derecho a la ciudad como tal. En
amparo a lo establecido, la Constitución de la República en su artículo 95 reconoce
el derecho que tienen los ciudadanos de participar de manera protagónica en la toma
de decisiones, ya sea de forma individual o colectiva, al hablar del derecho a la
ciudad se habla de una participación ciudadana colectiva. (Constitución de la
República del Ecuador, 2008)
En este marco, la Constitución de la República del Ecuador (CRE), en su artículo
61 reconoce los derechos de participación ciudadana, derechos que permitirán el
perfeccionamiento del derecho a la ciudad, entre los cuales consta: “…Presentar
proyectos de iniciativa popular normativa, ser consultados, fiscalizar los actos de
poder público…” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, Art.61)
Así pues, el Estado garantizará la participación de sus ciudadanos en todos los
niveles de gobierno. Para el ejercicio de esta participación se organizarán
audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos
consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.
(CRE, art. 100). Es importante que, la ciudadanía conozca los mecanismos de
participación ciudadana para que exijan sus derechos y sobre todo el derecho a la
ciudad, derecho importante para alcanzar una vida digna y el Sumak Kawsay.
Además, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, específicamente en sus
artículos 1 y 43 señalan correspondientemente que la ley tiene por finalidad
propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participación
15
ciudadana en la toma de decisiones que corresponda; Igualmente, se señala que el
Estado tiene como obligación fomentar la participación ciudadana a través de las
instituciones, en todos los niveles de gobierno a través de la asignación de recursos
económicos y otros. Así, se busca que la ciudadanía este consciente de los derechos
y deberes establecidos en la ley.
El Código Orgánico de Organización Territorial en su artículo 3, literal g establece
que el ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los GADS se regirán
por varios principios, el concerniente a la presente investigación es el de la
participación ciudadana, el mencionado cuerpo legal determina a la participación
ciudadana como un derecho del cual son titulares los ciudadanos, a través de este
medio busca que se garantice la elaboración y adopción compartida de decisiones,
entre los diferentes niveles de gobierno. (Código Orgánico de Organización
Territorial, 2018). En la misma línea, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS) establece los lineamientos que permiten la
planificación territorial, y a su vez facilita el desarrollo de todos los niveles de
gobierno, para que sus habitantes ejerzan plenamente su derecho a la ciudad.
Consecuentemente, al ser la participación ciudadana el mecanismo que garantiza el
derecho a la ciudad y al desarrollar la investigación en el DMQ es pertinente aplicar
y analizar la incidencia de la Ordenanza Municipal Nro. 102 en el estudio del
derecho a la ciudad ya que la misma otorga a los ciudadanos las herramientas para
que puedan ejercerlo, esto implica el derecho a usar el espacio público, además, de
proporcionar la facultad de definir y crear lo que debería existir en la ciudad, con el
fin de satisfacer las necesidades de la población, para así alcanzar una vida plena.
Finalmente, la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, es imprescindible en el
estudio del presente proyecto de investigación, la cual está “dirigida a fortalecer los
procesos, reivindicaciones y luchas urbanas” (Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad, 2012, preámbulo.). En las disposiciones generales, de la primera parte, en
el artículo 1 de dicho instrumento se establece que todas las personas que viven en
las ciudades “tienen derecho al disfrute pleno de la misma sin discriminaciones de
16
género, edad, condiciones de salud, ingresos, nacionalidad, etnia, condición
migratoria, orientación política, religión.” (Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad, 2012, p.185)
17
CAPÍTULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
TÍTULO I
EL DERECHO A LA CIUDAD Y LA GESTIÓN DEMOCRÁTICA
1.1. El derecho a la ciudad
1.1.1 Antecedentes
El IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna reunido en Francia, publicó
la Carta de Atenas en 1933, la cual es considerada como la piedra angular para que
en años posteriores se exija el reconocimiento de un derecho que permita satisfacer
las necesidades de las personas que habitan en la ciudad. Es así que, la declaración
establece observaciones y exigencias en base a los ámbitos que engloba la ciudad,
entre los que consta: i) La delimitación territorial de la ciudad, en base a la cual se
determinan las competencias que tendrán las autoridades que estén a cargo de la
administración, ii) Las condiciones de densidad poblacional a las que se enfrenta la
ciudad debido a las olas de migración ocasionadas por el proceso de
industrialización y que con el tiempo ocasionan malestar social y urbanístico, iii)
La redistribución de las áreas de esparcimiento, y el aporte moral y físico que
brindan a sus habitantes, iv) La sectorización del trabajo en relación al lugar de
residencia, considerando el tipo de labor que se realiza, v) La protección del
patrimonio histórico de las ciudad por el valor arquitectónico e histórico que
poseen. Finalmente, la Carta de Atenas determina que las condiciones a las que se
enfrenta la ciudad son complicadas y deben ser tratadas con la importancia que
merecen.
En años posteriores, el francés Henri Lefebvre en su obra “El derecho a la ciudad”
afirmó que la Carta de Atenas se construyó desde el estudio de las funciones
prácticas y urbanísticas que debe cumplir la ciudad y omitió la función social de la
misma, aspecto trascendental puesto que, las necesidades de los habitantes surgen
18
a medida que la sociedad se desarrolla. Es por ello que el derecho a la ciudad surgió
desde un enfoque filosófico y sociológico, a partir de la postura establecida en 1968
por el marxista revisionista1 el cual desarrolló las bases de este derecho, a partir del
proceso de industrialización que vivían las ciudades europeas a finales del siglo
XVIII.
Es por ello que, los años 70 se caracterizaron por la expansión urbana a nivel
mundial, consecuentemente “existieron ciudades con más de cinco millones de
habitantes, surgieron grandes metrópolis como Buenos Aires, Sao Paulo, México
D.F, ciudades que concentraban masas de personas que migraron del campo a la
ciudad, atraídas por la producción industrial” (Instituto de la Ciudad, 2016, pág.11).
Los efectos ocasionados por este proceso socioeconómico fueron determinantes
para el nacimiento y posterior reconocimiento del derecho a la ciudad.
Así pues, la ciudad juega un rol trascendental en el desarrollo e implementación de
la industria, ya que el generador de la economía se traslada del campo a la ciudad,
por ende, la concentración de habitantes aumenta de forma desmedida y con ello el
incremento de nuevos requerimientos por satisfacer. En virtud de aquello, Lefebvre
menciona que la ciudad se enfrenta a un proceso bipartito: La industrialización y la
urbanización, dichos aspectos están interrelacionados, pero a su vez se tornan
conflictivos cuando no son tratados de forma adecuada.
En el mismo sentido, la industrialización y la concentración de capital ocasionaron
que la urbanización adquiera un lado negativo, el cual deja sin importancia el tejido
social que se construye en los cimientos de la sociedad urbana, en razón de aquello
Henri Lefebvre establece la necesidad que tienen las personas de reconstruir y de
apropiarse del espacio urbano, como rechazo a la ciudad que el capitalismo creó,
basada en el consumismo, en la desigualdad social y en la explotación económica
que sufren las clases sociales desprotegidas y vulnerables. Lamentablemente, a
1 El revisionismo es la tendencia a modificar los textos originales manifestados por
diversas ideologías políticas, con el fin de condenar a los que se desviaron de la verdad oficial.
(Borja, R. (2018). Enciclopedia de la Política)
19
nivel mundial existen ciudades cercadas por suburbios y periferias, que no han
sobrellevado la industrialización y se encuentran ensimismadas en la misma.
1.1.2. Definición
Previo a la definición del derecho a la ciudad, es necesario determinar ¿Qué es la
ciudad?, y para ello es importante mencionar que las primeras ciudades como tal,
surgen en la antigua Grecia y Roma, bajo el nombre de las polis y las civis-urbs
respectivamente. Es por ello que Horacio Capel afirma que la ciudad como
construcción arquitectónica y social, recoge los aspectos más relevantes de lo que
fue la urbs, la civitas y la polis, en virtud de ello menciona que:
La ciudad es el espacio que posee características morfológicas reconocidas
como urbanas (edificios, calles, equipamientos, infraestructuras) todo lo que
los romanos designaban con la expresión de urbs. A su vez, comprende la
realidad social construida por los ciudadanos que habitan en la ciudad, a lo
que los romanos aludían al hablar de la civitas. Finalmente, es la unidad
político administrativa del municipio, todo aquello a lo que los griegos
llamaban la polis. (Capel, 2003, pág. 10)
El aporte que realizó el autor en líneas precedentes, se torna relevante ya que, la
ciudad está conformada por aspectos de toda índole, es por ello que menciona la
importancia que tiene el espacio físico, la participación de los ciudadanos, y el tipo
de administración que debe mantener el gobierno local, en función de cumplir con
los requerimientos de sus habitantes. En razón de todo lo mencionado es evidente
que los problemas que surjan en ella serán de dimensiones físicas, sociales,
económicas, culturales, políticas y administrativas.
Por su parte, Bernardo Correa López (2002), define a la ciudad desde un enfoque
filosófico, y lo señala como el espacio que se construye a través del pensamiento y
la razón de los hombres que la habitan, se caracteriza por ser el lugar en donde
existe diversidad de intereses, pero a su vez permite la planificación y construcción
de proyectos que beneficien a la colectividad. En virtud de ello, la ciudad debe ser
20
pensada desde y para sus habitantes, con el fin de superar la errónea creencia que
la ciudad solo está compuesta por el espacio físico.
En el mismo contexto, "la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad" (PGDC)
menciona que “la ciudad tiene un sentido amplio y puede ser toda metrópoli, ciudad,
pueblo, o aldea que constituya una comunidad política al servicio de la sociedad
civil, compuesta por espacios urbanos y rurales que conforman su territorio”
(Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad, 2016, pág.2). La definición que
establece la PGDC es general e inclusiva ya que precisa que pueden adquirir el
estatus de ciudad cualquier tipo de asentamiento humano que tenga a su disposición
espacios públicos y una administración política que permita que sus derechos sean
garantizados.
Finalmente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
(LOOTUGS) en su artículo 4, núm.3 define a la ciudad como el núcleo de
población, que se organiza para vivir en colectividad, la cual está regulada por
instituciones locales de gobierno de carácter municipal o metropolitano. La ciudad
está conformada por espacios urbanos y rurales, y dispone a su vez de bienes y
servicios que sirven de mecanismo para alcanzar el desarrollo político, económico,
social y cultural de sus habitantes. La LOOTUGS aporta una definición completa
en relación a lo que es, debe ser y representa la ciudad en la planificación del
territorio y en la calidad de vida de quienes la habitan
Bajo la misma lógica, y después de establecer el rol que cumple la ciudad resulta
trascendental decir que, el derecho a la ciudad nace como una necesidad, la cual se
consolida como prerrogativa durante las últimas cinco décadas. El sociólogo Henri
Lefebvre (1968) lo definió como “el derecho colectivo de vivir, construir y
apoderarse del espacio urbano” (pág.93) además incluyó como componentes del
mismo: el derecho a la centralidad y el derecho a la diferencia. Los considera
importantes ya que, afirma que todos los ciudadanos tienen derecho de habitar en
el centro de la ciudad puesto que, los suburbios y periferias menoscaban la calidad
de vida; de igual manera, no se puede dejar de lado los conflictos que se generan en
la urbe como consecuencia de la diversidad de ideologías y acciones. La definición
21
que construyó el sociólogo francés surge desde la concepción filosófica
antropocéntrica debido a que, posiciona al ser humano como protagonista y actor
de la ciudad que anhela.
En este aspecto, David Harvey define el derecho a la ciudad como “la facultad que
tienen las personas de transformar radicalmente a la ciudad y no solamente gozar
de lo que ya existe en la misma” (Mathivet, 2009, párr. 4), sobre todo establece la
importancia que tiene el cuidado y el mantenimiento que se merece el espacio
público con la finalidad de construir una ciudad que ofrezca condiciones de vida
digna. Su noción comparte características con la definición establecida en líneas
precedentes por Lefebvre.
Los posicionamientos doctrinarios establecidos en líneas precedentes permitieron
que surjan nociones integrales, puesto que el concepto inicial, define el derecho a
la ciudad desde la estructura y diseño arquitectónico de la urbe, ya que excluye
aspectos trascendentales como el ámbito de protección y los mecanismos legales
que permitan que este derecho sea justiciable con el fin de que sus habitantes
alcancen un índice de calidad de vida digno.
Es por ello que, el derecho a la ciudad necesita que sea determinado de forma clara
y precisa para que pueda ser exigido y reivindicado. Varios tratadistas definen el
derecho a la ciudad como el derecho a la vivienda, sin embargo, Maldonado Copello
menciona que “el derecho a la ciudad no es solo techo, a su vez implica condiciones
de vida digna, acceso a todos los servicios públicos, derecho a un trabajo bien
remunerado, educación, salud con el fin de alcanzar la realización personal”
(Montoya, 2010, pág. 134-135), la definición que aportó el autor es acertada en
virtud de que en el año 2004 se expidió la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad
y señaló al derecho a la ciudad como el mecanismo que permite la protección y
realización de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y
ambientales.
En conclusión, el derecho a la ciudad debe ser visto desde un enfoque integral que
considera la realidad de los habitantes de la ciudad es por ello que se traduce en la
22
facultad que tienen todas las personas de vivir y gozar de manera plena de los
espacios públicos, el derecho a estructurar y planificar zonas o superficies que no
existan. El fundamento del derecho a la ciudad es la participación activa de los
ciudadanos en la toma de decisiones y en la construcción de políticas públicas
urbanas que permitan garantizar los derechos reconocidos en el ordenamiento
jurídico y en tratados internacionales, que faciliten el alcance pleno de la
ciudadanía.
1.1.3. Principios
Los principios del derecho a la ciudad permiten que se interpreten y se cumplan de
manera óptima los derechos contenidos en el mismo principalmente, el disfrute
pleno de los espacios público, la participación ciudadana, el respeto a la función
social y ambiental de la propiedad, aspectos que tienen como finalidad alcanzar el
ejercicio pleno de la ciudadanía. Es por ello que, la Constitución de la República
del Ecuador (2008) en su artículo 31 establece como principios del derecho a la
ciudad el de sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas
y equilibrio entre lo urbano y lo rural, además la Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad (2006) en su artículo 1, numeral 2 establece como principios adicionales: el
de democracia y el de equidad. Por consiguiente, resulta fundamental analizar los
siguientes principios, puesto que, son los mandatos que permiten que el derecho a
la ciudad se cumpla y se garantice de forma integral.
Sustentabilidad
El principio de sustentabilidad tiene como propósito construir, formular,
implementar y evaluar un modelo de desarrollo eficiente el cual sea compatible con
el medio ambiente, con el fin de construir ciudades que satisfagan las necesidades
del presente “para que el bienestar de las generaciones futuras no se vea
comprometido por decisiones tomadas en el presente, buscando siempre la
conservación del entorno ambiental” (Instituto de la Ciudad, 2016, pág. 51). En
virtud de aquello, el derecho a la ciudad a través del principio de sustentabilidad
busca que el constante proceso de urbanización al que se enfrenta la misma, no
23
afecte los procesos de regeneración del medio ambiente, caso contrario la calidad
de vida de los ciudadanos se afectaría de manera considerable.
En el mismo sentido, la construcción de ciudades sustentables se ha convertido en
un reto del siglo XXI, es así que, diferentes gobiernos locales implementan medidas
que permiten alcanzar este fin, por ejemplo, Toronto ubicada al norte de América
implementó medidas obligatorias para que los ciudadanos separen los residuos,
además, incentiva la construcción de huertos familiares, y aprovecha la energía que
generan los paneles solares. Sin duda alguna son procesos que arrojan resultados
favorables después de un largo tiempo. Por su parte, la ciudad de Quito enfrenta el
desarrollo urbano bajo los lineamientos de sustentabilidad2 y resiliencia3, con el fin
de evitar que los derechos de sus habitantes se vulneren.
Por consiguiente, las decisiones económicas, sociales, culturales y ambientales que
adopten las autoridades de la ciudad deben incluir planes de desarrollo ambiental
que garanticen el bienestar de la sociedad urbana y permitan contrarrestar los
efectos que ocasiona la concentración excesiva de seres humanos en la ciudad,
tomando en consideración que el principio de sustentabilidad permite que se cumpla
el derecho a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación (CRE, art. 66, núm.
27), pero a su vez necesita el respeto de los derechos de la naturaleza (CRE, art.83,
núm.6) por parte de los ciudadanos.
Justicia Social
El principio de justicia social facilita que los grupos vulnerables de la sociedad
ejerzan sus derechos económicos, sociales, y culturales, derechos que no pueden
ser privados por ninguna persona natural o jurídica. El fundamento de este principio
2 La sustentabilidad es la capacidad de un sistema de desarrollarse sin comprometer recursos y
posibilidades para las generaciones futuras. (Instituto de la Ciudad, 2016, pág. 12) 3 Resiliencia es la capacidad sistémica de adaptación y respuesta efectiva a situaciones de crisis. La
resiliencia urbana requiere planificación a largo plazo que sea capaz de identificar factores de riesgo,
para enfrentar crisis ambientales. (Instituto de la Ciudad, 2016, pág. 12)
24
es la justicia social, la cual advierte las desigualdades que se producen en un espacio
determinado, con el fin de subsanarlas a través de la creación de condiciones
necesarias que permitan proyectar una sociedad justa.
Es así que, el derecho a la ciudad se desarrolla bajo este principio, el mismo que
busca la distribución apropiada de los beneficios que produce la ciudad ya sea como
construcción arquitectónica o social para que se cumplan plenamente los derechos
que forman parte del derecho a la ciudad. Este principio pretende que la colectividad
alcance bienestar pleno a través del goce del derecho a la ciudad. Es por ello que
Hans Kelsen (1926) en su obra ¿Qué es la Justicia? señala que el principio de
justicia social se fortalece mediante la adopción de decisiones y la aplicación de
normas y principios que garanticen condiciones de vida decorosas para toda la
población a través de la intervención del Estado, cuyo objetivo principal es erradicar
cualquier impedimento que dificulte el desarrollo de relaciones en igualdad de
condiciones.
En el mismo contexto, John Rawls (1971) afirma que el principio de justicia social
no solo implica el reconocimiento de una serie de derechos humanos, más bien la
sociedad necesita que se cumplan de forma estricta cada uno de ellos. El deber del
Estado es reconocer derechos a sus ciudadanos, en virtud del principio de
progresividad, es por ello que para su cumplimento se torna crucial las medidas o
mecanismos que se implementen a través de los poderes públicos. Por todo lo
señalado, este principio adquiere importancia en la reivindicación del derecho a la
ciudad ya que, permite responder a varios desafíos que presenta la ciudad como la
injusticia social, la desigualdad, la exclusión ya que uno de sus objetivos es
reafirmar y defender los derechos humanos de los grupos de atención prioritaria y
su vez recordar las obligaciones que tiene el Estado frente a sus gobernados.
Equidad
El principio de equidad tiene como finalidad establecer las premisas que permitan
atender las necesidades de los grupos más vulnerables sin considerar si su
25
permanencia en la ciudad es permanente o transitoria, adoptando como eje
fundamental dar más a quien más lo necesita y proporcionar a cada quien lo que
requiere. Es así que, se establece como componente del derecho a la ciudad la
equidad al momento de adoptar medidas necesarias para erradicar la exclusión
social.
Por consiguiente, es importante señalar la relación que tiene el principio de equidad
y el de justicia social, es por ello que, la LOOTUGS los define de manera conjunta,
y establece que las decisiones que adopten los gobiernos, relacionados con el
ordenamiento territorial deben garantizar a su población la igualdad de
oportunidades y el acceso a los servicios básicos aspectos que permiten que se
garantice el buen vivir. (LOOTUGS, art.5, núm.2). Por lo mencionado en líneas
anteriores, estos principios forman parte del derecho a la ciudad ya que, permiten
la adecuada aplicación y exigibilidad del mismo, el cual mantiene como propósito
atender de forma prioritaria las necesidades de los grupos vulnerables y excluidos.
Democrático
El principio democrático como directriz o lineamiento del derecho a la ciudad tiene
como finalidad fortalecer el vínculo entre la realidad social (pueblo) y la realidad
política (poder), a través de la participación ciudadana, la cual debe ser garantizada
por el Estado a través de los mecanismos de democracia representativa, directa y
comunitaria. (CRE, art. 95).
En el mismo contexto, el derecho a la ciudad tiene relación directa con la
democracia social debido a la naturaleza de la misma. Rodrigo Borja en la
Enciclopedia de la Política menciona que:
La democracia social comprende elementos políticos, económicos y
sociales, los cuales buscan conquistar métodos de participación que
involucren: (i) toma de decisiones políticas dentro del Estado, (ii) disfrute
de los bienes y servicios de naturaleza socioeconómica, (iii) el bienestar, (v)
26
la cultura, (vi) la educación, (vii) el trabajo, (viii) la seguridad social, (ix) la
salud, (x) la recreación y otros, los cuales se consiguen con el trabajo de
todos. (Borja, 2012, párr.43)
Todos los ámbitos que son mencionados por el autor, son metas o proyecciones que
se pueden alcanzar con la aplicación de métodos o medidas que permitan el
cumplimiento íntegro del derecho a la ciudad. Las acciones que se acogen deben
ser impulsadas desde la sociedad civil y ejecutadas por las autoridades competentes,
sin embargo, el interés particular sobre el colectivo detiene la implementación del
derecho a la ciudad y afectan la democracia como forma de organización de la
sociedad. Finalmente, este principio resulta la piedra angular para la
implementación del derecho a la ciudad ya que se requiere fortalecer la democracia
a nivel nacional, local y sobre todo lograr una mayor descentralización política. Por
lo tanto, es necesario asegurar que sus habitantes tengan derecho a participar en
todos los asuntos que involucre el pleno goce de sus derechos.
Respeto a las culturas urbanas
El respeto a las culturas urbanas como principio surge porque la ciudad se configura
como el espacio idóneo para el nacimiento y desarrollo de diferentes culturas o
tribus urbanas conformadas en su mayoría por jóvenes que según Rodrigo Borja
(2017) comparten rasgos, elementos, características, o comportamientos ya sean
expresiones del lenguaje o la forma de vestir, con el objetivo de diferenciarse de la
cultura que ejerce la mayoría de la sociedad, además de utilizarlo como mecanismo
de lucha en contra del poder hegemónico. Como resultado de ello, la sociedad
dominante responde con comportamientos discriminatorios frente a lo que ellos
señalan como inusual y peligroso.
Es por ello que, el principio de respeto fomenta la consideración que debe mantener
la sociedad con la diversidad de culturas urbanas4 que ejercen su derecho al disfrute
4 Las culturas urbanas predominantes en la ciudad de Quito son Rockeros, Emos, Góticos, Hip-
Hoperos, Metaleros, Punkeros, Skinheads, Rastafaris y otras agrupaciones sociales. (Instituto de la
Ciudad, 2013, pág.158)
27
pleno de la ciudad y de sus espacios públicos (CRE, art.31). Bajo la misma lógica,
el derecho a la ciudad tiene como finalidad evitar la segregación social de los grupos
vulnerables y en este caso de las culturas urbanas que según la sociedad no forman
parte del tejido social.
Equilibrio entre lo urbano y lo rural
El principio de equilibrio entre lo urbano y lo rural, nace por la expansión sin
precedente de la población urbana, lo que ocasiona que las pequeñas ciudades o los
poblados rurales enfrenten problemas de desarrollo territorial, económico, social,
laboral, entre otros ya que, las grandes oportunidades y la prestación de servicios
se destinan únicamente a las grandes urbes. (Organización de las Naciones Unidad,
Hábitat II, 1996)
Por tal razón, este principio busca que los requerimientos del área urbana y del área
rural sean atendidas conforme a las necesidades que presenta cada una de ellas, en
virtud de que “no se puede concebir un desarrollo territorial cuando se ignoran las
consecuencias y los efectos producidos en los espacios rurales, los cuales han sido
considerados como zonas vulnerables” (Martínez, 2017, pág. 18). Es importante
considerar que, los planes de desarrollo de los territorios rurales deben estar
interrelacionadas con los del área urbana para lograr el desarrollo territorial el cual
estará centrado en sus habitantes, su identidad cultural y sus valores comunitarios
(COOTAD, art. 3, lit.h), y así superar la concepción errónea de que las zonas rurales
son espacios atrasados y supeditados a las grandes urbes.
1.1.4. El derecho a la ciudad como derecho humano emergente
El desarrollo de la sociedad trae consigo requerimientos de carácter social,
económico, político, cultural, tecnológico y ambiental, aspectos que no incidían de
la misma manera en la sociedad del siglo XVIII – XIX, como lo hacen en la
actualidad, es por ello que surgen los derechos humanos emergentes, los cuales
buscan responder a situaciones complejas y eventuales a las que se enfrenta la
28
población mundial. Por consiguiente, los derechos humanos emergentes “no solo
constituyen aquellos derechos que surgen por la evolución de la sociedad, sino
aquellos que, aunque se encuentran reconocidos por el sistema internacional de
derechos humanos, son ignorados o a su vez su contenido es amplio o extenso”
(Guillen, 2011, pá´g.23), es así que, una de las razones para que el derecho a la
ciudad adquiera este reconocimiento es su contenido extenso y según varios autores
hasta indeterminado, es por ello que su exigibilidad se torna compleja.
Bajo la misma lógica, la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes5
(DUDHE) le otorga dicha categoría al derecho a la ciudad, en virtud de que es
considerado un derecho necesario debido al aumento incontrolable de la población
urbana, como consecuencia de aquello el derecho a la ciudad pretende garantizar
que todos los seres humanos de forma individual o colectiva, encuentren en la
ciudad las condiciones necesarias para su plena realización. (DUDHE, art7, núm1)
1.2. La participación ciudadana como componente de la gestión democrática.
1.2.1. Definición de la gestión democrática y la participación ciudadana
La Constitución de la República del Ecuador, (2008) y varios instrumentos
internacionales producidos por la sociedad civil determinan como base del derecho
a la ciudad, la gestión democrática de la misma, aspecto fundamental ya que, es el
elemento que permite que el derecho a la ciudad se cumpla a través de la
participación ciudadana y el control social. Por lo cual varios autores definen a la
gestión democrática basados en la importancia que tiene el derecho mencionado en
líneas precedentes. Así pues, el Foro Nacional de la Reforma Urbana (FNRU)
define a la gestión democrática como “la forma de planificar, producir, operar y
gobernar las ciudades, sometida al control social y la participación de la sociedad
civil” (Coalición Internacional del Hábitat, 2010, pág. 266).
5 La Declaración de Derechos Humanos Emergentes, surge como iniciativa de la sociedad civil a
inicios del siglo XXI, tiene como finalidad reconocer nuevos derechos, los cuales deben
reivindicarse a través de las acciones emprendidas por los movimientos sociales.
29
Es por ello que, las organizaciones de la sociedad civil que conforman el FNRU,
mencionan que la construcción de una ciudad para todos es posible cuando el
gobierno local permite que el proceso de producción, intervención, administración
y conducción de la ciudad adopte como base la intervención e incidencia de las
exigencias ciudadanas, establecidas a través de los diferentes mecanismos de
participación ciudadana, por consiguiente, los resultados que se generen de dicho
proceso podrán ser evaluados por la ciudadanía, mediante el uso de mecanismos
permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. (CRE, art. 100,
num.4)
En el mismo sentido, el Estatuto de la Ciudad de Brasil del año 2006 comparte la
definición establecida por el FNRU, y a su vez determina los medios a través de los
cuales la ciudadanía puede involucrarse en la gestión democrática de la ciudad y
son: i) debates, reuniones y consultas públicas, ii) foros sobre asuntos de interés
urbano, iii) iniciativa popular para presentar proyectos de ley, relacionados con el
desarrollo urbano. (Estatuto de la Ciudad de Brasil, art. 43). Consecuentemente, se
deduce que la gestión democrática de la ciudad es legítima cuando el gobierno local
otorga a sus habitantes los mecanismos idóneos para ejercer su derecho de
participación, control y fiscalización.
En definitiva, la gestión democrática de la ciudad se compone de la participación
ciudadana, y el control social, elementos que permiten que la misma alcance su
objetivo, el cual es construir una ciudad resiliente, la cual responda a los problemas
que se derivan de los procesos urbanos. Consecuentemente, la gestión democrática
debe construir una relación directa entre el gobierno local y la ciudadanía, caso
contrario una deficiente o inadecuada gestión democrática repercutirá en la calidad
de vida las personas que transitan o habitan la ciudad.
Como se analizó en líneas anteriores, la participación ciudadana es un elemento
esencial de la gestión democrática, en virtud de ello, resulta fundamental definirla
y establecer la importancia que tiene en un estado constitucional de derechos y
30
justicia social, pero sobre todo democrático (CRE, art.1). A causa de lo que se ha
mencionado, la Constitución del Ecuador de 1998, le resta valor jurídico y social a
la participación ciudadana, puesto que sólo reconoce el derecho de participación
cultural6 y democrática. En este sentido, la participación democrática determina la
facultad que tienen los ciudadanos de ser candidatos para dignidades de elección
popular, participar y solicitar una consulta popular, ejercer la revocatoria de
mandato y el derecho de oposición, además de integrar partidos y movimientos
políticos.
Consecuentemente, la Constitución de Montecristi del 2008 genera un cambio de
modelo al tranversalizar el derecho de participación, es por ello que, el estado
ecuatoriano se conducirá bajo las decisiones o requerimientos que establece el
pueblo, los mismos que se materializarán a través del ejercicio de los órganos
públicos y por incidencia de la participación ciudadana. A continuación, se realiza
una breve comparación entre el modelo constitucional de 1998 y el de Montecristi
del 2008, en torno a los derechos de participación y a sus instancias en los diferentes
niveles de gobierno:
Cuadro 1: La participación ciudadana desde la perspectiva de la
Constitución de 1998 y 2008
Categoría Constitución
1998
Constitución
2008
Elegir y ser elegidos
Participar en los asuntos de
interés público
Presentar proyectos de ley De forma
limitada
Ser consultados
6 Art. 23, núm. 22. Constitución de la República del Ecuador (1998)
31
Fiscalizar los actos del poder
público
Revocar el mandato de las
autoridades de elección
popular
Desempeñar empleos y
funciones públicas
(Meritocracia)
No se
considera los
méritos
Conformar partidos y
movimientos políticos.
Formulación, ejecución,
evaluación y control de
políticas públicas y servicios
públicos
Inversión pública
Agendas de desarrollo
Presupuestos participativos
Mecanismos de transparencia,
rendición de cuentas y control
social
Promover la formación
ciudadana e impulsar procesos
de comunicación.
Audiencias públicas
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EN
:
32
Veedurías
Asambleas
Cabildos populares
Consejos consultivos
Observatorios
Silla vacía (Gobiernos
Autónomos Descentralizados)
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Siguiendo la lógica planteada, y previo a realizar una aproximación teórica, resulta
preciso determinar cuál es el fundamento ideológico de la participación ciudadana.
Es así que, la misma se fundamenta en las teorías de la democracia deliberativa y
constitucional, la primera concepción fue desarrollada por diferentes filósofos entre
ellos, Jürgen Habermas el cual afirma que la única manera de garantizar los
derechos reconocidos es formular, construir e implementar procesos en los que se
forme ciudadanos analíticos, responsables, reflexivos e inteligentes, que tengan la
capacidad de intervenir e incidir en las decisiones que adopten los entes públicos;
la segunda teoría tiene como propósito garantizar los derechos de sus ciudadanos a
través de las garantías constitucionales, sin embargo, esta teoría suprime la
importancia que tiene la participación ciudadana en el proceso de construcción de
las políticas públicas.
Ahora bien, el desarrollo conceptual de “participación ciudadana”, se encuentra
establecido a nivel constitucional, normativo y doctrinario. En virtud de aquello, la
Constitución de 2008, enmarca a la participación ciudadana como el derecho a
participar, de forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, planificación
y gestión de los asuntos públicos, y en el control de las instituciones del Estado, en
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33
un proceso permanente de construcción del poder ciudadano, mediante los
mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. (CRE, art. 95)
En cuanto al aspecto normativo, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (2010)
en concordancia con la Carta Magna reconoce a la participación ciudadana como el
derecho que permite incidir en la gestión pública con el fin de procurar la vigencia
de sus derechos y el ejercicio de la soberanía popular, bajo los principios de
interculturalidad, plurinacionalidad, respeto, autonomía, responsabilidad,
solidaridad, información, transparencia, pluralismo (…).Por consiguiente, esta ley
tiene por objeto propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de
participación de los ciudadanos (…), a través de los mecanismos establecidos en la
misma.
De la misma forma, el Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD),
define a la participación ciudadana como el derecho que tienen los ciudadanos de
formar parte de la elaboración y adopción decisiones, al igual que en el diseño y
ejecución de planes o proyectos públicos, esta prerrogativa debe ser respetada, y
garantizada por los órganos y funcionarios del Estado y de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados. Es importante tomar en cuenta, que una de las formas
de organización del estado ecuatoriano es la descentralización, aspecto que permite
que la participación ciudadana se viabilice en todos los niveles de gobierno.
En el mismo contexto, la descentralización7 al constituirse el medio de distribución
del poder político, a través de la transferencia de competencias, funciones y
responsabilidades hacia los diferentes niveles de gobierno, permite que la
participación ciudadana se fortalezca, y garantice el goce de una eficiente gestión
pública, lo que conducirá a una mejor calidad de vida para sus habitantes.
Consecuentemente, la descentralización permite “el ejercicio de los derechos de
participación, y acerca la administración a la ciudadanía” (COOTAD, art 106)
7 Art. 105, Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD)
34
Dentro del ámbito municipal, el gobierno del Distrito Metropolitano de Quito, a
través de la Ordenanza Metropolitana Nro. 102, sancionada el 3 de marzo de 2016,
concuerda con las conceptualizaciones establecidas en líneas precedentes y a su vez
la define como el derecho constitucional y como el elemento que faculta a la
ciudadanía para que se involucre de forma activa en el ciclo de la política pública.
El Municipio de Quito a través de esta Ordenanza pretende promover y regular el
Sistema Metropolitano de Participación Ciudadana y Control Social, con el fin de
garantizar los derechos reconocidos constitucionalmente y elevar el índice de
calidad de vida de sus habitantes.
Finalmente, en el ámbito académico es definida como “la práctica política y social
a través de la cual la ciudadanía busca incidir sobre algún aspecto de la esfera
pública, con el fin de resolver problemas que menoscaban sus derechos” (Parés,
2009, pág. 14), en este contexto lo que se pretende alcanzar es el verdadero sentido
de la democracia, a través del protagonismo activo de los ciudadanos, los cuales
deben tener la voluntad y la capacidad de participar, caso contrario no se podría
realizar una aproximación a lo que significa la participación ciudadana.
Para, Miguel González la participación ciudadana “es el proceso mediante el cual
los ciudadanos, en forma directa, o través de organizaciones sociales o políticas,
inciden en el proceso de formulación de las políticas públicas, con el objetivo de
resolver asuntos de interés colectivo” (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
2008, pág. 157), bajo esta concepción la participación ciudadana es fundamental
para que las decisiones que adopte el gobierno respondan a los requerimientos de
los grupos vulnerables de la sociedad.
Por su parte, la participación ciudadana “cumple con un rol intrínseco y es generar
conocimiento que ayude en el proceso decisional de las políticas públicas” (Instituto
de la Ciudad, 2016, pág. 62), además se considera que la misma será efectiva
cuando los actores tengan la plena facultad de intervenir de forma directa y a su vez
logren articular sus demandas y expectativas en la agenda pública, para que las
mismas se solventen a través de las acciones de gobierno.
35
En conclusión, la participación ciudadana al ser reconocida como un derecho
humano8 y constitucional, otorga a la ciudadanía la plena facultad de intervenir en
los asuntos y decisiones que adopten las autoridades, cuando las mismas involucren
el ejercicio pleno de sus derechos políticos, económicos, sociales, culturales o
ambientales. Bajo esta lógica, el cambio de paradigma que establece la Constitución
de 2008, reconoce a la participación ciudadana como un pilar fundamental del
Estado en virtud de que la transversaliza en todo el accionar del aparato estatal
ecuatoriano, es por ello que otorga a sus ciudadanos los mecanismos jurídicos para
hacer efectivo este derecho, y a su vez garantizar los derechos de sus gobernados.
1.2.2. Mecanismos de participación ciudadana en la gestión del Distrito
Metropolitano de Quito
La participación ciudadana permite que la ciudad se construya a través del diálogo,
el cual vincula a la administración pública municipal con los ciudadanos.
Consecuentemente, resulta esencial establecer los mecanismos que permiten que la
ciudadanía intervenga e incida en procesos de toda índole, sobre todo que
garanticen el ejercicio pleno de su derecho de participación. Es por ello que, la
Ordenanza Metropolitana Nro. 102 (2016) en concordancia con la Constitución de
Montecristi (2008), la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (2010) y el Código
Orgánico de Organización Territorial, (COOTAD) (2010), establece los
mecanismos de participación ciudadana a nivel de gobierno municipal
La tabla de contenidos que se presenta a continuación detalla cada uno de los
mecanismos de participación ciudadana los cuales están organizados a través de los
siguientes ítems: i) Categoría, conformada por todos los mecanismos de
participación así consta: Asamblea del Distrito Metropolitano de Quito; Asambleas
barriales, parroquiales y zonales; Consejo Metropolitano de Planificación;
Consejos Consultivos; Audiencias Públicas; Consulta previa, prelegislativa y
ambiental; Cabildos populares y la Silla Vacía, ii) Definición, ítem en el cual se
8 Es considerado un derecho humano ya que, se encuentra reconocido como tal en la Declaración
Universal de Derechos Humanos, en el artículo 21, de igual forma la Convención Americana de
Derechos Humanos, lo establece en el artículo 23.
36
establece con precisión el significado de cada mecanismo, iii) Conformación,
detalla el miembro o persona por la cual se compone, iv) Atribuciones, define las
competencias o facultades las cuales se ejercerán a través de los representantes, v)
Funcionamiento, establece la forma de convocar y sesionar de cada mecanismo.
37
Cuadro 2: Mecanismos de participación ciudadana a nivel local
CATEGORÍA
DEFINICIÓN
CONFORMACIÓN
ATRIBUCIONES
FUNCIONAMIENTO
Es la máxima instancia de
participación ciudadana en el
DMQ.
Objetivo: Recoger las
discusiones,
deliberaciones y aportes
de la ciudadanía
Finalidad: Trabajar sobre
los acuerdos, procesar y
transparentar los
conflictos.
El alcalde o su representante
(2) delegados del Concejo
Metropolitano.
(1) delegado de las comunas.
(7) delegados de los GADS
Parroquiales.
(1) representante de las cámaras de
la producción.
(1) representante de las
organizaciones de trabajadores.
(1) delegado del Consejo de
Protección de Derechos.
(10) delegados de cada asamblea
zonal.
1. Elegir a los representantes
ciudadanos que intervendrán en
el Consejo Metropolitano de
Planificación.
2. Conocer los planes de
desarrollo y de ordenamiento
territorial.
3. Sugerir aportes a la
planificación operativa anual.
4. Conocer la ejecución
presupuestaria anual.
5. Proponer agendas de
desarrollo y políticas públicas.
Sesión ordinaria 2 veces
por año, convocadas 8 días
de anticipación.
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(1) delegado del Consejo de
Planificación.
(2) delegados de las universidades.
(2) delegados de los colegios de
profesionales.
Son espacios de deliberación
pública a nivel de los barrios de
Quito.
Objetivo: Incidir en las
decisiones que afecten a
su barrio.
Finalidad: Alcanzar la
prestación de servicios e
incidir en la gestión de lo
público.
Ciudadanos a título individual o
colectivo
Organizaciones públicas y
privadas (Hecho/derecho)
1. Elegir 4 representantes que
intervendrán en la Asamblea
Parroquial.
2. Respetar y exigir el
cumplimiento de servicios
públicos.
3. Promover la organización
social.
4. Analizar los planes de
desarrollo y ordenamiento
territorial.
5. Construir y proponer agendas
barriales de desarrollo.
Forma de organización
autónoma.
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39
Son espacios de deliberación
pública, y constituyen la instancia
intermedia de participación a nivel
de las parroquias urbanas y rurales.
(4) representantes de cada
asamblea barrial.
(1) representante de cada comuna
y comunidad.
Opcional: Organizaciones
parroquiales.
1. Elegir a 10 representantes que
participarán en la asamblea
zonal.
2. Elegir a 1 representante de las
comunas y comunidades de la
parroquia.
3. Respetar y exigir el
cumplimiento de servicios
públicos.
4. Discutir la priorización de
obras y la ejecución de los
presupuestos participativos.
5. Analizar los planes de
desarrollo y ordenamiento
territorial.
Podrán ser convocadas por
los ciudadanos en
coordinación con la
administración zonal.
La administración zonal
convocará a asamblea
parroquial al menos tres
veces al año.
La convocatoria deberá
contener el orden del día.
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40
Son instancias de deliberación y
planificación, a nivel de las
administraciones zonales en el
Distrito.
(10) representantes de cada una de
las asambleas parroquiales.
(1) representante de las comunas
y comunidades de cada parroquia.
1. Respetar y exigir el
cumplimiento de servicios
públicos.
2. Analizar los planes de
desarrollo y ordenamiento
territorial distrital.
3. Realizar seguimiento sobre los
acuerdos establecidos en el
marco de la planificación
participativa.
Conocer y ser parte activa en los
informes de rendición de cuentas
Las sesiones serán
convocadas de manera
pública, personal y formal
por el administrador zonal o
por petición de los
representantes de la
asamblea zonal.
Las asambleas zonales
convocadas por los
administradores zonales
deberán reunirse al menos 2
veces al año.
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41
Es la instancia encargada de
participar en la formulación de
planes de desarrollo y políticas
locales y sectoriales, a su vez
cumple un rol asesor de la
asamblea del DMQ.
El Alcalde o su delegado.
(1) Concejal que forme parte de la
Comisión de Planificación
Estratégica.
El Secretario encargado de la
planificación y (3) funcionarios
designados por el Alcalde.
(3) representantes de la sociedad
civil electos por la asamblea del
DMQ de entre los representantes
designados por las asambleas
zonales.
(1) representante de los GAD
parroquiales.
1. Participar en el proceso de
formulación de sus planes y
emitir resolución favorable.
2. Velar por la coherencia del
plan de desarrollo y de
ordenamiento territorial con los
planes de los demás niveles de
gobierno y con el Plan Nacional
de Desarrollo.
3.Verificar la programación
presupuestaria cuatrianual y de
los planes de inversión
4. Velar por la armonización de
la gestión de cooperación
internacional no reembolsable.
5. Conocer los informes de
seguimiento y evaluación de los
planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial de los
respectivos niveles de gobierno.
El Alcalde o su delegado
convocarán y presidirá el
Consejo Metropolitano de
Planificación, al menos tres
veces al año.
Las sesiones del Consejo
Metropolitano de
Planificación podrán ser
ordinarias o extraordinarias.
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42
6. Delegar la representación
técnica ante la asamblea del
DMQ.
Son las instancias de apoyo,
consulta y asesoramiento a la
administración municipal en la
formulación, seguimiento y
evaluación de la política pública.
Son las Secretarías de Municipio
del DMQ.
(3) ciudadanos
Organizaciones civiles, sociales y
sin fines de lucro u otras formas de
organización colectiva, con
experticia en el área a tratar.
Exponer acciones consultivas,
propositivas, de apoyo y de
asesoría no vinculante.
Las secretarías valorarán los
elementos e insumos presentados
por los consejos consultivos en la
toma de sus decisiones.
Las Secretarías del DMQ
convocarán a la
conformación de consejos
consultivos.
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43
Es un mecanismo a través del cual
los miembros del Concejo
Metropolitano, el Alcalde, las
secretarías y/o administradores
zonales, por iniciativa propia o por
pedido de la ciudadanía.
Objetivo: Atender.
peticiones ciudadanas
Finalidad: Fundamentar
decisiones o acciones de
gobierno.
1. Ciudadanos, organizaciones
sociales, y colectivos.
2. Funcionarios municipales
expertos en el tema a tratar,
capacitados para resolver
problemas.
1. Proporcionar información
sobre actos o decisiones de la
gestión pública.
2. Absolver propuestas o quejas
sobre asuntos públicos.
3. Debatir sobre problemas que
afecten a intereses colectivos.
La ciudadanía presentará
una solicitud a la máxima
autoridad de la entidad
municipal correspondiente,
la cual responderá en un
plazo máximo de 15 días,
fijará fecha y hora para su
comparecencia.
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44
Son mecanismos cuya finalidad es
procurar acuerdos entre el
municipio y titulares de derechos
colectivos, respecto a las medidas
legislativas, administrativas,
planes o proyectos que les afecten
directamente.
CONSULTA PREVIA-PRE
LEGISLATIVA
1.Autoridad Municipal
Comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas, pueblo
afro ecuatoriano y montubio.
CONSULTA AMBIENTAL
2.Autoridad Municipal
La comunidad.
CONSULTA PREVIA
1. Tratar asuntos acerca de la
implementación de planes,
programas, proyectos u obras de
prospección, explotación y
comercialización que afecten
derechos colectivos y que se
realicen en territorios
ancestrales.
CONSULTA AMBIENTAL
2. Tratar asuntos acerca de las
decisiones municipales que
afecte directamente al medio
ambiente de las comunas,
comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas, afro
ecuatorianas y montubias.
La Comisión Especial de
Análisis por pedido del
Alcalde, hará una
convocatoria pública a los
sujetos de consulta, siempre
y cuando exista una
resolución favorable.
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45
CONSULTA PRE-
LEGISLATIVA
3. Tratar asuntos relacionados a
los actos legislativos municipales
que vulneren, limiten o puedan
afectar derechos colectivos.
Son instancias de participación
mediante sesiones públicas
abiertas
Finalidad: Debatir
asuntos específicos
vinculados a la gestión
municipal.
Los cabildos populares tienen
carácter consultivo, proponente y
de control social.
1.Autoridad Municipal
2. Ciudadanos a título individual,
organizaciones, colectivos,
gremios, sectores sociales,
culturales, o cualquier otra forma
de organización.
1. Tratar asuntos de interés de la
ciudad, o por temas puntuales de
algún sector del territorio.
La convocatoria pública
será hecha por el Alcalde,
administradores zonales, o
por representantes de la
ciudadanía.
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46
Es el mecanismo que permite a la
ciudadanía participar en iniciativas
legislativas que se discutan en el
Concejo Metropolitano del
Distrito Metropolitano de Quito.
Los ciudadanos a través de las
instancias participativas y
democráticas determinarán las
personas que participarán en las
sesiones del Concejo
Metropolitano de Quito.
1. Participar de forma activa y
protagónica en los debates del
pleno, de sus comisiones e incidir
en la toma de decisiones.
El derecho a la silla vacía se
ejerce por tema. Las
organizaciones acreditadas,
a través del ciudadano que
las represente, participarán
en todas las sesiones que se
convoquen para el tema en
el cual fueron acreditados.
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
SIL
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47
1.3. El derecho a la ciudad y su relación con la participación ciudadana como
componente de la gestión democrática
El derecho a la ciudad surge como el ideal que busca establecer e implementar
parámetros que coadyuven a la planificación, construcción y evaluación de
ciudades que respondan a los principios de justicia, igualdad, sostenibilidad y
democracia, y que a su vez garanticen el cumplimiento de los derechos
fundamentales, los cuales buscan alcanzar el bienestar individual y colectivo de los
ciudadanos.
Con respecto a la relación que mantiene con la participación ciudadana como
componente de la gestión democrática se establece que el derecho a la ciudad tiene
como objetivo garantizar el disfrute pleno de los espacios públicos de la ciudad, el
goce de los derechos reconocidos en la Constitución y en los Tratados
Internacionales, el alcance de la nueva concepción de ciudadanía y la erradicación
de cualquier tipo de discriminación en la urbe, sin duda alguna, ámbitos que se
materializan a través del ejercicio del derecho de participación, el cual constituye
el mecanismo idóneo para que el ámbito de protección del derecho a la ciudad se
cumpla.
Ahora bien, Henry Lefebvre como principal mentor del derecho a la ciudad, jamás
utilizó el término “participación ciudadana” cuando de la toma de decisiones se
trataba, en razón de que la participación, según el autor suele estar manipulada por
las clases de poder político y económico, por tal motivo aseveró que las clases
populares o los ciudadanos de forma individual o colectiva, tienen la facultad de
interrumpir e intervenir a través de acciones impulsadas por la ciudadanía, las
cuales deben estar enfocadas en el bienestar colectivo.
48
Concluyendo así, la participación ciudadana se torna primordial cuando se pretende
reivindicar o exigir el derecho a la ciudad, en razón de que el mismo no se puede
cumplir sin presión ni demanda social, es por ello que resulta importante la
intervención protagónica de sus titulares, enfatizando en el hecho de que “la
participación transforma a los ciudadanos y a la comunidad política, en actores de
procesos sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales” (Borja, 2018)
por esa razón, el Estado a través de su órgano competente crea mecanismos
jurídicos que viabilicen el ejercicio de este derecho. Finalmente, los ciudadanos
como titulares del derecho a la ciudad deben fomentar su sentido de partencia a la
ciudad a través de la injerencia que tengan en las decisiones que adopte el gobierno
local.
49
TÍTULO II
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1 Antecedentes
La Revolución Rusa, (1917) y la Segunda Guerra Mundial, (1939-1945), fueron los
acontecimientos que propiciaron el nacimiento de las políticas públicas, las cuales
“constituyeron una cara del llamado estado de bienestar” (Roth, 2014, pág.20). En
este sentido, el primer acontecimiento se caracterizó por fracturar las bases del
Estado absolutista, acaudillado por la dinastía de los Zares y dio paso a la
instauración de la ideología comunista liderada por Lenin. Las principales causas
de la Revolución Rusa, fueron: i) el conflicto bélico que se desató entre Alemania
y Rusia, ii) la fuerte crisis económica, que incidió en la calidad de vida de los
habitantes, y iii) La marcada segregación social. Es preciso recalcar que la
revolución se desarrolló en dos etapas que fueron impulsadas por el proletariado
que reclamaba condiciones de vida dignas.
En razón de los sucesos mencionados en líneas precedentes y como consecuencia
de ello, se consolida la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), bajo
los postulados de paz, distribución equitativa de la propiedad y el respeto a las
normas dictadas por la Asamblea Constituyente. Finalmente, Stalin como sucesor
de Lenin, eleva a la URSS como potencia política, económica, científica y militar.
El segundo acontecimiento trajo consigo consecuencias que marcaron el desarrollo
social, político y económico a nivel mundial, entre los cuales constó: i) los millones
de personas fallecidas, ii) el desequilibrio social, iii) la proyección de Estados
Unidos (EEUU) y la Unión Soviética (URSS) como potencias mundiales, es
importante recalcar que fueron países con sistemas económicos y políticos
totalmente contrarios, es así que, EEUU se conducía bajo el sistema capitalista, el
cual se caracteriza por la importancia que tiene el capital, los recursos naturales y
la tecnología productora de bienes en masa, aspectos que propician a que el capital
incremente; la URSS se caracterizó por la implantación de un modelo de gobierno
50
liderado por el partido comunista, el cual mantuvo el ideal de la distribución
equitativa de la riqueza y de la propiedad, el cambio de paradigma de la fuerza de
trabajo y el respeto a la principios de solidaridad, justicia, equidad; aspectos que se
proyectaron para atender las necesidades básicas que tenía la sociedad.
Es así que, a partir de la Segunda Guerra mundial surge una oposición al rol que
desempeñaba el gobierno del bloque socialista en torno a las acciones que
implementó para la satisfacción de las necesidades que tenían sus habitantes, es por
ello que, el estado capitalista se ve obligado a emprender planes que eviten crisis
de gobernabilidad originados por la situación de desventaja que vivían sus
ciudadanos en relación con los habitantes del régimen socialista. En consecuencia,
de ello, nacen las políticas públicas o “public policy”9, las cuales son aplicadas
como estrategias de gobernabilidad, y de atención a los requerimientos que se
presentan como problemas públicos, los cuales deben ser solucionados por el
Estado.
Finalmente, en el ámbito académico, Harold Lasswell y Daniel Lerner en su obra
titulada “La Ciencia de la Política” publicada en 1951, realizaron un estudio de los
problemas que afectan a la colectividad, y afirmaron que los mismos, pueden ser
solucionados por la autoridad gubernamental a través de las políticas públicas, las
cuales deberán ser guiadas por indicadores y métodos científicos, para que
respondan de manera eficaz a las necesidades sociales. Los doctrinarios,
concluyeron que, la correcta identificación del problema público garantizará la
solución del mismo, caso contrario la política pública será inestable y no se adaptará
a la realidad social.
2.2 Definición
El Estado “generará y ejecutará las políticas públicas” (CRE, art. 277, núm. 3) que
permitan que el contenido de los derechos reconocidos por la Constitución sean
garantizados, y a su vez ejercerá su potestad sancionadora cuando las mismas no
9 Término utilizado por politólogos norteamericanos. (Borja, 2018)
51
sean cumplidas a cabalidad. En virtud de ello resulta importante definir que son las
políticas públicas, y cuál es el rol que cumplen en relación al cumplimiento del
derecho a la ciudad como prerrogativa constitucionalmente reconocida.
En el mismo sentido, las políticas públicas han sido definidas por varios académicos
e incluidas como directrices en diferentes cuerpos normativos. Es así que, para
Rodrigo Borja las políticas públicas son “las medidas que el gobierno central o los
diferentes niveles de gobierno implementan en cualquiera de los campos de su
competencia y acción los cuales tienen como fin conducir el Estado y satisfacer las
necesidades básicas del colectivo”. De lo establecido se deduce que, las decisiones
que adopten las autoridades se plasmarán en planes o proyectos que tiendan a
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, además de crear “un estado de
equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental”
(Borja, 2018)
De igual forma, la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES), en su “Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales”
define a las políticas públicas como “el curso de acción de la gestión pública en
respuesta a un problema social identificado como prioritario y que se convierte en
materia de política de Estado” (SENPLADES, 2011, pág. 11). Bajo esta
concepción, las políticas públicas constituyen las acciones que son determinadas
por un grupo de personas competentes y ejecutadas por la administración pública o
el nivel de gobierno correspondiente, que a través de la utilización de los medios y
recursos adecuados busca solucionar un problema público, calificado como urgente.
A su vez, Agustín Grijalva (2012) afirma que son “los diversos medios, estrategias
y técnicas que permiten que los derechos se materialicen; en conclusión, los
derechos son los fines de las políticas públicas” (Grijalva, 2012, pág. 61), en
concordancia con la definición establecida en líneas precedentes, Víctor
Abramovich menciona que “los derechos fundamentales por sí mismos no pueden
definir un modelo de desarrollo, pero pueden determinar pautas conceptuales que
se proyecten como políticas sociales y de desarrollo” (Grijalva, 2012, pág. 70). En
52
conclusión, las políticas públicas se crean para garantizar los derechos reconocidos
por el Estado, y constituyen el principal medio para efectivizar las prerrogativas
que conducen al alcance del sumak kawsay.
La Constitución de Montecristi, (2008) determina que las políticas públicas son
concebidas como “medios o garantías de los derechos constitucionales” (CRE,
art.85), además integra un elemento esencial: “la participación ciudadana”,
establecida como derecho y mecanismo que garantiza que las políticas públicas
sean eficientes, de calidad, estables y sobre todo que respondan a las necesidades
sociales, sin embargo, cuando existe ausencia o baja participación ciudadana, se
tendrán políticas públicas de baja calidad, las cuales no garantizarán la prestación
de bienes y servicios, consecuentemente los derechos no serán efectivos. (CRE, art.
85, núm.1).
En conclusión, las políticas públicas tienen como objetivo alcanzar el bienestar de
la sociedad, dirigir el Estado hacia un modelo de desarrollo adecuado y lograr la
redistribución equitativa de la riqueza nacional o local, es por ello que no se puede
subvalorar a las políticas públicas como simple acciones o actividades en las que
interviene la administración pública para satisfacer cierto tipo de necesidades, es
más, se constituye como el espacio idóneo para fortalecer lazos entre el gobierno y
sus ciudadanos.
2.3 Proceso de construcción
Previo a desarrollar y analizar cada etapa que forma parte del ciclo de la política
pública, resulta importante comprender a través de una representación gráfica la
integralidad que posee el proceso, el cual debe desarrollarse por fases
independientes. Es así que la política pública tiene su origen en la determinación
del problema, en razón de ello es ubicado en la parte central a y a partir del cual se
desarrollan las siguientes etapas: la Agenda Pública y de Gobierno, la formulación,
la implementación y la evaluación de la política pública. Finalmente, el control o
53
seguimiento se encuentra presente en todo el ciclo, tal como se establece en la
gráfica.
Gráfico 1: El ciclo de las políticas públicas
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Ahora bien, la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas
públicas, (CRE, art. 85, inciso final) constituyen un proceso complejo, en el cual
intervienen actores políticos y sociales. Los primeros, son denominados actores
formales, en virtud de la legitimidad que les otorga la ciudadanía a través del voto,
y por el desempeño de las atribuciones y obligaciones que les confiere la ley; en
cuanto a los segundos actores, son los ciudadanos que se expresan en forma
individual o colectiva a través de expresiones asociativas, como movimientos
políticos o sociales, es por ello que las políticas públicas son consideradas como
una construcción social de carácter complejo.
54
Es así que, el ciclo de la política pública empieza con la fase preparatoria en la cual
se realizan “investigaciones, entrevistas, encuestas, estadísticas, deliberaciones,
sondeos, observaciones, construcción de indicadores y análisis de documentos”
(Borja, 2018), los cuales se realizan en territorios y en grupos poblacionales
determinados, de aquellas actuaciones dependerá que el problema público sea
calificado como prioritario y forma parte de la agenda de gobierno. De igual forma,
Lasswell y Lerner (1951) mencionan que el proceso de construcción de la política
pública inicia con “la observación y el análisis del problema, el planteamiento de la
hipótesis y la explicación sobre el hecho observado” (Ortegón, 2010, pág. 70), en
conclusión, esta etapa es considerada trascendental, en virtud de que permite que el
problema sea identificado y delimitado de forma correcta.
La segunda etapa, se conforma por la definición de la Agenda Pública y de
Gobierno. En cuanto al primer instrumento, se caracteriza por asociar asuntos que
la ciudadanía considera de atención gubernamental, es importante recalcar que no
todas las exigencias, peticiones o expectativas formarán parte de este instrumento
político, puesto que deben cumplir con determinados requisitos: (i) “El hecho debe
ser objeto de conocimiento público; (ii) El colectivo debe exigir la aplicación de
algún tipo de acción; (iii) La legitimidad y competencia de la autoridad que asume
el problema” (Hurtado, 2010, pág. 70). Finalmente, es la fase que antecede y
establece las bases que permitirán estructurar la Agenda de Gobierno.
En cuanto al segundo instrumento, se especifican los problemas, las demandas o las
realidades que fueron calificados como prioritarias y sobre los cuales los
gobernantes han decidido intervenir, es decir asuntos que son relevantes para el
gobierno y para la sociedad. En avenencia con lo establecido, Aguilar (2003)
caracteriza a la Agenda de Gobierno, como limitada ya que es el espacio en el cual
constan únicamente los problemas de carácter urgente y sobre los cuales actuará la
administración pública, a través de la política pública correspondiente.
55
El proceso de definición de la Agenda Pública y de la Agenda de Gobierno, deben
incluir de forma obligatoria la transversalización de la participación ciudadana en
todo el proceso, ya que según Santander (2011) “el ejercicio dialéctico permite que
la selección y definición de los problemas públicos sean estructurados de manera
que sean abordables de forma social y gubernamental, buscando optimizar los
recursos humanos, legales, políticos y administrativos que otorga el Estado”
(Santander & Torres, 2011, pág. 77)
Bajo esta misma lógica, la formulación de la política pública, constituye la tercera
etapa, y es el momento en el que se identifica la causa del problema y el mecanismo
de solución que se aplicará a través del plan de acción, el cual contiene “la
formulación de la política pública, la implementación, el marco referencial para el
seguimiento y la evaluación” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2017, pág. 29). Resulta
fundamental mencionar que el plan de acción debe articular de forma obligatoria
las discusiones que presentan los actores sociales en torno a la política pública que
se pretende sancionar.
Además, en esta etapa se plantea la población, el territorio, los objetivos (solución
del problema), se construyen indicadores que permiten que la política pública se
oriente de forma adecuada, se establece la responsabilidad institucional, diseño de
operación, se determinan costos y finalmente se analiza si el gobierno central o local
tiene la capacidad de implementar, controlar y evaluar la política pública. Al
cumplir con los parámetros que exige el plan de acción, la política pública se
aprueba y sanciona. La sanción es el “momento de decisión que ocasiona la
distribución de deberes, obligaciones, prohibiciones y los recursos para su
implementación, además da paso a la cuarta fase del ciclo” (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2017, pág. 31)
La cuarta etapa comprende la implementación o ejecución de la política pública,
período en el cual “se ejecutan los proyectos que fueron estructurados en el plan de
acción, y que reflejan la mejor estrategia para solucionar el problema socialmente
relevante” (Santander & Torres, 2011, pág. 117). En esta fase es importante
56
considerar que el problema se caracteriza por ser dinámico, es por ello que el plan
de acción debe contar con opciones que enfrenten los cambios durante la etapa de
ejecución.
Por consiguiente, el gobierno central o los gobiernos locales que buscan
implementar la política pública deben hacerlo conforme a la realidad social, para
evitar que “únicamente se cumpla la implementación programada y no se alcance
la programación adaptativa” (Berman, 1993, pág. 50). En conclusión, la política
pública que se implemente adecuadamente producirá impactos reales en la sociedad
y permitirá la conducción política Estado.
La evaluación, es la última etapa del ciclo de la política pública y se caracteriza por
ser el procedimiento cuya dimensión cognitiva, instrumental y normativa permite
verificar si los objetivos contenidos en el plan de acción se alcanzaron, es decir si
las acciones de la política pública solucionaron el problema. La primera dimensión
hace referencia al conocimiento que genera la evaluación de la política pública la
cual servirá de apoyo para procedimientos similares. La segunda dimensión, hace
mención a las técnicas o métodos científicos que se abordaron para obtener los
resultados y por último la dimensión normativa permite que esta fase ejecute su
mecanismo de medición a través del respeto de las normas establecidas por el
órgano competente
Es importante tener en cuenta que esta etapa debe ser “ex post o retrospectiva ya
que se busca analizar los efectos que ocasionó la acción emprendida, una vez que
se haya completado su implementación; La finalidad es obtener información,
conocimientos y aprendizajes para decisiones futuras” (Santander & Torres, 2011,
pág. 140). Lo mencionado concuerda con la definición que se establece en líneas
precedentes y se concluye que la evaluación es la etapa que permite conocer a la
ciudadanía y a la administración pública los resultados que ocasionó la intervención
gubernamental a través de los planes o proyectos ejecutados, y a su vez evitará que
se cometan errores y se mejore el diseño e implementación de nuevas políticas
públicas
57
Finalmente, el control de la política pública se considerar como la etapa de
supervisión y se ejecuta en todas las fases del ciclo. Además, permite que cada
periodo cumpla con su rol y “se alcance mayores niveles de eficiencia y eficacia en
la solución de problemas” (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo,
2009, pág.93). En este sentido, resulta necesario que en cada plan de acción se
implemente un modelo de control o seguimiento para que el proceso sea
transparente y mejore la intervención del Estado.
2.4 Importancia de las políticas públicas en el estado constitucional de
derechos y justicia
La República del Ecuador se consagra como un estado constitucional de derechos
y justicia. El primer aspecto se refiere a la conducción del estado a través de la
Constitución “la cual determina el contenido de la ley, el acceso y el ejercicio de la
autoridad y la estructura de poder” (Ávila, 2011, pág.58), además en el texto
constitucional se reconocen derechos, los cuales serán respetados y garantizados a
través de los órganos estatales, estas acciones se legitiman mediante la participación
ciudadana la cual se constituye como directriz en la toma de decisiones y en la
elaboración de normas jurídicas. El segundo aspecto hace alusión a la influencia
que tiene el ordenamiento jurídico en la realidad social, puesto que la finalidad del
estado de justicia es dirigirse a través de normas jurídicas que posean valor
axiológico y manifiesten resultados justos para sus gobernados.
En relación a lo establecido en líneas anteriores, el cuerpo normativo constitucional
en su artículo 11, numeral 8 establece que “El contenido de los derechos se
desarrollará de manera progresiva a través (…) de las políticas públicas. El Estado
generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y
ejercicio (…)” (CRE, art.11, num.8). Bajo esta concepción normativa, las políticas
públicas cumplen un rol primordial en el ejercicio pleno de los derechos
fundamentales y a su vez guardan relación con los principios y con los postulados
de la justicia.
58
Bajo esta concepción normativa, el estado garantizará el cumplimiento de los
derechos a través de las garantías constitucionales las cuales son: i) Normativas10,
la autoridad o el órgano del estado que posea facultad normativa tiene la obligación
de adecuar la norma al contenido de los derechos reconocidos por la Constitución
y por los Tratados Internacionales ratificados por el país, con el fin del efectivo
alcance de los mismos, ii) Políticas Públicas y Servicios Públicos11 constituye la
garantía que materializa los derechos constitucionales a través de acciones, planes
o proyectos realizados por el gobierno central o por los distintos niveles de gobierno
mediante la distribución equitativa del presupuesto del estado. Esta garantía se
fortalece a través de la participación ciudadana, iii) Jurisdiccionales12, son aquellas
acciones cuya finalidad es la “protección eficaz e inmediata de los derechos
constitucionales que hayan sido vulnerados, además determinarán la reparación
integral por los daños ocasionados” (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional (LOGJCC), art. 6)
Ahora bien, las políticas públicas son necesarias para la consecución de los
objetivos que mantiene el estado constitucional de derechos y justicia, los cuales se
encuentran determinados en el Plan Nacional de Desarrollo13 (2017-2021) el cual
busca garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas las personas14,
aspectos que se viabilizan a través de las políticas establecidas en el mismo
instrumento cuyo principal reto es cumplir las metas propuestas para el año 2021,
es por ello que, el Estado pretende incrementar la vivienda propia para hogares de
extrema pobreza, lograr igualdad salarial entre hombres y mujeres, reducir la tasa
de desempleo, reducir y erradicar la pobreza extrema, el trabajo infantil, el
embarazo adolescente, la desnutrición infantil en todas las edades, incrementar la
tasa de asistencia al bachillerato y a la educación superior, aumentar la calidad y
cobertura de las instituciones de salud, dotar e implementar de equipamientos para
las personas con capacidades especiales, etc.
10 Art.84, Constitución de la República del Ecuador. (2008) 11 Art. 85, ídem. 12 Art. 86, ídem. 13 Art.80, ídem. 14 Eje 1, Objetivo 1 del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021.
59
En este sentido, el Estado a través de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
busca cumplir su rol protector, salvaguardar el bien común y garantizar una vida
digna para todos, con el fin de alcanzar el desarrollo estatal. Además, incentiva a la
ciudadanía a participar en los asuntos de interés público bajo los postulados de la
justicia social, sin embargo, en la estructuración del último plan participaron en el
debate solamente “1215 ciudades lo que representó apenas 3557 ciudadanos” (Plan
Nacional de Desarrollo, 2017, pág.40), consecuentemente, resulta fundamental que
los foros destinados a la participación ciudadana sean implementados en todas las
provincias del país, en virtud de que la realidad social es dinámica.
Concluyendo así, las políticas públicas se constituyen como el pilar sobre el cual se
construyen las bases del Estado constitucional de derechos y justicia cuyo fin es el
alcance del buen vivir16 el cual propone el goce efectivo de los derechos, libertades,
capacidades, potencialidades y oportunidades de los ciudadanos de forma
individual o colectiva, en sí constituye una propuesta de vida para todos.
2.5 El índice de calidad de vida y su relación con el derecho a la ciudad
El acelerado crecimiento demográfico que enfrentan las ciudades ocasiona que
surjan nuevas necesidades es por ello que, “la calidad de vida de la ciudad y de sus
habitantes, se convierte en uno de los objetivos claves dentro de las políticas
públicas y por ende de las acciones estratégicas que emprenda el gobierno local”
(Instituto de la Ciudad, 2016, pág.20). Es por ello que los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales17 a través del Concejo Municipal, formulan y
ejecutan políticas públicas con el propósito de elevar el índice y la calidad de vida
de los ciudadanos que habitan en su circunscripción territorial.
15 Las doce ciudades fueron: Ibarra, Esmeraldas, Tena, Manta, Quito, Ambato, Cuenca, Santo
Domingo de los Tsáchilas, Guayaquil, Loja, Guaranda y Machala. (Plan Nacional de Desarrollo,
2017, pág. 40) 16 Art. 277, Constitución de la República del Ecuador. (2008) 17 Art. 15, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
60
Es así que, el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) a través de la herramienta
estadística denominada “índice de calidad de vida” (2015) y en base a la
información obtenida de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2014, “evaluó
el avance que obtuvo la política local en el logro del bienestar y el incremento de la
calidad de vida de sus ciudadanos” (Instituto de la Ciudad, 2015, párr. 10). Por
consiguiente, los resultados que proporcionó esta herramienta se basaron en los
siguientes ejes y dimensiones: i) Eje 1: Gobierno del territorio, el cual se compuso
de la dimensión: Seguridad, ii) Eje 2: Igualdad de oportunidades y materialización
de derechos, el cual se conformó de las siguientes dimensiones: Seguridad
económica, servicios básicos, salud, suelo y vivienda, educación, movilidad,
inclusión social, ambiente, áreas verdes y espacio público; Finalmente el iii) Eje 3:
Autorrealización, Reconocimiento y pertenencia, compuesto por las dimensiones:
Bienestar subjetivo, cohesión social y tiempo de ocio.
En el mismo contexto, las dimensiones establecidas en líneas precedentes fueron
evaluadas a partir de la escala establecida entre “0 y 100 en la que 0 responde a
bienestar nulo y 100 a bienestar total” (Instituto de la Ciudad, 2015, párr. 11). Es
por ello que a través de la siguiente tabla de contenidos que se presenta a
continuación se establecen los resultados del índice de calidad a través de los
siguientes ítems: i) Categoría principal, la cual establece el número de eje y el tema
en torno al cual se desarrollan la dimensiones y se establecen los resultados, ii)
Dimensión de cada eje, en el cual consta el derecho que será evaluado, iii)
Resultado, corresponde al alcance que obtuvo el derecho por parte del titular del
mismo, el cual se refleja en un resultado numérico y el iv) Promedio total, el cual
se obtuvo mediante la suma de todos los resultados y la división para las 13
dimensiones. Finalmente, se determina el grado de bienestar que obtuvo la
ciudadanía.
61
Cuadro 3: Índice de calidad de vida en la ciudad de Quito
Eje 1: Gobierno del territorio
DIMENSIÓN RESULTADO
Seguridad 90/100
Eje 2: Igualdad de oportunidades y realización de derechos
DIMENSIÓN RESULTADO
Seguridad económica 48/100
Servicios básicos 82/100
Salud 67/100
Suelo y vivienda 91/100
Educación 83/100
Movilidad 48/100
Inclusión social 53/100
Ambiente 66/100
Áreas verdes y espacio público 57/100
Eje 3: Autorrealización, reconocimiento y pertenencia
DIMENSIÓN RESULTADO
Bienestar subjetivo 87/100
Cohesión social 66/100
Tiempo de Ocio 60/100
PROMEDIO TOTAL 69/100
Fuente: Instituto de la Ciudad, 2015
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Sin embargo, los resultados que plasmaron los indicadores del índice de calidad de
vida, correspondientes al período 2014-2015, reflejaron que no existió un bienestar
62
total, por lo tanto, la ciudadanía quiteña no gozó de forma plena el ejercicio del
derecho a la ciudad. De igual forma, el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC) en junio de 2018 emitió el “Reporte de pobreza y desigualdad económica”,
el cual fue realizado en la ciudad de Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala y Ambato,
de aquel estudio se desprende que “Quito registró el mayor índice de pobreza, el
cual paso del 7, 8% al 12,8%, así pues, alcanzó una variación estadística de 5,1%;
además se registra como la ciudad con mayor incidencia de pobreza extrema”
(INEC, 2018, pág. 5). En conclusión, los derechos reconocidos por la Constitución
y por los Tratados Internacionales no se garantizaron, y como consecuencia de ello,
el derecho a la ciudad no alcanzo su ejercicio pleno.
Bajo esta línea, surge la importancia que tienen las políticas públicas locales en el
ejercicio pleno del derecho a la ciudad, puesto que las mismas permiten que la
ciudad se autoconstruya a través de la interacción que se establece entre la
ciudadanía y la autoridad municipal y a su vez permiten la satisfacción de
necesidades económicas, sociales, culturales y ambientales, es por ello que, “la
información sobre la percepción que existe de la calidad de vida se convierte en una
necesidad continua y en un componente clave para el monitoreo y cumplimiento de
metas de bienestar” (Instituto de la Ciudad, 2016, pág.18) que conducen sin duda
alguna al alcance del derecho a la ciudad.
En conclusión, el derecho a la ciudad prioriza las necesidades que adolecen los
grupos vulnerables y la ciudadanía en general, a través de herramientas
metodológicas que permiten emprender acciones, proyectos o planes que son
necesarios y deben implementarse por la institución o autoridad competente, con el
objetivo de garantizar los derechos reconocidos por la Constitución y por los
Tratados Internacionales.
63
TÍTULO III
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1 El Espacio Público
3.1.1 Definición
El desarrollo conceptual de “espacio público” parte de la definición de espacio
como “el entorno físico y dinámico, en el cual se desarrolla la vida social” (Borja,
2018, párr. 4). Ahora bien, Patricia Ramírez (2003) define al espacio público desde
dos dimensiones: (i) Territorial, la cual lo señala como el lugar en común que tienen
las personas para desarrollar sus actividades habituales, (ii) Social, la cual lo
considera como el componente que permite el ejercicio de los derechos y
obligaciones ciudadanas, cuyo fin es alcanzar una vida digna y fortalecer o
reconstruir el tejido social. En conclusión, es el espacio físico que permite el
desarrollo y el ejercicio pleno del status de ciudadano.
Por su parte, Carr, Francis, Rivlin y Stone definen al espacio público como “el lugar
democrático, incluyente y significativo en el cual las personas llevan a cabo sus
actividades diarias, las mismas que permiten la cohesión social”, (Ramírez, 2003,
pág. 37) en fin, es el espacio que tiene como ideal garantizar el amparo de los
derechos y fortalecer el vínculo entre los ciudadanos que lo habitan, para erradicar
cualquier forma de exclusión social.
En el mismo contexto, Jordi Borja desde su concepción urbanista menciona que el
espacio público es:
“La expresión clara de la democracia en su dimensión territorial, en razón
de que se constituye como el espacio de uso colectivo, en el que los
ciudadanos tienen la facultad de intervenir en la toma de decisiones en
relación al mismo y en lo que involucre el ejercicio de sus derechos” (Institut
the Drets Humans de Catalunya, 2011, pág. 137)
64
La noción que manifiesta el doctrinario, se relaciona con la importancia que tiene
la democracia manifestada a través de la descentralización, proceso que facilita la
construcción, el cuidado y el goce equitativo del espacio público por parte del
gobierno local y de los ciudadanos, además permite el desarrollo de la ciudad y el
ejercicio del derecho a la misma, prerrogativa que permite el cumplimiento de
derechos reconocidos por la Constitución y por los Instrumentos Internacionales de
derechos humanos.
Del mismo modo, la Constitución de Montecristi (2008) lo define de forma tácita
como el espacio de deliberación, intercambio cultural, cohesión social y promoción
de la igualdad en la diversidad, ámbitos que se rigen bajo normas, que tienen como
fin su conservación y libre ejercicio. De forma expresa, enmarcó al espacio público
como el derecho que tienen los ciudadanos de acceder, participar y difundir en él,
expresiones de toda índole. (CRE, art, 23). En conclusión, el espacio público
permite que se cumpla el derecho de usarlo y ejercerlo, considerando siempre las
necesidades que presentan los grupos de atención prioritaria.
Finalmente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
(LOOTUGS) lo define como “Los espacios de la ciudad diseñados con fines
recreativos, sociales, culturales, en los que las personas tienen derecho a desarrollar
actividades individuales o colectivas, las cuales buscan fortalecer el diálogo y las
relaciones sociales entre la ciudadanía” (LOOTUGS, art.4, núm. 8). En sí, el ámbito
normativo lo define en base a la concepción de ciudad y al derecho que tienen sus
habitantes a ocuparlo de forma plena.
3.1.2 El espacio público y su relación con el derecho a la ciudad.
El contenido del derecho a la ciudad, reconoce “el disfrute pleno de los espacios
públicos que posee la misma” (CRE, art. 31), es por ello que el espacio público se
configura como la piedra angular para el surgimiento de la prerrogativa
mencionada, en razón de aquello, Henry Lefebvre afirmó que los ciudadanos tienen
65
la obligación cívica de apropiarse del espacio urbano para ponerlo al servicio de la
sociedad y alejarlo de los fines que tiene el neoliberalismo para la ciudad.
Con respecto a la relación que presenta con el espacio público se determina que el
derecho a la ciudad busca planificar, construir o reconfigurar el espacio urbano a
través de las acciones o proyectos que emprenda el gobierno local, considerando
siempre las exigencias o pretensiones que mantiene la ciudadanía, puesto que su
actuación es necesaria y se legitima a través del derecho de participación.
Finalmente, Jordi Borja ratifica el vínculo existente y afirma que “El espacio
público es un componente esencial del derecho a la ciudad, en virtud de que se
constituye como la clave para mejorar la calidad de vida de las personas que habitan
en la urbe” (Institut the Drets Humans de Catalunya, 2011, pág. 12), siempre y cuando
sea un espacio de calidad, caso contrario se convertirá en el factor que restringa el
ejercicio de los derechos amparados por el derecho a la ciudad.
3.2 El Ordenamiento Territorial
3.2.1 Definición
El catedrático universitario, Ángel Massiris define al ordenamiento territorial como
“el proceso técnico, político y administrativo que establece las directrices de la
organización, uso, ocupación y transformación del territorio, en base a las
necesidades sociales, y limitaciones ambientales” (Massiris et al, 2012, pág. 19).
En sí, el ordenamiento territorial se compone de varias etapas18 que involucran la
aplicación de acciones especializadas, organizadas y controladas por diversos
actores políticos con el objetivo de potencializar las funciones y los fines del
territorio.
18 El proceso de formulación del Plan de Desarrollo y Ordenamiento territorial se compone de las
siguientes etapas: i) Elaboración del diagnóstico; ii) Formulación de la propuesta de desarrollo y
ordenamiento territorial; iii) Definición del modelo de gestión. (Secretaria Nacional de Planificación
y Desarrollo, 2014, pág. 16)
66
En el mismo sentido, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi lo señala como “el
proceso que permite la intervención, modificación y planificación a largo plazo de
la organización espacial y la ocupación del suelo, con el fin de garantizar el
bienestar integral de la sociedad y del medio ambiente” (Fracasso & Cabanazo,
2002, pág. 32). La construcción conceptual establecida en líneas precedentes,
señala la incidencia que tiene el ordenamiento territorial en la interacción de los
espacios y en la determinación de los criterios que rigen la ocupación del suelo,
aspectos que conducen a la satisfacción de las necesidades y expectativas
ciudadanas en relación al territorio.
Ahora bien, la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1984), enmarca al
ordenamiento territorial como “la disciplina científica, que construye estrategias
para la organización física del espacio, acciones que se plasman a través de políticas
económicas, sociales, culturales y ambientales (Hernández, 2010, párr. 12). En este
contexto, el ordenamiento jurídico español, le otorga la categoría de disciplina
científica ya que organiza el espacio físico basado en un objeto de estudio y en
acciones cuyo fundamento científico incluye métodos de estudio relacionados con
el objetivo del ordenamiento territorial.
Siguiendo la lógica planteada, la Constitución de Montecristi (2008) determina la
importancia que tiene la planificación y el régimen de desarrollo en el ordenamiento
territorial. En cuanto al primer aspecto, la norma suprema establece como medio de
garantía del ordenamiento territorial a la planificación, la cual será obligatoria en
todos los gobiernos autónomos descentralizados (CRE, art. 241), y permitirá que
los objetivos planteados se alcancen a través de las políticas territoriales que
adopten los gobiernos autónomos descentralizados.
El segundo aspecto establece al ordenamiento territorial como una de las metas del
régimen de desarrollo19, el cual busca subsanar inequidades territoriales a través de
la adecuada planificación, la cual integra y articula las actividades sociales,
culturales, administrativas, económicas y de gestión, que buscan consolidar al
19 Art. 275, Constitución de la República del Ecuador (2008)
67
Estado. (CRE, art. 276). En conclusión, la Carta Magna no define su significado,
pero lo enuncia en el apartado de la Organización Territorial del Estado y en el del
Régimen de Desarrollo.
Por su parte, la LOOTUGS concibe al ordenamiento territorial como el proceso que
se expresa a través de un plan, el cual estructura las actividades y recursos que posee
el territorio, además coadyuva a la formulación y aplicación de las políticas
públicas, con el fin de alcanzar el desarrollo territorial y social del país, además de
garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales.
En conclusión, el ordenamiento territorial es el proceso que se define a través de
lineamientos que viabilizan la estructuración armónica y equilibrada de los
componentes del espacio territorial, lo que incluye el desarrollo de diversas
actividades y el usufructo de los recursos bajo los principios de sustentabilidad,
equidad, democracia y justicia social.
3.3 Objeto
Según el doctrinario Raúl Sánchez, el ordenamiento territorial tiene como propósito
“vincular la planificación socioeconómica con la planificación física, para alcanzar
un desarrollo económico y territorial” (Sánchez, 2001, pág. 12). Bajo esta
concepción el objetivo se desprende de la incidencia que tienen las actividades del
ser humano en el espacio físico, y la necesidad que existe en regularlas para
optimizar la utilización del territorio, bajo el postulado del desarrollo sustentable.
Siguiendo la lógica planteada, La Carta Europea de Ordenación del Territorio
(1983) señala cuatro objetivos del ordenamiento territorial: i) El desarrollo social y
económico del territorio, busca incentivar el progreso de las circunscripciones
territoriales que enfrentan dificultades y denotan rezago, ii) Elevar el índice de
calidad de vida, a través de la prestación de servicios que permiten alcanzar un
bienestar pleno, iii) El goce sustentable de los recursos naturales, viabiliza la
satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes, sin afectar los ciclos
de regeneración del medio ambiente para solventar los requerimientos de las
68
generaciones futuras, iv) El uso razonable del territorio, incide en la reducción de
la huella ecológica producto de las actividades que desarrolla el ser humano.
Por último, la normativa ecuatoriana determina que el ordenamiento territorial se
proyecta como el proceso que busca que los recursos del territorio sean
aprovechados de forma proporcional y sostenible, que se preserve el patrimonio
natural y cultural del territorio y se normen las actividades desempeñadas por los
ciudadanos para lograr el desarrollo urbano y rural. (LOOTUGS, art 10).
Finalmente, es importante mencionar que, el desarrollo y la adecuada planificación
del territorio se constituyen como el medio idóneo para el ejercicio de los derechos
reconocidos por la Constitución.
3.4 Instrumentos para el Ordenamiento Territorial Local
Los instrumentos para el Ordenamiento Territorial se expresan a través de “normas,
planes o estrategias que condicionan o direccionan la planificación o
transformación territorial” (Precht, Reyes & Salamanca, 2016, pág. 23). Bajo esta
concepción, los instrumentos se caracterizan por ser de cumplimiento obligatorio,
por generar obligaciones y reconocer derechos para la administración pública y la
ciudadanía, además de integrar sanciones que se aplicarán como consecuencia de
su transgresión.
Bajo la misma lógica, los instrumentos para el ordenamiento territorial están
clasificados en función de la escala territorial y pueden ser i) Supranacionales, cuya
función es fortalecer la unión de los países de la región por medio de planes
fronterizos, binacionales o regionales, los planes i) Nacionales, orientan la
planificación del ordenamiento físico del territorio, sus componentes y actividades
a través de la Estrategia Territorial Nacional, planes especiales de carácter
estratégico y planes sectoriales emitidos por la Función Ejecutiva, finalmente los
planes iii) Locales, constituyen los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
y los planes complementario elaborados y aprobados por los diferentes niveles de
gobierno, lo que incluye el Plan del régimen especial de Galápagos. (LOOTUGS,
art. 12)
69
Ahora bien, resulta importante detallar los instrumentos que viabilizan la
ordenación del territorio a nivel local en virtud de que permiten mejorar la calidad
de vida de los habitantes debido a la articulación que existe con los planes de
desarrollo. Bajo este contexto, el ordenamiento jurídico ecuatoriano por medio de
la LOOTUGS reconoce tres tipos de instrumentos para el ordenamiento territorial
local y son detallados a continuación:
3.4.1 Plan de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT)
La doctrina define al PDOT como “la herramienta técnica que permite planificar y
gestionar el desarrollo y la ordenación del territorio a través del diagnóstico, la
elaboración de la propuesta y el modelo de gestión” (Peñaherrera, 2016, pág. 170).
Es decir, se establece como el mecanismo que facilita que la sociedad alcance un
desarrollo integral, en base a la función que cumplen los componentes20 del
territorio, en virtud de ello, su estructuración es fundamental puesto que determina
los problemas y los potenciales del mismo, y los vincula de forma prioritaria en un
plan que se ejecutará a través de diversos mecanismos a fin de cumplir los objetivos
establecidos en la fase de la propuesta.
En cuanto al aspecto normativo, la LOOTUGS no desarrolla conceptualmente lo
que significa “Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT)”, pero
menciona que la planificación del ordenamiento territorial, el plan de uso y gestión
del suelo y los planes complementarios elaborados por los gobiernos autónomos
descentralizados constaran obligatoriamente en el PDOT.
Sin embargo, la Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas (LOPFP)
precisa que es el plan que contiene los lineamientos para la aplicación de los
instrumentos que coadyuvan la gestión de los GADs, en relación a las decisiones
que incidan en el progreso de la circunscripción territorial, considerando la
compatibilidad entre las actividades que generan desarrollo y los componentes del
20 El territorio se compone de aspectos físicos, naturales, sociales, culturales, de asentamientos
humanos, económicos, de movilidad, de energía y conectividad; y político institucional
(Peñaherrera, 2016, pág. 171)
70
territorio, lo que incluye los asentamientos humanos, las actividades económicas,
el aprovechamiento y la preservación de recursos naturales. (LOPFP, art.43)
En el mismo sentido, la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES) define al PDOT como:
“El instrumento que determina la planificación de los GADS en el ámbito
territorial provincial, cantonal y parroquial en el ejercicio de sus
competencias exclusivas y concurrentes, además establece las líneas
estratégicas de desarrollo a nivel local, considerando la base del
ordenamiento territorial” (SENPLADES, 2016)
Concluyendo así, el PDOT es la herramienta que permite que la planificación del
territorio, facilite el desarrollo social, político, económico y cultural, en razón de
ello, las políticas públicas de desarrollo deben ser compatibles con los lineamientos
a largo plazo de ordenación territorial, con el fin de alcanzar la consecución del
buen vivir.
3.4.2 Plan de uso y gestión del suelo (PUGS)
El PUGS es la herramienta que a nivel de gobierno municipal es denominado de
diversas formas: (i) Plan regulador, (ii) Plan director, o (iii) Plan de uso y ocupación
del suelo (PUOS) (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, 2018) sin embargo,
es definido de igual forma ya que se trata del mismo instrumento.
En este sentido, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, (2018) en su obra
titulada “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo:
Conceptos básicos” determina que:
El PUGS es el instrumento que establece normas urbanísticas y actuaciones
que tienen como finalidad la conservación y recuperación de espacios y
equipamientos públicos, el cuidado del patrimonio colectivo, la interacción
de los tipos de suelos, la implementación de servicios y la generación de
71
vivienda de interés social, para garantizar el ejercicio pleno del derecho a la
ciudad y el cumplimiento de la función social y ambiental de la propiedad.
(p. 37)
En sí, el PUGS es la herramienta que permite a los GADS municipales normar las
acciones de los ciudadanos en base a la clasificación del suelo (urbano o rural)
considerando los componentes que satisfacen las necesidades de los habitantes, con
los relacionados a la capacidad de construcción que tiene el suelo, las formas de
ocupación del mismo, y las obligaciones y derechos de los propietarios sobre sus
terrenos o construcciones, actuaciones que deben respetar el principio de
sustentabilidad. Finalmente, el PUGS debe guardar concordancia con el contenido
del PDOT.
En cuanto a su estructuración, se consideran seis elementos que proporcionan
información básica y son: i) Catastro urbano y rural, cuyo registro contiene la
descripción física, la situación jurídica y el avalúo de todos los inmuebles ubicados
en la zona urbana o rural, aspectos que facilitan la planeación del espacio físico, ii)
Densidad poblacional, iii) Equipamientos, constituyen los espacios o edificaciones
que permiten el acceso a servicios de salud, educación, entretenimiento, transporte,
seguridad y administración pública (LOOTUGS, art. 4, núm. 7), iv) Redes de
infraestructura, garantizan una vida digna a los habitantes a tráves de la prestación
de servicios básicos (agua potable, alcantarillado, luz eléctrica, espacios verdes, red
vial), (v) Sistema de movilidad, tiene como objetivo integrar los medios de
transporte a la red vial cantonal e incentivar el uso de transportes amigables con el
medio ambiente, y el (vi) Límite urbano, es la demarcación física o imaginaria que
separa la zona urbana de la rural.
Ahora bien, es importante recalcar que la administración actual (2014-2019)
establece las directrices del ordenamiento territorial a través del actual Plan de Uso
y Ocupación del Suelo (PUOS), el cual se encuentra vigente hasta que el periodo
culmine, sin embargo, el PUOS cumple con las exigencias que establece la
72
LOOTUGS para el PUGS, el cual será estructurado por las autoridades del periodo
venidero (2019-2023)
En consecuencia, constituirá un desafío para los GADs municipales estructurar
correctamente el contenido del PUGS, considerando el uso y ocupación del suelo,
informe de regulación metropolitana (IRM), lote mínimo, coeficiente de ocupación,
etc., ámbitos que se proyectan a largo plazo, para alcanzar los objetivos de
desarrollo en armonía con la ordenación del territorio.
3.4.3 Planes urbanísticos complementarios
El ordenamiento jurídico ecuatoriano los define desde el ámbito del Planeamiento,
y menciona que “son aquellos dirigidos a detallar, completar y desarrollar de forma
específica las determinaciones del Plan de uso y gestión del suelo” (LOOTUGS,
art. 31). En efecto, son los planes que se estructuran para complementar la
normativa urbanística del PDOT y del PUGS, cuando así se lo requiera. Es
importante recalcar que, los planes urbanísticos complementarios surgen en razón
de la complejidad del ordenamiento territorial y siempre estarán subordinados al
PDOT, debido a la jerarquía normativa.
En el mismo sentido, la LOOTUGS determina los planes que adquieren la categoría
de complementario y los denomina: (i) Parciales, cuyo objetivo es normar y
administrar las zonas urbanas o rurales que tengan proyectos de expansión o de
aprovechamiento del suelo a través de los tratamientos urbanísticos21 establecidos
en la ley; y (ii) Maestros sectoriales, los cuales planifican, desarrollan y/o ejecutan
proyectos o programas destinados a la satisfacción de las necesidades básicas de los
habitantes del territorio cantonal o distrital. Finalmente, la ley otorga a los GADs la
facultad de elaborar los planes urbanísticos que se ajusten a las necesidades de su
circunscripción territorial.
21 Art. 4, núm. 15 y 16, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo.
73
3.5 La incidencia del derecho a la ciudad en el Plan de desarrollo y
ordenamiento territorial del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ)
El Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), a partir del reconocimiento del derecho
a la ciudad y de la estructuración de la Nueva Agenda Urbana (Hábitat III), elaboró
el Plan de desarrollo y ordenamiento territorial con postulados que responden a la
construcción de ciudades equitativas, económicamente sustentables, y sobre todo
que respondan a las necesidades sociales de las personas que la habitan,
considerando los grupos de atención prioritaria.
Ahora bien, la Constitución (2008) establece como competencia exclusiva de los
GADs municipales la estructuración de instrumentos que permitan “la planificación
del desarrollo cantonal en concordancia con el ordenamiento territorial,
lineamientos que deben articularse a la planificación nacional, regional, provincial
y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural”
(CRE, art.264). En complemento con lo expuesto, deben formular e implementar
políticas públicas desde la perspectiva ciudadana, encaminadas a cumplir con los
ejes estratégicos de desarrollo y ajustadas a la capacidad del territorio.
En el mismo sentido, se garantiza el derecho a la ciudad cuando la norma determina
que los GADs municipales a través de proyectos o acciones tienen como objetivo
regular el crecimiento urbano, controlar y preservar la fauna urbana y los recursos
hídricos, reestructurar e implementar áreas verdes y equipamientos de servicios,
promover una cultura de reciclaje y el uso de medios alternativos de transporte, en
conclusión, son propósitos que se plasman a través del Plan de desarrollo y
ordenamiento territorial, herramienta que permite establecer los lineamientos que
viabilizan su alcance y garantizan el goce de una vida digna, además de construir
una ciudad al servicio de todos.
74
Además, el COOTAD y la LOOTUGS en concordancia con la Constitución
establecen como competencia exclusiva22 de los GADs municipales la
estructuración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, instrumentos
que deben ser elaborados considerando la información generada a través de los
procesos participativos, y serán aprobados por el Concejo Municipal en virtud de
que constituye el órgano legislativo y está facultado para hacerlo.
Por su parte, el derecho a la ciudad incide relevantemente en la elaboración y
ejecución del PDOT del DMQ, ya que determina las directrices que deben adoptar
las secretarías23 del municipio, para garantizar el ejercicio pleno de los derechos
económicos, sociales y culturales, bajo la concepción de cuidado y preservación del
medio ambiente, adoptando acciones y/o proyectos que viabilicen su ejercicio
pleno. En efecto, la noción que guía la construcción del PDOT, se vincula
directamente con el derecho a la ciudad ya que, se establecen políticas que
pretenden mejorar la calidad de vida de sus habitantes, ofrecer oportunidades que
incidan en el desarrollo económico, y que fortalezcan el tejido social a través de las
relaciones sociales que mantienen sus habitantes, para recuperar la esencia de la
ciudad.
En cuanto a su estructura, el PDOT estableció tres tipos de componentes: i)
Desarrollo, el cual busca disminuir y eliminar las brechas de desigualdad
económica, social, territorial y ambiental entre zonas privilegiadas y aquellas que
se encuentran relegadas, en razón de la transgresión del derecho a la ciudad, ii)
Movilidad, constituye un factor importante ya que es el medio que permite acceder
a servicios y garantizar diversos derechos, puesto que es necesario movilizarse para
acceder al lugar de trabajo, a centros de salud, instituciones educativas, etc., con
ello se busca que la ciudad se adapte a las necesidades ciudadanas, iii)
Ordenamiento Territorial, es uno de los contenidos que busca adaptar las políticas
22 Son aquellas que pertenecen a un solo nivel de gobierno, por ende, ningún otro gobierno autónomo
descentralizado puede intervenir en la competencia exclusiva. 23 Las secretarias que conforman la administración municipal del DMQ son: i) Territorio, Hábitat y
Vivienda, ii) Seguridad y Gobernabilidad, iii) Salud, iv) Planificación, v) Movilidad, vi) Inclusión
social, vii) Educación, viii) Desarrollo Productivo y Competitividad, y ix) Cultura.
75
públicas de desarrollo a las condiciones geográficas que tiene el territorio,
adoptando acciones participativas y sostenibles.
En efecto, el derecho a la ciudad incide en la construcción e implementación del
PDOT y de las herramientas que lo conforman en virtud de que, permite que las
personas que habitan o transitan temporalmente por la ciudad, gocen de una vida
digna, participen e intervengan en las decisiones que adopten las autoridades, eviten
la privatización de espacios públicos, y sobre todo reconfiguren o construyan una
ciudad inteligente, sostenible y competitiva.
76
CAPÍTULO IV
DISCUSIÓN
4.1 Entrevista de Expertos
Entrevistados:
1. Dr. Julio Echeverría, Politólogo – Director del Instituto de la Ciudad.
2. Abg. Diego Hidalgo, Director Metropolitano de Participación Ciudadana
3. Abg. Diego Cevallos, Secretario del Concejo Metropolitano
CUESTIONARIO Y RESPUESTAS
1. La Constitución de la República del Ecuador (2008), reconoce y garantiza
el derecho a la ciudad a través de la garantía constitucional de “Políticas
públicas, servicios públicos y participación ciudadana”, según usted ¿Cómo
incide la falta de participación ciudadana en la formulación de políticas
públicas que garanticen el ejercicio pleno del derecho a la cuidad?
Dr. Julio Echeverría
Si no existe una interiorización de lo que significa vivir en la ciudad, difícilmente
se producirá la participación activa de la ciudadanía, en el sentido de defender el
espacio en donde ejercen sus derechos, en proteger a la ciudad como el lugar que
acoge a muchas personas, si ese concepto no es asimilado por parte de los
ciudadanos, su participación será débil o casi inexistente, por ende, las políticas
públicas no tendrán el contenido participativo y no se ajustarán a las necesidades
sociales. Además, es importante que la administración municipal genere y dote de
información a la ciudadanía en torno a las condiciones de vida en la cual se
encuentran y como ellos pueden contribuir a mejorar estas condiciones en conjunto
con la administración municipal o con el gobierno de la ciudad.
77
En conclusión, la participación ciudadana es trascendental en el cumplimiento del
derecho a la ciudad, siempre y cuando se logre vincularla con el significado de ser
ciudadano, en sí cuando su incidencia permita el goce efectivo de los derechos
reconocidos por la Constitución y por los diferentes Tratados Internacionales, es
por ello que, cuando no existe participación de quienes habitan en la ciudad, la
misma se reduce a un espacio que aglomera individuos que se recluyen en su propia
individualidad y al salir al espacio público lo hacen en condiciones de
enfrentamiento o conflicto, lo que genera la afectación de los derechos de los
demás.
Abg. Diego Hidalgo
La participación ciudadana, es considerada como un derecho transversal a nivel
municipal, resulta fundamental implementarlo desde diversas áreas, ya que todo
proyecto debe tener su componente participativo sobre todo porque la ciudadanía
es la que conoce sus necesidades reales y la que te ofrece un mejor enfoque al
momento de generar una política pública la cual se refleja en una obra pública o en
un proyecto social. Consecuentemente, la incidencia de la participación en la
construcción de las políticas locales es directa, ya que, sin la intervención de la
población, se generarán políticas públicas que respondan a la voluntad de la
administración, lo que deriva en la transgresión de los derechos reconocidos
constitucionalmente.
Abg. Diego Cevallos
La ausencia de participación ciudadana incide directamente en la consecución del
derecho en la ciudad consagrado en la Constitución (2008), porque en definitiva lo
que éste implica es la gestión democrática de la ciudad, sus espacios, recursos y
demás. Por lo tanto, el derecho a la ciudad no solo es entendido a través de la
normativa constitucional, a su vez implica a la ciudad como el espacio en donde se
ejercen tus derechos consagrados a nivel constitucional y en los diversos Tratados
Internacionales, en razón de ello, si no tienes una ciudad en la que se garantiza el
ejercicio de los derechos, en definitiva, no gozas del derecho a la ciudad. Un claro
78
ejemplo de ello, se plasma en la relación que existe entre todos los derechos, es por
ello que, si tú no tienes una ciudad en la que no se garantice el acceso al espacio
público, no ejerces tu derecho a la libertad de expresión y no puedes expresar tus
ideas sobre determinados actos o acontecimientos.
En definitiva, la ausencia de participación ciudadana incide directamente en la
ejecución de las políticas públicas que se emite como Distrito Metropolitano,
porqué si no existe participación en los procesos de definición se emitirían políticas
de manera unidireccional y eso un Estado constitucional, de derechos y de justicia
social no cabe. Es por ello que se tiene como fin, gestionar una gobernanza
horizontal en la cual se invite e incentive a los diversos sectores de la sociedad civil
a construir de manera conjunta las diversas políticas públicas
2. El Distrito Metropolitano de Quito garantiza el derecho de participación
ciudadana a través de la Ordenanza Metropolitana Nro. 102, sancionada el
3 de marzo de 2016, según su criterio ¿Qué factores que inciden en la falta
de participación ciudadana en el DMQ?
Dr. Julio Echeverría
La vida de la ciudad se encuentra determinada por las condiciones políticas y Quito
al ser la capital del Ecuador se configura como un eje de resonancia de lo que
acontece en base a la política nacional, especialmente la capital es una dimensión
en donde los problemas nacionales aparecen con fuerza, es por ello que el caso de
la ciudad de Quito y del resto del país se encuentran atravesando una significativa
crisis política, en donde existe debilitamiento de los procesos de participación
ciudadana. En virtud de ello, los mecanismos organizativos y de participación
ciudadana soportaron un ataque permanente por parte del gobierno central durante
diez años, y eso evidentemente afectó el ejercicio del derecho de participación en
el Distrito Metropolitano y en todo el Ecuador.
79
Por esa razón, existe un debilitamiento de la participación ciudadana, se acentúa la
falta de interés por participar en la política, a ello se suma la crisis de los partidos
políticos, los fenómenos de corrupción y la ineficiencia de los mecanismos de
control y fiscalización. Además, los mecanismos de control ciudadano, amparados
en una “supuesta participación” a través del Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, encubrieron diversos actos de corrupción, en razón de aquello, se
deslegitimo el derecho de participación, y evidentemente ocasiono un impacto en
el gobierno local. Finalmente, nos encontramos frente a una situación de débil
participación ciudadana y se anhela que se recupere a través de la transparencia y
del esclarecimiento de los fenómenos de corrupción que se han dado en el pasado
a nombre de la participación ciudadana.
Abg. Diego Hidalgo
La Secretaría de Participación Ciudadana del periodo 2014-2019, enfrentó una
dificultad, y fue adaptarse a los lineamientos establecidos por la Ordenanza
Municipal 187, sancionada el 6 de julio de 2006, la cual no iba en concordancia con
la normativa que se encuentra en vigencia, específicamente con la Constitución de
Montecristi (2008), la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (2010), y el
COOTAD (2010). En razón de ello, el órgano legislativo del gobierno local de la
ciudad de Quito estructuró la Ordenanza Nro. 102, sancionada el 3 de marzo de
2016, ocho años después de la vigencia de la Constitución (2008), y 6 años después
de la vigencia del COOTAD y de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, es
razón de ello existió dificultad al momento de ejercer el derecho de participación
ciudadana en el DMQ. Además, es importante tener en consideración que los
procesos de participación ciudadana se implementan de forma correcta en un
tiempo aproximado de diez a quince años.
Siguiendo la lógica planteada, otro factor que afecta la participación de los
ciudadanos es la existencia de pocos mecanismos de participación con carácter
vinculante, ya que solo benefician de forma directa el acceso a la silla vacía y la
determinación de la obra en los presupuestos participativos. Sin embargo, el
proceso de construcción de un sistema participativo depende de la cultura
80
ciudadana, y lamentablemente es un aspecto que debe configurarse. Considero que
la solución a este problema está en incentivar a participar desde las escuelas,
colegios, universidades, en si desde la academia.
En conclusión, para que el derecho de participación sea garantizado se necesitan
dos requisitos: i) Apertura institucional y ii) Voluntad de la ciudadanía. Es así que,
el municipio de Quito brinda la apertura institucional, pero es necesario que exista
la voluntad y el interés de la ciudadanía en formar parte de los procesos de
aprendizaje y de participación, ya que si no existe el segundo componente, el cual
se proyecta como el más importante nunca existirá una participación ciudadana real.
Actualmente, la municipalidad se encuentra fortaleciendo la voluntad de los
ciudadanos, pero como te mencione en líneas anteriores es un proceso en el cual se
sigue trabajando.
Abg. Diego Cevallos
La participación ciudadana se ve afectada por varias causas, por una parte, la falta
de conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana, es por ello que
como institución se busca reforzar la política de comunicación entre la ciudadanía
y la municipalidad, para que se llegue a conocer efectivamente, que es lo que se
está haciendo como institución. Además, es importante promocionar los
mecanismos vinculantes, a través de los cuales las organizaciones sociales o los
ciudadanos individualmente tengan la facultad de incidir directamente en la
definición de las políticas públicas.
Por ejemplo, en el mecanismo denominado “la silla vacía” se destina un
presupuesto significativo para su difusión, con el fin de que los ciudadanos ejerzan
su derecho de participación, incentivando a los sectores de la sociedad que
históricamente han sido relegados y excluidos de los procesos participativos. En el
caso de la silla vacía es interesante las solicitudes de acceso para hacer uso de este
mecanismo, generalmente se lo emplea en la regularización de asentamientos
humanos, recalcando el hecho de que estas personas nunca han gozado del ejercicio
pleno del derecho a la ciudad, porque ni siquiera cuentan con el reconocimiento
81
legal de su derecho a la propiedad, a una vivienda digna, al acceso a servicios
básicos.
El segundo factor, se centra en una fuente de desaliento de la sociedad civil respecto
de los mecanismos participativos porque las famosas socializaciones que se han
dado durante los últimos diez años, a partir de la expedición de la Constitución de
Montecristi (2008), vulneraron el derecho de participación ya que cuando la
autoridad informa a la ciudadanía acerca del plan o proyecto que implementará, no
existe intervención ciudadana puesto que sin retroalimentación estos procesos,
constituyen espacios irrelevantes que no adquiere valor social, mucho menos
jurídico.
3. En el mismo contexto, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEN) en el año 2018 a través de sus indicadores señaló a Quito como la
ciudad que registró mayor índice de pobreza y pobreza extrema, según su
criterio ¿Qué causas influyeron en la problemática mencionada? Y a su vez
considera ¿Qué el derecho a la ciudad se garantiza en el Distrito
Metropolitano?
Dr. Julio Echeverría
La política de la economía de la ciudad está sobre determinada a la política
económica nacional, en ese sentido la crisis por la cual está atravesando el país se
expresa en los altos índices de desempleo y subempleo. Esto a su vez se debe porque
las políticas económicas impulsadas desde el gobierno central le han conducido al
país a una situación de recesión económica debido a la falta de inversión y al
excesivo gasto público. Este fenómeno tiene impacto en la generación de empleo y
por lo tanto incide en la calidad de vida de sus habitantes. En este sentido, el
“Instituto de la Ciudad” ha contribuido a la generación de indicadores en donde se
presta información que genera instancias institucionales de participación que
permitan sus habitantes intervengan en la toma de decisiones
82
Además, se debe tener en cuenta que Quito al ser la capital genera atracción de
migrantes ya que las personas ven a la capital como la fuente de empleo, pero las
condiciones económicas nacionales y locales no permiten que se configure la
demanda y oferta de empleo. En sí, se determina que las condiciones en las que se
encuentran los migrantes no permiten que gocen efectivamente de su derecho a la
ciudad, y de cierta forma afectan al ejercicio de los derechos de las demás personas,
frente a esta situación la ciudad busca implementar mecanismos que desarrollen
políticas que configuren el fin del derecho a la ciudad. Finalmente, es importante
mencionar que, la esencia de la ciudad es acoger a personas que provienen de
distintas partes, las cuales poseen diferentes costumbres y culturas, es por ello que,
se debe garantizar el derecho a la ciudad y por ende inculcar la importancia que
tiene el sentido de vivir en la ciudad.
Abg. Diego Hidalgo
Los indicadores que señala el INEN, han puesto en alerta a la administración
municipal como consecuencia de la crisis económica que enfrenta el país y que
afecta a todos los niveles de gobierno, en razón en razón de ello, el DMQ busca
desarrollar e implementar políticas locales que garanticen el ejercicio de los
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, ya que si se alcanza su
garantía los ciudadanos que habitan Quito, gozarán de su derecho a la ciudad. Desde
la parte normativa se está avanzando, las políticas públicas municipales garantizan
una equidad de acceso hacia los servicios que la ciudad puede ofrecer con el fin de
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. En fin, todos los habitantes de una
ciudad tienen derecho a gozar de los servicios públicos y de esa forma garantizar
sus derechos fundamentales como el derecho a la salud, a la educación, a la
seguridad social, entonces en ese sentido el municipio de Quito en esta última
gestión, busca garantizar el derecho a la ciudad a través de la participación,
específicamente desde dos enfoques: i) Mejorar los canales de transparencia y de
información para que la ciudadanía se encuentre informada acerca de las
condiciones en las cuales vive y de las posibilidades que tendría de intervenir para
mejorarlas, ii) Implementación del gobierno abierto, en las que se presenta
83
información sobre las distintas variables e indicadores que señalan las condiciones
efectivas en las que en las que la ciudad se reproduce.
Abg. Diego Cevallos
En realidad, lo que se debería analizar son de los diversos factores que incidieron
en esto evidentemente hay una crisis económica a nivel nacional. Según el INEN
Quito es la ciudad que tenían proyecciones para ser la ciudad más poblada del
Ecuador para el año 2020, sin embargo, para el año 2018 ya se registró como la
ciudad más poblada del Ecuador (Fuente El Comercio), esto como consecuencia
del diverso tejido de actividades económicas que tiene la ciudad, la cual presenta
oportunidades para emprender, para encontrar un empleo estable en relación a otras
ciudades del país. Además, incide el fenómeno migratorio de la comunidad de
venezolanos.
Es importante recalcar que, no todas las personas que llegan a Quito por la situación
migratoria, accederán a una plaza de trabajo estable entonces eso ayuda que se
dispare el indicador en la que se determina a Quito como la ciudad que registra
mayor índice de pobreza, en realidad no existe la certeza de si se han hecho los
suficientes esfuerzos como ciudad para promover el desarrollo económico no me
atrevería a decir eso, pero efectivamente nos encontramos frente a una serie de
factores que ponen a la administración municipal en la necesidad de impulsar el
desarrollo económico del Distrito a través de los entes competentes, es fundamental
generar incentivos que mejoren la situación de empleo de los quiteños.
Consecuentemente, las fuentes de empleo estable son importantes ya que, si gozas
de un puesto de trabajo, no cuentas con los ingresos necesarios y los demás derechos
serán difícilmente garantizados. Bueno, personalmente considero que estamos en
una etapa en la cual podemos transitar efectivamente a la garantía de ese derecho,
pero hay que trabajar de manera más fuerte sobre todo en transparentar la gestión
de las dependencias que conforman el municipio de Quito, para que los ciudadanos
pueden efectivamente ser partícipes en la toma de decisiones de los diversos
aspectos que los podría afectar.
84
4.2 Análisis e interpretación de datos en función del enfoque conceptual
4.2.1 Entrevistas
Pregunta nro. 1
Tabla 2: Pregunta Nro. 1
RESPUESTA CANTIDAD PORCENTAJE
La ausencia de
participación ciudadana
genera políticas públicas
unidireccionales
3 100%
TOTAL 3 100%
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Gráfico 2: Pregunta Nro. 1
Fuente: Entrevistas realizadas
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
100%
¿Cómo incide la falta de participación ciudadana en la
formulación de políticas públicas que garanticen el
ejercicio pleno derecho a la ciudad?
Incidencia directa (P.PUnidireccionales)
85
Análisis e interpretación:
En cuanto a la primera pregunta, los 3 profesionales expertos en el tema coinciden
en que la participación ciudadana es el componente que garantiza el cumplimiento
del derecho a la ciudad es por ello que su ausencia o ineficiente participación en los
asuntos que se relacionen con la garantía de sus derechos, impiden que el derecho
a la ciudad se cumpla en virtud de que, los planes o acciones implementados por el
gobierno local no se ajustarán a las necesidades de la sociedad y eso afectará en la
calidad de vida de los mismos. Sin embargo, desde el punto de vista de la política,
se afirma que nacerá la voluntad de participar activamente cuando se interiorice la
importancia que tiene vivir en la ciudad.
Para la investigación resultó importante recalcar la importancia de la participación
ciudadana, puesto que se constituye como el mecanismo que garantiza el
cumplimiento del derecho a la ciudad, considerando que la misma se configura
como la base sobre la cual se ejercen todos los derechos reconocidos en la
Constitución y en los diferentes Tratados Internacionales.
Pregunta Nro. 2
Tabla 3: Pregunta Nro. 2
RESPUESTA CANTIDAD PORCENTAJE
Falta de voluntad 3 de 3 33,3 %
Fenómenos de
corrupción
2 de 3 22,2%
Crisis de los partidos
políticos
1 de 3 11,1%
Ineficientes mecanismos
de control y fiscalización
1 de 3 11,1 %
Desconocimiento de los
mecanismos de
participación
1 de 3 11,1 %
Tiempo de consolidación
del proceso participativo
1 de 3 11,2 %
TOTAL 100%
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
86
Gráfico 3: Pregunta Nro. 2
Fuente: Entrevistas realizadas
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Análisis e interpretación:
En relación a la segunda pregunta, los tres entrevistados coinciden en que existe
desinterés por parte de la ciudadanía en participar en los asuntos de interés público,
y esto en gran parte se debe a factores políticos, como los múltiples casos de
corrupción que ocasionaron desconfianza en la ciudadanía, además los mecanismos
de control no asumieron su rol al momento de vigilar y fiscalizar actos que
menoscaban los derechos y a esto se suman las llamadas socializaciones las cuales
se disfrazaron en falsos procesos de participación, que no consideraban el
componente participativo al momento de planificar, desarrollar y ejecutar una
acción o proyecto. Finalmente, es importante recalcar que son procesos que se
implementan en un tiempo considerable siempre y cuando exista apertura
institucional y voluntad ciudadana que generen valor público.
34%
22%11%
11%
11%
11%
¿Qué factores inciden en la falta de participación
ciudadana en el DMQ?
Falta de voluntad
Fenómenos de corrupción
Crisis de los partidos políticos
Ineficientes mecanismos decontrol y fiscalización
Desconocimiento de losmecanismos de participación
Tiempo de consolidación
87
Pregunta Nro. 3
Tabla 4: Pregunta Nro. 3 (Parte 1)
RESPUESTA CANTIDAD PORCENTAJE
La política económica
local esta sobre
determinada por la
economía nacional y el
fenómeno migratorio
3 de 3
100%
TOTAL 100%
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Gráfico 4: Pregunta Nro. 3 (Parte 1)
Fuente: Entrevistas realizadas
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
100%
¿Qué causas influyeron en los indicadores que señalan a Quito
como la ciudad que registra mayor índice de pobreza?
La política económica nacionalincide en la economía local-Fenómeno migratorio
88
Tabla 5: Pregunta Nro. 3 (Parte 2)
RESPUESTA CANTIDAD PORCENTAJE
La situación actual
dificulta su
cumplimiento (Crisis
económica más crisis
migratoria)
2 66,6%
Etapa de transición hacia
su garantía
1 33,34%
TOTAL 100%
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Gráfico 5: Pregunta Nro. 3 (Parte 2)
Fuente: Entrevistas realizadas
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Análisis e interpretación:
En base a la tercera pregunta, dos entrevistados afirman que la crisis económica
empeora a causa de la gran afluencia de migrantes venezolanos que buscan mejorar
su calidad de vida en la ciudad, provocando una sobrecarga de problemas que debe
enfrentar la administración municipal y para lo cual no se encuentra preparada, en
razón de aquello garantizar el derecho a la ciudad a la población en situación de
67%
33%
Considera ¿Qué el derecho a la ciudad se garantiza en
el DMQ?
La situación actual dificulta sucumplimiento
Etapa de transición hacia sugarantía
89
movilidad se torna complejo, a lo que se suma los problemas de los habitantes
quiteños que solicitan la regularización de asentamientos humanos, en los cuales
por su condición tampoco ejercen su derecho a la ciudad. A su vez, uno de ellos
considera que la municipalidad ha empleado todos los mecanismos y acciones para
garantizar este derecho, pero los resultados se verán a mediano y largo plazo, ya
que se está atravesando hacia la etapa en donde se alcance su consolidación plena.
4.2.2 Análisis e interpretación de los registros de acceso al mecanismo de la
silla vacía.
Diagnóstico situacional de la participación ciudadana a través de las
acreditaciones de accesos a la silla vacía.
La Constitución de Montecristi (2008) transversaliza la participación ciudadana en
todos los ejes y campos de acción, en relación a ello la administración municipal
debe seguir lineamientos concordantes, sin embargo, este aspecto no se plasmó de
manera inmediata en la normativa del gobierno local (DMQ), lo cual dificultó el
ejercicio del derecho de participación, pese a la existencia de un Organismo de
Participación, de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (2010) y del
COOTAD (2010).
Consecuentemente, el 3 de marzo de 2016 se sancionó la Ordenanza Metropolitana
Nro. 102 y después de un año y nueves meses se conformó oficialmente la
Asamblea del Distrito Metropolitano de Quito, se lo hizo de manera tardía en razón
de la ausencia normativa que regule los mecanismos de participación ciudadana a
nivel local. Por esta razón, durante el período del 2008-2016 no existió la facultad
de acceder a la silla vacía. En respuesta a lo mencionado, el Abg. Diego Cevallos,
secretario del Concejo Metropolitano del DMQ afirmó que, entre el año 2009 y el
2016 se empleó un formato en el cual la ciudadanía solicitaba participar en la silla
vacía, lamentablemente la administración municipal contestaba la petición de forma
desfavorable debido a la falta de normativa que regule el acceso a este mecanismo.
A pesar de que, los derechos de participación ciudadana se encuentran reconocidos
por la Constitución y deben ser aplicados de forma directa e inmediata por y ante
90
cualquier servidor público, administrativo o judicial, la administración municipal
del DMQ no veló efectivamente por el cumplimiento de este derecho puesto que
exigió condiciones o requisitos para garantizarlo, pese a que la norma suprema
establece que no se desconocerán derechos por falta de norma jurídica. (CRE, art.
11, núm. 3). Po esta razón, el 3 de marzo de 2016 se sancionó la ordenanza
metropolitana Nro. 102, la cual reguló los mecanismos de participación ciudadana
y en específico el acceso a la silla vacía.
No obstante, durante el primer período de vigencia de la Ordenanza Nro. 102, no
se acreditó ninguna solicitud de acceso a la silla vacía en razón del desconocimiento
de la ciudadanía en torno a los requisitos y al procedimiento que implicaba el
ejercicio de su derecho de participación a través del mecanismo antes mencionado.
En virtud de ello Diego Cevallos, reitera que, la normativa no es suficiente, son
procesos que necesitan complementarse con herramientas informativas, que
capaciten a la ciudadanía en base a la situación en la que van a intervenir, con el fin
de que su actuación sea consciente y eficaz, para generar valor público, y políticas
públicas que respondan a sus necesidades.
En base al período 2016-2017, se estructura el siguiente cuadro informativo el cual
detalla las peticiones de acceso a la silla vacía que fueron negadas, a través de los
siguientes ítems: i) Denominación de la organización social, ya que, la normativa
municipal establece como requisito de legitimidad el ejercicio de su derecho a
través de organizaciones sociales de hecho y derecho, cuyo objetivo es representar
a un determinado grupo de personas que defienden un objetivo, ii) Fecha, en la cual
la organización social presenta su solicitud a la Secretaria General del Concejo
Metropolitano, y la iii) Fundamentación, la cual determina la razón normativa por
la cual la petición de acceso a la silla vacía fue negada.
91
Cuadro 4: Peticiones de acceso a la silla vacía atendidas desfavorablemente,
2017 - 2018
Nro. ORGANIZACIÓN
SOCIAL
FECHA FUNDAMENTACIÓN
1 COLECTIVO
TRADICIÓN
POPULAR
22/02/2017
El Colectivo “Tradición Popular”
presentó su solicitud para
participar en las sesiones de la
“Ordenanza derogatoria que
establece la prohibición de
espectáculos públicos taurinos y
otros en donde exista maltrato
animal”
Sin embargo, no consideran que
la solicitud se encontraba fuera
de tiempo, puesto que, la
comisión respectiva ya había
emitido su informe para dar paso
al primer debate.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art. 81, lit. d
2 COMUNA SANTA
CLARA DE
MILLÁN
27/06/2017
La Comuna Santa Clara de
Millán, presentó su petición para
formar parte de las sesiones del
Concejo en donde se aborde la
temática de los “Gobiernos
comunitarios y su jurisdicción
intercultural y plurinacional”,
lamentablemente no existe
92
iniciativa legislativa sobre el
asunto en el cual solicitan
participar.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art.78 y 81.
3 COMPAÑÍA
TRANSLATINOS
S.A
30/06/2017
La compañía de transporte
urbano buscó ejercer su derecho
de participación acerca de “La
política tarifaria aplicable en el
Sistema Metropolitano de
Transporte Público” a pesar de
ello no establecen en el acta de
determinación de su
representante el asunto sobre el
cual intervendrá, además su
petición fue presentada
extemporáneamente.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art. 80, núm., 1
lit. b; Art. 81, lit. d.
4 COLECTIVO DE
ARTISTAS Y
GESTORES
CULTURALES
19/10/2017
El colectivo TINKU a través de
la silla vacía tenía como objetivo
presentar una propuesta de
ordenanza sobre “La ocupación
del espacio público en relación al
contenido cultural”
93
lamentablemente, no existe
iniciativa legislativa para tratar el
tema en el Concejo
Metropolitano.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art.78 y 81
Art. 80 núm. 1, lits, a y b;
núm. 2, lits.a,b,c,d,e
5 COMITÉ PRO
MEJORAS LOS
NOGALES
22/05/2018
El Comité pro mejoras “Los
Nogales” cumple con los
requisitos formales para acreditar
su organización, no obstante, “la
Ordenanza que aprueba el
fraccionamiento del
asentamiento humano de hecho y
consolidado de interés social
denominado “Los Nogales”, no
consta como iniciativa legislativa
por lo tanto no accedieron al
ejercicio de su derecho de
participación, debido al
desconocimiento de la normativa
local.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art.78 y 81
6 FEDERACIÓN DE
LIGAS
DEPORTIVAS
12/06/2018
La FLDBP presentó su solicitud
para intervenir en la “regulación
94
BARRIALES Y
PARROQUIALES
(FLDBP) DEL
CANTÓN QUITO
del proceso en el cual se
suscribirán los convenios para la
administración y uso de las
instalaciones y escenarios
deportivos del DMQ”, a pesar de
ello incumplen los requisitos de
la organización al no detallar en
el acta de nombramiento del
representante cual es el tema en
el cual intervendrá, además la
solicitud fue presentada fuera del
límite de tiempo, en este caso el
Concejo ya discutió la ordenanza
en primer debate.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art.81, lit. d
7 MORADORES
DE SAN ROQUE
24/10/2018
Los habitantes del barrio de San
Roque en su petición de acceso a
la silla vacía establecieron como
fin solucionar el problema de
inseguridad que padecen, sin
embargo, no existe iniciativa
legislativa que aborde la
problemática planteada por la
organización social.
Normativa inobservada
Ordenanza Metropolitana
Nro. 102, art.78 y 81
95
Fuente: Página oficial del Municipio de la Alcaldía de Quito, 2017-2018
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Gráfico 6: Análisis de las peticiones atendidas desfavorablemente
Fuente: Análisis documental de las peticiones atendidas desfavorablemente por el
Concejo Metropolitano del DMQ
Elaborado por: Karla Alejandra Cárdenas Bahamontes
Análisis e interpretación:
Con respecto a lo detallado, se registraron 22 peticiones de acceso a la silla vacía
en los años 2017-2018, de las cuales 7 fueron atendidas desfavorablemente, la causa
principal radicó en el desconocimiento de la normativa que promueve y regula el
sistema de participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito, en virtud
de que, las organizaciones sociales que presentaron su solicitud para ejercer su
derecho de participación a través del mecanismo de la silla vacía, no cumplieron
con requisitos formales y procedimentales, es así que el 42% de las solicitudes
fueron descalificadas porque la organización social no cumplió con los requisitos
de legitimidad de la misma y de su representante, en sí constituyen errores de forma;
por otro parte el 58% conjuga errores de forma y de procedimiento, es decir a ello
se adhiere la presentación del requerimiento fuera del límite del tiempo y cuando
no existe iniciativa legislativa para abordar el tema. Concluyendo así, el
58%
42%
Peticiones de acceso a la silla vacía atendidas
desfavorablemente
Errores en el cumplimiento delos requisitos + procedimiento
Errores en los requisitos de laorganización social
96
desconocimiento de la normativa local incide en la formulación de las políticas
públicas locales ya que ocasiona una participación ineficiente.
En el mismo contexto, de las 17 solicitudes que fueron acreditadas para participar
en iniciativas legislativas que se discutan en el municipio del DMQ, 2 de ellas ya
fueron sancionadas (Ordenanza Metropolitana de Gobierno Abierto en el Municipio
del DMQ, sancionada el 29 de septiembre de 2017 y la Ordenanza sustitutiva a la
Ordenanza Metropolitana Nro. 3362, sancionada el 29 de octubre de 2001, por la
cual se aprobó el incremento de la pensión mensual de jubilación patronal del
municipio metropolitano de Quito, sancionada el 6 de junio de 2018), en las cuales
el componente participativo responde al requerimiento de los ciudadanos que
intervinieron en su formulación, sin embargo, existen 480 proyectos de ordenanza
formulados entre el 2017 y 2018 y solamente existieron 17 peticiones para
participar en el proceso de formulación de la ordenanza, resulta evidente la falta de
interés por intervenir en las decisiones que adopta la municipalidad.
97
CONCLUSIONES
1. El derecho a la ciudad surge como respuesta a la problemática urbana y al
desarrollo acelerado de las ciudades en torno a la garantía de los derechos
de las personas que habitan en la ciudad, el cual es reconocido como un
derecho fundamental por el Estado a través de la Constitución (2008), sin
embargo, los titulares del mismo desconocen su reconocimiento, lo que
impide o dificulta su ejercicio a través de las garantías constitucionales.
2. La descentralización permite que el vínculo entre el gobierno local y la
ciudadanía se fortalezca, generando valor público respecto de la satisfacción
de las necesidades ciudadanas, además garantiza el ejercicio pleno del
derecho a la ciudad, lo que conlleva a la determinación de índices positivos
de calidad de vida, ámbitos que coadyuvan al alcance del buen vivir.
3. La participación ciudadana al ser un elemento de la gestión democrática, se
configura como el mecanismo idóneo para garantizar el disfrute del derecho
a la ciudad a través de la implementación y evaluación de políticas públicas
locales cuyo componente participativo se refleja en la acción de respuesta
del gobierno local frente a los problemas públicos que menoscaban los
derechos de los ciudadanos.
4. La ausencia de participación ciudadana genera políticas públicas que
responden únicamente a la ideología política de la administración municipal
que las emite, la falta de voluntad ciudadana por intervenir en asuntos de
interés público ocasiona que las necesidades que adolecen difícilmente sean
atendidas, esto surge como consecuencia de la falta de credibilidad de los
funcionarios públicos debido a los actos de corrupción, la implementación
de procesos de socialización que tergiversan el derecho de participación y
su importancia y el desconocimiento de los mecanismos de participación.
5. Por último, el derecho a la ciudad incide directamente en la estructuración
y/o actualización del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del
98
DMQ, sin embargo, su contenido normativo no consta como antecedente
previo a su formulación, empero responde al objetivo del derecho a la
ciudad a través de la determinación de los problemas públicos y de la acción
que se implementará en pro de solucionarlo a corto, mediano o largo plazo.
99
RECOMENDACIONES
1. Es necesario precisar que, el reconocimiento del derecho a la ciudad
constituye una innovación en el catálogo de derechos, sin embargo no es
suficiente al momento de garantizarlo, es necesario que de forma paralela
se implementen canales de información respecto de su ámbito de protección,
y cuáles son los mecanismos que permitan su exigibilidad, en virtud de que
en la actualidad la ciudad o los centros urbanos se han convertido en el
espacio en el cual se desarrollan todos los derechos de quienes la habitan.
2. Es de suma importancia que, el gobierno local municipal del DMQ en el
ejercicio de sus competencias establezca expresamente como base de su
actuación el contenido normativo y doctrinario del derecho a la ciudad, con
el fin de garantizarlo a través de los mecanismos de participación ciudadana
establecidos en la Ordenanza Nro. 102, sancionada el 3 de marzo de 2016,
además de incentivar la difusión de los mecanismos y de su procedimiento
a través de las tecnologías de la información.
3. El Distrito Metropolitano de Quito, debe crear medios o herramientas que
transparenten la gestión de las dependencias que conforman el municipio de
Quito, de tal modo que los ciudadanos puedan participar efectivamente en
la toma de decisiones de los diversos aspectos que los podría afectar. Se
recomienda, al gobierno municipal del DMQ generar políticas públicas que
faciliten el proceso participativo en las iniciativas legislativas de interés
ciudadano, fundamentado en la importancia que tiene la transversalización
de la participación en la gestión de una gobernanza horizontal, en la cual se
integre a los diversos sectores de la sociedad civil a construir de manera en
conjunta la política pública.
4. Es indudable la importancia que adquiere el derecho a la ciudad en razón de
las cifras que señalan a “Quito como la ciudad más poblada de Ecuador, por
encima de Guayaquil” (El Comercio, 2019), es por ello que, los
100
instrumentos de desarrollo y ordenamiento territorial deben seguir las
directrices y lineamientos que buscan el alcance de una vida digna para sus
habitantes, en relación a los espacios y recursos que posee la urbe quiteña.
5. Se recomienda al Concejo Metropolitano del Distrito Metropolitano de
Quito, incluir de manera obligatoria el componente participativo en todos
los proyectos de ordenanza en los que se trate directamente el ejercicio de
sus derechos, en virtud de que el diálogo entre ciudadanía y la
administración pública municipal genera valor público y facilita la
gobernanza y el respeto de los derechos.
101
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octubre 2017) Quito.
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de 2018) Quito.
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de 10 2018) Quito.
Oficio Nro. 3957, Secretaria General del Concejo Metropolitano de Quito (24 de
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ANEXOS
108
Anexos
109
Anexo 1: Instrumento para la aplicación de encuestas
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
ENTREVISTA
Tema: “El derecho a la ciudad y su relación con la gestión democrática”
Objetivo: Obtener información relevante acerca del derecho a la ciudad y como
afecta la falta de participación ciudadana en la construcción de políticas públicas
que permitan el cumplimiento del derecho a la ciudad en el Distrito Metropolitano
de Quito.
Datos Informativos
Nombres y apellidos del
Entrevistado:
Institución:
Cargo:
Fecha:
110
Pliego de preguntas:
1. La Constitución de la República del Ecuador (2008), reconoce y garantiza
el derecho a la ciudad a través de la garantía constitucional de “Políticas
públicas, servicios públicos y participación ciudadana”, según usted ¿Cómo
incide la falta de participación ciudadana en la formulación de políticas
públicas que garanticen el ejercicio pleno del derecho a la cuidad?
2. El Distrito Metropolitano de Quito garantiza el derecho de participación
ciudadana a través de la Ordenanza Metropolitana Nro. 102, sancionada el
3 de marzo de 2016, según su criterio ¿Qué factores que inciden en la falta
de participación ciudadana en el DMQ?
3. En el mismo contexto, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEN) en el año 2018 a través de sus indicadores señaló a Quito como la
ciudad que registró mayor índice de pobreza y pobreza extrema, según su
criterio ¿Qué causas influyeron en la problemática mencionada? Y a su vez
considera ¿Qué el derecho a la ciudad se garantiza en el Distrito
Metropolitano?
111
Anexo 2: Respuesta a las peticiones de acceso a la silla vacía
112
113
114
115
116
117
118
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120
121
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