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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLITICAS
Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
El procedimiento del sumario administrativo establecido en la LOSEP, en
aplicación del principio in dubio pro actione, en las actuaciones de la
UATH
Trabajo de titulación modalidad Proyecto de Investigación previo a la
obtención del Título de Abogada de los Tribunales y Juzgados de la
República del Ecuador
AUTORA: Torres Morales Shirley Carolina
TUTOR: MSc. Dr. Hernez Washington Viteri Llerena
Quito, 2018
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, SHIRLEY CAROLINA TORRES MORALES, en calidad de autora y titular de los
derechos morales y patrimoniales del trabajo de titulación: El procedimiento del sumario
administrativo establecido en la LOSEP, en aplicación del principio in dubio pro actione, en las
actuaciones de la Unidad Administrativa de Talento Humano, modalidad Proyecto de
Investigación previo a la obtención del título de Abogada de los Tribunales y Juzgados de la
República, de conformidad con el Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA
SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, concedo a favor de
la Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva para el uso
no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos. Conservo a mi favor todos los
derechos de autor sobre la obra, establecidos en la normativa citada.
Así mimo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la digitalización y
publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de conformidad a lo dispuesto
en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
La autora declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su forma de
expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la responsabilidad por
cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y liberando a la Universidad de toda
responsabilidad.
Firma:
Shirley Carolina Torres Morales
CC. 172286351-9
Dirección electrónica: [email protected]
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR
DEDICATORIA
A mis padres Marcelo Torres y Gloria Morales, que han
sido el pilar fundamental en todo lo que soy, por su valor,
tenacidad y perseverancia, han permitido una existencia
crítica y llena de apoyo incondicional y sobre todo su amor
traslúcido y etéreo.
A mi querida tía Teresa Morales y prima Gabriela
Castellanos, quienes han sido mi única familia y fuente de
inspiración, esfuerzo y bondad.
Y en especial a mi abuela y bisabuela maternas, siempre las
recuerdo en aquellos instantes de alegría y tristeza.
Shirley Carolina Torres Morales.
iv
AGRADECIMIENTOS
A lo supremo que rige nuestras vidas y al destino que pese a sus obstáculos
he llegado hasta este momento de mi formación profesional.
Un agradecimiento muy especial al Sr. Jonatan Alexander Rosero
Córdova, que con su deseo de conocimiento, amor y paciencia, estuvo a
mi lado en los momentos más especiales de mi vida.
A la Universidad Central del Ecuador, que brinda educación gratuita y de
calidad, contribuyó a mi esperanza en mi país Ecuador, donde descubrí un
espacio físico lleno de arte e historia.
A mis amigos, Mecías Gordillo, Luz Toscano, Alex Guailla, Jessica
Alvear, Enrique Vinces, Vinicio Dávila, Daniela Sagñay, Ronald Chica y
Alejandro Jaramillo.
A mis queridos amigos de la Asociación Escuela de Derecho de la
Universidad Central del Ecuador, período 2017-2018, por demostrar que
la política de los estudiantes es diferente.
A todas las personas que directamente o indirectamente han colaborado
con la elaboración de este proyecto.
Les agradezco infinitamente y mi amistad eterna.
vi
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Pág.
DERECHOS DE AUTOR......................................................................................................... ii
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN ................................... iii
DEDICATORIA ....................................................................................................................... iii
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................... iv
RESUMEN .......................................................................................................................... xiii
ABSTRACT: .........................................................................................................................xiv
CAPITULO I ..............................................................................................................................3
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ............................................................................................3
1.1 Antecedentes del problema .................................................................................................3
1.2 Formulación del problema ..................................................................................................4
1.3 Descripción del problema ...................................................................................................4
1.4 Preguntas directrices...........................................................................................................6
1.5 Objetivos ............................................................................................................................6
1.5.1 Objetivo General .........................................................................................................6
1.5.2 Objetivos Específicos...................................................................................................6
1.6 Justificación........................................................................................................................7
CAPITULO II ............................................................................................................................8
MARCO GENERAL .................................................................................................................8
2.1 Marco referencial ...............................................................................................................8
2.1.1 Marco Teórico .............................................................................................................8
2.1.2 Marco Histórico ........................................................................................................ 11
2.1.3 Marco Conceptual ..................................................................................................... 12
2.2 Estado actual .................................................................................................................... 13
2.3 Marco Legal ................................................................................................................. 14
2.4 Idea a desarrollar y defender en el proyecto ..................................................................... 14
CAPÍTULO III ......................................................................................................................... 15
TÍTULO I ................................................................................................................................. 15
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO .................................. 15
3.1 Noción de Estado ............................................................................................................. 15
vii
3.2 Teoría sociológica, deontológica, jurídica y política ........................................................ 15
3.3 El poder, funciones y órganos .......................................................................................... 16
3.4 Evolución del Derecho Administrativo a breves rasgos ................................................... 17
3.5 Definición de Derecho Administrativo ............................................................................. 20
3.6 Derecho Constitucional y la Administración Pública ....................................................... 21
3.7 La función gubernamental y las potestades de la Administración Pública........................ 22
3.7.1 Potestad Reglamentaria ................................................................................................. 23
3.7.2 Potestad Disciplinaria y Sancionadora........................................................................... 24
TÍTULO II ............................................................................................................................... 25
LOS SERVIDORES PÚBLICOS BAJO EL RÉGIMEN DE LA LOSEP ........................... 25
3.8 Evolución a breves rasgos de la carrera administrativa .................................................... 25
3.9 Los servidores públicos en la Ley Orgánica del Servicio Público del 2010 ..................... 26
3.10 Los servidores públicos en ejercicio de un cargo público ............................................... 28
3.12 Clasificación tradicional de la responsabilidad de los servidores públicos ..................... 32
3.13 Las faltas y sanciones de los servidores públicos ........................................................... 33
3.13.1 Suspensión temporal sin goce de remuneración ...................................................... 38
3.13.2. Destitución ............................................................................................................. 40
3.13.2 Inhabilidad especial para el ejercicio de cargos públicos y ................................... 42
la rehabilitación por destitución............................................................................... 42
TÍTULO III ............................................................................................................................. 43
EL PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO ......................................... 43
3.14 La institución jurídica del sumario administrativo en el Ecuador ................................... 43
3.15 Principios vitales comunes que tutelan al procedimiento administrativo ........................ 45
3.15.1 Principio de Juridicidad .......................................................................................... 45
3.15.2 Principio in dubio pro actione ................................................................................. 46
3.15.3 Principio de imparcialidad ...................................................................................... 46
3.16. Normativa jurídica adjetiva aplicable al sumario administrativo .................................. 47
de los servidores públicos del régimen LOSEP antes del COA .............................................. 47
3.16.1. Inicio del sumario administrativo ........................................................................... 48
3.16.2. Sustanciación del sumario administrativo .............................................................. 48
3.16.3. Resolución de la máxima autoridad en el sumario administrativo ......................... 49
3.17 El sumario administrativo y la Ley Orgánica Reformatoria a las ................................. 50
viii
Leyes que rigen el Sector Público .......................................................................................... 50
3.18 El rol del Ministerio del Trabajo con los Servidores Públicos ........................................ 52
3.19 El Acuerdo Ministerial N° MDT-2017-0169 .................................................................. 55
3.19.1 Objeto, ámbito y principios rectores ....................................................................... 56
3.19.2. Sujetos del sumario administrativo ......................................................................... 57
3.19.3. Sustanciación del sumario administrativo ............................................................. 60
3.19.4. Del procedimiento del sumario administrativo ....................................................... 63
3.19.5. Contestación de la solicitud de sumario administrativo ......................................... 67
3.19.6. Audiencia Única .................................................................................................... 69
3.19.6.1 Suspensión de la Audiencia Única .................................................................... 70
3.19.7. Resolución Administrativa ...................................................................................... 72
3.19.8. Registro de la sanción administrativa .................................................................... 72
TÍTULO IV............................................................................................................................... 74
CONCLUSIONES .................................................................................................................... 74
RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 79
CAPITULO IV ......................................................................................................................... 80
METODOLOGÍA .................................................................................................................... 80
4.1 Diseño de la investigación ................................................................................................ 80
4.1.1. Nivel de Investigación .............................................................................................. 80
4.1.2. Métodos de investigación ......................................................................................... 80
4.1.3. Técnicas de investigación ......................................................................................... 81
4.1.4. Variables e indicadores ............................................................................................ 82
4.1.5. Validez y confiabilidad de los instrumentos ............................................................. 82
4.1.6. Operacionalización de variables .............................................................................. 83
4.1.7. Población y muestra ................................................................................................. 85
CAPITULO V ........................................................................................................................... 86
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS ................................................................... 86
5.1 Tabulación y Graficación de resultados de la encuesta..................................................... 86
Pregunta 1. ......................................................................................................................... 88
Pregunta 2. ......................................................................................................................... 89
Pregunta 3 .......................................................................................................................... 90
ix
Pregunta 4. ......................................................................................................................... 91
Pregunta 5. ......................................................................................................................... 92
Pregunta 6 .......................................................................................................................... 93
Pregunta 7. ......................................................................................................................... 94
Pregunta 8. ......................................................................................................................... 95
Pregunta 9 .......................................................................................................................... 96
Pregunta 10. ....................................................................................................................... 97
5.2 Análisis de las entrevistas ................................................................................................. 98
5.2.1. Entrevista al Inspector del Trabajo .......................................................................... 98
5.2.2. Entrevista UATH .................................................................................................... 101
5.3 Escritos ........................................................................................................................... 103
CAPITULO VI ....................................................................................................................... 104
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN AL PROBLEMA ......................................................... 104
6.1 Reforma al Acuerdo Ministerial ..................................................................................... 105
6.1.1. Datos Generales del acuerdo ministerial vigente ................................................... 105
6.1.2. Resultados esperados ............................................................................................. 105
6.1.3. Autoridad responsable ............................................................................................ 105
6.1.4. Texto normativo jurídico ........................................................................................ 106
6.2 Modelos .......................................................................................................................... 110
6.2.1 Datos generales del servicio propuesto ................................................................... 110
6.2.2Descripción del servicio ........................................................................................... 110
6.2.3 Responsable ............................................................................................................. 110
6.2.4 Marco legal ............................................................................................................. 110
6.2.5 Resultados esperados .............................................................................................. 110
5.3 Gráfico de procesos ........................................................................................................ 114
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 115
ANEXOS ............................................................................................................................. 122
x
LISTA DE TABLAS
Tabla N° 1: Legislación histórica comparada de Derecho Administrativo ................................. 18
Tabla N° 2: Las clases de nombramiento en el servicio público ecuatoriano ............................. 29
Tabla N° 3: Normas jurídicas constitucionales sobre la responsabilidad de los servidores ........ 32
Tabla N° 4: Diferencia entre proceso judicial y procedimiento administrativo .......................... 44
Tabla N° 5 : Datos generales del acuerdo ministerial MDT-2017-0169 ..................................... 56
Tabla N° 6: Causales de excusa y recusación. ............................................................................ 61
Tabla N° 7: El procedimiento de excusa y recusación ................................................................ 62
Tabla N° 8: Organización de los entrevistados y tiempo por pregunta ....................................... 81
Tabla N° 9: Validez, confiabilidad y objetividad de los instrumentos ........................................ 82
Tabla N° 10: Operacionalización de variable independiente ...................................................... 83
Tabla N° 11: Operacionalización de variables dependientes ...................................................... 84
Tabla N° 12: Tabulación del sexo de los encuestados ............................................................... 86
Tabla N° 13: Tabulación del rango de edad de los encuestados ................................................. 87
Tabla N° 14: Pregunta uno ......................................................................................................... 88
Tabla N° 15: Pregunta dos ......................................................................................................... 89
Tabla N° 16: Pregunta tres ......................................................................................................... 90
Tabla N° 17: Pregunta cuatro ..................................................................................................... 91
Tabla N° 18: Pregunta cinco ...................................................................................................... 92
Tabla N° 19: Pregunta 6 ............................................................................................................. 93
Tabla N° 20: Pregunta siete ....................................................................................................... 94
Tabla N° 21: Pregunta ocho ....................................................................................................... 95
Tabla N° 22: Pregunta nueve ..................................................................................................... 96
Tabla N° 23: Pregunta diez ........................................................................................................ 97
Tabla N° 24: Matriz de información de sumarios administrativos ........................................... 103
xi
LISTA DE GRAFICOS
Gráfico N° 1: Representación general sobre la progreso de normativa ...................................... 11
Gráfico N° 2: Clasificación de sanciones administrativas LOSEP ............................................. 37
Gráfico N° 3: Normativa jurídica relevante reformada por la Ley 0 de 19-05-2017 .................. 51
Gráfico N° 4: El Ministerio de Trabajo en el Ecuador 1925-2014.............................................. 52
Gráfico N° 5: El direccionamiento estratégico del Ministerio de Trabajo .................................. 54
Gráfico N° 6: Principios que rigen al MDT ................................................................................ 55
Gráfico N° 7: El objeto, ámbito y principios rectores del sumario administrativo ..................... 56
Gráfico N° 8: Sujetos del sumario administrativo ...................................................................... 58
Gráfico N° 9: Transcurso de la solicitud de inicio de sumario administrativo ............................ 64
Gráfico N° 10: La prueba en el COA ......................................................................................... 68
Gráfico N° 11: Las fases de la Audiencia Única ........................................................................ 70
Gráfico N° 12: Casos de suspensión de la Audiencia Única....................................................... 71
Gráfico N° 13 : Gráfico de procesos del procedimiento de sumario administrativo ................... 73
Gráfico N° 14: Servidores públicos a nivel nacional 2006 ......................................................... 85
Gráfico N° 15: Diagrama circular sobre el sexo de los encuestados ........................................... 86
Gráfico N° 16: Diagrama circular del rango de edad de los encuestados ................................... 87
Gráfico N° 17: Pregunta uno ...................................................................................................... 88
Gráfico N° 18: Pregunta dos ...................................................................................................... 89
Gráfico N° 19: Pregunta tres ...................................................................................................... 90
Gráfico N° 20: Pregunto cuatro .................................................................................................. 91
Gráfico N° 21: Pregunta cinco ................................................................................................... 92
Gráfico N° 22: Pregunta seis ...................................................................................................... 93
Gráfico N° 23: Pregunta siete .................................................................................................... 94
Gráfico N° 24: Pregunta ocho .................................................................................................... 95
Gráfico N° 25: Pregunta nueve .................................................................................................. 96
Gráfico N° 26: Pregunta diez ..................................................................................................... 97
xii
LISTA DE ANEXOS
Anexo N° 1: Encuesta .............................................................................................................. 122
Anexo N° 2: Entrevista dirigida al Inspector del Trabajo ......................................................... 124
Anexo N° 3: Entrevista al Jefe de la UATH ............................................................................. 126
Anexo N° 4: Modelo de acción de personal del MDT 2018 ..................................................... 127
Anexo N° 5: Acuerdo Ministerial 169-2018 reformado ........................................................... 129
xiii
TÍTULO: El procedimiento del sumario administrativo establecido en la LOSEP, en aplicación
del principio in dubio pro actione, en las actuaciones de la Unidad Administrativa de Talento
Humano
Autora: Shirley Carolina Torres Morales
Tutor: Hernez Washington Viteri Llerena
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objetivo analizar el régimen disciplinario y sancionador, cuyo
origen proviene del ius puniendi Estatal y del ejercicio de las potestades correctivas y
sancionadoras de autoridades administrativas. La institución jurídica del sumario administrativo
reconoce a los servidores públicos como parte imprescindible de la Administración Pública,
considerando que el eventual cometimiento de faltas graves acarrearía responsabilidades
administrativas, civiles y penales. En definitiva, el irrisorio amparo de normativa jurídica clara,
específica y expresa eleva la posibilidad de encontrar actuaciones arbitrarias y carentes de
motivación. Empero, reflexionar sobre este procedimiento administrativo sancionador y su
aplicabilidad en la realidad de los servidores públicos favorecería a la construcción de un Derecho
Administrativo coherente, que garantice el debido procesos y aplicación de principios rectores
conducidos hacia la suspensión o destitución de los servidores públicos.
PALABRAS CLAVES: PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO /
RÉGIMEN DISICIPLINARIO Y SANCIONADOR/ POTESTADES ADMINISTRATIVAS /
FALTA ADMINISTRATITA/ SANCIÓN ADMINISTRATIVA/ SERVIDOR PÚBLICO/ LEY
ORGÁNICA DEL SERVICIO PÚBLICO/ AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
xiv
TITLE: The procedure of the administrative summary established in the LOSEP, in application
of the principle in dubio pro actione, in the actions of the Administrative Unit of Human Talent.
Author: Shirley Carolina Torres Morales
Tutor: Hernez Washington Viteri Llerena
ABSTRACT
The objective of this paper is to analyze the disciplinary and sanctioning regime, whose origin
comes from the State punishments and the exercise of the corrective powers and sanctioning
administrative authorities. The legal institution of the administrative summary system recognizes
public servants as an essential part of the Public Administration, considering that the eventual
commission of serious misconduct would bring administrative, civil and criminal responsibilities.
In short, the derisory protection of clear, specific and express legal regulations raises the
possibility of finding arbitrary actions and lacking motivation. However, reflecting on this
sanctioning administrative procedure and its applicability in the reality of the public servants
would favor the constructions of a consistent Administrative Law, which guarantees due process
and application of guiding principles towards to the suspension or dismissal of public servants.
KEYWORDS: ADMINISTRATIVE SUMMARY / FAULT/ PENALTY/ PROCEDURE/
ADMINISTRATIVE/ DISCIPLINARY REGIME. ,
1
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo investigativo se refiere al Derecho Administrativo, estrictamente sobre
el régimen disciplinario y sancionador, ambos nacientes de la voluntad del Estado, donde el hecho
de precautelar el bien común, el orden público y sobre todo auto-protegerse de acciones u
omisiones del recurso humano que conforma la Administración Pública, lo obliga a tipificar las
faltas y sanciones administrativas.
Sin embargo, el Jurista Alejandro Nieto García1, siempre refiere a la importancia del derecho
adjetivo o procedimental, donde los regímenes sancionadores y disciplinarios que nacen de la
potestad reglamentaria, insta a contemplar garantías y debido proceso. Por lo cual, en la República
del Ecuador, los servidores públicos bajo el régimen de la Ley Orgánica del Servicio Público y
su Reglamento gozan de derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones, precisamente para
poder frenar las acciones represivas de la potestad disciplinaria y sancionadora.
Sin embargo varios debates filosóficos y jurídicos conducen a reflexionar sobre la naturalidad
confusa del Derecho Penal y el Derecho Sancionador Administrativo, donde en un aventurado
torbellino ha conducido a que una de las dos ramas del ius puniendi estatal este subordinada, una
de la otra, llegando al extremo error de trasplantar rasgos procesales y procedimientos totalmente
diferentes.
La investigación no pretende crear lo que evidentemente consta en los múltiples textos y
conferencias de juristas de la materia, sino más bien, avizorar que un servidor público investido
de ciertas atribuciones investigativas y resolutivas, nunca podrá ser igual a un juez.
El procedimiento de sumario administrativo de los servidores públicos sujetos a la Ley Orgánica
del Servicio Público y materia de este proyecto afrontará desde una perspectiva histórica, jurídica
y comparativa, justificando y diferenciando los cambios en la institución jurídica antes dicha.
La investigación se analizó bajo un nivel de investigación adecuado para los aspectos legales que
se estudian, apoyándose con recursos, materiales y programación de actividades sistemáticas y
con ayuda de un estudio exploratorio, se evidenciará que las actuaciones administrativas suelen
1 Doctor en Derecho y catedrático de Derecho Administrativo y miembro de la Real Académica
de Ciencias Morales y Políticas.
2
estar disfrazadas de fundamentación y motivación que no responde a la razonabilidad y mucho
menos a la realidad de los individuos infractores.
Por lo tanto, se considera el esfuerzo jurídico de unificar los procedimientos administrativos, clara
ejemplo es el Código Orgánico Administrativo, cuya mayor motivación fue reglamentar
homogéneamente las reglas para los procedimientos administrativos.
Por lo cual, el presente proyecto integra y abarca temas como: nociones básicas del Derecho
Administrativo, explicación de la institución del sumario administrativo y su procedimiento,
análisis y tabulación de encuestas y entrevistas y la propuesta de resolución del problema; En un
total de siete capítulos, tres títulos, conclusiones y recomendaciones.
Finiquitando, con análisis e interpretación de datos y fuentes fidedignas, que apuntalan a solventar
la problemática estudiada, sin embargo, advertimos que los cambios que merece la
Administración Pública deben ser profundos y reformatorios en cuestiones de paradigmas, donde
una Función Legislativa responda, prevenga y plasme técnicamente acciones transversales para
el Estado.
3
CAPITULO I
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1.1 Antecedentes del problema
No cabe duda que el Derecho Administrativo como aquella rama del Derecho Público se
enfoca en estructuras y sistemas de organización administrativa y quehacer jurídico, además de
instituir las raíces de un Estado y forma de gobierno, confluyendo a la protección de derechos
pertenecientes a los administrados y su eventual violación (Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, 2008, pág. 22), sin dejar de lado “su paulatina evolución desde su raíz romanista o rule
law hasta las tendencias e-goverment” (Vidal Perdomo & Molina Betancur, 2016, pág. 10).
Fenómenos como la globalización y la geopolítica han instado que el Derecho Administrativo
evolucione en sus diferentes dimensiones subjetivas y objetivas, Ecuador no es la excepción de
este gran salto, el punto clave fue el cambio de paradigma en el año 20082, supeditando la
normativa a un bloque de constitucionalidad y restructuración de la administración Estatal, donde
el punto angular es el servicio a los ciudadanos.
Es evidente que el derecho disciplinario se enmarca en el “principio de derecho natural, que
explica que no hay disciplina sin autoridad” (López Jácome, 2004, pág. 121)influyendo en la
normativa jurídica que castiga a los servidores públicos3, por sus actuaciones u omisiones en
ejercicio de sus funciones. Paralelamente la potestad sancionadora se rodea de imputaciones y
preceptos jurídicos, es así que “las sanciones son un medio indirecto con el que cuenta la
Administración para mantener la observancia de las normas, restaurar el orden jurídico violado y
evitar que puedan prevalecer los actos contrarios a derecho” (Dromi, 2004, pág. 105).
En este propósito de garantizar una actuación en apego a la ley, el régimen disciplinario y
sancionador fue adecuándose conforme a derecho, es así que en la actualidad está en vigencia la
Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP), publicada en el Registro Oficial Suplemento 294 de
6 de octubre de 2010, la que cual derogó a la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera
Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público
(LOSCCA), no obstante se continúa arrastrando un sistema inquisitivo y pese a la reciente
2Es publicada y puesta en vigencia La Constitución ecuatoriana, donde el Art.1 establece que el
Ecuador es un estado constitucional de derechos y justicia social. 3 Para los efectos jurídicos y dentro del marco de estudio se deberá referir a los servidores públicos
conforme el Art.229 de la Constitución de la República del Ecuador y el Art.3 de la LOSEP.
4
expedición de normas técnicas por parte del Ministerio de Trabajo y la pronta entrada en vigencia
del Código Orgánico Administrativo, es que se ha generado una expectativa sobre la celeridad y
publicidad en la sustanciación de los sumarios administrativos.
Ante la situación planteada y el marco de las observaciones anteriores se intuye que el régimen
disciplinario y sancionador de los servidores públicos nunca fue ajeno a la actividad Estatal, donde
la legalidad de infracciones, el respeto a un procedimiento y cumplimiento de requisitos, se
traduce a la institución jurídica del sumario administrativo.
1.2 Formulación del problema
¿Será factible demostrar la existencia de imparcialidad al momento de aplicar el régimen
disciplinario administrativo?
1.3 Descripción del problema
Dentro del Derecho Administrativo se delimita ramificaciones y clasificaciones enmarcadas en
potestades coercitivas de la Administración Pública, supeditadas en su mayoría al Derecho
Público. En su actuación expone atribuciones y funciones de autoridades administrativas, que en
desarrollo y cumplimiento de sus actividades tendrán como objetivo principal satisfacer en forma
directa e inmediata las necesidades colectivas, obteniendo logros afines a la finalidad del Estado
(Escola, 1989, pág. 264).
Por lo demás esta capacidad coercitiva denominada ius puniendi “permite al Estado castigar o
reprimir el incumplimiento de los deberes de ciudadanos y servidores públicos” (Criollo
Mayorga, 2013, pág. 50). Dichas formas trasladadas al positivismo, son conocidas como Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, lo interesante de múltiples doctrinarios, al
mencionar la potestad coercitiva suelen clasificarla en correctiva y disciplinaria4,
convenientemente ambas relacionadas a su vez con la responsabilidad de los servidores públicos.
Por lo cual, los efectos jurídicos que derivan en actuaciones motivadas cuya incidencia jurídica
es directa en la esfera de la gestión pública, claro dependiendo en un gran porcentaje del ejercicio
y poder de decisión de las autoridades administrativas. Sobre la base de lo antes mencionado, se
reduce al procedimiento de instauración y sustanciación del sumario administrativo, el cual
4 La primera con el objeto de sancionar las actividades u omisiones en general de los individuos,
y la segunda como exclusividad de sancionar lo contrario a derecho y violaciones amparado en la
normativa.
5
cumpliría un propósito del Estado, haciendo uso del debido proceso, conseguirá separar al
servidor público, que no cumple con sus funciones y causa perjuicios a la institución pública. En
el Ecuador la institución jurídica del sumario administrativo se considera como:
Aquel procedimiento administrativo rápido y resumido, que prescinde de algunas
formalidades contempladas en los procesos penales y civiles; encaminados siempre a
sancionar mediante la suspensión y destitución de los puestos de trabajo a los
servidores públicos, por faltas e incorrecciones cometidas (Jaramillo Ordoñez, 2013,
pág. 186).
En igual forma, la LOSEP indica en forma clara y expresa que el servidor público que incumpla
o contravenga las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias, recaerá sin duda la
responsabilidad administrativa, conjuntamente con la sanción disciplinaria, precisando que los
hechos u omisiones también pueden originar acciones civiles o penales.
Todos los actos administrativos en procedimientos disciplinarios o sancionadores respetaran el
debido proceso y cumplirán los preceptos legales, pero al estar supeditados al bloque de
constitucionalidad es transcendental apuntalar acciones y decisiones objetivas e imparciales.
Josep Aguiló5 implanta los casos de parcial-ilegal donde rescata que “la actitud interna del
Derecho, lleva a realizar una crítica externa al contenido de la decisión” (2014, pág.115),
evidenciando que varios procedimientos podrían estar exentos de imparcialidad y sujetos a la
mala discrecionalidad. En tal sentido y en atención a lo expuesto, las actuaciones administrativas
de los servidores públicos dentro de la sustanciación del sumario administrativo, se adjudican el
poder punitivo y persecutor, proponiendo garantías y autoridades parcializadas que dan como
resultado una verdad procesal, una sanción ya conocida y vulneración al debido proceso.
5 Catedrático de Filosofía del Derecho de la Universidad de Alicante, forma parte del Consejo
Editor de la revista Doxa. Entre sus publicaciones destacan los libros sobre la derogación, ensayos
sobre dinámica jurídica, Teoría general de las fuentes del Derecho, entre otros.
6
1.4 Preguntas directrices
1.- ¿Existirán otras legislaciones el régimen disciplinario y sancionador en instancia
administrativa?
2.- ¿Se podrá lograr establecer todo el procedimiento del rol de las autoridades
administrativas y plasmarlo en un gráfico de procesos?
3.- ¿Es factible sustentar jurídicamente la reforma del Acuerdo Ministerial No.MDT-
2017-0169?
1.5 Objetivos
1.5.1 Objetivo General
Analizar el procedimiento en la sustanciación del sumario administrativo, mediante el
estudio de la Ley Orgánica del Servicio Público y Código Orgánico Administrativo, que
permita demostrar que no existe imparcialidad al momento de aplicar el régimen
disciplinario y su respectiva sanción.
1.5.2 Objetivos Específicos
1.- Realizar un estudio comparativo sobre el régimen disciplinario y sancionador en
instancia administrativa, normado en la Ley Orgánica del Servicio Público, su
Reglamento, la Norma Técnica y las disposiciones aplicables del Código Orgánico
Administrativo.
2.- Establecer un flujograma representativo de procesos y roles de las autoridades en todo
el procedimiento del sumario administrativo.
3.- Proponer la reforma del Acuerdo Ministerial No.MDT-2017-0169 sobre las normas
técnicas de la sustanción de sumarios administrativos para los servidores
7
1.6 Justificación
La cotidianidad de actuaciones y omisiones enmarcan un panorama en el régimen
disciplinario y sancionador de la Administración Pública, donde los ciudadanos se desempeñan
como servidores públicos, en la mayoría de casos y al ser sometidos a sumarios administrativos
evidencian una falta de conocimiento normativo; Sin embargo, la doctrina y el desarrollo de los
Estados heredaron al Derecho Administrativo rasgos tradicionalistas y rigurosos, que en mira de
protección de bienes jurídicos suelen sacrificar límites al momento de aplicar sus facultades
correctivas, disciplinarias y sancionadoras.
La motivación del presente trabajo nace con el ímpetu constante de la modernización estatal, pero
no solo de instituciones o denominaciones, más bien dirigido a procesos y productos que
garanticen los mecanismos y procedibilidad del régimen disciplinario y sancionador, claramente
plasmados en normativa jurídica. Por esta razón, establecer hechos y actos administrativos de
razonabilidad y motivación que provengan de autoridades administrativas que logren comprobar
que aquella variable llamada discrecionalidad este en apego al principio de legalidad. Sin estar
alejado al propósito académico y analítico de una normativa sancionatoria sui géneris, para
aquellas autoridades administrativas enfrentadas a este régimen sancionador, muchas veces sin
noción de sus atribuciones, además sin dejar de lado, el beneficio directo a los individuos que
funjan de servidores públicos o defensores, que al detalle de este proceso sucinto suelen presentar
complicaciones.
Empero, esta investigación fomentaría la preparación del estudiante y profesional, cualquiera sea
su rol o cargo para enfrentar o ejercer el poder punitivo de la Administración Pública y que en
ningún caso se violente el debido proceso o se niegue mecanismos y herramientas que favorezcan
al servidor público.
8
CAPITULO II
MARCO GENERAL
2.1 Marco referencial
2.1.1 Marco Teórico
La Constitución es la máxima ley que rige la administración del Estado ecuatoriano, se observa y
traza directrices generales sobre la organización y funcionamiento del gobierno, más aun cuando
señala los principales órganos, funcionarios y agentes de la Administración, fijando sus
atribuciones y restringiendo el campo de acción, se debe agregar la determinación de los
organismos de control de los recursos públicos. Pérez, menciona que la circulación de hechos
económicos, sociales y políticos son reflejados en las normas magnas de los Estados, de cualquier
manera, es normal que en dichos cuerpos normativos se observe “fundamentos filosóficos e
implicaciones políticas, encausando la positivización y contextualización de derechos
fundamentales y estructura orgánica”(2005, pág. 50).
El acto administrativo es el medio a través del cual la Administración Pública cumple el objetivo
de satisfacer los intereses colectivos o públicos, “es la formalización de la voluntad
administrativa, y debe ser dictado de conformidad con el principio de legalidad” (Exteve Pardo,
2016, pág. 115). Por lo tanto, la actividad jurídica de la Administración Pública se traduce en la
normativa ecuatoriana en el artículo 65 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva (ERJAFE), como “toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la
función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa” (2002), sin
embargo, una de las consecuencias directas de la promulgación del Código Orgánico
Administrativo fue la necesidad de reformar y en algunos casos derogar las leyes que rigen el
sector público, a fin de garantizar la aplicación de las enmiendas constitucionales6del 2015 y es
así que se promulgó La Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Servicio Público
(2017) e inmediatamente el Acuerdo Ministerial No. MDT-2017-0169 (2017).
6 Al año 2015 tras enmiendas constitucionales publicadas en el Suplemento del RO No. 653 de
21 de diciembre del mismo año, hizo múltiples cambios en el sector público, obligando en derecho
a la Asamblea General armonizar la normativa, conforme el Art. 84 de la CRE, con la finalidad
de garantizar la aplicación de normativa, respecto a talento humano que presta servicios en las
instituciones del Estado.
9
Con tal manifestación, el ERJAFE expone una clasificación tradicional, abordando los actos
normativos, de simple administración y hechos administrativos y el Código Orgánico
Administrativo (COA) presenta una clasificación idéntica en su Art. 89. Otro rasgo angular es la
existencia de otros actos administrativos de mayor rango como los estatutos, los acuerdos y
resoluciones. Habitualmente los estatutos y acuerdos están destinados a regir las “actividades
propias y específicas de entidades” (Zavala Egas, 2011, pág. 17), pero las resoluciones son
expresiones oficiales que adoptan los “funcionarios en uso de sus potestades jerárquicas sobre
problemas administrativos, técnicos y burocráticos de carácter interno, sin apartarse del marco
reglamentario con fuerza de ley” (2011, pág. 21).
En la doctrina tradicional se distingue funcionario público y empleado público (2011, pág. 50);
Sin embargo, ningún agente de la Administración Pública tiene por función exclusiva sólo adoptar
decisiones o sólo ejecutar disposiciones de otros. Los servidores públicos por lo general prestan
servicios al Estado, sean estas instituciones o empresas estatales y son estas las encargadas de
hacer llegar el servicio público a toda la colectividad. Cuando una persona con un cargo público
de esta naturaleza está a la expectativa del amparo de un régimen estricto para el cumplimiento
de sus deberes.
Con lo antes mencionado, las faltas administrativas por definición son contrarias a Derecho,
ambicionando normativamente a prever en forma detallada las diversas conductas reprochables,
mientras que la sanción administrativa se la entenderá como el “acto impuesto por un órgano
estatal que deriva de un evento dañoso y como consecuencia de la violación de un deber impuesto
por una norma” (López, 2010, pág. 2). De lo expuesto, se observa que la LOSEP contempla
deberes, derechos y prohibiciones a los servidores públicos y de la misma forma prescribe de
forma clara las faltas en las que ellos incurren y si ameritan acciones correctivas. Después de las
consideraciones anteriores y en base al texto legal, se aclara que únicamente las faltas graves
conllevan al inicio del sumario administrativo. Por lo tanto, este procedimiento expedito y directo
debe brindar un andamiaje de defensa oportuna y técnica, teniendo presente que la aplicación de
cualquier sanción a un servidor también acarrea responsabilidades a la institución.
Las diversas formas de expresión de la Administración Pública se ven reflejadas en los diferentes
actos administrativos, en lo relativo a este proyecto partirá del hecho de apreciar al Derecho
Disciplinario como aquel que no está “regido por normas o principios del derecho penal, a pesar
de tener su origen jurídico en la sanción, este participa en una serie de principios, en función de
la unidad del sistema represivo” (Alberto, 2005, pág. 3). Con este compromiso estatal, de vigilar
10
el pleno cumplimiento de funciones, actividades y atribuciones de los servidores públicos, es
importante considerar los diferentes medios jurídicos de que se vale la Administración Pública,
por consiguiente, la comprensión de la Constitución y las leyes determinarán las diferentes
potestades. En vista de que ciertas facultades son reflejo del poder punitivo estatal, por lo tanto,
la creación de procedimientos administrativos; para investigar hechos y actos que favorecerán el
desarrollo de la actividad. De ahí, que en la legislación ecuatoriana y el presente ensayo se ceñirá
a la siguiente definición del sumario administrativo de los servidores públicos.
Art. 44.- Del sumario administrativo.- Es el proceso administrativo, oral y motivado por el
cual la administración pública determinará o no el cometimiento, de las faltas
administrativas establecidas en la presente Ley, por parte de una servidora o servidor
público. Su procedimiento se normará en el Reglamento General de esta Ley (Ley Orgánica
del Servicio Público, 2010).
Art.7.- Sustitúyase el art 44 por lo siguiente:
Art.44.- Sumario administrativo.- Es el proceso administrativo, oral y motivado por el
cual el Ministerio del Trabajo determinará el cometimiento o no de las faltas
administrativas graves establecidas en la presente Ley, por parte de una servidora o un
servidor de una institución pública e impondrá la sanción disciplinaria
correspondiente. Su procedimiento se normará a través del Acuerdo que para el efecto
expida el Ministerio del Trabajo. (Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen
el Servicio Público, 2017).
Ésta institución jurídica, presupone el ejercicio de la potestad disciplinaria y sancionatoria,
confluyendo en una serie de actuaciones y roles de los servidores públicos, del mismo modo el
examen de cada elemento que pueda dar origen a la responsabilidad del funcionario viabilizará la
aplicación de correctivos e imposición de sanciones administrativas que respondan a una reflexión
profunda sobre el servicio público.
11
2.1.2 Marco Histórico
La intención del presente proyecto, es abordar un nuevo enfoque del Derecho Administrativo,
alejado de procesos penales, se presenta un gráfico de la evolución normativa jurídica que ha
tutelado derechos y el desenvolvimiento de los servidores públicos en la Administración Pública,
alineado al régimen disciplinario y sancionador.
Gráfico N° 1: Representación general sobre la progreso de normativa
en el sector público.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Lastimosamente la limitación del derecho latinoamericano y más el ecuatoriano no ha
exteriorizado desafíos y mucho menos ha satisfecho necesidades, deplorablemente el Derecho
Administrativo a lo largo de la historia “ha sido modelado con la realidad económica y política
administrativa de los países europeos y la de los latinoamericanos, en donde se lo ha cultivado en
los ámbitos públicos” (Granda, 2015) y gobiernos de turno.
Ley de Servicio Civil y Carrera Admnistrativa
RO N°547 de 26 abril de 1978
Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera
Administrativa
RO 16 de 12 de mayo de 2005
Ley Orgánica de Servicio Público-
RO Suplemento N° 294 de 6 de octubre de 2010
Código Orgánico Administrativo
RO Segundo Suplemento N° 31- julio
2017
12
2.1.3 Marco Conceptual
Autoridad administrativa: “Potestad atribuida a los agentes del poder público en razón de su
propia investidura” (Guillen, 2016, pág. 21).
Bloque de constitucionalidad: “Un conjunto normativo que contiene disposiciones, principios o
valores materialmente constitucionales, fuera del texto de la Constitución, que sirven como
parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación” (Olano García,
2005, págs. 231-242).
Discrecionalidad: “Aquello que no está sometido a regla sino que depende del criterio de una
persona o autoridad dada” (Navarro, 2012, pág. 200).
Falta administrativa: “Una falta administrativa es aquella conducta que moralmente no se
considera correcta, ya que, principalmente, perturba el orden público teniendo como
consecuencia” (Dromi, Derecho Administrativo, 2004, pág. 152).
Imparcialidad: “Libre de prejuicios, es decir, abstraerse de consideraciones subjetivas y
centrarse en la objetividad de un asunto, al realizar un juicio” (Real, 2015, pág. 269).
Ius puniendi: “Derecho subjetivo del Estado para que ejerza el castigo ante el sujeto pasivo,
también una potestad del Estado de justificar el totalitarismo” (Velarde, 2013, pág. 6).
Potestad administrativa: “Adm. Facultad de administración reconocida por el ordenamiento
jurídico a los órganos de las administraciones públicas.”(RAE, 2016)
Rule of law: “El imperio de la ley es un concepto jurídico-político de definición formal no
unívoca, generalmente se entiende en el sentido de la primacía de la ley sobre cualquier otro
principio gubernativo, especialmente contra la tiranía y la arbitrariedad del poder político” (Vigo,
2014, pág. 703).
Sanción administrativa: “Aquella retribución negativa consistente en la privación o restricción
de derechos, que determinada en un ordenamiento jurídico impuesto por la Administración
pública, ha imputado al responsables, previo a un procedimiento administrativo” (Carretero Pérez,
2015, pág. 172).
13
Sumario administrativo: “Procedimiento administrativo rápido y resumido, que prescinde de
algunas formalidades contempladas en los procesos penales y civiles; encaminados a sancionar a
los servidores públicos, por faltas e incorreciones cometidas” (Jaramillo Ordoñez, 2013, pág.
186).
2.2 Estado actual
Ojeda y Hernández (2016) en su tesis “El debido proceso en el sumario administrativo establecido
en la legislación ecuatoriana y el perfeccionamiento en su aplicabilidad”, orienta su trabajo a la
aplicabilidad procedimental y a los tipos de garantías y protección de los funcionarios públicos,
no obstante el presente trabajo se ciñe a explicar los roles de las autoridades administrativas, en
el pleno ejercicio de sus funciones y cómo afecta en la sustanciación del sumario administrativo.
Cornejo (2016) dentro de su artículo titulado “Sumario Administrativo”, nos ayuda a comprender
de manera procedimental a la institución jurídica del sumario administrativo, detalla las
actuaciones de las autoridades administrativas, basándose en la LOSEP y su reglamento,
limitándose a detallar los artículos. Su aporte es valioso para la presente investigación, ya que no
es posible alejarse de la normativa ecuatoriana.
Hernández (2014) en su tesis “El procedimiento sumario administrativo a la luz del debido
proceso”, presenta un estudio enfocándose en su naturaleza y particularidades, para avanzar en el
análisis del debido proceso y las confrontaciones entre el servidor público y este régimen
disciplinario. Por otro lado el trabajo propuesto, plantea la situación de indefensión del
funcionario frente a la instauración del sumario.
Pertile (2005) aborda en su obra “Régimen sancionador y disciplinario”, un enfoque en las
actuaciones de las autoridades administrativas, así mismo de los principios tradicionales del
debido proceso, marcando tendencia en el detalle de los informes y documentos del expediente
administrativo. Imprescindible que la investigación no aborde la razonabilidad y la motivación de
los actos administrativos, pero enfocado en la totalidad del expediente.
Vega (2016) en su tesis “Los sumarios administrativos y el principio de imparcialidad en las
resoluciones administrativas”, resalta las resoluciones de las autoridades nominadoras al
momento de emitir resoluciones, las cuales tienden a favorecer al Estado, provocando vulneración
de garantías constitucionales. Así mismo hace hincapié en el rol de auditor que engloba la
14
Controlaría General del Estado, exhortando la necesidad de emisión de un “informa de control”
de esta entidad antes de la resolución del sumario administrativo. Sin embargo el trabajo
propuesto direcciona la imparcialidad como un principio.
2.3 Marco Legal
El presente proyecto se fundamenta en la Constitución de la República del Ecuador (CRE), el
Código Orgánico Administrativo (COA), la Ley del Servicio Público (LOSEP) y su Reglamento,
La Ley Orgánica Reformatoria a la Leyes en el Sector Público, el ERJAFE, el Derecho
Comparado histórico, que estipula el nacimiento de los procedimientos administrativos y el
Acuerdo Ministerial N°. MDT-2017-0169, con su reforma del 2 de abril de 2018 conteniente el
Acuerdo Ministerial N°. 33.
2.4 Idea a desarrollar y defender en el proyecto
Con el tratamiento y desarrollo de la investigación, conjuntamente con los principios, preceptos
legales y normas técnicas, se podrá establecer un posible cambio de prototipo de la materia
administrativa, cuya característica sui generis la aleja de procesos penales.
Por lo tanto, la fuente substancial es la potestad reglamentaria de la Administración Pública, que
como resultado produce regímenes disciplinarios y sancionadores de los servidores públicos,
dando a luz la institución jurídica del sumario administrativo, por lo tanto este procedimiento no
puede estar separado de garantías procesales e imparcialidad, cuyo miramiento cardinal precisa
la aplicación del principio in dubio pro actione, enfatizando a la Unidad Administrativa de
Talento Humano y los Inspectores de Trabajo como autoridades investidas de facultades y
atribuciones correctivas, impositivas, sancionadoras y hasta coercitivas, claro sin dejar de lado el
cambio de paradigma que ha aforado de las múltiples reformas al Servicio Público. Pretendiendo
que todo aporte coadyuve al mejoramiento de la sustanciación de sumarios administrativos,
precautelando la igualdad formal y material, además de la eficiente ejecución de recursos y
respeto a los derechos.
15
CAPÍTULO III
TÍTULO I
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
3.1 Noción de Estado
Cabe reconocer que dentro del estudio del Derecho Administrativo, es necesario hacer referencia
al concepto del Estado es apremiante; Por lo tanto, el estudio de la historia y su evolución es vital
para comprender la proporción de imposición o como Georges Burdeau7 lo conceptualiza “aquella
relación de mandar-obediencia”(Traité de Science Politique, 1984, pág. 132). El Derecho a través
del tiempo ha elaborado múltiples ideas de la configuración y elementos del Estado, sin embargo
podremos resumirlo de la siguiente manera.
Aquellos juristas estudiosos del Derecho Administrativo acreditan que la Escuela de la Nación es
un sujeto ordinario “de soberanía y anterior al Estado”, pero como tal teoría francesa distingue el
Estado, acepta por completo a dos personas jurídicas supremas de Derecho Público y por
delegación de esta soberanía proporciona vida al Estado; pero otro punto de vista, es la Escuela
Alemana, con la Teoría General del Estado de Jellinek, presupone que el Estado posee
personalidad jurídica y yace alejado del “conglomerado social” y responde a cambios
permanentes en sus formas y consecuentemente esta afirmación da lugar a “la clasificación de
estado según sus formas: Estados simple, compuestos, unitario, federal y regional”(Salgado
Pesantes, 2017).
3.2 Teoría sociológica, deontológica, jurídica y política
En síntesis, los lectores del presente proyecto formularán la siguiente pregunta ¿Qué es el Estado?;
En breves palabras y bajo un enfoque de la ciencia política y bajo la lupa de Bidart Campos se ha
elaborado distintas teorías para definir al Estado.(1993, págs. 29-32)
7 Importante gestor de la ciencia política, ya que Burdeau concibe que la Constitución es un
estatuto del Poder, vinculando la herramienta del Derecho, es decir la institucionalización del
Estado como tal da legitimidad e inviste de potestades.
16
En primer lugar la teoría sociológica aporta: la convivencia como un hecho, la dominación,
dualidad de gobernantes, lucha de clases, asociación e instituciones, persona moral y los términos
de pueblo, territorio, poder, gobierno entre otros.
Luego descubrimos la teoría deontología, que afronta y aborda al Estado desde el fin que se le
asigna, aquí sus exponentes son Aristóteles y Santo Tomás de Aquino rescatando la ética y la
política, desde ser considerados como animales políticos, la familia, las polis, el reino y derecho
de gentes, la distinción entre Iglesia y Estado y su fin direccionado al bien común.
Por lo que se refiere, a las teorías jurídicas, las cuales se han ido desarrollando y creando con cada
salto legislativo prometedor, sin olvidar el estudio de las relaciones, los sujetos de derecho, el
patrimonio de afectación y la unidad jurídica. Dicho exclusivamente en la aptitud de eficiencia y
durabilidad del modelo estatal.
En otro orden, la teoría política se enfoca en la soberanía, regímenes, el poder de decisión y
voluntad política, es decir, en el enfoque a los asuntos públicos del Estado, “tomando como punto
de partida las condiciones de vida y concepciones de una sociedad”(Aguilar Ayala, 2014, págs.
45-49)
3.3 El poder, funciones y órganos
Muchas definiciones y conceptos de poder, funciones y órganos han sido mal utilizados o aplicado
confusamente, esto podría deberse a las múltiples traducciones que sufren las obras y ensayos.
Antes que nada, las principales diferencias entre las concepciones de Locke y Montesquieu son
estudiadas por el autor J. T. Bosch, el cual vislumbra las conjeturas y presiones que de ahí se
originan.
La palabra “poder” suele sugerir la idea de “fuerza y energía” y para Dromi simplemente es la
“idea de fortaleza, de capacidad de servicio”, por lo tanto el poder del Estado está en su potestad
reglamentaria al normar conductas. En suma, la capacidad cualitativa, moral y de imperium
jurídico. A todo esto le sigue una necesidad de voluntad y fuerza humana, que en la realidad se
traduce a la Teoría del Órgano, que no es más que la explicación de la imputación de la voluntad
humana y el origen de “porciones técnicas del Estado, que se les atribuye funciones jurídicas y
competencias”(2013, págs. 85-100).
17
En definitiva las funciones son las diferentes actividades que exterioriza el poder bajo su
característica principal de especialidad8; Por ejemplo, las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial son consideradas como clásicas
3.4 Evolución del Derecho Administrativo a breves rasgos
Es importante recalcar que los Estados, su organización y actividad han surtido una serie de
cambios y modificaciones a través de la historia, en primer lugar con relaciones de poder, dominio
y libertades para que posteriormente fundamenten sus pilares y principios; Por último definiendo
instituciones y valores, todo esto correlacionado con los tipos de estados y de gobierno.
Lastimosamente las repúblicas latinoamericanas heredaron rasgos europeos y no fue sino con la
Revolución Liberal Alfarista9se “reafirmó la división de poderes y un sometimiento a lo orgánico
jerárquico y funcional conforme a lo otorgaba el derecho” (Zavála, 2009). Al finalizar el siglo
XX e inicios del siglo XXI se denota un impacto con los procesos de integración y aquellos
esfuerzos extra-nacionales estimularon que el Derecho Administrativo avance y refuerce su
ámbito supranacional10, aunque sórdidamente a merced del ámbito económico.
Como ciencia social, el Derecho siempre estará vinculado a responder a las famosas “crisis y
cambios” y como prueba de aquello es la Teoría de renovación y adaptación, ya sea en espacios
normativos más amplios11, de poder y funciones con estándares de eficacia y eficiencia. Así
mismo la “aspiración democrática” y el pluralismo jurídico son claves para establecer
planteamientos innovadores, donde los planes y organización respondan a necesidades
ecuatorianas y mas no a informes extranjeros de modelos estatales foráneos. A continuación se
encuentra un resumen de la evolución clásica del Derecho Administrativo, con países pioneros en
el ámbito administrativo.
8Varios doctrinarios sugieren que para el estudio de las funciones del Estado, es preciso usar
criterios orgánicos, formales y materiales; además de sumar el criterio orgánico-sustancial de
Dromi. Inmediatamente se origina esquemas mixtos. 9Trasládese a inicios del siglo XX, sin olvidar que en el caso ecuatoriana el estado da saltos como
estado social de derecho en la época de la Revolución Juliana. 10 Refiérase a Tomas Ramón Fernández, página 15. 11Nueva normativa como la Constitución del 2008, Código Orgánico de Planificación y Finanzas
2010, Ley de la economía Popular y Solidaria, LOSEP, COOTAD, etc.
18
Tabla N° 1: Legislación histórica comparada de Derecho Administrativo
TEORÍA GENERAL
DEL
PROCEDIMIENTO
Derecho Austriaco
1925 Distinción de Derecho Subjetivo como
criterio principal.
Guy Isaac
Existe el interés individual y legítimo.
Se contrapone con lo Judicial.
Se obliga a justificar previamente el
interés legal.
LEY FEDERAL
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
E.E.U.U 1946 Los interesados deben ser oídos antes
de cualquier decisión administrativa.
Constitución de los
Estados Unidos de
Norteamérica
estipula que ninguna
persona puede ser
privada de su vida,
libertad, propiedad
sin un debido
proceso de ley.
Se respeta las reglas de provisión de
pruebas.
Hay decisiones motivadas en hechos y
en el Derecho.
NOTA: Se cree que la ley tuvo una
finalidad de reconocer la superioridad
de los jueces.
LEYES CLÁSICAS
FRANCESAS
Existe competencia reglada.
Se introduce la citación y notificación de la actividad estatal.
Las audiencias púbicas son reguladas
Prepondera el principio de la contradicción
LEYES CLÁSICAS
ESPAÑOLAS
Entiende a los procedimientos administrativos como
extensivos.
Concilia garantías legales.
Consideran la modernización y racionalización de técnica
jurídica normativa
Existen procedimientos administrativos comunes.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Fuente: (Vidal Perdomo & Molina Betancur, 2016, págs. 525-535).
Se puede expresar que la Administración Pública no repara en distinguir dos sentidos: uno
OBJETIVO que es la actividad, propiamente las acciones de administración dirigidas a un fin
común; no así desde un sentido SUBJETIVO, que se encuentra el conjunto de órganos y entes
que constituyen la Función Administrativa, es decir el sujeto de la actividad administrativa.
19
La Administración dentro de la evolución del Derecho se considera eficaz, pero al sintetizarlo
para su estudio se apreciara lo más cercano a la visión de García Rentería y Fernández:
A partir de la Revolución Francesa en donde nace el D. Administrativo, existe una
confusión con el Poder Ejecutivo, al decir que era el régimen jurídico especial del Poder
Ejecutivo.
Al determinarse que el Estado es concebido como una Persona Jurídica (Laband, Gerber,
Jellinek) como una integridad, se puede vislumbrar a la Administración pública como
parte de uno de los poderes del Estado el Ejecutivo, por lo tanto supera su identificación
y pasa a ser una Función del estado persona. (Curso de Derecho Administrativo, 2008,
pág. 121)
Los autores citados, sustentaron que la Administración Pública no es para el “Derecho
Administrativo una determinada función objetiva o material, y señalan que la Administración
Pública es una persona jurídica y esta persona es el dato primario y requisito sine qua non del
Derecho Administrativo.” (Dromi, Derecho Administrativo, 2004, pág. 35). Por otro lado, Escola
si considera el criterio material u objetivo y dice que la Administración Pública es una Función
del Estado que consiste en una “actividad concreta y continua a más de otras características, cuyo
fin es satisfacer en forma directa e inmediata las necesidades colectivas y logro de fines del
Estado”(Escola, 1989). Parejo Alfonso, expresa que el Derecho Administrativo como rama del
Derecho Positivo y como ciencia, tiene una dimensión y relevancia política, habiéndose regulada
por la Constitución, donde la Administración es subjetivamente un poder y objetivamente un
ordenamiento.
De igual manera, la “pugna de poderes”12dentro los contextos nacionales ecuatorianos ha
provocado que en muchas ocasiones el país sea ingobernable y provoque retrasos en materia de
desarrollo, así mismo la falta de normativa especial administrativa produce conflictos en el
desenvolvimiento estatal, implicando el colapso de la fase neoliberal. No solo es necesario un
modelo administrativo, sino que la nueva gestión pública sea diferente, el ofrecer un servicio
público que plante satisfacción a los ciudadanos y no este avasallado de improvisaciones y
burocracia innecesaria. La búsqueda de la democracia y la modernización estatal debe responder
a una técnica jurídica al momento de legislar, ya que la trasformación debe ser paralela
culturalmente y finalmente no estar alejado de las TIC´s. 13
12 Ya reiteradas veces el ex-presidente Jaime Roldós Aguilera mencionaba que la crisis
ecuatoriana se debía a la pugna de poderes e interese partidistas. 13 Tecnologías de la Información y Comunicación.
20
3.5 Definición de Derecho Administrativo
Alcanzar una definición universal de Derecho Administrativo no ha sido tarea fácil para algunos
de los más respetados tratadistas y juristas, sin embargo, en la mayoría de los casos a partir de los
criterios y visiones subjetivistas, se ha logrado una conceptualización que garantiza el estudio de
esta rama del Derecho Público.
Ahora bien, resulta inquietante dar un orden o prioridad, así que en el presente proyecto despliega
las siguientes ideas; Históricamente se ha identificado al Derecho Administrativo como “el
derecho de la Administración Pública, el derecho del poder público o el derecho de la cosa
pública” (García de Enterría & Fernández, Curso de Derecho Administrativo, 2001, pág. 10).
También, se estila encontrar textos sobre el Derecho de la Administración pública como una
representación potentior personae14, bajo el pensamiento de Maurice Hauriou.
“… el derecho administrativo… es, desde el punto de vista del derecho público general,
un derecho de equidad basado en la prerrogativa de la administración… regula las
relaciones entre la administración y los administrados, admitiendo entre las dos partes
una desigualdad fundamental, reconociendo que la administración está sustraída al
derecho común y concediéndole jurídicamente privilegios.” (2007)
Sin embargo doctrinarios renombrados como Enrique Pérez de León y García Máynes, suelen
describir los alcances de esta rama del derecho
“Apartados de la idea inútil de encontrar una definición universal de esta rama del
derecho, consideramos al nuestro, el derecho administrativo mexicano, como la rama del
derecho público, que se encarga del estudio de las normas y principios que regulan la
actividad formal del poder ejecutivo, la actividad materialmente ejecutiva de los poderes
legislativo y judicial, y las relaciones de los particulares con el Estado en dichas
actividades” (1998).
En otras palabras, el Derecho Administrativo comprende la organización y funcionamiento de
toda forma de la Administración Pública, compilando las finitas asimilaciones entre el
14Expresión utilizada por los conocedores del Derecho Administrativo, que hace referencia a los
privilegios de la Administración Pública, debido al poder imperium que presenta el Estado, ese
derecho de la desigualdad por la evidente superioridad formal y material del Estado con respecto
al ciudadano.
21
administrative law y droit administratif15, dos de los más grandes sistemas en materia
administrativa. Y gracias a las transformaciones del Derecho Administrativo se adopta un
concepto amplio y diverso, en el cual la Administración Pública (criterio orgánico) y su actividad
(criterio funcional) están en constante intervención con nuevos sectores, provocando la creación
de más criterios de estudio.
3.6 Derecho Constitucional y la Administración Pública
Manifestarse sobre la Administración Pública siempre derivara de tres aspectos importantes de su
conceptualización: El primero como sujeto, segundo como organización y tercero como una
actividad; por lo cual el Estado per se siempre deberá cumplir con una finalidad implicando de
cierta manera el ejercicio del poder. De igual manera, “abstraer que existe una tendencia regional
constitucionalista de ubicar a la Administración Pública como un servicio a la colectividad”
(Granda V. , 2015, pág. 50), encaminándonos a los textos constitucionales16 y ciñéndonos a
nuestro marco de estudio es indudable, que el trabajo del legislador ha sido dar preponderancia a
la Administración Pública como un servicio.
Lo interesante en nuestro cuerpo constitucional17, pese a ser una constitución rígida, es su parte
orgánica, la cual determina al poder como uno solo y lo divide en cinco (5) funciones; A su vez,
impone principios a la Administración Pública y todo aquello que comprende el sector público;
haciendo hincapié en quienes son servidores(as) públicos18 lo cual da solución a la unificación
tanto formal y material.
Sin embargo y en un modelo neo constitucionalista, los principios19,entre los cuales podemos
mencionar: la motivación, como eje, es fundamental en las actuaciones de toda autoridad
administrativa y cuya ausencia acarrea nulidad; la eficiencia, al ser la “aspiración que pretende
15 Para el entendimiento del presente proyecto y en la doctrina mundial, el droit administratif es
la versión francesa del administrative law, para profundizar en el tema, se recomienda leer obras
de Carlos Molina Betancour o Francesca Bignami. 16 El autor nos manifiesta el texto constitucional de Portugal, Venezuela, Colombia y Perú. 17 Recordemos que la Constitución del 2008 posee nueve títulos, 444 artículos, 30 disposiciones
transitorias y una disposición final. 18Es importante establecer que antes del 2008 existía la distinción entre servidor, dignatario y
trabajador público. Con el cambio de modelo estatal todos son servidores públicos (hasta el
presidente de la república) y están al servicio del mandate (pueblo). 19 Robert Alexy, los define como aquellos enunciados o mandatos de optimización.
22
reflejar el costo-beneficio de las actuaciones de la administración (actividad económica más
prestación de servicios públicos)”; la descentralización, ahora en rango constitucional y
componente de la organización estatal, el más claro ejemplo son los gobiernos autónomos
descentralizados; la evaluación en lo referente a la medición del desempeño de los servidores
públicos. Otro punto clave dentro de la lectura es la seguridad jurídica, amparada en el texto
normativo y conjuntamente con la garantía normativa20.
Empero, el punto focal del presente ensayo es examinar el avance y desarrollo del Derecho
Administrativo, en contraste con la parte tradicional de la jerarquía de las leyes y aunque se otorga
a Bierling y Merkl, autores de la primera teoría jerárquica, no cabe duda que existe “relación de
coordinación y subordinación” (Garcia Maynez, 2000, pág. 25). Es importante aclarar que el
objeto de estudio nos enmarca en el Ministerio de Trabajo, visto que es importante apreciar la
actividad administrativa laboral privada y pública, desde un nivel superior y como esto afecta a
los ciudadanos.
Como desenlace el análisis de principios jerárquicos, legalidad y legitimidad, ayudaran a
establecer que el cambio orgánico estructural de una institución nunca se podrá contraponer a
leyes orgánicas ya establecidas.
3.7 La función gubernamental y las potestades de la Administración Pública
Para comenzar y en perecederos términos, se discierne que la función gubernativa consiste en
una “política global y en la adopción de las decisiones fundamentales”, en palabras más simples,
consiste en trazar el destino del Estado mediante los actos políticos, ya sean actos institucionales
o de gobierno.
La Administración Pública, necesita de aquellos medios jurídicos aptos para lograr sus propósitos
y fines. Bien, las potestades se diferencian según su finalidad y con lo que pretendan logar; Así
mismo, este ejercicio de la actividad debe siempre desenvolverse con estricta sujeción al
ordenamiento jurídico vigente, por ello, se lo considera como una actividad sub-legal. En este
20 La garantía normativa, establecida en el art.84 de la CRE, obliga al estado a emitir, adecuar o
derogar normativa que no sea concordante con el texto constitucional, garantizando la armonía
del ordenamiento jurídico ecuatoriano.
23
caso, el comportamiento también debe estar enmarcado con normativa legal expresa y límites
establecidos, precautelando el interés público y la conveniencia del acto u omisión.
3.7.1 Potestad Reglamentaria
Eduardo García de Enterría y Ramón Fernández Tomás señala “(…) la facultad reglamentaria es
el poder que tiene la administración de expedir norma secundaria, subalterna, inferior y
complementaria de la ley”(2008, pág. 80). Sin embargo Patricio Secaira expone:
“(…) El poder que tiene el Estado, reservada al ejecutivo o delegada a otras instituciones
públicas, para expedir normas secundarias, de carácter general, que sirven de
complemento al ordenamiento jurídico de un país. No tiene el carácter soberano que sí
posee la potestad legislativa; aunque se sostiene que es una derivación de esta, surgida
por efecto de la cesión pública del poder entre los órganos estatales para el logro de su
propio equilibrio. (…)”(Curso breve de Derecho Administrativo, 2004).
Como ya se ha mencionado, las potestades de la administración son amplias y una de las más
importantes es esta, donde la capacidad de dictar y expedir normas jurídicas es de gran relevancia,
al mismo tiempo que dirige y estructura el funcionamiento orgánico y el alcance de las
actuaciones. Y en cuanto al Ecuador, existen temas reservados exclusivamente para la ley como
lo establecen los arts. 132 del cuerpo normativo constitucional.
Art. 132.- La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés
común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de
una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en los
siguientes casos:
1. Regular el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales.
2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes.(Lo
subrayado es por autora)
3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la
Constitución confiere a los gobiernos autónomos descentralizados.
4. Atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los gobiernos autónomos
descentralizados.
5. Modificar la división político-administrativa del país, excepto en lo relativo a
las parroquias.
6. Otorgar a los organismos públicos de control y regulación la facultad de
expedir normas de carácter general en las materias propias de su competencia, sin
que puedan alterar o innovar las disposiciones legales.(2008)
24
En cumplimiento a dicho mandato legal, encontramos a la LOSEP, donde contempla derechos,
deberes y prohibiciones de los servidores públicos, además de las faltas leves y graves en las que
estos incurren.
3.7.2 Potestad Disciplinaria y Sancionadora
Durante estas nociones generales del derecho administrativo, no se escapa aquel atributo del
órgano estatal, tan temido y necesario para el desarrollo de sus actividades y la consecución de
sus fines de interés público. Alejandro Nieto, destacado jurista español nos anticipa del Derecho
Disciplinario vislumbra el aforismo jurídico que dice “no hay disciplina sin autoridad”; por lo
cual, es consecuente la dicotomía entre disciplinario y sancionador.
Sin más preludio el DEJ21 define a la potestad sancionadora y a las sanciones administrativas
disciplinarias como:
Adm. Potestad de la Administración para imponer sanciones al personal a su servicio y a
quienes estén vinculados a ella por una relación contractual por la comisión de las
infracciones disciplinarias que estén previstas como tales en la ley y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido.
Adm. Sanción administrativa disciplinaria que puede imponerse por las administraciones
públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una
relación contractual, que se rige por su normativa administrativa específica, sin perjuicio
de la consideración de los principios de la potestad sancionadora. (2016)
Sin duda la aplicación de sanciones disciplinarias en todo proceso y procedimiento
administrativo, debe obedecer a criterios fehacientes y no a simples presunciones sin fundamento
jurídico, es así que la imputación de una infracción o falta a un servidor público nunca puede estar
alejado de la Ley, ni de las garantías procesales a las que estos tienen derecho.
21Abreviatura del Diccionario Español Jurídico, el cual está anexo a la Real Academia de la
Lengua Española, cuya primera publicación fue en 2016.
25
TÍTULO II
LOS SERVIDORES PÚBLICOS BAJO EL RÉGIMEN DE LA LOSEP
3.8 Evolución a breves rasgos de la carrera administrativa
En la doctrina tradicional se distingue funcionario público y de empleado público; “El primero
decide, representa la voluntad, mientras que el segundo ejecuta” (Zavala Egas, 2011, pág. 50).
Sin embargo, ningún agente de la Administración Pública tiene por función exclusiva sólo adoptar
decisiones, o sólo ejecutar decisiones de otros.
Los servidores públicos, por lo general, prestan servicios al Estado, sean estas instituciones o
empresas estatales y son estas las encargadas de hacer llegar el servicio público a toda la
colectividad. El funcionario público suele administrar recursos estatales y por lo tanto pertenecen
a la sociedad y cuando una persona, con un cargo de esta naturaleza, es normal que este amparado
bajo un régimen estricto para el cumplimiento de sus deberes.
El Servicio Público inicia a partir de los años 50 con la creación de las primeras concentraciones
públicas que estaban focalizadas en temas de correos, rentas, comisarías y municipios. En el año
de 1974, surge la primera Ley del Servicio Civil, con la creación de tres oficinas:
• Nacional de Personal,
• Organización y Métodos de Fortalecimiento y,
• Nacional de Presupuesto.
Con la instauración de las mencionadas oficinas se procede con la diversificación de presupuesto,
fiscalización y recurso humano, para lo cual surge una Secretaria Técnica de la Administración
Pública, que tuvo su auge hasta los años 70. Adicionalmente se consigue la Ley de
Remuneraciones y la Ley de Servicios Especiales por Contratos.
La historia de las instituciones rectoras del Servicio Público, han venido cambiando por
sucesiones presidenciales, iniciando en el año 1978, con la codificación de la Ley del Servicio
Civil y Carrera Administrativa, la cual creó la Dirección Nacional de Personal, cuya entidad tuvo
como responsabilidad las funciones técnicas de personal, en la elaboración de sistemas de
clasificación, remuneración de puestos, adiestramiento de los servidores públicos y control; y
evaluación del desempeño.
26
Una vez conformada esta entidad y de acuerdo al Registro Oficial 143 (1989), surge la necesidad
de crear la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo, la misma que se encargaría de la
elaboración de políticas, orientada a evaluar la eficiencia de las operaciones de la Administración
Pública. Posteriormente se fusiona la Dirección Nacional de Personal, el Grupo de Coordinación
de Desarrollo Administrativo y la Inspectoría General de la Nación; con el fin de formar la oficina
del Servicio Civil y Desarrollo Institucional; siendo el ente “Rector de la administración de los
recursos humanos y organizacionales del sector público los cuales formulaban y evaluaban el
seguimiento de las políticas de administración de los recursos humanos y organizacionales”.
Con la expedición de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA), el
6 de octubre del 2003, se creó la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos
y Remuneraciones del Sector Público (SENRES); la cual se encargó de la administración de los
recursos humanos, las remuneraciones y el desarrollo Institucional, de las entidades, organismos
y empresas del Estado. (MDT, 2017, págs. 29-30)
3.9 Los servidores públicos en la Ley Orgánica del Servicio Público del 2010
El servicio público es una actividad amplia por sus características, organización y forma. Es un
interés general, donde el Estado tiene la obligación de asegurar la prestación de servicios con
eficiencia y eficacia, sin descuidar al recurso humano. La Constitución define al servidor público
en el artículo 229 de la siguiente manera: “serán servidoras o servidores públicos todas las
personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo,
función o dignidad dentro del sector público” (2008).
Por esta razón, queda absolutamente claro que a partir del año 2008, no existe diferencia alguna
entre dignatarios, funcionarios o servidores públicos. Por lo tanto la LOSEP, establece los
siguientes requisitos para ser un servidor público:
27
Art. 5.- Requisitos para el ingreso.- Para ingresar al servicio público se requiere:
a) Ser mayor de 18 años y estar en el pleno ejercicio de los derechos previstos por
la Constitución de la República y la Ley para el desempeño de una función
pública;
b) No encontrarse en interdicción civil, no ser el deudor al que se siga proceso de
concurso de acreedores y no hallarse en estado de insolvencia fraudulenta
declarada judicialmente;
c) No estar comprendido en alguna de las causales de prohibición para ejercer
cargos públicos;
d) Cumplir con los requerimientos de preparación académica y demás
competencias exigibles previstas en esta Ley y su Reglamento;
e) Haber sufragado, cuando se tiene obligación de hacerlo, salvo las causas de
excusa previstas en la Ley;
f) No encontrarse en mora del pago de créditos establecidos a favor de entidades
u organismos del sector público, a excepción de lo establecido en el Artículo 9 de
la presente Ley;
g) Presentar la declaración patrimonial juramentada en la que se incluirá lo
siguiente:
g.1.- Autorización para levantar el sigilo de sus cuentas bancarias;
g.2.- Declaración de no adeudar más de dos pensiones alimenticias; y,
g.3.- Declaración de no encontrarse incurso en nepotismo, inhabilidades
o prohibiciones prevista en la Constitución de la República y el
ordenamiento jurídico vigente.
g.4.- Declaración jurada ante notario público de no encontrarse incurso
en la prohibición constante en la Ley Orgánica para la Aplicación de la
Consulta Popular efectuada el 19 de febrero del 2017.
h) Haber sido declarado triunfador en el concurso de méritos y oposición, salvo
en los casos de las servidoras y servidores públicos de elección popular o de libre
nombramiento y remoción; e,
i) Los demás requisitos señalados en la Constitución de la República y la Ley.
Exceptúense los casos específicos y particulares que determina la Ley (LOSEP, 2010).
Podemos concluir que, los primeros literales son de carácter personal, haciendo efectivo la
igualdad formal, es decir, que no existe diferencia entre nacionales o extranjeros. Como ya hemos
mencionado, el ostentar un cargo público va de la mano con una responsabilidad moral y política,
por lo tanto, encontrarse en goce de sus derechos civiles y no ser deudor son campos de
importancia para la LOSEP y cualquier entidad pública.
28
Ahora entendemos que los servidores públicos, son aquellos encargados de realizar una tarea, con
el fin de generar un bienestar entre la sociedad. Con esto no afirmamos que su trabajo sea ad
honorem, sino que independientemente de la remuneración percibida, su principal característica
es el servicio a la sociedad.
3.10 Los servidores públicos en ejercicio de un cargo público
Es importante que toda entidad pública que pertenezca a la Administración Pública, contengan
procesos gestores y ejecutores; No cabe duda que el antecedente mediato de la gestión por
procesos es la jerarquía vertical, donde la responsabilidad se la examina con una pirámide
invertida, en la actualidad con los grandes pasos agigantados de la tecnología, la necesidad y
expectativa de los ciudadanos son altas, donde la tolerancia a la espera de tramitación se ha
reducido extraordinariamente, donde actualmente el servidor público debe atender una demanda
de usuarios externos por vías virtuales y todo este conglomerado de circunstancias afecta
directamente al ejercicio de una cargo público, más cuando de esto mucho depende la
“determinación del mérito de los funcionarios públicos, en sentido de sus evaluaciones”(Marchán
& Oviedo, 2011, pág. 5).
Una vez analizado el antecedente del cambio de paradigma, es menester puntualizar la relación
contractual entre el Estado y el servidor público. Por ende la ley indica:
Art. 16.- Nombramiento y posesión.- Para desempeñar un puesto público se requiere de
nombramiento o contrato legalmente expedido por la respectiva autoridad nominadora.
El término para posesionarse del cargo público será de quince días, contados a partir de
la notificación y en caso de no hacerlo, caducarán. (LOSEP, 2010)
Ahora bien, pero que se debe entender por nombramiento de un servidor público, la respuesta a
esta interrogante la encontramos en la norma reglamentaria a la Ley, la cual presume de precisión
al definirlo como:
Art. 16.- Nombramiento.- Entiéndase por nombramiento el acto unilateral del poder
público expedido por autoridad competente o autoridad nominadora mediante la
expedición de un decreto, acuerdo, resolución, acta o acción de personal, que otorga
capacidad para el ejercicio de un puesto en el servicio público. (Reglamento a la LOSEP,
2011)
Una vez superado y cumplido los requisitos, la calidad de servidor público viene dada por las
clases de nombramiento, para lo cual se procede a observar la siguiente tabla:
29
Tabla N° 2: Las clases de nombramiento en el servicio público ecuatoriano
CLASES DE NOMBRAMIENTOS
LOSEP Reglamento LOSEP
Ley 0, RO Suplemento 294, publicado 6 de octubre
de 2010
Decreto Ejecutivo 710, RO Suplemento 418,
publicado el 1 de abril de 2011
última reforma 14 de febrero 2018 última reforma 11 de enero 2018
Art.17 Art.17
a) Permanentes: Aquellos que se expiden para llenar
vacantes mediante el sistema de selección previstos
en esta Ley;
a) Permanentes: El que se otorga a la o el
ganador del concurso de méritos y oposición,
una vez que haya aprobado el período de prueba;
b) Provisionales, aquellos que se expiden para
ocupar:
b) Provisionales: Aquellos otorgados para
ocupar temporalmente los puestos determinados
en el literal.
No generarán derecho de estabilidad a la o el
servidor.
b.1) El puesto de un servidor que ha sido suspendido
en sus funciones o destituido (…)
b.2) El puesto de una servidora o servidor que se
hallare en goce de licencia sin remuneración. (…)
b.3) Para ocupar el puesto de la que se encuentre en
comisión de servicios sin remuneración o vacante.
b.4) Quienes ocupen puestos comprendidos dentro de
la escala del nivel jerárquico superior.
b.5) De prueba, otorgado al servidor que ingresa o a
quien fuere ascendido durante el periodo de prueba.
Periodo de tres meses, superado el cual, o, en caso de
no haberse practicado, se otorgará el nombramiento
definitivo; si no superare la prueba respectiva, cesará
en el puesto. (...)
c) De libre nombramiento y remoción; y,
A favor de personas que van a ocupar puestos de
dirección política, estratégica o administrativa
en las instituciones del Estado.
d) De período fijo.
Los titulares son nombrados para ejercer un
puesto en el servicio público por un período
determinado por mandato legal.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
30
Pero ¿Por qué de la importancia de diferenciarlos?; La explicación sobreviene a que cada uno
contempla excepciones de temporalidad e individualidad de los sujetos. Por ejemplo, un Ministro
de Estado es de libre nombramiento y este puede ser separado de su cargo público por la decisión
del Presidente, o los nombramientos provisionales, también son removidos por decisión de la
máxima autoridad, la necesidad y beneficio institucional.
Pues bien, todo servidor público tiene la obligación y el derecho a registrar su nombramiento y
contrato, para lo cual la normativa jurídica dicta lo siguiente:
Art. 18.- Registro de nombramientos y contratos.- Los nombramientos deberán ser
registrados dentro del plazo de quince días, en la Unidad de Administración de Talento
Humano de la respectiva entidad.
El funcionario responsable de dicho registro, que no lo hiciera en el plazo señalado, será
sancionado administrativamente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales
a que hubiere lugar. (LOSEP, 2010)
Art. 20.- Prohibición de registrar.- La servidora o el servidor responsable del registro de
los nombramientos o contratos, no inscribirá nombramientos o contratos de las personas
que no cumplan los requisitos previstos en esta Ley, bajo prevención de las sanciones
legales correspondientes a tal incumplimiento. (LOSEP, 2010)
Concluimos que, aquel servidor público que haya cumplido con todos estos requisitos recibirá su
acreditación como tal y se declare en goce de todos sus derechos y beneficios del servicio público,
pero así mismo, está sometido a las obligaciones y prohibiciones derivadas de las mismas.
Es importante aclarar que los servidores públicos se encuentran bajo un régimen interno dictado
por la LOSEP, donde se contemplan: Art.22 Deberes, Art.23 Derechos y Art. 24 Prohibiciones,
el cual es el marco general para las actuaciones de estos y preludio de individualización de faltas
administrativas.
3.11 La responsabilidad de los servidores públicos
En este subtema de gran incidencia dentro del Servicio Público, debe ser analizado de partida con
un concepto general sobre la responsabilidad, para luego referirnos a sus diferentes índoles
administrativa, civil y penal.
31
Gral. Obligación de resarcir las consecuencias lesivas para los derechos e intereses de
otra persona derivadas de la actuación propia o ajena, bien se deriven aquellas del
incumplimiento de contratos, o bien de daños producidos por simple culpa o negligencia.
(RAE, 2016)
En términos generales, la responsabilidad es la capacidad que tienen las personas para aceptar y
responder por las consecuencias de sus actos u omisiones y la obligación de repararlo, por sí
mismo el daño inferido o causado.
El jurista Herman Jaramillo Ordoñez, esclarece que la responsabilidad del Estado es el “deber y
la obligación que tienen los servidores públicos para realizar con voluntad, capacidad y conciencia
las actividades encomendadas por la administración y responder por sus actos y
consecuencias”(Manual de derecho administrativo, 2013); es así que el concepto de
responsabilidad abarca un amplio espectro de la relación estatal, servidores públicos y
ciudadanos.
La CRE en varios artículos puntualiza que ningún servidor público está exento de
responsabilidades por los actos u omisiones realizados en el ejercicio de sus funciones, como lo
podemos visualizar a continuación:
32
Tabla N° 3: Normas jurídicas constitucionales sobre la responsabilidad de los servidores
CO
NS
TIT
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IÓN
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OR
Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y
aplicadas por las autoridades competentes.
Art. 212.- Serán funciones de la
Contraloría General del Estado, además de
las que determine la ley:
(...)
2. Determinar responsabilidades
administrativas y civiles culposas e
indicios de responsabilidad penal,
relacionadas con los aspectos sujetos a su
control, sin perjuicio de las funciones que
en esta materia sean propias de la Fiscalía
General del Estado.
Art. 233.- Ninguna servidora ni
servidor público estará exento
de responsabilidades por los actos
realizados en el ejercicio de sus
funciones o por omisiones, y serán
responsable administrativa, civil y
penalmente por el manejo y
administración de fondos, bienes o
recursos públicos.
Elaborada por: Shirley Carolina Torres Morales.
Pero es de nuestro interés analizar la responsabilidad que posee el servidor público, es decir,
aquella que recae sobre este individuo, notoriamente partiendo que ante un mismo hecho o acto
administrativo, al funcionario se le puede aplicar varias o todas las responsabilidades tradicionales
existentes.
3.12 Clasificación tradicional de la responsabilidad de los servidores públicos
En lo que respecta a doctrina, se estila distinguirse cinco tipos de responsabilidades, ellas son: la
política, la administrativa, civil, penal y la disciplinaria. (Alberto, 2005, pág. 10),
consecuentemente, la LOSEP únicamente establece tres tipos de responsabilidades: la
administrativa, civil y penal, dejando a las otras en el ámbito moral del servidor o en el buen
funcionamiento de las instituciones. Precisamente así lo establece la ley.
33
Art. 41.- Responsabilidad administrativa.- La servidora o servidor público que
incumpliere sus obligaciones o contraviniere las disposiciones de esta Ley, sus
reglamentos, así como las leyes y normativa conexa, incurrirá en responsabilidad
administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la acción civil o
penal que pudiere originar el mismo hecho.
La sanción administrativa se aplicará conforme a las garantías básicas del derecho a la
defensa y el debido proceso.(Ley Orgánica del Servicio Público, 2010)
Igualmente, se debe destacar, que hablar de responsabilidad en los servidores públicos, es
necesario referirse al comportamiento de este, puesto que una acción u omisión enmarcada en las
leyes, reglamentos o estatutos, verificarán el encuadramiento fáctico y la valoración jurídica, del
mismo modo explica el Código Orgánico Administrativo.
Art. 15.- Principio de responsabilidad. El Estado responderá por los daños como
consecuencia de la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos o las
acciones u omisiones de sus servidores públicos o los sujetos de derecho privado que
actúan en ejercicio de una potestad pública por delegación del Estado y sus dependientes,
controlados o contratistas.
El Estado hará efectiva la responsabilidad de la o el servidor público por actos u omisiones
dolosos o culposos. No hay servidor público exento de responsabilidad (2017).
Perpetuando así firmemente la disciplina y consecuencias en las que el Estado recae y le faculta
para iniciar acciones legales y contenciosas, como el derecho de repetición; Ya sea que, inicie de
oficio o denuncia; Actualmente, bajo el principio de auto-tulela, la mayoría de actuaciones
administrativas son corregidas o subsanadas y conjuntamente las tres responsabilidades a las que
nos hemos referido, no son excluyentes por la única razón que todas poseen una finalidad
específica, inconfundible y por cuerda separada.
3.13 Las faltas y sanciones de los servidores públicos
Con lo antes mencionado, las faltas administrativas son contrarias a derecho, a lo normativamente
impuesto, lo que se conoce como antijurídico, sin que se puedan prever en forma detallada las
diversas conductas reprochables, mientras que, la sanción administrativa se la entenderá como el
“acto impuesto por un órgano estatal que deriva de un evento dañoso y como consecuencia de la
violación de un deber impuesto por una norma” (López, 2010, pág. 2). De lo expuesto, se observa
34
que la LOSEP contempla deberes, derechos y prohibiciones a los servidores públicos, y de la
misma forma prescribe de forma clara las faltas en las que ellos incurren y si ameritan acciones
correctivas.
La misma normativa esclarece la operatividad de faltas leves, ya que en caso de descuidos o
desconocimientos leves que no lesionen gravemente al desarrollo de las actividades serán
analizadas por la máxima autoridad antes de tomar algún correctivo.
Es por esta razón, que el articulado brinda una serie de ejemplos base, que frecuentemente se
cometen en las instituciones. Y en efecto, este tipo de faltas solo dan lugar a sanciones
proporcionales. Es aquí donde se marca la diferencia, ya que las acciones u omisiones, que sean
antijurídicas y alteren el orden institucional, son catalogadas por la Ley, como faltas graves.
Después de las consideraciones anteriores y en base al texto legal, se aclara que únicamente las
faltas graves conllevan al inicio del sumario administrativo. Por lo tanto, este procedimiento
expedito y directo, debe brindar un andamiaje de oportunidad, teniendo presente que la aplicación
de cualquier sanción a un servidor también acarrea responsabilidades a la institución.
Ante la situación planteada y previamente a la explicación del procedimiento, es pertinente aclarar
cierta particularidad del sumario administrativo. La constancia física de todas las actuaciones, por
escrito, debe estar comprendido en un expediente administrativo. En síntesis se puede decir
entonces que el sumario administrativo se transforma en una herramienta destinada a investigar y
establecer los hechos que podrían constituir una infracción o falta a estas obligaciones y deberes,
que de comprobarse serán sancionados; en tal sentido es necesario que efectuemos su estudio.
La normativa jurídica explica la operatividad de faltas leves, ya que en caso de descuidos o
desconocimiento leves que no lesionen gravemente al desarrollo de las actividades ameritaría solo
un correctivo. Es por esta razón, que el articulado brinda una serie de ejemplos base, que
frecuentemente se cometen en las instituciones; Y en efecto, este tipo de faltas solo dan lugar a
sanciones proporcionales.
35
Art.42 (…)
a.- Faltas leves.- Son aquellas acciones u omisiones realizadas por descuidos o
desconocimientos leves, siempre que no alteren o perjudiquen gravemente el normal
desarrollo y desenvolvimiento del servicio público.
Se considerarán faltas leves, salvo que estuvieren sancionadas de otra manera, las
acciones u omisiones que afecten o se contrapongan a las disposiciones administrativas
establecidas por una institución para velar por el orden interno, tales como
incumplimiento de horarios de trabajo durante una jornada laboral, desarrollo
inadecuado de actividades dentro de la jornada laboral; salidas cortas no autorizadas de
la institución; uso indebido o no uso de uniformes; desobediencia a instrucciones
legítimas verbales o escritas; atención indebida al público y a sus compañeras o
compañeros de trabajo, uso inadecuado de bienes, equipos o materiales; uso indebido
de medios de comunicación y las demás de similar naturaleza.
Las faltas leves darán lugar a la imposición de sanciones de amonestación verbal,
amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa. (Ley Orgánica del
Servicio Público, 2010)
Por otra parte, las acciones u omisiones, que sean antijurídicas y alteren el orden institucional,
son catalogadas por la Ley, como faltas graves.
Art.42 (…)
b.- Faltas graves.- Son aquellas acciones u omisiones que contraríen de manera grave el
ordenamiento jurídico o alteraren gravemente el orden institucional. La sanción de estas
faltas está encaminada a preservar la probidad, competencia, lealtad, honestidad y
moralidad de los actos realizados por las servidoras y servidores públicos y se
encuentran previstas en el artículo 48 de esta ley.
La reincidencia del cometimiento de faltas leves se considerará falta grave.
Las faltas graves darán lugar a la imposición de sanciones de suspensión o destitución,
previo el correspondiente sumario administrativo.
En todos los casos, se dejará constancia por escrito de la sanción impuesta en el
expediente personal de la servidora o servidor. (Ley Orgánica del Servicio Público,
2010)
Después de las consideraciones anteriores y en base al texto legal, se aclara que únicamente las
faltas graves conllevan al inicio del sumario administrativo. Por lo tanto, este procedimiento
expedito y directo, procurará el esclarecimiento de los hechos y sus responsables.
36
Susana Lorenzo, distingue cuatro grupos de sanciones disciplinarias: Las de alcance moral; las
pecuniarias; las de alcance profesional, y las expulsivas. (Lorenzo, 1996, pág. 50), cabe agregar
que las sanciones disciplinarias para los servidores públicos son:
Art. 43.- Sanciones disciplinarias.- Las sanciones disciplinarias por orden de gravedad
son las siguientes:
a) Amonestación verbal;
b) Amonestación escrita;
c) Sanción pecuniaria administrativa;
d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y,
e) Destitución.
La amonestación escrita se impondrá cuando la servidora o servidor haya recibido,
durante un mismo mes calendario, dos o más amonestaciones verbales.
La sanción pecuniaria administrativa o multa no excederá el monto del diez por
ciento de la remuneración, y se impondrá por reincidencia en faltas leves en el
cumplimiento de sus deberes. En caso de reincidencia, la servidora o servidor será
destituido con sujeción a la ley.
Las sanciones se impondrán de acuerdo a la gravedad de las faltas. (Ley Orgánica
del Servicio Público, 2010)
Para el mejor estudio de la clasificación de las sanciones administrativas, la autora ha considerado
la elaboración de un gráfico.
37
Gráfico N° 2: Clasificación de sanciones administrativas LOSEP
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
SANCIONES
LEVES
(sin perjucio de la valoración de la
máxima autoridad)
Amonestación verbal
desacate sus deberes,
obligaciones y/o disposiciones de la
autoridad
Amonestación escrita
En el período de 1 año calendario
haya sido sancionado por 2
ocasiones con amones.verb.
Sanc. Pecuniaria Adm.
Reincida en el cometimiento de faltas que haya
provocado amones.escr. por 2 ocasiones dentro
de 1 año calendario.
NO EXCEDA EL 10% remuneración
mensual
GRAVES
(acciones u omisiones que
contrarían gravmente el orden jurpidico o alteren gravemente
el orden institucional)
Suspensión temporal sin goce de remuneración
No debe exceder de 30 días, cuando
incumpliera deberes o
incurriera en las prohibiciones,
siempre y cuando no amerite la destitución.
Destitución
Máxima sanción administrativa, en
los casos señalados en el Art.48
LOSEP
38
Ante la situación planteada y previamente a la explicación del procedimiento, es pertinente aclarar
cierta particularidad del sumario administrativo. Claramente, el servidor público se enfrenta ante
las faltas disciplinarias, las sanciones y el procedimiento administrativo.
Constriñéndonos realmente a las sanciones graves que perjudican al servidor público y que cuyo
requisito sine qua non es el sumario administrativo. No cabe duda que las leyes han concedido a
las autoridades la conocida discrecionalidad, claro en marco de lo que la norma jurídica permita
y más cuando se refiere en derecho púbico. A continuación se desarrolla metódicamente ideas
preliminares sobre estas dos sanciones administrativas graves.
3.13.1 Suspensión temporal sin goce de remuneración
La interrupción temporal de su trabajo y funciones al servidor público establece una serie de
efectos que afecta a sus derechos reales y personales, visiblemente lo justificamos con la
normativa jurídica:
Art. 88.- Efectos de la suspensión.- La sanción de suspensión temporal sin goce de
remuneración, tendrá los siguientes efectos para las y los servidores sancionados:
a) No asistirán a su lugar de trabajo, ni ejercerán sus funciones durante el tiempo
de la suspensión;
b) No percibirán remuneración mensual unificada, durante el tiempo de la
suspensión;
c) Habrá lugar al pago de aportes patronales al IESS, sin embargo, la o el servidor
suspendido deberá efectuar de su propio peculio, el pago por concepto de aporte
individual;
d) El Estado no generará el pago de fondos de reserva por el período de la
suspensión;
e) El período de la suspensión no será considerado para el pago de la décima
tercera remuneración y décima cuarta remuneración;
f) El período de la suspensión no será considerado para la concesión de
vacaciones;
g) El puesto podrá ser llenado provisionalmente, por el tiempo que dure la
suspensión, si se presenta la necesidad institucional;
h) No se considerará el período de la suspensión para efectos de devengación por
formación o capacitación; e,
i) No se autorizará el intercambio de puestos cuando uno de los servidores se
encuentre suspendido.(Reglamento a la LOSEP, 2011)
39
En este caso en particular, el servidor público suspendido se ve avasallado a múltiples
consecuencias. Notoriamente encontramos justificaciones por parte de la Administración Pública,
aunque se acostumbra a pensar de manera equívoca, que para la imposición de esta sanción
administrativa solo se necesita del impulso de la autoridad competente y con anterioridad muchas
instituciones imputaban esta sanción grave sin previa instauración del sumario administrativo,
cometiendo un gravísimo error al pensar que solo la destitución lo amerita.
Otra gran inquietud que emerge, es la posible confusión con la suspensión de la actividad,
enmarcada dentro del Código Orgánico Administrativo, el cual rige las actuaciones de
instituciones públicas, específicamente:
Art. 176.- En los procedimientos administrativos destinados a determinar
responsabilidades de los interesados, incluso el sancionador, las actuaciones previas se
orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de
motivar la iniciación del procedimiento administrativo, la identificación de la persona o
personas que puedan resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran
en unos y otros.(Código Orgánico Administrativo, 2017)
La gran interrogante que surge, es en qué medida una autoridad transgrede la naturaleza de la
institución jurídica, al momento imponer la suspensión de las actividades como una compostura
provisional o cautelar, conforme los artículos 180 y 189 del COA, acaso ¿es posible que una
autoridad suspenda la actividad de un servidor público? Y ¿la suspensión de la actividad del
servidor público seria remunerada?, irrecusablemente la diferencia es el derecho a la
remuneración, pero no se debe escapar estos detalles que provocarían actuaciones perjudiciales
para la institución y servidor públicos.
Otro punto fascinante lo expone el Art.87 del Reglamento a la LOSEP, cuya parte pertinente
dice:
Art. 87.- De la suspensión temporal sin goce de remuneración.- A más de las causales
señaladas en los dos artículos precedentes de este Reglamento General, la o el servidor
podrá ser sancionado con suspensión temporal sin goce de remuneración, que no exceda
de treinta días, cuando incumpliere con los deberes determinados en el artículo 22 o
incurriere en las prohibiciones señaladas en el artículo 24 de la LOSEP; siempre y cuando
el incumplimiento de tales deberes o prohibiciones no sea causal de destitución.
En caso de reincidir en una falta que haya merecido sanción de suspensión temporal sin
goce de remuneración, dentro del período de un año consecutivo, esta falta será
sancionada con la destitución, previa la realización del sumario administrativo
correspondiente.(2011)
40
Esta disposición legal, nos marca pautas sobre la suspensión temporal, ya que hace énfasis sobre
el tiempo máximo en la que opera, la cual no podrá exceder los treinta (30) días e igualmente si
el servidor es reincidente le sobrellevará la destitución. A medida de desenlace y debido a la
experiencia laboral público, este tipo de sanción suele ser el preludio para la destitución.
3.13.2. Destitución
Considerada como la máxima expresión del Derecho Sancionador de la Administración Pública,
contemplada en el Art.47, literal f) de la LOSEP, representará la obligación del estado a separar
a ese servidor público de las instituciones establecidas en el Art.3 del mismo cuerpo normativo,
cuya equivalencia es la terminación definitiva de la prestación de sus servicios, claro que para
este tipo de sanción administrativa, es necesario incurrir en una de las causales y dar inicio al
respectivo sumario administrativo, como lo establece el reglamento.
Art. 89.- De la destitución.-La destitución de la o el servidor constituye la máxima
sanción administrativa disciplinaria, dentro del servicio público y será impuesta
únicamente por la autoridad nominadora o su delegado, en los casos señalados en el
artículo 48 de la LOSEP, previo el cumplimiento del procedimiento del sumario
administrativo.(2011)
Art. 106.- Cesación de funciones por destitución.- La o el servidor que haya sido
destituido por una de las causales establecidas en el artículo 48 de la LOSEP y las demás
previstas en el ordenamiento jurídico, cesará en su puesto, previo el sumario
administrativo respectivo.(2011)
Como anotación, pese a las reformas a las leyes que regulan al servicio público, aún se encuentra
falta de concordancia entre la norma técnica de la sustanciación de sumarios administrativos y
el Art.89, ya que la destitución es impuesta mediante resolución administrativa del Inspector del
Trabajo.
41
Sin más preámbulo la LOSEP nos clarifica todas las causales:
Art. 48.- Causales de destitución.- Son causales de destitución:
a) Incapacidad probada en el desempeño de
sus funciones, previa evaluación de
desempeño e informes del jefe inmediato y
la Unidad de Administración del Talento
Humano;
b) Abandono injustificado del trabajo por
tres o más días laborables consecutivos;
c) Haber recibido sentencia condenatoria
ejecutoriada por los delitos de: cohecho,
peculado, concusión, prevaricato, soborno,
enriquecimiento lícito y en general por los
delitos señalados en el Artículo 10 de esta
Ley;
d) Recibir cualquier clase de dádiva, regalo
o dinero ajenos a su remuneración;
e) Ingerir licor o hacer uso de sustancias
estupefacientes o psicotrópicas en los
lugares de trabajo;
f) Injuriar gravemente de palabra u obra a sus
jefes o proferir insultos a compañeras o
compañeros de trabajo, cuando éstas no sean
el resultado de provocación previa o abuso
de autoridad;
g) Asistir al trabajo bajo evidente influencia
de bebidas alcohólicas o de sustancias
estupefacientes o psicotrópicas;
h) Incurrir durante el lapso de un año, en más
de dos infracciones que impliquen sanción
disciplinaria de suspensión, sin goce de
remuneración;
i) Suscribir, otorgar, obtener o registrar un
nombramiento o contrato de servicios
ocasionales, contraviniendo disposiciones
expresas de esta Ley y su reglamento;
j) Incumplir los deberes impuestos en el
literal f) del artículo 22 de esta Ley o
quebrantar las prohibiciones previstas en el
artículo 24 de esta Ley.
k) Suscribir y otorgar contratos civiles de
servicios profesionales contraviniendo
disposiciones expresas de esta Ley y su
reglamento;
l) Realizar actos de acoso o abuso sexual,
trata, discriminación, violencia de género o
violencia de cualquier índole en contra de
servidoras o servidores públicos o de
cualquier otra persona en el ejercicio de sus
funciones, actos que serán debidamente
comprobados;
m) Haber obtenido la calificación de
insuficiente en el proceso de evaluación del
desempeño, por segunda vez consecutiva;
n) Ejercer presiones e influencias,
aprovechándose del puesto que ocupe, a fin
de obtener favores en la designación de
puestos de libre nombramiento y remoción
para su cónyuge, conviviente en unión de
hecho, parientes comprendidos hasta el
cuarto grado de consanguinidad y segundo
de afinidad;
ñ) Atentar contra los derechos humanos de
alguna servidora o servidor de la institución,
mediante cualquier tipo de coacción, acoso o
agresión con inclusión de toda forma de
acoso laboral, a una compañera o compañero
de trabajo, a un superior jerárquico mediato
o inmediato o a una persona subalterna; y,
o) Las demás que establezca la Ley.
(LOSEP, 2010)
42
Siempre alerta a lo que establece el Art.80 del Reglamento a la LOSEP, que si existiera el caso,
donde el servidor público en ejercicio de sus funciones, comete dos o más faltas simultáneas,
obligatoriamente se debe aplicar la sanción a la más grave.
3.13.2 Inhabilidad especial para el ejercicio de cargos públicos y
la rehabilitación por destitución
Las circunstancias de las instituciones públicas siempre estarán bajo amenaza constante de malas
administraciones, custodias o depósitos de recursos públicos, por cuya razón si se determinaré en
el sumario administrativo relación con este tipo de casos, inmediatamente el servidor queda
inhabilitado para ejercicio de un puesto público, debiéndose inmediatamente notificar al
Ministerio de Trabajo y a los organismos de control, en esta caso la Contraloría General del
Estado.
Pero, si eventualmente un servidor ha sido destituido y no se ha determinado responsabilidad civil
o penal, este tiene derecho a rehabilitarse después de un periodo de dos años de la fecha de
destitución, mediante una solicitud al Ministro de Trabajo, con la excepción que no podrá laborar
en la institución donde se originó la falta administrativa.
En conclusión la constancia física de todas las actuaciones, por escrito, debe estar comprendido
en un expediente administrativo. En síntesis se puede decir que, el sumario administrativo se
transforma en una herramienta destinada a investigar y establecer los hechos que podrían
constituir una infracción o falta a estas obligaciones, deberes y prohibiciones, que de comprobarse
serán sancionados y en tal sentido, es necesario que el organismo rector lleve un prolijo control
de los servidores suspendidos y destituidos del servicio público.
43
TÍTULO III
EL PROCEDIMIENTO DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO
3.14 La institución jurídica del sumario administrativo en el Ecuador
Las diversas formas de expresión de la Administración Pública se ven reflejadas en los diferentes
actos administrativos, en lo relativo a este ensayo, partirá del hecho de apreciar al derecho
disciplinario como aquel que no está “regido por normas o principios del derecho penal, a pesar
de tener su origen jurídico en la sanción, este participa en una serie de principios, en función de
la unidad del sistema represivo” (Alberto, 2005, pág. 3).
Sin embargo, su importancia estructural dentro de un Estado, es claramente registrado y amparado
al principio de legalidad e imposible de aproximarlo directamente al derecho penal, más bien,
hallar equivalencias en materia administrativa donde las “potestades disciplinarias si tienen como
finalidad, la custodia y el buen orden de la función y la organización de la Administración Pública
respecto de sus empleados” (Alberto, 2005, pág. 4).
Con este compromiso Estatal de vigilar el pleno cumplimiento de funciones, actividades y
atribuciones de los servidores públicos, es importante considerar los diferentes medios jurídicos,
de que se vale la Administración Pública, por consiguiente la comprensión de la Constitución y
las leyes, determinarán las diferentes potestades; En general estas facultades son reflejo del poder
punitivo estatal, por lo tanto, la creación de procedimientos administrativos, para investigar
hechos y actos, favorecerán la actividad estatal para determinar responsabilidades y aplicar
sanciones.
Esta institución jurídica, presupone el ejercicio de la potestad disciplinaria y sancionatoria,
confluyendo en una serie de actuaciones y roles de los servidores públicos, y del mismo modo, el
examen de cada elemento, que pueda dar origen a la responsabilidad del funcionario y viabilizar
la aplicación de correctivos e imposición de sanciones que correspondan.
Ahora bien, negarle el nombre o carácter de “proceso” al procedimiento administrativo, no puede
implicar que la Administración Pública no está sujeta a ninguna regla o principio en su
tramitación. En efecto, se creyera que ciertos principios rectores y ciertas normas constitucionales
de Derecho, no están destinadas a ser aplicadas únicamente en el proceso judicial. Por lo tanto,
44
las autoridades administrativas están sometidas a esos principios y sus procedimientos no estarán
menos ligados a ellos por el hecho de que respondan a un “proceso”.
Tabla N° 4: Diferencia entre proceso judicial y procedimiento administrativo
PROCESO PROCEDIMIENTO
La palabra proceso viene del
latín processus que significa desarrollo,
avance o marcha.
Procedimiento también tiene raíces
latinas; procedo. Su significado es “acción
de avanzar siguiendo una serie de pasos”.
Son todas aquellas etapas que se deben
seguir para lograr una finalidad. Los
procesos pueden ir cambiando conforme
avanza y cambia el proyecto. Se puede
decir que un proceso es dinámico.
Un procedimiento en cambio es una
secuencia de pasos fijos. Estos pasos
tienen una finalidad específica, por lo
tanto, no pueden ni deber ser cambiados.
Un proceso casi siempre sigue un
procedimiento.
En cuanto a un procedimiento, este puede
formar parte de un proceso, aunque esto no
es obligatorio.
Un proceso es lo mismo que un juicio. Un procedimiento son todas las diligencias
y formalidades.
El objetivo es optimizar de la mejor forma
posible los recursos de una empresa u
organización.
Un procedimiento administrativo es el
encargado de asegurar a los miembros de
una sociedad que los trámites
administrativos llevados a cabo dentro de
un organismo público se llevaran a cabo de
acuerdo con lo establecido frente a la ley.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Fuente: (Aguerrea Mella, 1998, págs. 17-26)
Así la actividad principalmente de los organismos administrativos no se denominará “proceso
administrativo” sino “procedimiento administrativo”(López Olvera, 2016, pág. 390). Toda
actividad estatal de tipo administrativo se manifestará a través del procedimiento administrativo
y por ello existe una coincidencia entre el concepto de función administrativa y el de
procedimiento administrativo.
45
3.15 Principios vitales comunes que tutelan al procedimiento administrativo
La falta de uniformidad dentro de los procesos y procedimientos administrativos a través de la
historia, han provocado que el sistema jurídico ecuatoriano se vea inmerso en mezclar y trastocar
al Derecho Administrativo con el Derecho Penal, como ya lo hemos advertido ésta confusión de
alguna manera se ve opacada por el Estado neo-constitucionalista, que rige bajo principios de
irradiación y armonía, donde Robert Alexy ilustra a los principios como “mandatos de
optimización”, pero que en la materialidad a los individuos les produce alteraciones orgánico
funcionales y lesivas a los derechos.
Por consiguiente, los principios expuestos en el presente proyecto de investigación hacen relación
directa y específicamente a los principios generales de procedimientos administrativos,
estudiados por doctrinarios pero en especial atención por la Dra. Verónica Jaramillo Huilcapi
(2017), se ha priorizado los más innovadores.
3.15.1 Principio de Juridicidad
Al vivir en un Estado constitucional de derechos y justicia social, donde la máxima expresión
dogmática y orgánica se encuentra en nuestra Carta Magna, nos hace reflexionar sobre los
criterios de jerarquía, temporalidad y especialidad de las normas y como este cúmulo normativo
legal afecta el desenvolvimiento de todos los individuos circunscritos en un territorio. Es por eso
que, la máxima expresión jurídica es nuestra Constitución de la República del Ecuador; Todo el
andamiaje de derechos y debido proceso están coordinados para que el Estado y la Administración
Pública emita actos administrativos motivados, bajo este principio amplio, se puede enfrascar al
principio de legalidad, donde sufre un replanteamiento en el COA y este lo define así:
Art. 14.- Principio de juridicidad. La actuación administrativa se somete a la
Constitución, a los instrumentos internacionales, a la ley, a los principios, a la
jurisprudencia aplicable y al presente Código.
La potestad discrecional se utilizará conforme a Derecho (2017)
Concluyendo que la Constitución de la República, no es un documento político y programático
sino un instrumento que goza de fuerza normativa y eficacia directa.
46
3.15.2 Principio in dubio pro actione
El principio in dubio pro actione, tiene como finalidad que las cuestiones procedimentales no
sean un impedimento para que la autoridad continúe con la sustanciación del procedimiento y
pueda resolver sobre el fondo del asunto; lo que se vincula con la posibilidad del ciudadano de
acceder a los órganos de la Administración Pública.
Roberto Dromi, menciona que “el procedimiento administrativo debe de garantizar la legalidad y
el mérito del obrar administrativo dentro del respeto y la salvaguarda de los derechos subjetivos”,
por lo tanto, el principio in dubio pro actione se encuentra previsto en el artículo 138 del ERJAFE
supliendo las simples formalidades, cuando la pretensión está claramente descrita(Aguerrea
Mella, 1998, págs. 17-26).
3.15.3 Principio de imparcialidad
A este tenor, cobra importancia recordar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo
servidor público constituye un principio constitucional fundamental para lograr la satisfacción de
las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio
de manera eficaz y continua para la colectividad, e igualmente garantice la transparencia, de tal
modo que la voluntad del servidor no se vea indebidamente desviada por la interferencia de un
interés de carácter personal en el asunto que le corresponda conocer y resolver. EL COA lo
estipula:
Art. 19.- Principio de imparcialidad e independencia.-Los servidores públicos evitarán
resolver por afectos o desafectos que supongan un conflicto de intereses o generen
actuaciones incompatibles con el interés general.
Los servidores públicos tomarán sus resoluciones de manera autónoma. (2017)
De acuerdo a lo indicado en líneas anteriores, es necesario señalar que los principios dentro del
procedimiento administrativo harían posible evitar la dilación del trámite, mediante la reunión de
los puntos esenciales discutidos en el menor número de actuaciones, lo cual va de la mano con la
simplificación administrativa y así la autoridad competente debe prescindir de los documentos o
informes que no son esenciales o indispensables para la emisión del acto administrativo definitivo.
47
3.16. Normativa jurídica adjetiva aplicable al sumario administrativo de los
servidores públicos del régimen LOSEP antes del COA
El sumario administrativo se ejecutará en aplicación de las garantías al debido proceso, respeto al
derecho a la defensa y aplicación del principio de que en caso de duda prevalecerá lo más
favorable a la servidora o servidor. Como todo procedimiento administrativo reglamentado,
deberá ajustarse al tiempo, ya que la máxima autoridad, solo tendrá sancionatoria, frente al acto
u omisión del servidor, como lo establece el Art.90 de la LOSEP.
Previamente noventa días término para disponer el inicio y sustanciación del sumario e imponer
una sanción, caso contrario, prescribirá la potestad al inicio de sumario administrativo, el Art.91
de la LOSEP, advierte una serie de actuaciones anteriores:
Art. 91 (…)
1. Cuando viniere en conocimiento de una autoridad, funcionario o servidor
la presunción de la comisión de una falta disciplinaria grave por parte de la o
el servidor de la institución, tal información será remitida a la UATH para el
estudio y análisis de los hechos que presuntamente se imputan;
2. Conocido y analizado por la UATH estos hechos, en el término de tres días
informará a la autoridad nominadora o su delegado sobre la procedencia de
iniciar el sumario administrativo, consignando los fundamentos de hecho y de
derecho y los documentos de respaldo, en el caso que hubiere lugar, dicho
informe no tendrá el carácter de vinculante; y,
3. Recibido el informe, la autoridad nominadora o su delegado mediante
providencia, dispondrá a la UATH, de ser el caso, el inicio del sumario
administrativo, en el término de 5 días. (Reglamento a la LOSEP, 2011)
Sobre la base de este artículo, se rescata que autoridades y servidores públicos, pueden conocer
de la presunta infracción grave, y su obligación de dar aviso a la Unidad de Talento Humano
(UATH), la misma que tendrá tres días término, para examinar y razonar sobre el hecho u omisión,
que se le atribuye al funcionario infractor. Al concluir la UATH comunicará a la máxima
autoridad o a su delegado, mediante un informe fundamentado sobre la procedencia de iniciar el
sumario administrativo, rescatando que dicho documento no es vinculante. Ahora bien, recibido
dicho instrumento y de considerarlo oportuno, la máxima autoridad o su delegado, dispone del
término de cinco días para pronunciarse y mediante providencia dispondrá a la UATH, el inicio
del sumario administrativo.
48
3.16.1. Inicio del sumario administrativo
En adelante, el titular de la UATH o en su defecto su delegado, al momento de recibir la
providencia antes mencionada, tiene tres días término para dictar el Auto de llamamiento a
sumario administrativo, que según el Art.92 del Reglamento a la LOSEP, debe contener:
Art.92 (…)
a.- La enunciación de los hechos materia del sumario administrativo y los fundamentos
de la providencia expedida por la autoridad nominadora;
b.- La disposición de incorporación de los documentos que sustentan el sumario;
c.- El señalamiento de 3 días para que el servidor de contestación a los hechos
planteados que sustentan el sumario;
d.- El señalamiento de la obligación que tiene el servidor de comparecer con un
abogado y señalar casillero judicial para futuras notificaciones a fin de ejercer su
derecho de defensa; y,
e.- La designación de Secretario Ad Hoc, quien deberá posesionarse en un término
máximo de 3 días a partir de la fecha de su designación. (2011)
Elaborado el Auto de Llamamiento a Sumario, este será notificado por el Secretario Ad Hoc en
el término de un día, mediante una boleta entregada en su lugar de trabajo o mediante tres boletas
dejadas en su domicilio o residencia constantes del expediente personal del servidor, conforme a
las disposiciones generales establecidas en el Código Orgánico General de Procesos, si no fuera
posible ubicarlo en su puesto de trabajo, a la que se adjuntará toda la documentación constante
del expediente, al cual se adjuntará toda la documentación que obrare del proceso. De igual
manera el servidor puede negarse a recibir la notificación, siendo procedente que el Secretario Ad
Hoc, siente razón.
3.16.2. Sustanciación del sumario administrativo
Una vez vencido el término de 3 días, con la contestación de la o el servidor o en rebeldía, se
procederá a la apertura del término de prueba por el término de 7 días, en el cual la o el servidor
podrá solicitar se practiquen las pruebas que considere pertinente y la institución de estimarlo
pertinente solicitar la incorporación de nuevos documentos o la práctica de otras pruebas que
estime pertinentes.
49
Art. 95.- Del término de prueba.- Una vez vencido el término establecido en el artículo
anterior, con la contestación de la o el servidor o en rebeldía, se procederá a la apertura
del término de prueba por el término de 7 días, en el cual la o el servidor podrá solicitar
se practiquen las pruebas que considere pertinente y la institución de estimarlo
pertinente solicitar la incorporación de nuevos documentos o la práctica de otras
pruebas que estimen pertinente.
En este caso se podría solicitar incluso la práctica de pericias, aunque es muy raro que se efectué
este tipo de pruebas pero recordemos que se debe aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto
del proceso y de contradecir las aportadas por la contraparte, de tal manera que las personas
puedan defender efectivamente sus derechos; por lo que la prueba girara en torno a la pertinencia
de la misma.
Vencido el término de prueba, se señalará día y hora en las cuales tenga lugar una audiencia oral,
en la cual el solicitante del sumario o su delegado y el sumariado sustentarán las pruebas de cargo
y de descargo de las que se crean asistidos. Dicha audiencia será convocada con por lo menos 24
horas de anticipación.
Art. 97.- De las conclusiones y recomendaciones.- Concluida la audiencia oral, el
titular de la UATH o su delegado, en el término máximo de 10 días, previo el análisis
de los hechos y de las bases legales y reglamentarias, remitirá a la autoridad
nominadora el expediente del sumario administrativo y un informe con las
conclusiones y recomendaciones a que hubiera lugar, señalando, de ser el caso, la
sanción procedente, dependiendo de la falta cometida, informe que no tendrá el
carácter de vinculante para la posterior decisión de la autoridad nominadora o su
delegado.
3.16.3. Resolución de la máxima autoridad en el sumario administrativo
La autoridad nominadora, mediante providencia, dispondrá, de ser el caso, y de manera motivada,
la aplicación de la sanción correspondiente, providencia que será notificada a la o el servidor
sumariado, de haber señalado domicilio legal para el efecto, o, mediante una única boleta en su
domicilio o lugar de residencia que conste del expediente personal.
En donde el titular de la Unidad de Administración del Talento Humano o su delegado, elaborará
la acción de personal en la que se registrará la sanción impuesta, la cual será notificada
conjuntamente con la resolución del sumario administrativo.
50
Si la autoridad nominadora o su delegado, en su providencia final, determina que no existen
pruebas suficientes para sancionar ordenará el archivo del sumario, sin dejar constancia en el
expediente personal de la o el servidor sumariado.
Ahora bien, es indiscutible que el funcionario administrativo a veces se encuentra limitado, por
la necesidad de adecuarse a criterios demasiado imperativos de los funcionarios de jerarquía
superiores, resulta de ello que el grado real de imparcialidad de un funcionario administrativo no
puede postularse en términos genéricos. Ambos están sujetos al mismo deber, pero el
cumplimiento efectivo depende del funcionario que concretamente sustancie el sumario
administrativo.
Un procedimiento leal y justo, en el que se respete integralmente el derecho de los individuos a
ser escuchados, a producir y contradecir la prueba, sirve también como un criterio de eficacia
política y de legitimidad de ejercicio del poder, ya que “ninguna clase de gente se beneficia más
a la larga de una justa administración que los administrados mismos”(Alberto, 2005, pág. 114).
3.17 El sumario administrativo y la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que
rigen el Sector Público
Como antes se ha mencionado, la institución jurídica del sumario administrativo es relativamente
tan pretérita como el Estado, lo innovador del estado ecuatoriano fue el impacto de la enmiendas
constitucionales de 201522 dentro del servicio público. Para ilustrar el cambio profundo es preciso
analizar el inciso tercero de la Disposición Transitoria Primera, la cual determinó un plazo
máximo de ciento ochenta días, a la Asamblea Nacional, para aprobar una Ley que reforme la
legislación del sector público. A continuación, se observa en un plano general la normativa
jurídica que fue reformada.
22 Aquellas enmiendas constitucionales se publicaron en el Registro Oficial Suplemento No. 653,
de 21 de diciembre de 2015.
51
Gráfico N° 3: Normativa jurídica relevante reformada por la Ley 0 de 19-05-2017
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Una vez que se expidió y publicó la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que rigen el Servicio
Público, cuyo artículo 7 reformó el artículo 44 de la LOSEP y concede al Ministerio de Trabajo
la atribución de determinar el cometimiento de las faltas administrativas graves y ulteriormente
la Transitoria Segunda, le obliga al Ministerio del Trabajo emitir “los acuerdos ministeriales
necesario para la debida aplicación de lo dispuesto”, irrefutable que este apuro de normar
técnicamente la sustanciación de sumarios administrativos acarrearían problemas, que
diplomáticamente lo llamaremos ajustes normativos. Una vez analizado con anterioridad la
LOSEP y su reglamento aplicado al procedimiento del sumario administrativo, es menester en
este proyecto analizar una estructura de las normas jurídicas que tutelan actualmente y las fallas
que provocaron reformas en el procedimiento administrativo.
Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que rigen el Sector Público
Ley Orgánica del Servicio Público
Ley Orgánica de Empresas Públicas
Ley Orgánica de Educación Superior
Ley Orgánica de Educación Intercultural
Código Orgánico de la Función Judicial
Código del Trabajo
Registro Oficial Suplemento 1008 de 19 de Mayo de 2017
52
3.18 El rol del Ministerio del Trabajo con los Servidores Públicos
En la gran mayoría de países que enfrentan los crecimientos económicos necesarios para su
progreso y desarrollo es inevitable la existencia de un Ministerio de Trabajo, cuya justificación
recae sobre el compromiso de una política laboral. Por lo cual es preciso establecer
cronológicamente la transformación histórica en el Ecuador, consecuentemente se visualiza el
siguiente gráfico.
Gráfico N° 4: El Ministerio de Trabajo en el Ecuador 1925-2014.
Fuente: Plan estratégico 2015-2018 (MDT, 2017).
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
MINISTERIO DEL TRABAJO Y EMPLEO
Fue creado el 13 de julio de 1925 por decreto expedidopor la primera Junta de Gobierno Plural que se formócomo consecuencia de la Revolución Juliana.
SECRETARÍA NACIONAL TÉCNICA DE DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS Y
REMUNERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO –SENRES
Creado el 6 de octubre de 2003; Ejercía la rectoría de laadministración del desarrollo Institucional y de recursoshumanos del sector público.
MINISTERIO DE RELACIONES LABORALES
Mediante Decreto Ejecutivo No. 10 de 13 de agosto de2009, se fusiona el Ministerio de Trabajo y Empleo y laSecretaría Nacional Técnica de Desarrollo de RecursosHumanos y de Remuneraciones del Sector Público,creándose el nuevo Ministerio de Relaciones Laborales.
MINISTERIO DEL TRABAJO
Mediante Decreto Ejecutivo No. 500 del 26 deNoviembre de 2014, se sustituye la denominación delMinisterio de Relaciones Laborales por: “Ministerio delTrabajo”.
53
El Ministerio del Trabajo, ha sufrido una evolución histórica y orgánico-funcional durante su
existencia en el mundo jurídico. Actualmente este ministerio debe cumplir con el
direccionamiento estratégico adecuado para su desarrollo, más aun cuando su rol dentro del
servicio público responde a una oficiosidad solo vista con la extinta SENRES.
Dicha capacidad de organización y gestión es resultado del Decreto
Ejecutivo No. 1197, publicado en el Registro Oficial No.847, de 1 de noviembre de 2016, que en
su artículo 1, numeral 2, literal c); reforma el último inciso del artículo 112 del Reglamento
General a la LOSEP, el cual establece que:
“El Ministerio del Trabajo, es el ente rector en materia de elaboración y aprobación de
matriz de competencias, modelo de gestión, diseño, rediseño e implementación de
estructuras organizacionales y aprobación de estatutos orgánicos en las entidades de la
Administración Pública Central, Institucional y que dependan de la Función Ejecutiva”
(2016).
Por lo expuesto y en ejercicio de sus funciones, el Ministerio de Trabajo aparado en el numeral
1) del artículo 254 de la CRE y el artículo 17 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva (ERJAFE), expidió la reforma al Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos del Ministerio del Trabajo, expedido mediante Acuerdo Ministerial
No. 0110-A, de 25 de junio de 2012 y sus correspondientes reformas, que para una mayor
comprensión se exteriorizarán mediante los sucesivos gráficos.
54
Gráfico N° 5: El direccionamiento estratégico del Ministerio de Trabajo
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Fuente: (Estatuto Orgánico por Procesos del MDT, 2017)
Como se puede apreciar, el Ministerio de Trabajo es la institución rectora de políticas públicas
del talento humano del servicio público, claro en el ámbito de nuestro estudio, esta es la parte
principal que convergerá en ejecución de procesos y modelos de gestión eficientes y en
colaboración y apoyo están los principios y valores.
El Ministerio de Trabajo
Es la institución rectora de políticas públicas de trabajo, empleo y del talentohumano del servicio público, que regula y controla el cumplimiento a lasobligaciones laborales mediante la ejecución de procesos eficaces, eficientes,transparentes y democráticos enmarcados en modelos de gestión integral,para conseguir un sistema de trabajo digno, de calidad y solidario para tenderhacia la justicia social en igualdad de oportunidades.
Objetivos Estratégicos
• Incrementar la calidad del servicio público
• Incrementar la equidad en el sistema remunerativo y deingresos complementarios en el sector público
• Incrementar la eficiencia operacional
• Incrementar el desarrollo del talento humano
Principios y Valores
• Transparencia
• Efectividad
• Responsabilidad
• Solidaridad
• Lealtad
55
Gráfico N° 6: Principios que rigen al MDT
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
En conclusión, los procesos y la estructura institucional son los medios y mecanismos con lo que
cuenta el Ministerio del Trabajo para su planificación a nivel central y desconcentrado, enmarcado
en el ámbito de sus competencias.
3.19 El Acuerdo Ministerial N° MDT-2017-0169
Se aspira que el nuevo sistema de inicio, sustanciación y resolución de los sumarios
administrativos, sea un nuevo respiro a los múltiples conflictos y problemas que se presentaban
en las instituciones públicas y de cierto modo las cuestionadas actuaciones de los jefes de UATH
y máximas autoridades.
En lo que respecta al desarrollo y estudio del Acuerdo Ministerial, se encaminará a un modo
didáctico y argumentativo para su comprensión. Empecemos con los datos generales de este acto
administrativo expedido por el Ministro del Trabajo Abg. Raúl Ledesma Huerta.
DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Matriz de Competencias
Modelo de GestiónPrincipios
y Valores
Objetivos Estratégicos
56
Tabla N° 5 : Datos generales del acuerdo ministerial MDT-2017-0169
NO
RM
A T
ÉC
NIC
A D
E S
US
TA
NC
IAC
ION
DE
SU
MA
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RV
IDO
RE
S P
UB
LIC
OS
ACUERDO
MINISTERIAL
No. MDT-2017-
0169
REGISTRO
OFICIAL
RO Suplemento
117
10-nov.-2017
ESTADO Vigente y
Reformado
02-abr.-2018
CAPÍTULOS 3
ARTÍCULOS 28
DISPOSICIONES
GENERALES
3
DISPOSICION
TRANSITORIA
ÚNICA
DISPOSICION
DEROGATORIA
Acuerdo Ministerial
No. MDT-2017-
0098, publicado RO
No. 41, de 21 de julio
de 2017
DISPOSICION
FINAL
1
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
3.19.1 Objeto, ámbito y principios rectores
Es preciso establecer el objeto y ámbito de aplicación de este acto administrativo normativo, que
a partir de su vigencia ha trastocado facultades y atribuciones que antes la poseía la UATH y las
máximas autoridades.
Gráfico N° 7: El objeto, ámbito y principios rectores del sumario administrativo
Elaborado: Shirley Carolina Torres Morales
OB
JE
TO
Art.1
Regula el proceso administrativo, oral y motivado
ÁM
BIT
O
Art.2
Instituciones públicas del Art.3 LOSEP
PR
INC
IPIO
S
RE
CT
OR
ES
Art.3
Oralidad,motivación,favorabilidad, legalidad, economía procesal, oportunidad, seguridad jurídica, transparencia, buena fe, y proporcionalidad.
57
Lo que siempre debe estar presente en el imaginario de los servidores públicos y que de manera
insistente se ha sostenido en el argumento de este proyecto, es el ámbito de aplicación de la norma
técnica, ya que está excluirá a grupos determinados de servidores públicos como:
Miembros activos de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.
Cuerpos de Bomberos.
Comisión de Tránsito del Ecuador.
Los docentes de las universidades y escuelas politécnicas públicas, amparadas por la Ley
Orgánica de Educación Superior.
Los que pertenezcan a la carrera de la Función Judicial y Justicia Indígena.
Personal sujeto a la carrera diplomática del servicio exterior.
Servidores de las empresas públicas.
Y todos aquellos que pertenezcan a una carrera determinada específicamente en sus leyes
especiales.
3.19.2. Sujetos del sumario administrativo
Toda relación jurídica está compuesta por los individuos o sujetos que hacen posible la
construcción de procesos y procedimientos que respondan a sus necesidades; Lo particular de la
norma técnica es la actuación activa y pasiva, precisando que la institución pública es el
legitimado activo y como legitimado pasivo el servidor público sumariado y al Inspector del
Trabajo como una autoridad a suerte de dirección del procedimiento administrativo.
58
Gráfico N° 8: Sujetos del sumario administrativo
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Por lo tanto, el Inspector del Trabajo se convierte en una autoridad ajena a la institución pública
de donde se solicita el sumario y de donde perteneciese el sumariado.
Esta característica es diferente al antiguo procedimiento de la LOSEP, puesto que la máxima
autoridad de la entidad pública iniciaba el sumario administrativo y la UATH lo sustanciaba.
Otra particularidad es la resolución administrativa, actualmente y bajo la norma técnica es el
Inspector del Trabajo quien posee la atribución de emitir este acto administrativo donde resuelve
e impone las sanciones disciplinarias graves, como lo determina el siguiente artículo, en sus
literales c) y e):
Art. 7.- Inspector del Trabajo.- Serán atribuciones de la o el Inspector del Trabajo las
siguientes:
a) Conocer las solicitudes de inicio de sumarios administrativos en contra de las
y los servidores públicos, presentadas por las instituciones contempladas en el
artículo 2 de la presente Norma;
b) Realizar el examen de admisibilidad de las solicitudes de inicio de sumarios
administrativos en contra de las y los servidores públicos;
c) Sustanciar y resolver los sumarios administrativos en contra de las y los
servidores públicos de conformidad al procedimiento establecido en la presente
Norma;
INSPECTOR DEL TRABAJO
LEGITIMADO PASIVO
•Servidor público sumariado
LEGITIMADO ACTIVO
•La institución pública que solicita el incio del S.A.
59
d) Remitir al Director Regional del Trabajo, el reporte mensual de los sumarios
administrativos sustanciados y resueltos; y,
e) Imponer las sanciones disciplinarias determinadas en los literales d) y e) del
artículo 43 de la Ley Orgánica del Servicio Público y en los artículos 87 y 89 de
su Reglamento General. (La norma técnica de sustanciación de sumarios
administrativos para las y los serviodres públicos, 2017)
El articulado es muy claro con las nuevas atribuciones del Inspector del Trabajo, pero como ya
ha sido acotado con anterioridad, la capacidad y competencia debería estar tipificada en la
LOSEP, y en su defecto también en el Código de Trabajo donde están las atribuciones del
inspector, no han variado pese a su última reforma del 06 de abril de 2018.
Art. 545.- Atribuciones de los inspectores del trabajo.- Son atribuciones de los
inspectores del trabajo:
1. Cuidar de que en todos los centros de trabajo se observen las disposiciones que,
sobre seguridad e higiene de los talleres y más locales de trabajo, establecen el
Capítulo "De la Prevención de los Riesgos" y los reglamentos respectivos;
2. Cuidar de que en las relaciones provenientes del trabajo se respeten los
derechos y se cumplan las obligaciones que la ley impone a empleadores y
trabajadores;
3. Efectuar las visitas a las que se refiere el numeral 5 del artículo 542 de este
Código;
4. Cerciorarse, por los medios conducentes, tales como la revisión de documentos
y registro de las empresas, la interrogación al personal de los establecimientos sin
presencia de testigos, etc., del cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias referentes al trabajo, y hacer constar sus observaciones en los
informes que eleven a sus respectivos superiores jerárquicos;
5. Conceder o negar el visto bueno en las solicitudes de despido de los
trabajadores o de separación de éstos, y, de acuerdo con las prescripciones
pertinentes de este Código;
6. Intervenir en las comisiones de control;
7. Imponer multas de acuerdo con las normas de este Código;
8. En los casos de acoso laboral, podrá disponer se efectúen las disculpas públicas
de quien cometió la conducta; y,
9. Las demás conferidas por la ley y los convenios internacionales ratificados por
el Estado. (Código de Trabajo, 2005)
Sin duda, el Art.545, numeral 5 claramente se refiere únicamente al visto bueno o la separación
de los trabajadores, y como es el caso que este cuerpo normativo de carácter orgánico, no concede
60
la atribución al Inspector de Trabajo; sin embargo otra ley de carácter orgánico y específico del
servicio público, nos menciona:
Art. 44.- Sumario Administrativo (…)
Su procedimiento se normará a través del Acuerdo que para el efecto expida el Ministerio
del Trabajo. (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010)
Es casi incomprensible irse en contra de principios generales del Derecho, donde la capacidad de
juzgar23, donde un acuerdo ministerial otorgue esta atribución a un Inspector de Trabajo, cuyo
nacimiento y espíritu como autoridad siempre fue destinado para el sector privado y conocimiento
de vistos buenos. Y de ningún modo se puede aspirar similitudes entre el visto bueno y el sumario
administrativo. Empero si consideramos el Art. 65 y 67 del COA, que estipula el alcance de las
competencias de los órganos y entidades administrativas, sigue mencionando “expresamente
definido en la ley”. En el supuesto imaginario que se admita que una institución jurídica (sumario
administrativo), del Derecho Público, dirigida a servidores públicos (Art.3 LOSEP), sea conocida,
sustanciada y resuelta por el Inspector de Trabajo (autoridad del sector privado), se debió elaborar
una reforma al Código del Trabajo, incluyendo esta nueva atribución.
3.19.3. Sustanciación del sumario administrativo
Dentro de la norma técnica, encontramos el Capítulo III, el cual estipula la sustanciación y
desarrollo de los sumarios administrativos, a la vez dividido por dos secciones, la primera que
habla sobre la excusa o recusación de los inspectores del trabajo y la segunda del procedimiento.
Previamente es imperioso analizar las excusas y recusaciones contempladas en la norma técnica
y contrastarla con el COA.
23 Reiteradamente en este proyecto se ha diferenciado la materia Penal, de lo Administrativo, sin
embargo y bajo la autonomía de esta rama del Derecho, la jurisdicción, entendida como el poder
de administrar justicia, consistirá en la potestad pública de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en
una materia determinada, y solo puede ejercerse por las personas designadas de acuerdo por la
Ley.
61
Tabla N° 6: Causales de excusa y recusación.
EXCUSA Y RECUSACIÓN
COA NORMA TÉCNICA
Art. 86 Art.8
SERVDOR PÚBLICO INSPECTOR DE TRABAJO
1. Tener interés personal o profesional en el
asunto.
2. Mantener relaciones comerciales, societarias o
financieras, directa o indirectamente, con
contribuyentes o contratistas de cualquier
institución del Estado, en los casos en que el
servidor público, en razón de sus funciones, deba
atender personalmente dichos asuntos.
3. Ser pariente hasta el cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad de
cualquiera de los interesados, de su representante
legal, mandatario o administrador.
4. Tener amistad íntima, enemistad manifiesta,
conflicto de intereses o controversia pendiente,
con la persona interesada.
5. Haber intervenido como representante, perito
o testigo en el procedimiento del que se trate.
6. Tener relación laboral con la persona natural o
jurídica interesada en el asunto o haber prestado
servicios profesionales de cualquier tipo y en
cualquier circunstancia o lugar, en el año
inmediato anterior.
a) Tener interés personal, de su cónyuge, o de
sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad en la
causa que dio origen al sumario administrativo;
b) Ser cónyuge o conviviente en unión de hecho
o pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad con el
sujeto pasivo del sumario administrativo o de
su representante legal, su mandatario o su
abogado defensor;
c) Ser acreedor, deudor o garante de alguna de
las partes. Habrá lugar a la excusa o recusación
establecida en este literal sólo cuando conste el
crédito por documento público o por
documento privado reconocido o inscrito, con
fecha anterior al sumario administrativo; y,
d) Haber dado opinión o consejo que conste por
escrito sobre la acción o hecho que da origen al
sumario administrativo.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Generalmente ya sea el ERJAFE o con la pronta entrada en vigencia del COA, las causales de
excusa y recusación no se han visto modificadas, por lo tanto se hace las siguientes aclaraciones.
El COA previene el interés profesional en el asunto, más cuando dentro del servicio
público y de las instituciones se encuentran familiares o recomendaciones que pueden
62
chocar en intereses y posibles conflictos, sin embargo, percibimos que la norma técnica
no lo contempla.
La norma técnica solo advierte sobre ser acreedor, deudor o garante de algunas de las
partes, sin embargo el COA es mucho más amplio al incluir las relaciones comerciales,
societarias o financieras o haber tenido algún tipo de relación laboral ya sea por persona
jurídica o persona natural.
Tabla N° 7: El procedimiento de excusa y recusación
COA NORMA TÉCNICA
PROCEDIMIENTO
Art. 87 Art. 9 y 10
Los servidores públicos en quienes concurra
alguna de las circunstancias de excusa deben
comunicar dicha situación a su superior inmediato
para que la resuelva.
La comunicación será escrita y expresará la causa
o causas en que se funda. La excusa suspende el
plazo para la resolución del procedimiento e
impide, que quien se excusa, intervenga en el
mismo, hasta que se dicte la resolución.
El órgano superior debe resolver la excusa en el
término de cinco días y, si considera procedente,
designar en la misma resolución al sustituto.
El sustituto será de la misma jerarquía que el
servidor público inhibido. Si no es posible, el
conocimiento del asunto corresponderá al superior
inmediato.
Si el superior no admite la excusa, debe devolver
el expediente para que el servidor público continúe
el procedimiento.
La o el Inspector del Trabajo deberá presentar
su excusa debidamente fundamentada ante el
Director Regional del Trabajo y Servicio
Público, quién la aceptará o negará; y, a la vez
remitirá el expediente para el resorteo
correspondiente.
Las solicitudes de recusación debidamente
fundamentadas, deberán ser presentadas por las
partes directamente al Director Regional del
Trabajo y Servicio Público, quién las resolverá
en un término de cinco (5) días.
En el caso que se niegue la excusa o recusación
se devolverá el expediente a la o el Inspector del
Trabajo sobre quien recayó el sorteo
inicialmente para que continúe su
sustanciación.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Dentro del procedimiento podemos realizar las siguientes puntualizaciones y acotaciones:
La excusa o recusación siempre será por escrito, expresando la causa o causas en que se
fundamenta.
63
Algo importante dentro del COA, es el efecto de suspensión para el plazo para la
resolución del procedimiento.
En este caso se deberá presentar ante la Dirección Regional del Trabajo y Servicio
Público, el cual tiene un término de 5 días para resolver, al igual que lo determina el COA.
De aceptar la escusa o recusación, se devolverá el expediente para el resorteo, sin
embargo el COA nos especifica que el sustituto debe ser de las misma jerarquía que el
servidor público inhibido.
3.19.4. Del procedimiento del sumario administrativo
No cabe incertidumbre que el procedimiento del sumario administrativo tiene por objeto
establecer si se ha configurado los elementos de una o varias faltas administrativas graves, para
determinar la responsabilidad administrativa del servidor público.
El ejercicio de la acción disciplinaria y sancionadora se realizará siempre mediante requerimiento
de la institución pública. Dicha solicitud de sumario administrativo debe reunir los siguientes
requisitos:
Art. 13.- (…)
a) Designación de la autoridad administrativa ante la cual se solicita;
b) Identificación de la institución que solicita el inicio del sumario administrativo,
debidamente representada por su máxima autoridad o su delegado;
c) Identificación de la o el servidor de la institución sobre el cual existe la
presunción del cometimiento de una o varias faltas graves, determinando la
unidad administrativa a la que pertenece;
d) Narración de los hechos detallados y pormenorizados como fundamento de la
solicitud del sumario administrativo, detallando la falta grave imputada a la o el
servidor;
e) Fundamentos de derecho que justifican la solicitud;
f) Los medios de prueba que se dispongan debidamente certificados por la
institución, que permitan presumir la comisión de la falta disciplinaria grave;
g) La designación del domicilio electrónico de la institución, para efectos de
notificación, y;
h) Domicilio del servidor público sumariado.
i) Expediente del servidor público sumariado que reposa en los archivos de la
Unidad de Administración del Talento Humano de cada institución. (2017)
64
Las instituciones públicas contempladas en el Art.3 de la LOSEP y Art.2. de la norma técnica,
tendrán el término de 30 días, contados a partir del presunto cometimiento de la falta grave,
contados desde que llegaré a conocimiento de la UATH y siempre que la acción u omisión no
supere un plazo de 2 meses antes de que dicho particular se hubiere puesto en conocimiento de la
UATH. El lugar donde debe presentarse para el sorteo es en la Dirección Regional del Trabajo y
Servicio Público.
Gráfico N° 9: Transcurso de la solicitud de inicio de sumario administrativo
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Una vez sorteada la solicitud y radicada en la competencia del Inspector del Trabajo y no exista
excusa o recusación, este tendrá un término de 3 días contados a partir de su designación. El
inspector del trabajo la calificará observando:
Legitimidad activa y pasiva de los sujetos.
Requisitos de la solicitud.
Verificar la admisibilidad.
La temporalidad del cometimiento del acto u omisión.
Fundamentos de hecho y de derecho.
La prueba que se adjunte o anuncie.
Sorteo de la solicitud
Calificación de admisibilidad
•RESOLUCIÓN
Inicio del Sumario
Administrativo
65
En el caso que la solicitud no se enmarque en las faltas administrativas graves contempladas en
la LOSEP, su Reglamento General y Reglamento Internos, el Inspector inadmitirá a trámite y
devolverá los documentos.
Por otro lado, de ser admisible pero falte algún requisito, el Inspector de Trabajo dispondrá que
se complete, de no completar dicha solicitud en el término máximo de 3 días, se ordenará el
archivo y devolución de los documentos.
Una vez que la solicitud de inicio de sumario administrativo cumpla con todos los requisitos
contemplados en el Art.13 de la norma técnica, el Inspector de Trabajo procederá a emitir la
Resolución de Admisibilidad, conforme lo estipula el Art. 17 de la norma técnica.
Art. 17.- Resolución de admisibilidad.- La resolución de admisibilidad deberá contener
lo siguiente:
a) Número signado del expediente.
b) Día, mes, año y hora de emisión de la resolución.
c) Designación de un Secretario ad-Hoc.
d) Datos del domicilio, correo electrónico o casillero judicial, para la respectiva
notificación a la Institución y al servidor sumariado. (2017)
Completado el examen de admisibilidad y su respectiva resolución, el Inspector de Trabajo tendrá
24 horas para dar por iniciado el sumario administrativo con el Auto de Llamamiento, el mismo
que contendrá:
Art. 18.- (…)
a) La relación de los hechos materia del sumario administrativo;
b) Tipificación de la presunta falta disciplinaria grave sobre la cual se basa la
solicitud;
c) La disposición de notificación a la o el servidor público sumariado; y,
d) El señalamiento de la obligación que tiene el sumariado de comparecer con un
abogado, así como de contestar dentro del término establecido en ejercicio de su
derecho a la defensa, adjuntando las pruebas de las que se crea asistido; y,
señalando domicilio electrónico para futuras notificaciones. (2017)
En este punto de la sustanciación del sumario administrativo, es imperioso realizar la notificación,
considerándolo como el primer acto administrativo que pone en conocimiento de las actuaciones
administrativas, esta coincidencia entre el COA y en la norma técnica, se ve evidenciada por los
siguientes artículos:
66
Art. 164.- Notificación.- Es el acto
por el cual se comunica a la persona
interesada o a un conjunto
indeterminado de personas, el
contenido de un acto administrativo
para que las personas interesadas
estén en condiciones de ejercer sus
derechos.(…) (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
Art. 19.- Notificación.- El Inspector
del Trabajo, notificará al servidor
público sumariado, en un término
máximo de tres (3) días, posteriores
a la emisión del Auto de
Llamamiento a Sumario
Administrativo, una copia íntegra de
la solicitud de inicio del sumario
administrativo y el Auto de
Llamamiento a Sumario
Administrativo, con sus respectivos
anexos (…)
(La norma técnica de sustanciación
de sumarios administrativos para las
y los serviodres públicos, 2017)
Particularmente en el desarrollo de materia procesal, la distinción entre citación y notificación es
muy notaria, como nos recuerda Código Orgánico General de Procesos.
Art. 53.- Citación.- La citación es el acto por
el cual se le hace conocer a la o al
demandado el contenido de la demanda o de
la petición de una diligencia preparatoria y
de las providencias recaídas en ellas. Se
realizará en forma personal, mediante
boletas o a través del medio de
comunicación ordenado por la o el juzgador.
(2015)
Art. 65.- Notificación.- Es el acto por el cual
se pone en conocimiento de las partes, de
otras personas o de quien debe cumplir una
orden o aceptar un nombramiento expedido
por la o el juzgador, todas las providencias
judiciales.(2015)
Despejada la distinción, se recuerda que la notificación es el término adecuado en los
procedimientos administrativos, cambiando únicamente en materia contenciosa administrativa o
tributaria, donde la diferencia debe realizarse. Consecuentemente, es preciso puntualizar los
siguientes aspectos en los que se desenvuelve la notificación del Auto de Llamamiento a Sumario
y la contestación del mismo.
El Inspector de Trabajo debe notificar al servidor sumariado en un término máximo de 3
días, posteriores a la emisión del Auto de Llamamiento a Sumario.
Se debe entregar una copia íntegra de la solicitud de inicio del sumario, del auto de
llamamiento a sumario, con sus respectivos anexos.
67
La notificación se efectuará según las siguientes reglas, conforme lo estipula el Art.19 de la norma
técnica:
La notificación se realizará en persona mediante una sola boleta en su lugar de trabajo o
dirección electrónica señalada en el expediente; De no encontrarse personalmente al
servidor público sumariado, se le ha de notificar por medio de tres boletas, entregadas en
días distintos en su domicilio o residencia que consta en el expediente personal que repose
en la UATH, o cualquier personal de la familia.
Si no se encuentra a persona alguna, se debe fijar las notificaciones en la puerta del
domicilio.
Todas estas actuaciones, cualquiera que proceda se dejará constancia de lo actuado, con fecha,
hora y del contenido íntegro de la misma.
3.19.5. Contestación de la solicitud de sumario administrativo
Los servidores públicos sumariados, tienen la obligación de contestar por escrito, en el término
de diez (10) días, contados desde la fecha que surtió efectos jurídicos la notificación del Auto de
Llamamiento a Sumario Administrativo, para lo cual su respuesta debe estar sujeta al Art.21 de
la norma técnica, que versa:
Art. 21.- Requisitos de la contestación.- La contestación a la solicitud de inicio del
sumario administrativo se presentará por escrito y cumplirá con los siguientes requisitos
formales:
a) Designación de la autoridad administrativa;
b) Identificación de la o el servidor público sumariado que presenta la
contestación al respectivo sumario administrativo, debidamente representado/a
por su abogado defensor;
c) Identificación de la institución en la que labora o laboró, determinando el
puesto y la unidad administrativa a la que pertenece;
d) Narración de los hechos detallados y pormenorizados en forma de contestación
a las faltas imputadas en la solicitud del sumario administrativo impuesto en su
contra;
e) Fundamentos de derecho;
f) Las pruebas de las que se crea asistido/a que permitan presumir la no comisión
de la falta disciplinaria grave. La prueba, a la que sea imposible tener acceso,
deberá ser anunciada y aquella que no se anuncie no podrá introducirse al
proceso; y,
g) La designación del domicilio electrónico para efectos de notificación.
68
En la contestación, el sumariado obligatoriamente debe pronunciarse de forma expresa sobre la
veracidad de los hechos alegados, además de cada falta grave que conste en la solicitud de inicio
a sumario administrativo, con relación directa sobre su veracidad y legalidad de las pruebas
documentales. Así mismo, el servidor debe mencionar con precisión lo que admite y lo que niega.
La prueba, dentro de todo escenario que simultáneamente convergen hecho se imputaciones,
siempre esta tutelado por principios rectores, comúnmente el de legalidad, inmediación y
contradicción. Otro rasgo predominante son los requisitos de pertinencia, utilidad, conducencia y
oportunidad.
Gráfico N° 10: La prueba en el COA
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Lo dicho con anterioridad, supone que los medios probatorios del Art.22 de la norma técnica,
colaboraran a los hechos descritos, con una finalidad justificante para todos los sujetos del
procedimiento administrativo. De donde se infiere las siguientes puntualizaciones:
Se prohíbe la declaración de parte y la inspección, como medio probatorio dentro de los
sumarios administrativos.
El Art.196 del COA, expresa que las pruebas aportadas por la administración pública (en
este caso la institución que solicita el sumario) únicamente tendrá valor, si la persona
interesada ha tenido la oportunidad de contradecirla.
PRUEBA
FINALIDAD
ART.193 COA
OPORTUNIDAD
ART.194 COA
GASTOS
ART.200 COA
REGLA DE CONTRADICCIÓN
ART.196 COA
69
La prueba documental, pericial y testimonial domina este tipo de procedimiento
administrativo.
La prueba oficiosa estipulada en el Art.198 del COA, tiene plena vigencia y legalidad.
Se otorga la discrecionalidad y la sana crítica al Inspector del Trabajo para aceptar o no
la prueba no anunciada, claro antes de la convocatoria a la Audiencia Única.
En síntesis, el Inspector de Trabajo mediante providencia ha de convocar a la Audiencia Única,
corriendo traslado a las partes para presentar pruebas de descargo pertinentes durante el desarrollo
de la audiencia.
3.19.6. Audiencia Única
Como resultado encontramos un momento de apogeo e ideal para clímax de aplicación de los
principios in dubio pro actione y el de inmediación. El Art.23 de la norma técnica detalla que una
calificada la contestación y prueba, el Inspector de Trabajo tiene un término de cinco (5) días para
señalar día y hora para la audiencia; Cuya notificación a las partes se realizara con cuarenta y
ocho (48) horas de anticipación.
Por lo tanto, el Inspector de Trabajo conjuntamente con el Secretario ad-Hoc les corresponde
instalar la Audiencia Única, constando el día, hora y los asistentes. El Inspector dará inicio a la
primera parte de la audiencia y es preciso que los legitimados activo y pasivo cumplan con ciertas
reglas conforme el Art.23 de la norma técnica:
Las partes están obligadas a comparecer personalmente a la Audiencia Única, con la
excepción que se haya designado un procurador judicial y/o común.
Las instituciones públicas serán representadas por su máxima autoridad o un delegado,
el cual deberá ratificar su comparecencia.
El Inspector de Trabajo concederá un tiempo máximo de veinte (20) minutos para que
las partes se presenten y expongan sus argumentos y alegaciones.
Se permite el derecho a contradecir, pero en una sola intervención de manera “clara,
pertinente y concreta” (2017).
70
Gráfico N° 11: Las fases de la Audiencia Única
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
En consecuencia, el Inspector de Trabajo dará por finalizada la audiencia, dejando constancia de
todo lo actuado mediante una Acta, cuyo contenido sea el extracto de la celebración, la misma
que será suscrita por los intervinientes, todo esto muy independiente de los medios magnéticos y
tecnológicos que se usen para dejar constancia.
3.19.6.1 Suspensión de la Audiencia Única
Como todo acto que se procure un correcto desenvolvimiento, siempre estará a merced de posibles
hechos o actos que afecten su desenvolviendo, por lo tanto la norma técnica explicara cuales son
los casos en los que cabe y aplica la suspensión de este acto.
II FASE
Práctica de pruebas
Valoración de pruebas
Contradicción
I FASE
Verificación e instalación Argumentos y alegatos
AUDIENCIA ÚNICA
71
Gráfico N° 12: Casos de suspensión de la Audiencia Única
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Teniendo en cuenta que, el Inspector de Trabajo decidiera suspender la Audiencia Única, siempre
se determinará el día y hora de la reinstalación. Además si en el caso que una de las partes no
asista, se la declarará en rebeldía y la inobservancia de los términos por el Inspector de Trabajo o
las partes, serán sancionados conforme la Ley.
SUSPENSIÓN
Iniciada la audiencia concurran
RAZONES DE ABSOLUTA NECESIDAD
Suspensión no puede exceder a 2 días
CASO FORTUITO
O
FUERZA MAYOR
Suspensión no mayor a 10 días
72
3.19.7. Resolución Administrativa
Concluida la Audiencia Única, el Inspector de Trabajo en el término de diez (10) días para expedir
y notificar la resolución administrativa, la cual debe estar fundamentada y motivada, en la que
conste la aplicación expresa de la sanción disciplinaria o a su vez el archivo del sumario.
Quienes refutan esta idea sobre esperar al texto por escrito, algunos doctrinarios como Agustín
Gordillo, mencionan que la oralidad “implica no solo inmediación e igualdad entre las partes, sino
también publicidad control social” (Gordillo, 2000, pág. 22), por lo tanto lo ideal sería una
resolución oral y escrita.
Todas estas observaciones no dejan escapar que dicha resolución es un acto administrativo por
excelencia, el cual es sujeto a recursos horizontales y verticales. Con respecto a la aclaración, está
tendrá lugar cuando este acto sea oscuro y la ampliación procede cuando no se haya resuelto algún
punto controvertido. Al mismo tiempo con referencia al Art.46 de la LOSEP, los servidores
públicos suspendidos o destituidos tendrán pleno derecho de acudir ante la autoridad
jurisdiccional competente de lugar donde se originó el acto o donde este haya producido sus
efectos. Acorde al Art.25 de la norma técnica el Inspector del Trabajo dispondrá a la institución
que en el término de tres (3) días contados desde la notificación, elabore y entregue la acción de
personal en la que registre la sanción impuesta al servidor público.
3.19.8. Registro de la sanción administrativa
Con el propósito de finalizar este procedimiento administrativo, todas las sanciones y
resoluciones de los sumarios administrativos, serán registradas en la Direcciones Regionales del
Trabajo y Servicio Público, adicionalmente y sin perjuicio del registro de la UATH en los
expedientes personales de cada servidor público.
Finalmente podemos expresar y condesar las actuaciones administrativas del procedimiento del
sumario administrativo en un gráfico de procesos.
73
Gráfico N° 13 : Gráfico de procesos del procedimiento de sumario administrativo
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
En conclusión, el procedimiento del sumario administrativo está encaminado a la indagación de
actos u omisiones cometidas por los servidores públicos, esta institución jurídica nace del
ejercicio mismo de las potestades disciplinarias y sancionadoras de la Administración Pública;
Por lo que se refiere, es de vital importancia mencionar que la Ley Orgánica de la Defensoría del
Pueblo, conjuntamente con su Reglamento de Admisibilidad y Trámite faculta al servidor público
a presentar quejas, si este creyera que no se está observando un adecuado desenvolvimiento del
procedimiento administrativo, como lo podemos observar en el articulado.
Art. 18.- Cuando la cuestión o asunto objeto de la queja estuviera sometido a resolución
judicial o administrativa, la Defensoría del Pueblo se limitará a vigilar el respeto al debido
proceso, pudiendo para este efecto interponer las acciones y recursos contemplados en la
Constitución Política de la República y la Ley.(Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo,
1997)
Finiquitando, la realidad sobre la inserción del Inspector de Trabajo, como autoridad observadora
e imparcial que sustanciará y resolverá el sumario nunca podrá por si sola garantizar la
imparcialidad y debido proceso que merece este procedimiento administrativo, es menester que
toda herramienta jurídica que auxilie a los servidores públicos debe estar en pleno conocimiento
de estos.
Solicitud de sumario administrativo
Calificación de adminisibilidad
•RESOLUCIÓN
Inicio de sumario administrativo
• AUTO DE LLAMAMIENTO DE
SUMARIO
Citación
Contestación a la solicitud de sumario
administrativo
Audiencia Única
Resolución administrativa
•AMPLIACIÓN O ACLARACIÓN
Sanción o Archivo
•REGISTRO DE SANCIÓN
Acción Contensiosa Administrativa
74
TÍTULO IV
CONCLUSIONES
1. En primer lugar la Teoría Sociológica aporta la convivencia como un hecho, la
dominación, dualidad de gobernantes, lucha de clases, asociación e instituciones, persona
moral y los términos de pueblo, territorio, poder, gobierno entre otros. Mientras que la
teoría deontología, que afronta y aborda al Estado desde el fin que se le asigna.
2. En otro orden, la Teoría Política se enfoca en la soberanía, regímenes, el poder de decisión
y voluntad política; Y por lo que se refiere, a las teorías jurídicas que se desarrollando
con cada salto legislativo, dicho exclusivamente en la aptitud de eficiencia y durabilidad
del modelo estatal.
3. No cabe duda que el Derecho Administrativo como aquella rama del Derecho Público, se
apuntala en estructuras y sistemas de organización administrativa y quehacer jurídico,
además de instituir las raíces de un Estado y forma de gobierno, confluyendo a la
protección de derechos pertenecientes a los administrados y su eventual violación.
4. La noción de servicio público o Escuela de los fines del Estado, surge con Léon Duguit,
el cual fija criterios y servicios clásicos propios a la naturaleza estatal, como la educación,
seguridad, social y obras públicas.
5. Fenómenos como la globalización y la geopolítica han instado que el Derecho
Administrativo evolucione en sus diferentes dimensiones subjetivas y objetivas, Ecuador
no es la excepción de este gran salto, el punto clave fue el cambio de paradigma en el año
2008, supeditando la normativa a un bloque de constitucionalidad y restructuración de la
administración Estatal, donde el punto angular es el servicio a los ciudadanos.
6. El concepto de Derecho Administrativo debe ser concebido en una manera amplia,
relacionándolo con la Administración Pública (criterio orgánico) y netamente su
actividad representada en órganos utilitarios de ejecución (criterio funcional).
7. El Derecho Administrativo se lo enfoca según la línea del derecho comparado, entre el
administrative law y droit administratif; dos de los sistemas normativos más influyente
en el mundo, como en definitiva es el francés y americano.
75
8. El Derecho Administrativo es un reflejo de la evolución del Estado, lo que se deduce
ampliamente el régimen jurídico adoptado por cada gobierno, a fin de satisfacer la
necesidad de los ciudadanos.
9. El Derecho Administrativo es mutable, por la única razón que permanentemente está en
creación, en cuanto haya más relaciones o campos de acción, la injerencia y
reglamentación jurídica será progresiva.
10. El Derecho Administrativo se percibe como una esfera abstracta, dado a su normativa es
extensa y dispersa, y no existe una codificación única para sanciones o procedimientos.
11. El ius puniendi despliega dos ramas represivas conocidas como Derecho Penal y el
Derecho Disciplinario y Sancionador.
12. Históricamente el Derecho Penal fue perfeccionando su dogmática y casos prácticos, lo
cual finalmente conllevo al traslado de instituciones jurídicas propias, para la
implantación a la materia administrativa procedimental.
13. La Teoría de Merkl, fundador de la Escuela Normativista, nos aclara que existe una
esencial tarea de estudiar “las similitudes que ofrece la tarea judicial y administrativa”,
ya que ambas comparten aplicación y ejecución en uso de las leyes.
14. En Derecho Comparado expuesto en el presente proyecto observamos como del derecho
austriaco de 1925 dio luces del interés legítimo individual para reclamos, además como
la Ley Federal del procedimiento administrativo de EE.UU. fue en realidad creada con la
finalidad de reconocer una superioridad a los jueces.
15. En la doctrina tradicional se distingue funcionario público y de empleado público, sin
embargo, ningún agente de la administración pública tiene por función exclusiva sólo
adoptar decisiones, o sólo ejecutar decisiones de otros. Los servidores públicos, por lo
general, prestan servicios al Estado, sean estas instituciones o empresas estatales y son
estas las encargadas de hacer llegar el servicio público a toda la colectividad.
16. Es concluyente que aquel servidor público que haya cumplido con todos estos requisitos
recibirá su acreditación como tal y se declare en goce de todos sus derechos y beneficios
del servicio público, pero así mismo está sometido a las obligaciones derivadas de las
mismas.
76
17. La potestad reglamentaria procura originarse en el orden público para precautelar el
bienestar común y auto-protegerse de eventualidades que atenten contra su
funcionamiento y finalidad.
18. Toda potestad de la administración pública deviene de voluntades políticas o de quien
ejerce la rectoría de turno de gobierno.
19. Con los saltos jurídicos normativos, se debe procurar apegarse al principio armonía e
irradiación constitucional, con la finalidad de adecuar todo el ordenamiento jurídico,
siempre respondiendo a una homogeneidad técnica, en lo relacionada al servicio público.
20. La potestad disciplinara tiene como finalidad corregir actos u omisiones de los individuos,
precautelando principios como: legalidad, tipicidad, irretroactividad, inocencia y
proporcionalidad.
21. La potestad sancionadora conlleva un esquema mucho más sólido y abrasivo, ya que su
finalidad es de imponer sanciones ya sean privativas de derechos reales o personales, es
decir se caracteriza por lo impositivo y represor; Pero su esfera incluye principios como
el de legalidad formal y material, celeridad, publicidad, ejecutividad, ejecutoriedad y el
principio non bis in ídem.
22. La parte procedimental del derecho administrativo procura guiarse por la eficacia,
enmarcando principios anti-formalistas, imparciales y de oficialidad.
23. Las faltas administrativas son contrarias a derecho, a lo normativamente impuesto, sin
que se puedan prever en forma detallada las diversas conductas reprochables, mientras
que, la sanción administrativa se la entenderá como el “acto impuesto por un órgano
estatal que deriva de un evento dañoso y como consecuencia de la violación de un deber
impuesto por una norma” (López, 2010, pág. 2). De lo expuesto, se observa que la LOSEP
contempla deberes, derechos y prohibiciones a los servidores públicos, y de la misma
forma prescribe de forma clara, las faltas en las que ellos incurren y si ameritan acciones
correctivas.
24. En base al texto legal, únicamente las faltas graves conllevan al inicio del sumario
administrativo. Por lo tanto, este procedimiento expedito y directo, debe brindar un
andamiaje de oportunidad a la defensa oportuna y técnica, teniendo presente que la
aplicación de cualquier sanción, a un servidor también acarrea responsabilidades a la
institución.
77
25. En el Ecuador no existe unidad de procesos administrativos sancionadores, puesto que
los organismos que conforman al Estado, han procurado regirse por sus especificaciones,
y más cuando encontramos un artículo excluyente, como lo es el Art.3 de la LOSEP.
26. Es importante rescatar el valor del Código Orgánico Administrativo ecuatoriano, cuyo
miramiento y fundamente es la simplificación de trámites que efectúan los ciudadanos
ante las instituciones públicas, así mimo procurar una homogeneidad en la actividad
procedimental administrativa.
27. Es particular que la Ley Reformatoria a las Leyes que rigen el Servicio Público, derogue
todo el régimen sancionador de la LOSEP, sin tomar en cuenta que las máximas
autoridades aún tienen que aplicarlo en falta leve y aún más preocupante que el
Reglamento a la LOSEP quede en total ambigüedad de aplicación y articulados sueltos.
28. Es importante señalar que la inclusión del Inspector de Trabajo, como un sujeto
independiente e imparcial, pero el enfoque del Acuerdo Ministerial MDT-169 sigue
siendo corto para los casos del servicio público.
29. La competencia para conocer, sustanciar e imponer sanciones a los servidores públicos
por faltas graves recae en el Inspector de Trabajo, pero dicha competencia se origina por
mandato legal de la Ley Reformatoria a las Leyes que Rigen al Servicio Público, pero se
materializa en el acuerdo ministerial, pero impresionantemente no se reforma el Código
del Trabajo, en lo concerniente a las atribuciones del Inspector del Trabajo. Lo que a la
larga puede plantearse acciones inconstitucionales y recursos subjetivos y objetivos ante
el Contencioso Administrativo.
30. La imparcialidad de las autoridades, no está sujeta a la condición de pertenecer a otra
institución, peor aún pretender que una autoridad inspirada y creada específicamente para
el sector privado como lo es el Inspector de Trabajo.
31. No cabe duda que el servicio público ecuatoriano, no ha sido prioridad para las políticas
públicas, acrecentar en número de servidores acarreara necesariamente organismos de
registro y control que además de aplicar la economía procesal, eficiencia y eficacia,
actualmente están obligados a incluir la tecnología y capacitación oportuna.
32. Las reflexiones con los entrevistados provocó un punto de discusión sobre el derecho a
la impugnación de cualquier acto administrativo. A caso las resoluciones del Inspector
del Trabajo no son impugnables ante la Dirección Regional de Trabajo y Servicio
78
Público, o de ser el caso un recurso de revisión al Ministro de Trabajo, o caso se debe
tomar en cuenta las autoridades de la institución pública de donde fue sancionado el
servidor. Ciertamente son cuestiones que el COA y el Acuerdo Ministerial MDT-169 no
ha contemplado y ha sido causa directa del arbitrio del legislativo al derogar secciones
enteras de la LOSEP.
33. Es imprescindible rescatar que el nuevo procedimiento inserta la oportunidad de sortear
la solicitud de sumario administrativo en la Dirección Regional del Trabajo y Servicio
Público, de tal manera que se disminuye las posibilidades de excusas o recusaciones a las
autoridades sustanciadoras.
34. Con respecto a la designación del Secretario ad-Hoc, la norma técnica lo menciona como
requisito de la Resolución Administrativa de Admisibilidad, pero no contempla el
término para que este se posesione y actúe.
35. Los Inspectores de Trabajo están en la obligación de aceptar y valorar las pruebas
anunciadas y solicitados conforme derecho, además de observar principios de pertinencia,
oportunidad, contradicción, publicidad y el más significativo, el de legalidad.
36. Es preocupante que no exista igualdad material y formal entre servidores públicos y
trabajadores, en el específico caso que la normativa jurídica no admite la inspección, ni
la declaración de parte como prueba en el sumerio administrativo.
37. Es de carácter urgente la capacitación de todos los servidores públicos que intervienen en
este procedimiento del sumario administrativo.
79
RECOMENDACIONES
1. Plantear mesas y seminarios de discusión que recopilen memoriales y propuestas sobre :
a. Distinción del Derecho Penal y el Derecho Sancionador Administrativo
b. La evolución histórica de los servidores públicos
c. Procedimientos administrativos
d. Procesos contenciosos administrativos.
2. Rescatar el estudio y técnica legislativa en cuanto a una homogeneidad normativa,
exigiendo que las reformas legislativas respondan a un estudio técnico.
3. Presionar y exigir que se levante y digitalice cifras nacionales, provinciales, y cantonales
sobre la cantidad de servidores públicos y clases de nombramientos.
4. La capacitación de todos los sujetos inmersos en el procedimiento del sumario
administrativo, debería llevarse de manera virtual por cursos en línea, un mínimo de horas
presenciales y unificación de estándares en los expedientes administrativos.
5. Las normas técnicas expedidas por el Ministerio de Trabajo deberían contar con algún
tipo de certificación nacional e internacional, que acredite no solo para parte documental
y de gestión, sino que acapare el servicio a la colectividad que se brinda, además de crear
una base de datos de los servidores sumariados, accesible para las instituciones públicas
contratantes.
6. Los sectores gremiales de los servidores públicos deben exigir y reclamar las
reclasificaciones a sus partidas, igualdad salarial y asesoría totalmente gratuita sobre las
faltas y sanciones administrativas, ejerciendo su derecho de agremiación.
7. El conocimiento de los Estatutos Organizacionales por Procesos, en su mayoría son
desconocidos por autoridades de jerarquía superior, lo que desemboca en incorrectas
apreciaciones de funciones, atribuciones y facultades de todos los servidores públicos.
Por lo tanto, se recomienda motivas y fundamentar todos los actos administrativos
aplicando normativa constitucional, general y de preferencia específica.
80
CAPITULO IV
METODOLOGÍA
4.1 Diseño de la investigación
4.1.1. Nivel de Investigación
El desarrollo del presente proyecto de investigación se llevó a cabo bajo tres niveles; el primero
de ellos el exploratorio, el cual permitió relacionar la información estadística proporcionada por
el Ministerio del Trabajo, en torno a los datos sobre los servidores públicos, ciñéndonos a lo
estrictamente relacionado al régimen sancionador y disciplinario establecido en el LOSEP.
El nivel de investigación descriptivo concedió una visión general del problema; Es decir, se
identificó las circunstancias legales, políticas y económicas que originan las potestades
coercitivas y correctivas a la Administración Pública y sus autoridades. Así mismo el método
exegético, estimuló y coadyuvó al análisis de los preceptos jurídicos que detallan el
desenvolvimiento de los sumarios administrativos. Y por último, el nivel de investigación
explicativo permitió, la creación de una alternativa jurídico-económica, viable, realizable y
objetiva para mejorar el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores.
4.1.2. Métodos de investigación
Para concretar de manera objetiva el análisis de la presente investigación, se empleó el método
deductivo, por cuanto la generalidad de las normas jurídicas que rigen a los sumarios
administrativos, nos trasladarán a los casos concretos de la experiencia de las autoridades y la
aplicación directa de las normas. También se utilizó el método inductivo, en relación con la
problemática del desarrollo procedimental en el rol de las autoridades; Sin embargo, con el
método histórico-lógico, se logró estudiar el sumario administrativo en la temporalidad de las
normas jurídicas, finalmente el método analítico y sintético, resumió el estudio de elementos por
separado para comprender la parte procedimental del régimen disciplinario y sancionador.
81
4.1.3. Técnicas de investigación
Dentro de las técnicas de investigación, se manipularon y aplicaron: En primer lugar, la
observación, que contribuyó a identificar conductas; Luego se procedió con la encuesta y las
entrevistas a los expertos.
La primera técnica ayudó a realizar un análisis meticuloso sobre las condiciones de los servidores
públicos, dentro de las esferas, como autoridad e individuo sumariado. Y, las preguntas
formuladas a la muestra uniforme admitió recopilar de manera metódica, contrastada y
ordenadamente las opiniones y valoraciones sobre el procedimiento sancionador.
La entrevista, como aquel dialogó cuya intención es obtener y conocer de fuentes primarias de la
información, aportó fundamentos y visiones, que fundamentaron aún más la problemática
planteada. Las personas entrevistadas fueron:
Tabla N° 8: Organización de los entrevistados y tiempo por pregunta
ENTREVISTAS
Área de Estudio Nombre y Apellido Lugar de
Trabajo Tiempo/Pregunta
DERECHO
LABORAL
Sr. David
Calvopiña
Inspector del
Trabajo 5 minutos
DERECHO
ADMINISTRATIVO Dr. Danilo Gómez
Analista distrital
de UATH, en la
Dirección
Distrital 17D03
Condado-
Calacalí/
Coordinación
Zonal 9 MSP
5 minutos
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
82
4.1.4. Variables e indicadores
Independiente:
Inclusión de autoridades independientes para la Audiencia Única en el sumario
administrativo.
Dependientes:
Garantizar el debido proceso y garantías procesales del servidor público sumariado.
Legitimar el principio de inocencia del servidor sumariado.
Acelerar el registro de sanciones y resoluciones de sumarios administrativos.
Indicadores:
=# 𝑑𝑒 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑑𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑟𝑎𝑛𝑡𝑖𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠
# 𝑑𝑒 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 * 100 %
=# 𝑑𝑒 𝑒𝑥𝑝𝑒𝑑𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠 𝑎𝑟𝑐ℎ𝑖𝑣𝑎𝑑𝑜𝑠
# 𝑑𝑒 𝑠𝑢𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠 𝑞𝑢𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑒𝑛𝑔𝑎𝑛 𝑖𝑛𝑓𝑜𝑟𝑚𝑒 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑐𝑙𝑢𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑦 𝑟𝑒𝑐𝑜𝑚𝑒𝑛𝑑𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 (𝑈𝑇𝐴𝐻) * 100 %
=# 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑔𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝑠𝑢𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠 𝑦 𝑟𝑒𝑠𝑜𝑙𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑒𝑛 𝑙𝑎 𝑖𝑛𝑠𝑡𝑖𝑡𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑎
#𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑔𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜 𝑠𝑢𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠 (𝐷𝑖𝑟𝑒𝑐𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑅𝑒𝑔𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝑇𝑟𝑎𝑏𝑎𝑗𝑜 𝑦 𝑆𝑒𝑟𝑣𝑖𝑐𝑖𝑜 𝑃ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜−𝑀𝐷𝑇)* 100 %
4.1.5. Validez y confiabilidad de los instrumentos
Los datos recolectados respondieron a una objetividad clara y precisa;. El cuestionario de la
encuesta tuvo un total de 10 preguntas, el cual fue leído y comprendido por los servidores públicos
encuestados. La entrevista dirigida al Inspector del Trabajo contuvo un total de siete preguntas y
al Jefe de la UATH fueron seis preguntas.
Tabla N° 9: Validez, confiabilidad y objetividad de los instrumentos
VALIDEZ CONFIBILIDAD OBJETIVIDAD
Contenido Criterio Constructo Medida de
estabilidad
Método de
formas
alternativas
o paralelas
Método
de
mitades
partidas
Ficha de
validación de
experto
CUESTIONARIO X X X X X X
ENTREVISTA X X X X X X
FICHA BIBLIOGRÁFICA X X X X X
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
83
4.1.6. Operacionalización de variables
A continuación se representa de la siguiente manera.
Tabla N° 10: Operacionalización de variable independiente
DIMENSIÓN INDICADORES ÍTEMS INSTRUMENTOS
VA
RIA
BL
E
IN
DE
PE
ND
IEN
TE
La inclusión de
autoridades
independientes
para la
audiencia oral
en el sumario
administrativo.
JURÍDICA
La Constitución de la
República del
Ecuador 2008.
Código Orgánico
Administrativo
(COA).
Ley del Servicio
Público (LOSEP) y
su reglamento.
Ley Orgánica de la
Contraloría General
del Estado y su
reglamento.
Decreto N° 3179.
Reglamento para el
control de la
discrecionalidad en
los actos de la
administración
pública.
El ERJAFE
Acuerdo Ministerial
N°. MDT-2017-
0169.
Medidas
gubernamentales
aplicadas para
garantizar el derecho
al trabajo.
Los derechos de los
servidores públicos en
el estado ecuatoriano,
amparados a la
LOSEP.
Parámetros inicio y
sustanciación del
régimen disciplinario
y sancionador de la
Administración
Pública.
Procedimiento del
sumario
administrativo.
Deberes, obligaciones,
prohibiciones, además
de las sanciones de los
servidores públicos.
Ficha comparativa.
Gráficos de
procesos.
SOCIAL
Potencialidad social
del servidor público, en
su entorno y su acceso
a la esfera educativa,
laboral y oportunidad
profesional.
67
2
2
Encuesta
Entrevista
Criterio de expertos
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
84
Tabla N° 11: Operacionalización de variables dependientes
DIMENSIÓN INDICADORES CRITERIO INSTRUMENTOS
VA
RIA
BL
ES
DE
PE
ND
IEN
TE
S
Garantizar
el debido
proceso y
las garantías
procesales
del servidor
público
sumariado.
JURIDICO
ACADÉMICO
SOCIAL
Número de
procedimientos
administrativos
garantizados
(motivados y
fundamentados).
Número de
procesos
administrativos.
Estadístico y
correlaciones.
Tabulación de
datos e
interpretación.
Legitimar el
principio de
inocencia
del servidor
público.
JURIDICO
SOCIAL
ACADÉMICO
Número de
expedientes
archivados.
Número de
sumarios que
contengan
informe de
conclusiones y
recomendaciones
UTAH
Derechos
fundamentales
.
La
sostenibilidad
en el inicio,
sustanciación
y resolución
del sumario
administrativo
Tabulación de
datos e
interpretación.
Acelerar el
registro de
sanciones y
resoluciones
de sumarios
administrati
vos.
JURIDICO
FAMILIAR
Número de
registros de
sumarios y
resoluciones en la
institución
pública de
estudio.
Inscripciones de
sumarios en el
Ministerio de
Trabajo, en la
Direcciones
Regionales de
Trabajo y
Servicio Público.
La eficacia y
eficiencia.
Economía
procesal
Tabulación de
datos e
interpretación.
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
85
4.1.7. Población y muestra
La población esencia del trabajo investigativo fueron los servidores públicos del Distrito
Metropolitano de Quito, del sector norte. Cabe resaltar que una de las limitaciones de esta
investigación fue la inconsistencia de datos evolutivos e históricos de las nóminas en las
instituciones públicas. Un referente significativo fue la cifra dicha por el Ex-presidente
Constitucional de la República del Ecuador, Eco. Rafael Correa, en la sabatina del 13 de
septiembre de 2015.
Gráfico N° 14: Servidores públicos a nivel nacional 2006
Fuente: (El telégrafo, 2015).
Sin embargo a 2017, se acepta la sugerencia del Ministerio del Trabajo al aproximar los servidores
públicos a veinte mil individuos, en base a la nómina de personal de las entidades públicas del
sector norte de Quito.
n= muestra
p= probabilidad de éxito (0.5)
q= probabilidad de rechazo (0.5)
N = población (20´000)
Z = desviación (1.645)
e= error (0.1)
𝑛 =𝑁 ∗ 𝑍2 ∗ 𝑝 ∗ 𝑞
𝑒2 ∗ (𝑁 − 1) + 𝑍2 ∗ 𝑝 ∗ 𝑞
𝑛 =20000 ∗ 1.6452 ∗ 0.5 ∗ 0.5
0.12 ∗ (20000 − 1) + 1.6452 ∗ 0.5 ∗ 0.5
𝑛67 encuestas.
86
CAPITULO V
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
5.1 Tabulación y Graficación de resultados de la encuesta
Información General
Tabla N° 12: Tabulación del sexo de los encuestados
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
SEXO Femenino 40 59,70%
Masculino 27 40,30%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 15: Diagrama circular sobre el sexo de los encuestados
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: De acuerdo a los resultados obtenidos, existe el
50,70% de personas de sexo femenino y el 40,30% masculino. Se concluye que en las
instituciones públicas predomina el recurso humano de sexo femenil, es decir la inclusión
laboral en el servicio público se encuentra casi igualitaria aritméticamente.
Femenino
59,70%
Masculino
40,30 %
SEXO
87
Tabla N° 13: Tabulación del rango de edad de los encuestados
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
EDAD
18-21 2 2,99%
22-30 29 43,28%
31-45 30 44,78%
46-60 5 7,46%
más 60 1 1,49%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 16: Diagrama circular del rango de edad de los encuestados
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: Podemos deducir que el mayor recurso humano se encuentra
en el rango de entre 31-45 años, después encontramos al grupo de 22 a 30 años. Con estos datos
concluimos, que el sector público se encuentra en su mayoría conformado por individuos
productivos, sin embargo existen otros grupos que aunque menores, están a la espera de la pensión
jubilar.
2,99%
43,28%
44,78%
7,46%
1,49%
RANGO DE EDAD
18-21
22-30
31-45
46-60
más 60
88
Pregunta 1. ¿Cómo servidor(a) pública, está usted capacitada sobre sus derechos, deberes y
prohibiciones?
Tabla N° 14: Pregunta uno
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Si 24 35,82%
No 38 56,72%
Desconozco 5 7,46%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Gráfico N° 17: Pregunta uno
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Análisis e interpretación de datos: Las personas encuestadas se expresan que su capacitación
es solo conforme a sus atribuciones, más no a derechos o la posibilidad de enfrentar un sumario
administrativo. Esto se evidencia en que el 56,72% no está formada en este ámbito, un 35,82% si
fue capacitada, pero un 7,46% desconoce sobre este tipo de capacitación en la institución.
35,82%
56,72%
7,46%
NIVEL DE CAPACITACIÓN DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS
Si
No
Desconozco
89
Pregunta 2.Del siguiente listado, escoja la acción que para usted ocasionaría la instauración de
un sumario administrativo. Puede escoger más de una opción.
Tabla N° 15: Pregunta dos
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Abandono injustificado del trabajo 17 25,37%
Faltar el respeto al compañero de
trabajo 5 7,46%
Encontrarse en estado de ebriedad 1 1,49%
Nepotismo 0 0%
Un atraso al puesto de trabajo 44 65,67%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Gráfico N° 18: Pregunta dos
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Análisis e interpretación de datos: Del ciento por ciento de los servidores públicos encuestados
el 65,67% considera que al abandono injustificado del trabajo es la principal causa que originaría
un sumario administrativo, sin embargo debemos estar alertas sobre el tipo de acciones u
omisiones que son falas leves o graves, apuntando que solo las faltas graves pueden iniciar un
procedimiento sancionador. Por último los atrasos injustificados y faltar el respeto también son
causas comunes.
25,37%,
7,46%
1,49%
0%
65,67%
TIPOS DE SANCIONES
Abandono injustificado
del trabajo
Faltar el respeto al
compañero de trabjo
Encontrarse en estado de
ebriedad
Nepotismo
Un atraso al puesto detrabajo
90
Pregunta 3.En su vida laboral, ¿Usted ha sido objeto de imposición de sanciones
administrativas? De ser afirmativa su respuesta, pase a la pregunta 4.
Tabla N° 16: Pregunta tres
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Si 12 17,91%
No 23 34,32%
Desconozco 32 47,76%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Gráfico N° 19: Pregunta tres
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: Del total de personas que se les aplicó la encuesta, el 47,76%
se le ha impuesto algún tipo de sanción administrativa en el desarrollo de sus actividades
laborales, un 34,32% no se la impuesto y un 17,91% desconoce si es que existe algún registro de
este tipo en su acción de personal24.
24 Refiérase al Anexo N°4.
17,91%
34,32%
47,76%
PREGUNTA N°3
Si No Desconozco
91
Pregunta 4. ¿Qué tipo de sanción administrativa recibió?
Tabla N° 17: Pregunta cuatro
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES DE
RESPUESTA
Verbal 1 8,33%
Escrita 6 50%
Pecuniaria
administrativa 0 0%
Suspensión Temporal 3 25%
Destitución 2 16,67%
TOTAL 12 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 20: Pregunto cuatro
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Análisis e interpretación de datos: De acuerdo a los datos se observa que el 50% de servidores
públicos se le ha impuesto sanción escrita, un 17% ha sido destituido de su antiguo trabajo,
rehabilitado y posteriormente ingresado otra vez a una institución pública, finalmente un 25% se
le ha suspendido temporalmente del trabajo, se evidenció que el proceso financiero-administrativo
al manejar partidas presupuestarias y bienes son los más auditados. Por lo tanto se concluye que
el servidor público está constantemente expuesto a que corrija su conducta con algún tipo de
sanción, desde la verbal hasta la destitución.
Verbal
8%
Escrita
50%
Pecuniaria
adm.
0%
Susp.
Temp.
25%
Destitución
17%
92
Pregunta 5.De la siguiente frase, exprese su conformidad. “El sumario administrativo debe ser
rápido y resumido y aunque prescinda de algunas formalidades, va encaminado a corregir
actuaciones de los infractores”. ¿Usted opina que la frase es objetiva?
Tabla N° 18: Pregunta cinco
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Si 19 28,36%
No 47 70,15%
No sabe 1 1,49%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Gráfico N° 21: Pregunta cinco
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Análisis e interpretación de datos: Los encuestados en esta pregunta se tomaron alrededor de
tres minutos para contestarla, todos la releyeron por lo menos dos veces. Del ciento por ciento un
70,15% no está conforme con el concepto del sumario administrativo establecido en la LOSEP,
un 28,36% de acuerdo y apenas el 1,49% no sabe. De la frase expuesta todos se inquietaron sobre
las palabras “prescinda de formalidades” y les generaba una intranquilidad.
Si
28,36%
No
70,15%
No sabe
1,49%
PREGUNTA N°5
93
Pregunta 6.De su apreciación, ¿Podría establecer el tamaño óptimo de la Unidad Administrativa
de Talento Humano?
Tabla N° 19: Pregunta 6
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Grande 4 5,97%
Mediano 33 49,25%
Pequeño 31 46,27%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Gráfico N° 22: Pregunta seis
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales
Análisis e interpretación de datos: Del ciento por ciento 95,52% considera que debe ser entre
pequeño y mediano el tamaño de la UATH, esto permitirá según las personas encuestadas tener
eficacia y eficiencia administrativa. Sin embargo el 5,97% considera que las atribuciones y
capacidad de gestión y rapidez de la UATH responden a una dimensión grande. Este fenómeno
estadístico se puede deber al crecimiento burocrático en muchos sectores del estado, sin embargo
la desconcentración y distritalización de las entidades gubernamentales hace que exista un
acrecentamiento expedientes administrativos.
5,97%
49,25%
46,37%
EXPECTATIVA DEL TAMAÑO DE LA UATH
Grande
Mediano
Pequeño
94
Pregunta 7.Califique su grado de conformidad sobre la labor del Sistema Integrado de
Desarrollo de Talento Humano del Sector Público.
Tabla N° 20: Pregunta siete
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
De acuerdo 5 7,46%
No muy de acuerdo 15 22,39%
Nada de acuerdo 47 70,15%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 23: Pregunta siete
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: El Ministerio de Trabajo, es el órgano llamado a emitir las
políticas para los trabajadores públicos y privados, sin embargo el sector gubernamental no ha
recibido tratamiento igual, el 70,15% no está nada de acuerdo con el funcionamientos, se
evidencias problemas de capacitación, reclasificación, remuneraciones y derechos de los
servidores públicos que no han sido tratados en mesas de trabajo conjuntamente con sus
agremiaciones, real contraste con el 7,46% que está conforme.
7,46%
22,39%
70,15%
GRADO DE CONFORMIDAD
De acuerdo No muy de acuerdo Nada de acuerdo
95
Pregunta 8. Dentro de la vida y funcionamiento de las instituciones públicas, las autoridades
emiten actos reglados y discrecionales y por disposición legal estos deben estar motivados y son
impugnables. ¿Para usted que tan importante es la motivación de los actos administrativos?
Tabla N° 21: Pregunta ocho
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Muy importante 57 85,07%
Importante 7 10,45%
Poco importante 3 4,48%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 24: Pregunta ocho
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: Observamos que un 85,07% de los encuestados lo considera
muy importante, conjuntamente manifestaron que la eventualidad falta de esta, acarrea nulidad y
consecuentemente una sanción. Es decir, que la Administración Pública está forzada a
fundamentar y motivar sus actos; sin olvidarse que los servidores también deben observar criterios
de razonabilidad y la discrecionalidad apegada a derecho.
Muy
importante
85,07%
Importante
10,45%
Poco importante
4,48%
IMPORTANCIA DE LA MOTIVACIÓN
96
Pregunta 9.Señale el nivel de importancia de la Audiencia Oral, dentro del sumario
administrativo.
Tabla N° 22: Pregunta nueve
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Muy importante 6 8,96%
Importante 43 64,18%
Normal 17 25,37%
Poco importante 1 1,49%
Nada importante 0 0%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 25: Pregunta nueve
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: Esta pregunta tiene una gran relevancia, por el hecho de se
conjugan todos los principios y garantías procesales y con 64,18% se despliega la valor
categórico y jurídicos de la Audiencia Oral. Se concluye que para todos los encuestados es un
momento de clímax del procedimiento sancionador.
8,96%
64,18%
25,37%
1,49% 0%
IMPORTANCIA DE LA AUDIENCIA ORAL
Muy importante
Importante
Normal
Poco importante
Nada importante
97
Pregunta 10. ¿Cómo calificaría una propuesta normativa enfocada en reformar a la LOSEP y
su reglamento, con la finalidad era incluir autoridades imparciales, que garantice procedimientos
administrativos transparentes?
Tabla N° 23: Pregunta diez
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
OPCIONES
DE
RESPUESTA
Excelente 9 13,43%
Muy bueno 17 25,37%
Bueno 39 58,21%
Regular 2 2,99%
Malo 0 0%
TOTAL 67 100%
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Gráfico N° 26: Pregunta diez
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Análisis e interpretación de datos: Del ciento por ciento de los encuestados todos están de
acuerdo a una revisión legislativa de la LOSEP, sin embargo debemos estar conscientes que el
COA ha derogado normativas jurídicas y en este caso ha transferido la competencia al Ministerio
del Trabajo.
13,43%
25,37%
58,21%
2,99% 0%
Excelente
Muy bueno
Bueno
Regular
Malo
98
5.2 Análisis de las entrevistas
5.2.1. Entrevista al Inspector del Trabajo
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Se recuerda al entrevistado que posee un máximo de 5 minutos por pregunta.
Se hace énfasis que la entrevista es de tipo mixta, que recopila conocimientos y
experiencia en el cargo de sus funciones y desempeño laboral.
TRANSCRIPCIÓN DE LAS PREGUNTAS DE LA ENTREVISTA
Fecha: 19 de abril de 2018
1. ¿Cuáles son los principios que aplicaría usted en la sustanción del sumario
administrativo?
R:Los principios determinados en el Art. 3 de la Norma Técnica, oralidad, motivación, legalidad,
economía procesal, celeridad, oportunidad, seguridad jurídica entendiéndose la aplicación de
normas claras, públicas y previas, transparencia, buena fe , proporcionalidad, in dubio pro actione,
debido proceso.
2. ¿Conoce usted el principio in dubio pro actione?
R: Sí, es aquel principio que permite interpretar los requisitos procesales legalmente previstos,
tengan la ratio de la norma con el fin de evitar lo meros formalismos, en procura de la tutela
efectiva de los derechos.
3. ¿Cómo consideras el desempeño y el rol del Ministerio del Trabajo, específicamente
con los servidores públicos?
R: A lo largo del tiempo se ha entendido que el Ministerio del Trabajo es ente rector de políticas
públicas de trabajo, que regula y controla el cumplimiento a las obligaciones laborales mediante
la ejecución de procesos eficaces, eficientes, transparentes y democráticos enmarcados en
modelos de gestión integral, para conseguir un sistema de trabajo digno, de calidad y solidario
para tender hacia la justicia social en igualdad de oportunidades, es decir, enfocado a regular la
relación privada de trabajo; sin embargo esta Cartera de Estado tiene un rol protagónico en el
99
servicio público, tanto más que existe una Subsecretaria que viabiliza el talento humano y control
específicamente con los servidores públicos. A través de disposiciones y directrices el Ministerio
actuado a favor de los servidores, incluyendo normas que dan estabilidad laboral entre otras.
4. ¿Consideras que la sustanciación de sumarios administrativos, debe ser bajo
criterios de un proceso o un procedimiento?
R: Evidentemente la sustanciación debe manejarse bajo un criterio de procedimiento.
5. En relación al Acuerdo Ministerial N° MDT-2017-0169
a. ¿Cómo procedes administrativamente con el registro de sanciones y
resoluciones, que señala el art. 28?
R: El Art. 28 de la Norma Técnica es clara sobre el registro de las sanciones, el Inspector de
Trabajo, no tiene la facultad de registrar las sanciones, entendiéndose que una vez finalizado el
sumario, si determinó la destitución o sanción, se deberá remitir mediante oficio a la Dirección
Regional una copia de la Resolución a fin que procedan de acuerdo a sus competencias.
b. Con la premisa: “La jurisdicción es aquella que nace y otorga la potestad de
administrar justicia”, sin embargo en el ámbito administrativo se busca la
juridicidad, por lo tanto, no solo se hace lo que dice una ley, sino aceptar la
noción más amplia que incluye leyes superiores e inferiores acordes a sus
características. Apreciando el art.545, numeral 5 del Código del Trabajo,
que textualmente dice “visto bueno”, y el art.7 del acuerdo ministerial.
i. ¿Qué opinas sobre la posibilidad de que las resoluciones adoptadas
como Inspector del Trabajo, donde se disponga la suspensión o
destitución de los servidores públicos, contemplen la carencia de
competencia, en vista que en el Código del Trabajo, no señala la
atribución de conocer, sustanciar y resolver sumarios
administrativos para los inspectores del trabajo?
R: No tiene sustento que se contemple o alegue una carencia de competencia, toda vez que la
Ley Orgánica Reformatoria a las leyes que Rigen el Servicio Público nace de una Enmienda
Constitucional.
100
ii. Consideras que un acuerdo ministerial puede otorgar esa
competencia, sin que reforme el Código del Trabajo.
R: La Ley Orgánica Reformatoria a las leyes que Rigen el Servicio Público otorga la competencia
al Ministerio del Trabajo en lo referente a la sustanciación de los sumarios administrativos, al
Acuerdo Ministerial 0169 y su reforma mediante Acuerdo Ministerial 033, no otorgó la
competencia, sino es el instrumento jurídico mediante el cual viabiliza aplicación de esa
competencia otorgada a través de la Ley.
c. Podrías establecer ¿Cuáles son las partes y normas técnicas del acuerdo?
R: No podría establecer cuáles son las partes o normas técnicas, pues el Acuerdo Ministerial es
integrado o se lo elaboró en base al procedimiento sumario y ordinario establecido en el COGEP,
de lo que se aprecia de la simple lectura del mismo.
6. En el ámbito del desempeño como Inspector del Trabajo:
a. Consideras que la participación de inspectores de trabajo como autoridades
y sujetos activos del sumario administrativo, ¿es favorable para los
servidores públicos? Y ¿Por qué?
R: A todas luces la participación del Inspector es favorable para el Sumariado o servidor público
y para la Institución requirente; el por qué se refleja en la IMPARCIALIDAD para las partes, de
las consultas e investigación realizada sobre el trámite, tengo entendido que la mayoría de
sumarios son desechados en el Contencioso Administrativo, por violarse solemnidades
sustanciales, es decir, no fueron tramitados en base al debido proceso.
b. ¿Has conocido, sustanciado y resuelto un sumario administrativo?
i. ¿Qué fue lo que más te llamó la atención de este procedimiento?
R: Lamentablemente el único sumario que hasta la presente fecha conocí y sustancié, no llegó a
resolverse, no pasó de la Audiencia Única, por cuanto la parte actora no acudió debidamente
autorizada para intervenir.
Lo que más llama la atención en sí no es el procedimiento, sino la falta a acuciosidad de las
entidades públicas, la mayoría de sumarios presentados desde que entró en vigencia la Norma
Técnica han sido archivados por no cumplir con los requisitos establecidos en la norma y temas
procedimentales que se estila manejar desde la entrada en vigencia del COGEP.
101
7. ¿Has recibido capacitaciones sobre el régimen disciplinario y sancionador de los
servidores públicos, bajo la normativa jurídica nacional?
R: No, la capacitación que recibimos estuvo dirigida a la aplicación de la Norma Técnica.
5.2.2. Entrevista UATH
Analista distrital de UATH, en la Dirección Distrital 17D03 Condado-Calacalí/ Coordinación
Zonal 9 MSP
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Se recuerda al entrevistado que posee un máximo de 5 minutos por pregunta.
Se hace énfasis que la entrevista es de tipo mixta, que recopila conocimientos y
experiencia en el cargo de sus funciones y desempeño laboral.
TRANSCRIPCIÓN DE LAS PREGUNTAS DE LA ENTREVISTA
Fecha: 28 de marzo de 2018
1.- En sus años de experiencia como Jefe de la UATH, ¿Cómo observa el nuevo
procedimiento del sumario administrativo?
R: Siempre la confianza en los legisladores debe existir, ese principio de confianza que debe
emanar de la Administración. Se concibe que este nuevo rol y atribuciones del Inspector de
102
Trabajo va encaminado a una economía procesal, pero como todo lo nuevo merece un poco de
tiempo para sacar conclusiones.
2.- ¿Qué tan común es el cometimiento de faltas administrativas graves?
R: Dentro de mi institución, las faltas leves son las comunes, con esto no quiero decir que las
faltas graves no estén presentes, pero poder instaurar un sumario administrativo es muy complejo
por la necesidad de carga probatoria.
3.- ¿Considera que la máxima autoridad está en la capacidad de ordenar diligencias previas
con la finalidad de obtener pruebas en contra del servidor público?
R: Recordemos que antes de estas reformas la máxima autoridad era la encarga de aplicar las
sanciones y trabajaba conjuntamente con la UATH, te puedo mencionar un caso en particular,
esta institución el administrativo y atención hospitalaria están en el mismo edificio y resulta que
un servidor llegó en evidente estado de ebriedad, en ese instante la máxima autoridad ordeno que
se realice gratuitamente el examen de sangre y efectivamente el nivel de alcohol en la sangre era
elevado, inmediatamente se emitió el Auto de Llamamiento a Sumario. En conclusión las
autoridades deben siempre superar la duda y las diferentes versiones de los hechos.
4.- ¿Dentro de la UATH, como consideraban a la Audiencia Única antes de la Norma
Técnica del Ministerio de Trabajo?
R: Mucha carga laboral, el mismo hecho que la UATH, informaba, sustanciaba, desarrollaba la
audiencia y elabora el informe de conclusiones y recomendaciones, en su mayoría se acusaba la
falta de imparcialidad por ser juez y parte, pero uno trataba de basarse en los hechos y al final era
la máxima autoridad quien decidía la suspensión o destitución.
5.- ¿Consideras al Inspector de Trabajo como una autoridad administrativa?
R: con todo el respeto que se merecen los Inspectores del Trabajo, ellos al igual que todos los del
servicio público debemos actuar nuestras atribuciones y facultades otorgadas por la Ley.
6.- ¿Consideras qué los servidores públicos están capacitados en procedimientos sumarios?
R: Como muchos, considero al servicio público un conglomerado de individuos muy particulares,
muy diferente al sector privado. Como todos en el desarrollo de nuestras funciones las
capacitaciones y experiencia fortalecen las carreras administrativas. Creo que todos esperamos
guías y luces del Ministerio de Trabajo.
103
5.3 Escritos
Los dos oficios signados con los códigos: 0003706MTZ2018 y 0027243UIO2018, fueron
ingresados a través de Quipux; El resultado evidente fue la limitación y obstáculos de acceder a
un expediente de sumario administrativo con la nueva normativa técnica, sin embargo las
entrevistas antes mencionada dieron una visión global de los sujetos del sumario administrativo,
en otro aspecto el análisis es se complementa con las experiencias de los servidores públicos
encuestados.
A pesar de esta restricción se ha logrado obtener de la Dirección Regional del Trabajo y Servicio
Público de Loja la siguiente información:
Tabla N° 24: Matriz de información de sumarios administrativos
NÚMERO DE
TRAMITE INSTITUCIÓN
SERVIDOR
PÚBLICO RESOLUCIÓN OBSERVACIÓN
INSPECTOR
DEL
TRABAJO
MDT-
DPTDPOM-
2018-1593-
EXTERNO
INSTITUTO
ECUATORIANO
DE SEGURIDAD
SOCIAL
CLEOPATRA
JUANA DEL
PILAR
RESABALA
JARAMILLO
23/03/2018 INADMISIBILIDAD
ABG.
DANILO
CALERO
MDT-
DPTSPOM-
2018-1115-
EXTERNO
INSTITUTO
ECUATORIANO
DE SEGURIDAD
SOCIAL
NATALIE
GRACE
MACIAS
AVILA
28/02/2018 INADMISIBILIDAD
ABG.
ROBERTO
RIOFRIO
Elaborado por: Shirley Carolina Torres Morales.
Fuente: Dirección Regional de Trabajo y Servicio Público de Loja
104
CAPITULO VI
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN AL PROBLEMA
En la República del Ecuador, cimentado como un Estado de derechos y justicia social, se ve
inmerso en evaluar la viabilidad de proporcionar seguridad jurídica a los ciudadanos, con la
posibilidad de adecuar jurídicamente su normativa, conforme a Derecho y sus necesidades.
La propuesta planteada procura suplir la deficiencia en normativa técnica y de normalización de
gestión documental. Evidentemente todas las actuaciones administrativas con incidencia jurídica
como lo es el sumario administrativo siempre estarán sujeta a desigualdad material entre un
servidor público y la institución que pretende separarlo de su cargo. Ahora bien estas
imperfecciones se trataron de corregir con derogatorias, reformas y generación de leyes, sin
embargo no es suficiente para tutelar al avasallador sector público, que tradicionalmente se lo ha
descuidado.
La propuesta dentro de este proyecto trata de englobar tres aspectos importantes: En primer lugar
una segunda reforma de carácter urgente al Acuerdo Ministerial 169 expedido por el Ministerio
de Trabajo. Consecuentemente la generación de un gráfico de proceso, donde se evidencie el
correcto flujo del procedimiento sancionados. Y por último los modelos de designación y
posesión del Secretario ad-Hoc. En definitiva todo fusionado dará como resultado herramientas
de trabajo didácticas para poder direccionarlo en la capacitación urgente de los servidores
públicos, los Jefes de las UATH y máximas autoridades, convirtiéndolos en beneficiarios directos
de esta propuesta
105
6.1 Reforma al Acuerdo Ministerial
6.1.1. Datos Generales del acuerdo ministerial vigente
Tipo de norma: Acuerdo Ministerial
Tipo de publicación: Registro Oficial Suplemento 117
Fecha de publicación: viernes, 10 de noviembre de 2017
Estado de la norma: REFORMADA
Fecha última reforma: lunes, 2 de abril de 2018
Acuerdo Ministerial 33, Registro Oficial No.212
6.1.2. Resultados esperados
Reforma, promulgación y publicación inmediata en el Registro Oficial.
Sociabilización a los Inspectores de Trabajo.
Recopilación de datos por parte de las Dependencias de las Direcciones Regionales de
Trabajo y Servicio Público.
Aplique correctamente los principios de juricidad e in dubio pro actione.
6.1.3. Autoridad responsable
Ministro de Trabajo.
o Estatuto por Procesos del Ministerio de Trabajo.
106
6.1.4. Texto normativo jurídico
No.MDT-2018-00xx
Abg. Raúl Clemente Ledesma Huerta
MINISTRO DE TRABAJO
Considerando:
Que, el artículo 226 de la Constitución de la República del Ecuador dispone, que las
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, servidores públicos y las
personas que actúen en virtud de la potestad estatal, tendrá el deber de coordinar acciones
para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitución;
Que, el artículo 227 de la Constitución de la República del Ecuador determina, que la
administración pública constituye un servicio a la colectividad, que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización,
coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación;
Que, el artículo 229 de la Constitución de la República, establece: "Serán servidoras o
servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título
trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector
público. Los derechos de las servidoras y servidores públicos son irrenunciables. La ley
definirá el organismo rector en materia de recursos humanos y remuneraciones para
todo el sector público y regulará el ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen
disciplinario, estabilidad, sistema de remuneración y cesación defunciones de sus
servidores. La remuneración de las servidoras y servidores públicos será justa y
equitativa, con relación a sus funciones, y valorará la profesionalización, capacitación,
responsabilidad y experiencia.";
Que, el artículo 233 de la Constitución de la República del Ecuador señala, que no existirá
servidora ni servidor público exento de responsabilidades por los actos u omisiones
realizados en el ejercicio de sus funciones;
107
Que, en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 294, de 6 de octubre de 2010,
se promulgó la Ley Orgánica del Servicio Público-LOSEP;
Que, en el Suplemento del Registro Oficial No. 418, de 1 de abril de 2011, se promulgó
mediante Decreto Ejecutivo No. 710 el Reglamento General a la Ley Orgánica del
Servicio Público;
Que, el artículo 7 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Servicio
Público, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 1008, de 19 de mayo de
2017, que reformó el artículo 44 de la Ley Orgánica del Servicio Público en lo referente
a la sustanciación de los Sumarios Administrativos, establece: "Es el proceso
administrativo, oral y motivado por el cual el Ministerio del Trabajo determinará el
cometimiento o no de las faltas administrativas graves establecidas en la presente Ley
(...)";
Que, es necesario establecer las normas y disposiciones necesarias de sustanciación de
sumarios administrativos, precautelando la eficiente ejecución de las disposiciones
establecidas en el Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Servicio Público;
y,
Que, el Estatuto Orgánico por Procesos del Ministerio de Trabajo, en su artículo número
10, literal c), establece que el Ministro de Trabajo, ejercerá la rectoría de las políticas
públicas del área a su caro y expedir acuerdos y resoluciones administrativas que requiera
su gestión;
Que, es necesario reformar la Norma Técnica que regula el proceso adjetivo de
sustanciación de sumarios administrativos, para que, de esta manera, la normativa
secundaria emitida por este Ministerio, este concordante con el marco legal ecuatoriano,
como lo estipula el artículo 84 de la Constitución de la República del Ecuador;
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 1 del artículo 154 de la
Constitución de la República del Ecuador, artículo 44 y literal a) del artículo 51 de la Ley
Orgánica del Servicio Público.
108
Acuerda:
EXPEDIR LA REFORMA A LA
NORMA TECNICA DE SUSTANCIACION DE SUMARIOS ADMINISTRATIVOS
PARA LAS Y LOS SERVIDORES PUBLICOS
Artículo 1.- Sustitúyase el artículo 1, por el siguiente:
“Art. 1.-Objeto.- La presente Norma Técnica regulará el procedimiento administrativo,
oral y motivado para la sustanciación del sumario administrativo previsto en la Ley
Orgánica del Servicio Público - LOSEP.”
Artículo 2.- Sustitúyase el artículo 3, por el siguiente:
“Art. 3.- Principios rectores.- Los sumarios administrativos que se tramiten ante el
Ministerio del Trabajo, observarán los principios de buena fe, celeridad, economía
procesal, juricidad, legalidad, motivación, oralidad, proporcionalidad, publicidad y
transparencia. Orientando al principio in dubio pro actione, el de favorabilidad y
seguridad jurídica, respetando las garantías constitucionales de las y los servidores
públicos sumariados, señaladas en los artículos 75, 76 y 82 de la Constitución de la
República del Ecuador y demás normativa aplicable.”
Artículo 2.- Añádase al artículo 5, lo siguiente:
“Las sanciones se impondrán de acuerdo a la falta administrativa, observando la acción u
omisión del servidor, la jerarquía del sujeto pasivo de la sanción, el volumen e
importancia de los recursos comprometidos y el hecho de haber incurrido en el hecho por
primera vez o en forma reiterada.”
Artículo 3.- Sustitúyase el literal c) del artículo 17, lo siguiente:
“c) Designación de un Secretario ad-Hoc, el cual tendrá el término de 1 día para
posesionarse o excusarse.”
109
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- Se concede el plazo de 12 meses para que la dependencia de Estadística de
las distintas Direcciones Regionales del Trabajo y Servicio Público, presenten un estudio
e informe de gestiones en el ámbito de la normativa técnica de sustanciación de sumarios
administrativos.
SEGUNDA.- El Ministerio de Trabajo, en el plazo de dos meses desarrollará un curso de
capacitación virtual, el cual deberá ser aprobado por todos los servidores públicos
enmarcados en el artículo 3 de la LOSEP y las UATH.
DISPOSICIÓN FINAL.- El presente Acuerdo Ministerial, entrará en vigencia a partir de su
publicación en el Registro Oficial.
Comuníquese y publíquese
Dado en la ciudad de San Francisco de Quito, distrito Metropolitano, a los 10 días de
mayo, de 2018.
f.) Abg. Raúl Clemente Ledesma Huerta, Ministro del Trabajo.
110
6.2 Modelos
6.2.1 Datos generales del servicio propuesto
Nombre del servicio: Portada del expediente administrativo, modelo de designación y posesión
de Secretario ad-Hoc.
6.2.2Descripción del servicio: El Ministerio de Trabajo, a través de la Dirección de Asesoría
Jurídica debe emitir la resolución de modelo recomendado de designación y posesión del
Secretario ad-Hoc, que será utilizado a nivel nacional. El cual será redactado por el Inspector de
Trabajo, notificado a los sujetos e insertado en el expediente administrativo.
6.2.3 Responsable: Director (a) de Asesoría Jurídica de Trabajo y Empleo.
Propósito: Estandarizar los actos administrativos, para una adecuada sustanciación del sumario
administrativo.
Requisitos: Memorándum interno por escrito
Producto: Designación y Posesión del Secretario(a) ad-Hoc.
6.2.4 Marco legal
Constitución Política de la República Art. 173; Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por
Procesos del MDT Art.8 Numeral 3.1.1.2; Y Art. 136 Código Orgánico Administrativo.
6.2.5 Resultados esperados
Facilitar las actuaciones del Inspector de Trabajo, proporcionado un modelo de
designación y posesión del Secretario ad-Hoc.
Comunicación expedita entre el Inspector de Trabajo y el Secretario ad-Hoc.
Reducción del tiempo de notificación de los actos administrativos al servidor
sumariado.
111
PORTADA GENERAL DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
INFORMACIÓN GENERAL DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
No. Expediente Administrativo:
DESCRIPCIÓN DE LA FALTA GRAVE:
SE
RV
IDO
R P
ÚB
LIC
O
SU
MA
RIA
DO
Apellidos LEGITIMADO
ACTIVO:
Nombres
INSPECTOR
DE
TRABAJO:
Excusa Recusación
No. Cédula SI
Edad NO
Cargo Observaciones:
Tipo de
Contrato
SECRETARIO
ad-Hoc
112
MEMORANDUM INTERNO NO. XXXXX
Ciudad, día, mes y año
DE:
PARA:
ASUNTO:
Mediante Resolución de Admisibilidad No. Xxxxxxx, de fecha
………. y a efectos de iniciar y sustanciar el Sumario Administrativo en
contra de ………………..…(nombre y cargo), servidor(a) público(a), en
mis plenas atribuciones y uso de facultades lo nombro a usted como
Secretario ad-Hoc, con la finalidad de participar en el procedimiento
administrativo, según lo contempla en el Art.17, literal c) de la Norma
Técnica del Acuerdo MDT-169 de 2017.
Debiendo proceder a posesionarse de su cargo y una vez aceptado, su deber
de notificar al servidor sumariado con el Auto de Llamamiento a Sumario
Administrativo y efectuar lo que dispone el procedimiento y normativa
legal aplicable. Para el efecto se adjunta de manera física……(#) fojas
útiles con documentación habilitante.
Con sentimientos de distinguida consideración.
Atentamente,
INSPECTOR DE TRABAJO
113
ACTA DE POSESIÓN DEL SECRETARIO AD-HOC
En la ciudad de ______, a los ……… días, del mes ……….. de
……….(año en letras), a las……….(hora en letras), ante el señor
………….. Inspector de Trabajo, ………….(nombre del secretario),
comparece con el único objetivo de posesionarse del cargo de Secretario
ad-Hoc en el procedimiento de sumario administrativo No…………,
instaurado en contra de ……………(sumariado).- Al efecto, advertido en
legal y debida forma de la obligación que tiene que desempeñar y siempre
en marco de la normativa jurídica aplicable, manifiesta: “acepto y prometo
desempeñar el cargo para el cual he sido designado en la forma
establecida en la Ley y reglamentos”. Con lo cual termina la presente
diligencia, firmando para constancia de lo expresado el compareciente,
conjuntamente con el Inspector de Trabajo.
FIRMAS
C.C
e-mail institucional
114
5.3 Gráfico de procesos
Inadmite
FALTA
GRAVE
INSPECTOR
DE
TRABAJO
No contesta
AUTO DE
LLAMAMIENTO A
SUMARIO
ADMINISTRATIVO
Presentada y Sorteada en
la Dirección Regional de
Trabajo y Servicio
Público
SOLICITUD DE
INICIO DE
SUMARIO
ADMINISTRATIVO
CONOCIMIENTO
*UATH
*Máxima autoridad
Calificación de
Admisibilidad
Es admisible
Legitimación
y
Hechos + pruebas
Se declara
en
REBELDÍA
SANCION
ADMINISTRATIVA
Contesta
Notificar
Se puede
suspender
RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVA
FASE II
Práctica de
pruebas
FASE I
Presentación
y Alegatos
AUDIENCIA
ÚNICA
ARCHIVO
Aclaración
Ampliación
Acción
Contenciosa
Administrativa
Elaborado por:
Shirley Torres
M.
115
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122
ANEXOS
Anexo N° 1: Encuesta
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
La presente encuesta será utilizada para fines netamente académicos.
Recordando la confidencialidad de la misma. Por favor marque con una X la respuesta correcta.
M 18-21
SEXO: EDAD: 22-30
F 31-45
46-60
+ 60
1.-¿Cómo servidor(a) pública, está usted capacitada sobre sus derechos, deberes y
prohibiciones?
SI NO DESCONOZCO
2.- Del siguiente listado, escoja la acción que para usted ocasionaría la instauración de un
sumario administrativo. Puede escoger más de una opción
Abandono injustificado del trabajo
Faltar el respeto al compañero de trabajo
Encontrarse en estado de ebriedad
Nepotismo
Un atraso al puesto de trabajo
3.- En su vida laboral, ¿Usted ha sido objeto de imposición de sanciones administrativas?
De ser afirmativa su respuesta, pase a la pregunta 4.
SI NO DESCONOZCO
4.- ¿Qué tipo de sanción administrativa recibió?
Sanción verbal
Sanción escrita
Sanción pecuniaria administrativa
Suspensión temporal del puesto de trabajo
Destitución
5.- De la siguiente frase, exprese su conformidad. “El sumario administrativo debe ser
rápido y resumido y aunque prescinda de algunas formalidades, va encaminado a corregir
actuaciones de los infractores”. ¿Usted opina que la frase es objetiva?
SI NO NO SABE
6.- De su apreciación, ¿Podría establecer el tamaño óptimo de la Unidad Administrativa de
Talento Humano?
Grande Mediano Pequeño
123
7.- Califique su grado de conformidad sobre la labor del Sistema Integrado de Desarrollo
de Talento Humano del Sector Público.
De acuerdo No muy de acuerdo Nada de acuerdo
8.- Dentro de la vida y funcionamiento de las instituciones públicas, las autoridades emiten
actos reglados y discrecionales y por disposición legal estos deben estar motivados y son
impugnables. ¿Para usted que tan importante es la motivación de los actos administrativos?
Muy importante Importante Poco importante
9.- Señale el nivel de importancia de la Audiencia Oral, dentro del sumario administrativo.
Muy importante Importante Normal Poco importante Nada importante
10. ¿cómo calificaría una propuesta normativa enfocada en reformar a la LOSEP y su
reglamento, con la finalidad era incluir autoridades imparciales, que garantice
procedimientos administrativos transparentes?
Excelente Muy bueno Bueno Regular Malo
124
Anexo N° 2: Entrevista dirigida al Inspector del Trabajo
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Se recuerda al entrevistado que posee un máximo de 5 minutos por pregunta.
Se hace énfasis que la entrevista es de tipo mixta, que recopila conocimientos y
experiencia en el cargo de sus funciones y desempeño laboral.
TRANSCRIPCIÓN DE LAS PREGUNTAS DE LA ENTREVISTA
Fecha: 19 de abril de 2018
8. ¿Cuáles son los principios que aplicaría usted en la sustanción del sumario
administrativo?
9. ¿Conoce usted el principio in dubio pro actione?
10. ¿Cómo consideras el desempeño y el rol del Ministerio del Trabajo, específicamente con
los servidores públicos?
11. ¿Consideras que la sustanciación de sumarios administrativos, debe ser bajo criterios de
un proceso o un procedimiento?
12. En relación al Acuerdo Ministerial N° MDT-2017-0169
a. ¿Cómo procedes administrativamente con el registro de sanciones y resoluciones,
que señala el art. 28?
b. Con la premisa: “La jurisdicción es aquella que nace y otorga la potestad de
administrar justicia”, sin embargo en el ámbito administrativo se busca la
juridicidad, por lo tanto, no solo se hace lo que dice una ley, sino aceptar la noción
más amplia que incluye leyes superiores e inferiores acordes a sus características.
Apreciando el art.545, numeral 5 del Código del Trabajo, que textualmente dice
“visto bueno”, y el art.7 del acuerdo ministerial.
i. ¿Qué opinas sobre la posibilidad de que las resoluciones adoptadas
como Inspector del Trabajo, donde se disponga la suspensión o
destitución de los servidores públicos, contemplen la carencia de
125
competencia, en vista que en el Código del Trabajo, no señala la
atribución de conocer, sustanciar y resolver sumarios administrativos
para los inspectores del trabajo?
ii. Consideras que un acuerdo ministerial puede otorgar esa competencia,
sin que reforme el Código del Trabajo.
c. Podrías establecer ¿Cuáles son las partes y normas técnicas del acuerdo?
13. En el ámbito del desempeño como Inspector del Trabajo:
a. Consideras que la participación de inspectores de trabajo como autoridades y
sujetos activos del sumario administrativo, ¿es favorable para los servidores
públicos? Y ¿Por qué?.
b. ¿Has conocido, sustanciado y resuelto un sumario administrativo?
i. ¿Qué fue lo que más te llamó la atención de este procedimiento?
14. ¿Has recibido capacitaciones sobre el régimen disciplinario y sancionador de los
servidores públicos, bajo la normativa jurídica nacional?
126
Anexo N° 3: Entrevista al Jefe de la UATH
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Se recuerda al entrevistado que posee un máximo de 5 minutos por pregunta.
Se hace énfasis que la entrevista es de tipo mixta, que recopila conocimientos y
experiencia en el cargo de sus funciones y desempeño laboral.
PREGUNTAS DE LA ENTREVISTA
Fecha:
1.- En sus años de experiencia como Jefe de la UATH, ¿Cómo observa el nuevo procedimiento
del sumario administrativo?
2.- ¿Qué tan común es el cometimiento de faltas administrativas graves?
3.- ¿Considera que la máxima autoridad está en la capacidad de ordenar diligencias previas con
la finalidad de obtener pruebas en contra del servidor público?
4.- ¿Dentro de la UATH, como consideraban a la Audiencia Única antes de la Norma Técnica del
Ministerio de Trabajo?
5.- ¿Consideras al Inspector de Trabajo como una autoridad administrativa?
6.- ¿Consideras qué los servidores públicos están capacitados en procedimientos sumarios?
127
Anexo N° 4: Modelo de acción de personal del MDT 2018
128
129
Anexo N° 5: Acuerdo Ministerial 169-2018 reformado
NORMA TECNICA SUMARIOS ADMINISTRATIVOS PARA
SERVIDORES PUBLICOS
Acuerdo Ministerial 169
Registro Oficial Suplemento 117 de 10-nov.-2017
Ultima modificación: 02-abr.-2018
Estado: Reformado
No. MDT-2017-0169
Abg. Raúl Ledesma Huerta
MINISTRO DEL TRABAJO
Considerando:
Que, el artículo 226 de la Constitución de la República del Ecuador dispone, que las
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, servidores públicos y las personas que
actúen en virtud de la potestad estatal, tendrá el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la
Constitución;
Que, el artículo 227 de la Constitución de la República del Ecuador determina, que la
administración pública constituye un servicio a la colectividad, que se rige por los principios de
eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y evaluación;
Que, el artículo 229 de la Constitución de la República, establece: "Serán servidoras o
servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen,
presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público. Los derechos
de las servidoras y servidores públicos son irrenunciables. La ley definirá el organismo rector en
materia de recursos humanos y remuneraciones para todo el sector público y regulará el ingreso,
ascenso, promoción, incentivos, régimen disciplinario, estabilidad, sistema de remuneración y
cesación defunciones de sus servidores. La remuneración de las servidoras y servidores públicos
será justa y equitativa, con relación a sus funciones, y valorará la profesionalización,
capacitación, responsabilidad y experiencia.";
Que, el artículo 233 de la Constitución de la República del Ecuador señala, que no existirá
servidora ni servidor público exento de responsabilidades por los actos u omisiones realizados
en el ejercicio de sus funciones;
Que, en el Segundo Registro Oficial Suplemento No. 294, de 6 de octubre de 2010 , se
130
promulgó la Ley Orgánica del Servicio Público-LOSEP;
Que, en el Registro Oficial Suplemento No. 418, de 1 de abril de 2011 , se promulgó mediante
Decreto Ejecutivo No. 710 el Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público;
Que, en el Registro Oficial Suplemento No. 653, de 21 de diciembre de 2015 , se publicaron las
Enmiendas Constitucionales, en cuyo inciso tercero de la Disposición Transitoria Primera de
determinaba que: "El órgano legislativo, en el plazo máximo de ciento ochenta días contados
desde la entrada en vigencia de la presente Enmienda Constitucional, aprobará una ley
reformatoria a las leyes que rigen al sector público, observando las disposiciones
constitucionales enmendadas.";
Que, el artículo 7 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Servicio Público,
publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 1008, de 19 de mayo de 2017 , que reformó el
artículo 44 de la Ley Orgánica del Servicio Público en lo referente a la sustanciación de los
Sumarios Administrativos, establece: "Es el proceso administrativo, oral y motivado por el cual
el Ministerio del Trabajo determinará el cometimiento o no de las faltas administrativas graves
establecidas en la presente Ley (...)";
Que, la Transitoria Segunda de la Ley ibídem, establece que: "En el plazo de ciento ochenta días
contados desde la publicación de esta Ley Orgánica en el Registro Oficial, el Ministerio del
Trabajo deberá emitir los Acuerdos Ministeriales necesarios para la debida aplicación de lo
dispuesto en la misma";
Que, es necesario establecer las normas y disposiciones necesarias de sustanciación de sumarios
administrativos, precautelando la eficiente ejecución de las disposiciones establecidas en el Ley
Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Servicio Público; y,
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 1 del artículo 154 de la Constitución
de la República del Ecuador, artículo 44 y literal a) del artículo 51 de la Ley Orgánica del
Servicio Público.
Acuerda:
EMITIR LA NORMA TECNICA DE SUSTANCIACION DE SUMARIOS
ADMINISTRATIVOS PARA LAS Y LOS SERVIDORES PUBLICOS
CAPITULO I
GENERALIDADES
Art. 1.- Objeto.- La presente Norma Técnica regulará el proceso administrativo, oral y
motivado para la sustanciación del sumario administrativo previsto en la Ley Orgánica del
Servicio Público - LOSEP.
Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de esta Norma Técnica son de aplicación obligatoria para
todas las instituciones del Estado, determinadas en el artículo 3 de la LOSEP.
131
Se excluye de la aplicación de la presente Norma Técnica, a los miembros activos de las
Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Cuerpos de Bomberos, Comisión de Tránsito del Ecuador;
las y los docentes de las Universidades y Escuelas Politécnicas públicas amparados por la Ley
Orgánica de Educación Superior; las y los docentes bajo el régimen de la Ley Orgánica de
Educación Intercultural; el personal que pertenezca a la carrera de la función judicial, el
personal sujeto a la carrera diplomática del servicio exterior, el personal de empresas públicas y
aquellos servidores que pertenezcan a una carrera determinada específicamente en sus leyes
especiales.
Art. 3.- Principios rectores.- Los sumarios administrativos que se tramiten ante el Ministerio del
Trabajo, observarán los principios de oralidad, motivación, aplicación de lo más favorable a la o
el servidor, legalidad, economía procesal, celeridad, oportunidad, seguridad jurídica,
transparencia, buena fe y proporcionalidad, respetando las garantías constitucionales de las y los
servidores públicos sumariados, señaladas en los artículos 75, 76 y 82 de la Constitución de la
República del Ecuador y demás normativa aplicable.
Art. 4.- Responsabilidad administrativa.- La responsabilidad administrativa y el régimen
disciplinario, para fines de aplicación de la presente norma técnica, son de aplicación general,
para todos los servidores públicos que incurrieren en alguna de las faltas graves prescritas en la
Ley Orgánica del Servicio Público y su Reglamento General, para el caso de las Instituciones
contenidas en el artículo número 2 de la presente Norma Técnica, sin perjuicio de la acción civil
o penal que pudiere originar el mismo hecho.
La sanción administrativa se aplicará conforme a las garantías básicas del derecho a la defensa y
el debido proceso.
Nota: Artículo sustituido por artículo 1 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 5.- Potestad disciplinaria.- El Ministerio del Trabajo de conformidad a la competencia
establecida en la Ley Orgánica del Servicio Público, conocerá y sancionará toda acción u
omisión que se encuentre determinada como falta disciplinaria grave.
CAPITULO II
DE LOS SUJETOS DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO
Art. 6.- Legitimados.- En el sumario administrativo intervienen:
Legitimado activo:
a) La Institución Pública que haya solicitado el inicio del respectivo sumario administrativo.
Legitimado pasivo:
a) Los servidores públicos sumariados.
b) Los servidores públicos que, pese a haber presentado su renuncia, en el ejercicio de sus
funciones hayan incurrido en alguna falta grave.
132
Nota: Artículo sustituido por artículo 2 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 7.- Inspector del Trabajo.- Serán atribuciones de la o el Inspector del Trabajo las
siguientes:
a) Conocer las solicitudes de inicio de sumarios administrativos en contra de las y los servidores
públicos, presentadas por las instituciones contempladas en el artículo 2 de la presente Norma;
b) Realizar el examen de admisibilidad de las solicitudes de inicio de sumarios administrativos
en contra de las y los servidores públicos;
c) Sustanciar y resolver los sumarios administrativos en contra de las y los servidores públicos
de conformidad al procedimiento establecido en la presente Norma;
d) Remitir al Director Regional del Trabajo, el reporte mensual de los sumarios administrativos
sustanciados y resueltos; y,
e) Imponer las sanciones disciplinarias determinadas en los literales d) y e) del artículo 43 de la
Ley Orgánica del Servicio Público y en los artículos 87 y 89 de su Reglamento General.
CAPITULO III
DE LA SUSTANCIACION DE LOS SUMARIOS ADMINISTRATIVOS
Sección 1a.
De la excusa o recusación
Art. 8.- Causales de excusa o recusación.- Las y los Inspectores del Trabajo se excusarán o
serán recusados del conocimiento y sustanciación del sumario administrativo únicamente
cuando se encuentren inmersos en las siguientes causales:
a) Tener interés personal, de su cónyuge, o de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad en la causa que dio origen al sumario administrativo;
b) Ser cónyuge o conviviente en unión de hecho o pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad con el sujeto pasivo del sumario administrativo o de su
representante legal, su mandatario o su abogado defensor;
c) Ser acreedor, deudor o garante de alguna de las partes. Habrá lugar a la excusa o recusación
establecida en este literal sólo cuando conste el crédito por documento público o por documento
privado reconocido o inscrito, con fecha anterior al sumario administrativo; y,
d) Haber dado opinión o consejo que conste por escrito sobre la acción o hecho que da origen al
sumario administrativo.
Art. 9.- Resolución de la excusa o recusación.- La o el Inspector del Trabajo deberá presentar su
excusa debidamente fundamentada ante el Director Regional del Trabajo y Servicio Público,
quién la aceptará o negará; y, a la vez remitirá el expediente para el resorteo correspondiente.
Las solicitudes de recusación debidamente fundamentadas, deberán ser presentadas por las
partes directamente al Director Regional del Trabajo y Servicio Público, quién las resolverá en
un término de cinco (5) días.
133
Art. 10.- Negativa de la excusa o recusación.- En el caso que se niegue la excusa o recusación
se devolverá el expediente a la o el Inspector del Trabajo sobre quien recayó el sorteo
inicialmente para que continúe su sustanciación.
Sección 2a.
Del procedimiento del sumario administrativo
Art. 11.- Objeto del sumario administrativo.- El sumario administrativo, tiene por objeto
establecer si se han configurado o no los elementos de una o varias faltas disciplinarias graves
determinadas en la Ley Orgánica del Servicio Público, su Reglamento General; y, su nexo
causal con la responsabilidad administrativa sin perjuicio de las responsabilidades civiles o
indicios de responsabilidad penal en las que pudieren incurrir las y los servidores públicos
sumariados.
Art. 12.- Ejercicio de la acción disciplinaria.- El sumario administrativo se ejercerá por
requerimiento presentado mediante solicitud de inicio del sumario administrativo por parte de
las instituciones contempladas en el ámbito de la presente norma.
Art. 13.- Requisitos de la solicitud del sumario administrativo.- La solicitud de inicio del
sumario administrativo reunirá los siguientes requisitos:
a) Designación de la autoridad administrativa ante la cual se solicita;
b) Identificación de la institución que solicita el inicio del sumario administrativo, debidamente
representada por su máxima autoridad o su delegado;
c) Identificación de la o el servidor de la institución sobre el cual existe la presunción del
cometimiento de una o varias faltas graves, determinando la unidad administrativa a la que
pertenece;
d) Narración de los hechos detallados y pormenorizados como fundamento de la solicitud del
sumario administrativo, detallando la falta grave imputada a la o el servidor;
e) Fundamentos de derecho que justifican la solicitud;
f) Los medios de prueba que se dispongan debidamente certificados por la institución, que
permitan presumir la comisión de la falta disciplinaria grave;
g) La designación del domicilio electrónico de la institución, para efectos de notificación, y;
h) Domicilio del servidor público sumariado.
i) Expediente del servidor público sumariado que reposa en los archivos de la Unidad de
Administración del Talento Humano de cada institución.
La solicitud de inicio del sumario administrativo será ingresada para el respectivo sorteo en la
Dirección Regional del Trabajo y Servicio Público.
Nota: Artículo sustituido por artículo 3 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 14.- Término para presentar la solicitud de sumario administrativo.- Las instituciones
contempladas en el ámbito de la presente norma técnica, tendrán el término de treinta (30) días,
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contados a partir de que el presunto cometimiento de la falta grave llegare a conocimiento de la
UATH institucional, siempre que dicha acción u omisión, se hubiere producido en un plazo no
mayor a dos meses antes de que dicho particular se hubiere puesto en conocimiento de la
UATH.
Nota: Artículo sustituido por artículo 4 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 15.- Prescripción de la acción.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley
Orgánica del Servicio Público, el Ministerio del Trabajo, dentro del término de noventa (90)
días, desde iniciado el sumario administrativo, resolverá el mismo, transcurrido el término
mencionado, prescribirá la acción.
Nota: Artículo sustituido por artículo 5 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 16.- Calificación de admisibilidad.- La o el Inspector del Trabajo sobre el cual recayere el
conocimiento de la solicitud de inicio del sumario administrativo, en el término de tres (3) días
contados a partir de su designación, calificará la solicitud y la prueba presentada, verificando su
admisibilidad, a fin de precautelar que la misma haya sido presentada dentro de los tiempos
establecidos y cumpliendo los requisitos previstos en esta norma.
Adicionalmente, se verificará que, si los hechos que constan como fundamento de la solicitud,
no se encuentran en la Ley Orgánica del Servicio Público, su Reglamento General y
Reglamentos Internos, contemplados como faltas graves, inadmitirá el trámite y devolverá los
documentos a fin de que se proceda con el régimen disciplinario correspondiente de ser el caso.
En caso de que en la calificación de admisibilidad, se evidencie la omisión de un requisito, el
Inspector del Trabajo mandará a completar la solicitud en el término máximo de tres (3) días, si
la institución no completare lo requerido, se ordenará el archivo y la devolución de los
documentos.
Una vez verificado el cumplimiento de todos los requisitos, el Inspector de Trabajo procederá a
emitir la resolución de admisibilidad, a la solicitud de inicio de sumario administrativo.
Nota: Artículo sustituido por artículo 6 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 17.- Resolución de admisibilidad.- La resolución de admisibilidad deberá contener lo
siguiente:
a) Número signado del expediente.
b) Día, mes, año y hora de emisión de la resolución.
c) Designación de un Secretario ad-Hoc.
d) Datos del domicilio, correo electrónico o casillero judicial, para la respectiva notificación a la
Institución y al servidor sumariado.
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Nota: Artículo sustituido por artículo 7 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 18.- Inicio del Sumario Administrativo.- Se dará por iniciado el sumario administrativo,
con la emisión del Auto de Llamamiento a Sumario Administrativo, el mismo que deberá ser
emitido, por parte del Inspector del Trabajo dentro del término de veinticuatro horas (24)
posteriores de haber emitido la resolución de admisibilidad, mismo que contendrá lo siguiente:
a) La relación de los hechos materia del sumario administrativo;
b) Tipificación de la presunta falta disciplinaria grave sobre la cual se basa la solicitud;
c) La disposición de notificación a la o el servidor público sumariado; y,
d) El señalamiento de la obligación que tiene el sumariado de comparecer con un abogado, así
como de contestar dentro del término establecido en ejercicio de su derecho a la defensa,
adjuntando las pruebas de las que se crea asistido; y, señalando domicilio electrónico para
futuras notificaciones.
Nota: Artículo sustituido por artículo 8 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 19.- Notificación.- El Inspector del Trabajo, notificará al servidor público sumariado, en un
término máximo de tres (3) días, posteriores a la emisión del Auto de Llamamiento a Sumario
Administrativo, una copia íntegra de la solicitud de inicio del sumario administrativo y el Auto
de Llamamiento a Sumario Administrativo, con sus respectivos anexos; dicha notificación se
hará en persona, mediante una sola boleta dejada en su lugar de trabajo o en la dirección
electrónica señalada en el expediente, siempre se deberá dejar constancia en el procedimiento de
la transmisión y recepción de la notificación, de su fecha y hora y del contenido íntegro de la
misma.
Si no se encuentra personalmente a la persona interesada, se le notificará por medio de tres
boletas, que se entregarán en días distintos en su domicilio o residencia constante en el
expediente personal que repose en la UATH institucional a cualquier persona de la familia.
Si no se encuentra a persona alguna a quien entregarlas se fijarán en la puerta del domicilio.
Nota: Artículo sustituido por artículo 9 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 20.- Término para contestar.- Los servidores públicos sumariados contestarán por escrito a
la solicitud de inicio del sumario administrativo dentro del término de diez (10) días, contados
desde la fecha en que surtió efectos jurídicos la notificación.
Una vez presentada la contestación, el Inspector del Trabajo tendrá tres (3) días para la
calificación de la misma conjuntamente con la prueba presentada, si se considera que no se han
cumplido los requisitos dispondrá que se aclaren o completen en el término de tres (3) días con
la advertencia de que se consideren como no presentadas siguiendo el curso normal del proceso
en rebeldía del sumariado.
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La o el Inspector del Trabajo dentro de la misma notificación de calificación de la contestación,
deberá informar a las partes sobre la calificación de la prueba, a fin de garantizar el principio de
contradicción dentro de la audiencia.
Nota: Artículo sustituido por artículo 10 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 21.- Requisitos de la contestación.- La contestación a la solicitud de inicio del sumario
administrativo se presentará por escrito y cumplirá con los siguientes requisitos formales:
a) Designación de la autoridad administrativa;
b) Identificación de la o el servidor público sumariado que presenta la contestación al respectivo
sumario administrativo, debidamente representado/a por su abogado defensor;
c) Identificación de la institución en la que labora o laboró, determinando el puesto y la unidad
administrativa a la que pertenece;
d) Narración de los hechos detallados y pormenorizados en forma de contestación a las faltas
imputadas en la solicitud del sumario administrativo impuesto en su contra;
e) Fundamentos de derecho;
f) Las pruebas de las que se crea asistido/a que permitan presumir la no comisión de la falta
disciplinaria grave. La prueba, a la que sea imposible tener acceso, deberá ser anunciada y
aquella que no se anuncie no podrá introducirse al proceso; y,
g) La designación del domicilio electrónico para efectos de notificación.
La o el sumariado deberá pronunciarse de forma expresa sobre la veracidad de los hechos
alegados y cada una de las faltas graves que se le imputen en la solicitud de inicio del sumario
administrativo y sobre la autenticidad y legalidad de la prueba documental que se haya
acompañado, con la indicación categórica de lo que admite y de lo que niega.
Art. 22.- Medios probatorios.- Para probar los hechos materia del proceso de sumario
administrativo se admitirán todos los medios de pruebas establecidos en las leyes aplicables a la
materia, a excepción de la declaración de parte e inspección.
Se podrá solicitar prueba no anunciada tanto en la solicitud como en la contestación, hasta antes
de la convocatoria a la audiencia única, siempre que se acredite que no fue de conocimiento de
la parte a la que beneficia. La o el Inspector podrá aceptar o no la solicitud de acuerdo con su
sana crítica, en caso de aceptarla, en la providencia que convoque a audiencia única correrá
traslado a la parte con la que se presenta a fin de que pueda presentar la prueba de descargo que
considere pertinente durante la sustanciación de la audiencia.
Para ser admitida la prueba en general debe reunir los requisitos de pertinencia, utilidad,
conducencia y oportunidad establecidos en las leyes de la materia.
Art. 23.- Audiencia Unica.- Una vez concluido el término de calificación de contestación y
prueba, el Inspector del Trabajo dentro del término de cinco (5) días señalará día y hora para la
audiencia única, lo cual será notificado a las partes con por lo menos cuarenta y ocho (48) horas
de anticipación a la ejecución de la misma.
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Las partes están obligadas a comparecer personalmente a la audiencia única, con excepción que
se haya designado una o un procurador judicial o procurador común, una o un delegado en caso
de instituciones de la administración pública.
La audiencia única constará de dos partes a fin de garantizar los derechos de las partes, siempre
al inicio de cada audiencia la o el Inspector que dirija la misma se identificará, y constatara la
presencia de los convocados.
La o el Inspector dará inicio a la primera parte de la audiencia dentro de la cual les concederá la
palabra a las partes hasta por veinte minutos, para que argumenten y presenten sus alegaciones,
iniciando por la institución, siempre precautelando que luego de la exposición de cada una, se
permita ejercer el derecho a contradecir en una sola intervención de manera clara, pertinente y
concreta lo señalado por la contraria.
Después de lo cual se proseguirá con la segunda parte de la audiencia única, en la cual la o el
Inspector ordenará que se practiquen las pruebas calificadas en la solicitud de sumario y
contestación del mismo, de haberse calificado prueba nueva en la convocatoria a audiencia
única, estas se practicaran cuidando siempre que luego de la exposición de cada una, se permita
presentar prueba de descargo para ejercer el derecho a contradecir de manera clara, pertinente y
concreta lo señalado por la contraria.
La prueba de cargo y descargo será evaluada por la o el Inspector de Trabajo conforme a las
reglas de la sana crítica. En caso de que la o el Inspector haya aceptado prueba nueva hasta
antes de la convocatoria a la audiencia única, este deberá manifestar frente a las partes, de
manera clara dentro de la parte pertinente de la audiencia sus razones para haberla aceptado con
referencia en cuando llegó a su conocimiento.
Durante la audiencia, la o el Inspector puede autorizar que las partes intervengan personalmente
cuidando la asistencia técnica de la o el defensor patrocinador.
De lo actuado en la audiencia la o el Inspector de Trabajo al finalizar la misma, dejará
constancia por escrito mediante una Acta que contenga un extracto de la celebración de la
misma, suscrita por los intervinientes, independientemente de que la o el Inspector del Trabajo
utilice medios magnéticos para el registro íntegro de la misma.
Art. 24.- Suspensión.- El Inspector del Trabajo podrá suspender la audiencia por única vez en
los siguientes casos:
1. Cuando en la audiencia ya iniciada concurran razones de absoluta necesidad, la o el Inspector
ordenará la suspensión por el término mínimo necesario, que no podrá ser mayor a dos días,
luego de lo cual proseguirá con la audiencia. Al ordenar la suspensión la o el Inspector
determinará el día y la hora de reinstalación de la audiencia.
Si reinstalada la audiencia una de las partes no comparece, se proseguirá en rebeldía de la
misma. Si la o el Inspector no reinstala la audiencia, será sancionado conforme al régimen
disciplinario.
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2. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor que afecte al desarrollo de la diligencia la o el
Inspector deba suspender una audiencia, determinará el término para su reanudación, que no
podrá ser mayor a diez días. Al reanudarla, efectuará un breve resumen de los actos realizados
hasta ese momento.
Transcurrido el término indicado en cada caso, sin que la audiencia se haya reanudado, se dejará
sin efecto y deberá realizarse nuevamente. La inobservancia de los términos por la o el Inspector
o las partes, será sancionada conforme con la ley.
Art. 25.- Resolución.- Concluida la audiencia única, la o el Inspector del Trabajo en el término
de diez (10) días, expedirá y notificará la resolución debidamente motivada en la que conste la
aplicación de la sanción correspondiente o el archivo del sumario de ser el caso.
Para el caso de determinarse sanciones, la o el Inspector del Trabajo dispondrá a la institución
que en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación, elabore y entregue la
acción de personal en la que se registre la sanción impuesta al servidor y además realice el
procedimiento de inscripción del impedimento para ejercer cargo público, en el Ministerio del
Trabajo, cuando fuere aplicable.
En el caso de incumplimiento de los términos establecidos en la presente Norma Técnica, esto
se considerará una falta administrativa grave de la o el Inspector de Trabajo, y será sancionado
de conformidad al régimen disciplinario, sin que dicho incumplimiento reconozca derecho de
prescripción a alguna de las partes, para lo cual se tomará en cuenta los términos de prescripción
establecidos en la Ley Orgánica del Servicio Público.
Art. 26.- Aclaración y ampliación.- Cualquiera de las partes podrá solicitar la aclaración o
ampliación de la Resolución en el término de dos días a partir de la notificación de la misma, la
aclaración tendrá lugar en caso de resolución sea oscura, la ampliación procederá cuando no se
haya resuelto alguno de los puntos controvertidos. El Inspector deberá resolver sobre el recurso
interpuesto en el término de 3 días y notificar a las partes en el término de 1 día.
Nota: Artículo sustituido por artículo 11 de Acuerdo Ministerial No. 33, publicado en Registro
Oficial 212 de 2 de Abril del 2018 .
Art. 27.- Acción Contencioso Administrativa.- En referencia al artículo 46 de la Ley Orgánica
del Servicio Público, las o los servidores suspendidos o destituidos, podrán demandar o recurrir
ante la autoridad jurisdiccional competente del lugar donde se originó el acto impugnado o
donde este haya producido sus efectos, demandando el reconocimiento de sus derechos.
Art. 28.- Registro de sanciones.- Las sanciones y resoluciones de sumarios administrativos que
se impongan en contra de las o los servidores públicos sumariados, serán registradas en las
respectivas Direcciones Regionales del Trabajo y Servicio Público, sin perjuicio del registro que
deberán hacer las UATH institucionales en los expedientes personales de cada servidor.
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DISPOSICIONES GENERALES
PRIMERA.- El Ministerio del Trabajo en base a sus competencias realizará el control de la
ejecución de las sanciones establecidas mediante resolución en los procesos de sumarios
administrativos.
SEGUNDA.- En todo lo que no estuviere expresamente previsto en este Acuerdo, se aplicarán
supletoriamente las disposiciones de la Ley Orgánica del Servicio Público, Reglamento General
a la Ley Orgánica del Servicio Público; y, Código Orgánico General de Procesos en lo que fuere
aplicable.
TERCERA.- Los sumarios administrativos que al momento se encuentren en el término de
prueba, no sufrirán ninguna modificación y seguirán su curso normal hasta su culminación con
la norma con la que se dio inició.
Para aquellos sumarios administrativos dentro de los cuales aún no se dé la apertura del término
de prueba, se deberá dar de baja los procesos; y, en el caso de considerarse pertinente por parte
de la institución, solicitar el inicio de los sumarios de conformidad a los lineamientos
establecidos en la presente Norma Técnica.
DISPOSICION TRANSITORIA
UNICA.- El procedimiento para la sustanciación del sumario administrativo establecido a través
del presente Acuerdo Ministerial se deberá aplicar de forma obligatoria, para todas las
instituciones públicas descritas en el Art. 3 de la Ley Orgánica de Servicio Público, sesenta (60)
días hábiles posteriores a su publicación en el Registro Oficial, dentro de los cuales el
Ministerio del Trabajo coordinará con las Unidades de Administración de Talento Humano
(UATH) los procesos de capacitación para la aplicación de la presente norma.
DISPOSICION DEROGATORIA
Deróguese el Acuerdo Ministerial No. MDT-2017-0098, publicado en Registro Oficial No. 41,
de 21 de julio de 2017 .
DISPOSICION FINAL
El presente Acuerdo Ministerial entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro
Oficial.
Dado en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, a los 27 de octubre de
2017.
f.) Ab. Raúl Clemente Ledesma Huerta, Ministro del Trabajo.