universidad de costa rica -...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
“LA CONSULTA FACULTATIVA LEGISLATIVA DE CONSTITUCIONALIDAD EN
COSTA RICA: SU PAPEL EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD”
Tesis de grado para optar por el grado académico de Licenciatura en Derecho
Viviana Benavides Hernández
Carné: A70946
Julio, 2014
i
Dedicatoria
A mi abuela María Isabel. En tu memoria. En mi corazón.
A mis padres, quienes me acompañaron y apoyaron, incansablemente, durante mi carrera, mi mejor herencia.
ii
Agradecimiento
Indudablemente, en primer lugar a Dios.
Luego, agradezco a mis padres, hermanos y a Adrián Ureña Quesada, por todo el apoyo
brindado durante mi carrera. Su ayuda fue vital para concluir esta meta y merecen méritos
por haber formado parte de un proceso que duró más de 5 años.
Por otra parte, a mi Director de Tesis, Marvin Carvajal Pérez. No solo le debo
agradecimiento por su constate apoyo, también merece mi admiración por su calidad
profesional y humana. Siempre le estaré, profundamente, agradecida por las puertas que se
me abrieron por su ayuda.
De igual forma, agradezco a mis amigos y formadores Natalia Villalobos, Marcela
Calderón, Luis Ardón y Haideer Miranda, pues desde hace 6 años me han concedido su
valiosa amistad y apoyo para culminar este proceso académico.
Agradezco, sinceramente, a mis compañeros de trabajo Ingrid Hess, Víctor Orozco,
Gustavo Cordero, Henry Chavarría y Marvin Vargas, ya que durante el desarrollo de este
trabajo me brindaron valiosos aportes.
Por último, externo mi agradecimiento a los señores Román Solís Zelaya y Enrique Ulate
Chacón, por aceptar guiarme en la realización de esta investigación y, por enriquecer este
trabajo con su amplio conocimiento y experiencia.
iii
Epígrafe
“Allí donde el poder está distribuido, el dominio está limitado y esta limitación trae consigo restricción y control.”
Kart Loewenstein
iv
Índice general
Dedicatoria……...…………………………………………………………………………...i
Agradecimiento……....………………………………...…………………………………..ii
Epígrafe…...……………………………………………….……………………………… iii
Índice………..……....………………………………………………………………..…… iv
Resumen del trabajo………...……………………………………………………...……. ix
Ficha bibliográfica………...……………………………………………………………....xi
Introducción……...……………………………………………………………………...….1
Justificación……...……………………………………………………………………..…..4
Objetivos…...…………………………………………………………………………….....7
Objetivo General ……………………………………………………………………….…...7
Objetivos Específicos.……………………………………………………………...………..7
Hipótesis…...…………………………………………………………………………….… 8
Metodología……...…………………………………………………………………...…….9
Estructura………………………...……………………………………………………….12
Capítulo I. Precisiones conceptuales.……………………………………………….…...13
Sección 1. La Constitución.………………………………………………..……… 14
1.1.Definición, origen e implicaciones.………………………………..…..14
1.2. Funciones y contenido de la constitución.……………………..………19
1.3. Clasificaciones de la constitución….……………………………….….24
1.4. Características y elementos de la constitución.………………………. 27
Sección 2. La supremacía constitucional…..…………………………………..…. 28
2.1. Concepto y origen ……………………………………………..………28
2.2 La jerarquía normativa y el principio de regularidad jurídica.…...…… 31
v
2.3. Implicaciones de la supremacía de la constitución….……………..…..32
Sección 3. La Jurisdicción Constitucional………………………………..….…….34
3.1. Concepto y razón de ser ………………………………………...........34
3.2. Funciones.………………………………………………………..….....36
3.3. Naturaleza.……………………………………………………..………39
3.4 Legitimación.………………………………………………………......42
3.5 Características y efectos.………………………..……………………...44
Capítulo II. El control de constitucionalidad …………………………………………..47
Sección 1. Control de constitucionalidad.……………………….…………………...48
1.1Definición y fundamento de su existencia …………………………...…48
1.2 Naturaleza del control de constitucionalidad.……………….…………...49
1.3. A qué se dirige el control.………………………………….……..……..50
1.4 Cuándo, cómo y qué efectos implica....………………………………….51
Sección 2. Los modelos de control de constitucionalidad.……………….…………56
2.1. Modelo difuso.…………………………………………………………..…….57
2.1.1. Origen ……………………………………………………………….57
2.1.2 Cuándo se presenta el control difuso y quién controla.…………...….58
2.1.3 Cómo se controla en el modelo difuso….………………………..…. 60
2.1.4 Qué se controla y quién está legitimado para activa el control.……...62
2.1.5 Qué efectos produce el modelo difuso ………………………..……..62
2.1.6 El principio stare decisis.……………………………………………64
vi
2.2. Modelo concentrado..………………………………………………………....65
2.2.1 Origen.…………………………………………………….…...….....65
2.2.2 Cuándo se presenta el control concentrado y quién controla………...67
2.2.3 Cómo se controla en el modelo concentrado ………………………...69
2.2.4 Qué se controla y quién está legitimado para activa el control……....71
2.2.5 Qué efectos produce el modelo concentrado.…………………….…..73
2.2.6 El legislador negativo.…………………………………………...…...76
2.3. Los sistemas de control constitucional …………………………………..........78
2.3.1 Control de constitucionalidad biconcentrada………………………...79
2.3.2 Control de constitucionalidad mixto.………………………………...79
2.3.3 Control de constitucionalidad no judicial…………………………….80
2.3.4 Control de constitucionalidad político.…………………………….....81
Sección 3. El sistema de control de constitucional costarricense…………………..82
3.1 El control previo de constitucionalidad.…………………………..……85
3.1.1 El veto por razones de inconstitucionalidad.…………………….…...86
3.1.2 La consulta de constitucionalidad..……………………………..…….87
3.1.2.1 La consulta preceptiva ……………………………………. 89
3.1.2.2 Consulta legislativa facultativa …………………………….90
3.1.2.3 Consulta de constitucionalidad formulada por otras
autoridades públicas ………………………………………………. 92
3.2 El control posterior de constitucionalidad.……………………….…….93
3.2.1 La acción de inconstitucionalidad.……………………………94
3.2.2 La consulta judicial de constitucionalidad……………………99
vii
Capítulo III. Análisis de derecho comparado ………………………………………....103
Sección 1. Tribunal Constitucional Chileno.……………………………...105
Sección 2. La Corte Constitucional Guatemalteca.……………………….110
Sección 3. El Consejo Constitucional Francés……………………………117
Capítulo IV. El control previo de constitucionalidad costarricense: la consulta
legislativa facultativa de constitucionalidad.…………………………………………..123
Sección 1. El principio de regularidad jurídica y el control de constitucionalidad.……………………………………………………….……….124
Sección 2. Principio de división de poderes en la realidad del Estado costarricense..……………………………………………………………………..129
2.1. El principio de división de poderes: su surgimiento y evolución.........129
2.2. La división de poderes: el contexto costarricense actual….………....133
Sección 3. La Asamblea Legislativa: funcionamiento y organización….………..143
Sección 4. La consulta facultativa legislativa de constitucionalidad.…………….149
4.1. Su formulación.………………………………………………………149
4.2. La función jurídica de la consulta facultativa de constitucionalidad…154
4.2.1. Garantiza el cumplimiento del procedimiento constitucional
para la crear de leyes….…...……………………………………....154
4.2.2. Depura la ley antes de su vigencia para evitar daños
futuros………….……………………………………………….....156
4.2.3. Permite el control jurídico.……………………………..…..157
4.2.4. Garantiza la supremacía constitucional…………………….160
viii
4.3. La Función política de la consulta facultativa legislativa de
constitucionalidad…...………………………………………………………….....161
4.3.1. Contribuye al sistema de frenos y contrapesos……………..162
4.3.2. Propicia el principio de participación democrática.………...166
4.4. El papel de la Sala Constitucional frente a la consulta facultativa
legislativa de constitucionalidad….………………………………………………170
Conclusiones……....………………………………………………………….…..174
Bibliografía……...………………………………………………………………..182
ix
Resumen del trabajo
Indubitablemente, la constitución es la norma superior del ordenamiento jurídico y
tal valor normativo es un reconocimiento genérico en todo Estado que la adopta. En la
época moderna, se vincula la constitución con la democracia y se procura su tutela
mediante un órgano especializado, que se encargué de velar por la supremacía
constitucional, ya que el ser humano por natura no logra su autocontrol, y es posible que se
amenacen o violen las disposiciones constitucionales.
En el caso concreto de Costa Rica, la Ley de la Jurisdicción Constitucional contempla
diversos mecanismos para garantizar la defensa de la Constitución Política,
específicamente, mediante el control concentrado a priori y a posteriori. Dentro de tales
figuras jurídicas, se halla la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad. Como es
usual, dicha consulta posee sus detractores, quienes consideran que es una herramienta que
lesiona el principio de división de poderes y que se ha tornado en un vehículo de control
político, en razón del uso incorrecto por parte del parlamento.
En virtud de lo anterior y ante la idea de cierto sector político-jurídico de suprimir tal
figura, la razón de ser –justificación- del presente trabajo de investigación está en
evidenciar el papel que juega la consulta facultativa legislativa en el control de
constitucionalidad y así, demostrar que la finalidad de su creación se mantiene vigente en el
ordenamiento jurídico nacional, pese al posible empleo inadecuado del instrumento por
parte de la Asamblea Legislativa, como órgano legitimado para su formulación.
Debido a tal exposición, la hipótesis, en la presente investigación, es que necesario contar
con la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad, como parte del control
preventivo, ya que se asegura la regularidad de la Constitución Política, la supremacía
constitucional y el control entre Poderes. Paralelamente, se evita la entrada en vigencia de
normas viciadas, cuya anulación posterior puede generar daños en el ordenamiento jurídico.
Es así que, el objetivo general radica en analizar el papel actual que cumple la consulta
facultativa legislativa de constitucionalidad dentro del ordenamiento jurídico costarricense,
a fin de evidenciar su vigencia en el escenario normativo en razón de la naturaleza de su
x
función y con ello, debilitar la tesis de eliminar dicha consulta, que ha surgido en razón de
los múltiples cuestionamientos a la labor de la Sala Constitucional y del uso incorrecto de
tal mecanismo de consulta.
En cuanto al aspecto de la metodología de la investigación, el presente trabajo se basa en la
recolección y análisis profundo de información bibliográfica y jurisprudencia, de forma que
su naturaleza responde a la investigación cualitativa, dado que se pretende demostrar la
relevancia de contar con la consulta facultativa legislativa dentro del control de
constitucionalidad costarricense. Aunado a ello, el carácter de este trabajo es de corte
exploratorio, dado que el estudio se centra en un tema actual, trascendental y con un
enfoque novedoso, es decir, que no ha sido abordado de manera común y amplía.
Por lo tanto, el desarrollo de la investigación permite colegir que el control constitucional a
priori es necesario para garantizar la regularidad de la Constitución Política en Costa Rica,
respecto de las normas inmediatamente sujetas a ella. Dicho control lo ejerce de forma
activa la Sala Constitucional mediante la consulta facultativa legislativa, pues permite
determinar los proyectos de ley que contienen vicios de forma y/o de fondo y así, enmendar
estos. En el caso de los yerros de forma, es obligatorio el acatamiento de la sentencia
constitucional; empero, si se trata de vicios de fondo no resulta imperativo.
Es así que, mediante la consulta facultativa legislativa se procura evitar daños al
ordenamiento jurídico nacional, pues revisa de forma previa el proyecto que podría ser ley
de la República y en caso de mediar un vicio, se dispone su corrección. En contraposición
del control a posteriori, determinar la inconstitucionalidad de una norma vigente y disponer
su anulación produce serios daños al ordenamiento jurídico, por lo que, resulta beneficioso
jurídicamente contar con la consulta facultativa legislativa, en aras de resguardar siempre la
supremacía constitucional y el Estado de derecho.
xi
FICHA BIBLIOGRÁFICA
Benavides Hernández, Viviana. La consulta facultativa legislativa de constitucionalidad en Costa Rica: su papel en el control de constitucionalidad. Tesis de Licenciatura en Derecho. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica, 2014. xi y 186.
Director: Dr. Marvin Carvajal Pérez.
Palabras claves: Constitución. Supremacía Constitucional. Jurisdicción Constitucional. Control de Constitucionalidad. Derecho comparado del control constitucional a priori. Sala Constitucional. Consulta facultativa legislativa de constitucionalidad. Principio de división de poderes. Control jurídico. Control político.
1
Introducción
El siglo XVIII circunscribe múltiples avances y logros para la humanidad,
representa la culminación de la época de la Ilustración. Sin embargo, de forma particular
para el constitucionalismo, como movimiento político-jurídico, el siglo referido resulta ser
el momento cuando se concretó la lucha contra el absolutismo. Un reflejo de dicha victoria
se halla en el surgimiento de constituciones escritas, como norma que limitaba el poder
público para evitar los abusos de detentor.
Originalmente, la constitución surgió como un texto cargado de un valor normativo
especial, representaba la libertad de la sociedad reprimida por los abusos de los monarcas o
el detentor del poder.
Con el paso del tiempo, la constitución adquirió mayor relevancia en cada sociedad, en
razón del papel que desempeñaba, asimismo, se diversificó su contenido, pues ya no solo
contemplaba la organización del Estado y la distribución del poder, sino los derechos
fundamentales de cada ciudadano.
Ahora, tal fue la preponderancia que adoptó la constitución, que llevó a convertirse en el
precepto jurídico superior del ordenamiento, lo que fue respaldado por diversas teorías,
entre ellas, la desarrollada por Hans Kelsen y su pirámide normativa, que, sin temor a
afirmalo, simboliza la doctrina más relevante en ese tema.
Entonces, dada la consolidación de la constitución como la norma fundamental del
ordenamiento, resultó necesario garantizar su supremacía y que sus disposiciones fueran
cumplidas por los poderes públicos y los ciudadanos.
La necesidad de un órgano especializado en resguardar la superioridad normativa de la
Carta Magna tomó auge en el primer decenio del siglo XX, en razón del impulso y los
postulados de Kelsen. Era claro que los detentores del poder no siempre respetaban el
carácter de primacía de la constitución, por lo que existía la posibilidad que se cometieran
errores y/o abusos que lesionaran esa norma.
2
A la luz de lo anterior, es que nace el Tribunal Constitucional como órgano especializado y
encargado de velar por la regularidad constitucional y de acuerdo con su evolución jurídica,
su campo de acción se fue ampliando. La función principal que se le asignó a esta
institución jurídica fue la interpretación de la constitución y por ende, el control de la
misma, pues el margen de error y abusos por parte de las autoridades públicas era
inminente.
En la actualidad, la función legislativa no está exenta de dicha situación de amenaza a la
supremacía constitucional, pues en el momento de producir normas concurre el riesgo de
ignorar las disposiciones de la constitución y por ello, la técnica legislativa puede incurrir
en vicios formales y sustanciales. Sin embargo, para evitar tal problema y enmendar el
procedimiento de creación de la ley, es que se instaura y fortalece el control de
constitucionalidad a cargo de un tribunal constitucional, como órgano especializado en esa
labor.
En el caso de Costa Rica, la Sala Constitucional tiene la tarea, por designación
constitucional y legal, de garantizar la supremacía de la Constitución Política. De modo
especial, se reconoce el control constitucional a priori, es decir, el control preventivo a
través de la consulta facultativa de constitucionalidad y de esta generalidad, se desprende la
consulta facultativa legislativa de constitucionalidad, accionada por el órgano legislativo y
respecto de los proyectos de ley aprobados en primer debate.
No obstante, con el surgimiento de la Sala Constitucional y con el transcurso del tiempo, a
nivel popular se cree que la Asamblea Legislativa ha empleado incorrectamente este
instrumento jurídico, de manera que la consulta legislativa facultativa pasó de ser una
herramienta jurídica a una política y, por ende, se ha sembrado la idea de eliminar esta
figura del orden constitucional.
Tal concepción actual de la consulta facultativa legislativa representa el cimiento del
presente trabajo de investigación, cuyo propósito radica en estudiar la figura de la consulta
facultativa legislativa como una herramienta jurídica relevante dentro del control de
constitucional a nivel nacional.
3
Su aporte es notable y no se puede negar. Claramente, mediante su ejecución se impide que
normas viciadas entren a la vida jurídica y que luego, deban ser declaradas
inconstitucionales por el tribunal competente. Detectar y corregir con antelación a su
vigencia los vicos que pueda contener un proyecto de ley, es el objetivo que buscó en
principio la consulta facultativa en cuestión y tal misión, se sigue cumpliendo en la
actualidad.
Por consiguiente, mediante el desarrollo de la investigación, con apoyo en la hipótesis y los
objetivos varios de este trabajo es que se buscará demostrar ese papel que desempeña la
consulta facultativa en la realidad jurídica-política de Costa Rica y así, determinar que su
vigencia es necesaria para el control de constitucionalidad.
4
Justificación
Dentro de marco de actuación de la jurisdicción constitucional costarricense, se
halla el control previo de constitucionalidad. De forma más concreta, se encuentra la
consulta legislativa de constitucionalidad, como mecanismo preventivo, cuya formulación
reposa en el órgano legislativo.
De acuerdo con la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el parlamento cuenta con la
potestad de consultar ante la Sala sobre la constitucionalidad de cierto proyecto de ley y su
formulación debe estar legitimada por la firma de diez diputados, como supuesto mínimo.
La esencia de la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad busca que la Sala
Constitucional emita su criterio o postura jurídica sobre la constitucionalidad del contenido
y procedimiento del proyecto que se pone en su conocimiento jurisdiccional, en pro de
velar por el principio de supremacía de la Carta Magna.
Dicho mecanismo procesal desempeña un papel relevante, al constituirse en una especie de
filtro, que evita que el surgimiento de normas viciadas en su forma o su fondo, y que, en
caso de pasar inadvertido tal roce constitucional –de no consultarse- se produce una
vulneración del texto fundamental.
Desde esta perspectiva, se comprende que la citada consulta impide que una norma
inconstitucional entre en vigencia, es decir, se busca solucionar los problemas de
regularidad a priori de su entrada a la vida jurídica.
Por consiguiente, se evita futuras contrariedades con el ordenamiento e incluso, la
presentación de una acción de inconstitucionalidad, en razón de la irregularidad. Así la
situación, evitar o al menos restringir los efectos jurídicos que la norma puede acarrear si
entra en vigencia con vicios.
Además, constituye un derecho de participación de las minorías, ya que cuando estos se
vean amenazados por las actuaciones de las mayorías –a nivel legislativo-, o bien,
consideran que el proyecto de ley es abusivo por contener vicio alguno, aquel grupo
minoritario podrá ejerce la herramienta procesal consultiva para defender sus derechos –y
5
los de sus representados- e intereses, en caso de que existan dudas sobre la
constitucionalidad del proyecto sometido a estudio.
Aun cuando el fin de consulta referida es el control a priori, existen controversias, se
considera que dicho uso conlleva una calidad perversa, o bien, busca simplemente entrabar
el desarrollo de procedimiento legislativo.
Con ello, se genera no sólo una especie de filibusterismo parlamentario, también se coloca
a la Sala Constitucional en una situación que no resulta acorde con el papel que debe de
desempeñar. Entonces, tal situación es lo que alimenta las críticas contra ese órgano
jurisdiccional.
De la idea anterior, se deprende el porqué de este trabajo investigativo. Su justificación
radica en la necesidad de estudiar el papel que cumple la consulta facultativa legislativa en
el control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, puesto que en un
principio, esa herramienta fue contemplada para llevar a cabo determinada función.
Conjuntamente, se trata de un escenario jurídico en el cual actúan dos poderes de la
República, por lo que ante la actuación jurisdiccional podría considerarse cierta invasión a
la función legislativa, es decir, estaría en riesgo de vulneración el principio de división de
poderes, así como la imparcialidad del tribunal constitucional.
Entonces, resulta pertinente estudiar el papel que desempeñan ambas figuras públicas en el
proceso de la consulta facultativa y así, determinar si existe influencia política sobre un
órgano jurisdiccional.
Para lo que, es necesario determinar cuál es la función real y concreta de la consulta
facultativa y para ello, se recurrente no solo al análisis doctrinal nacional, sino que es
oportuno un estudio comparado respecto de otros Estados que también contemplan el
control preventivo, con diferentes aristas de dicho mecanismo.
6
Por ende, el presente trabajo de investigación está encaminado por analizar el verdadero
papel de dicho mecanismo del derecho procesal constitucional y su importancia en el
control de constitucional costarricense y con ello, justificar su permanencia.
7
Objetivos
Objetivo general
Analizar el papel actual que cumple la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad,
en la práctica, dentro del control de constitucionalidad costarricense.
Objetivos específicos
1. Estudiar los conceptos de Constitución, jurisdicción constitucional y principio de
supremacía constitucional como nociones básicas del presente trabajo
investigativo.
2. Desarrollar los tipos y mecanismos de control de constitucionalidad a nivel
doctrinario.
3. Describir las figuras procesales que conforman el control de constitucionalidad
costarricense.
4. Analizar el control preventivo de constitucionalidad en ordenamientos jurídicos de
otros Estados, mediante el estudio comparado.
5. Explicar los principios jurídicos de regularidad y división de poderes, en razón de su
vínculo con el control previo de constitucionalidad constitucionales.
6. Examinar las funciones de la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad
en el control de constitucionalidad costarricense.
7. Estudiar el papel jurisdiccional de la Sala Constitucional en el caso de la consulta
facultativa legislativa de constitucionalidad.
8
Hipótesis
Es necesario contar con la consulta facultativa legislativa de constitucionalidad,
como parte del control preventivo, ya que se asegura la regularidad de la Constitución
Política, la supremacía constitucional y el control entre Poderes. Paralelamente, se evita la
entrada en vigencia de normas viciadas, cuya anulación posterior puede generar daños en el
ordenamiento jurídico.
9
Metodología
En primer término, es necesario indicar que el presente trabajo es teórico-práctico,
en razón de la finalidad de su metodología, ya que mediante el estudio doctrinal,
comparado y la jurisprudencia, se busca el estudio de la figura de la consulta facultativa
legislativa, a fin de demostrar la relevancia de su presencia en el sistema de control de
constitucionalidad nacional.
A nivel temporal, la investigación se guiará de forma evolutiva, para estudiar el
comportamiento inicial que tuvo dicha figura y, cómo con el transcurrir del tiempo, su
esencia pudo sufrir modificación, sin perder su utilidad.
Ahora bien, la metodología en cuanto a la perspectiva del trabajo será de carácter analítica
deductiva, ya que se parte de premisas de carácter general, para llegar a conclusiones
específicas, mediante la pertinente investigación doctrinal, normativa y jurisprudencial,
tanto nacional como extranjera. Asimismo, emplea la técnica de la entrevistas, como parte
del proceso de observación.
En cuanto al tipo de investigación por realizar, se trata de un trabajo exploratorio. En ese
sentido, Hernández Sampieri1 expone que:
“Los estudios exploratorios se efectúan, normalmente, cuando el objetivo es examinar un tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha sido abordado antes. Es decir, cuando la revisión de la literatura reveló que únicamente hay guías no investigadas e ideas vagamente relacionadas con el problema de estudio.(…)”
Entonces, al partir de la cita anterior, se deduce que el presente trabajo de investigación es
exploratorio por cuanto parte de una hipótesis y un problema concretos, que pretenden ser
estudiados y resueltos mediante el respectivo estudio. Además, se trata de un tema que ha
tomado protagonismo en los últimos años, pero que como tal no ha sido desarrollado
1 Hernández Sampieri, Roberto. Metodología de la Investigación. México DF, México. Mc Graw-Hill. 2003. Página 70.
10
ampliamente, sino mediante análisis cortos, ya sean ponencias o bien artículos de revistas
jurídicas.
De tal forma, que mediante este estudio de la consulta facultativa legislativa de
constitucionalidad se pretende aumentar el grado de información de esa figura procesal,
principalmente, destacar la funcionalidad de dicho mecanismo a lo largo de estudio.
Por otra parte, respecto de la naturaleza de esta investigación, versa sobre el tipo
cualitativo, por cuanto se estudia, particularmente, la consulta facultativa legislativa
mediante la información investigada.
Dicho análisis se efectúa de forma detallada y profunda, a través de información de la
calidad, a fin de demostrar y fundamentar la importancia de tal herramienta procesal dentro
del control de constitucionalidad costarricense. Además, se recurre a la opinión de expertos
en la materia, como parte de las muestras posibles, para determinar cómo se percibe en la
práctica la consulta facultativa.
Respecto del alcance de este trabajo investigativo, se busca claramente hallar de forma
concreta la función de la consulta facultativa legislativa, con el fin de demostrar el papel
que desempeña tal mecanismo procesal dentro de la realidad jurídica nacional.
Especialmente, se pretende alcanzar la demostración de la importancia de contar con una
figura preventiva en el control de constitucional, dado que se logra remediar los yerros
legislativos antes de que un proyecto de ley tome vida en el ordenamiento normativo.
Asimismo, se procura mediante este análisis demostrar que la consulta facultativa no atenta
contra el principio de poderes ni que la Sala Constitucional se ha excedido en sus funciones
jurisdiccionales, pese a que la consulta de cita implica cierto grado de participación
política, pero en esencia se trata de un mecanismo dirigido a resguardar la supremacía
constitucional.
En cuanto a las limitaciones, esta investigación se enfrenta a que se trata de un tema muy
particular, poco común y que no ha sido desarrollado ampliamente a nivel nacional. Si bien,
11
se trata de un mecanismo relevante, el trato que ha recibido por parte de la doctrina es
escaso.
El estudio de la consulta facultativa legislativa se ha dado mediante artículos cortos,
ponencias, o bien, por medio del análisis del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, pero el enfoque dado es procesal y no material. Entonces, se realizó un
esfuerzo significativo para recolectar la mayor cantidad de información relativa al tema y
así, contar con los insumos necesarios para el desarrollo de la investigación.
Aunado a lo anterior, el control previo de constitucionalidad no es un presupuesto jurídico
genérico, de modo que no todos los Estados cuentan con el control a priori y aun menos,
con una figura semejante o cercana a la consulta facultativa legislativa.
Por ello, la doctrina recolectada versa en su mayoría sobre el control previo, no así sobre la
figura objeto de esta investigación. Además, son pocos los países susceptibles de ser
utilizados en el estudio de derecho comparado de este trabajo.
Finalmente, para llevar a cabo la investigación y desarrollar ésta, se emplea como fuente
primaría la recolección de información bibliográfica relacionada con los diversos temas y
capítulos del trabajo.
Así también, se estudian las sentencias de la Sala Constitucional, para obtener datos e
información para el estudio. De forma secundaria, se hace uso de consultas a personas
expertas en la materia, concretamente Magistrados Constitucionales, Letrados de la Sala
Constitucional y Asesores Parlamentarios, entre algunos. Lo anterior, con el fin de obtener
una visión práctica de la figura estudiada. Por último, el tercer grado de aplicación, se
recurre a la herramienta de Internet, para consultar información vinculada con el tema de la
consulta facultativa.
12
Estructura del trabajo
El presente trabajo investigativo se encuentra estructurado en cuatro divisiones
capitulares, con el fin de partir del estudio genérico del tema, hasta arribar a la parte
específica que engloba la hipótesis de la investigación.
El primer capítulo contempla las nociones básicas y necesarias para el desarrollo del
trabajo. Dichos conceptos son los de constitución, supremacía constitucional y jurisdicción
constitucional, mediante los cuales se cimientan las bases de la investigación, es decir, son
los preceptos básicos de partida y que permiten al lector comprender la evolución de la
investigación conforme se realiza la lectura de ésta.
Una vez expuestos los conceptos básicos, se analiza el tema del control de
constitucionalidad y los supuestos procesales que dicho mecanismos conlleva. Se trata la
definición del control de constitucionalidad, los tipos de esto y los mecanismos por medio
de los cuales se procura ejercerse ese control por parte del órgano especializado.
Ahora, el tercer capítulo abarca el estudio de derecho comparado de los países que cuentan
en su haber jurídico del control de constitucionalidad con un mecanismos procesal
preventivo relativos a los proyectos de ley. Entonces, se pretende a través de este apartado
analizar cómo se desenvuelve la figura del control previo y compararlo con el caso concreto
de Costa Rica.
Por último, el cuarto capítulo está dirigido al análisis particular de la consulta facultativa
legislativa en el contexto costarricense. Esta división busca destacar los principios que se
impulsan mediante el ejercicio de dicha consulta, así como disipar las dudas respecto de
una posible violación a la separación de poderes en razón de la presencia de ese
mecanismo. Además, se realiza un estudio del enfoque jurídico y político de la consulta
facultativa legislativa y su papel en el control preventivo de constitucionalidad en Costa
Rica.
13
Capítulo I. Precisiones conceptuales
En este primera parte de la investigación, se establecen los conceptos de
constitución, supremacía constitucional, como precisiones básicas y necesarias para el
desarrollo de este trabajo.
Se trata de nociones generales que permiten desembocar en el análisis concreto y así
afianzar las respectivas conclusiones.
En virtud de lo anterior, este capítulo se subdivide en tres secciones, primeramente, se
expone el concepto de constitución, como presupuesto primordial. Luego, se explica el
principio de supremacía constitucional. Finalmente, se explica el término jurisdicción
constitucional y su función en razón de las dos antecesores nociones.
14
Sección 1. La Constitución
1.1.Definición, origen e implicaciones
La noción de la constitución ha sido estudiada, de forma amplia, a lo largo del
tiempo –incluso antes de concretarse como norma del Estado–, lo que ha generado
múltiples y bastas acepciones, visiones y tratamientos. Unificar dichas posiciones es una
labor compleja. Lo que sí es posible, es dar una noción general, incluso las diversas
evocaciones que permita comprender qué es la constitución.
En primer término, el austriaco Hans Kelsen, pilar fundamental en el desarrollo del
constitucionalismo, en la obra La Garantía Jurisdiccional de la Constitución, explica el
término constitución de la siguiente forma:
“Como quiera que se defina, la Constitución es siempre el fundamento del Estado, la base del orden jurídico que pretende conocerse. Lo que se entiende siempre y ante todo por Constitución -y la noción coincide en este sentido con la forma de Estado- es que la Constitución constituye un principio donde se expresa jurídicamente el equilibrio de fuerzas políticas en un momento determinado, es la norma que regula la elaboración de las leyes, de las normas generales en ejecución de las cuales se ejerce la actividad de los órganos estatales, tribunales y autoridades administrativas.(…)”2
A la luz de tal concepción, se desprende como presupuesto básico que la constitución es la
norma fundamental del Estado, ya que es la base que organiza el aparato público y dirige el
ordenamiento jurídico.
La constitución es el punto de partida de organización del Estado que desee adoptarla. Lo
usual es que su creación se dé por parte del poder constituyente, como legislador especial
que representa los diversos intereses de la sociedad. Por ello, Kelsen indica que responde a
la fuerza política de determinado momento histórico, pues cada constitución nace en cierto
contexto y en razón de determinadas necesidades o interés políticos, jurídicos, sociales y
económicos.
2 Hans, Kelsen. La Garantía Jurisdiccional de la Constitución (La Justicia Constitucional). París, Francia. Annuaire de l’Institut de Droit Pubis. 1928. Página 21.
15
Lo anterior evidencia que, durante la segunda mitad del siglo XVIII, la constitución
representó la libertad anhelada por las sociedades de esa época, ante el absolutismo. En
aquel momento y originalmente, buscó canalizar y regular el poder público, para evitar
abusos; empero, su función se fue ampliando con el paso del tiempo y. actualmente, posee
diversos enfoques.
Según la teoría de Kelsen, la constitución es la norma de la cual se parte para producir y
reproducir los demás preceptos jurídicos, dado que estipula cómo debe crearse una norma
y qué debe cumplir ésta si pretende formar parte del escenario jurídico. De ello, deriva el
postulado de la pirámide Kelseniana, que consiste en la jerarquización de las normas que
conforman el ordenamiento jurídico, encabezada por la constitución y de lo que dimana el
principio de regularidad de esa norma.
En ese sentido, añade Kelsen que:
“la Constitución dispone, en el fondo, que las leyes no solamente deberán ser elaboradas según el procedimiento que ella prescribe, sino, además, que no podrán contener ninguna disposición que menoscabe la igualdad, la libertad, la propiedad, etcétera. Así, la Constitución no es sólo una regla de procedimiento, sino, además, una regla de fondo. (…)”.
Por consiguiente, en un sentido amplio, al ser la constitución la norma superior del
ordenamiento, todos los demás preceptos jurídicos deberán respetar sus disposiciones, de
manera que su contenido deberá ser acorde con la primera, si no se desea entrar en un roce
por inconstitucionalidad.
La constitución procura guiar las relaciones diversas que se derivan de la organización
estatal, la relación entre el Estado y el ciudadano, el vínculo entre las instituciones
públicas, a fin de lograr el equilibro de las fuerzas que conforman el colectivo, la paz
social. En síntesis, para Kelsen3 la constitución es el asiento fundamental del orden estatal,
es decir, la base necesaria para reglar la conducta mutua entre los sujetos de la sociedad.
3 Ídem.
16
Por su parte, Eduardo García de Enterría, postula una concepción diversa –más
moderna- de la constitución, ya que para este doctrinario español la constitución tiene
su génesis en la sociedad, como titular de la soberanía. Además, esta norma suprema
ordena y limita los poderes públicos, contempla los derechos fundamentales del
colectivo, que deben garantizarse y que, a su vez, representan obligaciones de las
autoridades públicas.
Particularmente, García de Enterría4 menciona:
“La Constitución, por una parte, configura y ordena los poderes del Estado por ella construidos; por otra parte, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad. En todos esos contenidos de la Constitución se presenta como un sistema preceptivo que emana del pueblo como titular de la soberanía, en su función constituyente, preceptos dirigidos tanto a los diversos órganos del poder por la propia Constitución establecidos como a los ciudadanos. (…)”
De tal extracto, se deduce que para García de Enterría –al igual que Kelsen-, la
constitución es la norma marco que estabiliza las fuerzas internas del Estado, organiza los
poderes de tal forma que se permita el desarrollo de la sociedad. Esa organización implica
la delimitación de funciones y obligaciones, que, a su vez conduce al goce de los derechos
y libertades fundamentales. Por ello, la constitución vincula a los poderes públicos y los
ciudadanos.
En tanto, Rubén Hernández Valle propone un punto común de las diversas definiciones de
constitución, dicho rasgo permite arribar a una noción básica de ésta. Es así que el citado
autor5 sostiene que:
“De la pluralidad de concepciones sobre la Constitución hay que destacar un elemento común a todas ellas: desde 1776 la Constitución es entendida, en la
4 García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid, España. Editorial Civitas S.A., edición 3 ed, 1985. Página 97. 5 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. San José, Costa Rica. Editorial Juricentro, 2 ed. 2004. Página 135.
17
teoría constitucional, como orden normativo básico del Estado, como un sistema de normas supremo y último, como el ordenamiento jurídico básico del Estado. Las diferentes concepciones varías de acuerdo a lo que cada una de ellas entienda por “fundamental”. (…)”
El postulado anterior resulta cierto por cuanto, en las concepciones supra citadas, se
evidencia cómo los doctrinarios convergen en que la constitución es la norma fundamental
del ordenamiento jurídico y el punto de partida de la organización estatal. Ciertamente, la
percepción dependerá de los rasgos particulares que se le asigne a cada constitución y su
contenido.
La concepción clásica de constitución es la norma que limita al poder –razón de su
surgimiento-. Sin embargo, conforme fue avanzado su evolución en el historia, tomó
nuevas acepciones, principalmente su reconocimiento como norma superior del
ordenamiento y la necesidad de que todo precepto jurídico guarde una relación material y
formal pacífica con la constitución. Por último, la visión moderna implica el
reconocimiento de los derechos fundamentales en la constitución, que deben ser protegidos
y cumplidos por el Estado.
Ahora, pese a que la figura de la constitución ha sufrido significativos cambios a través del
tiempo y según el contexto práctico, lo cierto es que originalmente esta surge como una
norma capaz de controlar a los detentores del poder público, a fin de evitar los abusos
propios del régimen absolutista.
De acuerdo con el alemán Karl Loewenstein6, la naturaleza del ser humano no es capaz de
lograr autolimitarse voluntariamente, por lo que es necesario instaurar un orden de reglas
fijas que controle y limite el ejercicio del poder público, de modo tal que haya una
distribución sana del poder y así, el colectivo pueda regular a las autoridades públicas.
Entonces, ante la necesidad de limitar a los detentores del poder es que surge la
constitución, como principal logro del constitucionalismo, cuyo momento cumbre se halla
en el siglo XVIII.
6 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona, España. Editorial Ariel S.A., 2 ed. 1986. Página 149.
18
En ese período histórico, es cuando se concretó la constitución como un documento escrito
y solemne, que emanó de un pacto social reconocida por el pueblo y que amerita su
defensión. En tal caso, Los Estados Unidos de Norteamérica y Francia reflejan dicha
consolidación, donde se conjugó el constitucionalismo con la constitución.
En el siglo XVIII, la constitución logró codificarse, debido al contexto vivido en ese
momento, ésta guarda un fuerte vínculo con el tiempo, la historia y la realidad que le rodea.
Por lo que, cada constitución atenderá a la realidad que la demande y al período específico
de su surgimiento.
Aun cuando el contexto de cada constitución varíe, sus implicaciones son una constante
jurídica. Es así que, en primer término permite la construcción normativa del orden público,
ya que permite legitimar el sistema que se elija para organizar el Estado y el poder público.
Como noción moderna, se suele asociar la constitución con el Estado democrático, por
cuanto, en primer término, se considera que la democracia es la forma de organización
política que está más acorde con la noción de constitución y que permite el adecuado
desenvolvimiento de ésta.
En segundo término, la constitución es el parámetro de validez del derecho7, toda vez que
dicta el procedimiento legislativo y administrativo que se debe seguir para producir normas,
es decir, legitima la creación de derecho.
En tercer término, la constitución es el centro del ordenamiento jurídico, lo que implica
reconocerla como la norma superior del orden jurídico. Al asignarle este carácter a la
constitución, se le brinda el valor normativo –es norma-, que permite generar coacción y
someter a los destinatarios del precepto; empero, también significa catalogarla de forma
especial, es la norma suprema del derecho, ningún otro mandato legal está por encima de
ella, por lo que toda norma infraconstitucional debe guardar armonía con aquella.
Para asegurar ese valor normativo de la constitución, Kelsen8 afirma que dicha norma debe
tener y reconocer el poder de anular aquella norma que no respete sus disposiciones, es
7 Monroy Cabra, Marco Gerardo. Ensayos de teoría constitucional. Bogotá, Colombia. Editorial Universidad del Rosario, 1 ed. 2007. Página 63.
19
decir, la norma que entre en roce con la constitución debe tenerse como contraría a ella y,
por ende deber ser anulada. De lo contrario, una constitución que no anule, no obliga y se
pierde su valor como norma suprema.
Es así que, la constitución es fuente de derecho, pero, a su vez, legitima las demás fuentes.
Resulta ser que como norma forma parte de las fuentes del ordenamiento jurídico, pero al
constituirse como norma suprema organiza todas las fuentes del derecho y legitima a sus
subordinadas, puesto que dispone el procedimiento por seguir para su creación.
Por lo tanto, el término constitución evoca diversas concepciones y valores, mas de forma
tradicional la constitución es la norma encargada de limitar los poderes del Estado, de
disponer su organización y reconocer los derechos del colectivo.
Además, se le asigna un valor supremo dentro del ordenamiento jurídico, por lo que merece
una especial tutela. Indudablemente, la constitución escrita es un logro de suma importancia
en la época moderna, reflejo del derecho positivo y su universalización permite a los
Estados democráticos el desarrollo social, político y jurídico.
1.2. Funciones y contenido de la constitución
La principal función y por la cual surgió la constitución, es la limitación del poder
público y dichas implicaciones son amplias. En esa línea de pensamiento, Ignacio de Otto9
postula la función selectiva de la constitución, la cual desarrolla de la siguiente manera:
“Decir que la Constitución es límite del poder del Estado o garantía de la libertad es lo mismo que decir que con ella se fijan los límites del derecho y por tanto, los límites dentro de los cuales ha de situarse cualquier expectativa que pretenda convertirse en derecho. Dicho de otro modo, la Constitución reduce las posibilidades de introducir poder público en las relaciones sociales. (…)”
Para de Otto la constitución juega un papel fundamental, que es limitar el ejercicio del
poder público por parte de sus detentores, lo que permite el goce de los derechos
8 Hans, Kelsen. Op. cit. Página 95. 9 De Otto y Pardo, Ignacio. Derecho Constitucional: sistema de fuentes. Barcelona, España. Editorial Ariel, 2 ed, 1989. Página 39.
20
fundamentales y consecuentemente, evitar los abusos de las autoridades públicas, ya que
estructura el funcionamiento del Estado.
Esta función no la cumple cualquier norma, solamente la constitución, en razón de su valor
normativo supremo, por ello se trata de una función selectiva. Tal función implica que la
legitimación del Estado, como organización, y su compatibilidad con el sistema10. El
reconocimiento de una estructura pública conlleva el resguardo de las libertades
fundamentales, lo que, a su vez, abarca una dualidad, impide cualquier opción de abusos
públicos y garantiza las posibilidades de gozar esos derechos fundamentales.
Por otra parte, la constitución pretende dirigir las relaciones sociales entre los diferentes
miembros de la sociedad. De esta manera, dicha norma subyuga a las autoridades públicas
y determinar el comportamiento que éstas deben seguir.
Además, regula las relaciones de los administrados respecto del Estado y entre particulares.
Todo lo anterior, en aras de lograr la estabilidad social deseada.
Ahora, para una mejor comprensión, es posible clasificar las funciones de la constitución
en política y jurídica11. En tal sentido, su función política radica en el establecimiento de
un régimen o sistema político del Estado. En tanto, la función jurídica de la constitución
versa sobre la fundamentación del orden jurídico.
Específicamente, la primera de esas funciones es el reconocimiento de un orden político
estatal concreto. Por medio de la norma superior del ordenamiento se instaura la
organización política que tiene el Estado, se trata de la formulación jurídica del orden
político de la sociedad12. Entonces, la función política de la constitución política se refiere
a la organización del poder político mediante la sistematización de una forma política
estatal, lo que, a su vez, permite definir los órganos públicos, sus roles y deberes.
10 De Otto y Pardo, Ignacio. Op cit. Página 39. 11 Pons Parera, Eva. Manual de derecho constitucional: La función normativa de la Constitución. Barcelona, España. Atelier, 1 ed, 2009. Página 311. 12 Monroy Cabra, Marco Gerardo. Ensayos de teoría constitucional. Bogotá, Colombia. Editorial Universidad del Rosario, 1 ed. 2007. Página 55.
21
Si a la constitución se le da el carácter político, es decir, asignarle el adjetivo de
constitución política, es una evocación que exalta la función de cita, dado que en tesis de
principio toda constitución organiza el Estado.
Según De Otto la palabra Constitución designa algo más que una norma jurídica: la
propia organización del Estado que obedece a determinados principios, esto es, que
responde a una determinada esencia13.
La Constitución Política de Costa Rica ilustra el postulado anterior, ya que en el numeral
1° se estipula que el Estado costarricense es una República democrática, libre e
independiente.
El ordinal 9 de la norma de rito reza que el Gobierno de la República es popular,
representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres
Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Es así
como, el constituyente decidió mediante los artículos citados la organización del Estado de
Costa Rica, su sistema político y la forma de gobierno.
Respecto de la segunda función, es la más amplia y la que abarca más enfoques. La
función jurídica de la constitución está relacionada con el papel que funge ésta como
norma del ordenamiento. Como bien se mencionó en el acápite anterior, es la norma
central y suprema del ordenamiento, por ende, todas las demás normas deben ser acordes
con ella.
Por consiguiente, la constitución como norma fundamental cumple un papel de suma
importancia, su función normativa está en ordenar el escenario jurídico, de forma tal que
exista una concordancia entre todos los preceptos sometidos a la constitución. Es por ello,
que se convierte en fuente de derecho.
De conformidad con la teoría de Ignacio de Otto, la constitución regula la creación de
normas, generalmente, vinculada con la función legislativa en sentido amplio, de forma
que se trata de una función normadora, que subordinada la producción de preceptos
13 De Otto y Pardo, Ignacio. Op cit. Página 12.
22
jurídicos. Entonces, el legislador –u otra autoridad pública- está sujeto a la constitución,
por lo que la norma que emana de su ejercicio deberá sujetarse a la Carta Magna, como
norma primaria del orden jurídico14.
Por tanto, la constitución es la fuerza centrífuga del ordenamiento normativo, su función es
regular las normas inferiores, guiar su creación, con el fin de que todo resultado de
creación jurídica tienda hacia ella y evitar contradicciones.
Hernández Valle brinda otro enfoque de los funciones de la constitución. Sobre el
particular, expone el autor:
“La Constitución, en términos generales, tiene las siguientes funciones: a) cumple una función de orden; b) garantiza una función de estabilidad; c) se ocupa sólo de lo fundamental; d) actúa promoviendo la unidad; e) limita y controla el poder; f) garantiza la libertad, la autodeterminación y la protección jurídica de los ciudadanos; g) fija la estructura fundamental del Estado; h) contiene normas básicas rectoras de los fines materiales del Estado y de la posición jurídica del ciudadano en relación con el Estado (…)”15
Lato sensu, para Hernández Valle, la constitución funciona como norma orgánica del
aparato estatal, busca la unidad del Estado y limita el ejercicio del poder. Respecto del
colectivo, funge como norma garante de los derechos fundamentales y las libertades, a fin
de resguardar su cumplimiento y delimitar las obligaciones de las autoridades públicas, es
decir, regula las relaciones de los miembros de la sociedad.
Al llegar a este punto, es viable concluir que las funciones de la constitución son vastas,
incluso dependerá del carácter o calificativo que se le asigne; sin embargo, como
presupuesto general, la constitución tiene como función principal sistematizar el
ordenamiento jurídico, ser el centro de la creación normativa, la organización del Estado,
la limitación del ejercicio del poder público por parte de los detentores y el reconocimiento
de los derechos humanos.
14 De Otto y Pardo, Ignacio. Op cit. Página 14. 15 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 142.
23
Por otra parte, en cuanto a su contenido, Pons Parera postula que las normas que contiene
la constitución pueden ser de carácter formal o material16. Cuando se trata de un precepto
formal se refiere a la regulación de las formas jurídicas, tales como normas organizativas,
normas que estipulan los procedimientos de producción normativa y normas sobre
garantías.
De esta manera, las normas formales buscan fijar el camino que debe seguirse en la
creación del derecho, así se sujetan a los creadores del mismo. Dispone los órganos que
conforman el Estado y cómo deben relacionarse. Adicionalmente, instituye los
mecanismos procesales para garantizar los derechos y libertades del ciudadano.
En tanto, los preceptos materiales conllevan una naturaleza sustancial y evocan valores,
principios, derechos fundamentales17, mandatos para las autoridades públicas, entre
algunos.
Se colige que se trata de normas de orden axiológico, generales y abstractas, que buscan
un fin determinado, incluso pueden no tener la estructura típica de una norma, pero que
forman parte del orden político del desenvolvimiento social.
También, dentro de estas normas se encuentran aquellas que disponen cómo ha de
reformarse la constitución. Además, este tipo de precepto busca proteger al administrado
del poder público, mediante la identificación de los derechos fundamentales.
Por último, las normas constitucionales de contenido formal se bifurcan en preceptos
completos o incompletos. El primer caso trata de las normas autosuficientes18, su ejecución
es inmediata, de modo que no dependen de una regulación posterior o adicional para su
operación.
En contraposición, las normas incompletas son mandatos que sí requieren de una ley para
su ejecución, de forma que no llevan a completarse o darse en la práctica, porque
infaliblemente necesitan de ese complemento.
16 Pons Parera, Eva. Op cit. Página 313. 17Ídem. 18 Pons Parera, Eva. Op cit. Página 16.
24
Resulta importante realizar tal distinción, dado que en el momento de aplicar el contenido
de la constitución es necesario identificar la norma formal y la material, cada uno de ellas
responde a una naturaleza distinta y por ello, requiere de una atención diferente por parte de
las autoridades públicas y de los ciudadanos.
1.3.Clasificaciones de la constitución
A nivel doctrinario, son numerosas las clasificaciones de la constitución. Dependerá
del contenido de sus normas, la función por la que surgió, según la voluntad del legislador
y la aceptación social que se le dé. La división clásica y más común está en la constitución
en sentido formal o material.
Para Hernández Valle, la constitución en sentido formal responde al documento solemne,
emanado del Poder Constituyente, que sólo puede ser modificado mediante un
procedimiento agravado en relación con la legislación ordinaria19. En razón de lo anterior,
se denota que la constitución en sentido formal, es aquella norma escrita, que se vincula
con un momento histórico-político y a la voluntad del legislador constituyente, como
resultado de un pacto social para su configuración.
Mientras que, la constitución en sentido material es la norma suprema que comprende los
elementos necesarios para la organización y estructuración estatal. Básicamente, es la
constitución que abarca el conjunto de normas y principios que presiden la organización
gubernativa y caracterizan el régimen político de un Estado20. El enfoque material de la
constitución implica que ésta debe contener los fundamentos pertinentes para ordenar el
Estado, para que mediante la fuerza política que de ella se desprende se logre un fin
específico que es la unidad del ordenamiento jurídico y la estructuración política estatal.
El sentido material de la constitución guarda un nexo inherente con la fuerza social, es la
realidad que rodea la norma y que, a su vez, esa norma incorpora en su contenido tal
realidad. Es decir, no basta con la presencia escrita de la constitución, el papel no es
suficiente. Es inexcusable que la constitución responda a su propio contexto social.
19 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 139. 20 Ídem.
25
Ahora bien, otra clasificación que suele emplearse es la basada en la escritura, es decir, la
distinción entre la constitución escrita y la constitución no escrita. La primera alude a la
norma codificada, plasmada en la unidad de un texto formal, que se califica como el
precepto primario del ordenamiento. Además, su origen radica en un procedimiento
especial, no es el común de las restantes normas. El mayor logro del constitucionalismo fue
la consolidación de la constitución escrita, esto en el siglo XVIII y se evidencia en la
primera constitución moderna provenida de los Estados Unidos de Norteamérica.
En tanto, la constitución no escrita, denominada consuetudinaria, no está abrigada por un
texto único y escrito. Esta se deriva de leyes y costumbres a las que se les atribuye el
carácter de preceptos jurídicos constitucionales o fundamentales.
Por consiguiente, se trata de una norma catalogada como superior, pero que no está
sistematizada y unificada, sino que es un compendio de diversas leyes, principios y
costumbres. El ejemplo más claro de este tipo de constitución se encuentra en
ordenamientos de common law, como por ejemplo, en Gran Bretaña y Nueva Zelanda.
A la clasificación antes expuesta, se le suele vincular con la diferenciación entre
constitución rígida o flexible. Cuando una constitución es rígida, se debe a que existe un
procedimiento especial para su modificación, no se puede realizar determinado cambio
mediante el camino ordinario legislativo.
De forma que, de tal rigidez se desprende el carácter supremo de la constitución, por cuanto
las demás normas están sometidas a ella para su validez21.
Expone Hernández Valle, que la constitución rígida implica necesariamente la existencia de
un sistema de control de constitucionalidad de las normas, para poder anular las leyes
contrarias a la Carta Magna22. Ahora, para este autor, la rigidez de la constitución no
depende de si es escrita o no, puesto que han existido normas fundamentales no escritas con
21 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 150.
26
un carácter inalterable significativo. De modo que, la rigidez está vinculada a otras
particularidades del sistema constitucional.
En tanto, la constitución flexible es aquella cuya modificación se puede realizar por el
método ordinario legislativo, sin que dicho procedimiento tenga un rango constitucional23.
Cabe aclarar que lo anterior no conlleva que el legislador pueda modificar abusivamente la
constitución, toda vez que existen los medios de control político y jurídico para limitar
dicha potestad.
Adicionalmente, Loewenstein presenta una clasificación ontológica24 de la constitución, es
según la existencia y el papel que desempeña la constitución en la sociedad, así será su
categorización ontológica.
La primera clase es la constitución normativa. Esta implica la norma fundamental se aplica,
realmente, en la sociedad, pero que, también, es aceptada por el colectivo y es cumplida por
los diferentes sujetos partícipes del contexto –ciudadanos y órganos estatales-. Es la
constitución viva y un ejemplo de ella, se evidencia en Europa.
Luego, se halla la constitución nominal, que es aquella que no se adapta a la realidad social
del Estado y al proceso del poder, de manera que no hay concordancia entre el contenido
del texto jurídico y el contexto social. Entonces, las fuerzas políticas no se acoplan a la
constitución, se trata de un desequilibrio. América, Asía y África contemplan algunos
países con constituciones nominales.
Por último, está la constitución semántica, la cual se caracteriza por responder a un interés
político de un determinado momento y que se utiliza para disfrazar la realidad y para
beneficiar ese movimiento político específico. Lo anterior, se ilustra en las constituciones
presentes en los estados islámicos.
Ante las clasificaciones expuestas, se colige que existen divisiones clásicas y modernas que
procuran ordenar los tipos de constitución, según su función y contenido, todas con miras a
comprender el trato que recibe cada norma fundamental, según su categorización.
23 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 152. 24 Loewenstein, Karl. Op cit. Página 216.
27
1.4. Características y elementos de la constitución
Para Hernández Valle, la constitución presenta características materiales y formales,
como rasgos propios que la hacen la norma fundamental del Estado. No obstante, aun
cuando toda constitución tendrá rasgos materiales y formales, solo las últimas serán
constantes, ya que las propiedades materiales dependerán de cada ordenamiento jurídico25.
De esta forma, para ese autor, a nivel formal, la constitución se caracteriza por ser una ley
escrita, por lo general, pese a que tal concepción pertenece a la época moderna.
Como segundo rasgo, la constitución es la ley suprema del ordenamiento jurídico, lo que se
ve reflejado en el principio de supremacía constitucional y en virtud del cual los demás
preceptos jurídicos del ordenamiento jurídico están sometidos a ella.
Por último, se destaca por ser un texto jurídico rígido, que la protegen de los mecanismos
ordinarios legislativos y de los abusos de la función legislativa, por lo que solo puede ser
modificada mediante un procedimiento especial26.
En cuanto a los elementos de la constitución, Loewenstein propone un mínimo de
elementos27, que debe contemplar para ser considerada como tal. Primeramente, la
constitución debe contener las tareas estatales y designar a los diferentes órganos del
Estado esas labores, para distribuir el poder y evitar abusos.
En segundo lugar, debe estipular la forma de relacionarse de las instituciones del Estado, la
cooperación entre éstas y cómo se limita su ejercicio. En tercer término, es necesario que la
constitución contemple el mecanismo respectivo para resolver las diferencias entre los
órganos estatales y para obligar al cumplimiento de sus obligaciones.
Luego, apunta Loewenstein que la constitución está obligada a establecer el procedimiento
para su reforma pacífica, según la demanda social.
Por último, como norma fundamental debe reconocer un mínimo de derechos
fundamentales, como parte de la esfera de autodeterminación individual y su resguardo 25 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 154. 26 Ídem. 27 Loewenstein, Karl. Op cit. Página 216.
28
frente a las autoridades públicas28. Este último elemento es de corte moderno, puesto que su
surgimiento y reconocimiento responde a un contexto especial.
En síntesis, es posible determinar que la constitución es la norma central del ordenamiento
jurídico, en razón del contenido de sus normas y de las funciones que cumple en la
sociedad. Es un precepto jurídico especial, de su supremacía deriva la necesidad de una
protección particular y que conlleva a que solo puede ser reformada mediante un
procedimiento exclusivo. Con su presencia, el Estado logra organizarse y controlar las
fuerzas políticas, sin olvidar que se busca el adecuado manejo del poder y la protección de
los derechos fundamentales.
Sección 2. La supremacía constitucional
2.1.Concepto y origen Del carácter de la constitución como la norma primaria del ordenamiento es que
dimana el principio de supremacía constitucional. La Constitución no es sólo una norma,
sino precisamente la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma
fundamental, lex superior29.
El principio de supremacía constitucional es definido por Víctor Orozco Solano de la
siguiente manera:
“En términos generales, el principio de supremacía de la Constitución es una garantía sustancial de su reconocimiento como norma jurídica dotada de coercitividad. Dicho principio supone la existencia de un ordenamiento jurídico jerarquizado, el cual, precisamente se encuentra en la Norma Fundamental su punto de origen.” 30
De tal exposición, se desprende que el principio de supremacía de la constitución es una
garantía que se le atribuye a dicha norma por ser la primera del ordenamiento, de la que
parten las demás normas, que están subordinadas a ella. 28 Ídem. 29 García de Enterría, Eduardo. Op cit. Página 97. 30 Orozco Solano, Víctor. Fuerza normativa de la Constitución. San José, Costa Rica. Editorial Investigaciones Jurídicas, 1 ed. 2008. Página 62.
29
Tal rasgo de superioridad se debe a su naturaleza normativa, que conlleva la coercitividad
necesaria para hacerse valer y para generar eficacia y validez en el ordenamiento jurídico.
La necesidad de designar la constitución como la norma fundamental del orden normativo
se debe a su contenido. Como ya se mencionó antes, la constitución abarca la estructuración
estatal, limita el ejercicio del poder, regula las relaciones entre los miembros del colectivo,
dispone el procedimiento para la creación de normas y reconoce los derechos
fundamentales inherentes al ser humano.
En virtud de tales preceptos jurídicos es que la naturaleza de la constitución no solo es
normativa, sino que es primaria, superior a las demás normas.
Es así, que el principio de supremacía de la constitución garantiza sustancialmente su
existencia y su contenido; empero, es necesaria la existencia del mecanismo respectivo para
hacer valer esa superioridad, asegurar que la constitución se aplique como norma suprema.
Por ello, es indispensable que la existencia del control constitucional. Una constitución,
vista como norma fundamental, sin un medio de control que asegure dicha supremacía, es
un saludo a la bandera.
Mediante el principio de supremacía constitucional se logra ordenar las normas de forma
vertical, por lo que no están en una misma posición, sino que se parte de la constitución y
luego se ubican las demás normas debajo de ésta, en diferentes grados, pero siempre
atendiendo a la unidad del sistema, definido por la misma constitución.
Para el principio de supremacía de la constitución existen dos acepciones, según Rosario
Chichilla Calderón. En primer término, la supremacía constitucional en sentido formal
significa, una vez más, que hay un procedimiento especial para la creación o modificación
de la norma fundamental y que, a su vez, estará designado a un sujeto determinado31. No
puede concebirse la supremacía de la constitución si ésta fuese reformada de forma
ordinaria y sin límite alguno.
31 Calderón Chinchilla, Rosaura. El Derecho de la Constitución como fuente del ordenamiento jurídico. San José, Costa Rica. Investigaciones Jurídicas, 1 ed. 2007. Página 25.
30
Por su parte, la noción lógica la superioridad se dirige a que es el primer acto de una
sociedad organizada que pretende ordenarse a futuro a partir de ciertos postulados
básicos que no podrías modificarse sencillamente32, para evitar que se altere la estructura
del Estado que se instaura con la constitución.
Para Hernández Valle, la noción lógica deriva del hecho de que todo acto o norma
contraria al ordenamiento constitucional es inválido, pues éste constituye “la normación
sobre la normación” (sic).33
Particularmente, el ordenamiento jurídico costarricense garantiza la supremacía
constitucional en el ordinal 10 de la Carta Fundamental, ya que el legislador le asignó a la
Sala Constitucional la tarea del control constitucional, al delimitar sus funciones como
órgano jurisdiccional especializado. De esta forma, se sobreentiende el reconocimiento de
la supremacía constitucional en la realidad nacional.
Es necesario explicar, que el principio de cita no surgió de forma paralela con la
constitución, es decir, el nacimiento de la constitución y su reconocimiento como precepto
jurídico fundamental no fue simultáneo.
Constan en la historia del constitucionalismo, algunos antecedentes de la supremacía
constitucional de previo a tal designación. En la época de luz de Grecia, se presentó la
figura de la graphé paranomón34, como un mecanismo para suspender determinada norma
que estuviera en roce con el orden jurídico, hasta que se emitiera la resolución final.
Luego, en Inglaterra se destacan los pronunciamientos del juez Sir Edward Coke, que pese
a presentarse una constitución consuetudinaria y flexible, no hubo duda de aplicar
firmemente el contenido de la constitución no escrita. Dicho juez procuró velar por el
principio del common law35 y así, declaró el roce de ciertas normas con la constitución.
32 Ídem. 33 Ídem. 34 Baeza, Carlos Ricardo. Derecho Constitucional. Buenos Aíres, Argentina. Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, 1 ed. 2006. Página 124. 35 Baeza, Carlos Ricardo. Op cit. Página 125.
31
Sin embargo, la ilustración más relevante y que siembra el principio de supremacía de la
constitución, se halla en el reconocido caso “Marbury vs Madison” 36.
En 1803, la Corte Estadounidense votó dicho caso, relativo a un conflicto en el
nombramiento del William Marbury como Juez de Paz del distrito federal. Dicha sentencia
estuvo a cargo del juez John Marshall. Tal juez sostuvo que había dos posibilidades
relativas a la relación de la constitución y las demás normas.
El primer postulado consistía en que la constitución controlaba los restantes preceptos
jurídicos, al ser la constitución la ley suprema del ordenamiento. La segunda premisa
radicaba en percibir la constitución como una ley ordinaria, en igual posición que las otras
normas y capaz de ser reformada mediante el procedimiento ordinario.
Entonces, el juez Marshall estimó que si se adoptaba el primer axioma, no puede existir una
ley contraria a la constitución, ya que entra en conflicto con la segunda. En caso de
acogerse el segundo postulado, la constitución no tendría particularidad alguna, sería una
norma más.
Por consiguiente, al establecer la posibilidad de que la constitución controlara el
ordenamiento jurídico y desaplicar la norma contraria a ella, de modo tal que existiera una
armonía jurídica, conlleva a que se consolide el principio de supremacía constitucional, y,
conjuntamente, se crea en torno a este principio el control de constitucionalidad, el judicial
review, para garantizar tal supremacía37.
2.2 La jerarquía normativa y el principio de regularidad jurídica
Con posterioridad a la tesis sentada por el juez Marshall, nace a la vida jurídica la
jerarquización del sistema normativo, establecida por Hans Kelsen. Es así como, mediante
una pirámide, este doctrinario ordenó las normas de mayor a menor grado jurídico, a fin de
diferenciarlas, por cuanto consideró que no se hallaban en un mismo rango. En la cúspide
de la pirámide se halla la constitución, ya que debido a la relevancia de su contenido
amerita una posición y protección especial.
36 Ídem. 37 Baeza, Carlos Ricardo. Op cit. Página 135.
32
Lo anterior, reforzó el principio de supremacía constitucional e instauró el principio de la
regularidad de la constitución. Por debajo de la constitución situó las demás normas
legislativas y administrativas, principalmente, contempló las leyes, los reglamentos, como
normas generales y los actos administrativos y las sentencias jurisdiccionales, como normas
individuales.
Asimismo, Kelsen sostuvo que cada grado del orden jurídico constituye a la vez una
producción de derecho frente al grado inferior y una reproducción del derecho, ante el
grado superior38. Se trata del principio de regularidad de la constitución, derivado de la
supremacía de dicha norma.
La regularidad constitucional consiste en que en el momento de crearse determinado
precepto jurídico, este debe atender a lo dispuesto por la constitución. De esta manera, la
nueva norma representa una creación jurídica y simultáneamente, implica la reproducción o
aplicación de la constitución.
Es claro, que un nuevo precepto jurídico ocupará un determinado grado en la pirámide
normativa, de forma que deberá observar la norma superior y, a su vez, simboliza una
norma que deberá acatarse por parte de otro inferior.
Finalmente, para que el principio de supremacía constitucional tenga certera y plena
eficacia, es necesario que la misma constitución haga valer su superior y que se establezca
el presupuesto de que la infracción o la contradicción con la constitución es un hecho
antijurídico39. Para garantizar tal carácter, surge la necesidad de contar con un órgano
especializado que vele por esa supremacía.
2.3 Implicaciones de la supremacía de la constitución
Para de Otto, lo que hace diferente a la constitución es su carácter supremo
normativo y esto permite ubicarla por encima de las leyes. Sin embargo, tal principio no se
limita únicamente a la ubicación de la constitución como precepto fundamental.
38 Hans, Kelsen. Op cit. Página 14. 39 De Otto y Pardo, Ignacio. Op cit. Página 18.
33
La supremacía de la constitución conlleva el sometimiento de todo el aparato estatal a
ella40. En consecuencia, se regula el procedimiento para la creación de normas, incluso, la
constitución controla el mecanismo de su propia creación o modificación. Además, al ser
norma especial y superior demanda una protección especial, mediante la que se garantice su
cumplimiento y adecuada interpretación.
Por lo que, se evidencia una vinculación del legislador y otras autoridades públicas en el
momento de crear y aplicar el derecho, de modo que se delimita el contenido de las normas.
Lo anterior, convierte a la constitución en la fuente de fuentes. En la lex superior.
Al asentarse mediante la constitución, los procedimientos para la producción y
reproducción del derecho y de acuerdo con su supremacía, podría decirse que se genera una
limitación al ejercicio de los poderes públicos, en particular al legislador, en el momento de
crear normas.
La supremacía de la constitución vincula a las autoridades estatales a su cumplimiento, de
manera que se procura evitar los abusos del poder y así, lograr una estabilidad política-
social dentro del orden democrático41.
Al ser la primera norma del ordenamiento, la constitución se vuelve norma suprema de
orden jurídico y, a su vez, permite unificar el sistema de normas, se produce una unidad
normativa en torno a la constitución. Asimismo, el rasgo de norma superior, le brinda a la
constitución una protección especial frente a los detentores del poder.
Para Luis Paulino Mora Mora, las consecuencias básicas del principio de supremacía
constitución y reconocidas a nivel doctrinario, son:
“a) la Constitución es la fuente primaria de validez positiva del orden jurídico; b) la Constitución habilita la creación sucesiva y descendente de ese mismo orden en cuanto a la forma y en cuanto al contenido del sistema normativo; c) la Constitución obliga a que el orden jurídico sea congruente y compatible con ella; d) la Constitución descalifica e invalida cualquier infracción a ella.”42
40 Ídem. 41 De Otto y Pardo, Ignacio. Op cit. Páginas 37 y 38. 42 Mora Mora, Luis Paulino. La justicia constitucional en la actualidad: Jurisdicción constitucional en América Latina. Quito, Ecuador. Corporación Editora Nacional, 1 ed. 2002. Página 17.
34
De esta forma, el autor referido reúne concretamente las diversas implicaciones de la
supremacía constitucional. Por ende, al ser la norma central del ordenamiento tendrá el
deber de validar o legitimar las fuentes del derecho y como punto de partida está la misma
constitución.
La condición de supremacía implica marcar las pautas por seguir para crear preceptos
jurídicos, de manera que se convierte en la referencia normativa por excelencia, es fuente
de fuentes y en consecuencia, se logra la unidad del sistema legal.
Empero, todo lo anterior, no tendría razón de ser, si la constitución no hace valer su
supremacía, es decir, el texto fundamental debe tener la capacidad coercitiva de anular toda
aquella norma contraria a ella. Esto se logra, a través del control constitucional y de un
órgano especializado, al que se le asigne la labor de tutelar la supremacía de la constitución.
Sección 3. la Jurisdicción Constitucional
3.1. Concepto y razón de ser
Para García de Enterría, toda constitución necesita inexorablemente de un tribunal
constitucional que vele por su interpretación objetiva, a fin de que la ley fundamental no
esté sometida a la conveniencia de las fuerzas políticas de cada sociedad, que son
camaleónicas e indeterminadas. Particularmente, este autor exhortó que:
“Una Constitución sin un Tribunal Constitucional que imponga su interpretación y
la efectividad de la misma en los casos cuestionados es una Constitución herida de muerte,
que liga su suerte a la del partido en el poder, que impone en esos casos, por simple
prevalencia fáctica, la interpretación que en ese momento le conviene.”43
De lo anterior, se puede inferir que la jurisdicción constitucional, representado por la figura
jurisdiccional –cual sea la denominación que se le dé: tribunal, corte, sala- es un órgano
especializado y especial, en virtud de la norma que tutela, designado por el pueblo mediante
un pacto social, con el fin de controlar los diferentes detentores del poder que conforman el
43 García de Enterría, Eduardo, Op cit. Página 186.
35
aparato estatal y así, hacer observar el contenido de la constitución –el cumplimiento de
deberes y derechos-, lo que desemboca en el resguardo de la supremacía constitucional.
Kelsen explicó que la competencia natural del tribunal constitucional es conocer todos los
actos que provienen de las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, que puede
resultar contrarios a la constitución44.
Así también, sostuvo Kelsen que la organización de un tribunal constitucional es una de las
garantías más importantes de la regularidad de la constitución y por ende, de su supremacía.
Sin embargo, el doctrinario austriaco dejó claro que ese órgano debe ser independiente,
sometido únicamente a las leyes competentes, ya que su función es interpretar la
constitución y determinar la validez de los actos legislativos, por lo que quien juzgue
dichos actos debe ser una figura neutral45.
En ese entendido, no resulta viable que el parlamento vigile sus propios actos, dado que se
prestaría para subjetivismos. De igual manera, no es concebible que las autoridades
administrativas regulen sus actuaciones, pues no habría una verdadera interpretación
constitucional, sino una adaptación normativa conveniente para la ocasión determinada.
No hay regularidad de la constitución si el mismo órgano que emite el acto irregular decreta
su anulación46. Por ello, es que se requiere de un tribunal independiente e imparcial, que
sea compatible con la soberanía, que procure interpretar la constitución objetivamente,
conforme a derecho.
La importancia de contar con un tribunal constitucional va de la mano con el papel que se
le asigne la constitución en la respectiva sociedad. Generalmente, se vincula a la
constitución con el sistema democrático, como una necesaria coexistencia.
Al ser la constitución la norma fundamental del Estado requiere obligatoriamente de una
autoridad que vele por su contenido y su supremacía. Es por eso, que se origina la figura
del tribunal constitucional, como encargado de hacer valer la constitución.
44 Hans, Kelsen. Op cit. Página 106. 45 Hans, Kelsen. Op. cit. Páginas 35 y 57. 46 Hans, Kelsen. Op. cit. Página 51.
36
3.2. Funciones
La función primordial de la jurisdicción constitucional es defender la constitución
y garantizar su supremacía. Concretamente, las leyes atacadas de inconstitucionalidad son
las que forman el principal objetivo de la jurisdicción constitucional47. De modo tal, que
como principal objetivo, el órgano jurisdiccional debe determinar si una norma
infraconstitucional está en discordia con la constitución, en caso de hallar cierto roce, se
procede a la anulación de la primera.
Dado que, a la jurisdicción constitucional se le asigna la labor de efectuar la regularidad
constitucional respecto de todas las normas subordinadas a la constitución, mediante la
declaración de inconstitucionalidad, se genera la función del legislador negativo por parte
del órgano jurisdiccional
Para Kelsen, la actividad del legislador negativo es la actividad de la jurisdicción
constitucional48. El tribunal constitucional está vinculado con la constitución, es el guardián
de ésta, por tanto, debe aplicar su contenido.
Al interpretar la constitución y anular la ley contraría, está aplicando el derecho. El
pensamiento original de Kelsen radicaba en el control de la ley –acto del parlamento-, pero
su labor de regularidad se ha extendido a otras normas.
Su función es verdaderamente jurisdiccional49, pues es la aplicación del derecho. Sin
embargo, es evidente que al anular normas viciadas genera un acto que se contrapone a la
creación de preceptos jurídicos por parte del legislador. Mientras que, el legislador tiene la
labor de producir normas, el tribunal constitucional debe anular aquellas que irrespeten la
constitución.
Ante tal pensamiento, se deduce que el parlamento ejecuta una tarea positiva, en tanto, el
órgano constitucional realiza práctica negativa. Ahora, dicha actividad de legislador
negativo debe percibirse como algo adverso en el quehacer jurídico, toda vez que mediante
47 Hans, Kelsen. Op. cit. Página 59. 48 Hans, Kelsen. Op.cit. Página 56. 49 Hans, Kelsen. Op cit. Página 57.
37
dicha función el tribunal constitucional procura mantener la armonía del ordenamiento
normativo, que todo tienda hacía la constitución, en aras de evitar contradicción y así, hacer
valer la supremacía constitucional.
Cabe destacar, que el tribunal constitucional no solo suprime las normas irregulares, sino
que mediante sus interpretaciones y sus sentencias crea derecho. Su función es positiva. Por
medio de las resoluciones de interpretación conforme, ese órgano esclarece leyes e incluso,
sana vaguedades jurídicas.
En ese sentido, Hernández Valle estima que:
“Es indudable que los tribunales constitucionales contribuyen a una mejor elaboración de la legislación, pues el derecho creado por ellos es gradual experimental y lento. Además, los tribunales están en la capacidad de corregir, mejorar y formar una norma que no está nunca enteramente acabada.” 50
Entonces, el tribunal constitucional, también, contribuye con la actividad del legislador, al
complementar y corregir –omisiones o insuficiencias- las normas creadas, mediante la
interpretación oportuna, sin que tal labor irrumpa el ámbito de competencia legislativa.
Esta función del órgano constitucional es jurisdiccional, no quebranta el principio de
separación de poderes51, ya que no se trata de creación pura y dura de leyes –tarea
exclusiva del poder legislativo-, sino que la labor del tribunal constitucional está dirigida a
aplicar y adaptar.
Si bien, declarar la inconstitucionalidad de las leyes mediante la interpretación de la
constitución constituye la principal tarea de esta jurisdicción, las funciones de dicha
autoridad se han ampliado significativamente. El órgano constitucional está llamado a
limitar el ejercicio del poder público, nuevamente mediante la obligación del cumplimiento
del contenido de la norma fundamental.
Al respecto, Loewenstein postula lo siguiente:
50 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. San José, Costa Rica. Editorial Juricentro, 3 ed. 2009. Página 101. 51 Hans, Kelsen. Op. cit. Página 51.
38
“Si al principio, un documento constitucional formal servía para limitar el ejercicio del poder político en interés de la libertad de los destinatarios del poder, la existencia hoy de una constitución escrita no implica en absoluto, ipso facto, una garantía de distribución y, por lo tanto, limitación del poder.” 52
La mera existencia de una constitución escrita no es suficiente en la sociedad democrática.
La constitución necesita de un órgano especializado que se encargue de hacer valer sus
normas, que vele por su rigidez. Si la constitución no cuenta con ese guardián, se corre el
peligro de caer en una constitución semántica, un simple texto calificado como constitución,
pero que solo sirve para maquillar la realidad política de determinado contexto.
Entonces, el tribunal constitucional tiene la función de limitar el poder público empleado por
los diferentes miembros del Estado, lo que implica evitar abusos de las autoridades públicas
y regular las relaciones entre los órganos estatales, a fin de impedir intromisiones en
funciones ajenas. Asimismo, debe fiscalizar la convivencia del Estado y los administrados.
En esa misma línea de razonamiento, el tribunal constitucional tiene el deber de garantizar
los derechos fundamentales de los ciudadanos53. La constitución reconoce un mínimo de
derechos fundamentales y libertades, como parte del sistema democrático y para el adecuado
desarrollo del colectivo.
Empero, no basta con admitir la existencia de dichos preceptos, es pertinente contar con los
mecanismos para garantizar estos. El tribunal constitucional debe hacer valer estos procesos
para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos.
Como parte de las garantías fundamentales que procura el tribunal constitucional, está la
integración de las minorías. De esta forma, el órgano constitucional asegura que las minorías
participen en el quehacer político y social, mediante la protección de sus derechos humanos.
En virtud de lo anterior, se deriva otra función del tribunal constitucional: el papel
integrador social y político.
El órgano jurisdiccional tiene la obligación de integrar las diferentes fuerzas políticas y
sociales que integran el país. La forma de cumplir con tal función es mediante la garantía de 52 Loewenstein, Karl, Op cit. Página 213. 53 Fernández Rodríguez, José Julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI. Madrid, España. Editorial Tecno, 2 ed. 2007. Página 147.
39
participación ciudadana en el sistema democrático, de manera que los procesos que
involucren decisiones del colectivo sean respectados y se cumpla la decisión de la mayoría,
sin impedir la actividad de la minoría54, todo de conformidad con los mecanismos
consagrados en el texto fundamental. En tanto, logre dicha integración, mayormente
justificará su existencia.
Sumado a las funciones descritas, está la tarea de mantener dinámica la constitución. La
jurisdicción constitucional mediante la interpretación le da vida a la norma fundamental,
pero, debe asegurar que esa exégesis sea actualizada, acorde con la dinámica social.
La rigidez de la constitución es una de sus peculiaridades, mas esto no implica que no haya
una evolución de ésta, pues las necesidades de la sociedad varían y, es pertinente que la
constitución atienda esas demandas, mediante una actividad dinámica de interpretación
constitucional.
Finalmente, es oportuno acotar que, si bien, la jurisdicción constitucional ostente un papel
relevante dentro del Estado democrático, al ejercer la defensa de la constitución, lo cierto es
que su competencia debe limitarse, para que en el ejercicio de sus funciones no se desvirtúe
su rol55. Su participación debe ser amplia si se quiere un verdadero control de
constitucionalidad, sin que ello implique la ausencia de límites. Por lo tanto, es marcar el
campo de competencia y actuación.
3.3. Naturaleza
De acuerdo con la postulación kelseniana, la defensa de la constitución debe
encargarse a un órgano neutral, capaz de ejercer una labor imparcial. Es así, el tribunal
constitucional debe obedecer a una función jurisdicción, con independencia frente a los
demás poderes del Estado56.
54 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 96. 55 Hans, Kelsen. Op. cit. Página 61. 56 Hans, Kelsen. Op cit. Páginas 51 y 53.
40
La interpretación de la constitución es la principal labor del Tribunal Constitucional. Al
interpretar la norma suprema aplica derecho y de modo, que su función y naturaleza es
puramente jurisdiccional.
Asimismo, responde a una naturaleza jurídica, en virtud de su actividad de utilizar
preceptos jurídicos previamente constituidos a hechos concretos. El control que ejerce el
órgano jurisdiccional es jurídico. Atiende al contenido de la constitución para ejercer ese
control.
La jurisdicción constitucional posee una naturaleza particular en razón de la norma que
guía su función: la constitución. La forma óptima de garantizar su supremacía es mediante
un órgano jurisdiccional.
Sin embargo, la naturaleza del tribunal constitucional puede variar en cada ordenamiento,
según la ubicación que se le dé a esa autoridad. De esta manera, cabe la posibilidad de que
el órgano constitucional esté dentro del Poder Legislativo o Ejecutivo, o bien, fuera del
Poder Judicial.
Al llegar a este punto, conviene remembrar la célebre disputa entre Hans Kelsen y Carl
Schmitt respecto del defensor de la constitución57. Para el primero, el órgano que vela por
la supremacía constitucional no debe ser el mismo que emite el acto irregular, por cuanto se
debe buscar la neutralidad en el ejercicio del control constitucional y así, procurar las
garantías de la norma fundamental. Tal tarea debía ser asignada a una figura jurisdiccional.
Por su parte, Schmitt sostuvo que el Estado es la mejor autoridad para proteger y aplicar el
contenido de la constitución, de forma que la cabeza del gobierno es la autoridad llamada a
velar por la constitución, dentro de un sistema Estado democrático.
Para este autor alemán, las dudas relativas al contenido de la constitución son un asunto de
legislación constitucional, no así de justicia constitucional, por lo que la labor debía
asignarse político, fuera de cualquier jurisdicción. Claramente, la diferencia de posiciones
se sustenta en el papel que cada uno de estos doctrinarios le asignó a la constitución.
57 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 84.
41
Ante las tesis anteriores, es posible inferir que lo mejor es el órgano constitucional de
carácter jurisdiccional. Como se indicó en líneas anteriores, es necesario que el tribunal
constitucional sea neutro e imparcial, con el fin de librar a la constitución de los intereses
políticos. No obstante, es imposible negar la existencia de una influencia política sobre la
jurisdicción constitucional.
De acuerdo con Kelsen, es muy difícil, pero sería deseable, alejar a la jurisprudencia del
tribunal constitucional de toda influencia política58. Cabe la posibilidad de que
determinada fuerza política genere presión sobre la jurisdicción constitucional, lo que
representa un riesgo significativo, pero que se debe tener presente para combatirlo.
Según García de Enterría, el Tribunal Constitucional resuelve conflictos políticos, pero con
sustento jurídico59. De esta forma, la influencia política llega al órgano jurisdiccional
mediante los casos concretos que debe resolver; empero:
“Es, justamente, la enorme trascendencia de su función la que fuerza al juez constitucional a renunciar a criterios simplemente políticos para motivar sus sentencias, la que le obliga a buscar en la Constitución como norma jurídica las soluciones de los casos, búsqueda de la que sólo el método jurídico más riguroso garantiza la objetividad y el acierto” 60
Por consiguiente, aun cuando existe un vínculo entre lo jurídico y lo político en la
jurisdicción constitucional, el tribunal en cuestión debe adoptar sus decisiones con base en
la constitución, no así en influencias políticas.
Sencillamente, debe aplicar e interpretar la constitución en el grado más objetivo posible.
Así como, la política puede instigar la labor de control jurisdiccional, sin duda, las
decisiones del órgano constitucional influyen, directamente, en la vida política de una
sociedad.
58 Hans, Kelsen. Op cit. Página 58. 59 García de Enterría, Eduardo. Op cit. Página 179. 60 García de Enterría, Eduardo. Op cit. Página 184.
42
3.4 Legitimación
La legitimación y justificación de la jurisdicción constitucional radica en la
constitución como norma fundamental del Estado. Al designarle a la constitución el rasgo
particular de supremacía, se genera la necesidad de brindar a esta norma una protección
especial, para garantizar su superioridad.
De esta manera, la jurisdicción constitucional legitima su labor en el requerimiento de
resguardar la constitución. Debido a que la Carta Magna dispone la organización estatal y
regula las relaciones de los miembros del colectivo, es innegable que la constitución es
amenazada y quebrantada por los detentores y los destinatarios del poder.
Por ello, resulta necesario que exista un Tribunal Constitucional que controle la aplicación
y el respeto de la constitución. Esa norma contempla mecanismos para hacerse valer como
superior jurídicamente, de forma que, mediante el órgano jurisdiccional se pone en práctica
los procesos de tutela constitucional61.
Dado que el control de la constitución no puede ser asignado a un órgano político –según se
analizó anterior-, la jurisdicción constitucional justifica su existencia en el principio de que
nadie puede ser juez de su propia causa62, por lo que, se requiere de una autoridad
jurisdiccional que sea el guardián de la constitución.
En ese sentido, Hernández Valle expone:
“Los tribunales constitucionales tienen, como una de sus misiones principales, el reintegro del orden constitucional violado, así como hacer cesar las amenazas de violación en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. De ello se colige que tales tribunales participan, de manera activa, en la formación y, sobre todo, en el mantenimiento permanente de la voluntad popular.” 63
Se podría decir, a la luz de lo antes citado, que el tribunal constitucional encuentra su
legitimación en la participación activa que realice en la sociedad democrática, como
miembro de ésta. 61 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 95. 62 Ídem. 63 Ídem.
43
Entonces, cuanto más activo sea el rol que desempeña el Tribunal Constitucional,
mayor es su legitimación. Asimismo, su legitimación democrática64 crecerá de manera
exponencial si logra integrar adecuadamente, a nivel social, económico y político, a
los diferentes actores de la sociedad.
La legitimación de la jurisdicción constitucional está ligada a las diversas funciones que
desempeña. Sobre este postulado, Fernández Rodríguez refiere:
“Las razones que podemos esgrimir para reconocer su legitimidad son varias: salvaguardar la idea de control y equilibrio de poderes, garantía de la supremacía de la Constitución, defensa de los derechos y libertades fundamentales, promoción de la integración con base en valores democráticos, o protección de las minorías.” 65
Por consiguiente, al ejecutar sus diversas funciones, el órgano constitucional encuentra su
legitimación. De forma, que es preciso que el tribunal constitucional cumpla el papel
asignado, a fin de justificar su existencia. Si se aparta del objetivo de su creación, pierde
legitimación y peligra así su participación en la sociedad.
Pese a que se evidencia razones válidas para justificar la jurisdicción constitucional,
concurren múltiples críticas contra el tribunal constitucional. El principal problema en torno
a este órgano jurisdiccional es cómo se concibe la constitución y si resulta necesaria una
protección especial para esta66.
Si la constitución es la norma fundamental del ordenamiento jurídico, es fácil decir que se
debe contar con una jurisdicción constitucional, para garantizar dicha supremacía. No
obstante, si se refuta la primacía de la constitución como precepto jurídico, se desvanece la
justificación de su existencia, por cuanto se trataría de una norma más, que no demanda una
protección particular.
Otra de las principales críticas, es que el tribunal constitucional carece de legitimación
democrática, ya que sus jueces no son nombrados popularmente, de modo que su
64 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 99. 65 Fernández Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 147. 66 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 89.
44
designación no es fruto de la voluntad popular67. Además, se afirma que la capacidad que
tiene el órgano jurisdiccional de anular ciertos actos contraría el principio de separación de
poderes.
Sin embargo, ambos postulados carecen de sustento racional. El Tribunal Constitucional
posee legitimación democrática ante una concepción amplia del término democracia, ya
que garantiza la participación de las mayorías y minorías68. Luego, no se violenta la
división de poderes, por cuanto al anular las actuaciones y actos irregulares de los demás
órganos estatales no irrumpe en una esfera ajena a la suya, sino que cumple, sencillamente,
la función que le fue encomendada.
Basta con las ideas analizadas, para comprender que la legitimación de la jurisdicción
constitucional deviene de la propia constitución. En la necesidad de resguardar su
supremacía. Es así, que conforme realiza sus labores va fortaleciendo su legitimación, de
manera que la clave de su razón de ser está en el verdadero cumplimiento y respecto de sus
competencias.
3.5 Características y efectos
Indudablemente, el rasgo más destacado de la jurisdicción constitucional es su
carácter especial. Es un órgano especializado, en razón de la norma que protege. El
Tribunal Constitucional tiene la función de defender la constitución, lex superior. Su labor
no es ordinaria, sino que se trata de un papel particular debido a que es el custodio de la
constitución.
Para Kelsen, la jurisdicción constitución se diferencia de la jurisdicción administrativa en el
control que ejerce cada una, toda vez que la primera de ellas efectúa el control de
constitucionalidad, mientras que, la segunda realiza el control de legalidad, con un carácter
general69. De modo, que el rol que desempeña el tribunal constitucional sobresale de las
demás autoridades jurisdiccionales.
67 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 92. 68 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 93. 69 Hans, Kelsen. Op cit. Página 64.
45
Asimismo, la jurisdicción constitucional se caracteriza por ser una autoridad estatal, que
forma parte del sistema democrático y que surge en razón de un acuerdo social. De esta
manera, la función de control jurisdiccional debe ser ejercida por un órgano especializado,
designado para cumplir tal labor, a efecto de que definir la figura estatal que desempeña ese
papel con exclusividad70.
Aunado a ello, el Tribunal Constitucional deber ser independiente, una figura neutral, sin
importar su ubicación en la estructura estatal, ya que mediante tal rasgo se procura el
ejercicio imparcial de su función y así, resuelve jurídicamente, no con fundamento en
intereses sociales o políticos. Sus decisiones son tomadas conforme al contenido de la
constitución, porque su deber es poner en práctica la constitución71.
Dado que sus decisiones son de naturaleza jurídica, las mismas son coercitivas, irrevocables
y eficaces. De igual forma tienen carácter de cosa juzgada72, toda vez que sus sentencias
requieren ser acatadas, respectivamente, para hacer valer la constitución.
Cabe la posibilidad de revocar determinado criterio, pero en casos excepcionales73.
Entonces, lo que determine u ordene el tribunal constitucional debe ser cumplido en el caso
correspondiente
Ahora, respecto de la eficacia de la sentencia constitucional, es pertinente acotar que ésta
debe tener la capacidad de obligar al destinatario de tal decisión, es decir, debe obligar. Se
trata de la fuerza jurídica de la constitución, que se pone en práctica mediante la actividad
de la jurisdicción constitucional.
Una constitución a la que le falta la garantía de la anulabilidad de los actos
inconstitucionales no es plenamente obligatoria en su sentido técnico74. Por ende, es
necesario que las decisiones constitucionales sean coercitivas y se logre su eficacia, con el
70 Martínez Chaves, Kathia y Solano Fernández, Esteban. La consulta previa y judicial de constitucionalidad. Tesis para optar por el grado de licenciatura en derecho. San José, Costa Rica. Universidad de Costa Rica. 1991. Página 294. 71 Martínez Chaves, Kathia y Solano Fernández, Esteban. Op cit. Página 295. 72 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 115. 73 Ídem. 74 Hans, Kelsen. Op cit. Página 95.
46
fin de eliminar aquello que no esté en armonía con la constitución y así, garantizar la
supremacía de dicha norma.
En cuanto a los efectos de las sentencias de la jurisdicción constitucional, es incuestionable
que tales decisiones influyen en la vida política del Estado. Según se mencionó
anteriormente, la jurisdicción constitucional guarda cierto vínculo con la política del
sistema democrático, pero sin perder su naturaleza jurídica. De modo, que sus criterios
afectan en ese ámbito de la sociedad y dicho efecto no aparece en otras jurisdicciones75.
Además, como consecuencia de la actividad de la jurisdicción constitucional se produce
una sentencia anulatoria –en el caso que así lo amerite-. También, conlleva la
determinación del tipo de vicio o acto irregular que se está anulando y, eventualmente, el
órgano constitucional decidirá si es oportuno establecer o no los efectos retroactivos de la
anulación76.
Además, como parte de la visión moderna de la función jurisdiccional de este tribunal, se
logra el reestablecimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando estos
han sido quebrantados y se logra estabilizar el orden jurídico-social.
En conclusión, la jurisdicción constitucional garantiza la supremacía de la constitución,
mediante la defensa de ésta –método general-. El control de constitucionalidad, como
mecanismo especial, de acuerdo con el sistema adoptado por cada ordenamiento. Su
legitimación deviene del ejercicio constante de sus funciones. Sin duda alguna, se torna en
un órgano imparcial necesario para el adecuado desarrollo del Estado. Una vez analizadas
las nociones básicas, a través del capítulo anterior, corresponde exponer y conocer la
función de controlar la superioridad de la constitución en el ordenamiento jurídico.
75 Fernández, Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 152. 76 Hans, Kelsen. Op cit. Página 82.
47
Capítulo II: El control de constitucionalidad
En la segunda parte de esta investigación, se procederá a desarrollar el control de
constitucionalidad como proceso garante de la supremacía de la constitución.
Comprender el fundamento de dicho control, los sistemas, los modelos derivados, los
momentos procesales respectivos, el objeto del control, el sujeto que ejercen tal labor, los
efectos, entre otros aspectos, son los temas que se desarrollarán en este capítulo, con el fin
de comprender las implicaciones del control, su campo de actuación, cuándo se da y las
consecuencias de su ejecución.
A su vez, la técnica de controlar puede ejercerse de diversos modos, según el sistema que se
adopte para tal labor. En ese caso, está el sistema concentrado y por otro lado, el sistema
difuso. Además, tal análisis permitirá arribar al estudio del control de constitucionalidad
costarricense, que posee sus particularidades, en especial el control a priori.
Por lo tanto, el presente capítulo comprende los temas del control de constitucionalidad, los
sistemas de dicho control –concentro, difuso y mixto-. Conjuntamente, se estudiará el
control de constitucionalidad en Costa Rica, como figura primordial para el desarrollo de
esta investigación.
48
Sección 1. Control de constitucionalidad
1.1Definición y fundamento de su existencia
Como parte de los procesos constitucionales comunes que surgen para resguardar el
contenido de la constitución, se halla el control de constitucionalidad. El doctrinario
español Fernández Rodríguez, define dicho proceso de la siguiente manera:
“un mecanismo para examinar la adecuación a la Constitución de otras normas jurídicas, casi siempre con rango de ley. De este modo, si tras el examen que este control implica el juez constitucional llega a la conclusión de que la norma fiscalizada es contraria a la Constitución negará su validez. El carácter normativo y supremo de la Constitución así lo exige pues lo contrario dañaría seriamente esas notas de normatividad y superioridad.” 77
A la luz de tal concepto, se desprende que el control de constitucionalidad consiste en el
estudio oportuno para velar por el armonioso convivio del ordenamiento jurídico –en
general- y la constitución.
Asimismo, dicho examen es asignado a una figura particular, según Fernández Rodríguez,
a un juez constitucional; empero, cabe la posibilidad de que tal análisis sea efectuado por
otra autoridad pública, según el sistema de control de constitucionalidad y la naturaleza del
mismo, como se verá más adelante en la presente investigación. Entonces, se destaca que
la figura procesal debe ser ejecutada por una autoridad estatal determinada, conforme cada
ordenamiento jurídico lo establezca.
Además, se deduce que a través del control de constitucionalidad es posible discernir si
una norma está acorde con la constitución y, en caso de no estar en concordia con la ley
fundamental, es procedente suprimir la norma rebelde, por contener cierto roce.
En esta caso, la materia objeto del proceso es el precepto jurídico infraconstitucional, lo
que permite determinar la naturaleza del proceso constitucional, que es el control de la
norma.
77 Fernández, Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 72.
49
El control de constitucionalidad nace, primitivamente, el siglo XIX, ante la necesidad de
controlar a las autoridades públicas, dado que la capacidad de autolimitarse ya no era
suficiente. Resultaba urgente que alguna figura pública efectuara un control concreto y
específico de la constitucionalidad de las normas del Poder Legislativo.
La razón de ser del control de constitucionalidad deviene de la supremacía de la
constitución. Si la Constitución es verdadera norma jurídica, y su posición es
jerárquicamente superior al resto de las normas que integran el ordenamiento jurídico,
eso tiene que tener diversas consecuencias para no queda en el mero plano de la
declaración política o sociológica78. Precisamente, el carácter superior de la constitución
como precepto jurídico demanda la necesidad de mecanismos especiales para su
protección, para garantizar su supremacía.
Vano sería designar la constitución como la ley fundamental del orden jurídico, pero sin
las herramientas procesales pertinentes que protejan su contenido y que resguarden su
superioridad. De tal forma que mediante los mecanismos de defensa constitucional se
reafirma ese lugar primario de dicha norma en el ordenamiento jurídico.
Lato sensu, el control de constitucionalidad es la clásica función asignada al tribunal
constitucional o la autoridad judicial respectiva –como presupuesto típico-, cuyo
fundamento jurídico radica en la supremacía de la constitución, de modo que se controla la
norma inferior, como aspecto cualitativo de tal fiscalización y así, se logra imponer la
superioridad de la constitución, la razón de ser del control en cuestión.
1.2 Naturaleza del control de constitucionalidad
En cuanto a la naturaleza del control de constitucionalidad, no existe un acuerdo concreto a
nivel doctrinario respecto de este tema.
Un sector mayoritario opina que es de naturaleza jurídica, mientras que la contraparte,
considera que es político79. Sin embargo, como justo medio a tal dicotomía, se postula que
78 Fernández, Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 73. 79 Velásquez Turbay, Camilo. Derecho Constitucional. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia, 2 ed, 2001. Página 49.
50
la naturaleza del control de constitucionalidad dependerá del órgano estatal que ejecuta tal
función.
Si recae en un órgano político, este trata de equilibrar la expresión soberana que se
manifiesta en la ley ordinaria con un organismo que tenga igual investidura soberana,
democrática80, por ejemplo, el parlamento o el Poder Ejecutivo.
Por su parte, el órgano jurídico procurará realizar una función más imparcial y de acceso
más amplio para la ciudadanía, mediante la vía de acción o por excepción81. En este
supuesto, se destaca el Tribunal Constitucional, que ejerce una labor jurisdiccional, basado
en el criterio jurídico. Esta opción es la más aceptada y la más practicada, por cuanto a
través de ella se busca el verdadero control de constitucionalidad.
Ahora, si el control de constitucionalidad es asignado a una autoridad jurisdiccional, dicho
control puede resultar concentrado, o bien, difuso. Respecto del primero, el control es
ejecutado por un único órgano, especializado para tal función, es decir, un tribunal, una
corte o una sala.
Mientras que, en el segundo caso, el control es designado a los jueces en general, la
totalidad de ellos están facultados para efectuar tal labor, no hay un órgano particularmente
creado para el control, sino que dicha función se distribuye en forma amplia. La manera de
distribuir el control de constitucionalidad determinará el sistema de control que adopte
cada Estado.
1.3. A qué se dirige el control
De acuerdo con la posición de Hernández Valle:
“Desde Kelsen se considera que el control de constitucionalidad puede ejercerse tanto por vicios formales como materiales, lo que permite establecer no solo si los contenidos materiales de la norma o del acto impugnado son contrarios al parámetro de constitucionalidad, sino determinar si en el iter de su formación se violó algún requisitos o
80 Velásquez Turbay, Camilo. Op cit. Página 52. 81 Velásquez Turbay, Camilo. Op cit. Página 53.
51
procedimiento sustancial previsto en la Constitución o en el Reglamento Interno de la Asamblea, cuando se trate de leyes y de actos legislativos.” 82
De acuerdo con lo antes citado, es claro que mediante el control de constitucionalidad se
logra detectar los vicios materiales y formales de la norma sometida a la fiscalización.
En cuanto a los primero yerros, resultan ser aquellos que rocen con el contenido de la
constitución. En tanto, el segundo de los vicios está vinculado con el procedimiento
legislativo y los diversos actos que se deben cumplir para emitir la ley y que ésta nazca
adecuadamente a la vida jurídica.
Hernández Valle asegura que no solo el contenido del precepto jurídico puede contemplar
errores materiales, sino que el legislador pudo inobservar determinada disposición del
procedimiento y esto, conlleva un vicio formal en el momento de dictar la norma.
Específicamente, los vicios formales surgen cuando se quebrantan alguno o todos los
requisitos básicos del procedimiento legislativo, que son la regla de mayoría –el respeto a
las decisiones de mayoría en una democracia-, la participación de minorías en el contexto
democrático y el principio de publicidad, como control político83.
Los vicios materiales son los que chocan con el parámetro del juicio de constitucionalidad
y, de forma concreta, se clasifican en incompetencia, exceso de poder y de contenido84.
El primero de ellos, se dará cuando un sujeto emite un acto que no le corresponde. El
segundo versa sobre el exceso en el ejercicio de la función legislativa. Por último, el
tercero es un supuesto de vicio muy amplio y atenderá al caso concreto de la norma
controlado, pero siempre con la claridad de que se trata de un roce con el contenido
constitucional.
1.4 Cuándo, cómo y qué efectos implica
El control de constitucionalidad tiene cuatros elementos trascendentales, que ameritan ser
analizados de forma detallada, a efectos de comprender la existencia de la fiscalización 82 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 507. 83 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Páginas 508, 509 y 512. 84 Ídem.
52
constitucional. Dichas unidades de conformación engloban un cuestionamiento básico que
permite su exposición.
a-El primer elemento, deviene de la interrogante ¿cuándo se controla?. La respuesta
correspondiente es el control previo y el control posterior. Originalmente, el control
constitucional surgió de forma a posteriori, es decir, una vez que la norma estaba vigente.
En tal sentido, Aguiar de Luque señala que la revisión judicial de la ley, tal como fue
desarrollada en su formulación por la práctica del Tribunal Supremo de los EEUU, se
proyectaba sobre los textos legales vigentes y, por tanto, plenamente operativos en la vida
jurídica85.
Sin embargo, en Europa se desarrolló un modelo de control de constitucionalidad distinto
del estadounidense. Surgió la posibilidad de ampliar el control de manera preventiva. El
modelo francés cimentó esta forma a priori de control y así, le dio una tónica más rígida a
esta función de fiscalización, incluso hasta política, porque la novedad no solo estuvo en la
naturaleza previa, sino en el control político que el Consejo Constitucional Francés
ejercía86.
El control previo recae sobre los proyecto de una norma, que aun está en la corriente
parlamentaria para convertirse en ley –en sentido amplio-. Asimismo, puede ser un tratado
internacional sujeto a aprobación legislativa.
El control a priori busca, grosso modo, detectar los vicios de inconstitucionalidad que
posee el proyecto o el tratado, de forma tal que se logren corregir los yerros antes de que la
norma salga a la luz pública y así, evitar situaciones de inseguridad jurídica87.
En tanto, el control a posteriori tiene lugar después de la entrada en vigor de la norma
fiscalizada88. Se torna en el control típico o común de la jurisdicción constitucional. De
conformidad con la posición de Fernández Rodríguez, este tipo de control permite superar 85 Aguier de Luque, Luis. El control de constitucionalidad de normas en el modelo europeo de justicia constitucional. San José, Costa Rica. Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2002. Página 146. 86 Aguier de Luque, Luis. Op cit. Página 147. 87 Ídem. 88 Fernández Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 77.
53
los inconvenientes del control previo y operar una ley ya en vigor ajustándola al momento
histórico en el que se produce el control89.
Es así, que el control posterior posibilita sustraer del ordenamiento jurídico o suspender en
un caso concreto la norma inconstitucional, con el fin de reestablecer la armonía del orden
normativo y la supremacía de la constitución.
b- En segundo término, encuentra vínculo con la pregunta ¿cómo se controla?. Lo anterior,
se trata del control abstracto y el concreto. En cuanto al primero, es un control directo
ejercido mediante un recurso o acción de inconstitucionalidad, por parte del sujeto que el
ordenamiento legitima para promover90. La forma de ejercer este tipo de control varía
ampliamente en cada ordenamiento.
Respecto del control concreto, éste consiste en el ejercicio incidental del mecanismo
previsto por el orden normativo para dicho control, en el marco de un proceso de
aplicación de la norma hipotéticamente afectada de inconstitucionalidad91.
Entonces, a través del control incidental, el juez ordinario cuenta con la posibilidad de
consultar al tribunal constitucional cuando tenga dudas respecto de la constitucionalidad de
la misma y ésta debe ser aplicada en el proceso que conoce.
Como bien lo plantea Aguiar de Luque:
“En tanto que la primera el proceso lógico de comparación de normas (Constitución versus norma impugnada) es estrictamente abstracto y, por tanto, desligado de todo proceso aplicativo de la norma impugnada, en el control incidental, significativamente denominado por la doctrina alemana como control concreto, el planteamiento del problema de constitucionalidad marcha ligado a la aplicación de la norma impugnada a unos concretos hechos de la realidad (…)”92
89 Fernández Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 78. 90 Fernández Rodríguez, José Julio. Op cit. Página 73. 91 Ídem. 92 Aguie de Luque, Luis. Op cit. Página 150.
54
Se evidencia, que el control abstracto no está ligado con un proceso judicial determinado,
contrario sensu, el control concreto debe estar vinculado con un proceso jurisdiccional
para poder ejercer tal control, es decir, se trata de un presupuesto necesario para que se dé
el control incidental.
Luego, otra forma de control recae sobre el sistema que se elija para tal efecto. En ese
sentido, se encuentra el control de constitucionalidad difuso y se le opone el control
concentrado.
En el caso del primero, es el sistema en el que todo juez ordinario puede declarar la
inconstitucionalidad de la norma, sin que se anule ésta, únicamente, se desaplica para el
litigio específico que tramita el juez.
En tanto, el control concentrado es aquel que cuenta con un órgano especializado de vigilar
la constitucionalidad de las normas. El juez constitucional es el único autorizado por la ley
para ejercer el control citado, de forma que solo éste puede determinar la anulación de la
norma viciada. El juez ordinario deberá consultar a este órgano sobre la procedencia del
precepto de en caso de duda.
c- Bien, respecto del tercer elemento, media la interrogante ¿qué se controla?. Sobre el
particular, Néstor Pedro Sagüés sostiene que
“En muchos de los casos el texto constitucional permite revisar la constitucionalidad de cualquier norma, emanada de cualquier sujeto con aptitud para generar preceptos generales. Esa tendencia es positiva, desde el momento en que los derechos constitucionales pueden afectarse tanto por la ley como (y algunas veces más) por un decreto del Poder Ejecutivo, una resolución ministerial o una disposición emanada de organismos autárquicos, municipales, o de cualquier tipo (…)”93
Se evidencia, que el objeto sometido a control de constitucionalidad es la norma, en
sentido amplio y general. Todo aquel precepto jurídico que genera obligaciones,
prohibiciones o derechos.
93 Ságues, Néstor Pedro. La justicia constitucional en la actualidad. Quito, Ecuador. Corporación Editora Nacional, 1a Ed. 2002. Página 184.
55
Al llegar a este punto, es necesario destacar que en razón de que el control de
constitucionalidad se ejerce sobre normas vigentes, es que el control previo ha generado
sensación y ha sido adoptado por diversos Estados. Este tipo de control permite fiscalizar
el proyecto de ley, y con ello, enmendar errores materiales o formales y no permitir la
entrada en vigencia de una norma viciada.
De igual forma, según el sistema de control, así dependerá el objeto de control. En el caso
del modelo americano, el control se centra en las normas ordinarias que aplica el juez para
resolver un contencioso94 Mientras, que el modelo europeo es más amplio y permite el
control de tratados suscritos y normas infraconstitucionales.
El control de constitucionalidad puede ejercerse sobre tratados internacionales, las leyes
que produzca el parlamento, los reglamentos de órganos constitucionales, normas
infralegales del Poder Ejecutivo95, reglamentos generales, entre otras.
d- Finalmente, el cuarto elemento está referido a los efectos que produce el control. ¿Qué
efectos genera el control?. Estos están nuevamente relacionados con el tipo de sistema que
se adopte.
Las consecuencias son muy diferentes. Si se trata del control concentrado, el tribunal u
órgano constitucional tiene la potestad de declarar la inconstitucionalidad de la norma. De
forma que es un efecto erga omnes, tal disposición afecta en general y se suprime la norma
de la escena jurídica.
Por su parte, en el control difuso, los resultados de la declaración de inconstitucionalidad
se circunscriben –en principio- al caso96. Entonces, se trata de una inaplicación para el
litigio específico en el que se alegó la inconstitucionalidad, no así, de una declaratoria
general que conlleve la anulación de la norma.
94 Aguie de Luque, Luis. Op cit. Página 41. 95 Ídem. 96 Ságues, Néstor Pedro. Op cit. Página 198.
56
Además, las proyecciones de los efectos en el tiempo serán disímiles en los sistemas del
control mencionados. En el sistema concentrado, los efectos son a futuro. Si se trata del
control difuso, los efectos influyen en el caso concreto, un tiempo presente, sin efectos a
futuro, salvo que sea un criterio especial de la Corte Suprema.
En síntesis, el control de constitucionalidad es el método concreto para procurar la
supremacía de la Constitución, pues se hace valer su primacía en el ordenamiento al anular
o desaplicar una norma contraria a ella.
Esta tarea constituye un papel típico del órgano constitucional o para el juez ordinario. Los
elementos del control son el objeto de control, el momento, la forma y los efectos, los que
a su vez, guardan relación con el sistema de control de constitucionalidad que cada Estado
adopte.
Sección 2: Los modelos de control de constitucionalidad
Para el argentino, Jorge Alejandro Amaya, es necesario hacer la distinción entre
modelo y sistema de control de constitucionalidad. Respecto del modelo, este autor lo
define como el mecanismo de control surgido a partir de eventos históricos y filosóficos
particulares y propios97.
En cuanto al sistema de control de constitucionalidad, se trata del modo adoptado por cada
Estado, según lo disponga el ordenamiento jurídico98.
De esta forma, se presenta una diferenciación entre modelo y sistema, con el fin de
comprender que el modelo es una figura general de control, que responde a determinadas
particularidades y que atiende a un momento histórico, que demandó su nacimiento.
Mientras que, el sistema es el modelo adoptado por cada país para ejercer el control
constitucional, pero que conlleva ciertas variaciones o adaptaciones al sistema jurídico
97 Amaya, Jorge Alejandro. Control de constitucionalidad. Buenos Aires, Argentina. Editorial Astrea. 1°ed, 2012. Página 89. 98 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 90.
57
interno. Es así, que resulta posible pensar que el modelo es el género y el sistema, la
especie.
Para efectos de esta investigación, se estudiarán los diferentes modelos de control que
existen actualmente, mas para ello se dará un enfoque vinculado a cómo se ejerce el
control, y no solamente a los precedentes históricos que le dieron origen.
Ciertamente, cada modelo responde a un determinado contexto y con ello, a un Estado
específico; empero, es posible establecer rasgos generales que caracterizan a cada modelo y
así, determinar el tipo de sistema que adopta cada país.
Con claridad, se hallan dos modelos de control constitucional: el difuso y el concentrado.
El primero de ellos, relacionado con la historia jurídico-judicial estadounidense. El
segundo, con el contexto europeo y con Kelsen, como padre intelectual de este. No
obstante, estos modelos no se mantienen puros en la actualidad, por lo que dan paso a otros
modelos no tradicionales, verbigracia el modelo mixto o el político.
De seguido, se analizarán tales modelos de control constitucional, desde la perspectiva de
los elementos que conforma el control –según se explicó en el acápite anterior-.
2.1. Modelo difuso
2.1.1. Origen
El modelo difuso encuentra su génesis en el constitucionalismo estadounidense.
Nació, primitivamente, a través del caso Marbury vs Madison, que constituye el precedente
de dicho mecanismo. Cuando el juez federal John Marshall decidió darle prioridad a la
constitución, sobre un ley irregular, se plasmó vía interpretativa la supremacía de ésta y el
ejercicio del control de tal supremacía en la sede judicial.
Un rasgo trascendental para que el control difuso tuviera asidero en el contexto
estadounidense, fue que dicho Estado contara con una constitución escrita y el
reconocimiento en la misma constitución de su superioridad. Particularmente, Amaya acota
lo siguiente:
58
“Pero la gran novedad estadounidense fue plasmar en una Constitución escrita ese parámetro normativo superior, que servía para decidir la validez de las leyes del Parlamento, y esa supremacía constitucional debía conducir, necesariamente, a algún tipo de control de las leyes.
A pesar de ser considerado el más débil dentro de la trilogía de los poderes, el reconocimiento del control de constitucionalidad a favor del Poder Judicial –aunque no previsto expresamente en la constitución estadounidense-, le otorgaría una posición de control sobre el Poder Legislativo (…)”99
Entonces, la sumatoria de una constitución escrita, el reconocimiento constitucional de la
supremacía de la Carta Magna y el caso Marbury vs Madison dan como resultado el
surgimiento del control difuso, que originalmente apareció en Los Estados Unidos –
denominado como revisión judicial-.
Pese a que nace en el contexto antes descrito, el control difuso ha sido adoptado por
diversos países, especialmente en América Latina, con sus respectivas modificaciones, mas
con rasgos generales que permiten un estudio en sentido amplio.
2.1.2 Cuándo se presenta el control difuso y quién controla?
El control de la constitucionalidad de las leyes, cuando se tribuye a todos los jueces
cualquiera que sea su rango y jerarquía100, se denomina control difuso de
constitucionalidad. De este modo, el modelo difuso consiste en dar a todos los jueces del
Estado la potestad de declarar la inconstitucionalidad de una norma.
Cada juez está llamado a desistir de la ley inconstitucional, como parte del deber judicial101.
Se deduce así, que el control difuso es un mecanismo judicial. Para Brewer Carías, el
control difuso en sede judicial es la forma adecuada para la labor de fiscalización, en razón
de que esa autoridad es quien interpreta la ley.
99 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 91. 100 Brewer-Carías, Allan. La jurisdicción constitucional en América Latina. Madrid, España. Editorial DYKINSON S.L.1° ed, 1997. página 124. 101 Brewer-Carías, Allan. Op cit. página 124.
59
Como bien lo instauró el juez Marshall, cuando una ley es contraria a la constitución,
porque su contenido roza con las disposiciones de la Carta Fundamental, sus valores,
derechos y principios, todo juez está llamado a desaplicar en el caso concreto dicha norma,
por ser irregular, dado que el deber del juez es interpretar y aplicar las normas.
Respecto del meollo del control difuso, Brewer-Carías considera que:
“La esencia del método difuso de control de constitucionalidad, radica en la noción de supremacía constitucional y en su efectiva garantía, en el sentido de que si hay actos que coliden con la Constitución, ellos son nulos y como tales tienen que ser considerados por los Tribunales, los cuales son precisamente, los llamados a aplicar las leyes.” 102
En virtud de la supremacía de la constitución, como norma escrita del ordenamiento
jurídico, es que resulta necesaria una real protección de tal principio de superioridad. La
garantía se concreta al establecer la obligación de no aplicar una norma inconstitucional,
cuando el juez ordinario determine que existe una irregularidad por parte de aquella última,
dado que el juez es quien se dedica a practicar la ley.
La razonabilidad del control constitucional se evidencia en la pertinencia de resguardar la
constitución y su supremacía; empero, quién está llamado a ejercer el control difuso?. Todo
juez está legitimado para ejercer dicho control y tiene el deber de analizar la norma que
empleará en el caso que se someta a su conocimiento y paralelamente, cuenta con la
potestad de desaplicar la ley objeto de estudio, por inconstitucional.
Cabe la posibilidad de que cuando se adopte el control difuso y se dé un reconocimiento
cierto de éste, el orden normativo no contempla expresamente la potestad antes citada, sino
que se concreta vía interpretativa, como en los casos estadounidense y argentinos. 103
El venezolano Brewer-Carías explica que si se trata de un deber de los jueces el aplicar la
Constitución en un caso concreto y desaplicar, para su decisión, la ley que consideren
inconstitucional, los jueces deberían poder considerar de oficio las cuestiones de
102 Ídem. 103 Ídem.
60
constitucionalidad, a pesar de que ninguna de las partes en el proceso lo haya
planteado104.
Sin embargo, los jueces ejercen el control de constitucionalidad cuando alguna de las
partes del proceso y que esté legitimada lo solicita, de forma que tenga un interés particular
en la norma que se estima inconstitucional, lo que se ha denominado stading105.
El control difuso es el modelo acogido, generalmente, por los Estados con el sistema
jurídico del common law, pero cabe la posibilidad de ser compatible con los ordenamientos
jurídicos de tradición romana, para lo cual se efectúa una adaptación especial de dicho
modelo a la realidad jurídica de ese Estado106. Asimismo, este modelo no reconoce el
control a priori, únicamente se centra en fiscalizar la constitucionalidad de las normas
vigentes.
Por ende, el modelo difuso es de corte judicial, al recaer en todos los jueces de respectivo
país. En razón de que cada juez está llamado a velar por la supremacía constitucional de
forma difusa, no existe un órgano único en el que se concentre el control constitucional,
sino que dicha competencia se distribuye entre todos los miembros del poder judicial.
2.1.3 Cómo se controla en el modelo difuso
El control constitucional difuso se ejerce de forma incidental. Esto quiere decir, que
en un proceso concreto del cual el juez esté conociendo, y donde la inconstitucionalidad de
la ley o norma no es ni el objeto de dicho proceso ni el asunto principal del mismo107.
El carácter incidental del modelo difuso consiste en la existencia de un proceso principal,
en el que una de las partes arguye la inconstitucionalidad de cierta norma que se relaciona
con el proceso concreto y que debe ser aplicada en el mismo. De forma que, el juez debe
poner en práctica el control de constitucionalidad en razón de tal invocación y así, discernir
si la norma alegada es irregular o no, en caso de serlo deberá inaplicar.
104 Brewer-Carías, Allan. Op. cit. Página 129. 105 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 92. 106 Mora Mora, Luis Paulino. Op cit. Página 20. 107 Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 129.
61
En tal sentido, Brewer-Carías propone lo siguiente:
“para que se pueda ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, siempre tiene que existir un proceso ante un Tribunal en cualquier materia, por lo que siempre es un sistema incidental de control, en el sentido de que la cuestión de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicación, deben plantearse en un caso o proceso concreto “cases or controversias” como lo ha precisado la jurisprudencia norteamericana), cualquiera sea su naturaleza, en el cual la aplicación o no de una norma concreta es considerada por el Juez como relevante para la decisión del caso.” 108
Se deduce, entonces, que la naturaleza incidental del control difuso se debe a que surge de
forma paralela a un proceso judicial principal, en el que se invoca la inconstitucionalidad
de una norma relacionada con el caso. La decisión principal del proceso será aquella
vinculada con el caso concreto.
Solamente, mediante la existencia de un proceso de cualquier materia se podrá ejecutar el
control difuso, sin que esto implique la posibilidad de deslindar ambas cuestiones para sus
correspondientes soluciones109.
La generalidad radica en la vía incidental del modelo difuso; no obstante, cabe la
excepción de algún tipo de proceso especial que permita el control de esta índole y con
ello, la supremacía constitucional110. Es por ello, que no se considera a los sistemas como
puros, por cuanto realizan modificaciones a los modelos, respectivamente.
Debido a su condición incidental, en el modelo difuso los jueces ejercen el control de
constitucionalidad en casos concretos y no cuando la cuestión ha devenido de forma
abstracta111. No se trata de un control alejado de la realidad, sino que se relaciona con un
caso en particular, por ello es un control concreto, lo que implica no aplicar la norma en tal
proceso.
Además, se hace presente en este tipo de control la noción de “causa”, lo que implica que
los jueces solamente pueden pronunciarse dentro de los juicios que se planteen ante sus
108 Ídem. 109 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 92. 110 Sagües, Néstor Pedro. Justicia constitucional y control de la ley en América Latina. Rosario, Argentina. Universidad Católica Argentina. 2002. Página 186. 111 Ídem.
62
estrados112. Nuevamente, lo anterior reafirma el carácter incidental del control difuso, su
rasgo incidenter tantum.
2.1.4 Qué se controla y quién está legitimado para activar el control
El objeto de control difuso es toda aquella norma susceptible de ser aplicada en el
proceso judicial y de la cual se alega una eventual inconstitucionalidad. Es decir, aquella
ley que se vincule con el caso bajo estudio y que tenga posibilidad de ser puesta en
práctica. Debido a que este modelo no contempla el control preventivo, los proyectos de
ley no son objeto de control constitucional.
Particularmente, en el modelo estadounidense, los tribunales judiciales no ejercen control
sobre las cuestiones no justiciables o actos de gobierno (según lo que ellos mismos han ido
calificados como tales) 113.
Ahora, dependerá de cada ordenamiento lo que sea objeto de control constitucional. Sin
embargo, si no está regulado en la norma, de forma general, el modelo difuso, al ser
flexible y vía interpretativa, fiscalizará las leyes de diversas materias.
En cuanto al sujeto legitimado para activar el control difuso, recae sobre las partes que
integran el proceso judicial principal. Entonces, la parte interesada y que posea cierto
interés en la determinación de la inconstitucionalidad de la norma, goza con el derecho de
solicitar el análisis de su constitucionalidad al juez decisor del caso.
Por ende, debe acreditarse que la parte esté legitimada para actuar de tal modo. Tal tarea le
corresponde al tribunal, quien debe constatar que la parte participe activa o pasivamente
del proceso.
2.1.5 Qué efectos produce el modelo difuso
En el método difuso, los efectos de la decisión judicial solo afectan a las partes del
proceso principal, en el que se determine la no aplicación de la norma irregular. Esto quiere
112 Ídem. 113 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 92
63
decir, que en el modelo en cuestión, la decisión adoptada en un caso sobre la
inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la ley, sólo tiene efectos in casu et inter partes114.
De lo anterior, se desprende que si el juez concluye que la norma no está en armonía con la
constitución y dispone no contemplar dicho precepto jurídico, tal decisión solo infiere en el
caso judicial principal que conoce esa autoridad.
No se anula la ley analizada, solo no se aplica para el proceso principal, de forma que solo
afecta a las partes de dicho proceso.
El hecho de que los efectos sean inter partes se debe al carácter incidental del control
difuso, como consecuencia directa115. Por consiguiente, si una ley es considerada
inconstitucional en una decisión judicial, esto no significa que dicha ley haya sido
invalidada y que no sea efectiva y aplicable en otros casos116, su no aplicación se limita al
caso judicial específico y así, otras autoridades judiciales podrán ejecutar dicha norma en
otro proceso.
En razón de este efecto, en estos casos la inconstitucionalidad es declarativa. Es así, que si
parte del presupuesto de que la norma está viciada desde su promulgación, por ello se
considera como si no hubiese existido, sin validez. Lo anterior, se denomina efecto ex tunc,
es decir, de carácter retroactivo, en el sentido de que dichos efectos se retrotraen al
momento en el cual la norma considerada inconstitucional fue emitida117.
Si bien y como podrá observarse más adelante, el control difuso diverge totalmente del
método concentrado, los efectos de cada modelo constituyen un rasgo diferenciador muy
importante.
En el caso del difuso, el juez no tiene la potestad de anular la norma y extraer del
ordenamiento y darle al efecto una tónica general. En tanto, en el control concentrado, el
juez sí tiene la capacidad para anular la norma.
114 Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 130. 115 Ídem. 116 Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 131. 117 Ídem.
64
Por ende, en el modelo difuso, el papel de la autoridad judicial se dirige únicamente a
declarar la nulidad de la norma para el proceso principal. Como lo señala Brewer-Carías,
inclusive, el juez que decide no aplicar la ley un caso concreto, podría cambiar de opinión
en un juicio posterior118.
2.1.6 El principio stare decisis
Dentro de las críticas que recibe el modelo de control constitucional difuso, se halla
la problemática que en la práctica puede surgir con dicho método, pues no hay una
unificación de criterios y decisiones, sino que responde a cada caso judicial, por lo que el
control puede incurrir en contradicciones.
Se trata de una incertidumbre respecto de la aplicación o no de la norma valorada como
inconstitucional en cierto proceso y, dado que sus efectos son inter partes, la ley en
cuestión sigue vigente para futuros casos.
Ante esta situación, surgió la doctrina del precedente obligatorio, conocido como stare
decisis119. Constituye una respuesta correctiva al problema de la jurisprudencia difusa o
dispersa. Dicho principio implica que el juzgamiento inconstitucional de una norma
termine, indirectamente, con una eficacia erga omnes120.
Al respecto, el argentino Amaya explica dicho principio de siguiente manera:
“Su origen data de la rama del common law inglés y la regla general conforme a la cual, cuando un punto de derecho ha sido fijado por resolución judicial, en un caso concreto sometido a la jurisdicción de un juez o tribunal, se convierte ipso iure en un precedente normativo que debe ser acatado, en casos similares subsecuentes, por el mismo tribunal que lo estableció y por cualquier otro de rango inferior que esté subordinado a la autoridad de aquél. 121”
Se deduce que el principio stare decisis es una figura procesal que juega un papel
importante dentro del control difuso, ya que da seguridad jurídica a las decisiones judiciales
y transforma en precedentes vinculantes las resoluciones judiciales de los tribunales
118 Ídem. 119 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 94. 120 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 92. 121 Ídem.
65
superiores, especialmente cuando se trata de una sentencia de la Corte Suprema de
Justicia122.
Aun cuando la doctrina creó este mecanismo como una forma de contrarrestar la
incertidumbre del control difuso, lo cierto es que cada sistema adopta sus propias
herramientas para combatir tal situación de inestabilidad, ya sea en el ordenamiento de
tradición romana, o bien, en del common law.
Si bien, pueden existir desventajas en el momento de practicar el precedente obligatorio, es
ineludible que dicho principio trae consigo múltiples ventajas, particularmente la
posibilidad de generar seguridad y certidumbre jurídica123, así como la creación de reglas
jurisprudenciales que sirvan de guía al juez en el momento de tomar la decisión respectiva
y ejercer el control constitucional.
2.2. Modelo concentrado
2.2.1 Origen
El modelo concentrado data del año 1920, cuando la constitución checoslovaca del
29 de febrero de ese año implementó lo que se conoce como el sistema europeo de control
de constitucionalidad. Se suele atribuir el surgimiento de este modelo a Austria; sin
embargo, ese país acogió el modelo en cuestión en octubre de 1920, por lo que
Checoslovaquia se adelantó unos meses124.
Dado lo anterior, es que a dicho método se le denomina como el modelo europeo.
Concretamente, el Estado checoslovaco introdujo el modelo concentrado, al adoptar que un
único tribunal se dedicara a analizar la constitucionalidad de las normas, cuyos efectos
fueron de carácter general125. De esta forma, se crea un modelo realmente puro de control
de constitucionalidad concentrado.
Sin embargo, el sistema checoslovaco no ha recibido el protagonismo que merece, puesto
que se suele dar más enfoque al sistema austriaco como el primero en ejecutar el control 122 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 95. 123 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 97. 124 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 105. 125 Ídem.
66
concentrado. Lo anterior, se debe principalmente a los aportes realizados por Hans Kelsen,
quien es considerado por la doctrina como el padre intelectual de este modelo.
En esa línea de pensamiento, Amaya expone:
“(…) la doctrina austríaca ha tratado de restarle importancia a la Constitución checoslovaca en la formación del sistema europeo de control de constitucionalidad. Las razones que sustentan en la capacidad de perfeccionamiento del sistema austríaco, por contraposición al checoslovaco, así como en la labor de teorización y divulgación de Kelsen” 126
Continúa explicando ese autor, que:
“El Tribunal Constitucional checoslovaco no llegó a ejercer control constitucional bajo la I República y, por lo tanto, no creó ninguna jurisprudencia durante su existencia (dieciocho años); además, la teoría kelseniana inspiró leyes provisionales de Austria anteriores a la Constitución checoslovaca. Por eso, aun cuando ésta sea en unos meses anteriores a la austriaca, el sistema se llama, fundadamente, “austríaco (…).” 127
Entonces, pese a que la antigua y desaparecida Checoslovaquia fue el primer Estado en
instaurar y reconocer a nivel constitucional el modelo concentrado, lo cierto es que un
sector de la doctrina intenta restarle importancia a este precedente, para concentrar la
atención en el sistema austriaco, gracias entre algunos motivos, a Hans Kelsen.
La teoría de Kelsen, respecto del control de constitucionalidad, disponía que dicha labor
debía asignársele a una autoridad única, para que ésta anule totalmente la norma
inconstitucional, de forma que el efecto de se reflejara en todo el ordenamiento, de manera
general y no solo en un caso concreto –como en el modelo difuso-.
Sobre tal postural, Kelsen sostuvo que:
“Entre las medidas técnicas, precedentes indicadas, que tienen por objeto garantizarla regularidad de las funciones estatales, la anulación del acto inconstitucional es la que representa la garantía principal y la más eficaz de la Constitución” 128
126Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 106. 127Ídem. 128Hans Kelsen. Op cit. Página 49
67
Además, en el momento de determinar quién debía ejercer el control y el porqué, añadió lo
siguiente:
“No es pues el Parlamento mismo con quien puede contarse para realizar su subordinación a la Constitución. Es un órgano diferente a él, independiente de él, y por consiguiente, también de cualquier otra autoridad estatal, al que es necesario encargar la anulación de los actos inconstitucionales –esto es, a una jurisdicción o tribunal constitucional-“129
Se deduce que este austriaco llegó a pensar que era necesario designar a una única
autoridad la potestad de controlar la constitucionalidad de las normas y dicha autoridad –
que denominó tribunal constitucional- debía tiene la capacidad de anular la norma para
garantizar una verdadera regularidad de los actos estatales –actos en sentido amplio-.
Entonces, si bien, el desaparecido Estado checoslovaco fue el primero en practicar el
control concentrado, la verdad es que la República austriaca, meses después que el primero,
también reconoció el modelo concentrado, pero en esta caso la adopción se dio con el
respaldo de una teoría jurídica que explicaba el modelo y sustentaba su razón de ser –
específicamente en 1928-130.
Tal teoría tuvo como arquitecto a Hans Kelsen, quien logró cimentar, también, la teoría de
la pirámide jerárquica, como fundamento del control constitucional. Las múltiples doctrinas
de este insigne jurista permitieron reproducir el modelo por toda Europa durante la primera
mitad del siglo XX y posteriormente, fuera de ese continente.
2.2.2 Cuándo se presenta el control concentrado y quién controla
El venezolano Brewer-Carías define el control concentrado de la siguiente manera:
“El método concentrado de control de la constitucionalidad se caracteriza por el hecho de que el ordenamiento constitucional confiere a un solo órgano estatal el poder de actuar como juez constitucional, generalmente respecto de ciertos actos estatales (leyes o actos de similar rango dictados en ejecución directa de la Constitución), en general con potestad para anularlos.” 131
129Hans Kelsen. Op cit. Página 51. 130Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. Página 106. 131Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 134.
68
Cuando el control constitucional concentrado sea asignado a una autoridad estatal
especializada exclusivamente en esa tarea, con la capacidad procesal de estudiar el precepto
jurídico sometido a control y determinar si existe inconstitucionalidad o no, en tal caso se
estará frente al modelo concentrado.
El modelo concentrado tampoco es adoptado en los diferentes Estados de forma pura, como
lo planteó Kelsen, sino que cada ordenamiento realiza sus variables. Es así, que cabe la
posibilidad de que el órgano encargado del control ejerza otras funciones de forma paralela,
pero siempre con la certeza y la definición de que el control constitucional lo ejerce solo
esa autoridad.
A contraposición del modelo difuso, en el método concentrado las funciones del tribunal
constitucional deben estar reconocidas y definidas a nivel legal. Es decir, la participación
del órgano controlador de la constitucionalidad no se da vía interpretativa como labor
pretoriana, sino que una norma le dará vida y delimitará su papel jurídico, expressis
verbis132.
En este caso, el control no lo ejercen todos los jueces del Estado. El juez ordinario no podrá
realizar dicha labor. Entonces, ¿quién ejecuta el control concentrado?. En el concentrado la
fiscalización está a cargo de una sola figura pública con rango superior, que puede ser la
Corte Suprema de Justicia, una Corte especializada o un Tribunal Constitucional, creado,
especialmente para ejercer esa labor, dicho tribunal puede estar dentro, o fuera del Poder
Judicial, esto último dependerá de la decisión de cada país. Por consiguiente, puede ser un
control dentro del sistema judicial, o bien, fuera de tal naturaleza.
El órgano constitucional tendrá rango superior133, lo que implica la capacidad de someter a
otras autoridades a su actuación, con el fin de que sus sentencias sean acatadas. De esta
forma, el tribunal constitucional cuenta con la potestad de anular la norma sometida al
control y en caso de mediar un roce, podrá anularse la ley, es decir, se sustrae la norma del
ordenamiento.
132 Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 135. 133 Mora Mora, Luis Paulino. Op cit. Página 22.
69
La existencia de un tribunal constitucional refuerza el sistema democrático, por cuanto se
procura resguardar la supremacía constitucional, la verdadera superioridad de dicha norma,
sin que sea el mismo órgano que dictó el acto, el que deba estudiar su constitucionalidad.
La superioridad del tribunal y su independencia permitirán dar solidez a las decisiones
constitucionales y así, genera la jurisprudencia.
Al igual que el modelo difuso, la supremacía constitucional es el principal motivo que
sustenta la existencia del método concentrado. La necesidad de proteger la constitución,
como ley fundamental del orden jurídico, llevó a Kelsen a sustentar su teoría de un modelo
que concentrara el control constitucional. Se trata, entonces, de lo que dicho jurista
denominó como garantía de la constitución y es la asignación a un solo órgano del control
constitucional134.
Pese a que su contexto de origen fue Europa y de la mano de Kelsen, el modelo
concentrado se extendió en América Latina a partir de la Segunda Guerra Mundial. De
forma que una vez asimilado por la realidad latinoamericana, cada Estado realizó sus
variantes del modelo para lograr su inserción, es así como, en la actualidad, no se mantiene
de forma pura el modelo135.
Por ende, se trata de la existencia de un único y específico órgano jurisdiccional
especialmente creado para tal fin y nítidamente separado de los restantes órganos
jurisdiccionales, que monopoliza como tarea propia y exclusiva la revisión judicial de la
ley136. Esta era la noción original del control constitucional, que se mantiene en cierta
medida en el sitio donde surgió: Europa.
2.2.3 Cómo se controla en el modelo concentrado
El control concentrado de constitucionalidad de las leyes puede tener un carácter
principal o incidental, o ambos a la vez, según que los asuntos lleguen a la Jurisdicción
134Hans, Kelsen. Loc cit. 135Mora Mora, Luis Paulino. Op cit. Página 22. 136Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 26.
70
Constitucional mediante el ejercicio de una acción o mediante la remisión por parte de un
Tribunal137.
El control concentrado puede ejercerse como un proceso principal, en el que solamente se
analiza la constitucionalidad de la norma, sin que dicho estudio dependa de un juicio o
proceso judicial ordinario, para que se active el control.
Cabe la posibilidad, de que dicha fiscalización constitucional se lleve a cabo a través de un
caso judicial principal, que es remitido por el juez ordinario para el estudio de
constitucionalidad, es decir, vía incidental.
Según Aguier de Luque, el control concentrado se efectuaría mediante un recurso directo
de inconstitucionalidad promovido por aquellos a los que el ordenamiento ofrece
legitimidad para ello, o bien por vía incidental en el marco de un proceso de aplicación de
la norma hipotéticamente afectada de inconstitucionalidad138.
La dualidad de oportunidades deviene de amplia gama de mecanismos procesales para el
control de constitucionalidad concentrado, son procesos específicos. Diseñados
exclusivamente para accionar el control constitucional, de manera que no sería únicamente
mediante la iniciativa del juicio ordinario.
Paralelamente y en razón de la naturaleza principal o incidental del proceso, es que el
asunto puede ser abstracto o concreto. En caso de que el proceso sea principal, es decir, que
exista un mecanismo específico (recurso o una acción) que se activa ante el órgano
constitucional, para determinar la viabilidad de norma, se califica de abstracto, por cuanto
el estudio se desarrolla al margen de todo proceso de aplicación de la ley hipotéticamente
inconstitucional139.
Es así, que Aguier de Luque acota:
“Aunque la configuración de este recurso no se la misma en todos los sistemas, el rasgo común que lo caracteriza, como ha observado Rubio Llorente es él de
137Brewer-Carías, Allan. Op cit. 148 138 Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 36. 139 Ídem.
71
“que el actor opera en el simplemente en interés de la Constitución, de manera que su legitimación ad causam es un elemento concreto de su status y no un instrumento para la defensa de sus propios derechos o intereses” 140
Entonces, si el control constitucional concentrado se ejerce mediante la vía principal, su
razón de ser radica en velar por la supremacía de la constitución. Principalmente, porque la
norma cuestionada puede tener, eventualmente, un roce con la constitución. En el caso de
tratarse de la vía principal, ésta representa la generalidad del modelo concentrado, es decir,
es la manera típica de dicho control.
A contrario sensu, se presenta la vía incidental. Es el mecanismo excepcional, una segunda
vía de acceso al control concentrado, que permite al juez ordinario, que con ocasión de la
resolución de un litigio se ve compelido a la hora de resolver el caso a aplicar una norma
respecto a la que mantiene serias reservas de inconstitucionalidad (sic)141, por lo que de
forma incidental puede elevar tal situación a conocimiento del órgano constitucional, para
lograr un criterio al respecto.
Es posible inferir, que en el proceso abstracto, el análisis se efectúa contraponiendo la
constitución y la norma impugnada; mientras, que en la vía incidental, el estudio se realiza
en torno a la ley accionada que guarda relación con un proceso en el que eventualmente
podría aplicarse ésta142.
2.2.4 Qué se controla y quién está legitimado para activar el control
En principio, el control constitucional concentrado se dirigió a las normas, aquellas
con rango de ley; empero, posteriormente, la práctica flexibilizó tal postura, de modo que
se amplió la noción de norma, no solo percibida como ley, sino también, los reglamentos,
los tratados y otros precepto infralegales.
Según refiere Néstor Sagües, el control constitucional se debe aplicar a cualquier norma,
que emane de cualquier sujeto, con aptitud de generar preceptos generales143. Tal postura,
140 Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 37. 141 Ídem. 142 Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 38. 143 Sagües, Néstor Pedro. Op cit. Página 184.
72
se refleja en el bondadoso campo de acción del control concentrado, dado que su aplicación
se da en las leyes, tratados, convenios, reglamentos, actos estatales, entre algunos.
A diferencia del control difuso, en el modelo concentrado, se reconoce el control
preventivo. Dado lo anterior, el espacio de actuación para el órgano constitucional es más
amplio, ya que no solo se trata de fiscalizar las normas vigentes en el ordenamiento
jurídico, sino que también, contempla la posibilidad de estudiar los proyectos de normas
que no están vigentes, así como de los tratados, con anterioridad a su ratificación.
Particularmente, el método concentrado destaca por contar con el mecanismo de control a
priori. Nació en Francia, en 1958, se designó para su ejercicio al Consejo Constitucional144,
por lo que surgió vinculado con el control político, pues esa es la naturaleza del Conseil
Constitutionnel.
Dicha modalidad del control fue establecida con el fin de evitar abusos y normas viciadas
de inconstitucionalidad, al permitirse controlar la ley de previo a su entrada en vigencia–sin
omitir el contexto de postguerra-. Busca ser un mecanismo más conciliador, remediar los
errores legislativos antes de que la norma entre al escenario jurídico.
El control a posteriori, también, forma parte del control concentrado. Las normas vigentes
son objeto del control, como presupuesto común. Lo atípico es el control preventivo, dado
que no es un mecanismo adoptado de forma general, sino que son pocos países que acogen
dicha modalidad. Ambos controles son compatibles, de forma que es posible su existencia
conjunta en el mismo ordenamiento jurídico.
Al respecto, Brewer-Carías menciona:
“El sistema de control concentrado de constitucionalidad puede tener un carácter previo o posterior, o ambos, según que los órganos encargados de ejercer su poder jurisdiccional de control lo hagan antes de que la Ley entre en vigencia, es decir, antes de su promulgación, o una vez en vigencia. Por ello se distingue el control a priori del control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes” 145
144 Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 32. 145 Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 145.
73
Por otra parte, en cuanto a la parte legitimada para accionar en el control concentrado, éste
reconoce la acción popular, es decir, la posibilidad de que el ciudadano se presente a la
jurisdicción constitucional, por lo que no solo el juez ordinario tendrá el derecho en
cuestión.
El argentino Sagües propone 3 clases de legitimación para actuar. En primer lugar, señala la
legitimación amplísima, lo cual recae en las acciones populares, con la modalidad del
control abstracto. Es así, como cualquier ciudadano –aunque no tenga un interés directo en
la norma- que considere la ley es violatoria de la constitución, podrá accionar el control146.
En segundo lugar, propone la legitimación amplia, referente a aquella acción o recurso de
constitucionalidad que se otorga para que el sujeto que posea un interés directo, personal y
legítimo con la norma recurra ante el órgano constitucional147.
Por último, postula la legitimación reducida148. Esta se presentará cuando el ordenamiento
autorice a ciertas figuras estatales para que, en razón de su cargo, actúen ante el tribunal
constitucional. Por tanto, dependerá de cada ordenamiento el grado de legitimación que
reconozca para activar el control constitucional, es posible que solo admita uno de los
supuestos, o bien, que permita abiertamente que todos accionen.
2.2.5 Qué efectos produce el modelo concentrado
Dado que el control concentrado es puesto en práctica por un órgano especializado y
designado para dicha tarea, el juez constitucional tiene la potestad de decidir sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de norma.
Desde esa premisa, existen dos posibles vertientes en el modelo concentrado. La primera de
ellas, si la autoridad constitucional no halla anomalía alguna en la norma, su sentencia será
desestimatoria, por lo que no se afecta la vigencia de la ley y así, ésta continuará existiendo
en el escenario jurídico.
146 Sagües, Néstor Pedro. Op cit. Página 195. 147 Ídem. 148Ídem.
74
La segunda posibilidad, es que el juez detecte algún roce con la ley fundamental, por lo que
será necesario eliminar del ordenamiento la norma irregular. Concretamente, se trata de la
anulación de la ley inconstitucional.
En ese sentido, Kelsen postuló que la anulación del acto inconstitucional es la forma más
eficaz de garantizar la regularidad de las actuaciones estatales y principalmente, el camino
para resguardar la supremacía constitucional149.
Para ese jurista austriaco, era imperante suprimir del orden jurídico la norma viciada, ya
que rompe con la armonía del sistema. Por ello, el tribunal constitucional tiene el deber de
asegurar la constitucionalidad de las leyes, respaldar el principio de regularidad jurídica y
equilibrio de las actuaciones del Estado.
Congelar la norma para el caso concreto, no es el presupuesto en el control concentrado.
Para este modelo, si se aplica el contenido de la constitución, es necesario invalidar la
norma perennemente. Es el tribunal constitucional, como autoridad única y competente,
quien debe efectuar la anulación de la norma inconstitucional, por lo que en general los
efectos de la decisión anulatoria son erga omnes150.
El efecto erga omnes151es que las implicaciones o consecuencias de la sentencia son
generales, afectarán y vincularán a toda la sociedad, no solo a los sujetos de determinado
proceso –se es un caso incidental-. En razón de la anulación de la norma, es que se produce
tal efecto, ya que el precepto jurídico es suprimido del ordenamiento.
Entonces, al ser sustraído de forma permanente, la norma pierde su validez y eficacia, no
volverá a ser empleada por ninguna autoridad estatal, muere dentro del sistema de normas.
Por consiguiente, todos los miembros del colectivo están llamados a prestar atención a la
decisión constitucional y deben respetar la expulsión de la norma del orden jurídico.
149Hans, Kelsen. Loc cit. 150Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 155. 151 Hans, Kelsen. Op cit. Página 21.
75
En vista de que no hay efectos inter partes –como en el caso del control difuso- y que la
sentencia vincula a la totalidad del colectivo, la decisión del juez constitucional únicamente
produce efectos constitutivos, ex nunc, pro futuro, no hay consecuencias retroactivas152.
Conviene hacer la siguiente acotación. Con el transcurso del tiempo, se flexibilizó la
concepción de la anulación de la norma. Es posible que en su veredicto, la autoridad
constitucional concluya qué norma no es inconstitucional en su totalidad, sino solo en una
parte de ella, por lo que la sentencia desemboca en una inconstitucionalidad parcial, solo se
afecta una parte del precepto legal impugnado153.
Otra opción novedosa y contemplada, en la actualidad, por los sistemas que adoptan el
modelo concentrado, es la sentencia interpretativa, vista como una actuación atípica del
órgano constitucional154. Se trata de una interpretación conforme con la voluntad del
legislador y de acuerdo con el espíritu de la norma, de forma que se intenta salvar la norma
–para no producir daños al ordenamiento-, mediante una interpretación que hiciere posible
su adecuación con la Constitución155 y se evita así, su anulación.
Tal modalidad procura salvar la constitucionalidad de la norma a través de una
interpretación que se adapte al contenido de la constitución, en miras de evitar un efecto
traumático al expulsar la norma del orden jurídico. No obstante, aun cuando su pretensión
es salvar la norma, en la práctica la interpretación conforme está rodeada de
complicaciones, por ejemplo, podría crear inseguridad jurídica al no coincidir con el
lenguaje de legislador, podría quebrantarse el principio de legalidad y generar roces con el
Poder Legislativo156.
Lo típico es que el tribunal constitucional desestime o acoja en su totalidad la
inconstitucionalidad de la norma. Otra posibilidad radica en declarar parcialmente dicha
irregularidad, de manera que se logra salvar una parte de la norma.
152Brewer-Carías, Allan. Op cit. Página 157. 153Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 58 154Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 59. 155Aguier de Duque, Luis. Op cit. Página 60. 156Ídem.
76
Empero, lo atípico es la interpretación conforme, que surge como una herramienta
hermenéutica para salvar totalmente la norma, para lo que el juez constitucional debe
moldear la norma, según el contenido constitucional, para que se entienda y aplique de tal
forma que no contradiga la constitución. La constante está en el efecto erga omnes y a
futuro, por ser declarativa la sentencia.
2.2.6 El legislador negativo
La figura del legislador negativo fue creada por Hans Kelsen. Cuando este
doctrinario europeo propone la creación de una autoridad especializada en el control
constitucional, paralelamente lanzó la idea de que ese tribunal constitucional tuviera la
potestad de anular la ley que resultara contraria a la constitución, es decir, atribuirle el
poder de anular, como la mejor herramienta para garantizar la supremacía constitucional y
la regularidad jurídica.
Al respecto, Kelsen adujó:
“Es aquí donde aparece la distinción entre la confección y la simple anulación de las leyes. La anulación de una ley se produce esencialmente en aplicación de las normas de la Constitución. La libre creación que caracteriza a la legislación prácticamente no se presenta en la anulación. En tanto que el legislador no está vinculado a la Constitución más que con relación al procedimiento y solamente de manera excepcional en cuanto al contenido de las leyes que debe dictar —y ello, únicamente, por principios o direcciones generales—, la actividad del legislador negativo, o sea, la actividad de la jurisdicción constitucional, por el contrario, está absolutamente determinada por la Constitución. Es precisamente por ello que su función se asemeja a la de cualquier otro tribunal en general, y constituye principalmente aplicación del Derecho y, solamente en una débil medida, creación del Derecho; su función es, por tanto, verdaderamente jurisdiccional. Son, pues, los mismos principios esenciales los que se toman en consideración tanto para su constitución como para la organización de los tribunales o los órganos ejecutivos.(…)” 157 (lo subraya no es del original)
Entonces, se trata de papeles distintos, en tanto la labor del legislador ordinario es producir
normas, en contraposición, la tarea del tribunal constitucional es anular aquellas normas
producidas por el legislador u otra autoridad (bajo una concepción amplia).
157Hans, Kelsen. Op cit. Página 56.
77
De manera, que si el legislador crea, su función es positiva, porque da vida al precepto
jurídico. Mientras que el juez constitucional anula la ley, su función es negativa, dado que
sustraer y elimina la norma.
Sin embargo, el papel de legislador negativo no debe ser concebido como algo
contraproducente para el ordenamiento. El Tribunal Constitucional debe anular la norma a
efectos de evitar desequilibrios en el orden normativo, pues esa autoridad está llamada a
resguardar la supremacía constitucional.
Su trabajo de anulación es igual de relevante como el legislativo, ya que de nada valdría dar
vida leyes viciadas y que esto genere un inseguridades jurídicas.
El fundamento de éste órgano jurisdiccional como legislador negativo se halla en el
desarrollo del control de constitucionalidad. Como bien lo indicó Kelsen, el órgano
constitucional está atado a la constitución, pues ese órgano trabaja por y para la
constitución, por ello si existe una norma defectuosa es necesario sustraerla del
ordenamiento, es simplemente, aplicación del derecho.
No se trata de una invasión de funciones, como si el Tribunal Constitucional fuese un
superior del Poder Legislativo, que se dedicase a anular sus actos simplemente porque tiene
un error determinado.
Es que si la norma contempla un yerro y éste genera roce con la constitución, se debe
eliminar la norma rebelde, pues no se respetó el procedimiento legislativo o cierto derecho
fundamental.
No resulta viable que la misma autoridad que emite la norma sea quien la elimine, porque
no habría un adecuado estudio de la constitucionalidad de la norma, como parte de la
división de poderes158.
Para Kelsen, la anulación de la norma, en el caso concreto, no es suficiente, puesto que la
autoridad competente, únicamente, deja de aplicar la ley para el caso concreto, pero ésta
158 Hans, Kelsen. Op cit. Página 47.
78
sigue vigente. Por consiguiente, es necesario anular totalmente la norma159. No obstante, la
figura del legislador negativo ha sido bien recibida completamente, dado que existen
detractores de esta teoría.
El principal detractor de esta figura fue Schmitt. Fue el primero en criticar y debatir la idea
del legislador negativo, ya que consideraba que ningún tribunal de justicia puede ser el
guardián de la constitución, en virtud de que tal labor acabaría contaminada por la política y
porque se genera una lesión al principio de separación de poderes, lo que afecta la
estabilidad democrática en el Estado160.
Finalmente, la noción de legislador negativo se vio modifica con las llamadas sentencias
interpretativas161. Se trata de una modalidad creada en la práctica por los tribunales
constitucionales. Mediante este método, los jueces constitucionales se tornan en
legisladores positivos, toda vez que realizan una interpretación determinada y precisa de la
ley, pero termina generando un nuevo precepto jurídico con un lenguaje distinto del
original162. Por lo que se corre el riesgo de incurrir en abusos, contrariedades, o
inseguridades.
2.3. Los sistemas de control de constitucionalidad
Pese a que los modelos tradicionales son el concentrado y el difuso, que
actualmente, no se presentan de forma pura, en la práctica los sistemas jurídicos han
realizados diversas adaptaciones de esos modelos, de manera que crean figuras impuras,
híbridas, pero con rasgos marcados de alguno de los dos modelos referidos. Empero, ya no
se hablaría de modelos, sino de sistemas de control.
Este fenómeno es propio de América Latina. Asimismo, se presenta la opción del control de
constitucionalidad ajeno a la actividad jurisdiccional, no judicial163. Todos estos se
analizan, brevemente, a continuación.
159 Hans, Kelsen. Op cit. Página 42. 160 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 115. 161 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 119. 162 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 120. 163 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 171.
79
2.3.1 Control de constitucionalidad biconcentrado
Según expone Néstor Pedro Sagüés, el control biconcentrado se presenta cuando
dos entes judiciales condensan el control de constitucionalidad, de manera oligopólica164.
En tal caso, se da paralelamente la fiscalización de las normas por parte de la Corte
Suprema y una sala o tribunal, pero con notable rasgo de concentración del poder, por lo
que el juez ordinario no controla. Este sistema es acogido por Paraguay y Nicaragua.
Dentro de esta modalidad, se encuentra el sistema chileno, que es biconcentrado, pero con
la particularidad de que cuenta con un órgano judicial, como lo es la Corte Suprema y otro
órgano no judicial, el Tribunal Constitucional165.
2.3.2 Control de constitucionalidad mixto
Conocido, también, como el sistema dual de control de constitucionalidad. El
sistema mixto consiste en una fusión entre el modelo difuso y el concentrado166. Es así, que
se da un híbrido.
A su vez, el sistema mixto presenta varias modalidades. En primer lugar, está el control
judicial difuso, con más control concentrado en un órgano no especializado en lo
constitucional del Poder Judicial, como lo es la Corte Suprema. Brasil y República
Dominicana ejemplifican la adopción de esta subdivisión167.
Como segunda bifurcación, se encuentra el control judicial difuso, con control concentrado
en un órgano especializado en lo constitucional del Poder Judicial, concretamente en una
sala o Tribunal Constitucional. En este caso, El Salvador, Venezuela y Bolivia representan
dicho sistema168.
En tercer lugar, destaca el control judicial difuso, con control concentrado en un órgano
extra poder, específicamente, un Tribunal Constitucional, que está situado fuera del Poder
164 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 175. 165 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 176. 166 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 177. 167 Ídem. 168 Ídem.
80
Judicial y que le corresponde interpretar finalmente la constitución, ciertos procesos. Lo
anterior, sucede en Perú, Guatemala y Ecuador169.
Por último, se halla el control judicial concentrado, con más control especializado en lo
constitucional por parte de un órgano extra Poder Judicial y con funciones preventivas. En
tal caso, Chile representa el sistema, pues posee un control concentrado judicial en la Corte
Suprema y conjuntamente, existe el Tribunal Constitucional, que decide sobre la
constitucionalidad de las normas170.
2.3.3 Control de constitucionalidad no judicial
Respecto del control no judicial, éste se presenta cuando el sistema jurídico de un
Estado decide no designar el control de constitucionalidad en órgano jurisdiccional
(ordinario o especializado), sino que se opta por delegar tal función a una autoridad no
judicial, como lo es el parlamento.
Se considera que al ser el parlamento el representante del pueblo, la fiscalización de las
normas y otros actos debe estar en los delegados del colectivo. Un fiel exponente de este
método es Cuba, su Constitución de 1976 empoderó a la Asamblea Nacional del Poder
Popular y al Consejo de Estado el control constitucional.
Este sistema es denominado, también como soviético171, ya que es propio de los países con
un modelo político-ideológico de corte marxistas-lennistas, basado en la tesis del
centralismos democrático, por ello, el control de las normas debe encomendarse al órgano
que represente más al pueblo, específicamente, el Poder Legislativo172.
La práctica de este sistema es ampliamente criticado, ya que se menciona que no existe un
real control de constitucionalidad, al estar tal función delegada en un órgano parcializado.
Se trata de un mero autocontrol legislativo de constitucionalidad, sin revisión judicial, de
169 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 181. 170 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 182. 171 Mora Mora, Luis Paulino. Op cit. página 19. 172 Sangüés, Néstor Pedro. Op cit. página 183.
81
forma que se torna en un control pobre o débil, al recaer en la misma autoridad el control de
sus propios actos173.
2.3.4 Control de constitucionalidad político
El exponente por excelencia del control político es Francia, a través del Consejo
Constitucional Francés, un órgano ajeno los poderes centrales, es decir, no forma parte del
Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Debido a los diversos acontecimientos acaecidos durante la primera mitad del siglo XIX –
sin omitir los demás datos históricos que le rodean, como lo es su revolución en el siglo
XVIII-, con la creación del Conseil Constitutionnel se intentó controlar la actividad de los
detentores del poder, en especial del Poder Legislativo174.
Creado por la Constitución de 1958. Conformado sus miembros son designados por las
autoridades constitucionales competentes y los participantes de derecho; empero, tal
aspecto se analizará con detalle más adelante, en este caso, conviene destacar que su
función es tradicional y principalmente el control constitucional a priori y en menor
medida, el control posterior en ciertos casos, esto desde 2008175.
Pese a que se ha intentado sostener la tesis, de que este Consejo es una autoridad con
función jurisdiccional, realmente su labor es de corte político, incluso se torna en una figura
que controla la función pública en ese Estado europeo y su diseño está encaminado a una
natura política176, en especial, debido a su estructura y el nombramiento de sus miembros.
173 Ídem. 174 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 102. 175 Amaya, Jorge Alejandro. Op cit. página 104. 176 Ídem.
82
Sección 3: El sistema de control de constitucionalidad costarricense
Con anterioridad a 1989 –año clave para la justicia constitucional costarricense-, el
control de constitucionalidad estaba en manos de la Corte Suprema de Justicia, con la
modalidad concentrada. Es así, que a ese órgano judicial le correspondía declarar la
inconstitucionalidad de la ley, disponía su nulidad. En aquel momento, el ordinal 10 de la
Carta Magna rezaba de la siguiente manera:
“Las disposiciones del Poder Legislativo o del Ejecutivo contrarias a la Constitución serán absolutamente nulas, así como los actos de quienes usurpen funciones públicas y los nombramientos hechos sin los requisitos legales. La potestad de legislar establecida en los arts. 105 y 121 inciso 1) de esta Constitución, no podrán ser renunciada ni sujeta a limitaciones, mediante ningún convenio o contrato, ni directa no indirectamente, salvo el caso de los tratados de conformidad con los principios del Derecho Internacional.
Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, por votación no menor de dos tercios del total o de sus miembros, declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones del Poder Legislativo y de los decretos del Poder Ejecutivo.
La ley indicará los tribunales llamados a conocer de la inconstitucionalidad de otras disposiciones del Poder Ejecutivo.” 177
En virtud de tal artículo, resulta claro que, en primera instancia, la Corte Suprema de
Justicia tenía la competencia de establecer la no constitucionalidad de las normas que
creara el Poder Legislativo y de los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo. Sin embargo,
en un segundo lugar, la ley señalaría a ciertos tribunales ordinarios para que conocieran la
inconstitucionalidad de otras disposiciones ejecutivas, que no sería las mismas estudiadas
por la Corte Suprema.
Entonces, se contaba así con una especie de sistema concentrado. Se intentó tomar el
modelo concentrado de corte europeo y se adaptó al contexto costarricense –con sus
variantes-.
177 Ortiz Ortiz, Eduardo. El control de constitucionalidad en Costa Rica. San José, Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas, revista número 66 de mayo-abril, 1990. Página 38.
83
Se dice que era concentrado, por cuanto la Corte Suprema tenía el principal papel en el
ejercicio del control constitucional, al conocer las leyes –en sentido estricto- y los decretos;
empero, se reconoció la posibilidad de que ciertos tribunales determinaran sobre la
regularidad de otros actos del Ejecutivo. No se trataba de todos los jueces ordinarios, como
en el control difuso, sino que solo los autorizados por la ley, una suerte de excepción en el
método concentrado178.
No obstante, mediante la reforma constitucional establecida por la ley número 7128 del 18
de agosto de 1989, se modificó el artículo 10 supra citado y con ello, se impulsó un giro
radical en el control de constitucionalidad costarricense. Se creó la Sala Constitucional y
con ello, se asienta el verdadero sistema concentrado, de forma exclusiva y excluyente.
De conformidad con dicha enmienda, le corresponde a la Sala Constitucional, como órgano
especializado de la Corte Suprema de Justicia, declarar, por mayoría absoluta de sus
miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos
sujetos al Derecho Público179.
Sumado a ello, la Sala Constitucional debe dirimir los conflictos de competencia entre los
poderes del Estado, lo que incluye lo relativo al Tribunal Supremo de Elecciones y demás
instituciones que señale la ley.
Asimismo, le compete resolver las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, lo
de aprobación de tratados internacionales o convenidos y otro proyectos que legalmente su
disponga su conocimientos180.
De esta forma, se origina la jurisdicción constitucional costarricense, como una vía
especializada en la materia. Se trata de un sistema que sigue al modelo concentrado, pues la
Sala Constitucional es la única autoridad estatal competente para ejercer la fiscalización de
lo constitucional.
178 Ortiz Ortiz, Eduardo. Op cit. Página 39. 179 Constitución Política de la República de Costa Rica, Sistema Costarricense de Información Jurídica, consultado el 16 de octubre de 2013, h ttp://www.pgr.go.cr/Scij/. 180Ídem.
84
En tal sentido, conviene destacar la sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2
de marzo de 1995. A través de ese pronunciamiento que conoció una consulta judicial, el
Tribunal Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 8.1 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, por cuanto se estimó por parte del Juez consultante si mediaba la
posibilidad de que el juez ordinario declarara la inconstitucionalidad de una norma.
Sin embargo, la Sala en esa oportunidad reafirmó el carácter concentrado de la jurisdicción
constitucional costarricense, ya que la ley solo reconocía a un órgano como competente
para ejercer el control de constitucionalidad, la popular Sala Cuarta de la Corte Suprema.
Según Orozco Solano, las funciones de la Sala se pueden clasificar en 3 grandes grupos. El
primero de ellos, es garantizar la supremacía de la Constitución, a través de la adecuada
interpretación y aplicación del Derecho de la Constitución. Esto es, la jurisdicción de
constitucionalidad181.
Luego, en el segundo grupo, se hallan las tareas relativas a la tutela de los derechos y
libertades fundamentales. Por último, está la competencia vinculada con la resolución de
los conflictos de competencia entre las entidades y órganos constitucionales.
Pese a sus amplias potestades, el artículo 10 de la Constitución Política limita el control
constitucional, al disponer que los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria
de elecciones que realice el Tribunal Supremo de Elecciones, así como otros actos que
disponga la Ley de la Jurisdicción Constitucional no podrá ser objeto de conocimiento en la
sede constitucional.
Para desarrollar su tarea jurisdiccional, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley citada, la Sala
se conforme de 7 magistrados propietarios y 12 suplentes, todos electos por la Asamblea
Legislativa182. De igual forma, dicha Ley se atribuye a las sentencias constitucionales el
carácter erga omnes y con la seguridad de que sus criterios generan precedentes y
jurisprudencia. Un rasgo que evidencia el control concentrado.
181Orozco Solano, Víctor. Op cit. Página 109. 182 Ley de la Jurisdicción Constitucional, Sistema Costarricense de Información Jurídica, consultado el 16 de octubre de 2013, h ttp://www.pgr.go.cr/Scij/.
85
Ahora bien, para ejercer sus funciones, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, norma
número 7135, establece, como procedimientos constitucionales, el recurso de amparo, el
recurso de hábeas corpus, la acción de inconstitucionalidad, la consulta judicial, la consulta
de constitucionalidad –se subdivide en varios tipos de consulta-, el conflicto de
competencias.
Finalmente, el sistema de justicia constitucional reconoce la aplicación del control a priori
y a posteriori. Es decir, se concede la oportunidad de fiscalizar la norma antes de su entrada
en vigencia, cuando aun es un proyecto de ley. Así también, se reconoce la competencia de
control la norma después de su entrada a la vida jurídica. Para tales casos, existen
procedimientos constitucionales específicos, creados para ese fin, los que se analizarán de
seguido.
3.1 El control previo de constitucionalidad El control preventivo de constitucionalidad se ejerce sobre proyectos de ley o de
tratados internacionales que están en la corriente legislativa en proceso de aprobación, es
decir, que todavía no han entregado en vigor. La idea del control previo es evitar que los
proyectos de ley o tratados internacionales sean aprobados por el legislativo en controversia
con la Constitución183.
De modo particular, el ordenamiento jurídico costarricense reconoce el control a priori, ya
que no es un mecanismo común de fiscalización. No obstante, este tipo de control viene a
complementar al control a posteriori, dado que permite un campo de actuación más amplio
de la jurisdicción constitucional.
Se trata de una actividad jurisdiccional que pretende impedir la entrada en vigencia de una
norma cargada de vicios. Es así, que el control previo lo conforman el veto por razones de
constitucionalidad la consulta de constitucionalidad.
183 Solís Fallas, Alex. La dimensión política de la justicia constitucional. San José, Costa Rica. Editorial Juricentro, 1° edición. 2013. Página 98.
86
3.1.1 El veto por razones de inconstitucionalidad El veto se define como la potestad del Poder Ejecutivo para objetar, por razones de
oportunidad o de inconstitucionalidad, proyectos de ley aprobados por la Asamblea
Legislativa184.
En aras de garantizar un verdadero sistema de frenos y contrapesos, el Poder Ejecutivo
cuenta con la posibilidad de participar en el procedimiento legislativo y señalar los posibles
yerros de la ley, de previo a la vigencia de la ley. Cabe destacar que el veto solo recae sobre
proyectos legislativo, no contra otros actos legislativos o reformas constitucionales185.
Con fundamento en los artículo constitucionales 125, 128 y 140 inciso 5, la autoridad
ejecutiva cuenta con la potestad de vetar un proyecto de ley por considerar que roza con
algún contenido de la Carta Magna.
Si el Poder Ejecutivo veta el proyecto y sus motivos no son aceptados por la Asamblea
Legislativa, este último órgano deberá remitir a la Sala Constitución el proyecto, para que
ese Tribunal determine si efectivamente existe inconstitucionalidad alguna en el expediente
legislativo.
La potestad de vetar puede consistir en vicios formales o materiales. Se trata de una
consideración del Poder Ejecutivo respecto del proyecto vetado, de modo que no
necesariamente puede atender a razones jurídicas, sino políticas, dado que la naturaleza del
veto es jurídica-política186. El veto en Costa Rica tiene efectos suspensivos, pues su
interposición impide la ejecución total o parcial del proyecto de ley cuestionado187.
De acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Política:
“(…) Se tendrán por desechadas las disposiciones declaradas inconstitucionales y las demás se enviarán a la Asamblea Legislativa para la tramitación correspondiente. Lo mismo se hará con el proyecto de ley
184Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 619. 185Ídem. 186Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 622. 187Ídem.
87
aprobado por la Asamblea Legislativa, cuando la Sala declare que no contiene disposiciones inconstitucionales.”
Entonces, si la Sala determina que sí hay inconstitucionalidad en el proyecto estudiado, la
parte irregular deberá ser desechada y el resto del proyecto pasará a la Asamblea para que
se realice el debate correspondiente. A contrario sensu, si el Tribunal Constitucional
considera que no existen vicios de ningún tipo, el proyecto volverá a la corriente legislativa
para que continúe su trámite, concretamente, para que el Poder Ejecutivo proceda
sancionarlo y promulgar el proyecto de la norma188.
3.1.2 La consulta de constitucionalidad
Este tipo de mecanismo resulta ser una opinión o criterio jurídico –a nivel
constitucional- que la Sala emite respecto de un proyecto de ley o sobre la aprobación de
tratado internacional o convenio. Dicha opinión se da en razón de la solicitud efectuada por
la Asamblea Legislativa, o la autoridad pública legitimada, a fin de que el Tribunal
Constitucional determine si el proyecto o tratado objeto de control contiene vicios formales
y/o materiales contrarios al orden constitucional.
Respecto de las irregularidades en el procedimiento legislativo, el criterio que emita la Sala
será vinculante para la Asamblea, pero si se trata de vicios de fondo, la decisión
constitucional será una opinión no vinculante. Entonces, si se detecta un yerro de forma, se
deberá proceder a su corrección.
El control preventivo de constitucionalidad es particular per se; sin embargo, como lo
indica Hernández Valle, la figura del control previo costarricense es un tanto sui géneris,
toda vez que establece que los vicios de procedimiento detectados son vinculantes para la
Asamblea Legislativa189. Mientras que, en cuanto a vicios de fondo, el criterio de la Sala no
es vinculante.
188Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 624. 189 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 434.
88
En ese sentido, Hernández Valle sostiene que este matiz que tiene la consulta de
constitucionalidad a priori conlleva, que por una parte, se perciba la naturaleza de la
consulta como jurisdiccional, dado que la Sala dicta un veredicto vinculante respecto del
proyecto, lo que debe ser acatado por el Parlamento.
No obstante, en contraposición, se puede pensar que la naturaleza de la consulta es judicial,
ya que la opinión del Tribunal Constitucional en cuanto a los vicios materiales no es de
acatamiento obligatorio190.
Pese a la particularidad de dicha figura, ésta juega un papel relevante dentro del quehacer
jurídico, ya que constituye el principal instrumento del control preventivo191.
Específicamente, el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula la
consulta de constitucionalidad, de la siguiente manera:
“Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos, en los siguientes supuestos:
a) Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente Ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros.
b) Respecto de cualesquiera otros proyectos de ley, de la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o de reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, cuando la consulta se presente por un número no menor de diez diputados.
c) Cuando lo soliciten la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República, si se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional.
ch) Cuando lo solicite el Defensor de los Habitantes, por considerar que infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitución
190 Ídem. 191 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 337.
89
o los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la República.”192
En virtud de lo anterior, se desprende que en el caso costarricense existen 2 tipos de
consulta de constitucionalidad, la primera de ellas, la preceptiva y, en segundo lugar, la
facultativa. Ambos figuras conllevan requisitos y trámites diferentes.
3.1.2.1 La consulta preceptiva
Según lo dispuesto en el numeral 96 inciso a) supra citado, la consulta de formularse
obligatoria cuando se trata de proyectos de reforma constitucional, los proyectos de reforma
a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los proyectos de aprobación de tratados o
convenios internacionales.
Respecto de ese último supuesto, conviene acotar que la consulta preceptiva de los tratados
o convenios internacionales fue tomada del modelo constitucional francés, ya que el
Consejo Constitucional Francés debe ejercer el control previo en ese tipo de casos y para
ello, el Presidente de la República, el Primer Ministro y los Presidentes de las Cámaras
están legitimados para formular tal consulta193.
Debido a la relevancia de los procesos objeto de la consulta preceptiva, se torna pertinente
que la Sala Constitucional se pronuncie respecto de ellos. Por ello, el Directorio de la
Asamblea Legislativa es el órgano legitimado para plantear la consulta en cuestión, cuando
se trata de alguno de las tipologías antes mencionadas.
Hernández Valle explica que a través de una moción de orden aprobada por el Plenario,
éste pude decidir que un proyecto determinado, no consultado por el Directorio, está
dentro de los supuestos previstos en el artículo 96 inciso a) de la LJC. En este caso, el
Directorio debe formular la consulta194.
Esta consulta forzosa debe formularse después del primer debate y ante de la última
discusión. Empero, en el caso de las reformas constitucionales, el ordinal 98 de la Ley de 192 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 96. 193 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 435. 194 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 439.
90
rito ofrece la excepción de que Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta
deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes
de la definitiva.
Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las
leyes, deberá interponerse después de aprobado en primer debate y antes de serlo en
tercero195.
Ahora, si el Parlamento tuviera un tiempo determinado para votar el proyecto, la consulta
deberá hacerse con la antelación correspondiente y el expediente será sometido a votación
aunque la Sala no haya emitido el criterio solicitado196.
Una vez que el Tribunal Constitucional recibe la consulta obligatoria, tiene un mes de plazo
para resolverla. Mientras tanto, no se interrumpe ningún trámite, salvo la tercera votación
del proyecto, o bien, la sanción y publicación del decreto197.
Finalmente, cuando la Sala dicte el pronunciamiento correspondiente, el proyecto de ley o
tratado internacional seguirá su trámite ordinario si no se detecta vicio alguno. No obstante,
si se indica la existencia de una irregularidad, el expediente, con la opinión consultiva, se
remite a la Comisión sobre Consultas Constitucionales, por el plazo que el Presidente de la
Asamblea le fije razonablemente198 y con posibilidad de prórroga.
3.1.2.2 Consulta legislativa facultativa
De previo a explicar esta figura, es menester aclarar que en el presente apartado se
analizará brevemente la consulta facultativa, pues el tema será desarrollado con amplitud en
el cuarto capítulo de este trabajo de investigación, por ser el objeto de estudio. Sin demérito
de ello, es necesario exponer, lacónicamente, en esta sección tal mecanismo procesal.
195 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 98. 196 Ídem. 197 Ídem. 198 Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. Op cit. Página 439.
91
A contrario sensu de la consulta analizada con anterioridad, la consulta facultativa posee un
carácter optativo para el legislador. En este supuesto, no media una obligación de
consultarle a la Sala; empero, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 96
inciso b) concede la oportunidad de promover el control preventivo cuando no se trate de
los proyectos de ley indicados en el incuso a) de ese artículo.
Concretamente, el ordinal referido reza:
“b) Respecto de cualesquiera otros proyectos de ley, de la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o de reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, cuando la consulta se presente por un número no menor de diez diputados.” 199
Se desprende del inciso citado, que la consulta legislativa facultativa recae sobre cualquier
otro proyecto de ley que no sea de reforma constitucional, reforma a la Ley de la
Jurisdicción Constitucional y los proyectos de aprobación de tratados o convenios
internacionales. Incluso cuando se trata de la aprobación de actos o contratos
administrativos y reformas al Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa.
El momento procedente para presentar la consulta facultativa es, al igual que la preceptiva,
luego del primer debate y antes del segundo. De modo que se interrumpe la tramitación del
proyecto en segundo debate, así como la sanción y publicación por parte del Ejecutivo200.
Para su formulación se requiere la participación de 10 diputados que firmen y apoyen la
consulta facultativa, esto como un requisito indispensable para su interposición y que debe
mantenerse durante el proceso constitucional. Este grupo de legisladores debe indicar el
motivo que sustenta la consulta, es decir, lo que desea que la Sala estudie.
Cuando el Tribunal Constitucional emita el criterio respectivo, su pronunciamiento será
vinculante si se trata de vicios en el procedimiento, de forma que lo señalado por la Sala
deberá ser acatado por la Asamblea.
199Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 96 inciso b). 200Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 612.
92
En tanto, si en el análisis se detectan irregularidades de fondo, su posición no será de
acatamiento obligatorio. En ese sentido, Hernández Valle considera que cuando la Sala
detecta violaciones procedimentales, en tales hipótesis emite verdadera sentencia, dado
que al ser vinculantes tales resoluciones no es posible conceptuarlas como dictámenes201.
En caso de que no se halle yerro de forma en el proyecto consultado, éste seguirá con el
trámite legislativo común, una vez resuelta la consulta. Sin embargo, si se encuentran vicios
formales, estos deberán ser subsanados, si fuese procedente y el expediente se remite a la
Comisión sobre Consultas Constitucionales, para que se determinen los efectos del
pronunciamiento constitucional.
Adicionalmente, si las irregularidades no pueden ser remediadas, el proyecto pasará a
archivarse. Si la norma posee un plazo determinado para su votación y no fuese posible
cumplir con ese tiempo y la corrección del proyecto, deberá reiniciar el procedimiento
legislativo desde el primer debate.
3.1.2.3 Consulta de constitucionalidad formulada por otras autoridades
públicas
Como se observa, en el caso de la consulta legislativa facultativa y preceptiva, la
autoridad legitimada para su interposición es el legislador, ya sea mediante un grupo
mínimo de 10 diputados, o bien, a través del Directorio Legislativo.
Empero, el artículo 96 en su inciso c) y d), dispone que figuras públicas ajenas al ambiente
parlamentario formulen la consulta facultativa.
Tal legitimación se da en razón del cargo que ostentan esas autoridades estatales, toda vez
que la naturaleza de sus competencias amerita una intervención particular en caso de que se
tramite una norma de su interés y que, eventualmente, podría afectar la materia en
particular.
201Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 614.
93
El referido inciso c) legitima, taxativamente, a la Corte Suprema de Justicia, a la
Contraloría General de la República y al Tribunal Supremo de Elecciones, para que
promuevan dicha consulta cuando existan proyectos de ley o mociones incorporadas a los
expedientes legislativos en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como
indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su
respectiva competencia constitucional202.
Por su parte, el inciso d) dispone que cuando lo solicite el Defensor de los Habitantes, por
considerar que infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la
Constitución o los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la
República203.
En este tipo de proceso, se seguirá el mismo trámite que las demás consultas, la única
variante se halla en la autoridad legitimada para actuar ante la Sala. Asimismo, los efectos
jurídicos de la sentencia constitucional serán iguales a los de la consulta facultativa.
3.2 El control posterior de constitucionalidad
Para la situación del control posterior, la norma objeto de fiscalización ya es ley de
la República. Es decir, cuando se procede a analizar su constitucionalidad, el precepto
jurídico forma parte del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no se busca evitar entrada
en vigencia de una norma irregular, sino que a través de dicho control se procura suprimir
las leyes inconstitucionales y así, abogar por la armonía del orden normativo.
El control a posteriori es el proceso ordinario o común en el control constitucional. Si bien,
cada Estado toma el mecanismo y realiza las adaptaciones pertinentes, en sentido amplio, el
control posterior es el más frecuente. Originalmente, el control constitucional acogió el
control posterior y se mantuvo celoso de otras vías de fiscalización.
Empero, los acontecimientos surgidos en torno a la Segunda Guerra Mundial, se consideró
necesario ampliar el control constitucional posterior y así, se generó el control preventivo.
De esta forma, ambos mecanismos pueden funcionar integral y paralelamente. En el caso
202Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 96 inciso c). 203Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 96 inciso c).
94
costarricense, la acción de inconstitucionalidad y la consulta judicial son los medios que
conforma el control ulterior.
3.2.1 La acción de inconstitucionalidad
La acción de inconstitucionalidad cabe contra toda clase de normas y de actos
sujetos al derecho público, que infrinjan el Derecho de la Constitución204. Se comprende,
que este mecanismo de control permite enfrentar la norma cuestionada o accionada con la
Constitución Política, a fin de determinar si existe un quebranto al orden constitucional.
Si bien, el objeto de la acción de inconstitucionalidad es toda norma o acto con sujeción al
derecho público, lo cierto es que la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece
taxativamente la lista de lo que puede ser sometido al control de constitucionalidad
mediante la acción de inconstitucionalidad. De conformidad con el artículo 73 de la Ley de
cita, la acción procede contra:
“a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo. c) Cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento. d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7º, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional. e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.
204 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 103.
95
f) Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas.” 205
Así como la ley regula lo que puede ser sometido al control constitucional, de igual forma
la Constitución Política delimita el papel de la Sala y exime a ciertos actos y normas de
dicha fiscalización.
Específicamente, el numeral 10 constitucional indica que no podrán impugnarse en la sede
constitucional los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección del
Tribunal Supremo de Elecciones y demás actos que estipule la ley206.
En ese sentido, por vía jurisprudencial la Sala ha dicho que tampoco pueden ser objeto de la
acción de inconstitucionalidad la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia
constitucional, la declaratoria implícita de leyes y los proyectos de ley –estos últimos son
objeto de la consulta, no de la acción-207.
En cuanto la legitimación para interponer tal figura, caben dos forma de activar la acción de
inconstitucionalidad. La primera de ellas, vía incidental que según el artículo 75 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, se trata de la existencia de un asunto base pendiente de
resolver en la sede correspondiente.
Se contempla la posibilidad de que ese proceso judicial base sea un recurso de amparo o de
hábeas corpus, incluso en el procedimiento para agotar la vía administrativa como medio
razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado208.
En tal supuesto, el accionante debe ser parte interesada del proceso judicial que sirve de
base para la acción, en miras de identificarse como sujeto directamente afectado o
beneficiado con el pronunciamiento constitucional.
La segunda posibilidad es a través de la vía de acción, desde la perspectiva de la actio
popularis209. Ésta, a su vez, reconoce 2 posibilidades, la primera cuando se concibe la
205 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 73. 206Constitución Política de la República de Costa Rica. Op cit. Artículo 10. 207Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 496. 208Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 75.
96
acción como una figura popular, flexible para la legitimación del interesado. Ante tal
supuesto, se da la ausencia de lesión individual y directa, la titularidad de intereses difusos,
o bien, de intereses que atañen a la colectividad210.
Al mencionarse la ausencia de lesión individual y directa, Hernández Valle explica que este
caso legitima la interposición de la acción de inconstitucionalidad, cuando la norma
impugnada afecte de manera refleja al recurrente, sin necesidad de que existan actos
concretos de aplicación211, de modo que se identifique el campo determinado de intereses.
Respecto de los intereses difusos, los cuales no suelen ser comprendidos con claridad,
Hernández Valle expone:
“Es el interés jurídicamente reconocido de una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos que, en potencia, pueden ser incluso todos los que integran la comunidad general de referencia, el ordenamiento general cuya normativa protege tal tipo de interés, a ese dato de carácter subjetivo que se caracteriza por su fluidez y difuminosidad se añade un dato normativo que señala su juricidad. (…)” 212
Resultan ser aquellos intereses de un grupo indeterminado, pero determinable, que es de
cada uno de sus miembros y a la vez, es de todos, por ser parte del colectivo, de modo que
se dan situaciones particulares diluidas en la circunstancia general y que permiten ser
reclamados, en razón del perjuicio que se pueden dar si se lesiona ese interés.
No obstante, no se trata de lesiones directas a los sujetos que integran el colectivo, sino que
los miembros del grupo podrían resultar afectados con la situación alegada mediante la
acción de inconstitucionalidad. Se trata de una lesión que afecta cierta esfera de la
pluralidad, que interesa a todos y por ello, es posible reclamarlos.
209Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 105. 210 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 75. 211 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 639. 212 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 641.
97
Los intereses difusos se reflejan en materias particulares, donde emane un interés común,
verbigracia en cuestiones ambientales, la administración de fondos públicos, bienes de
dominio público y material electoral, entre otros213.
El segundo supuesto de la acción de inconstitucionalidad como mecanismo popular está
dado en el caso de los intereses que atañen al colectivo en su conjunto, según el artículo 75
de la Ley de rito. En ese sentido, Hernández Valle asegura que:
“El interés colectivo se refiere a comunidades unificadas más o menos determinables en cuanto a sus componentes. Se trata de interés e un grupo más o menos determinable de ciudadanos, perseguibles de manera unificada por tener ese grupo unas características y aspiraciones sociales comunes.” 214
Se comprende que el interés colectivo es aquel que resulta relevante para la colectividad en
general, sin que la afectación se dé de forma directa e individual. Por lo que, ya no será un
grupo indeterminado, sino que será la sociedad como tal, quien resulte amenazada.
Conviene hacer la diferencia respecto del interés corporativo. Este tipo de legitimación se le
atribuye a las agrupaciones jurídicas organizadas previamente y que comparten un interés
particular, de forma que la actuación u omisión que se arguye a través de la acción de
inconstitucionalidad afecta a la organización en su totalidad, no a ciertos miembros de la
misma215.
Por otra parte, el numeral 75 supra citado, concede a ciertas autoridades públicas la
legitimación directa para formular la acción de inconstitucionalidad, en razón de puesto que
ostentan. Las figuras reconocidas por el párrafo tercero de tal artículo son el Contralor
General de la República, el Fiscal General de la República, el Defensor de la Habitantes y
el Procurador General de la República.
213 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 645. 214 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 646. 215 Orozco Solano, Víctor. Op cit. Página 124.
98
En el supuesto de la legitimación institucional, aunque la citada norma guarda silencio
absoluto, es lógico concluir que su legitimación se circunscribe a los asuntos que se
encuentran dentro del ámbito de sus respectivas competencias216.
Ante dicha situación, la Ley de la Jurisdicción Constitucional reconoce que esas
autoridades públicas accedan, directamente a la Sala, para solicitar el control de
constitucionalidad sobre determinada norma de su interés, según la materia de su
competencia.
No será necesario la existencia de un asunto base, demostrar la existencia de un interés
difuso o colectivo, sino que por hecho de desempeñar algo de esos cargos, la autoridad
respectiva cuenta con la posibilidad de formular la acción de inconstitucionalidad de forma
directa.
Pese a que tiene una tónica de actio popularis, la acción de inconstitucionalidad es una de
los mecanismos procesales que sí requieren de una formalidad específica, es decir, se deben
cumplir ciertos requisitos, los cuales están estipulados en los artículos 78 y 79 de la Ley de
cita.
De modo que, le corresponde a la Presidencia de la Sala Constitucional verificar si la
acción formulada cumple con los requisitos respectivos. En caso de ser necesario, se puede
subsanar la falta de alguna de las exigencias.
De resultar procedente, la acción será cursada y paralelamente, se dará audiencia a la
Procuraduría General de la República y se abre un período de 15 días para formular la
coadyuvancia, en caso de que existe algún sujeto interesado en el asunto217.
Luego de lo anterior, el Tribunal Constitucional cuenta con el plazo de un mes para resolver
la acción, según el artículo 86 de la Ley que rige esa jurisdicción. Sin embargo, en la
práctica ese plazo suele ampliarse en razón del volumen de trabajo de la Sala, o bien, dada
la complejidad de la acción, se necesita de más de mes para su atención.
216 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 651. 217 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículos 80, 81 y 83.
99
Debido a que el sistema costarricense de constitucionalidad sigue la línea del modelo
concentrado, cuando la Sala resuelve la acción de inconstitucionalidad y determina la
irregularidad de la norma, la misma será anulada del ordenamiento jurídico, dicho
pronunciamiento tendrá carácter de cosa juzgada y la supresión correrá a partir de su
publicación218.
Asimismo, en razón del principio de conexidad, se anula la norma o disposición vinculada
con el precepto jurídico cuestionado y que resulte relacionado directamente por su
aplicación, según el artículo 89 de la Ley de rito. La declaración de inconstitucionalidad
tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo
sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe219.
Finalmente, de acuerdo con el último párrafo del ordinal 107 de la Ley referida, el
pronunciamiento constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio,
el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que
éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales220.
Tal potestad, le ha permitido a la Sala Constitucional ejercer una adecuada fiscalización,
que se ha adaptado a las demandas sociales de cada momento y a los requerimientos del
Derecho de la Constitución.
3.2.2. Consulta judicial de constitucionalidad
En este tipo de proceso constitucional a posteriori, únicamente, el juez ordinario es
la autoridad legitimada para activar el control constitucional ante la Sala. Si durante el
desarrollo de un proceso judicial ordinario, el juez tiene dudas respecto de la
constitucionalidad de cierta norma que debe aplicar, cuenta con la facultad de formular la
consulta judicial de constitucionalidad ante la Sala, con el fin de disipar tales las
cuestionamientos.
218 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 86. 219 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 91. 220 Ídem.
100
Respecto del origen y motivo de ser de la consulta judicial, Hernández Valle explica que:
“la consulta judicial fue la respuesta dada por los ordenamientos italiano y alemán, a finales de la década de los años cuarenta y posteriormente acogida por España, y otros países, a las inconveniencias que presentaban tanto el modelo clásico de control difuso de origen norteamericano, como el kelseniano que sólo admitía la vía de acción como medio de ejercer el control de constitucionalidad.” 221
Se trató de una reacción a los modelos tradicionales de control de constitucionalidad, toda
vez que tanto el difuso como el concentrado presentaban problemas en la práctica, ya fuese
en la adaptación del modelo o en la activación del control. Entonces, el efectivo control de
constitucionalidad encontraba ciertos obstáculos a nivel pragmático, por ello fue necesario
crear una figura que resultara más práctica
Específicamente, el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que
todo juez estará legitimado para consultarle a la Sala Constitucional cuando tenga dudas
fundadas sobre la constitucionalidad de una norma o acto que deba aplicar, o de un acto,
conducta u omisión que deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento.
Se evidencia que la consulta judicial de constitucionalidad es un mecanismo incidental,
dado que el proceso principal corresponde al caso ordinario que conoce el juez. Además, es
facultativa, por cuanto el juez es la autoridad legitimada para formular la consulta cuando
así lo estime pertinente, pero siempre con la fundamentación debida222.
Mediante esta consulta, el juez –en virtud de su potestad jurisdiccional- cuenta con la
oportunidad de formar parte del proceso de control de constitucionalidad, ya que activará
éste cuando detecte una posible irregularidad en la norma que debe aplicar en el caso de su
competencia. Paralelamente, el juez está llamado a consulta a la Sala sobre la
constitucionalidad de dicha ley, si bien es una facultad, también, se trata de un deber para
contribuir con el orden constitucional.
221 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 483. 222 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 104.
101
El objetivo de la consulta radica en una duda objetiva por parte del juzgador y en razón de
esa incertidumbre en cuanto a la constitucionalidad de la norma es que se solicita la opinión
de la Sala, no así sobre el proceso judicial concretamente o cómo se debe aplicar la ley
cuestionada.
Por ello es que se exige algo más que la simple sospecha para fundamentar la consulta223.
El artículo 104 de la Ley de rito estipula los requisitos que debe contener la formulación de
la consulta judicial para su procedencia en la sede constitucional.
Dicho artículo dispone que el proceso judicial debe ser suspendido hasta tanto se resuelve
la consulta. Por otra parte, al igual que en la acción de inconstitucionalidad, en la consulta
judicial se dará audiencia a la Procuraduría General de la República, como órgano asesor, si
no fuese parte del proceso.
Ahora, las partes principales del proceso ordinario podrán apersonarse ante la Sala,
únicamente, para los efectos de ser notificadas; empero, contarán con la posibilidad de
formular la acción de inconstitucionalidad contra la norma consultada -convertir la consulta
en acción, si se está legitimado-, lo que debe ser solicitado ante la Sala, para el
emplazamiento respectivo224.
A una vez superado lo anterior, el Tribunal Constitucional cuenta con el período de un mes
para evacuar la consulta, incluso tiene la potestad de resolverla ad initio, si cuenta con los
elementos necesarios para tal actuación.
En cuanto a los efectos jurídicos de la consulta judicial, la sentencia puede determinar la
inconstitucionalidad de la norma y en consecuencia, su supresión del sistema jurídico;
incluso, si la Sala lo estima necesario puede dimensionar el pronunciamiento.
La decisión constitucional se pone en conocimiento del juez consultante, de la Procuraduría
General y de las partes del proceso principal, si éstas se apersonaron con anterioridad al
223 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 487. 224 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 104.
102
dictado de la sentencia. Finalmente, el fallo correspondiente debe ser publicado en el medio
oficial para tal efecto.
103
Capítulo III: Análisis de derecho comparado
Como parte tercera de este trabajo, se presenta el estudio de derecho comparado,
como método empleado en el Derecho para sustraer elementos que permitan comparar y
valorar diferentes realidades jurídicas. Resulta necesario, en esta investigación, analizar las
jurisdicciones constitucionales de otras naciones que cuentan con una figura de control a
priori de los proyectos de ley.
Este estudio deviene relevante para determinar cómo se regula y cómo se comparta el
referido instrumento de control constitucional preventivo.
De esta forma, será posible sustraer los elementos necesarios a efectos de comparar la
consulta de constitucionalidad legislativa costarricense con sus homólogas internacionales.
Claro está, que la figura en análisis dependerá de cada Estado y de su regulación, por lo que
aun cuando guarden semejanzas, cabe la posibilidad de que haya diferencias varias en cada
caso.
Para realizar este estudio comparado, se tomará como objeto de análisis al Tribunal
Constitucional de Chile, al Consejo Constitucional de Francia y la Corte Constitucional de
Guatemala. La razón por la cual se prestó atención a esas instancias constitucionales radica
en que sus figuras de control preventivo son las que más se asemejan al proceso judicial
costarricense.
Por ello, son punto de comparación. Si bien, poseen sus propios matices, es posible
visualizar múltiples similitudes que enriquecen el estudio del control de constitucionalidad
a priori.
En Europa –principalmente del lado occidental-, la mayoría de países cuenta con un
determinado mecanismo de control previo; sin embargo, no resulta relevante detenerse a
analizar estos cuando el aporte final no será significativo. Dentro de las posibilidades a
estudiar, el caso francés llama particularmente la atención para examinar, sin omitir que es
de los países pioneros en el tema del control preventivo.
104
Por su parte, en América Latina, dada la mixtura de los modelos de control constitucional,
casi todas las sedes constitucional gozan de una figura de control de constitucionalidad a
priori; empero, en su mayoría no son relevantes para un estudio detenido, pues resultan
muy similares entre sí. Mientras que, en el caso guatemalteco y chileno se encontraron
aspectos que ameritan el respectivo estudio.
Por consiguiente, en este capítulo se analizará de forma general el correspondiente
instrumento procesal de control de constitucionalidad preventivo, su regulación y el
proceso que lleva esa figura en el respectivo contexto jurídico.
105
Sección 1. Tribunal Constitucional Chileno
El 23 de enero de 1970, mediante la Ley número 17 284 que reformó la
Constitución de Chile, se creó el Tribunal Constitucional, con el fin de que se encargara,
entre otras funciones, de velar y ejercer el control de constitucionalidad. Pese a que
transcurrieron pocos años desde su nacimiento, en el año de 1973 el Tribunal chileno fue
disuelto, debido al golpe de Estado de César Augusto Pinochet; no obstante, mediante la
Constitución chilena de 1980 se restableció dicho órgano225.
Se le dotó con la Ley Orgánica, con miras por establecer su propia organización y
funcionamiento. Esta instancia constitucional es independiente y autónoma226, por lo que se
halla fuera del Poder Judicial Chileno.
Está conformado por 10 miembros denominados Ministros. Su designación es efectuada de
la siguiente manera: 3 nombrados por el Presidente de la República, 4 designados por el
Congreso Nacional y 3 elegidos por la Corte Suprema de Justicia. Estos funcionarios son
nombrados para desempeñar sus cargos por el período de 9 años, con el carácter de
inamovibles y sin posibilidad de reelección227. Este modelo adoptado posee influencia
directa del sistema de justicia constitucional italiano, concretamente de la Constitución de
1948, ya que el modo de conformación es idéntico.
Según la Constitución de ese país sudamericano, el Tribunal Constitucional tiene la
potestad de funcionar en pleno o dividido en 2 salas. En el primer caso, al pleno le
corresponde atender ciertas funciones constitucionales y se requiere el quórum de 8
Ministros; además, sus decisiones se deberán tomar con votación de mayoría simple, salvo
excepciones, según lo estipula la ley que lo rige.
225 Eguiguren Praeli, Francisco. Los Tribunales Constitucionales en Latinoamérica: una visión comparada. Buenos Aires, Argentina. Honrad Adenauer-Stiftunh AC, 2000. Página 23. 226 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile, Tribunal Constitucional de Chile, consultado el 15 de diciembre de 2013 de http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/normas. 227 Constitución Política de la República de Chile, Tribunal Constitucional de Chile, consultado el 15 de diciembre de 2013 de http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/normas.
106
Por su parte, el segundo caso, verá otras funciones asignadas por la Ley Orgánica de esa
sede, por ejemplo la admisibilidad de los requerimientos de inaplicabilidad y respecto de
solicitudes de suspensión de procedimiento. Se necesitan 4 miembros para sesionar.228
Las atribuciones del Tribunal Constitucional se dividen en 4 grupos. En primer lugar, las
relativas al control de constitucionalidad, preventivo y posterior, en segundo término la
solución de contiendas de competencia, luego el pronunciamiento sobre inhabilidades y por
último, el pronunciamiento respecto de actos ilícitos constitucionales229.
De modo más concreto, en el numeral 93 de la Constitución chilena, se estipulan
taxativamente las competencias y funciones del referido Tribunal. Dentro de las múltiples
tareas, se destaca el ejercicio del control de constitucional –tanto preventivo como
represivo- y que representa una función trascendental en esa vía. De las 16 labores
asignadas, la indicada en el inciso 3° del citado artículo es de principal importancia para
esta investigación y el mismo reza así:
“3º Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso (…)”
En concordancia con el inciso anterior, es necesario prestar atención al párrafo ulterior
tercero del supra citado artículo, que establece lo siguiente:
“En el caso del número 3º, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que sea formulado antes de la promulgación de la ley o de la remisión de la comunicación que informa la aprobación del tratado por el Congreso Nacional y, en caso alguno, después de quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación.(…)”
Ante la normativa expuesta, se deduce que el Tribunal Constitucional chileno ejerce,
hegemónicamente, el control ex-ante de constitucionalidad de forma facultativa sobre los
proyectos de ley, reformas constitucionales y tratados internacionales sometidos a la
aprobación del Congreso. 228 Ídem. 229 Tribunal Constitucional de Chile, consultado el 15 de diciembre de 2013 de http://www.tribunalconstitucional.cl /wp/tribunal/atribuciones.
107
Respecto de este último tipo de norma, es necesario aclarar que no será objeto de control
facultativo aquel tratado internacional que contemple normas propias de leyes orgánicas
constitucionales, por cuanto tal tipo de tratado es centro de estudio de la consulta
obligatoria230.
Conviene acotar que en el contexto chileno conjuntamente se reconoce la consulta
obligatoria para los supuestos dictados por ley, por ejemplo, leyes interpretativas de la
Constitución. Asimismo, se controla las normas que provengan de otra fuente de
producción no legislativa, como decretos. Situación que guarda semejanza con la realidad
jurídica costarricense.
Ahora bien, retomando el análisis de la consulta optativa, este control se realizará durante la
tramitación del proyecto referido y antes de su promulgación por parte del Presidente de la
República231, es decir, de su entrada en vigencia.
Según señala el artículo 93 supra mencionado, las figuras legítimas para formular este
proceso constitucional son el Presidente de la República, las Cámaras o de una cuarta parte
de sus miembros.
Si la solicitud de consulta es formulada por el Gobernante Ejecutivo, el escrito que
promueve el proceso deberá ir acompañado de la firma del Ministro de Estado
correspondiente.
En tanto, si el requerimiento es presentado por alguna de las Cámaras, el memorial deberá
contener la firma del Presidente correspondiente y autorizada por el Secretario. De igual
forma, si es realizada por la cuarta parte de los parlamentarios en ejercicio deberá contener
la firma de los consultantes, la firma del Secretario respectivo y será necesario constatar el
número de firmas requeridas232.
De acuerdo con el numeral 63 de la Ley Orgánica citada, el requerimiento que se haga,
deberá exponer claramente los hechos referentes a los eventuales vicios de
230 Ídem. 231 Eguiguren Praeli, Francisco. Op cit Página 46. 232 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 61.
108
inconstitucionalidad y las normas que resulten conculcadas con tales roces. Asimismo, se
requieren los fundamentos de derecho que respalden tal consideración.
Además, el mismo artículo dispone la necesidad de aportar el proyecto de ley, de reforma
constitucional o el tratado internacional e indicar la parte exacta que se considera contraria
a la Constitución, así como los antecedentes que sean relevantes para el caso.
Una vez presentado el escrito que origine el control de constitucionalidad facultativo, el
Tribunal Constitucional tiene la obligación de comunicar al Presidente de la República la
existencia de tal proceso de consulta, a efectos de que no promulgue el proyecto de ley o la
parte objetada, salvo que se trata de alguna excepción constitucional233.
Conviene destacar que lo estipulado en el artículo 93 constitucional, respecto de los efectos
de la formulación del requerimiento. En tal sentido, la norma establece:
“ El requerimiento no suspenderá la tramitación del proyecto; pero la parte impugnada de éste no podrá ser promulgada hasta la expiración del plazo referido, salvo que se trate del proyecto de Ley de Presupuestos o del proyecto relativo a la declaración de guerra propuesta por el Presidente de la República. (…)”234
Enseguida de propuesto el requerimiento, de acuerdo con el ordinal 65 de la Ley de rito, el
Tribunal Constitucional deberá determinar si se cumplieron con los requisitos respectivos,
consignados en el artículo 63 de esa norma. En caso de no contar con las exigencias
necesarias, no se acogerá la solicitud de consulta y se deberá consignar de esa manera
mediante resolución fundada.
No obstante, si se trata de la ausencia de un aspecto de forma o de la omisión de los
antecedentes, se concederán 3 días para remediar el defecto. En caso de no cumplirse con
tal apercibimiento, se tendrá por no formulada la consulta y se comunicará tal situación al
Presidente de la República para que promulgue el proyecto cuestionado235.
233 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 64. 234 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 93. 235 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 65.
109
Entonces, como primera etapa en el proceso, el Tribunal deberá valorar la admisibilidad del
requerimiento, para lo cual cuenta con 5 días una vez acogido éste para su tramitación.
En el caso de esta consulta optativa, el Tribunal puede, a solicitud de parte, conceder
audiencia pública a los sujetos legitimados para escuchar sus alegatos respecto de la
admisibilidad. Luego de valorar el caso, el órgano constitucional deberá declararse
admisible o no, este último supuesto se daría si el sujeto requirente carece de legitimación o
si el momento procesal oportuno para su formulación transcurrió236.
Superada la primera etapa y si el requerimiento es declarado admisible, vendría la segunda
fase procesal. Según el artículo 93 de la Constitución chilena y el ordinal 67 de la Ley
Orgánica en cuestión, a partir del momento cuando se declare la procedencia de la solicitud
de control, empezará a correr el término de 10 días para su resolución, salvo que el Tribunal
considere pertinente prorrogar el plazo por 10 días más como máximo, por motivos graves
y calificados237.
Se deberá informar a los órganos constitucionales interesados sobre el proceso, a fin de que
estos se pronuncien al respecto, dentro del plazo de 5 días a partir de la comunicación238.
Luego de conceder tal audiencia, se asignará el Ministro redactor para el conocimiento del
caso. Ahora, en el supuesto de la consulta optativa, su correspondiente resolución deberá
efectuarse por el pleno del Tribunal, pues se trata de una función relativa al control de
constitucional, cuya relevancia amerita la presencia mayoritaria de ese órgano239.
Como tercera etapa está el estudio de fondo concerniente. El Tribunal determinará si el
proyecto consultado conlleva roce alguno con la Constitución Política. En el momento de
desarrollar el respectivo análisis, ese órgano constitucional podrá invocar,
excepcionalmente, supuesto de inconstitucionalidad distinto de los alegados por el
requirente, para lo cual deberá sustentar tal decisión.
236 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 66. 237 Constitución Política de la República de Chile. Op cit. Artículo 93. 238 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 67. 239 Constitución Política de la República de Chile. Op cit. Artículo 92.
110
De hallarse vicios de constitucionalidad, las disposiciones que se declaren contrarias a la
Constitución Política chilena no podrán transformarse en ley240. Por otro lado, si la parte
del proyecto consultado se estima constitucional, no podrá ser declarado posteriormente
inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva241.
Entonces, de lo anterior se derivan los siguientes efectos. Primero, que la parte del proyecto
objeto de estudio será desechada si se llega a apreciar como inconstitucional. Contrario
sensu, si se concluye que ese proyecto de ley o un fragmento del mismo no es irregular, se
tendrá como constitucional y esto impedirá que, ulteriormente, se dé su suspensión por el
mismo vicio, que ya fue conocido y resuelto.
Finalmente, cuando se dicte el criterio correspondiente, la sentencia se pondrá en
conocimiento del requirente y dependiente del objeto de consulta, se comunicará el
pronunciamiento al Presidente de la República, al Senado, o a la Cámara de Diputados242.
Contra dicha sentencia y las resoluciones no cabrá recurso alguno, sin que ello impida que
el Tribunal Constitucional tenga la potestad de subsanar sus errores243.
Sección 2. La Corte Constitucional Guatemalteca
La mejor forma de describir la Corte Constitucional de Guatemala está contenida en
el numeral 268 del Texto Fundamental de ese país. En ese sentido, dicho artículo reza:
“La Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional; actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce funciones específicas que le asigna la Constitución y la ley de la materia. La independencia económica de la Corte de Constitucionalidad, será garantizada con un porcentaje de los ingresos que correspondan al Organismo Judicial.” 244
240 Constitución Política de la República de Chile. Op cit. Artículo 94. 241 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 71. 242 Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile. Op cit. Artículo 70. 243 Constitución Política de la República de Chile. Op cit. Artículo 94. 244 Constitución Política de la República de Guatemala, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, artículo 268, consultado el 19 de diciembre de 2013 de http://www.cc.gob.gt.
111
De la anterior manera, es como la Constitución Política de la República de Guatemala, en el
artículo 268, define la Corte de Constitucionalidad de esa Nación. A través de la Carta
Magna de 1985 se le asigna a tal órgano la obligación de velar por la supremacía
constitucional y para ejercer tal función, se le dotó de autonomía total, pues es ajena al
cualquier supremo poder de la República y cuenta con su propio presupuesto.
Ordinariamente, está integrada por 5 magistrados titulares, cada uno de ellos con su
respectivo suplente; empero, cuando conozca de asuntos de inconstitucionalidad en contra
de la Corte Suprema de Justicia, el Congreso de la República, el Presidente o el
Vicepresidente de la República, el número de sus integrantes se elevará a siete,
escogiéndose los otros dos magistrados por sorteo de entre los suplentes245.
Los magistrados constitucionales ejercerán su cargo por un período de 5 años y con
posibilidad de reelección. Su nombramiento se dará por parte de la Corte Suprema de
Justicia, el Congreso de la República, el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala
y por la Asamblea del Colegio de Abogados. A cada una de estas autoridades le
corresponde nombrar a un magistrado246.
Conocida su conformación y designación, es necesario explicar que de conformidad con el
artículo 178 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad247 -norma
que rige a esa jurisdicción-, para llevar a cabo sus sesiones, la Corte de Constitucionalidad
requiere de la totalidad de sus miembros y en caso de darse alguna ausencia, se traerá al
respectivo suplente. Además, para dictar decisiones y realizar votaciones, la Corte referida
requiere de la mayoría absoluta de sus magistrados.
A nivel jurisdiccional, las funciones de este órgano constitucional se dividen en 3
categorías, según el enfoque de la actuación que vaya a desplegar.
245 Constitución Política de la República de Guatemala. Op cit. Artículo 269. 246 Ídem. 247 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, consultado el 19 de diciembre de 2013 http://www.cc.gob.gt.
112
En primer lugar, se encuentran las funciones ejercidas por la Corte en su condición de única
instancia, verbigracia el conocimiento de las impugnaciones contra leyes o disposiciones
generales objetadas de inconstitucionalidad total o parcial, o bien, la resolución de
cuestiones de competencia entre organismo y entidades autónomas del Estado248, entre
otras.
Luego, como segundo grupo se hallan las tareas asignadas a la Corte en su condición de
segunda instancia, tales como las apelaciones interpuestas en los procesos de amparo
tramitados en cualquier tribunal y las impugnaciones en todas las leyes accionadas por
inconstitucionalidad en casos concretos en cualquier proceso judicial249.
Por último, están las funciones vinculadas con el control preventivo de constitucionalidad.
En este caso, es lo tocante a la opinión respecto de la constitucionalidad de tratados,
convenios internacionales y proyectos de ley, a petición de cualquier órgano del Estado, la
opinión sobre las leyes vetadas por el Poder Ejecutivo por razones de inconstitucionalidad y
el dictamen previo sobre la reforma de ley calificada como constitucional y la reforma a la
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad250.
En virtud de la clasificación anterior, se evidencia que en Guatemala posee un sistema de
control de constitucionalidad mixto251. Esto es así, ya que los tribunales ordinarios deben
ejercer el control incidental de las normas –caso concreto- y, en caso de requerir la
apelación de la decisión, le corresponde a la Corte Constitucional actuar como segunda
instancia.
Si se trata de cuestionar la constitucionalidad de una ley de forma abstracta, es decir,
directa, le compete a la Corte, como primera y única instancia, analizar tal impugnación.
Asimismo, en este órgano se concentra, absolutamente, el control a priori de
constitucionalidad de ciertos preceptos jurídicos.
248 Eguiguren Praeli, Francisco. Op cit. Página 39. 249 Ídem. 250 Ídem. 251 Morales Bustamante, Alejandro. Derecho procesal constitucional. Guatemala. Ediciones De Pereira, 2ª ed, 2012. Página 233.
113
Entonces, debido la convergencia del control concentrado y difuso, la Corte Constitucional
actúa, en ciertas ocasiones, como una instancia única y, en otras oportunidades, como
superior.
Empero, cuando proceda como segunda instancia, lo hará para realizar la revisión de la
decisión judicial de la autoridad ordinaria y así, emitir un criterio final que unifique las
visiones, es decir, reafirma o revoca la sentencia, no dictar su posición respecto de la norma
impugnada252.
A efectos de esta investigación, el bloque de funciones relativas al control preventivo de
constitucional son las que resultan relevantes. De conformidad con los artículos 272 de la
Constitución Política guatemalteca, 163, inciso e) y 164, inciso b, de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, a la Corte de Constitucionalidad le
corresponde emitir opinión sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios y
proyectos de ley, a solicitud de cualquiera de los organismos del Estado, y de los proyectos
de ley a solicitud de Congreso.
Así también, como parte del control de constitucionalidad previo, deberá dictaminar sobre
los proyectos de reforma a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,
al igual respecto de la reforma de leyes de rango constitucional.
De lo anterior, se extrae que como producto del control de constitucionalidad a priori, la
Corte de Constitucionalidad, de modo exclusivo, emite opiniones consultivas y dictámenes.
Empero, entre ambos procesos median diferencias claras.
La primera distinción radica en la figura pública legitimada para interponer el proceso. En
cuanto al dictamen, el Congreso de la República es el legitimado para solicitar el criterio de
la Corte. Si se trata de la opinión consultiva, están autorizados el Congreso, el Presidente de
la República y de la Corte Suprema de Justicia253.
252 Eguiguren Praeli, Francisco. Op cit. Página 64. 253 Morales Bustamante, Alejandro. Op cit. Página 235.
114
Por otra parte, ambos procesos versan sobre una fiscalización abstracta de los proyectos de
ley o tratados; sin embargo, cuando el Presidente de la República haya vetado una ley por
razones de inconstitucionalidad, este proceso debe plantearse, obligatoriamente, por parte
del Congreso de la República254.
De igual forma, en el caso de la opinión consultiva, lo que estipule la Corte no es
vinculante para los consultantes. Mientras que en el caso del dictamen, el criterio estipulado
sí vincula en tal caso al Congreso255.
Ahora, todavía de forma más específica y concreta, el control de constitucionalidad que
ejerce la Corte mediante la opinión consultiva puede ser facultativo u obligatorio. El primer
caso se relaciona con los tratados, leyes y convenios internacionales. En el segundo
supuesto, la consulta será obligatoria cuando se trata de reformas a leyes
constitucionales256.
De relevancia para esta investigación, la opinión consultiva facultativa será el objeto de
análisis. Esta figura cabe respecto de los proyectos de ley que están en tramitación en el
Parlamento y la autoridad legitimada para tal efecto es el Congreso.
El Parlamento, como órgano legitimado en este caso, podrá formular la consulta facultativa
durante cualquier de los cinco debates en discusión la que deberá ser aprobada mediante
el voto de mayoría257.
Respecto de las formalidades para su presentación, la normativa guatemalteca no establece
con claridad y específicamente los requisitos para ésta opinión –sino que plantea exigencias
generales-; no obstante, es viable abstraer algunas formalidades relevantes y otras
complementarias, comunes del derecho procesal258.
De acuerdo con el artículo 172 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, para requerir la opinión consultiva de la Corte se debe plantear por 254 Ídem. 255 Ídem. 256 Morales Bustamante, Alejandro. Op cit. Página 260. 257 Morales Bustamante, Alejandro. Op cit. Página 264. 258 Morales Bustamante, Alejandro. Op cit. Página 261.
115
escrito la solicitud y por parte de las autoridades legitimadas para ello, en el caso concreto
el Parlamento.
El memorial de requerimiento deberá contener, de forma clara, los argumentos que
respaldan la activación del proceso de constitucionalidad. Aunado a ello, es pertinente que
contenga las preguntas específicas sometidas a la consideración de la Corte de
Constitucionalidad. A la solicitud deberá acompañarse todos los documentos que puedan
arrojar luz sobre la cuestión259.
Conjuntamente, es necesario acreditar que la solicitud fue adoptada de forma colegiada por
parte del Congreso, por lo que debe aportarse el acta de la sesión correspondiente en la que
se tomó la decisión referida. Asimismo, es pertinente aportar los documentos que apoyen el
sustento de la consulta y copia completa del expediente legislativo260.
De ser necesario, la Corte de Constitucionalidad cuenta con la potestad de solicitar
información al respecto, o bien, que se aclare algún extremo de la solicitud, si éste es
ambiguo, con el fin de resolver la consulta261.
Luego de requerida la opinión, el debate parlamentario del proyecto de ley consultado
deberá suspenderse hasta que se emita la pronunciamiento constitucional. Empero, si
transcurridos sesenta días no se hubiere recibido, el Pleno resolverá si se continúa con el
trámite de la ley262.
En virtud de lo anterior y de conformidad con el artículo 174 de la Ley citada, la Corte de
Constitucionalidad posee el término de 60 días –contado desde el momento de presentación
de la solicitud- para resolver la consulta.
En el momento de evacuar la consulta, primeramente, el órgano constitucional deberá
determinar si el solicitante posee legitimación y si es competente para conocer el objeto
consultado.
259 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op cit. Artículo 172. 260 Morales Bastamente, Alejandro. Op cit. Página 265. 261 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op cit. Artículo 173. 262 Morales Bustamante, Alejandro. Op cit. Página 265.
116
Posteriormente, deberá emitir un pronunciamiento con fundamentos claros, con el sustento
respectivo a nivel jurídico y doctrinario. En tal sentido, el ordinal 175 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad reconoce, a favor del magistrado, la
posibilidad de expresar su opinión individual en caso de discrepar de la mayoría, o bien, si
desea, simplemente, dar razones adicionales a las expuestas por el pleno.
Por consiguiente, la normativa del caso estipula el deber de la Corte de Constitucionalidad
de motivar sus decisiones y, paralelamente, reconoce la posibilidad de exponer un
razonamiento distinto por parte de algún magistrado. Sin embargo, es conveniente acotar
que lo más relevante del tema radica en lo que explica Morales Bastamente en ese sentido:
“Aunque no esté regulado expresamente, el análisis de constitucionalidad que es meritorio que la CC realice en ese supuesto debe ser exactamente en los mismos términos que si se tratara de una inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, en cuanto concierne al método y, en lo aplicable, a los postulados que rigen su análisis sustancial. De lo contrario, podría ensayar valoraciones de conveniencia política que rebasa su misión como garante del orden constitucional.”263
Es imprescindible que los magistrados desarrollen un estudio detallado, adecuado y
conforme a derecho en el proceso constitucional de marras, con miras a que su
pronunciamiento cuente con asidero jurídico y evitar un fallo abstracto, subjetivo o
caprichoso. Si se carece de la debida fundamentación, la Corte corre el riesgo de pasar de
un órgano con decisiones jurisdiccional a con actuaciones políticas.
Retomando el proceso de la consulta, una vez que la Corte cuente con la opinión final,
deberá pronunciar ésta en una audiencia pública solemne. La fecha para realizar tal acto se
fijará en la sentencia y deberá citarse a la autoridad pública consultante, en tal caso, los
parlamentarios. Además, podrán apersonarse los abogados de los solicitantes, el
Procurador General de la Nación y Junta Directiva del Colegio de Abogados264.
263 Morales Bastamente, Alejandro. Op cit. Página 260. 264 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op cit. Artículo 176.
117
Dada la relevancia de la opinión consultiva, la sentencia correspondiente deberá publicarse
en el diario oficial de Guatemala, en el plazo de 3 días a partir de la realización de la
audiencia pública265.
Como parte de los efectos acarreados por la emisión de la sentencia del caso, está la
imposibilidad de impugnar el fallo, salvo la posibilidad de aclarar o ampliar éste 266.
Aunado a ello, la opinión que dictada no es vinculante, como se mencionó anteriormente.
Sección 3. El Consejo Constitucional francés
A través de la Constitución de 1958, Francia acogió la idea de contar con un órgano
especializado en control de constitucionalidad, por lo que se instauró el Consejo
Constitucional de Francia. Aunque tal función no es la única en su haber, sí toma un papel
relevante dentro de su desempeño, como se verá más adelante.
La Constitución francesa contempla la competencia exacta del Consejo, se da un
reconocimiento de las actividades principales que debe llevar a cabo y dicta los parámetros
respectivos para su conformación, organización y designación de sus miembros267.
Originalmente, el Consejo surgió como una autoridad anhelada para romper con la
tradición de la soberanía parlamentaria de ese país europeo, pues tal línea de gobernación
se prestaba para abusos y arbitrariedades. En tal sentido, Hamon y Troper explican:
“(…) la tradition républicaine française antérieure à 1958 reposait sur l'idée de souveraineté parlamentaire. La création du Conseil constitucionnel en 1958 manifestair précisément la volonté de rompre avec cetter tradition.”268
Entonces, la necesidad de romper con dicha práctica, lleva a Francia a crear un órgano
independiente y distinto del concepto típico de Tribunal Constitucional. Fue ubicado fuera
265 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op cit. Artículo 177. 266 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op cit. Artículo 184. 267 Hamon, Pierre & Troper, Michel. Droit Constitutionnel. Paris, Francia. LGDJ, 30° edition, 2007. Página 863. 268 Hamon, Pierre & Troper, Michel. Op cit. Página 824.
118
de los poderes del Estado, pese a no denominarse sala o tribunal, cumple el rol de un órgano
similar y emite las sentencias de una sede jurisdiccional.
Particularmente, se procuró con su nacimiento el control del ejercicio de la función pública,
suprimir los distintos abusos que propiciaba el sistema anterior, en especial por parte del
Parlamento y su disputa de protagonismo con el gobierno central.
Para el cumplimiento de sus funciones, el Consejo tiene 2 tipos de miembros. En la primera
categoría, se encuentran los miembros natos. De conformidad con los artículos 56 de la
Constitución francesa y 1° de la Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional, los
integrantes de droit están conformado por los ex-Presidentes de la República y ejercen el
cargo de forma vitalicia y no prestan juramento antes de asumir el puesto en el Consejo269.
En segundo lugar, están los miembros nommés, es decir, nombrados por ciertas autoridades
públicas. Según los numerales antes citados, son 9 personas para esta categoría. Designados
por períodos de 9 años, sin oportunidad de renovar el cargo.
Es así, como al Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente de la República y
Presidente del Senado deben nombrar los miembros de esta categoría. Le corresponde a cada
una de dichas autoridades estatales designar a 3 consejeros, de forma discrecional270.
En general, los integrantes del Consejo Constitucional tienen la obligación de reserva. Dicho
deber consiste en mantener reservada su posición política, para no comprometer la
imparcialidad de sus decisiones271.
Respecto de sus competencias, éstas se clasifican en 2 grupos272, según la naturaleza de la
actuación demandada. Por una parte, se halla la competencia consultiva, relativa al dictamen
269 Hamon, Pierre & Troper, Michel. Op cit. Página 827. 270 Hamon, Pierre & Troper, Michel. Op cit. Página 826. 271 Hamon, Pierre & Troper, Michel. Op cit. Página 831. 272 Consejo Constitucional Francés, consultado el 22 de diciembre de 2013 de http://www.conseil-constitutionnel.fr.
119
que deba emitir en torno a la consulta que formule el Presidente en atención al artículo 16 de
la Constitución francesa273.
Asimismo, esta función consultiva abarca lo relativo a textos de organización del conteo de
elecciones del Presidente del Estado, el referéndum y realiza observaciones a las elecciones
parlamentarias y presidencias.
Como segundo bloque de competencias, se encuentran aquellas relativas a la actividad
jurisdiccional. Está compuesta por el proceso contencioso electoral y de referéndum, que
consiste en resguardar, por designio constitucional, la regularidad de la elección del
Presidente de la República, de los miembros del Parlamento y de los mecanismos de
consulta popular. En esa misma línea, le corresponde intervenir en los casos de
incompatibilidad de un parlamentario.
La otra función jurisdiccional radica en el control de constitucionalidad de determinados
textos normativos. Originalmente, el Consejo Constitucional solo ejercía el control ex-ante
de constitucionalidad sobre las leyes ordinarias, orgánicas, los reglamentos parlamentarios y
los tratados internacionales. No obstante, en virtud de una revisión constitucional, a partir de
2010 el Consejo inició el control a posteriori y se le denomina al proceso respectivo como
cuestión prioritaria de constitucionalidad274.
En cuanto al control a priori, existen las figuras de la consulta preceptiva y facultativa275. Si
se trata de la primera de ellas, el Consejo Constitucional deberá ser consultado respecto de
los reglamentos parlamentarios y las leyes orgánicas, antes de su entrada en vigor o
promulgación, correspondientemente.
Respecto de la consulta facultativa, el Consejo podrá ser consultado en caso de leyes
ordinarias de previo a su promulgación y de tratados internacionales, antes de su ratificación
o aprobación. Desde 1999, el Consejo constitucional puede igualmente examinar la 273 El artículo 16 de la Constitución de Francia dispone que: “Cuando las instituciones de la República, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave o inmediata y el funcionamiento de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Cámara y el Consejo Constitucional. (…)” 274 Ídem. 275 Ídem.
120
conformidad de las leyes locales adoptadas por el Congreso de Nueva Caledonia con la
Constitución.
Dado que, para los efectos de esta investigación, la figura de la consulta facultativa
formulada por el Parlamento es la que toma relevancia, una vez más, el presente estudio se
centrará en tal proceso y con particular enfoque en la consulta del parlamento sobre leyes
ordinarias.
A la luz de los artículos 54 y 61 de la Constitución de Francia276, la consulta se podrá
formular contra compromisos internacionales que contemple alguna cláusula contraria a la
Carta Magna francesa. De igual forma, respecto de leyes ordinarias, con posterioridad a su
discusión y de previo a su promulgación. Para su resolución, el Consejo cuenta con el plazo
de un mes, excepto que el Gobierno requiera reducir el término a 8 días, por razones de
urgencia.
El Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de cualquiera de las dos
Cámaras, o bien, 60 diputados o la misma cantidad de senadores son las autoridades
públicas legitimadas para formular la consulta facultativa ante el Consejo.
En este punto, es importante destacar que, en 1974 -después de 16 años de promulgada la
Constitución-, se efectuó una revisión al artículo 61 relativa a las figuras autorizadas para
presentar la consulta. Como consecuencia de ese análisis, se reconoció la posibilidad de que
60 senadores o diputados pudieran acceder al recurso de la consulta. Tal decisión se
fundamentó en el derecho de las minorías parlamentarias277.
Retomando el análisis del procedimiento, una vez que llegue ante el Consejo -
particularmente ante su Secretaría General-, se debe corroborar la legitimación del
276 Constitución Francesa, Senado francés, consultado el 22 de diciembre de 2013 de http://www.senat.fr/lng/es/constitution.html. 277 Bon, Pierre. Memorias del Seminario de Justicia Constitucional y Derechos Humanos: A propósito del Consejo Constitucional francés. San José, Costa Rica. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2002. Página 408.
121
consultante y en su defecto, la presencia de las 60 firmas de los diputados o senadores278.
Además, que se trata de los supuestos respectivos del proceso en cuestión.
Cuando se supere dicha etapa, el Consejo solicita la suspensión del plazo para promulgar la
ley. Cabe la posibilidad de que se registren otros recursos contra la ley, para lo cual
corresponde realizar un control de firmas en el caso correspondiente279.
Deberá el Consejo informar sobre la interposición de este recurso al Presidente de la
República, al Senado y a la Asamblea Nacional, entre otros. Luego de tal comunicación y
del estudio de la consulta, el consejero encargado del proceso se reúne con el Secretario
General del Gobierno y los ministros interesados.
Los resultados de esa reunión son comunicados a los requirentes, a fin de dar audiencia en
caso de que deseen manifestarse al respecto280.
Posteriormente, el consejero responsable elaborará una propuesta de proyecto para el
recurso, el cual será difundido entre los miembros del Consejo para su correspondiente
conocimiento antes de la votación.
Para resolver el proceso de consulta, el Consejo sesiona de forma privada y en pleno. Sus
decisiones y dictámenes son evacuados al menos por siete consejeros -regla de quorum-. En
caso de empate, cuenta el presidente con voto de calidad. No hay posible voto particular281.
En el momento de emitir su pronunciamiento, debe examinar y resolver cada aspecto
consultado. Asimismo, debe fundamentar su decisión y establecer por apartados las
soluciones para el caso.
De seguido al dictado del fallo, se procede a comunicar la decisión a los recurrentes, al Jefe
de Estado, al Primer Ministro y los Presidentes de las secciones parlamentarias.
278 La Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional., artículo 18, consultado el 22 de diciembre de 2013 de http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel. 279 Consejo Constitucional francés. Op cit. Conformación. 280 Ídem. 281 La Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional. Op cit. Artículo 14.
122
Consecuentemente, se publica la sentencia y ley, sin las disposiciones viciadas, en diversos
sitios de relevancia, particularmente en el Boletín Oficial de Estado Francés282.
La decisión dictada por el Consejo somete a todas las autoridades administrativas y
jurisdiccionales y contra la misma, no procede recurso alguno contra la sentencia283. En
consecuencia, si el Consejo determina que la totalidad de la ley consultada o una parte de
ella roza la Constitución, se declara como censurada y no podrá entrar en vigor.
De modo que, en caso de hallar inconstitucionalidad en la ley, el Presidente tiene la facultad
de promulgar la norma sin la parte irregular, o bien, remitir el proyecto a las cámaras, para
que se dé una nueva lectura284.
Contrario caso, si no hay violación a la Carta Magna, la ley seguirá su procedimiento
normal. De modo que, corre el plazo para el acto de promulgación285.
Por ende, a través de la consulta facultativa de cita se ejerce control sobre el ejercicio de la
función parlamentaria en Francia, dado que se trata de un acto -la creación de normas- que
dará como resultado un producto sometido a la Constitución. Sumado a esto, según
Moderne, el control previo de la constitucionalidad de las leyes ordinarias ha venido a ser
con mucho la función más importante y de mayor relevancia de todas cuantas realiza el
Consejo Constitucional, toda vez que refuerza las bases constitucionales del derecho
positivo286.
282 Ídem. 283 Constitución Francesa. Op cit. Artículo 62. 284 Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional. Op cit. Artículo 23. 285 Ídem. 286 Moderne, Franck. La Jurisdicción Constitucional: El control previo de constitucionalidad en la Europa contemporánea. San José, Costa Rica. Juricentro, 1993. Página 157.
123
Capítulo IV. El control previo de constitucionalidad costarricense: la consulta
legislativa facultativa de constitucionalidad
Finalmente, en este IV y último capítulo, se analizará, concretamente, la consulta
legislativa facultativa de constitucionalidad en el contexto jurídico-político de Costa Rica.
Sin embargo, para lograr comprender el manejo que conlleva tal figura, es pertinente
analizar, de forma previa y lacónica, los principios de regularidad jurídica y de división de
poderes en el Estado costarricense, como dogmas que circunscriben el proceso citado.
Resulta necesario estudiar tales principios, a efectos de extraer de ellos los elementos que
permitan fundamentar la existencia del control preventivo en el sistema costarricense.
Además, estos son aspectos cuestionados en el momento del poner en práctica la consulta
de constitucionalidad.
Por otra parte, se explicará la conformación de la Asamblea Legislativa y su modalidad de
desenvolvimiento. Lo anterior, por cuanto es vital comprender cómo está compuesto ese
congreso y cómo se lleva a cabo la actividad parlamentaria, con miras de entender el
proceso que implica la formulación de la consulta legislativa facultativa de
constitucionalidad.
Por último y como parte trascendental de esta investigación, se estudiará la consulta
facultativa legislativa de constitucionalidad. De esta forma, se desarrollará el papel jurídico
y político que implica tal figura procesal. Ahora, parte de este análisis, se verá lo tocante al
tema de la Sala Constitucional y el rol que desempeña en este proceso de control
constitucional.
La conjunción de todos estos elementos, permitirá vislumbrar cuál es, realmente, el aporte
que este mecanismo le da a la realidad jurídica nacional y esto, a su vez, llevará a
determinar la vigencia o no la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad.
124
Sección 1. El principio de regularidad jurídica y el control de
constitucionalidad
De la manera más sencilla, Hans Kelsen adujo que la regularidad es la relación de
correspondencia entre un grado inferior y un grado superior del orden jurídico287. Lo
anterior, significa que cada norma debe guardar relación de concordancia con el precepto
jurídico superior y con el inferior.
Se trata de una relación de armonía entre los distintos grados jurídicos. Sin embargo, el
grado inferior está sujeto a la compatibilidad con la norma superior. No es la norma
superior la que debe seguir a la inferior, sino todo lo contrario, es la norma de menor rango
la que debe ser compatible con su superior.
Según Kelsen, el principio de regularidad implica que cada grado del orden jurídico
constituye a la vez producción de derecho, frente al grado inferior, y una reproducción del
derecho, ante el grado superior288.
Para comprender tal postulado, es necesario señalar que la creación del derecho abarca dos
etapas distintas. La primera de ellas, es el surgimiento de la legislación, es decir, dictar las
normas. La segunda etapa consiste en la ejecución de esas normas, por parte de los sujetos
llamados a dicho cumplimiento.
En cierta medida, en el momento de crear una nueva norma, se está ejecutando un mandato
antecesor que así lo disponía, o bien, que lo ameritaba. En tal caso, se está frente a un acto
de creación y aplicación del derecho, pues al dictar una norma se crea derecho respecto del
grado inferior y conjuntamente, se aplica el mandato jurídico que disponía la emisión de
ese nuevo precepto jurídico, respecto del grado superior.
En razón de la relación de producción-reproducción, se van generando los grados del orden
jurídico mencionados por Kelsen, dado que la elaboración de una norma implica la
reproducción de un superior y se conforman los escalones jurídicos. Estos grados se unen
287 Hans, Kelsen. Op cit. página 14. 288 Ídem.
125
para formar la jerarquía normativa, conocida comúnmente, como la pirámide jurídica,
propuesta por Kelsen.
La constitución es la norma que encabeza la pirámide kelseniana. Es la fuente de fuentes289.
Es la responsable de establecer los parámetros de creación y aplicación del derecho. La
constitución define el ordenamiento jurídico y todas las normas están subordinadas a ella.
Esta es la norma reguladora por excelencia. Las demás normas son reguladoras y reguladas,
según el caso.
Si la constitución regula en lo esencial la confección de las leyes, entonces la legislación
es, frente a la constitución, aplicación del derecho290. Conforme descienden los grados
jurídicos, estos serán creación y aplicación del derecho, según el escalón que se analice y
esto, produce el efecto de la regularidad jurídica.
Para ilustrar lo anterior, se presenta el siguiente ejemplo: el reglamento frente a la ley, es
aplicación del derecho y, por su parte, la ley respecto del reglamento es creación del
derecho.
La creación y aplicación pueden recaer sobre sujetos distintos, o bien, sobre la misma
autoridad, esto dependerá de la norma que se esté analizando. La producción y ejecución
del derecho involucran el cumplimiento de los deberes estatales por parte de las autoridades
públicas, mediante actos jurídicos, que, simultáneamente, son parte del principio de
regularidad.
Ahora, ¿qué sucede si entre el grado superior y el inferior no existe la compatibilidad y
correspondencia exigidas por el principio de regularidad?. Claramente, se rompe el
concepto de regularidad jurídica y las normas entran en conflicto.
Al respecto, González Solano expone que la contradicción o violación a tal principio se
denomina irregularidad jurídica y estas pueden ser de varios tipos dependiendo del rango
289 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 452. 290 Hans, Kelsen. Op cit. Página 13.
126
violado: inconstitucionalidad, si se viola el rango constitucional, ilegalidad, si se viola el
rango legal y antireglamentariedad, si se violan los reglamentos291.
Sin embargo, para evitar caer en esa irregularidad, en el mismo ordenamiento normativo
cuenta con garantías que impiden quebrantar la armonía de la regulación y así, lograr la
deseada compatibilidad en el proceso de producción y reproducción.
Esa línea de armonía jurídica es dictada por la constitución, ya que al ser la norma superior
debe establecer cómo se crea y aplica el derecho. Aun cuando la constitución disponga los
parámetros para la producción y reproducción, tal hecho no basta para garantizar el
principio de regulación, se debe contar con mecanismos de defensa, que resguarden su
supremacía. Es por ello, que existen las garantías de la regularidad, para proteger a la
constitución y, consecuentemente, regular la compatibilidad de los diferentes grados
normativos.
En ese sentido, Kelsen postula que estas garantías constituyen los medios generales que la
técnica jurídica moderna ha desarrollado con relación a la regularidad de los actos
estatales en general292. A través de estas garantías, la constitución procura que las normas
subordinadas a ella cumplan los procesos de creación y aplicación de derecho, con el fin de
alcanzar armonía jurídica.
Es por ello, que la constitución debe contemplar las garantías precisas para anular los actos
que le contraríen, a efectos de hacer valer su superioridad. Hernández Valle sostiene que
una constitución que no establezca la posibilidad de anular los actos contrarios a la
constitución carece de plena obligatoriedad, pues sus normas dejan de convertirse en
exclusivas para pasar a ser alternativas293.
291 Gonzáles Solano, Gustavo. El constitucional en Costa Rica. San José, Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas, edición número 101, mayo-agosto, 2003. Página 172. 292 Hans, Kelsen. Op cit. Página 34. 293 Hans, Kelsen. Op cit. Página 453
127
Las garantías en cuestión deben ser reconocidas y contempladas por la constitución, con
miras a hacer valer su contenido como norma. En esa línea de razonamiento, las garantías a
reconocer se clasifican en preventivas y represivas294.
La primera consiste en advertir la elaboración de actos irregulares. Un ejemplo de ello, se
halla en el control preventivo de constitucionalidad. Luego, la garantía represiva aparece en
la palestra jurídica luego de realizado el acto irregular, de modo que reacciona contra el
acto para evitar daños y que se repita la irregularidad. Lo anterior, se ilustra con el control
de constitucionalidad de ley, una vez que la norma está vigente.
Aun cuando la constitución contemple garantías preventivas y/o represivas, también es
importante que ésta se caracterice por ser rígida, en aras de reformar todavía más la
regularidad jurídica. La rigidez de la constitución implica mayor seguridad jurídica y con
ello, constancia en los lineamientos de producción y reproducción del derecho.
Todas las anteriores explicaciones en torno al principio de regularidad y a las garantías
supremacía constitucional toman sentido pragmático mediante la creación de una autoridad
independiente y competente para valorar el correcto proceso de creación y aplicación del
derecho.
Vano sería hablar de la regularidad jurídica si no existe un órgano capaz de velar por tal
principio. Esta figura de autoridad resulta ser parte de las garantías preventivas295. Se trata
de una garantía jurisdiccional, a través de un tribunal autorizado para valorar los actos de
creación del derecho, determinar su validez e imponer, en caso de ser pertinente, su
anulación.
En ese sentido y acertadamente, González Solano menciona que
“(…) como toda valoración, esta tiene que hacerse por una persona concreta en un tiempo y espacio dados, ya que las valoraciones no existen solas. Y en el caso del Sistema Normativo, la valoración de INCONSTITUCIONALIDAD es una valoración JURÍICA, es decir, que está guiada por NORMAS JURÍDICA
294 Hans, Kelsen. Op cit. Página 34. 295 Hans, Kelsen. Op cit. Página 37.
128
que estipulan EL ÓRGANO JURÍDICO, EL PROCEDIMIENTO Y EL CONTENIDO.”296
En virtud de lo anterior, se colige, es imperioso contar con un órgano facultado para
realizar la valoración jurídica de las normas. Este tribunal –por denominarlo de alguna
forma- tiene la potestad de estudiar la norma en un contexto determinado, a efectos de
establecer si el sujeto, el objeto y el procedimiento son los correctos en esa norma.
Para llevar a cabo dicha valoración jurídica, el órgano referido debe seguir un
procedimiento concreto y regulado previamente. Así también, el tribunal debe estar dotado
de la capacidad anulatoria correspondiente, pues en caso de hallar cierto vicio en la norma
se debe anular la misma, mediante la declaratoria de inconstitucionalidad297.
La anulación o declaración de inconstitucionalidad debe darse por parte de una autoridad
independiente y distinta de la autoridad que emitió la norma irregular. Lo anterior, atiende
al principio de división de funciones en el Estado. Es la concepción tradicional de poderes
que se dirige a separar las funciones estatales: legislativa, administrativa y jurisdiccional.
Particularmente, en el caso costarricense, la Sala Constitucional es la figura autorizada por
la Constitución Política y por la ley que la rige, para ejercer la valoración de regularidad de
las normas, por medio del control preventivo como represivo.
La jurisdicción constitucional no es la única garantía, pero, sin duda alguna, sí es la más
importante. Está llamada a efectuar la evaluación jurídica de las normas, para dilucidar su
inconstitucional. El desarrollo de esta tarea involucra el cumplimiento de las garantías de la
constitución, lo que, a su vez, permite resguardar la regularidad normativa y la defensa de
la constitución.
296 Gonzáles Solano, Gustavo. Op cit. Página 185. 297 Ídem.
129
Sección 2. Principio de división de poderes en la realidad en el Estado costarricense
2.1. El principio de división de poderes: su surgimiento y evolución
El principio de división de poderes resulta ser una particularidad propia de los
Estados constitucionales, que adoptan este postulado en aras de distribuir y controlar el
poder. De esta manera, lograrán equilibrar las fuerzas políticas y sociales que conforman el
Estado, lo que, a su vez, permitirá el contrato social.
La necesidad de alcanzar el adecuado convivio del colectivo y el desarrollo del Estado, no
es un anhelo reciente. Por el contrario, se trata de un objetivo bastante antiguo, que se
remonta a los tiempos muy antiguos. Concretamente, Aristóteles298, prestó atención a la
organización de la sociedad griega y denotó que existían funciones ejercidas por diferentes
órganos de la Estado.
La inquietud de Aristóteles fue heredada a otros grandes pensadores, tales como Polibrio y
Cicerón. Mucho tiempo después, en el siglo XIII hubo un importante aporte en torno al
principio citado. Santo Tomás de Aquino postuló la necesidad de la moral en la conducta de
los gobernantes, como elemento clave en el control del poder299y el poder ha de estar
delegado en un jefe de estado, como cabeza del gobierno y sujeto a la ley, pero ese jefe
gobernará con otras figuras públicas, designadas mediante el voto popular.
Luego de un salto al siglo XVII, aparece John Locke. A través de sus vastos estudios y
obras, Locke logró determinar que los gobernantes deben estar sujetos a la ley, para evitar
abusos. Empero, su principal postulado en cuanto al principio referido, radicó en
determinar la existencia de tres poderes en la república, específicamente, el poder
legislativo, ejecutivo y federativo300.
Pese a que Locke realizó un gran aporte al tema, lo cierto es un siglo posterior, surgió otro
gran pensador que desarrollaría con mayor profundidad el principio de división de poderes
298 Rodríguez Cordero, Juan Carlos. Entre curules y estrados: la consulta preceptiva de las reformas constitucionales en Costa Rica. San José, Costa Rica. 2ed, 2009. Página 24. 299 Rodríguez Cordero, Juan Carlos. Op cit. Página 25. 300 Rodríguez Cordero, Juan Carlos. Op cit. Página 26.
130
y con ello, se quedaría como el padre y protagonista de este principio: el Barón de la Brède
y de Montesquieu.
De forma excepcional, en su obra Del Espíritu de las Leyes analizó con detenimiento la
teoría de dividir el poder. Es así que, desde el análisis del contexto inglés del siglo XVIII,
Montesquieu postuló que en cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el
poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las
cosas que dependen del derecho civil301.
Se desprende así, el poder legislativo –el que promulga la ley-, el poder ejecutivo –relativo
a la administración interna y las relaciones exteriores- y el poder judicial -encargado de
juzgar-. De acuerdo con el pensamiento de Montesquieu, los tres poderes deben estar
separados entre sí, con el fin de garantizar la libertad del pueblo gobernado302.
La esencia de la división de poderes radica en que las funciones del Estado deben asignarse
de forma distribuida a cada uno de estos poderes. La idea básica que esconde esta doctrina
es la necesidad de limitar o frenar el poder con poder para preservar y garantizar las
libertades individuales303.
En ese supuesto, la ley juega un papel importante, ya que a través de ella se define el
quehacer de cada poder, a efectos de evitar que recaigan todas las funciones en una misma
autoridad. Mediante el ejercicio de las funciones del Estado se canaliza el poder político.
Por ello, resulta de vital importancia que una misma persona o figura no ostente todas o la
mayor parte de las tareas estatales.
Los postulados de Montesquieu y sus antecesores, sin duda alguna, son esenciales para el
desarrollo de Estado de Derecho que se concibe actualmente. No obstante, esta teoría pasó
a la letra con los movimientos constitucionales del siglo XIV y después de ello, ha
evolucionado, significativamente.
301 Montesquieu. Del espíritu de las leyes. Libro XI, capítulo VI, Página 104, consultado el 7 de mayo de 2014 de http://investigacion.politicas.unam.mx. 302 Ídem. 303 Solís Fallas, Alex. El control político y la jurisprudencia constitucional. San José, Costa Rica. CONAMAJ, 2000. Página 63.
131
Si bien, con el transcurrir del tiempo, la idea de limitar el poder mediante el poder fue
acogida, progresivamente, por los estados constitucionalistas y la práctica de este principio
impulsó su evolución, lo cierto es que se han dado diversos replanteamientos al respecto.
En ese sentido, Karl Loewenstein analizó el contenido del principio de división de poderes
y propuso nuevos enfoques. Ejemplo de lo anterior, se ilustra en las siguientes líneas:
“Limitar el poder político quiere decir limitar a los detentores del poder; esto es el núcleo de los que en la historia antigua y moderna de la política aparece como el constitucionalismo. Un acuerdo de la comunidad sobre una serie de reglas fijas que obligan tanto a los detentores como a los destinatarios del poderes (…). El mecanismo de esas reglas que están, ya formuladas en un documento formal, la constitución, ya profundamente enraizadas en las costumbres y conciencia nacional […]”304(lo subrayado no es del original)
Debido a su contexto, es que Loewenstein concluyó que la teoría de la división de poderes
había pasado de ser un dogma a ser una realidad plasmada en la constitución, como texto
formal que regulada la organización del Estado. Es decir, este principio es propio de las
nociones constitucionales, que optan por establecer en la Carta Magna una dinámica
pública de gobernación y de interacción determinada.
Loewenstein sostuvo que esa dinámica de organización consiste en una lucha constante de
las fuerzas que componen la sociedad, pero que logran hallar un justo medio. Básicamente,
resulta ser que los detentores del poder requieren legitimación para realizar sus deberes
públicos, mientras que los administrados necesitan que se garantice su libertad en el
proceso de gobernación305.
Entonces, la búsqueda del equilibrio entre autoridad y libertad es lo que motiva la
instauración y adopción del principio de división de poderes. Si se logra ejercer el poder
con medida, existe seguridad de que la libertad del pueblo no será quebrantada. Por ello, la
negativa de concentrar el poder en una sola persona. Se debe distribuir las funciones del
Estado en diversos actores públicos y así, controlar el ejercicio del poder.
Respecto de la distribución de funciones, conviene acotar que este pensador alemán
explicó que de forma errónea se suele designar como separación de poderes estatales a este 304 Loewenstein, Karl. Op cit. Página 29. 305 Ídem.
132
principio, pero lo que se divide son las funciones del Estado, no su poder, que es uno
solo306.
La distribución de funciones asegura la libertad de los administrados. Para que,
verdaderamente, haya repartición de tareas es necesaria la representatividad, ya que la
distribución y la representación son principios paralelos y complementarios para el óptimo
control de poder. Al respecto, Loewenstein manifestó:
“Un gobierno es siempre indispensable para una sociedad estatal organizada. Pero fue la técnica de la representación la que hizo posible la institución del parlamento como un detentor del poder separado e independiente del gobierno.” 307
En virtud de lo anterior, se deduce que en un Estado cuya organización esté basada en la
división de funciones, coexiste la representación, dado que sin la segunda no hay control
del poder y sin dicho manejo, la libertad del colectivo está en peligro inminente.
Por otra parte, sin robarle protagonismo a la teoría tradicional de la división de poderes,
Loewenstein propuso una nueva división tripartita308. Su renovadora teoría está compuesta
de la siguiente manera: la decisión política conformadora, que es la elección de las
decisiones propias de administración y estructuración del Estado, a nivel interno y externo.
La ejecución de la decisión, que consiste en llevar a cabo la decisión política adoptada. Por
último, está el control político, relativo a limitar y vigilar el ejercicio del poder.
Ya sea bajo la concepción tradicional o las nuevas postulaciones, el principio de división
de funciones representa un mecanismo de cómo se organiza el Estado. Su fin es claro,
distribuir el poder, como método de control. Evitar que el poder se concentre en un único
punto de acción. Así, se resguarda la libertad de los administrados, pues no hay espacio
para los abusos estatales.
306 Loewenstein, Karl, Op cit. Página 55. 307 Loewenstein, Karl, Op cit. Página 60. 308 Loewenstein, Karl, Op cit. Página 62.
133
2.2. La división de poderes: el contexto costarricense actual
Según se señaló en las líneas anteriores, la razón de ser de la división de funciones
es la distribución del poder. Por ello, la forma de repartir el poder es lo que diferencia a un
sistema político de otro. Cabe la posibilidad de que el poder esté concentrado, es decir no
hay distribución, sino que en una sola figura recae el dominio estatal.
En ese sentido, Loewenstein señaló:
“la diferencia básica entre los diferentes sistemas políticos radica en si el poder, a lo largo del proceso gubernamental, está atribuido a varios, en sí independientes, detentores del poder, entre los cuales, por lo tanto, está distribuido para un común ejercicio del domino, o si dicho ejercicio del domino está concentrado en un solo detentor del poder, que lo monopoliza.”
309
Entonces, el poder puede estar distribuido o concentrado. Según se dé alguna de esas
opciones, así será el sistema político adoptado por cada Estado. Tal postulado sirve de base
para analizar cómo está atribuido el poder en el contexto político costarricense.
Los artículos 1° y 2° de la Constitución Política de Costa Rica consagran la organización
del Estado costarricense. Costa Rica es una República democrática, libre e independiente y
la Soberanía reside exclusivamente en la Nación310. Entonces, se colige que la democracia
es la configuración del poder y dicho poder proviene del pueblo.
Luego de reconocer la calidad de república democrática y libre, en el ordinal 9 de la Carta
Magna se establece, de forma específica, el sistema político que rige a Costa Rica.
Concretamente; dicho numeral reza de la siguiente manera:
“El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la
309 Loewenstein, Karl, Op cit. Página 33. 310 Constitución Política de Costa Rica, artículos 1° y 2°, Sistema de Información Jurídica, consultado el 23 de mayo de 2014 de http://www.pgrweb.go.cr/scij.
134
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.” 311
El carácter popular, representativo, participativo, alternativo y responsable define la
estructuración del Gobierno costarricense; lo que, a su vez, desemboca en el
reconocimiento de la distribución del poder. Con ello, se descarta la concentración del
poder en una sola autoridad.
La gobernación del Estado es desempeñada por el pueblo y los Poderes tradicionales: el
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. De esta forma, se da un enlace entre los detentores y
los destinatarios del poder. Además de los protagonistas anteriores, el constituyente optó
por crear un órgano independiente encargado de los procesos electorales; es así, como se
instauró el Tribunal Supremo de Elecciones, con rango de poder.
A través de esa configuración del poder, se reconoce, claramente, el principio de división
de poderes, como parte de la estructuración del Estado costarricense, como medio para
separar y controlar el ejercicio del poder. Al respecto, Carvajal Pérez acota lo siguiente:
“Se trata así de un sistema de separación de funciones en un sentido bastante clásico, al reconocer determinados ámbitos de actuación exclusiva para ciertos órganos (“poderes”) del Estado, impidiendo así la usurpación de tales reductos por parte de otros órganos o entes públicos o privados. (…)” 312
Ciertamente, el Estado costarricense se configura con poderes independientes entre sí, que
tienen sus propias funciones, las que no pueden delegar en sus homólogos. Es así, como
cada poder tiene un campo de actuación definido, no puede sobrepasar esa esfera de
competencia; sin embargo, en determinado punto de actuación, convergerán en ciertas
tareas, para lo que deberán colaborarse entre sí.
El primer poder regulado en la Carta Magna es el Legislativo. Si bien, el poder legislar se
halla en el pueblo, esta tarea es delegada en la Asamblea Legislativa313, como órgano
311 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 9. 312 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 9. 313 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 105.
135
principal del Poder Legislativo. Está compuesta por 57 diputados314 electos,
democráticamente, mediante el voto popular cada 4 años.
Pese a que son elegidos por provincia, cuando los parlamentarios llegan a su respectiva
curul, ostentan ese carácter por la Nación315. De acuerdo con el texto constitucional, este
cargo no admite reelección consecutiva316, por lo que se cercena la posibilidad de
establecer una carrera parlamentaria317. De igual modo, durante su legislatura, el diputado
tiene prohibición para ejercer otros puestos públicos, salvo que se trata de una designación
ministerial, docencia universitaria o delegaciones internacionales318.
Para desarrollar sus labores, la Asamblea cuenta con un directorio legislativo, guiado por su
Presidente y Vicepresidente. El directorio es designado al iniciar cada período legislativo,
es decir, el 1° de mayo319. A su vez, para efectos de trabajo, el congreso se divide en
comisiones con diferentes grados de potestad y competentes en diferentes materias.
En cuanto a sus funciones, Carvajal Pérez explica con claridad que:
“La Constitución Política dispone, entre las competencias de la Asamblea Legislativa, la función normativa propiamente dicha, a través de la creación de la ley formal, además de una serie de atribuciones de control político y financiero, así como de orden administrativo. (…)”320
La principal tarea del parlamento es legislar. Solamente la Asamblea Legislativa tiene la
potestad de crear normas, es una función delegada por el pueblo de forma exclusiva, con el
fin de lograr seguridad jurídica y armonía social. El sustento normativo de esta función
exclusiva está en los ordinales 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política321, en los que
se dispone la potestad de la Asamblea para aprobar proyectos de ley, así como de reformar
y derogar normas.
314 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 106. 315 Ídem. 316 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 107. 317 Carvajal Pérez, Marvin. Constitución y justicia constitucional: la configuración constitucional de los poderes del Estado. San José, Costa Rica. Poder Judicial. 2009. Página 77. 318 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 111. 319 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 115. 320 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 78. 321 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículos 105 y 121 inciso 1).
136
No obstante, sin que resulten menos importantes, existen otras obligaciones
constitucionales que el congreso costarricense debe cumplir. El control político forma parte
de las funciones más destacadas del órgano legislativo, puesto que el Poder Legislativo es
la figura de control por naturaleza322.
Paralelamente, se presentan tareas relativas al nombramiento de ciertos miembros de los
supremos poderes, conocimiento de acusaciones contra ciertas autoridades públicas,
emisión del voto de censura, permiso el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional,
entre otras funciones323.
Finalmente, es necesario destacar que para ejecutar algunas de sus obligaciones, la
Asamblea Legislativa cuenta con la Contraloría General de la República, como órgano
adscrito encargado de vigilar la Hacienda Pública y por otra parte, se encuentra la
Defensoría de los Habitantes de la República, competente para fiscalizar que en el ejercicio
de la función estatal se respeten los derechos de los costarricenses. Ambas figuras gozan de
independencia en el ejercicio de sus funciones324.
El segundo poder reconocido por la Constitución Política es el Poder Ejecutivo. De
acuerdo con el numeral 130 constitucional, este poder lo ejercen, en nombre del pueblo, el
Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados
colaboradores.
La cabeza del Ejecutivo es el Presidente –sin omitir que el sistema es de corte
presidencialista-. Junto al Presidente se hallan los ministros, y la conjunción de ambas
figura crea el Consejo de Gobierno. Además, según sea la clase del acto administrativo, así
se podrán unir el presidente y el ministro del ramo respectivo325. Cada uno de ellos con
funciones propias y diferenciadas
A través del voto secreto y directo, se designa al Presidente y a los 2 Vicepresidentes de la
República. Ambos cargos son ejercidos durante 4 años. Sin posibilidad de postergarse en el
322 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 86. 323 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 121. 324 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 78. 325 Ídem.
137
poder por más tiempo, de esta forma se respalda el principio de alternabilidad y evitar
perpetuarse en el puesto presidencial326. A partir de 2004, se reconoció la posibilidad de
reelección, con ello, se reformaron ciertas reglas constitucionales.
Por su lado, los ministros son autoridades designadas por el Presidente. Es decir, son no
elección popular. Cada ministro tiene a cargo la materia respectiva. Igualmente,
desempeñan su labor por cuatrienios y a diferencia del Presidente, el ministro sí puede
mantenerse en el cargo por gobiernos continuos327.
Al Poder Ejecutivo le compete, de manera exclusiva, la función gubernativa. Sobre tal
quehacer, Carvajal Pérez refiere que:
“(…) se entiende que es el conjunto de actividades propias del Gobierno para la conducción del Estado en pos del interés general. En un sistema presidencialista como el costarricense, implica las atribuciones que normalmente determinan tanto la Jefatura de Estado como la de Gobierno. Esta actuación es necesaria para no incurrir en confusiones de orden terminológico. (…)” 328
Entonces, indudablemente, en el caso de Costa Rica, el Gobierno está encabezado por el
Presidente de la República, quien desempeña funciones propias de un jefe de Estado y
paralelamente, de un jefe de gobierno, ya que la esencia de su labor radica en dirigir el
desarrollo del país, a nivel interno y externo.
Como Jefe de Estado, el Presidente es competente para negociar y suscribir tratados
internacionales, representa al país frente a la comunidad internacional, defiende la
integridad del territorio nacional, entre otras329.
Mientras que como Jefe de Gobierno, Carvajal Pérez sostiene que el Presidente debe
realizar la conducción de los procesos políticos, la relación del Ejecutivo con los poderes.
Se trata, principalmente, de atribuciones discrecionales que el Presidente ejerce protegido
por la independencia funcional que lo separa del arbitrio de los otros órganos
326 La Constitución Política. Op cit. Artículo 130. 327 La Constitución Política. Op cit. Artículo 129 inciso 1). 328 La Constitución Política. Op cit. Artículo 129 inciso 1). 329 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 82.
138
constitucionales. Esta vertiente, se enfoca a las tareas internas propias de la dirección del
país y sujetas a la potestad propia del cargo, sin caer en abuso330.
Finalmente, como tercer poder –pero no menos importante-, la Constitución Política
describe al Poder Judicial. Como órgano superior y encargado de dirigir este poder, está la
Corte Suprema de Justicia331. Por debajo de esta figura, están los tribunales de justicias y
demás despachos judiciales que conforman el Poder Judicial332.
La Corte Suprema de Justicia está compuesta por autoridades denominados magistrados333.
Existen 22 de ellos, los cuales en su totalidad dan forma y vida a este órgano. Los
magistrados son nombrados por la Asamblea Legislativa, por períodos de 8 años, con
posibilidad de reelegirse en ese puesto334.
De conformidad con el artículo 162 constitucional, la Corte Suprema de Justicia nombrará
a su presidente, de la nómina de magistrados que la integran. Asimismo nombrará a los
presidentes de las diversas salas –conformada por 3 salas de casación y la Sala
Constitucional-, todo en la forma y por el tiempo que señale la ley335.
Respecto de sus tareas, su función por excelencia y de forma exclusiva es la jurisdiccional,
en lo relativo a las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso -
administrativas, así como de las otras que establezca la ley336.
Luego de 1989, con la creación de la Sala Constitucional, se añade la temática
constitucional a la función jurisdiccional. De modo que, su obligación está en resolver,
definitivamente, los procesos de las materias antes señaladas y hacer que se ejecuten las
resoluciones dictadas, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario337.
La labor jurisdiccional es definida por Carvajal Pérez como la intervención del Estado en la
solución de los conflictos surgidos en el seno de la sociedad, que da como resultado la 330 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 83. 331 La Constitución Política. Op cit. Artículo 152. 332 La Constitución Política. Op cit. Artículo 156. 333 La Constitución Política. Op cit. Artículo 157. 334 La Constitución Política. Op cit. Artículo 121 inciso 3). 335 La Constitución Política. Op cit. Artículo 162. 336 La Constitución Política. Op cit. Artículo 153. 337 Ídem.
139
constitución, reconocimiento o consolidación de una situación jurídica a través del dictado
de una decisión que pone fin a la controversia338, cuyo efecto inmediato es el fenecimiento
de la causa.
Debido a la naturaleza de la función citada, resulta vital garantizar ciertos principios
durante los procesos judiciales, tales como la imparcialidad del juez, su independencia, el
derecho de defensa, la igualdad en el proceso339, entre otros axiomas que conforman el
debido proceso. El resguardo de estos principios permite un óptimo desarrollo de la causa y
así, practicar justicia.
Pese a que, tradicionalmente, la teoría de la división de poderes culmina en la formulación
de la función legislativa, ejecutiva y judicial, en el caso costarricense, el texto fundamental
de 1949 concede, de forma particular, al Tribunal Supremo de Elecciones el rango de poder
de la República y por ende, le otorga independencia en su función340, debido a la relevancia
de las obligaciones designadas.
De forma concreta, este órgano tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás
funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes341. Es decir, le compete organizar,
dirigir y vigilar los actos relacionado con el ejercicio del voto342.
Además de la función primordial antes descrita, el Tribunal Supremo de Elecciones tiene
ciertas obligaciones administrativas, por ejemplo en materia civil343 y labores de naturaleza
jurisdiccional, tal como el conocimiento de los recursos de amparo electoral. la
impugnación de acuerdos de asambleas de partidos políticos en proceso de constitución e
inscripción, la acción de nulidad de acuerdos partidario, el recurso de apelación electoral, la
338 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 83. 339 Ídem. 340 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 9. 341 Ídem. 342 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 99. 343Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 84.
140
demanda de nulidad relativa a resultados electorales, la cancelación o anulación de
credenciales y la denuncia por parcialidad o beligerancia política344.
En cuanto a su conformación, esta institución es dirigida, ordinariamente, por 3
magistrados, nombrados por la Corte Suprema por períodos de 6 años, con opción de
reelección345. De manera extraordinaria, desde un año antes y hasta 6 meses después de de
las elecciones para Presidente de la República o Diputados deberá ampliarse con 2 de sus
magistrados suplentes para formar un tribunal de cinco miembros346.
Luego de estudiar la estructura del Estado costarricense, se logra extraer que cada poder
tiene a su cargo una función exclusiva y excluyente, que no puede ser delegada o ejercida
por otra figura. Se trata de los poderes reservados, cuya esencia radica en designar una tarea
determinada, que es ejercida con independencia y así, administrar el poder del Estado.
Esta delegación funcional exclusiva implica, necesariamente, el reconocimiento de
independencia en el momento de actuar. Sobre el particular, Carvajal Pérez acota que:
“Junto con la asignación de competencias exclusivas, es igualmente inherente al gobierno moderado el establecimiento de espacios relativamente amplios de actuación para cada uno de los órganos esenciales que conforma el Estado. Es la llamada independencia funcional, reconocida a cada uno de tales órganos, y que permite una adecuada distribución del poder entre los detentores especializados, evitando la concentración excesiva de funciones” 347
A través del concepto de independencia de funciones se refuerza la intensión de evitar que
el poder estatal se delegue en una sola autoridad. La independencia aspira a la autonomía de
funciones entre los poderes, con el fin de que cada uno de ellos lleve a cabo ciertas
obligaciones de competencia exclusiva –un campo determinado de actuación-, pero con
límites claros fijados en la ley y así impedir arbitrariedades en el gozo de la independencia
funcional.
344Código Electoral, artículo 200, Sistema de Información Jurídica, consultado el 23 de mayo de 2014 de http://www.pgrweb.go.cr/scij. 345 Constitución Política de Costa Rica. Op cit. Artículo 101. 346 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 81. 347 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 84.
141
La dualidad de independencia y límite es clave para lograr el añorado equilibro del poder.
Ese supuesto, cada poder tiene un espacio de libertad para desarrollar sus funciones
específicas, incluso, se reconoce la capacidad para organizarse internamente; empero, el
campo de actuación debe estar definido con claridad para no irrumpir en el espacio de otro
poder, de modo que reine respeto en el ejercicio de las labores estatales.
Ahora, pese a la independencia funcional, los poderes no son figuras estatales aisladas, sino
que forman parte de un esqueleto estructural, por lo que están obligados a colaborar con su
homólogo, según corresponda. Concretamente, se trata de puntos de convergencia o puntos
de apoyo para cumplir fines comunes de relevancia para los poderes348.
En esa misma línea de pensamiento, Loewenstein postuló la idea de la interdependencia por
coordinación y al respecto, indicó:
“La interdependencia por coordinación significa que los independientes detentores del poder actúan con autonomía dentro de la esfera de acción que les ha sido asignada, estando sin embargo obligados a cooperar en puntos de contacto establecidos de antemano. La exigencia de cooperación implica, al mismo tiempo, una distribución del poder (…)”349
De esta manera, en el momento de ejercer sus funciones, los poderes son independientes
entre sí, pero a la vez, están obligados a prestarse colaboración. Independencia y
cooperación son principios encaminados por optimizar la distribución del poder, ya que
sujetan a los poderes a trabajar en conjunto por determinado fin de interés público.
El caso costarricense refleja esa dualidad de independencia-colaboración, pues pese a que
el artículo 9 constitucional no dispone expresamente el deber de cooperación, la integración
de otras normas constitucionales permite deducir el apoyo entre poderes.
Lo anterior, se ilustra en la cooperación que el Poder Ejecutivo le brinda al Poder
Legislativo mediante la iniciativa de ley formal y viceversa, cuando la Asamblea aprueba
proyectos de ley propuesto por el Poder Ejecutivo o Judicial350.
348 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 85. 349 Loewenstein, Karl. Op cit. Página132. 350 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 85.
142
Como parte de los puntos de convergencia, los poderes costarricenses están llamados a
controlarse mutuamente. Aun cuando se reconoce la independencia de funciones, cada
poder debe ejercer labores de control sobre sus semejantes, necesario para el
funcionamiento adecuado del sistema351. El control entre órganos genera el sistema de
frenos y contrapesos, que se logra equilibrar el ejercicio del poder.
Este control constituye la fiscalización horizontal necesaria para balancear el
funcionamiento de los poderes. Nuevamente, se persigue la idea de impedir la
concentración del poder estatal. No debe entenderse esta noción como un medio para
injerir en las labores de otro poder, sino, debe apreciarse como la forma de frenar cualquier
desvio de poder.
Según acota Carvajal Pérez, el órgano de control por naturaleza es el Poder Legislativo,
pues el ordenamiento jurídico le asigna vastos poderes respecto de sus homólogos,
verbigracia la aprobación de leyes y tratados internacionales, la aprobación del Presupuesto
del Estado, entre otros352. Este tipo de control es de naturaleza política, que a su vez,
conlleva el carácter de subjetivo, pues depende del sujeto que lo ejerce y de los criterios de
oportunidad que decida practicar en el momento de controlar353.
No obstante, si bien la Asamblea Legislativa es la primera autoridad llamada a controlar, lo
cierto es que sobre ella también se debe ejercer el respectivo control. ¿Quién controla al
Poder Legislativo?. En ese sentido, por ejemplo, el Poder Judicial supervisa la función
legislativa mediante sus procesos jurisdiccionales354.
Particularmente, por medio de la aplicación del control constitucional se logra fiscalizar los
proyectos de ley o las leyes aprobadas por el parlamento. La Sala Constitucional es el
órgano competente –de manera exclusiva- para ejercer el control de constitucionalidad
351 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 86. 352 Ídem. 353 Hernández Valle, Rubén. Derecho de la Constitución. Op cit. Página 34. 354 Ídem.
143
sobre las normas que emanen del Poder Legislativo. Este control es de corte jurídico, con
carácter objetivo, dado que su ejercicio se basa en la norma, en reglas de verificación355.
En síntesis, la estructura del Estado costarricense se fundamenta, claramente, en la teoría
de división de poderes, más específicamente, al sistema de frenos y contrapesos, como
modelo más moderno. Para ello, se reconoce la independencia funcional de cada poder,
pero también, se exige colaborar con los otros poderes y parte de esa cooperación, implica
controlar el ejercicio de la cuota de poder asignada, para evitar actos abusivos.
Sección 3. La Asamblea Legislativa: funcionamiento y organización
Según se explicó en el acápite anterior, en el caso costarricense, la Asamblea
Legislativa es la figura principal del Poder Legislativo. Es un órgano unicameral, que posee
autonomía reglamentaria, organizativa y administrativa, es decir, tiene la capacidad de
emitir su propia regulación para su interna corporis y, se rige por sí misma mediante su
propio gobierno interno. Aunado a ello, posee independencia financiera y presupuestaria356.
Sobre esta autoridad recae, primordialmente, la tarea de legislar, como tarea delegada por el
pueblo, es decir, le compete producir normas jurídicas, por medio del procedimiento
regulado en la Constitución Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa357.
Junto a la función de legislar, le corresponde ejercer control político sobre los demás
poderes del Estado. Mediante esta labor se procura una especie de fiscalización en el
ejercicio del poder público. Para desarrollar su función de control, el parlamento tiene la
facultad de nombrar de su seno comisiones especiales de cualquier tipo para investigar la
actuación de los funcionarios públicos y asegurarse que su conducta se ajuste a la
normativa358. Como tercer deber, la Asamblea realiza acuerdos, relacionados, en su
mayoría, con cuestiones administrativas y de su propia organización359.
355 Hernández Valle, Rubén. Derecho de la Constitución. Op cit. Página 34. 356 Hernández Valle, Rubén. Derecho parlamentario costarricense. San José, Costa Rica. Investigaciones jurídicas S.A. 1991. Página 359. 357 Ramírez Altamirano, Marina. Manual de procedimiento legislativo. San José, Costa Rica. Editorial Juricentro S.A., 3 ed, 2008. Página 23. 358 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 24. 359 Ídem.
144
Para cumplir con sus obligaciones, el Parlamento costarricense posee una estructuración
determinada, basada en órganos legislativos dispuestos por la Carta Magna y el Reglamento
interno de la Asamblea. Específicamente, las unidades que conforman el congreso son el
plenario legislativo, el Directorio, –a su vez, cada miembro de este representa un papel
particular-, las comisiones, las fracciones parlamentarias, las reuniones de jefes de fracción
y los diputados360.
La Asamblea Legislativa en pleno es el máximo órgano. Esta conformada por los 57
diputados, electos por provincia, pero que en el momento de llegar a su curul, fungen como
representante de la Nación, por períodos de 4 años361. Su actuación se realiza mediante
sesiones, que requiere un quórum de 2/3 partes de la totalidad del Parlamento362. Aunado a
ello, las sesiones se desarrollan en períodos ordinarios o extraordinarios, cada uno de estas
fases conlleva 6 meses de duración363.
El plenario legislativo es, a su vez, la sumatoria de las diferentes fracciones legislativas. La
fracción es un grupo de diputados que pertenece a un mismo partido político o comparte
determinada afiliación ideológica. De esta forma, habrá tantas fracciones como partidos
políticos estén representados en el parlamento364.
El Directorio Legislativo está conformado por un Presidente, un Vicepresidente, dos
Secretarios y dos Prosecretarios. El Vicepresidente y los Prosecretarios entran en función
cuando sustituyen, temporal o permanentemente, al Presidente o a alguno de los
Secretarios. Sus nombramientos se efectúan el 1° de mayo de cada año de legislatura365.
360 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 33. 361 Constitución Política. Op cit. Artículo 106 y 107. 362 Constitución Política. Op cit. Artículo 117. 363El artículo 116 de la Constitución Política dicta: La Asamblea Legislativa se reunirá cada año el día primero de mayo, aun cuando no haya sido convocada, y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos: del primero de mayo al treinta y uno de julio, y del primero de setiembre al treinta de noviembre. Una legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el treinta de abril siguiente. 364 Córdoba Ortega, Jorge. Reglamento de la Asamblea Legislativa: con resoluciones de la Sala Constitucional y concordancias. San José, Costa Rica. Investigaciones Jurídicas S.A., 1° ed, 2011. Página 79. 365 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 41.
145
Ahora, cabe la posibilidad de que la fracción parlamentaria esté conformada por un solo
diputado, en cuyo caso se convertirá en una agrupación minoritaria366. En ese entendido,
pese a que la fracción es sinónimo de agrupación parlamentaria, lo cierto es que no existe
un número determinado para su conformación. Su esencia está asociada a la representación
partidaria del diputado o los diputados.
Sin demérito de lo anterior, el diputado o la diputada cuenta con la posibilidad de renunciar
a su fracción parlamentaria y a la vinculación política de su partido, sin afectar su calidad
de diputado. Sobre tal panorama, Ramírez Altamirano indica:
“En la práctica parlamentaria costarricense han existido grupos –pluri o unipersonales- que no corresponden a un partido político, por haber renunciado sus integrantes al partido por el cual fueron elegidos diputados a la Asamblea, sin adherirse a ninguna otra fracción. Se trata del diputado disidente o tránsfuga, que pasa a conformar un grupo independiente, no una fracción parlamentaria.” 367
Pese a que el diputado o la diputada no pierde con su condición, lo cierto es que su función
sí se ve afectada, pero en ese supuesto, entra a regir el principio de autonomía gobernativa
de la Asamblea Legislativa, ya que tiene la obligación de regular tal situación, a efectos de
no dañar la labor del diputado o diputada independiente.
La noción de fracción parlamentaria está asociada a la figura de partido político. Aun
cuando la Constitución Política no menciona expresamente que el parlamento está
integrado por partidos políticos, lo cierto es que en el artículo 98 del Texto Fundamental
establece que los ciudadanos tendrán el derecho de agruparse en partidos para intervenir
en la política nacional, siempre que los partidos se comprometan en sus programas a
respetar el orden constitucional de la República368.
Esta agrupación de la que señala la norma constitucional es el partido político, como
vehículo de participación ciudadana en la sociedad democrática costarricense.
Concretamente, la Sala Constitucional, en la sentencia número 2009-0849 de las 12:35
horas del 23 de enero de 2009, explicó que: 366 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 97. 367 Ídem. 368 Constitución Política. Op cit. Artículos 106 y 107.
146
“El partido político es la organización libre y voluntaria de ciudadanos agrupados en torno a un ideario y a una concepción de vida y de sociedad, cuyo fin fundamental es acceder al poder con el objetivo de materializar sus aspiraciones doctrinarias y programáticas y su integración responde a un proceso general de integración del pueblo en el Estado. (…)”
En razón de lo anterior, se comprende el vínculo entre fracción parlamentaria y partido
político. El ciudadano que pretenda aspirar a una curul, debe ser militante de determinado
partido político y una vez electo, formará parte de la fracción parlamentaria del partido que
le condujo al congreso. Asimismo, la asociación de cierta filial política, permite identificar
objetivos comunes de trabajo y agrupar a los afiliados, pese a que los diputados fungen para
toda la Nación.
Las fracciones parlamentarias son importantes para la integración de las comisiones
legislativas. Este último órgano es un grupo examinador formado por un número
determinado de diputados, cuya función es conocer y estudiar con profundidad los
proyectos de ley presentados u otros asuntos que le sean asignados por el plenario369. Se
dividen en comisiones permanentes –que a su vez se bifurcan en ordinarias o con potestad
legislativa plena- y comisiones especiales investigadoras370. Para conformar cada comisión
se designa determinado número de diputados de cada fracción legislativa, siempre
respetando el principio de participación en el marco de la democracia.
El deber de las comisiones permanentes es analizar los proyectos de ley sometidos a su
conocimiento y así, emitir un dictamen respecto de la propuesta normativa. Algunas
comisiones, como las permanentes con potestad legislativa, tienen la tarea de estudiar y
aprobar el proyecto. Para llevar a cabo dicha función, este órgano debe seguir, con apego
estricto, el procedimiento parlamentario fijado por la Constitución Política y el Reglamento
del congreso.
Grosso modo, el procedimiento legislativo371 inicia con la presentación del proyecto de ley
ante la Secretaría del Directorio parlamentario o ante la Dirección Ejecutiva. Con ello, se da
por incorporado a la corriente del congreso. Luego, pasa a conocimiento del Presidente del 369 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 54. 370 Ídem. 371 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 176.
147
Directorio, pues esta figura se encarga de remitir el proyecto a la comisión legislativa
competente para su estudio.
La comisión encargada instruye su propio procedimiento e incluye en su agenda el
conocimiento del proyecto de ley. De seguido, deberá solicitar criterio al Área de Servicios
Técnicos de la Asamblea. Asimismo, cabe publicar copia de la propuesta normativa.
Posteriormente, procederá a examinar la opinión emitida por Servicios Técnicos. Si el
proyecto afecta a determinada institución u órgano, corresponde dar audiencia a la
autoridad afectada, con el fin de escuchar criterios.
Después de tales comparecencias, la comisión, en su seno, dará lectura y debatirá el
proyecto. La discusión permitirá retroalimentar el proyecto de ley, a través de las mociones
y modificaciones pertinentes. Cuando la comisión determine que se debatió el proyecto lo
necesario y, si debe cumplir con determinado plazo para actuar, someterá a votación la
propuesta de ley, para luego emitir el dictamen correspondiente.
Una vez incorporado el dictamen en el expediente legislativo, éste pasará a conocimiento
del plenario –si no se trata de una comisión con potestad legislativa plena, pues a contrario
sensu, el proyecto es aprobado por ese órgano-. El Directorio Legislativo incluirá en el
orden del día del plenario el estudio realizado por la comisión conocedora del proyecto de
ley.
De esta forma, será posible conocer en primer debate la propuesta normativa. En caso de
ser aprobada, según la mayoría respectiva, el proyecto pasará a la Comisión de Redacción
para la evaluación respectiva. Luego de efectuado el primer debate, si cierto número de
diputados estima que el proyecto aprobado contiene algún roce con la Carta Fundamental,
cuentan con la posibilidad de formular ante la Sala Constitucional la consulta facultativa de
constitucionalidad, a efectos de que esa sede jurisdiccional verifique las eventuales
irregularidades señaladas en la propuesta de ley.
Mientras el Tribunal Constitucional conoce la consulta, se suspende la realización del
segundo debate. Cuando se evacúe la consulta, la Asamblea podrá practicar la segunda
discusión del proyecto de ley. De concluir en su aprobación definitiva, se procederá a firma
148
el texto por parte del Directorio Legislativo y de seguido, se remitirá al Poder Ejecutivo,
para su estudio.
En caso de tener discrepancia con la norma, el Ejecutivo podrá vetarlo y enviarlo a la
Asamblea para su corrección; empero, si el Parlamento no concuerda con las observaciones
del Ejecutivo, podrá resellar la ley y disponer su publicación. No obstante, si el Poder
Ejecutivo no posee diferendo con la norma, le compete sancionar y publicar, lo que
finiquita el procedimiento legislativo, en consecuencia, entra a la escena jurídica un nuevo
precepto normativo.
Todo este camino seguido para aprobar la ley conlleva un objetivo claro: garantizar la
validez de la norma372. Tal formalismo busca revestir de legitimidad y objetividad a la ley,
dado que se respetó un método determinado para su emisión, de conformidad con las pautas
dictadas por el propio ordenamiento jurídico lo que, a su vez, permite conceder a una
norma la naturaleza de ley.
Como se indicó al inicio de esta sección, la Asamblea tiene la potestad de legislar, dar vida
a la ley; empero, esta función no puede ejercerse de forma arbitraria, sino que se establece
un procedimiento explícito que avala la emisión de la norma como acto legislativo. La
validez de la ley proviene del apego a eso procedimiento, separarse del camino fijado
provoca irregularidad en la norma y por ende, resulta necesario enmendar tal yerro.
372 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 25.
149
Sección 4. La consulta facultativa legislativa de constitucionalidad
4.1 Su formulación
De la lectura integral del artículo 10 inciso b) de la Constitución Política y 96 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, se desprende que la Sala Constitucional es el órgano
especializado para ejercer, de manera exclusiva, el control de constitucionalidad preventivo
mediante los procesos consultivos que ante ella se formulen.
Para cumplir con tal mandato constitucional, el artículo 96 incisos a) y b) de la Ley de rito
establece, taxativamente, los mecanismos de control de constitucionalidad ex ante que esa
autoridad jurisdiccional debe conocer. En primer lugar, se reconoce la consulta preceptiva
legislativa, que se interponerse obligatoriamente cuando se trata de proyectos de reforma
constitucional, propuestas de reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, proyectos
de aprobación de tratados o convenios internacionales.
Luego, el inciso b) del ordinal supra citado, establece la consulta facultativa legislativa. Su
formulación no tiene carácter obligatorio, es voluntario cuando verse sobre cualquier otro
proyecto de ley que no sea de los supuestos contemplados para la consulta preceptiva.
También, procederá para la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o
de reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea
Legislativa373.
De relevancia para este trabajo, la figura por analizar es la consulta facultativa sobre
proyectos de ley ordinaria. Como su nombre lo evidencia, es un instrumento que,
voluntariamente, el órgano legislativo, desde ciertos supuestos o requisitos, puede gestionar
ante la Sala, con el fin de que esa última autoridad valore el procedimiento seguido y,
eventualmente, el fondo del proyecto consultado.
Como presupuesto formal, la consulta facultativa debe formularse luego de efectuado el
primer debate legislativo. Lo anterior, con el fin de asegurar, jurídicamente, el contenido
del proyecto sometido a estudio. Además, la esencia de la consulta facultativa es poner en 373 Ley de la jurisdicción constitucional. Op cit. Artículo 96.
150
práctica el control previo de constitucionalidad, es decir, a priori de que el proyecto de ley
entre en vigencia. Una vez realizado el segundo debate, no tiene sentido formular la
consulta, pues la norma adquiere rango de ley374.
Luego, el sujeto legitimado para su promoción es un grupo mínimo de 10 diputados. La
normativa del caso no faculta a un único legislador por su simple condición para formular
la consulta, sino que se obliga a reunir 10 parlamentarios, como representación de la
Asamblea Legislativa.
Ante ese supuesto, según el criterio de la Sala Constitucional, es necesario que los
diputados que firmaron el memorial de interposición se mantengan durante el proceso
consultivo, ya que es requisito para su admisibilidad. Es decir, si alguno o algunos de los
diputados retira su apoyo a la consulta y no se cuenta con la cantidad señalada de
congresistas, esto afectará el trámite ante la Sala, incluso, puede desembocar en el rechazo
del proceso375.
El escrito que promueva la consulta deberá contener, de manera clara y fundada, los
aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuviere dudas
u objeciones sobre su constitucionalidad376.
Si los diputados interesados se limitan a señalar lo consultado, sin plantear cierto
argumento en torno a esos aspectos debatidos, se estaría frente al incumplimiento de un
requisito de admisibilidad y por ello, no resultará posible evacuar la consulta. La Sala no
está facultada para emitir un criterio general respecto de la constitucionalidad del proyecto
consultado, pues en el caso la consulta facultativa se deben puntualizar los extremos que
son sometidos a estudio; contrario sensu, en la consulta preceptiva, sí se examina la
generalidad del proyecto.
Una vez que la Sala verifica el cumplimiento de los requisitos antes mencionados, procede
a analizar los aspectos consultados del proyecto de ley. Ahora, en cuanto a los efectos de la
374 Sala Constitucional. Sentencia número 1999-6054 de las 14:18 horas del 4 de agosto de 1999. 375 Sala Constitucional. Sentencia número 2009-1145 de las 09:47 horas del 30 de enero de 2009. 376 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 99.
151
formulación, la consulta suspende la votación del proyecto en segundo debate y tal
consecuencia se genera desde el momento cuando se interpone la consulta.
Si bien, el Reglamento de la Asamblea, en su artículo 143 dispone que la suspensión se
suscita cuando se admite consulta y se notifica la interrupción, lo cierto es que de
conformidad con el numeral 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la suspensión
rige desde el momento de la interposición377.
Para resolver la opinión consultiva, el Tribunal Constitucional tiene un mes de plazo. En su
pronunciamiento, la Sala tiene la obligación de referirse a los puntos consultados; empero,
de manera excepcional, si considera que existe otro aspecto que amerita estudio, aun
cuando no fue señalado por los legisladores, tiene la potestad de conocerlo.
Pese a que la Ley citada dispone un término específico para resolver la consulta, cabe la
posibilidad de que en casos particulares la Sala requiera más del mes concedido, pues por
razones objetivas se demanda de mayor tiempo para atender la consulta. Lo anterior, se
ilustra mediante el reciente caso tramitado bajo el expediente número 13-013489-0007-CO,
referente al proyecto de Ley reguladora de investigación biomédica. En el sub lite, la Sala
Constitucional requirió casi 4 meses para evacuar la consulta de dicha ley, debido a la
complejidad de la materia y en razón de que fue necesario solicitar pruebas adicionales para
atender el caso378.
En cuanto a los vicios susceptibles de ser fiscalizados en la sede constitucional, Hernández
Valle menciona que:
“(…) cuando en la elaboración de una ley o acto legislativo se viola alguna norma procedimental, ya sea de nivel constitucional o incluida dentro del Reglamento Interno de la Asamblea, que tutela alguno de aquellos principios, se puede afirmar que estamos en presencia de un acto no subsanable y, por tanto, fiscalizable por medio de los procesos de control de constitucionalidad. (…)”379
377 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 224. 378 Sala Constitucional. Sentencia número 2014-3969 de 18:00 horas del 20 de marzo de 2014. 379 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 516.
152
Entonces, hay vicios que son subsanables en el mismo procedimiento parlamentario,
porque no rozan con el orden constitucional. No obstante, cuando no es posible remediar la
irregularidad a lo interno del trámite legislativo, se debe acudir al control de
constitucionalidad380.
Los vicios fiscalizables pueden ser los siguientes: los actos dictados por un órgano no
competente –en el entendido de comisión legislativa-, la infracción a las reglas de quórum,
el quebranto a los requisitos o trámites sustanciales dispuestos en la Constitución Política o
en el Reglamento legislativo. Asimismo, la vulneración a los principios parlamentario de
publicidad, voto mayoritario y participación de las minorías381.
Por otra parte, cabe la posibilidad de que el proyecto consultado requiere de determinado
plazo perentorio para su votación legislativa, por lo que el trámite de la consulta facultativa
se acelera, incluso se debe presentar con adecuada antelación la propuesta de ley, para no
afectar su segundo debate. En ese sentido, Ramírez Altamirano explica:
“Si al momento en que la Sala evacua la consulta, el proyecto ya es Ley de la República –por aplicación de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, la ley así aprobada no queda directamente anulada por lo resuelto, aun cuando estaría viciada de inconstitucionalidad. (…)” 382
Después del mes, la sentencia de la Sala será vinculante en lo relativo a los vicios del
procedimiento, es decir, a las irregularidades presentes en el método que se siguió para
votar el proyecto.
En ese supuesto, el criterio del órgano jurisdiccional, realmente, tiene carácter de sentencia,
pues debe ser acatada por la Asamblea Legislativa383. Mientras que, si el juicio dictado en
cuanto al fondo del proyecto de ley, no media el carácter vinculante, por el contrario, se
torna en una opinión o dictamen de la Sala.
380 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 517. 381 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 516. 382 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 224. 383 Ley de la Jurisdicción Constitucional. Op cit. Artículo 101.
153
Después de notificada la sentencia, el Presidente tiene el deber de informar al respecto al
plenario legislativo e incluir su conocimiento en la agenda del día. En caso de no mediar
observaciones por parte de la Sala, el proyecto de ley seguirá su camino tradicional – la
segunda discusión-. No obstante, si existen irregularidades constitucionales, la propuesta de
la norma deberá pasar a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, para el
respectivo dictamen384.
De ser necesario y con fundamento en el numeral 12 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, es posible aclarar o adicionar determinado aspecto ambiguo u omiso de la
sentencia, mediante la solicitud de aclaración y adición.
Finalmente, según el dictamen que emita la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad así será el trámite que seguirá el proyecto, ya que:
“La comisión puede recomendar que se mantenga el texto original del proyecto salvo que las objeciones de la Sala fueren por errores de procedimiento en su tramitación, con violación de normas constitucionales o reglamentarias, en cuyo caso la opinión consultiva sería vinculante. O bien presentar un nuevo texto, con las modificaciones que fueren necesarias para ajustarse a los requerimientos de la Sala. No es válido que se adiciones al texto elementos nuevos que no fueron conocidos por la Sala Constitucional ni fueron objeto de pronunciamiento por parte de ella. (…)”385
De acogerse en el Plenario las modificaciones de dicha Comisión, el proyecto será
sometido, nuevamente, a su primer debate. Ante tal supuesto, es posible volver plantear la
consulta de constitucionalidad, dado que el texto sufrió modificaciones. No obstante, si las
recomendaciones de la Comisión no son avaladas por el Plenario, la propuesta de la norma
pasará a su segundo debate, o en caso remoto, de considerarse imposible remediar, a nivel
jurídico, los yerros del proyecto, éste será remitido al Archivo de la Asamblea por parte del
Presidente386.
384 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 225. 385 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 226. 386 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Páginas 227 y 228.
154
4.2. La función jurídica de la consulta facultativa de constitucionalidad
4.2.1.Garantiza el cumplimiento del procedimiento constitucional para la
creación de leyes
La producción y reproducción de la ley debe hacerse conforme en el procedimiento
establecido en la Carta Fundamental, de lo contrario, se incurre en irregularidades jurídicas.
El procedimiento legislativo se fija con el propósito de delimitar el campo de actuación del
Parlamento y regular la forma de promulgar la norma, con apego al orden constitucional.
Sin embargo, el propio órgano que dicta las leyes no puede ser vigilante de su labor, pues
carece de objetividad para el acto de fiscalización. La tarea de velar por la regularidad
jurídica es encomendada a una autoridad neutral e independiente, con capacidad para
juzgar. Concretamente, es la jurisdicción constitucional.
Respecto del control de las leyes a nivel constitucional, Kelsen sostuvo que:
“Deben someterse al control de la jurisdicción constitucional todos los actos que acusen forma de leyes. (…)
El control de su regularidad no puede ser confiado a ninguna instancia más que a la jurisdicción constitucional. Pero, igualmente, la constitucionalidad de otros actos de Parlamento que tienen, de acuerdo con la Constitución carácter obligatorio, sin revestir necesariamente la forma de leyes. (…) todos los actos que pretendan valer como leyes, pero que no lo son en razón de la falta de una condición esencial cualquier.”387
En ese entendido, así como las leyes son objeto de control de constitucionalidad, cualquier
otro acto que provenga del Poder Legislativo debe ser fiscalizado, aun cuando no tenga la
calidad de ley formal al momento de ser estudiada.
La consulta facultativa de constitucionalidad se torna en un mecanismo procesal propicio
para activar ese control de constitucionalidad sobre actos legislativos que no se revisten,
propiamente, de ley, pero que representan una propuesta normativa que a futuro se
convertiría en ley.
387 Hans, Kelsen. Op cit. Páginas 59 y 60.
155
La consulta referida tiene por objeto supervisar la emisión de determinado proyecto de ley,
antes de su entrada en vigencia. Se trata del ejercicio del control de constitucionalidad a
priori. A través de su práctica se busca subsanar vicios en el procedimiento y dictaminar
cuestiones de fondo, no vinculantes para el parlamento, pero relevantes a la postre.
La Constitución Política de Costa Rica, en sus ordinales 123, 124 y 125, regula el
procedimiento parlamentario que el plenario legislativo debe seguir para producir y
reproducir leyes. Cabe pensar, si los diputados promulgan leyes al margen de la técnica
legislativa establecida, no solo se estaría quebrantado el orden constitucional, sino que
también, se avalaría la creación de leyes, según el capricho del Parlamento.
Trabajar al margen de la técnica establecida para promulgar leyes genera vicios en el
procedimiento y, de igual forma, podría afectar alguno de los principios del trámite
legislativo. Estas anomalías deben ser objeto del control de constitucionalidad preventivo,
con el fin de subsanarlas antes de que el proyecto de ley se convierta en norma formal.
No solo es cuestión del procedimiento parlamentario, también, de los restantes elementos
que conforman la ley. Para que la norma tenga ese carácter jurídico es esencial que cumpla
con los criterios del sujeto, el objeto y la forma –el procedimiento-. Si alguno de estos
elementos está ausente, inevitablemente, se afecta la validez de la norma.
Por ello, resulta importante estudiar los proyectos de ley a nivel constitucional, ya que
permite verificar la existencia de los elementos citados y así, constatar el carácter jurídico
de la propuesta de ley, antes de su vigencia.
Además, la validez de la ley deriva del hecho de ser aprobada mediante un procedimiento
específico regulado por la Constitución y por el Reglamento Interno de la Asamblea
Legislativa, independientemente de la materia regulada. Ergo, resulta oportuno supervisar
el adecuado desarrollo del procedimiento legislativo del proyecto de una norma, para
resguardar su validez388.
388 Ramírez Altamirano, Marina. Op cit. Página 25.
156
El control preventivo de las propuestas de ley evita que a futuro se cuente con un precepto
jurídico viciado. Se depura el proyecto legislativo durante su tramitación, con miras a
librarse de una ley que podría ser declarada inconstitucional, luego de surtir efectos y
ocupar un espacio en la esfera jurídica. Como lo señala Kelsen, resulta lamentable anular
una norma vigente, peor aun, si su irregularidad se debe a un vicio en la forma producido
durante su elaboración389.
4.2.2. Depura la ley antes de su vigencia para evitar daños futuros
Contar con tal figura de control previo supone ventajas para el ordenamiento
jurídico nacional, toda vez que contribuye con la seguridad jurídica al examinar la ley antes
de su vigencia, de forma tal que genera mayor confianza para cuando surta sus respectivos
efectos jurídicos390. Además, filtrar la norma ahorra futuros problemas a nivel procesal en
razón de los posibles reclamos de inconstitucionalidad que se formulen en torno a una
eventual irregularidad.
Según destacan Echandi Gurdián y Milano Sánchez, la más importante fortaleza del control
preventivo radica en impedir daños a los derechos fundamentales, o bien, al orden
constitucional, provocados por la creación de una norma rebelde a nivel constitucional y
cuya aplicación podría generar serias lesiones391.
Adicionalmente, el español Miguel Ángel Alegre postula que el control previo logra
depurar con antelación la norma, de previo a su vigencia y así, se impide la aplicación y
acatamiento de una ley contraria a la Carta Magna392.
Ahora, la existencia del control de constitucionalidad a priori no es una invención del
legislador costarricense. Si bien, la consulta facultativa legislativa es una figura sui generis,
no se trata de algo excepcional por parte de la realidad jurídica nacional.
389 Hans, Kelsen. Op cit. Página 84. 390 Echandi Gurdián, María Lourdes & Milano Sánchez, Aldo. La consulta facultativa de constitucionalidad a los veinte años de su creación. San José, Costa Rica. Asociación Costarricense de Derecho Administrativo. Revista de Derecho Público, número 9-10, enero-diciembre, 2009. Página 32. 391 Ídem. 392 Ídem.
157
Como bien se demostró en el capítulo III de esta investigación, en otros Estados–
verbigracia Francia, Guatemala y Chile - persiste el mecanismo de control preventivo y a
favor del parlamento, como un vehículo para purificar las impurezas que una propuesta de
ley puede presentar durante el procedimiento legislativo. En el caso de Chile y Guatemala,
dicha tarea está asignada a un órgano constitucional, que mediante su respectivo criterio
jurídico fiscaliza el trámite legislativo.
Por consiguiente, el control ex ante es considerado en otras latitudes en razón de su aporte
al Derecho de la Constitución. Aunado a ello, el control previo está legitimado por formar
parte del control de constitucionalidad del sistema concentrado, de modo que complementa
el control posterior, como parte del ejercicio jurisdiccional393.
4.2.3. Permite el control jurídico
Debido a una concepción moderna, el control es un elemento vital de la
constitución, no es posible desligarlo, ya que se agrede la garantía del Texto Fundamental.
De manera más precisa, Aragón Reyes refiere no es concebible, pues, la Constitución como
norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático de Derecho, si no
descansa en la existencia y efectividad de los controles394.
Sencillamente, sin los medios de control pertinentes, la constitución se debilita como
norma, en sentido práctico. Su realización se compromete, dado que se limitaría a lo
semántico y sus objetivos no serían cumplidos. Por ello, existen garantías para asegurar la
aplicación y respeto de la constitución.
A nivel práctico, la autoridad pública competente para efectuar el control de
constitucionalidad ejemplifica una vía de fiscalización necesaria para hacer cumplir los
objetivos de la Carta Magna. Más concretamente y en el caso costarricense, la Sala
Constitucional contribuye con la efectividad normativa de la Constitución Política,
mediante sus diversas facetas del control de constitucionalidad y sus sentencias. 393 Alegre Martínez, Miguel Ángel. La experiencia española del recurso previo de inconstitucionalidad: de la supresión a la añoranza. San José, Costa Rica. Asociación Costarricense de Derecho Administrativo. Revista de Derecho Público, número 9-10, enero-diciembre, 2009. Página 43. 394 Aragón Reyes, Manuel. Constitución y control del poder. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia, 1999. Página 34.
158
La consulta facultativa representa una de esas aristas, por medio de las cuales la popular
Sala Cuarta ejecuta control sobre los actos parlamentarios, en particular los proyectos de
ley. Se trata de control jurídico sobre propuestas de normas.
Frank Moderne postula la idea de que por tratarse de un mero proyecto de ley, el control
previo es más político que jurídico. Lo anterior, por cuanto el texto aun no está vigente, no
ha surtido efectos y además, mediante el control de constitucionalidad se busca anular
normas, no así propuestas de ley. Incluso, cuestiona que el control a priori sea actividad
jurisdiccional, dada la condición consultiva395.
A la línea de pensamiento anterior, se suma Rubén Hernández, al exponer que
“(…) el control previo tiene por objeto proyectos de leyes o actos legislativos, actos que aunque son relevantes para el Derecho, no son jurídicamente actos ya integrados al ordenamiento jurídico, pues no han nacido como normas. De donde se deduce que no ha habido todavía, en este caso, ninguna vulneración al parámetro de constitucionalidad, que es lo único que hace válida la intervención judicial como intervención jurisdiccional. (…)”396
Sin embargo, no resulta válido restarle importancia al proyecto de ley por el simple hecho
de carecer de cierto acto formal que le convierte en ley y excusarle del control de
constitucionalidad. Esto es así, toda vez que se trata de una futura norma, que puede
presentar irregularidades en el procedimiento o en el contenido, lo que afectaría su validez,
por ello merece atención por parte del Tribunal Constitucionalidad.
Ahora, si bien, el control preventivo conlleva cierto rasgo de control político, cuestión
inevitable –como se explicará en el acápite siguiente-, lo cierto es que la tarea desempeñada
mediante el control a priori es de índole jurídico. Tampoco es válido afirmar que no es una
función jurisdiccional.
El control jurídico involucra la verificación de supuestos legales, contrapone normas, para
estudiar un acto determinado de manera objetiva, es obligatorio, ejercido por un órgano
jurisdiccional e implica la imposición de una sanción. Mientras que, el control político
395 Moderne, Franck. Op cit. Páginas 151, 152 y 153. 396 Hernández Valle, Rubén. Derecho de la Constitución. Op cit. Página 597.
159
responde a criterios de oportunidad, es voluntario, realizado por sujetos políticos y no
contempla como necesidad la represión397.
Entonces, no es posible afirmar que el control preventivo es de corte político. Por el
contrario, se evidencia que tal función posee calidad de control jurídico. En el momento de
resolver la consulta facultativa, la Sala Constitucional debe comparar el proyecto de ley
sometido a estudio y la Constitución Política, a efectos de determinar si se respeta esa
última norma superior.
Mediante dicha comparación, se da interpretación al Texto Fundamental, se procura
respetar su contenido. Esa interpretación constitucional es siempre jurídica, dado que el
método empleado es de naturaleza jurídica, basado en parámetros necesarios para observar
la constitucionalidad y el pronunciamiento que se emita debe estar motivado y
fundamentado en el ordenamiento jurídico398.
La consulta facultativa de constitucionalidad facilita el control jurídico, toda vez que
mediante su ejercicio se vigila el contenido de la Constitución Política, de forma que el
proyecto de ley sea respetuoso del texto constitucional. La determinación que se produzca
de esa fiscalización debe contar con el respectivo sustento jurídico, no puede ser arbitraria o
subjetiva, puesto que perdería su rasgo jurídico. Además, para llevar a cabo ese control, el
Tribunal Constitucional cuenta con el plazo cierto de un mes, lo que debe respetar para no
caer en eventuales abusos.
Finalmente, el criterio emitido por la Sala Constitucional en la consulta facultativa es
vinculante en cuanto a los vicios en el procedimiento, de manera que se reviste de
naturaleza jurisdiccional, pues ordena desaplicar cierto contenido de la propuesta de ley, lo
que es propio de la potestad reparadora que caracteriza a la actividad jurisdiccional de
los tribunales de justicia399. La calidad dictaminadora respecto de los vicios de fondo no
debe restarle relevancia a la consulta facultativa, pues su principal aporte se enfoca en la
397 Aragón Reyes, Manuel. Op cit. Páginas 70 y 109. 398 Hernández Valle, Rubén. Derecho de la Constitución. Op cit. Página 197. 399 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 598.
160
fiscalización de la técnica parlamentaria, lo relativo al fondo es una labor acogida por el
control a posteriori.
4.2.4. Garantiza la supremacía constitucional
La consulta facultativa asegura el cumplimiento del procedimiento parlamentario,
sanea el proyecto de ley de aquellas impurezas jurídicas que, ulteriormente, podrían generar
daños significativos al orden normativo, fiscaliza vicios en el contenido y permite ejercer
control jurídico por parte de la Sala Constitucional sobre la actuación legislativa.
Los anteriores roles desempañados por la consulta facultativa comparten una misma razón
de ser: la supremacía de la Constitución Política. Todas esas tareas supra descritas reposan
sobre la necesidad de velar por el contenido de la Carta Magna, como norma superior del
ordenamiento.
El principio de supremacía constitucional resguarda, sustancialmente, la existencia y
contenido del Texto Fundamental, en el sentido de que reviste a esa norma como la primera
y primordial en la jerarquía normativa. Todo los demás preceptos jurídicos están sometidos
a ella. Sin embargo, para su cumplimiento es necesario someter toda autoridad pública a esa
noción de supremacía constitucional400.
La Constitución Política debe tener la capacidad coercitiva de anular todo aquel acto
contraria a ella. Esto se logra, a través del control de constitucionalidad, labor efectuada por
la Sala Constitucional, encargada directa y exclusiva de tutelar la supremacía de la
Constitución, de acuerdo con el artículo 10 de la Carta Magna y los ordinales 1 y 2 de la
Ley que regula a esa jurisdicción.
La consulta bajo estudio constituye un mecanismo de control de constitucionalidad
destinado a la protección de la supremacía de la Constitución Política. De modo más
concreto, la consulta es una garantía de la regularidad del acto parlamentario, toda vez que
permite vigilar el procedimiento legislativo seguido en determinado proyecto de ley, con el
400 Ídem.
161
fin de constatar que el método aplicado por el plenario concuerda con el contenido de la
Constitución Política.
Particularmente, la consulta facultativa funge como garantía preventiva401, dado que
advierte la realización de actos irregulares a través del control de constitucionalidad a
priori. Detectar con antelación roces constitucionales en la ley –en su propuesta- contribuye
a su eficacia y evita lesiones al orden jurídico, respecto de los efectos que esa norma surta
una vez vigente.
En síntesis, garantizar que las normas se produzcan y reproduzcan en armonía con la
Constitución es objetivo primordial del proceso de consulta facultativa. Asegurar tal
regularidad del procedimiento legislativo es vital para afianzar la validez del precepto
jurídico, de modo que el control de constitucionalidad no solo se concentra en vigilar el
fondo –represivo-, sino también la forma de promulgar la ley –preventivo- , como parte del
control jurídico sobre la actuación parlamentaria, en aras de evitar cualquier tipo de abuso
por parte del órgano legislativo al margen del orden constitucional.
4.3. La Función política de la consulta facultativa legislativa de
constitucionalidad
De previo a estudiar el enfoque político de la consulta facultativa, es importante
aclarar por qué esta figura cumple una función de esa naturaleza.
Según Solís Fallas, la función de la Sala Constitucional es de naturaleza jurisdiccional, pues
fundamenta su actuación en decisiones jurídicas 402, con imparcialidad e independencia.
Conjuntamente, todo proceso constitucional desarrollado por ese Tribunal está delimitado,
taxativamente, a los casos previstos por la ley, así como a instancia de parte y a través de
técnica objetiva Legislativa403.
401 Hans, Kelsen. Op cit. Página 34. 402 Solís Fallas, Alex. Op cit. Páginas 163 y 213. 403 Solís Fallas, Alex. Op cit. Páginas 163 y 213.
162
Sin demérito de tal calidad jurisdiccional, toda decisión adoptada por la Sala Constitucional
lleva, implícitamente, rasgos políticos, ya que se pone en práctica el contenido de la
Constitución Política mediante su interpretación, lo cual responde a determinado momento
social y esto genera consecuencias políticas404.
Sin embargo, cuando se hace referencia al rasgo político, no se trata de política a nivel
partidario-electoral, sino que el enfoque se hace desde la perspectiva de política como
sistema de organización social. Por ello, Solís Fallas indica que la decisión de un juez
afectará la realidad política del colectivo, es decir, influirá en la organización y desarrollo
social. En el caso particular de la consulta, la decisión acogida por la Sala afectará un
proyecto de ley405. Por ende, se colige que el Tribunal Constitucional tiene naturaleza dual:
jurídica y política.
En razón de lo antes expuesto, resulta necesario analizar el rol político desempeñado por la
consulta facultativa dentro del control de constitucionalidad y, a continuación, se exponen
los aportes de la figura en ese sentido.
4.3.1. Contribuye al sistema de frenos y contrapesos
A través de la consulta facultativa, la Sala Constitucional participa del procedimiento
legislativo, en concreto, de la formación de leyes. De manera, que toma partida de índole
jurídica en un procedimiento de carácter político. Debido a tal tarea de control, es inevitable
toparse con influencia política, pero a pesar de tal oleada, su criterio será jurídico.
La participación asumida por la jurisdicción constitucional en el procedimiento
parlamentario conlleva fiscalizar el cumplimiento de los presupuestos que la Carta Magna
establece para promulgar normas. En razón de ello, la Sala controla la función legislativa,
con el fin de frenar abusos en el ejercicio del poder por parte de los diputados.
404 Solís Fallas, Alex. Op cit. Páginas 163 y 216. 405 Solís Fallas, Alex. Op cit. Páginas 190 y 196.
163
Según se expuso en la sección anterior de este trabajo, las diferentes funciones que posee el
Estado son asignadas a una autoridad pública en específico. Ante ese supuesto, la Asamblea
Legislativa tiene la potestad y el deber de dictar leyes. Por su parte, la Sala Constitucional,
como órgano del Poder Judicial, le compete velar por la supremacía constitucional
mediante el ejercicio del control respectivo.
En determinado punto las labores de esos órganos convergen, como parte del sistema de
frenos y contrapesos reconocido por ordenamiento jurídico costarricense. De tal modo que,
mediante sus sentencias, la Sala deberá controlar la función legislativa. Específicamente,
por medio de la consulta facultativa supervisará la correcta creación de normas406.
En ese entendido, cuando ese Tribunal ejerce el control de constitucional a priori, no solo
garantiza el cumplimiento de los presupuestos formales para la emisión de leyes, sino que,
paralelamente, controla la actuación del legislador, el ejercicio de poder que el plenario
aplica en el momento de promulgar normas.
Hernández Valle expone que:
“En realidad las limitaciones del poder están garantizadas por diversos instrumentos, algunos de carácter político y otros de naturaleza jurídica, pues debe recordase que el ejercicio del poder público es, además de una actividad jurídica, una actividad fundamentalmente de carácter político, por lo que ambos elementos no pueden deslindarse a la hora del análisis (...)”407
En razón de lo anterior, se logra afirmar que la sede constitucional a través de sus criterios
jurídicos desarrolla un rol político de control; ambas actividades forman parte del poder
público asignado. El control de constitucionalidad preventivo permite limitar el poder
delegado al parlamento, toda vez que mediante la actuación jurisdiccional de la Sala se
garantiza que la función legislativa esté libre de acciones espurias y abusivas.
406 Carvajal Pérez, Marvin. Op cit. Página 86. 407 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 32.
164
Ahora, esa función del órgano constitucional se halla legitimada en la necesidad de hacer
valer la supremacía de la Constitución Política. Procura someter al plenario legislativo al
contenido del Texto Fundamental, a efectos de que se respete el método instituido para
promulgar leyes. La Sala no le indica a la Asamblea cómo debe crear la norma, sino cuál es
el camino que debe seguir según la Carta Magna. Sencillamente, se pone en práctica el
mandato constitucional. Además, éste órgano no actúa por mero capricho, sino a instancia
de los propios legisladores408.
Kelsen previó que esta facultad del Tribunal Constitucional generaría discordias y no sería,
totalmente, avalada y por ello, planteó las posibles oposiciones al control de
constitucionalidad. La primera crítica consiste en que el control referido es incompatible
con la soberanía del Parlamento. Empero, el austriaco debatió esa postura y sostuvo que la
soberanía no pertenecía a un único órgano, sino a todo el orden jurídico409.
Como segunda objeción, se planteó el quebranto al principio de separación de poderes. Sin
embargo, Kelsen refutó ese alegato al sostener que cada poder tiene una función
determinada, de modo que al parlamento le corresponde emitir leyes y al órgano
constitucional anular las normas viciadas410.
Ambas funciones son parte del equilibrio constitucional que implica repartir las tareas
estatales y, a la vez, ejercer control sobre otros poderes del Estado. No es posible aislar los
poderes públicos durante el ejercicio de sus obligaciones. Por ello, Kelsen afirmó que la
jurisdicción constitucional no está, de ninguna manera en contradicción con el principio
de la separación, sino por el contrario, es una afirmación de éste411.
Otra de las problemáticas achacadas al control preventivo, es el riesgo de politización del
órgano constitucional. En tal sentido, Alegre Martínez explica la experiencia española,
relativa a la supresión del control a priori. Describe que en 1985 se erradicó el recurso 408 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 213. 409 Hans, Kelsen. Op cit. Página 52. 410 Hans, Kelsen. Op cit. Página 53. 411 Hans, Kelsen. Op cit. Página 55.
165
previo de inconstitucionalidad, que contribuía al estudio previo de leyes orgánicas y de
comunidades autónomas.
Sin embargo, haber eliminado tal figura no ha garantizado que el Tribunal Constitucional
español dejara de conocer asunto de la contienda política, por lo que asegura que los riesgos
de politización y de judicalización de la vida política existen e indudablemente, estarán
presentes con control previo o sin éste412.
Adicionalmente, este español acota:
“(...) si ¨el juez resuelve lo patológico de la vida social, es claro que su ¨presencia en la vida política resulta, más que una expresión palpable de un correcto funcionamiento de las estructuras del sistema democrático, una prueba delatora de sus disfuncionalidades¨. Así las cosas, o bien se prescinde del Tribunal Constitucional, o por qué no aprovechar, con una regulación técnicamente bien elaborada y articulada con el control a posteriori, las ventajas del control preventivo. (...)”413
Ante tal propuesta, lo oportuno es contar con un órgano constitucional capacitado para
velar por la supremacía constitucional y cuyas funciones y poder estén fijados con claridad
en la ley. Es evidente que el caso costarricense ilustra esa posibilidad de contar con el
control preventivo de constitucional. La Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción
Constitucional regulan su actuación de fiscalización a priori, para delimitar el ejercicio de
su función y así, garantizar el respeto al Derecho de la Constitución.
Por consiguiente, el control que se ejerce mediante la consulta voluntaria sobre el
parlamento no quebranta la independencia y soberanía de ese órgano; por el contrario, se
trata de un control necesario en el Estado democrático, ya que allí donde el poder está
distribuido el domino está limitado414.
412 Alegra Martínez, Miguel Ángel. Op cit. Página 52. 413 Ídem. 414 Loenwenstein, Karl. Op cit. Página 150.
166
4.3.2. Propicia el principio de participación democrática
Hernández Valle explica que entre democracia y participación existe un vínculo muy
estrecho, ya que si se pretende afinar la primera se requiere, necesariamente, de la
segunda415. Es decir, la sociedad democrático debe asegurar la integración de los miembros
del colectivo y brindarles la oportunidad de tomar decisiones en la vida política, pues con
ello se resguarda la verdadera calidad democrática del sistema. A mayor participación,
mayor vigencia democrática416.
La consulta facultativa de constitucionalidad representa un vehículo promotor de esa
participación inexorable en la vida democrática del Estado costarricense. Con su puesta en
práctica, el legislador, en su calidad de representante de la Nación, toma partida de la
actividad jurídica y política. Con ello, no solo actúa como emisor de la ley, sino que
también, promueve el control de constitucionalidad en torno a la norma, en caso de tener
dudas de su regularidad.
La Asamblea Legislativa es la autoridad legitimada para formular, facultativamente, dicha
consulta. Se requiere de 10 diputados, como mínimo, para su interposición, ya que no se
trata de una posibilidad dada al legislador de forma personal, sino al órgano legislativo,
como representante del pueblo. Ahora, esto no impide que los legisladores tengan sus
propios intereses civiles, como ciudadanos, que los motive a presentar la consulta de cita.
En el procedimiento legislativo, las decisiones se adoptan por mayoría, como regla
democrática; empero, esto no obsta para que aquellos legisladores que no son parte de la
decisión mayoritaria pueden hacer valer su derecho de participación. La minoría representa
el equilibrio de las fuerzas mayoritarias, su actividad en la vida política se da en
condiciones de igualdad y libertad, así como de lucha para evitar abusos417.
415 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Página 332. 416 Ídem. 417 Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. Op cit. Páginas 509 y 510.
167
Sobre el derecho de participación de la minoría parlamentaria, Kelsen señaló:
“En lo que concierne particularmente al recurso contra las leyes, sería extremadamente importante otorgar a una minoría calificada del Parlamento el derecho a interponerlo. Y, tanto más importante, cuanto que la jurisdicción constitucional, como lo habremos de mostrar más adelante, debe necesariamente, servirse, en las democracias parlamentarias, a la protección de las minorías.” 418
Así las cosas, la consulta facultativa otorga a un grupo de diputados la oportunidad de
acudir ante la Sala Constitucional, con el fin de que se valore si determinado proyecto de
ley siguió la técnica parlamentaria fijada por el ordenamiento jurídico y si su contenido es
acorde con la Constitución Política. De forma, que el órgano constitucional fiscaliza que la
mayoría parlamentaria no haya cometido abusos de poder y respetara los principios
legislativos, entre ellos, la participación de las minorías.
De acuerdo con el criterio del aquel austriaco, asegurando la confección constitucional de
las leyes, y en especial, su constitucionalidad material, la jurisdicción constitucional es un
medio de protección eficaz de la minoría contra las invasiones de la mayoría419.
Además, sostuvo que:
“Toda minoría (de clase, nacional o religiosa) cuyos intereses son protegidos de alguna manera por la Constitución tiene un interés enorme en la constitucionalidad de las leyes. Esto es cierto en particular si suponemos un cambio de mayoría en que se deja la antigua mayoría, convertida ahora en minoría, una fuerza aun suficiente para impedir la reunión de las condiciones necesarias para una revisión de las condiciones necesarias para una revisión legal de la Constitución. (...)”420.
La mayoría parlamentaria no siempre tendrá esa condición de dominio, pues en algún
momento puede convertirse en la minoría y requeriría de los mecanismos constitucionales
oportunos para hacer valer sus derechos. De modo que, siempre estará latente ese convivio
de fuerzas durante el desarrollo de la actividad legislativa y, en consecuencia, cuando se
presenta la necesidad, cierto grupo parlamentario demandaría la atención de sus derechos.
418 Hans, Kelsen Op cit. Página 90. 419 Hans, Kelsen Op cit. Página 99. 420 Hans, Kelsen. Op cit. Página 100.
168
Conviene aclarar, que la noción de minoría parlamentaria no solo está asociada al grupo
partidario con menor representación en la Asamblea. La minoría puede acoger a un número
de diputados que no estuvo conteste con el procedimiento legislativo de cierto proyecto de
ley, uno cuando no sean minoría cuantitativa en el congreso.
Ramírez Altamirano considera que la consulta facultativa es un instrumento eficaz de
garantía del principio democrático, dado que propicia la protección del derecho de las
minorías. Pese a que la democracia se fundamenta en el principio de las mayorías, esto no
implica que se debe avalar la dictadura de las mayorías421. Por lo que, la Sala
Constitucional debe impulsar el equilibrio de las fuerzas políticas y sociales, mediante sus
criterios jurídicos.
No obstante, el enfoque de la consulta facultativa como medio de protección de las
minorías también recibe críticas. Se plantea la posibilidad de que este mecanismo sea
empleado con intenciones obstruccionistas422. Esta táctica se describe como un recurso
utilizado por la minoría para obstaculizar la acción de la mayoría, inclusive, como método
contra el gobierno423. Asimismo, se le atribuye la facilidad de emplearse abusivamente, lo
que la aleja de su objetivo jurídico-político.
Para evitar que la consulta facultativa de constitucionalidad se torne en un recurso de
obstrucción, Alegre Martínez propone que no debe perderse de vista que control preventivo
procura la supremacía constitucional y propicia seguridad jurídica. Aunado a ello, para
evitar que se obstruya el procedimiento legislativo, la figura de control a priori debe ser
evacuado con prontitud, en un plazo razonable424.
421 Ramírez Altamirano, Marina. Seminario: Reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Corte Suprema de Justicia, San José, Costa Rica. 2007. Página 10. 422 Alegre Martínez, Miguel Ángel. Op cit. Página 52. 423 Ídem. 424 Alegre Martínez, Miguel Ángel. Op cit. Página 53.
169
En particular, la Sala Constitucional cuenta con un mes de plazo para atender la consulta
facultativa, un término adecuado para su atención; empero, el órgano jurisdiccional debe
apegarse a ese plazo, para evitar abusos, según se verá en la siguiente y última sección de
este trabajo.
No se puede negar la posibilidad de que la consulta se tergiverse y se convierta en un
capricho del legislador minoritario contra las mayorías425, pero ante tal supuesto, el rol que
cumple el Tribunal Constitucional es fundamental para evitar desvirtuar el mecanismo de
cita.
La mera existencia de la consulta debería alertar al legislador, en cuanto al control de
constitucionalidad que podría ser aplicado sobre sus proyectos de ley, a efectos de señalar
los errores formales del proyecto legislativo426. Lo ideal sería que con la presencia de la
consulta facultativa, el diputado sienta la presión de que la propuesta de ley podría ser
objeto de estudio y así, se obligaría al legislador a negociar con las facciones
minoritarias427.
En última instancia, si el diálogo parlamentario no llega a concretarse y se presentan
actuaciones consideradas como arbitrarias o abusivas por parte de la mayoría legislativa, la
minoría afectada cuenta con la posibilidad de consultar tal actuación, para que se determine
lo que en derecho corresponda; empero, la consulta debe ser razonada, para eliminar la
posibilidad de que se presenten gestiones infundadas, con el solo propósito de entrabar o
atracar el conocimiento de un determinado asunto428.
Entonces, pese a las críticas atribuidas a la existencia de la consulta facultativa, o al
supuesto uso inadecuado, no es válido negar el aporte que dicha figura brinda al orden
constitucional. Su práctica permite la participación democrática de las minorías
425 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 284. 426 Hans, Kelsen. Op cit. Página 90. 427 Ídem. 428 Ramírez Altamirano, Mariana. Op cit. Seminario: Reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Página 7.
170
parlamentarias, en miras de lograr equilibrio en el ejercicio de la función legislativa e
integración de las diversas fuerzas políticas que conforma el órgano parlamentario.
4.4. El papel de la Sala Constitucional frente a la consulta facultativa legislativa
de constitucionalidad
Para que las funciones jurídicas y políticas de la consulta facultativa se tornen reales,
le compete a la Sala Constitucional, como órgano rector de la materia y mediante el sano
ejercicio del control de constitucionalidad, poner en práctica el contenido de la
Constitución Política.
Para ello, en primera instancia, el Tribunal constitucional no debe perder obviar que su
función es fiscalizar el cumplimiento de la Constitución Política, como norma suprema del
orden jurídico, es decir, darle interpretación429. Ante ese supuesto, la Sala debe velar por el
respeto jurídico a la Carta Magna.
Debe llevar a cabo el ejercicio de función con independencia e imparcialidad430, con el afán
de garantizar la objetividad del proceso judicial. Según Kelsen, lo ideal es que el órgano
constitucional estuviera libre de injerencia política, para no desvirtuar su rol de juez431;
empero, dado el aspecto político de la consulta es inevitable la influencia de esa naturaleza.
Para protegerse, la Sala debe apegarse a la normativa que regula su labor, seguir el proceso
que le corresponde y tomar sus decisiones desde la perspectiva jurídica, aun cuando
resuelva conflictos políticos432.
Entonces, sencillamente se trata de afianzar el papel normativo de la Constitución. La Sala
se encarga de aplicar el contenido del Texto Fundamental433, por lo que debe cuidar el
papel que le fue asignado.
429 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 163. 430 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 211. 431 Hans, Kelsen. Op cit. Página 53. 432 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 210. 433 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 214.
171
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional debe hacer valer el procedimiento legislativo.
Por medio de la consulta facultativa, se debe garantizar que la ley estudiada sea emitida de
acuerdo con la técnica legislativa dispuesta por la Constitución Política y el Reglamento
interno de la Asamblea. La Sala debe controlar que el procedimiento en cuestión haya sido
respetado por el órgano legislativo, con ello, también hace valer la supremacía
constitucional434.
De la función antes descrita, se deriva el tercer rol desempeñado por el Tribunal
Constitucional, que consiste en someter a la Asamblea Legislativa al derecho de la
Constitución, como parte del poder público que tiene el órgano jurisdiccional435.
De esta manera, la Sala debe encaminar su actuación al equilibrio del ejercicio del poder,
que forma parte del sistema de frenos y contrapesos, esto mediante la supervisión del
procedimiento legislativo. Por medio del control a priori, no solo logra complementar el
control de constitucionalidad, sino que fortalece el sistema estatal para alcanzar el justo
medio de la función legislativa.
Aun cuando la Sala fiscaliza al Parlamento por medio del control preventivo, no debe
omitirse que, conjuntamente, se propicia la participación de los legisladores, en particular
de las minorías parlamentarias, lo que resguarda el desarrollo democrático del
procedimiento legislativo. Tal aspecto no debe ser olvidado por la Sala en el momento de
desempeñar su labor, por ello debe actuar con apego a la normativa del caso.
Como cuarto aspecto por considerar, el Tribunal Constitucional debe tener presente que su
actuación está, taxativamente, definida por la Constitución Política y la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, de modo que debe limitarse a lo que le está permitido. Para
ello, la interpretación que realice de las normas constitucionales no debe ser extensiva, por
el contrario, supone una exégesis restrictiva. 434 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 253. 435 Solís Fallas, Alex. Op cit. Página 220.
172
Ramírez Altamirano y Hernández Valle coinciden en que el Tribunal Constitucional no ha
actuado de forma restrictiva, sino que ha ampliado, vía interpretativa, su potestad de
conocimiento y con ello, la capacidad de los diputados para acceder a la consulta. Tal
situación ha provocado el aumento de la cantidad de procesos formulados436.
Al respecto, Ramírez Altamirano indica:
“La necesidad de interpretar las normas que regulan la consulta facultativa, con carácter de excepción, resulta imperativo, en todo caso, si se recuerda que la intervención de la Sala Constitucional en esta vía es admitida por la doctrina “como un mal menor” ante la necesidad de garantizar el respeto de la Constitución en el ejercicio de la potestad legislativa (…)”437
La necesidad de interpretar restrictivamente, se justifica en que no existe un derecho
fundamental a la consulta legislativa438, por lo que no es válido practicar las normas de
forma extensiva, sino que debe limitarse a lo que la ley dispone, para no incurrir en
actuaciones arbitrarias, que ponen en peligro el principio de separación de poderes.
Aunado a ello, resulta de vital relevancia que el Tribunal Constitucional respete el plazo
establecido para evacuar la consulta. En ese sentido, la Sala está llamada a actuar con
celeridad y evitar cualquier tipo de acciones que retarden la resolución de la consulta.
La razón de esta obligación, radica en impedir que la consulta facultativa se torne en un
método de obstrucción legislativa y se desvirtúe su naturaleza de control de constitucional.
Si el órgano constitucional logra atender la consulta referida con brevedad y en el plazo
respectivo de un mes, se protege a dicha figura procesal de su utilización obstruccionista. El
control de constitucionalidad es garantía y no obstáculo, siempre que el Tribunal resuelva
en un plazo razonable439.
436 Ramírez Altamirano, Mariana. Op cit. Página 4. 437 Ramírez Altamirano, Mariana. Op cit. Página 5. 438 Hernández Valle, Rubén. Op cit. Página 605. 439 Alegre Martínez, Miguel Ángel. Op cit. Página 53.
173
Finalmente, la Sala no puede soslayar que sus pronunciamientos generan influencia política
y jurídica, por lo que ese órgano debe adecuar su función a esas aristas. Es decir, el
Tribunal Constitucional debe considerar las consecuencias que sus decisiones tienen sobre
el colectivo y por ello, debe hacer valer el Derecho de la Constitucional, según le está
asignado. Esto lo alcanza, al fiscalizar el procedimiento legislativo sin incurrir en
valoraciones políticas, sino mediante el respectivo juicio jurídico y objetivo, que permite el
respeto y cumplimiento de sus sentencias440.
440 Solís Fallas, Alex. Op cit. Páginas 252 y ss.
174
Conclusiones
Después de desarrollar esta investigación, es posible arribar a las siguientes
conclusiones relevantes. La primera de ellas, se encuentra en que la constitución es el punto
de organización y estructuración del Estado. Es la norma central y suprema del
ordenamiento jurídico. Su protagonismo se deriva del contenido de sus líneas, ya que
procura guiar las diversas relaciones estatales, verbigracia la dependencia entre el Estado y
el ciudadano, o bien, el vínculo entre las instituciones públicas. Su objetivo radica en lograr
equilibro entre las fuerzas que conforman la sociedad.
En razón de su contenido, es que se torna en la norma superior del orden jurídico. Su haber
contempla, generalmente, las funciones y obligaciones del Estado, los deberes y derechos
fundamentales del ciudadano –desde una perspectiva moderna-, así como el esqueleto que
define la organización de la nación. Aunado a ello, debe dictar las pautas para la creación
de las leyes, a efectos de mantener en armonía el sistema jurídico y que todo precepto legal
esté sometido a ello.
Ahora, el contenido, denominación y tendencia de la constitución responderán a las fuerzas
políticas del momento cuando es redactada. Particularmente, la constitución atiende a los
intereses políticos, jurídicos y económicos del contexto respectivo. La sumatoria de todos
los rasgos anteriores, convierten a la constitución en la norma suprema y cuya naturaleza
demanda protección especial. Debido al principio de supremacía constitucional, el texto
fundamental tiene la capacidad coercitiva necesaria para hacerse valer como tal, para
generar eficacia y validez. La constitución tiene el poder oportuno para desaplicar todo
norma contraria a ella, puesto que es fuente de fuentes.
Lo anterior, permite arribar a la segunda conclusión, que consiste en la aplicación del
principio de supremacía de la constitución mediante el control de constitucionalidad. En ese
sentido, se requiere de un órgano especializado en velar por la superioridad de la
constitución, en miras de evitar el irrespeto y quebranto de dicha norma por parte del
Estado, o bien, de cualquier sujeto civil.
175
La existencia de un órgano constitucional es parte de las demandas y medidas exigidas por
la misma constitución, como garantía de su regularidad y supremacía jurídica. La
legitimación de esta autoridad deviene de la norma en cuestión. La principal función del
Tribunal de cita –independientemente de la denominación que reciba- es defender la
constitución y garantizar su supremacía. Por lo que, le compete detectar irregularidades y
anular toda norma contraria al texto fundamental. Para resguardar su labor, lo óptimo es
que este órgano goce de independencia e imparcialidad; además, se fortalece su función
jurisdiccional y la adopción de decisiones basadas en criterios jurídicos.
De la labor desempañada por el Tribunal Constitucional se deprende la tercera conclusión
de esta investigación. Se deduce que mediante el control de constitucionalidad se alcanza el
convivio pacífico entre la constitución y de las demás normas que conforman el
ordenamiento jurídico. Esto es así, ya que el órgano constitucional lleva a cabo el examen
jurídico pertinente para divisar si la norma controlada posee irregularidad alguna y así,
adopta las medidas correspondientes en caso de que medie roce con la constitución.
Si bien, el control de constitucional tiene un enfoque claro, que es velar por la supremacía
de la carta fundamental, lo cierto es que la forma de ejercerlo tiene dos vertientes. En
primer lugar, se halla el modelo de control concentrado, en que se le asigna, de manera
exclusiva y excluyente, a una autoridad estatal la tarea en cuestión. Como segunda
posibilidad, está el modelo difuso, en cuyo caso el control es competencia de todos los
jueces del Estado, no hay un órgano particular para ello, sino que la labor se distribuye
ampliamente.
Pese a que ambos modelos permiten fiscalizar las normas vigentes mediante el control
represivo, solamente, el modelo concentrado reconoce el control preventivo que se ejerce
sobre proyectos de ley –texto que aun no ha entrado en vigencia-, a efectos de determinar
cualquier vicio de forma o de fondo.
Además, cada modelo cuenta con sus propios mecanismos procesales para realizar el
control de constitucionalidad, los que surten consecuencias diferentes, ya que la decisión de
la autoridad competente puede conllevar la anulación permanente de la norma y esto afecta
a cualquier sujeto–supuesto del modelo concentrado-, o bien, cabe la posibilidad de que el
176
precepto jurídico se desaplique solo en determinado caso, de modo que se afecta solo a las
partes interesada de ese proceso –el control difuso-. Aun cuando hay diferencias entre
ambos modelos, convergen en la protección de la supremacía de la constitución.
En el caso concreto de Costa Rica y a modo de cuarta conclusión, se vislumbra que la
supremacía de la Constitución Política está resguardada en el artículo 10 de esa misma
norma. Su protección está a cargo de la Sala Constitucional y como órgano especializado,
el ordenamiento jurídico delimita sus potestades. Particularmente, la Ley de la Jurisdicción
Constitucional establece los procesos respectivos para efectuar el control de
constitucionalidad y de forma conjunta, se reconoce el control previo y posterior.
Los mecanismos admitidos para el control a priori son la consulta de constitucionalidad –
que a su vez, se divide en facultativa y preceptiva–, y el veto por razones de
constitucionalidad. Debido al objeto de estudio del control preventivo –proyectos de ley o
tratados internacionales–, se legitima, únicamente, a ciertas autoridades estatales para su
formulación, por ejemplo, al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa.
Por su parte, el control a posteriori está constituido por la acción de inconstitucionalidad y
puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, de acuerdo con los requisitos estipulados en
la ley de rito. Asimismo, se halla la consulta judicial, a través de la que cualquier juez de la
República puede solicitar el estudio de una norma.
No obstante, como quinta conclusión, es posible sustraer de la presente investigación, que
el control ex ante no es exclusivo del ordenamiento costarricense, sino que también, es
reconocido en otras realidades jurídicas. Esto, por cuanto forma parte del control de
constitucionalidad y es complemento del control posterior. Concretamente, en Chile,
Guatemala y Francia –esta última pionera del control a priori–son países que contemplan
en su haber jurídico el control de constitucionalidad preventivo y en ese sentido, comparten
amplías similitudes con el proceso jurisdiccional de Costa Rica.
El Tribunal Constitucional de Chile, el Consejo Constitucional Francés y la Corte
Constitucional de Guatemala tienen la potestad de estudiar la constitucionalidad de los
proyectos de ley –también se contemplan otras normas como tratados internacionales y
177
reformas constitucionales u orgánicas, pero divergen del presente análisis–. Los tres
contextos citados tienen procesos preventivos facultativo –optativos–, que permiten
examinar propuesta de leyes ordinarias que están en trámite legislativo.
Asimismo, coinciden en que el Parlamento y el Presidente de la República son las
autoridades públicas legitimadas para su formulación. En ese sentido, la realidad francesa
faculta también al Primer Ministro, pero esto atiende a la forma de organización estatal de
esa Nación. De igual forma, concuerdan en el establecimiento de un plazo determinado
para la resolución del proceso consultivo y la decisión adoptada por la autoridad
constitucional implica la subsanación de los vicios detectados, o bien, la supresión de las
líneas inconstitucionales del proyecto de ley.
Entonces, del estudio de derecho comparado, se desprende con claridad que al igual que
Costa Rica, existen otros países que aceptan la figura consultiva previa de
constitucionalidad. Incluso, se denota que entre la realidad costarricense, guatemalteca,
chilena y francesa median significativas coincidencias que, a su vez, respaldan la vigencia e
importancia de la consulta facultativa legislativa.
Retomando el contexto nacional y como sexta conclusión, se colige que la consulta
facultativa legislativa de constitucionalidad es un mecanismo que forma parte del control
previo de constitucionalidad. A través de éste, se permite, voluntariamente, a la Asamblea
Legislativa –a un grupo mínimo de diez diputados- consultar ante la Sala Constitucional
sobre la regularidad jurídica de proyecto de ley.
Es posible comprender que su razón de ser radica en activar el control de manera previa a la
vigencia de la norma –después del primer debate-, a efectos de revestir de seguridad
jurídica al proyecto de ley y cotejar que el procedimiento parlamentario se dé, según lo
dicta la Constitución Política. Es por ello, que el criterio de la Sala Constitucional es
vinculante en lo relativo a los vicios del procedimiento, dado que los eventuales vicios
deben ser subsanados. Sin demérito de la importancia de la figura en cuestión, el juicio
emitido en cuanto al fondo de la propuesta de ley se reviste de opinión consultiva.
178
Luego de analizar con detenimiento la consulta facultativa, se concluye, en sétimo lugar,
que este instrumento desempeña funciones jurídicas y políticas. En cuanto a los roles
jurídicos, la consulta citada procura supervisar la técnica legislativa en el momento de
emitir determinada ley y así, asegurar la validez de la futura norma.
Al respecto, según se estudió en la primera sección del cuarto capítulo de esta
investigación, la regularidad jurídica consiste en la relación de armonía que debe existir
entre el grado inferior y el grado superior del ordenamiento jurídico. De este modo, la
norma inferior debe respetar lo dispuesto por la norma superior, para que haya
concordancia entre ellas. El primer peldaño lo ostenta la constitución, por lo que los
preceptos jurídicos que se reproduzcan y produzcan deben corresponder al contenido de la
carta fundamental.
En caso de que no se cumpla esa relación de afinidad, la misma constitución contempla las
garantías necesarias para reestablecer el orden, tal como el control de constitucionalidad –
preventivo o represivo– que ejerce el órgano constitucional. De modo, a través de la
consulta facultativa, el Tribunal Constitucional se encarga de poner en práctica el principio
de regularidad jurídica y velar por el respeto del método dispuesto por la Carta Magna para
dictar leyes.
En segundo término, la consulta depura la norma de previo a su vigencia, a efectos de evitar
futuros daños al ordenamiento jurídico. Lo anterior, implica que mediante el estudio
preventivo del proyecto de ley se filtran, posibles, irregularidades de forma o fondo. En
consecuencia, se crea mayor seguridad jurídica respecto de los efectos que surtirá la norma,
ulteriormente. Este mecanismo de control preventivo economiza posteriores reclamos de
inconstitucionalidad y además, procura impedir afectaciones a los derechos fundamentales
y, al orden jurídico en general, provocados por normas viciadas y cuya aplicación podría
generar severas lesiones.
En tercer lugar, la consulta voluntaria controla, jurídicamente, la función del Parlamento, en
particular, los proyecto de ley. Según se ha expuesto, la Sala Constitucional resguarda el
contenido de la Constitución Política, a efectos de que el proyecto de ley se promulgue de
acuerdo con la técnica establecida. El criterio que dicte el Tribunal debe contener respaldo
179
jurídico, no puede tratarse de una decisión arbitraria o subjetiva, pues perdería su rasgo
jurídico. Aunado a ello, el control jurídico en cuestión se refuerza con el carácter vinculante
de la sentencia constitucional respecto de los vicios en el procedimiento.
Ahora bien, las anteriores tres funciones están destinadas a garantizar una cuarta función,
que resulta ser primordial: la supremacía de la Constitución Política. Es así como la
consulta facultativa legislativa representa una garantía preventiva de la regularidad del acto
parlamentario, pues fiscaliza el procedimiento legislativo seguido en el proyecto de ley
consultado, en aras de verificar que la propuesta normativa no tenga roces constitucionales
de previo a que se convierta en ley de la República y genere sus respectivos efectos.
Por otra parte, como octava conclusión, se determina que la consulta facultativa cumple
funciones políticas de relevancia para la organización estatal y el sano equilibrio de
poderes. Con claridad, se expuso que la noción política no debe comprenderse desde la
óptica de la política electoral o partidaria, sino desde el enfoque del sistema de
estructuración social. De este modo, del ejercicio del control de constitucionalidad se
derivan funciones políticas y la consulta facultativa no está exenta del aporte político, en
particular, su contribución al principio de división de poderes.
Del último capítulo de esta investigación, se sustrae que el artículo 9 constitucional dispone
la estructuración y separación de funciones de la República de Costa Rica, pues se reconoce
que el gobierno del Estado es desempeñado por el pueblo y los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. Cada uno de ellos, independientes entre sí y con funciones
exclusivas e indelegables. Sin embargo, estos Poderes no son figuras estatales aisladas, sino
que conforma un único aparato, por lo que están obligados a colaborar y controlarse
mutuamente.
El ejercicio del control de constitucionalidad representa un medio para el control entre
Poderes, ya que el Poder Judicial fiscaliza –horizontalmente- la función legislativa de la
Asamblea Legislativa. Concretamente, la Sala Constitucional es el órgano designado por la
Carta Fundamental para controlar los proyectos de ley que se tramitan en el parlamento,
con fundamento en criterios jurídicos y a través de reglas de verificación. De esta manera,
se fortalece el principio de división de poderes en el ordenamiento costarricense, toda vez
180
que se supervisa el procedimiento legislativo de creación de normas y así, se alcanza
equilibrio en el ejercicio del poder.
Pese a tal aporte, se podría pensar que el control a priori conculca la soberanía de la
Asamblea Legislativa y su independencia como Poder de la República. Empero, resulta
claro que tal crítica no tendría cabida, ya que no se está ante un debilitamiento de la
división de poderes, por el contrario, es parte del control recíproco que los Poderes deben
desempeñar. Así como el parlamento es el órgano de control por excelencia, le corresponde
a la Sala Constitucional supervisar la labor legislativa para evitar abusos.
Esto tiene fundamento en la necesidad de garantizar la supremacía de la Constitución
Política, que como se vio líneas atrás, es la norma por excelencia que debe ser respetada por
todos los Poderes, incluido el Legislativo, y cuya tutela fue encargada a la Sala
Constitucional, por disposición expresa del constituyente derivado.
Otro ataque que recibe la consulta en cuestión, es el riesgo de politizar el órgano
constitucional. Sin embargo, suprimir tal figura no implica que el Tribunal se liberará de la
influencia de las diferentes fuerzas políticas. Por lo que tal supuesto no depende del control
previo, sino de cómo desarrolla la Sala su función de control de constitucionalidad, de
modo que, para mermar los peligros de politización, el órgano jurisdiccional debe realizar
sus tareas con apego a la ley y mediante el criterio jurídico correspondiente.
De igual forma, se denota que la consulta facultativa propicia el principio de participación
democrática, puesto que permite a la Asamblea Legislativa, a través de un grupo de diez
legisladores o más, solicitar a la Sala Constitucional el estudio de cierto proyecto
normativo, para que se determine si la mayoría del Plenario siguió la correcta técnica
parlamentaria, así como los principios legislativos, entre ellos, la participación de las
minorías. Es así, como se impulsa la participación y resguardo de las minorías legislativas.
Sin embargo, esta función de la consulta es reprochada, ya que se considera que el
mecanismo se presta para obstruir el procedimiento legislativo, y además, puede conllevar
un uso abusivo de éste. En tal sentido, se concluye que la consulta facultativa no se torna en
un método de obstrucción si se resuelve en el plazo debido y con prontitud. Sumado a lo
181
anterior, el órgano constitucional tiene el deber de impedir que la consulta se desvirtúe y la
forma de realizarlo es mediante la interpretación restrictiva de la normativa que regula
dicho mecanismo, a efectos de impedir el uso innecesario de esta figura.
Por consiguiente y como última conclusión, es posible afirmar que la consulta facultativa
legislativa resulta de gran importancia dentro del control de constitucionalidad en razón de
las diversas funciones jurídicas y políticas que conlleva su ejercicio. Si bien, su presencia
genera críticas, mediante el presente trabajo se evidencia que son mayores los beneficios
que aporta al contexto nacional.
Empero, le compete a la Sala Constitucional velar por el adecuado cumplimiento de las
tareas que giran en torno a la consulta facultativa legislativa. En esa línea de razonamiento,
el Tribunal de cita deber tener claro que su función es garantizar la supremacía de la Carta
Magna y con ello, legitimar el procedimiento legislativo. Tal rol jurisdiccional debe
ejercerlo con imparcialidad, independencia y con fundamento en razones jurídicas. La Sala
Constitucional no puede ignorar que sus sentencias repercuten en la sociedad, por ello, debe
adherirse, únicamente, a lo que le está facultado mediante ley, sin incurrir en
interpretaciones extensivas de la regulación. Solo de ese modo, logrará sostener el
equilibrio deseado en la estructura estatal y cumplir la función de control de
constitucionalidad ex ante que le fue asignado como órgano jurisdiccional especializado.
182
Bibliografía
• Legislación en línea:
1. Código Electoral, Sistema de Información Jurídica, http://www.pgrweb.go.cr/scij.
2. Constitución Francesa, Senado francés, http://www.senat.fr/lng/es/constitution.html.
3. Constitución Política de Costa Rica, Sistema de Información Jurídica,
http://www.pgrweb.go.cr/scij.
4. Constitución Política de la República de Chile, Tribunal Constitucional de Chile,
http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/normas.
5. Constitución Política de la República de Guatemala, Corte de Constitucionalidad de
Guatemala, http://www.cc.gob.gt.
6. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Corte de
Constitucionalidad de Guatemala, http://www.cc.gob.gt.
7. Ley de la Jurisdicción Constitucional, Sistema Costarricense de Información Jurídica,
http://www.pgr.go.cr/Scij/.
8. Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional de Chile, Tribunal
Constitucional de Chile, http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/normas.
9. La Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional, http://www.conseil-
constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel.
• Libros:
1. Aguier de Luque, Luis. El control de constitucionalidad de normas en el modelo
europeo de justicia constitucional. San José, Costa Rica. Corte Interamericana de
Derechos Humanos. 2002.
2. Amaya, Jorge Alejandro. Control de constitucionalidad. Buenos Aires, Argentina.
Editorial Astrea. 1°ed. 2012.
3. Aragón Reyes, Manuel. Constitución y control del poder. Bogotá, Colombia.
Universidad Externado de Colombia. 1999
183
4. Baeza, Carlos Ricardo. Derecho Constitucional. Buenos Aíres, Argentina. Editorial
Ábaco de Rodolfo Depalma, 1 ed. 2006.
5. Bon, Pierre. Memorias del Seminario de Justicia Constitucional y Derechos Humanos:
A propósito del Consejo Constitucional francés. San José, Costa Rica. Corte
Interamericana de Derechos Humanos. 2002.
6. Brewer-Carías, Allan. La jurisdicción constitucional en América Latina. Madrid,
España. Editorial DYKINSON S.L.1° ed- 1997.
7. Calderón Chinchilla, Rosaura. El Derecho de la Constitución como fuente del
ordenamiento jurídico. San José, Costa Rica. Investigaciones Jurídicas, 1 ed. 2007.
8. Carvajal Pérez, Marvin. Constitución y justicia constitucional: la configuración
constitucional de los poderes del Estado. San José, Costa Rica. Poder Judicial. 2009.
9. Córdoba Ortega, Jorge. Reglamento de la Asamblea Legislativa: con resoluciones de la
Sala Constitucional y concordancias. San José, Costa Rica. Investigaciones Jurídicas
S.A., 1° ed, 2011.
10. De Otto y Pardo, Ignacio. Derecho Constitucional: sistema de fuentes. Barcelona,
España. Editorial Ariel, 2 ed. 1989.
11. Eguiguren Praeli, Francisco. Los Tribunales Constitucionales en Latinoamérica: una
visión comparada. Buenos Aires, Argentina. Honrad Adenauer-Stiftunh AC. 2000.
12. Fernández Rodríguez, José Julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI.
Madrid, España. Editorial Tecno, 2 ed. 2007.
13. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional.
Madrid, España. Editorial Civitas S.A., edición 3 ed. 1985.
14. Hamon, Pierre & Troper, Michel. Droit Constitutionnel. París, Francia. LGDJ, 30°
edition. 2007.
15. Hans, Kelsen. La Garantía Jurisdiccional de la Constitución (La Justicia
Constitucional). París, Francia. Annuaire de l’Institut de Droit Pubis. 1928.
16. Hernández Sampieri, Roberto. Metodología de la Investigación. México DF, México.
Mc Graw-Hill. 2003.
17. Hernández Valle, Rubén. Derecho procesal constitucional. San José, Costa Rica.
Editorial Juricentro, 3 ed. 2009.
184
18. Hernández Valle, Rubén. El derecho de la Constitución. San José, Costa Rica. Editorial
Juricentro, 2 ed. 2004.
19. Hernández Valle, Rubén. Derecho parlamentario costarricense. San José, Costa Rica.
Investigaciones jurídicas S.A. 1991.
20. Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona, España. Editorial Ariel S.A.,
2 ed. 1986.
21. Moderne, Franck. La Jurisdicción Constitucional: El control previo de
constitucionalidad en la Europa contemporánea. San José, Costa Rica. Juricentro.
1993.
22. Monroy Cabra, Marco Gerardo. Ensayos de teoría constitucional. Bogotá, Colombia.
Editorial Universidad del Rosario, 1 ed. 2007.
23. Mora Mora, Luis Paulino. La justicia constitucional en la actualidad: Jurisdicción
constitucional en América Latina. Quito, Ecuador. Corporación Editora Nacional, 1 ed.
2002.
24. Morales Bustamante, Alejandro. Derecho procesal constitucional. Guatemala.
Ediciones De Pereira, 2ª ed. 2012.
25. Orozco Solano, Víctor. Fuerza normativa de la Constitución. San José, Costa Rica.
Editorial Investigaciones Jurídicas, 1 ed. 2008.
26. Pons Parera, Eva. Manual de derecho constitucional: La función normativa de la
Constitución. Barcelona, España. Atelier, 1 ed. 2009.
27. Rodríguez Cordero, Juan Carlos. Entre curules y estrados: la consulta preceptiva de las
reformas constitucionales en Costa Rica. San José, Costa Rica. 2ed. 2009.
28. Sagües, Néstor Pedro. Justicia constitucional y control de la ley en América Latina.
Rosario, Argentina. Universidad Católica Argentina. 2002.
29. Sagües, Néstor Pedro. La justicia constitucional en la actualidad. Quito, Ecuador.
Corporación Editora Nacional, 1a Ed. 2002.
30. Solís Fallas, Alex. El control político y la jurisprudencia constitucional. San José,
Costa Rica. CONAMAJ. 2000.
31. Solís Fallas, Alex. La dimensión política de la justicia constitucional. San José, Costa
Rica. Editorial Juricentro, 1° edición. 2013.
185
32. Ramírez Altamirano, Marina. Manual de procedimiento legislativo. San José, Costa
Rica. Editorial Juricentro S.A., 3 ed. 2008.
33. Velásquez Turbay, Camilo. Derecho Constitucional. Bogotá, Colombia. Universidad
Externado de Colombia, 2 ed. 2001.
• Ponencia:
1. Ramírez Altamirano, Marina. Seminario: Reforma a la Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Corte Suprema de Justicia, San José, Costa Rica. 2007.
• Obras de referencia en Internet:
1. Montesquieu. Del espíritu de las leyes. Libro XI, capítulo VI,
http://investigacion.politicas.unam.mx.
• Revistas Especializadas:
1. Alegre Martínez, Miguel Ángel. La experiencia española del recurso previo de
inconstitucionalidad: de la supresión a la añoranza. San José, Costa Rica. Asociación
Costarricense de Derecho Administrativo. Revista de Derecho Público, número 9-10,
enero-diciembre, 2009.
2. González Solano, Gustavo. El constitucional en Costa Rica. San José, Costa Rica.
Revista de Ciencias Jurídicas, edición número 101, mayo-agosto. 2003.
3. Ortiz Ortiz, Eduardo. El control de constitucionalidad en Costa Rica. San José, Costa
Rica. Revista de Ciencias Jurídicas, revista número 66 de mayo-abril. 1990.
4. Echandi Gurdián, María Lourdes & Milano Sánchez, Aldo. La consulta facultativa de
constitucionalidad a los veinte años de su creación. San José, Costa Rica. Asociación
Costarricense de Derecho Administrativo. Revista de Derecho Público, número 9-10,
enero-diciembre, 2009.
186
• Sitios web:
1. Consejo Constitucional Francés, http://www.conseil-constitutionnel.fr.
2. Corte de Constitucionalidad de Guatemala, http://www.cc.gob.gt.
3. Tribunal Constitucional de Chile, http://www.tribunalconstitucional.cl
/wp/tribunal/atribuciones.
• Trabajos Finales de Graduación:
1. Martínez Chaves, Kathia y Solano Fernández, Esteban. La consulta previa y judicial de
constitucionalidad. Tesis para optar por el grado de licenciatura en derecho. San José,
Costa Rica. Universidad de Costa Rica. 1991.
• Sentencias:
1. Sala Constitucional. Sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995
2. Sala Constitucional. Sentencia número 1999-6054 de las 14:18 horas del 4 de agosto de 1999.
3. Sala Constitucional. Sentencia número 2009-1145 de las 09:47 horas del 30 de enero de 2009.
4. Sala Constitucional. Sentencia número 2009-0849 de las 12:35 horas del 23 de enero de 2009.
5. Sala Constitucional. Sentencia número 2014-3969 de 18:00 horas del 20 de marzo de 2014.