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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA CON MENCIÓN EN
ECONOMÍA INTERNACIONAL Y GESTIÓN DEL
COMERCIO EXTERIOR
Trabajo de titulación, previo a la obtención del título de economista con
mención en Economía Internacional y Gestión del Comercio Exterior
Tesis
“ANÁLISIS DEL CÁLCULO DEL MONTO DE DEUDA
PÚBLICA Y SU LÍMITE DESDE LA LEY DE FINANZAS
PUBLICAS APROBADA EN 2010”
Autor:
Srta. Karolyne Nikole Saltos Sánchez
Tutor:
Econ. Gonzalo J. Paredes Reyes MSc.
Agosto, 2018
Guayaquil-Ecuador
I
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
FICHA DE REGISTRO DE TESIS/TRABAJO DE GRADUACIÓN
TÍTULO Y SUBTÍTULO: Análisis del cálculo del monto de Deuda Pública y su Límite desde
la Ley de Finanzas Publicas aprobada en 2010
AUTOR(ES) Saltos Sánchez Karolyne Nikole
REVISOR(ES)/TUTOR(ES) Econ. Paredes Reyes Gonzalo J. MSc. – Tutor
INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
UNIDAD/FACULTAD: Facultad de Ciencias Económicas
MAESTRÍA/ESPECIALIDAD: Economía con mención en Economía Internacional y Gestión del
Comercio Exterior
GRADO OBTENIDO: Economista con mención en Economía Internacional y Gestión de
Comercio Exterior
FECHA DE PUBLICACIÓN: Septiembre del 2018 No. DE
PÁGINAS:
93
ÁREAS TEMÁTICAS: Historia y coyuntura económica
PALABRAS CLAVES/
KEYWORDS:
COPLAFIP, metodología de cálculo, equilibrio fiscal, FMI.
RESUMEN/ABSTRACT (150-250 palabras):
El objetivo de este trabajo de titulación es analizar el cumplimiento del marco normativo y legal vigente
con respecto al cálculo de rubro de la deuda pública en el Ecuador. La estabilidad del endeudamiento
está interrelacionada a la sostenibilidad de los planes de la política fiscal, y al manejo de la cuenta
corriente. Para llevar a cabo esta investigación se realizó un análisis comparativo entre la Ley de
responsabilidad fiscal del 2002, el Código de finanzas públicas del 2010, y las reformas del Decreto
Ejecutivo 1218 respecto al manejo de la deuda pública. Se desarrolla un enfoque de investigación
descriptivo, haciendo uso de revisión documental y de consultas a dos expertos en el tema. Se concluyó
que las autoridades económicas cumplieron el límite legal de la deuda pública al situarse por debajo del
umbral del 40%, la legislación secundaria hizo cumplir lo que dispone el Código de finanzas públicas y
la Constitución de la República. La cuantificación estuvo acorde a lo que recomienda el Manual de
Estadística de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Palabras Claves: Deuda pública, COPLAFIP, metodología de cálculo, equilibrio fiscal, FMI.
ADJUNTO PDF: SI NO
CONTACTO CON AUTOR: Teléfono: 0982423362 E-mail: [email protected]
CONTACTO CON LA
INSTITUCIÓN:
Nombre: Universidad de Guayaquil
Teléfono: 2393328
E-mail: [email protected]
II
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
LICENCIA GRATUITA INTRANSFERIBLE Y NO
EXCLUSIVA PARA EL USO NO COMERCIAL DE LA
OBRA CON FINES NO ACADÉMICOS
Yo, SALTOS SÁNCHEZ KAROLYNE NIKOLE con C.I. No. 0929524809,
certifico que los contenidos desarrollados en este trabajo de titulación, cuyo título es
“Análisis del cálculo del monto de Deuda Pública y su límite desde la Ley de Finanzas
Publicas aprobada en 2010” son de mi absoluta propiedad y responsabilidad y según el
114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN*, autorizo el uso de una licencia
gratuita intransferible y no exclusiva para el uso no comercial de la presente obra con fines
no académicos, en favor de la Universidad de Guayaquil, para que haga uso del mismo,
como fuera pertinente.
__________________________________________
SALTOS SÁNCHEZ KAROLYNE NIKOLE
C.I. No. 0929524809
*CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD
E INNOVACIÓN (Registro Oficial n. 899 - Dic./2016) Artículo 114.- De los titulares de derechos de obras
creadas en las instituciones de educación superior y centros educativos.- En el caso de las obras creadas en centros
educativos, universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de
artes y los conservatorios superiores, e institutos públicos de investigación como resultado de su actividad
académica o de investigación tales como trabajos de titulación, proyectos de investigación o innovación, artículos
académicos, u otros análogos, sin perjuicio de que pueda existir relación de dependencia, la titularidad de los
derechos patrimoniales corresponderá a los autores. Sin embargo, el establecimiento tendrá una licencia gratuita,
intransferible y no exclusiva para el uso no comercial de la obra con fines académicos.
III
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, 03 de septiembre del 2018.
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR REVISOR
Habiendo sido nombrado Marcelo Pablo Abad Varas, tutor revisor del trabajo
de titulación “Análisis del Cálculo del Monto de Deuda Pública y su Límite Desde
la Ley de Finanzas Públicas Aprobada en 2010” certifico que el presente trabajo de
titulación, elaborado por Karolyne Nikole Saltos Sánchez, con C.I. No.0929524809,
con mi respectiva supervisión como requerimiento parcial para la obtención del título
de Economista , en la Carrera Economía con mención en Economía Internacional y
Gestión del Comercio Exterior de la Facultad de Ciencias Económicas ha sido
REVISADO Y APROBADO en todas sus partes, encontrándose apto para su
sustentación.
_______________________________
TUTOR REVISOR
Econ. Marcelo Abad Varas
C.I. No. 0916522469
IV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
CERTIFICADO PORCENTAJE DE SIMILITUD Habiendo sido nombrado GONZALO J. PAREDES REYES, tutor del trabajo de
titulación, certifico que el presente trabajo de titulación ha sido elaborado por
KAROLYNE NICOLE SALTOS SÁNCHEZ, C.C.: 0929524809, con mi respectiva
supervisión como requerimiento parcial para la obtención del título de Economista.
Se informa que el trabajo de titulación: “ANÁLISIS DEL CÁLCULO DEL MONTO DE
DEUDA PÚBLICA Y SU LÍMITE DESDE LA LEY DE FINANZAS PÚBLICAS
APROBADA EN 2010”, ha sido orientado durante todo el periodo de ejecución en el
programa anti plagio URKUND quedando el 0% de coincidencia.
https://secure.urkund.com/view/39949930-840070-966368#q1bKLVayio7VUSrOTM/LTMtMTsxLTlWyMqgFAA==
_________________________________________
ECON. GONZALO J. PAREDES REYES MSc.
C.I. 0924741002
V
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, 16 de agosto del 2018
Sra. Economista
Lupe García Espinoza, PhD.
COORDINADORA DE FORMACIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
Ciudad. -
De mis consideraciones:
Envío a Ud. el Informe correspondiente a la tutoría realizada al Trabajo de Titulación
“ANÁLISIS DEL CÁLCULO DEL MONTO DE DEUDA PÚBLICA Y SU LÍMITE
DESDE LA LEY DE FINANZAS PUBLICAS APROBADA EN 2010” de la Srta. Karolyne
Nikole Saltos Sánchez, indicando ha cumplido con todos los parámetros establecidos en la
normativa vigente:
El trabajo es el resultado de una investigación.
El estudiante demuestra conocimiento profesional integral.
El trabajo presenta una propuesta en el área de conocimiento.
El nivel de argumentación es coherente con el campo de conocimiento.
Dando por concluida esta tutoría de trabajo de titulación, CERTIFICO, para los fines
pertinentes, que la estudiante está apta para continuar con el proceso de revisión final.
Atentamente,
______________________________________
ECON. GONZALO J. PAREDES REYES MSc.
C.I. 0924741002
VI
DEDICATORIA
A quien estuvo a mi lado desde el segundo año de mi vida, y pese a que tu partida
me enseñó el dolor, tu vida en Cristo me ha traído la mayor expresión de esperanza.
A tu memoria amado hermano. Siempre seremos cinco.
VII
AGRADECIMIENTOS
Siempre a Dios primero, porque, así como comenzó esta aventura, de la misma manera
se ha de culminar; en su nombre y por su gracia.
A mis padres, Wellington Saltos y Rocío Sánchez, que me han enseñado el valor del
hogar, y el de apreciar las raíces que tenemos para ser los buenos testimonios del
presente, y de las generaciones futuras. Gracias por su amor y paciencia.
A mi pequeña hermana por excusarme las tardes que no jugaba con ella por cumplir mis
responsabilidades, es mi deseo tengas un camino mayor.
A mis amigos, y hermanos de la multidenominacional fe en Cristo, los lugares oscuros
fueron iluminados con su presencia y soporte.
A mi estimado tutor Econ. Gonzalo Paredes, su confianza y compromiso me ha
instruido a ser una mejor profesional, y una mejor ciudadana.
VIII
Índice General
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ - 1 -
CAPÍTULO 1 ................................................................................................................... - 2 -
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ......................................................................... - 2 -
1.1 Problemática ................................................................................................. - 2 -
1.2 Pregunta de Investigación ........................................................................................... - 6 -
1.3 Objetivos a Investigar ................................................................................................. - 7 -
1.3.1 Objetivo General. ...................................................................................... - 7 -
1.3.2 Objetivos específicos. ................................................................................ - 7 -
1.4 Justificación ................................................................................................................ - 7 -
1.5 Delimitación del problema ........................................................................... - 8 -
1.5.1 Campo de Investigación. Historia y Coyuntura Económica. ..................... - 8 -
1.5.2 Objeto de Investigación. Índice del Endeudamiento Público. .................. - 8 -
1.6 Premisa de la Investigación .......................................................................... - 8 -
1.7 Operacionalización de las Variables............................................................. - 8 -
1.8 Tipos de Variables ........................................................................................ - 8 -
1.8.1 Variable Independiente. ............................................................................. - 8 -
1.8.2 Variable Dependiente. ................................................................................ - 8 -
CAPÍTULO 2 ................................................................................................................... - 9 -
2.1 El manejo de las Finanzas Públicas en el Sector Público ............................. - 9 -
2.1.1 El Estado y las finanzas públicas. ............................................................ - 9 -
2.1.2 Sectorización de la función pública.. ....................................................... - 12 -
2.1.3 El manejo fiscal en la descentralización. ................................................. - 14 -
2.1.4 Componentes del presupuesto público. .................................................... - 16 -
2.1.5 Resultados de la Política Fiscal y Financiamiento. .................................. - 18 -
2.2 El endeudamiento público en la sostenibilidad fiscal ................................. - 23 -
2.2.1 Instrumentos de Endeudamiento .............................................................. - 24 -
2.2.1.1 Deuda Pública .................................................................................... - 25 -
2.2.2 Sostenibilidad Fiscal en el endeudamiento público ................................. - 27 -
2.2.3 Indicadores de endeudamiento sostenible. ............................................... - 29 -
2.2.4 Programas de Consolidación.. .................................................................. - 30 -
2.3 MARCO NORMATIVO DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN EL ECUADOR
- 31 -
2.3.1 Constitución política del Ecuador........................................................... - 31 -
IX
2.3.2 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, COPLAFIP .... - 33 -
2.3.3 Reglamento del COPLAFIP. .................................................................. - 34 -
2.3.4 Decreto Ejecutivo Nro. 1218. ................................................................. - 37 -
CAPÍTULO 3 ................................................................................................................. - 38 -
MARCO METODOLÓGICO ........................................................................................ - 38 -
3.1 Método de la Investigación ...................................................................................... - 38 -
3.2 Tipo de Investigación ................................................................................. - 38 -
3.3 Pregunta de investigación ......................................................................................... - 38 -
3.4 Diseño de la investigación ........................................................................................ - 38 -
3.5 Gestión de datos ....................................................................................................... - 39 -
CAPÍTULO 4 ...................................................................................................................... 40
MARCO COMPARATIVO DE LA LEGISLACIÓN PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS
............................................................................................................................................. 40
4.1 Antecedentes .................................................................................................... 40
4.2 Elementos presentes en la legislación ............................................................. 40
4.2.1 Utilización del Fondo Petrolero de Estabilización. ..................................... 41
4.2.2 Comisión de Fiscalización al endeudamiento público. ............................... 44
4.2.3 Regla de crecimiento al gasto público.. ....................................................... 45
4.2.4 Límite de la deuda pública........................................................................... 47
4.2.5 La presentación de estados consolidados. ................................................... 50
4.2.6 La regla fiscal a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, GADs ........ 52
4.2.7 Del superávit presupuestario. ...................................................................... 53
CAPÍTULO 5 ...................................................................................................................... 55
DEBATE METODOLÓGICO DEL CÁLCULO AL UMBRAL DEL 40% PARA LA
DEUDA PÚBLICA ............................................................................................................. 55
5.1 Una contextualización del debate .................................................................................. 55
5.2 El método de la Consolidación recomendado por el Manual de Estadísticas de las
Finanzas Públicas MEFP. .................................................................................................... 60
5.2.1 La consolidación de los sectores y subsectores del ámbito público.............. 62
5.2.2 La consolidación de las estadísticas de la deuda pública. ............................. 65
5.2.2 Los componentes de la deuda agregada y consolidada según la consolidación.
......................................................................................................................................... 67
5.3 Contrastación del método de consolidación. ................................................................. 72
5.3.1 Importancia de la precisión conceptual en el marco normativo. ................... 73
X
CONCLUSIONES ............................................................................................................... 75
RECOMENDACIONES ..................................................................................................... 76
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 77
ANEXOS ............................................................................................................................. 82
XI
Índice de Tablas
Tabla 1 Operacionalización de las Variables .............................................................. - 8 -
Tabla 2 Clasificación general de la deuda pública .................................................... - 25 -
Tabla 3 Comparativa cuenta especial de fondos petroleros ........................................... 42
Tabla 4 Comparativa de la comisión fiscalizadora del endeudamiento ......................... 44
Tabla 5 Comparativa definición del gasto ..................................................................... 45
Tabla 6 Comparativa concepción del endeudamiento público ...................................... 48
Tabla 7 Comprensión de la deuda pública, según Art. 123 de la ley de finanzas .......... 49
Tabla 8 Comparativa a la presentación consolidada de la deuda y las finanzas ............ 50
Tabla 9 Comparativa de las reglas para los GADs ........................................................ 52
Tabla 10 Comparativa usos del resultado fiscal ............................................................ 54
Tabla 11 Textos reformados a partir del Decreto Ejecutivo .......................................... 56
Tabla 12 Conclusiones y recomendaciones del informe final de la deuda por CGE ..... 59
Tabla 13 Consolidación intrasectorial e intersectorial de las estadísticas de la deuda del
sector público .................................................................................................................. 65
Tabla 13 Visión de la composición de la deuda pública en Ecuador ............................. 70
XII
Índice de Figuras
Figura 1 Evolución de la Deuda Pública/PIB. .......................................................... - 4 -
Figura 2 Árbol de problemas de la investigación. .................................................... - 6 -
Figura 3 Perspectiva Histórica de las Finanzas Públicas. ...................................... - 11 -
Figura 4 Clasificación de Sectores y subsectores. Sectorización institucional de la
Economía. ................................................................................................................ - 12 -
Figura 5 Clasificación actualizada del Sector Público del Ecuador. ...................... - 13 -
Figura 6 Marco Normativo de la descentralización fiscal en el Ecuador. .............. - 15 -
Figura 7 Clasificación del Presupuesto General del Estado. .................................. - 18 -
Figura 8 Otros tipos de Déficit fiscal. .................................................................... - 21 -
Figura 9 Metodología de cálculo del Déficit Fiscal según el BCE.. ...................... - 22 -
Figura 10 Visión Teórica de la deuda pública a través de la historia. .................... - 23 -
Figura 11 Jerarquización del sistema normativo en la Constitución. ..................... - 31 -
Figura 12 Consolidación de la Información Financiera del Sector Público. .......... - 51 -
Figura 13 El sector público y sus subsectores. ....................................................... - 63 -
Figura 14 Transacciones de ingreso/egreso eliminadas en la Consolidación. ....... - 64 -
Figura 15 Pasivos instrumento de deuda consolidables. ........................................ - 65 -
XIII
Índice de Anexos
Anexo 1 Entrevista al Econ. Ortiz, exministro de Economía periodo 2008 ....................... 82
Anexo 2 Entrevista a la Econ. Viteri, exministra de Economía primer periodo 2018 ........ 87
XIV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL
Y GESTIÓN EN COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
“Análisis del cálculo del monto de deuda pública y su límite desde la ley de Finanzas
Públicas aprobada en 2010.”
Autora: Karolyne Nikole Saltos Sánchez
Tutor: Econ. Gonzalo Paredes, MSc.
Resumen
El objetivo de este trabajo de titulación es analizar el cumplimiento del marco normativo y
legal vigente con respecto al cálculo de rubro de la deuda pública en el Ecuador. La
estabilidad del endeudamiento está interrelacionada a la sostenibilidad de los planes de la
política fiscal, y al manejo de la cuenta corriente. Para llevar a cabo esta investigación se
realizó un análisis comparativo entre la Ley de responsabilidad fiscal del 2002, el Código
de finanzas públicas del 2010, y las reformas del Decreto Ejecutivo 1218 respecto al manejo
de la deuda pública. Se desarrolla un enfoque de investigación descriptivo, haciendo uso de
revisión documental y de consultas a dos expertos en el tema. Se concluyó que las
autoridades económicas cumplieron el límite legal de la deuda pública al situarse por debajo
del umbral del 40%, la legislación secundaria hizo cumplir lo que dispone el Código de
finanzas públicas y la Constitución de la República. La cuantificación estuvo acorde a lo
que recomienda el Manual de Estadística de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario
Internacional (FMI).
Palabras Claves: Deuda pública, COPLAFIP, metodología de cálculo, equilibrio
fiscal, FMI.
XV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA: ECONOMÍA CON MENCIÓN
EN ECONOMÍA INTERNACIONAL Y
GESTIÓN EN COMERCIO EXTERIOR
UNIDAD DE TITULACIÓN
“Analysis of the calculation of the amount of public debt and its limit from the Public
Finance Law approved in 2010.”
Author: Karolyne Nikole Saltos Sánchez
Tutor: Econ. Gonzalo Paredes, MSc.
Abstract
The objective of this titling work is to analyze compliance with the legal and regulatory
framework in force with respect to the calculation of the public debt item in Ecuador. The
stability of the indebtedness is interrelated to the sustainability of the fiscal policy plans, and
to the management of the current account. To carry out this research, a comparative analysis
was carried out between the Fiscal Responsibility Law of 2002, the Public Finance Code of
2010, and the reforms of Decree 1218 regarding public debt management. A descriptive
research approach is developed, making use of documentary review and consultations with
two experts on the subject. It was concluded that the economic authorities complied with the
legal limit of the public debt to be below the threshold of 40%, the secondary legislation
enforced the provisions of the Public Finance Code and the Constitution of the Republic.
The quantification was in accordance with the recommendations of the Manual of Statistics
of Public Finances of the International Monetary Fund (IMF).
Keywords: Public debt, COPLAFIP, calculation methodology, fiscal balance, IMF.
- 1 -
Introducción
El presente trabajo de investigación tiene como objetivo responder a los principales
cuestionamientos derivados del debate actual, respecto al endeudamiento público, y la
metodología para calcular su monto. Esto normado en la Ley de Finanzas Públicas
(COPLAFIP) aprobado en el 2010 por el gobierno ecuatoriano, en contraste con la normativa
vigente posterior para analizar, y definir su cumplimiento en coordinación de los organismos
financieros internacionales. Las autoridades económicas del Ecuador, llevaron una
mediática discusión para determinar mediante el cumplimiento de estas leyes la
sostenibilidad fiscal, y el pleno cumplimiento del plan económico proyectado en función de
cada gobierno de turno; y este debate coyuntural se fundamenta en definir los componentes,
y rubros que hacen parte del cálculo del monto de endeudamiento público.
En el primer capítulo se detalla las expectativas del trabajo, especificando los
objetivos, el desarrollo del problema, y su respectiva justificación. En el capítulo dos, se
describe las bases conceptuales del funcionamiento de las finanzas públicas en la economía,
sus componentes, y la sostenibilidad de la política fiscal, además se detalla el marco legal
vigente en torno al funcionamiento de las finanzas públicas.
En el capítulo tres, se define la metodología a utilizar, identificando los datos e
información a revisar inmersos en el tema de estudio, y la forma en que se procesarán para
el cumplimiento de los objetivos propuestos.
En el capítulo cuatro se presentará la comparación normativa respecto a los principales
componentes del endeudamiento público, y reglas macro fiscales, definiciones, y límites
para de esta manera destacar el contexto legal en el que las finanzas públicas se desarrollan
en el Ecuador desde el año 2002 con la Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y
Transparencia Fiscal (LOREYTF), e intermedios a la fecha con la aprobación del Código de
Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP).
En el capítulo cinco, se examinan las discrepancias metodológicas para el cálculo del
monto de endeudamiento originado a partir del Decreto Ejecutivo Nro. 1218 del año 2016
que reforma el Reglamento del COPLAFIP, a través de los pronunciamientos del Fondo
Monetario Internacional, la Contraloría General del Estado mediante su examen a la deuda
generada desde el año 2012 a al 2017, y el Ministerio de Finanzas públicas; como las
autoridades económicas; para así poder responder a la pregunta general de investigación.
- 2 -
Capítulo 1
Planteamiento del Problema
1.1 Problemática
Los síntomas de un sobrendeudamiento en América Latina alarma a los mercados y
acreedores internacionales, quienes no solo determinan el marco de gestión de la deuda
soberana en una nación, sino también el límite del endeudamiento. En su concepto
garantizan el desarrollo sustentable de un país, y a la vez el cumplimiento responsable y
puntual del servicio de la deuda y devolución del capital prestado.
A partir de los años sesenta, las economías emergentes empezaron a velar por ideas de
desarrollo que permitieran no solo diversificar su producción, sino de semejante forma
industrializarla, idea que coincidía con la ya fortalecida visión de organismos financieros
internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) de
fomentar la cooperación monetaria internacional; esto se lee en el art. 1 literal v del
Convenio Constitutivo del FMI (2011) como uno de sus fines: "Infundir confianza a los
países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los
recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de
sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas" (p. 13).
La deuda en el Ecuador es poseedora de una historia en permanente movimiento. En
el Gobierno de Gustavo Noboa, se delega la gestión a la Comisión de Reestructuración de
la Deuda que es presidida por Jorge Gallardo en el 2000, la Deuda Externa sobre el Producto
Interno Bruto (PIB) alcanzaba un índice de 71,10%, e Intereses Devengados sobre
Exportaciones de Bienes y Servicios de 15,7%. El canje de los bonos Brady y Eurobonos
por Bonos Globales, permitieron a estos indicadores de endeudamiento externo disminuir.
Las previsiones de abril del 2002 del FMI plasmadas en el World Economic Outlook
(WEO), retrató a la economía de América Latina como afectada por posibles efectos
indirectos de la crisis argentina en el deterioro de la confianza al mercado, y la inseguridad
de los inversionistas acerca de las vulnerabilidades de la región. Además del debilitamiento
del mercado del petróleo para Ecuador, las reformas políticas de los años noventa parecían
en camino hacia el equilibrio, pero la crisis de deuda siguió aumentando en aquellos últimos
años. (Fondo Monetario Internacional (FMI), 2002b, p. 26)
En un marco propuesto por el Fondo, basado en las mejores prácticas existentes de
evaluación de la sostenibilidad, estudia elementos e indicadores para determinar un umbral
- 3 -
de deuda que sea coherente con un marco común que pueda determinar la sostenibilidad
fiscal y de la deuda, e identificar vulnerabilidades que pueden resultar en una inminente
insolvencia (FMI, 2002c). Pese a que aseveran que es esencial conocer el concepto
contextual de crisis para cada país, y la cualidad probabilística de las evaluaciones de
sostenibilidad que podrían funcionar para ciertos países, y para otros no; proponen
escenarios alternativos permitiendo a los lectores determinar las implicaciones de su
aplicación.
La evaluación de la sostenibilidad se centra principalmente en la dinámica de la
relación de la deuda (externa o pública), propone un coeficiente del nivel de la deuda
adecuado en dónde a pesar de que cada país no necesariamente al tener una deuda alta le sea
insostenible, puede tener un nivel bajo de endeudamiento y un alto servicio de la deuda
agravando la situación del país y su historial de deuda. El Fondo lo denomina como “Umbral
de límites de peligro”, al establecer dichos indicadores de endeudamiento, FMI (2002c)
resalta lo siguiente:
“El análisis sugiere que una proporción de la deuda externa de alrededor de 40 por ciento proporciona
un punto de referencia útil. Para los países con ratios de deuda por debajo de este nivel, la probabilidad
condicional de una crisis de la deuda o la corrección es de alrededor de 2-5 por ciento; para los países
con ratios de deuda por encima de este nivel, la probabilidad condicional se eleva a alrededor de 15-
20 por ciento. (...) Al mismo tiempo, vale la pena destacar que una ratio de deuda superior al 40 por
ciento del PIB de ninguna manera implica necesariamente una crisis de hecho, otra forma de ver los
resultados es que hay un 80 por ciento de probabilidad de no tener una crisis (incluso cuando la ratio
de deuda supera el 40 por ciento del PIB)” (p. 25).
El organismo enfatiza, que dicho marco se centra en la sostenibilidad de la dinámica
de la deuda pública y externa., el escenario no implica necesariamente la presencia de una
crisis, y otra forma de observarlo es que al superar ese umbral existe una alta probabilidad
de responder a dicha deuda sin implicar altos riesgos. Para el Ecuador, dichos informes
fueron un proceso clave por la situación financiera de acumulación de la deuda, y la
reestructuración del gasto e ingresos públicos que fueron motivados durante ese periodo.
La Figura 1 muestra la dinámica del coeficiente de la deuda pública, tanto interna
como externa en donde el año 2000 presenta una ratio de 65,1% de nivel sobre el PIB, a
diferencia del 2002 en donde el ratio se presenta con un valor distante de casi 42,1% sobre
el nivel del PIB, disminución responsable por la creación de la Ley Orgánica de
Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), dicho año como parte
de una estrategia para el endeudamiento público, el manejo de un Fondo de Estabilización
por exportaciones petroleras y manejo del Gasto fiscal; la Ley además, constituyó una
exigencia del FMI, como parte de las políticas de ajuste para un futuro financiamiento,
finalmente firmado en el 2003 en el Gobierno de Gutiérrez.
- 4 -
Figura 1 Evolución de la Deuda Pública/PIB. Tomado de Boletines informativos del Banco Central y
Boletines de deuda pública de la Subsecretaría de Financiamiento Público
Uno de los elementos claves de la LOREYTF, se encuentra en el capítulo II, art. 5 que
establece la adopción del índice de la deuda pública (incluida la deuda del Estado con el
IESS) respecto al nivel del PIB en un 40 por ciento, cuyo objetivo no puede ser superado,
pues presentaría un problema financiero en la capacidad de pago de la deuda si este llega a
un rubro superior. En septiembre del 2003, el informe de las Perspectivas Económicas WEO,
del FMI (Septiembre 2003) ratificaba: “Los niveles más bajos de deuda pública
probablemente permitirían a los gobiernos de los mercados emergentes ejecutar una política
fiscal más contra cíclica, con beneficios para la estabilidad económica” (p. 90). Sugiriendo,
que inclusive el límite de deuda sería más bajo.
El Código de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), creado en octubre del
2010, derogándose la LOREYTF; más tarde lo ratifica, y establece los límites de
endeudamiento, destino de los recursos, en la Sección II, del art. 124, Así diciendo:
El monto total del saldo de la deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del
sector público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB. En casos excepcionales,
cuando se requiera endeudamiento para programas y/o proyectos de inversión pública de interés nacional, y
dicho endeudamiento supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la Asamblea
Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros (COPLAFIP, 2010, p. 40).
La Contraloría General del Estado (CGE), publicó el 9 de abril del 2018 un Informe
de Examen Especial a la deuda contratada desde año 2012, hasta mayo del 2017.
Encontrando objeciones al manejo del Código, y del tratamiento de la deuda. En donde para
el segundo periodo de gobierno, en octubre del 2016, se emite el Decreto Ejecutivo 1218,
redefiniendo las prácticas en torno a la contabilidad de la deuda estipuladas en el Código, lo
que provocó el dejar de tomar en cuenta $11.6 mil millones de deuda interna, y facilitando
la contratación de nuevos créditos con el monto adicional. También, las operaciones de venta
anticipada de crudo a PetroChina, que se iniciaron en 2009 y se extendieron hasta 2016,
- 5 -
nunca se contabilizaron como deuda externa pública sino como operaciones comerciales,
pagaderas en plazos cortos de hasta dos años. El resultado fue que el endeudamiento se
redujo del 38 al 27,4% al cierre del 2016 con relación al PIB.
La contabilidad de la deuda emitida en el reglamento por el Ejecutivo conforme al
Código de Finanzas, cambia de unidad analítica considerando las estadísticas de la Deuda
Consolidada para calcular la base límite de la deuda pública/PIB, dejando de lado los
reportes agregados que se componen de deuda externa e interna, ya que en su proceso de
contabilización toma como deuda del sector público los valores correspondientes que tiene
la administración estatal con los demás sectores de la economía, privados y externos;
neteando aquellos saldos y flujos derivados de operaciones con el sector público interno
como lo recomienda en FMI en sus Manuales de Estadística.
En lugar de sumar la deuda interna que agrega los créditos del Estado con otras
entidades públicas, se considera la consolidada que en diciembre del 2016 el rubro llegó a
ser de $26.810 millones, el 27,9% como umbral de endeudamiento, dejando fuera los valores
de las preventas petroleras, y los del Certificado del Tesoro (CETES). En el 2018 se espera
una nueva contratación de la deuda para asumir el programa de inversiones y gasto público
del Presupuesto General del Estado (PGE). Pero el órgano de control de la CGE, y el FMI
quien condiciona el endeudamiento han determinado que este umbral ya fue superado en el
2016, pues los pasivos ascendieron a 65.749 millones, esto incluye preventas de crudo,
deuda a entidades públicas y contingentes; representando el 68,4% del PIB de ese año.
Se han generado discusiones alrededor de la metodología del cálculo de la deuda
pública por dos razones esenciales: la primera porque se señala que el decreto ejecutivo de
reforma al reglamento no sólo viola las disposiciones del documento que reforma, sino
también a la ley orgánica de finanzas pues impone una metodología de cálculo no prevista
en el cuerpo legal eliminando instrumentos de deuda que son definidos como deuda pública;
y segundo porque esta metodología de la consolidación pese a ser recomendada desde un
informe para Ecuador en el 2002 en donde “siguiendo las normas internacionales, las
estadísticas de las finanzas públicas son una consolidación y no una agregación de las
transacciones de las instituciones de los respectivos subsectores del SPNF” (FMI, 2002a, p.
16), y se recomienda migrar a la aplicación de sus manuales de estadísticas, en una nota del
2018 señala que su página web que la metodología de cálculo es distinta a la que usa el
Fondo. Estas discrepancias cuestionan la legalidad del Decreto, y por ende la adopción de
metodología de la deuda consolidada en el Código de Finanzas, así explicado en la Figura
2.
- 6 -
Figura 2 Árbol de problemas de la investigación. Adaptado del planteamiento del problema.
1.2 Pregunta de Investigación
¿Las autoridades económicas cumplieron con el manejo del endeudamiento público
fijado por la ley de Finanzas Públicas para el periodo comprendido del 2010 al 2016?
Discrepancias entre las autoridades y los agentes económicos acerca del
cálculo de la Deuda Pública de acuerdo a lo establecido en el COPLAFIP
CGE declara ilegal el Decreto
1218 que mide la deuda de
forma consolidada
CGE declara ilegalidad en la
reserva y sigilo de los acuerdos
ministeriales para la
contratación crediticia pública
del 2012-2017
Tras el decreto, se referencia el
límite de Deuda Pública al
umbral de 27,9% en 2016, por el
rubro de deuda consolidada
Manifiesta el uso de
una metodología de
contabilidad no
estándar para fines
presupuestarios
Informes de contraloría
generan discusiones y sus
resultados planean
derogación de la normativa
habilitante
Se crea el COPLAFIP, en el
2010 que contempla el
límite para el
endeudamiento del sector
público hasta el 40%
Ejecutivo, en el 2016 emite
Decreto 1218 que redefine
el concepto de deuda
pública y sus elementos
para el cálculo
El Manual del FMI de 1986 mide
la deuda de forma Bruta/Total y el
Ecuador presenta desde 2016
Deuda Consolidada
Definición de deuda
incluye valores de
Preventas de crudo,
CETES, Empresas
Sector Público
- 7 -
1.3 Objetivos a Investigar
1.3.1 Objetivo General. El objetivo general de la siguiente investigación es:
Determinar si las autoridades económicas cumplieron con el manejo del
endeudamiento público fijado por la ley de Finanzas Públicas para el periodo
comprendido del 2010 al 2016.
1.3.2 Objetivos específicos. Los objetivos específicos a desarrollar son:
1. Comparar los elementos presentes entre la Ley de Finanzas Públicas del 2010, y la
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal del 2002
alrededor del límite legal de la deuda pública.
2. Determinar las discrepancias metodológicas que existen en la forma de cálculo para
el monto de la Deuda Pública como límite legal del endeudamiento.
3. Identificar cuáles son los componentes que conforman el rubro del endeudamiento
público desde el Código de Planificación y Finanzas Públicas.
1.4 Justificación
La administración estatal debe gestionar el desarrollo de un programa económico que
contemple el manejo eficiente de las determinadas reglas macrofiscales, y umbrales o límites
para el endeudamiento público; a su vez el debate de la consolidación o no de la deuda, y la
construcción de conceptos claros para el manejo del Código vigente, o de una posible
reforma a la ley, y a su Reglamento. Es importante que la interpretación del límite legal de
endeudamiento, deje espacios para políticas contra cíclicas que conciernen a los eventos de
choques externos, armonizando las relaciones con los actuales, y futuros acreedores.
El FMI ha manifestado la detección de una forma de cálculo no estándar de la deuda
para el cumplimiento de los fines presupuestarios, pues el organismo financiero sigue el
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del año 1986, difiriendo a su definición oficial
para el cálculo del umbral del 40%, pues dichos rubros, refieren a los valores del Gobierno
General que incluyen el Gobierno central, estatal, fondos de seguridad social, y corporación
pública no financiera. Conceptos, que han generado la discusión de las autoridades
económicas formales, y los agentes económicos del momento.
Por tanto, el presente trabajo de investigación busca revisar los elementos que
conforman el concepto de deuda pública desde el COPLAFIP aprobado en el 2010, para una
correcta interpretación y manejo del endeudamiento, en coordinación con los organismos, y
ejes de control. Al finalizar esta investigación será posible comprender las implicaciones
elementales del endeudamiento desde la ley, y esclarecer el relativo desorden que gira
- 8 -
alrededor de la metodología del cálculo del rubro que compone el umbral de la deuda en el
Ecuador.
1.5 Delimitación del problema
1.5.1 Campo de Investigación. Historia y Coyuntura Económica.
1.5.2 Objeto de Investigación. Índice del Endeudamiento Público.
1.6 Premisa de la Investigación
Las autoridades económicas cumplieron con la lesgilación del Endeudamiento Público
de acuerdo a la normativa vigente.
1.7 Operacionalización de las Variables
Se procederá a hacer la operacionalización de las variables ya determinadas según la
Tabla 1, presentada.
Tabla 1 Operacionalización de las Variables
VARIA
BLES
TIPO DE
VARIABLE
DEFINICION
CONCEPTUAL DIMENSIONES
UNIDAD DE
ANÁLISIS
INSTRUME
NTOS
Financiamiento
contratado por el
gobierno nacional,
por medio de los
instrumentos
financieros
habilitados por la
legislación vigente.
Por moneda de
emisión
Por su origen
Por periodo de
contratación
Por fuente de
financiamiento
MEF,
Ministerio de
Economía y
Finanzas
Informes,
boletines,
estadísticas
, planes y
programas
nacionales
Deuda
Pública Dependiente
Cuerpo de leyes que
regula al conjunto de
elementos, agentes y
situaciones presentes
de una manera en
específico, y de
forma general en su
contexto.
Por su grado de
alcance:
BCE, Banco
Central del
Ecuador
MEF,
Ministerio de
Economía y
Finanzas
Gobierno
Nacional del
Ecuador
FMI, Fondo
Monetario
Internacional
CGE,
Contraloría
General del
Estado
Código
legal y
reglamento
s
Boletines,
e informes
estadísticos
Manuales
de
procedimie
nto
Decretos y
pronuncia
mientos
oficiales
Legislac
ión y
Normati
va
Independiente
Nacional
Internacional
Adaptado del Planteamiento del Problema.
1.8 Tipos de Variables
Para fines de mejor interpretación, se presentan variables cualitativas:
1.8.1 Variable Independiente. Legislación y normativa
1.8.2 Variable Dependiente. Deuda Pública
- 9 -
Capítulo 2
2.1 El manejo de las Finanzas Públicas en el Sector Público
Se revisará los principales conceptos alrededor del rol de las finanzas públicas en la gestión
y administración del sector público y su sectorización, así como la importancia de la
descentralización fiscal como un creciente fenómeno político y sus implicaciones en las
asignaciones y reglas presupuestarias que enmarcan su desempeño fiscal.
2.1.1 El Estado y las finanzas públicas. La introducción del concepto del Estado
permite identificar su rol. Por tanto, se concibe al Estado como una organización jurídica y
política que representa al conjunto de individuos que forman una nación organizada desde
sus bases, asentada en un territorio, y regida por un poder soberano que busca la realización
de los fines de su núcleo social, siendo esta su máxima autoridad. Para el caso de Ecuador,
las instituciones que conforman el Estado se contemplan principalmente desde sus funciones
más representativas: el gobierno nacional, la asamblea nacional, el Ministerio de Justicia, el
Consejo Nacional Electoral (CNE), el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social
(CPCCS), además de otras instituciones públicas autónomas. Para (Brito K., et al., 2012)
existen dos características fundamentales que hacen distinción de estas instituciones que
hacen parte del Estado, de aquellas que tienen un carácter e interés privado. El primero es el
principio de democracia, pues las personas que dirigen estos organismos son electas en un
proceso electoral que legitima el voto de la mayoría de la población. Y la segunda, es que el
Estado lleva consigo el poder de coerción, es decir tiene el derecho de imponer orden
mediante el sistema legislativo, en congruencia con la garantía del cumplimiento de los
derechos fundamentales.
Por tanto, al ser autoridad se le atribuye el control de la producción, distribución y
circulación y consumo de la riqueza para poder satisfacer las demandas de cada agente. Esta
riqueza se traslada fundamentalmente en necesidades básicas de los ciudadanos que la
conforman, tales como administrar justicia, atender la educación y salud colectiva, así como
mantener el orden; se encarga de satisfacer estas necesidades mediante la actividad
financiera; generando un mayor interés en los objetivos de la política fiscal (Hidalgo M,
2012).
La revisión histórica de las finanzas, toma forma desde la perspectiva teórica de cada
época. Su origen taxonómico se deriva de “finus”, lo que los romanos llamaban dinero. Para
John M. Keynes, serviría de base en 1930 para su obra Teoría de la ocupación, el interés y
el dinero; sosteniendo que el objetivo de esta disciplina, sería el de la obtención de fondos
- 10 -
para lograr el crecimiento de economía a escalas globales. La caída de la bolsa de 1929,
produce una depresión histórica de la economía y de sus componentes principales como el
empleo, la producción industrial y comercial, y la dinámica de ella en general. Esto trae una
nueva concepción de las finanzas, ahora se dedicaría a recuperar los fondos perdidos, y a
garantizar el interés financiero de sus acreedores. Unas décadas después, la recuperación de
la economía es evidente, la visión de la disciplina es optimizar las inversiones causadas por
el desarrollo de la tecnología, para 1973 la economía mundial procesa una crisis petrolera
que acrecienta los costos de producción, la visión a este punto se debate en la optimización
de la relación entre el riesgo y la rentabilidad.
El actual milenio ha llevado consigo otras crisis financieras, que han diversificado la
función de las finanzas en el estado, una de ellas la creación de valor, que funciona a través
de instrumentos nuevos de financiación, como el apalancamiento. Esta actividad financiera,
es regulada por la disciplina de las finanzas públicas, la cual es esencial para el ejercicio de
la función pública del Estado, que ha crecido tanto en incidencia, como en su tamaño. Su
perspectiva histórica es ilustrada en la figura 3 de la siguiente página.
Esta estudiaba tradicionalmente los problemas derivados de las limitaciones
presupuestarias, y en sus componentes principales de ingresos, gastos y endeudamiento
público (Silva, 2008). De forma progresiva fue abarcando su campo de análisis a los bienes
púbicos, la contribución del sistema tributario a la economía, las externalidades, los efectos
de la regulación y de las decisiones públicas.
La actividad financiera del Estado tiene una base en la teoría económica, en real
influencia del sistema político y de la estructura social de cada nación. Griziotti (como se
citó en Hidalgo, 2012), la moderna actividad financiera atiende 3 objetivos básicos de interés
público de la política fiscal, siendo:
a) Fines fiscales. - Cumplimiento de gastos presupuestados, mediante los recursos
obtenidos.
b) Fines extra fiscales. - Atención de responder a preocupaciones de índole pública,
que busquen garantizar el bienestar de la colectividad, como la reducción del consumo
de bebidas alcohólicas, gaseosas, que afecten a la salud, o agravien y contaminen el
ambiente.
c) Fines mixtos. - Cuando la actividad financiera participa de las características de los
dos anteriores, mediante el ejercicio de exoneraciones a determinados grupos sociales;
o aumentando una mayor carga impositiva a la actividad de dicho grupo social.
- 11 -
Figura 3 Perspectiva Histórica de las Finanzas Públicas. Tomado de Finanzas Públicas Territoriales. Silva,
Páez y Rodríguez.
La comprensión de la actividad financiera pública es la consecución de ingresos para
el cumplimiento de los fines, o gastos objetivos planificados por el Estado, categorizados
como de interés público para la nación y orquestados por una fuerza política que lo
administra, denominado gobierno. Para el COPLAFIP en su art. 70, el Sistema nacional de
finanzas públicas tienen como fin que las instituciones del sector público cumplan ordenada,
ECONOMÍA CLÁSICA
- Smith (1776)
- Malthus (1799)
- Ricardo (1817)
- Mill (1848)
FINANZAS PÚBLICAS
PERSPECTIVA HISTÓRICA
Preclásica
Cameralisatas, Fisiócratas,
Petty, Hobbes, Locke, Hume
TEORÍA MARGINALISTA
Escuelas:
Lausana: Menger, Bohn-Bawerk, Sax, Wicksell, Lindahl
Austriaca: Walras, Pareto, Mazzola, Pantaleoni
Neoclásica: Jevons, Marshal, Pigou, Edgeworth
ECONOMÍA DEL
BIENESTAR
TEORÍA DEL CAMBIO
VOLUNTARIO
Escuela
Italiana
Scienza delle
Finanze
Escuelas de
Viena y
Estocolmo
- H. Sidgwick (1883)
- Edgeworth (1881)
- A. Pigou (1920)
- H. G. Dalton (1921)
- Arrow (1950) y Sen (1960)
TEORÍA NORMATIVA
Samuelson, Musgrave: teoría bienes públicos
(integración gasto público y tributación)
TEORÍA POSITIVA
Buchanan, Tullock:
incidencia impuestos
ECONOMÍA PÚBLICA
Johansen (1963), Stigltiz (1985)
Finanzas Públicas, Teoría y Crisis Fiscal del
Estado: la perspectiva marxista
Nueva Economía Institucional Teoría de la
Agencia, Derechos de Propiedad, Costos de
Transacción, Nueva Gerencia Pública
REVOLUCIÓN KEYNESINA
(1891) 1936
- 12 -
y programadamente los ingresos, egresos y el financiamiento público propuesto, a través del
cumplimiento de la normativa vigente, sus instrumentos, procesos y procedimientos, y las
operaciones que se ejecuten. Los criterios bases para el manejo de las finanzas públicas
constan en Constitución de 2008 del art. 286, en dónde se debe conducir el programa
financiero de una forma sostenible y transparente, procurando la estabilidad económica.
El papel del Estado implica la participación tanto del sector público, como del privado.
Ambos funcionan en la economía, con un papel interconectado, que supone actividad tanto
en los campos del mercado, como el de asignación y redistribución de los recursos
producidos; el equilibrio y el buen funcionamiento dependerá de una eficiente organización
y desempeño de sus roles en la economía. Pese a que algunos teóricos recomiendan un papel
de simple rector del mercado para el Estado, existen bienes, que las organizaciones privadas
son insuficientes de proveer, como la administración de la justicia y de la defensa territorial.
Además, la rectoría de las actividades financieras ha contribuido a transparentar la relación
entre el sistema financiero formal y los ciudadanos.
2.1.2 Sectorización de la función pública. Se debe hacer una distinción entre lo que
comprende el término público y a lo se refiere con gobierno, tal como se revisa en el Figura
4. Para BCE (2003) “la sectorización implica dividir la economía en sectores y subsectores,
mediante la agrupación de unidades institucionales, con similares características de
comportamiento en la actividad primaria que desarrollan, siendo capaces de poseer activos,
contraer pasivos y realizar actividades económicas con otras entidades” (p. 1).
Figura 4 Clasificación de Sectores y subsectores. Sectorización institucional de la Economía. Adaptado de
Instrumento de sectorización, MEF de https://bit.ly/2vr2bTJ
SECTORIZACION INSTITUCIONAL DE LA ECONOMIA
1.1 Sector Público
1.1.1 Gobierno Central
1.1.2 Fondos de Seguridad Social
1.1.3. Empresas públicas no Financieras
1.1.4 Gobiernos provinciales y locales
1.2 Sector Sociedades Financieras
1.2.1 Banco Central del Ecuador
1.2.2 Sociedades de depósito
1.2.3 Otros intermediarios financieros
1.2.4 Auxiliares Financieros y compañías de seguro
1.2.5 Off-shore
1.3 Empresas
1.3.1 Hogares
1.3.2 Residentes
1.3.3 Otros
- 13 -
Por tanto, no es correcto afirmar que el sector público y gobierno central son iguales.
El sector público está constituido por instituciones jurídicas, por procesos políticos y dotadas
de poder legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales en un área
determinada. Es decir que está conformado por un conjunto de instituciones tales como el
gobierno central, quién a su vez la integran otras unidades institucionales, que siguen una
política oficial de suministración de servicios colectivos para beneficios que conlleven la
administración pública, quién a diferencia del Sector público, rige en todo el territorio del
país. El gobierno central está compuesto por ministerios para ejercer sus funciones, también
son reconocidos por el BCE cómo aquellos cuyos ingresos provengan de su presupuesto.
Las empresas públicas no pertenecen a este sector, pero su capital es propiedad del gobierno.
El art. 225 de la Constitución de la República indica cómo comprende el sector público
teniendo a los ministerios, como el de Salud pública y Relaciones laborales; los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GADs), como los provinciales, municipales y juntas
parroquiales rurales; las empresas públicas, como EP Petroecuador; y la banca pública, como
el Banco Central del Ecuador (BCE), Corporación Financiera Nacional (CFN). Las
instituciones que lo conforman prestan bienes y servicios a la sociedad y están comprendidos
en dos partes fundamentales, ilustrados en la Figura 5, de Brito K., et al., (2011), siendo el
Sector público No Financiero (SPNF) y el Sector público Financiero (SPF).
Figura 5 Clasificación actualizada del Sector Público del Ecuador. Adaptado de Página del Ministerio de
Finanzas, http://www.finanzas.gob.ec/ que-es-el-sector-publico-2
a. Sector público no financiero (SPNF)
Gobierno General
Administración
central del Estado
Ejecutivo Gobierno Central
Legislativo,
Judicial, Electroal,
Transparencia
GADs-Regional
-Provincial
-Cantonal
-Parroquial ruralEntidades autónomas
Seguridad social
Empresas Públicas
Servicios portuarios, correos, agua potable, electricidad, etc.
-Nacionales
-Subnacionales
b. Sector público Financiero (SPF)
Intermediarios financieros en la movilización y distribución del ahorro.
Emiten pasivos, y adquieren pasivos.
- 14 -
Otro componente son los gobiernos provinciales, ahora denominados GADs,
Gobiernos autónomos descentralizados; es un subsector que tiene jurisdicción sobre una
menor extensión geográfica zonal, de política y administración. Gozan de libertad jurídica,
así como la capacidad de endeudarse a nombre propio (BCE, 2003).
Con la introducción de este concepto de descentralización, el Estado busca brindar
autonomía local en el marco de acción de los asuntos públicos de dichas jurisdicciones, y la
descentralización tiene como fin transferir competencias y recursos económicos hacia sus
administraciones derivadas del gobierno general. Esta iniciativa está amparada en el Código
Orgánico de Ordenamiento Territorial (COOTAD). Existen GADs: regionales, provinciales,
cantonales (municipales) o distritos metropolitanos y parroquiales; así establecidos en la
constitución (CPCCS, 2017).
2.1.3 El manejo fiscal en la descentralización. La concentración de esfuerzos de la
literatura, sugiere la interrogante acerca de la relación riesgo-rentabilidad que ofrece la
descentralización. Es sumamente útil considerar dos tipos opuestos de gobierno; en un
extremo la completa centralización con una forma unitaria de gobierno; y en el otro extremo,
un sistema altamente descentralizado donde el Gobierno Central está casi completamente
desprovisto de responsabilidad económica.
En el primer caso el Gobierno Central, en ausencia de otros niveles de gobierno, asume
la total responsabilidad de las funciones económicas del sector público. En el otro supuesto,
un sistema de pequeños gobiernos locales realiza virtualmente todas las tareas económicas
del sector público. Sin embargo, en ambos casos se supone que la sociedad en cuestión vive
en una Nación con moneda única y con ausencia de restricciones en el movimiento de bienes
y servicios dentro de la misma. La única diferencia entre los dos modelos es el grado de
descentralización del sector público (Noya N. et. al., 2014).
El marco normativo, la nueva Constitución (2008) contempla a
la descentralización fiscal como un eje central para que el Estado ecuatoriano se gobierne
de manera descentralizada, según un modelo equitativo y progresivo (Título V). Este
proceso data desde los años ochenta en el Ecuador, y recientemente se ha desarrollado nueva
legislación que refuerce el proceso: la aprobación del COOTAD en el 2010, que reglamenta
tanto la nueva organización territorial del Estado, como el proceso de transferencias de
competencias y de ingresos a los gobiernos autónomos descentralizados; y la creación del
Consejo Nacional de Competencias (CNC) en 2011, que orienta los esfuerzos del gobierno
central, al diálogo con los GADs para el ordenamiento sectorial. La cronología de la
legislación se ilustra en la Figura 6.
- 15 -
Figura 6 Marco Normativo de la descentralización fiscal en el Ecuador. Adaptado de Barrera, A. (2015)
Para la CEPAL (como se cita en SENPLADES, 2015), la descentralización fiscal es
un proceso orientado a delegar competencias fiscales de los ingresos y egresos públicos
manejados de primera mano por el gobierno central, a instituciones inferiores de gobierno,
pudiendo ser cualquiera de aquellos que se contemplan en el GAD. Este proceso requiere
una revisión objetiva de las competencias y las responsabilidades adquiridas al transferir
autonomía financiera, dotación de recursos según sus necesidades y resultados de gestión;
este proceso deberá garantizar el equilibrio fiscal y la correcta utilización del reglamento
para el endeudamiento subnacional (COOTAD, 2010).
La descentralización fiscal, es una alternativa para fortalecer el trabajo de los entes
subnacionales y potencializar sus resultados; buscaría además estabilizar los lapsos caóticos
de la economía y mitigar el impacto del déficit fiscal a través del financiamiento de bienes
y servicios para la ciudadanía con el fin de obtener recursos necesarios, mantener ciclos y
aportar con sostenibilidad fiscal del estado. Para Torres, W. (2001), esta función de
estabilización es solo posible a través la descentralización de los componentes del
presupuesto general y sobre todo de los egresos, de esta manera la responsabilidad fiscal se
comparte, lo que sería casi improbable de cubrir con "pequeños estamentos administrativos".
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN ECUADOR
Legislación vigente (2002-2012)
Ley de Responsabilidad, Estabilización Transparencia
Fiscal
-2002
Código de organización
territorial, autonomías y
descentralización (COOTAD)
-2010
Plan Nacional de Descentralización
-2012
Constitución Política del Ecuador
De 1998
Título XI Organización Territorial y
Descentralización
De 2008
Ordenamiento territorial y atribuciones
subnacionales
Antecedentes (1966-1997)
Ley de
régimen
munici-pal
-1966
Ley de
régim
en
provin-cial
-1969
Plan de
desarro-llo y trasformació
n
-1971
Ley de
Moder-
nización-
1993
Ley de distribuci
ón del 15% a
gobier-no seccio-nales
-1996
Ley de descen-traliza-ción y partici-pación social
-1997
- 16 -
Para efectivizar estos resultados, se sostiene que las relaciones intersectoriales son vitales
para la eficiencia de los procesos, y para ello deben cumplir tareas como:
Socializar el destino del gasto a la ciudadanía
Compromiso fiscal responsable y transparente en los distintos niveles de gobierno.
Sincronizar los esfuerzos nacionales junto a los locales para la coordinación de la
política fiscal.
Aplicar los principios de subsidiariedad y solidaridad en la generación de proyectos
de gasto o inversión.
2.1.4 Componentes del presupuesto público. El presupuesto público constituye "un
instrumento de la planificación expresado en términos financieros, en el cual se reflejan los
gastos y aplicaciones, así como los ingresos y fuentes de recursos” (Ministerio de Finanzas,
2013). El presupuesto público está integrado por dos rubros fundamentales, el ingreso
público y el gasto público. Se lo conoce como PGE, Presupuesto general del Estado y es
considerado como el principal instrumento de la política fiscal pues tiene un impacto
decisivo sobre la equidad social.
2.1.4.1 Ingreso público. Los ingresos públicos son “todas aquellas entradas de dinero
que recibe el Estado y que le permiten financiar la satisfacción de necesidades colectivas,
que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro de la sociedad. Estos
se clasifican según Brito K., et al. (2011) de la siguiente manera:
a) Ingresos permanentes: La recaudación de este tipo de ingresos es periódica y fija en
la elaboración del presupuesto.
b) Ingresos no permanentes: la recaudación de este tipo de ingresos no es periódica.
Por ejemplo, la venta de bienes públicos representa un ingreso que se percibe por un
período limitado de tiempo.
c) Ingresos originarios: Es el resultado de la actividad económica de una empresa
gubernamental que vende libremente bienes.
d) Ingresos tributarios: Ingreso que proviene de la recaudación de tributos como los
impuestos, las tasas y las contribuciones.
e) Ingresos no tributarios: Son ingresos diferentes de los recaudados por tributos
como, por ejemplo, Ingresos patrimoniales que comprende bienes de dominio público y
dominio privado; Ingresos de actividad empresarial del Estado donde el Estado es
propietario de una empresa o comparte su propiedad con el sector privado; Ingresos de
actividad monetaria que es Emisión de dinero y cambio de divisas; e Ingresos por
privatización donde Las empresas públicas y mixtas pueden ser vendidas al sector privado.
- 17 -
2.1.4.2 Gasto público. El gasto público “es la cantidad de recursos financieros,
materiales y humanos que el Gobierno emplea para el cumplimiento de sus funciones, entre
las que se encuentran de manera primordial la de satisfacer los servicios públicos de la
sociedad” (Hidalgo, 2012, p. 80). Su clasificación es la siguiente:
a) Gasto corriente: Son los gastos que se realizan de manera periódica para solventar
las operaciones generales de los entes gubernamentales, ya sea para programas, proyectos,
etc. Ente ellos los sueldos y salarios pagados a los empleados públicos del gobierno central,
bienes y servicios de consumo para funcionamiento diario del gobierno y las transferencias
que lo componen el gasto que representa el Bono de Desarrollo Humano y el pago de las
pensiones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).
b) Gasto de inversión o de Capital: Gastos dirigidos a la formación del capital público.
En el Ecuador, existen una serie de parámetros publicados por el Ministerio de Finanzas
para la elaboración del Presupuesto General del Estado. En consecuencia, se busca mantener
un orden y consistencia en la presentación tanto de la proyección, como ejecución del
presupuesto. Los más importantes rubros son los de proyectos financiados con deuda externa
e interna también llamados obras públicas, contraparte de préstamos como requerimiento de
algunos financiamientos internacionales y aquel porcentaje destinado a los GADs.
Los egresos por concepto de Intereses, son aquellos pagos derivados por
endeudamiento público cualquiera sea su naturaleza.
2.1.4.3 Estructura de ingresos y egresos en el Ecuador. Se define al PGE como un
instrumento que busca determinar y gestionar tanto los ingresos como los egresos de los
diferentes programas ejecutados por el Estado, exceptuando a los realizados por la seguridad
social, banca pública, empresas públicas y gobiernos autónomos descentralizados
(Constitución del Ecuador, 2008, p. 90). En el Ecuador, este debe estar sujeto al Plan
Nacional de Desarrollo bajo las directrices indicadas en COPLAFIP. Los entes reguladores
son el Ministerio de Finanzas y SENPLADES.
En la Figura 7 se observa la clasificación tanto de ingresos como egresos para el
desarrollo del Presupuesto General del Estado en el Ecuador. Uno de los principales
objetivos del Gobierno durante los últimos años ha sido el logro del bienestar social a través
de la creación y ejecución de diferentes programas que impulsan a la población a desarrollar
y potenciar sus capacidades. Es así que, la proyección de ciertos rubros dentro del
presupuesto se busca fomentar este bienestar, especialmente en la población de bajos
recursos del país. Este desarrollo se podría definir de diversas maneras dependiendo el
enfoque o importancia que se dé a determinadas capacidades dentro de la población.
- 18 -
Figura 7 Clasificación del Presupuesto General del Estado. Tomado de Ministerio de Finanzas, 2013
El PGE es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos de
todas las entidades que constituyen las diferentes funciones del Estado (COPLAFIP, art. 77).
Según el art. 77, las instituciones y entidades que no forman parte del PGE son el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), la banca pública, Empresas públicas y GADs.
2.1.5 Resultados de la Política Fiscal y Financiamiento. La política fiscal tiene
como objetivos según la Constitución del Ecuador, (2008): art. 261, Nro. 5, 6, 7: “El
financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos”. “La redistribución del ingreso por
medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados”. “La generación de incentivos para
la inversión en los diferentes sectores de la economía y para la producción de bienes y
servicios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables”. Art. 286: “Las finanzas
públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y
transparente y procurarán la estabilidad económica. Los egresos permanentes se financiarán
con ingresos permanentes”. “Los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán
prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes”.
En concordancia con las disposiciones constitucionales, el art. 72 del COPLAFIP
enumera los objetivos específicos del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, que pueden
Presupuesto General del Estado (PGE)
Ingresos
Permanentes
Impuestos, tasas, y contribuciones
Transferencias
No permanentes
Petroleros
Transferencias
De financiamiento
Egresos
Permanentes
Gastos en personal
Bienes y servicios de consumo
Gastos financieros y otros gastos
Tranferencias
Gastos de producción
No permanentes
Gastos de capital
Deuda Pública
- 19 -
lograrse con la adecuada orientación e implementación de los mecanismos de la política
fiscal. Para analizar el desempeño de las finanzas públicas ecuatorianas se utilizan las
operaciones del sector público no financiero (SPNF) que comprende al gobierno central, las
empresas públicas y el resto del gobierno general. Esta clasificación es puramente
macroeconómica, se utiliza en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y no necesariamente coincide con la clasificación que consta en la ley de
presupuestos. El gobierno central incorpora el Presupuesto del Estado y el Fondo de
Desarrollo Seccional (FODESEC). El Presupuesto del Estado es el que se envía al Congreso
cada año. El FODESEC consiste en un fondo que se entrega a través del Presupuesto del
Estado a los gobiernos seccionales (BCE, 2015).
El resultado fiscal representa la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno
central. Cuando los ingresos son mayores a los gastos se tiene un superávit, si los gastos son
mayores a los ingresos se tiene un déficit. Este resultado puede determinarse en términos de
caja o devengado, en el primer caso, registrando tanto ingresos como gastos efectivamente
recaudados o realizados y, en el segundo caso, registrando los ingresos y los gastos en
términos de compromisos o devengado. El registro de los datos en términos de compromiso
o devengado comprende tanto los gastos efectivamente realizados como aquellos que están
comprometidos pero que aún no han sido cancelados. Por lo general, para el seguimiento de
la posición fiscal se utiliza el concepto mixto de ingresos en efectivo y gastos en devengado,
ya que el valor de los gastos efectivos subestima los requerimientos de recursos del gobierno.
De igual manera, dependiendo del ordenamiento de los ingresos y de los gastos se
tiene diferentes conceptos de resultado fiscal o déficit fiscal. El primero corresponde
al resultado o déficit global y es aquel que se obtiene de la diferencia entre los ingresos (con
incluir desembolsos) y los gastos cuyo cálculo incluye amortizaciones y el pago de intereses.
Un segundo concepto es el resultado o déficit primario, que consiste en la diferencia entre
ingresos (con incluir desembolsos) y gastos no incluyendo ni amortizaciones ni el pago de
intereses de la deuda. Una tercera definición es el resultado o déficit presupuestario, el cual
resulta de la diferencia entre ingresos (incluyendo desembolsos) y gastos (incluyendo
amortizaciones). Este último ordenamiento es el que se utiliza en la formulación del
Presupuesto del Estado que se envía al Congreso Nacional. En el caso del SIISE se utilizan
las dos primeras definiciones de déficit. (BCE, 2015)
El resultado global es un indicador importante de política fiscal. La comparación
entre los resultados global y primario permite revelar la carga que representa la deuda en el
país, principalmente la deuda externa. Mientras el resultado primario puede será
- 20 -
superavitario, el resultado global puede será deficitario debido a la inclusión de los pagos
por intereses para su cálculo. El déficit global, si no es reducido a través del aumento de
ingresos o la disminución de gastos, debe necesariamente financiarse mediante las siguientes
alternativas:
a) Financiamiento externo neto, entre ellos los desembolsos externos que se reciben
menos las amortizaciones que se pagan;
b) Financiamiento interno neto, corresponde a la colocación de bonos en el mercado
nacional menos la amortización de bonos.
c) Variación de Saldos en el Banco Central.
Convencionalmente, el déficit fiscal en un período de tiempo se define como la
diferencia entre el total de los egresos o gastos públicos y el total de sus ingresos. La brecha
entre estas dos variables refleja la necesidad de financiamiento público que ha de cubrirse
con desembolsos de nueva deuda con recursos provenientes de la banca central y/o con otras
fuentes como la venta de activos, o renovar los vencimientos de la deuda ya contraída
(“revolving”). Las transacciones de ingresos y gastos que afectan el déficit, y que por tanto
se registran por “sobre la línea”, se caracterizan porque no crean ni anulan pasivos públicos.
Aquellas que lo hacen, se registran por “debajo de la línea” como fuentes del financiamiento
(Brito K, et. al., 2011).
Los problemas más comunes para la adecuada medición del déficit están relacionados
a la calidad de las estadísticas; la universalidad de los datos, es decir la posibilidad de incluir
a la mayor parte del sector público en su medición y que la misma sea comparable con los
demás países, y a la medición misma del déficit fiscal. Dependiendo del tipo de gasto e
ingresos que se considere se plantea un concepto de déficit (o superávit en caso de un saldo
positivo entre ingresos y gastos) diferente, cuya medida depende de factores como: la
cobertura o las instituciones públicas contempladas generalmente SPNF o exclusivamente
Gobierno Central; las operaciones que se consideran integradas en el saldo presupuestario;
el momento del registro o contabilización de los ingresos y los gastos (base caja o
devengado); la realización o no de ajustes de inflación; y, el carácter coyuntural o cíclico y
estructural o permanente. Entre las definiciones de déficit (o superávit) se tiene la Figura 8,
en dónde las definiciones cambian a partir de los componentes que considera.
La figura 8 también indica que en el déficit operacional la inflación disfraza como
pagos de intereses lo que en realidad son pagos de amortización, si bien estos últimos no se
consideran en el cálculo del déficit (se registra bajo la línea), el pago de intereses sí. Por lo
que, si no se descuenta ese componente inflacionario del pago total de intereses por encima
- 21 -
de la línea, el déficit fiscal estará sobreestimado en esa cuantía. El déficit operativo, procura
separar del gasto total la parte correspondiente a pagos de intereses que se considera
“corrección monetaria” y que podría entenderse como algo más afín a los pagos de
amortización que a los de intereses en términos estrictamente económicos, no contables.
Figura 8 Otros tipos de Déficit fiscal. Adaptado de Brito K., et al., 2011
La medición práctica del déficit operativo es tarea sumamente difícil y sus basamentos
teóricos han sido objeto de controversia. Por lo tanto, este concepto, aunque útil, debe ser
aplicado con prudencia, especialmente cuando la inflación es muy alta y la tasa
efectivamente medida difiere de la proyectada. Es un error creer que en situaciones de alta
inflación ésta será la medida correcta del desequilibrio fiscal. Se han dado situaciones en las
cuales el déficit operativo cayó a niveles muy bajos o a casi cero mientras que la tasa de
inflación siguió siendo muy elevada.
Por otro lado, las cuestiones relativas al momento del registro también pueden generar
dificultades. El déficit se puede medir sobre la base de los flujos de caja, esto es en los
ingresos y egresos de caja efectivos o sobre la base de los compromisos en el caso del gasto
y de lo devengado en el caso de los ingresos. Cuando aumentan los atrasos, si el déficit
utiliza el concepto de caja puede omitir los recursos necesarios para cancelar los gastos
Déficit operacional
Es el resultado de adicionar al déficit primario el componente real del pago de los intereses. Este concepto se utiliza cuando existe deuda interna, ya que la inflación puede provocar importantes cambios en el déficit fiscal
al elevar las tasas de interés nominales y, por ende, los pagos de intereses nominales.
Déficit estructural
Valora la sensibilidad del presupuesto a la actividad económica, y la discrecionalidad de la política fiscal.
Se trata de ajustar los ingresos tributarios al ciclo económico; y los gastos que son sensibles a las
fluctuaciones del producto.
Déficit corriente
Solo se glosan las cuentas contables, sin contar con los ingresos y egresos públicos relacionados con la
cuenta de capital.
El ahorro corriente que surge de esta medición cuantifica las necesidades de deuda para financiar los
programas de inversión.
Déficit primario
Es el déficit excluyendo el pago de intereses de la deuda.
Mide el déficit fiscal, sobre el cuál se ejerce control directo cubriendo el gasto del servicio de la deuda.
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efectuados, pero no pagados aún. En este caso, el déficit medido según base caja puede
quedar subestimado. El tema de la acumulación de atrasos en el sector interno ha permitido
financiar a varios países; aun cuando generan “tensión fiscal”. Las estadísticas de las
finanzas públicas normalmente utilizan la base devengada, ya que el momento de registro
coincide con el flujo efectivo de recursos; por lo que permite una mejor estimación del
impacto de la política fiscal. Como se señaló en la utilización de la base caja, el momento
de registro puede ser muy diferente del momento de las transacciones (y actividades
económicas a las que está vinculado).
El tema de la importancia del déficit y de su financiamiento, es fundamental para las
economías, porque a base de este análisis se estudia la sostenibilidad de la política fiscal. En
el caso del Ecuador, se calcula normalmente tres tipos de déficit, en los que los ingresos se
consideran con base caja y los gastos están expresados en términos devengados (obligaciones
de gasto incurridas cuyo pago es legalmente exigible). Para facilitar la comprensión de los
diferentes tipos de déficit, se utilizan las fórmulas de cálculo descritas en la Figura 9, con sus
respectivos conceptos.
Figura 9 Metodología de cálculo del Déficit Fiscal según el BCE. Adaptado de Clasificador Presupuestario
del MEF, 2017.
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El déficit o superávit global es el concepto macroeconómico más usado para la
medición de la posición fiscal e incluye los intereses pagados por concepto de deuda tanto
interna como externa. El déficit presupuestario por su parte, corresponde al resultado global
más los desembolsos o colocaciones de deuda externa e interna deducidos los rubros por
concepto de amortización de las obligaciones de deuda; es, por tanto, un indicador de la
gestión presupuestaria que considera ingresos, gastos y financiamiento.
2.2 El endeudamiento público en la sostenibilidad fiscal
La revisión de la perspectiva teórica del concepto del endeudamiento comienza desde
las primeras concepciones de la escuela clásica, pasando por la keynesiana; hasta algunos
de los aportes generados de la actual época; con la razón de describir el desarrollo, y la
evolución compleja de su término y componentes, por tanto la Figura 10 muestra un mapa
conceptual que resume estos aportes conceptuales, que Rodríguez (2017) explica en su
trabajo titulado “¿La deuda es Deuda Pública?”:
Figura 10 Visión Teórica de la deuda pública a través de la historia. Elaboración propia con base a Rodríguez
T., 2017
La implicación conceptual de cada escuela ha sido determinada por la época y los
hallazgos que en ella se encuentran. Las ocasiones por la que los países se endeudan está
DE
UD
A P
ÚB
LIC
A
Escuela Clásica
- Smith, A. (1776): La deuda estaba relacionada con los periodos deguerra, se usaba para cubrir gastos extraordinarios no financiables pormedio de impuestos, y debían pagarse para no caer en bancarrota.
- Marx, C. (1867): Parte del proceso de acumulación originario,situado en los impuestos futuros afrontados por los asalariados;obligando al Gobierno emitir obligaciones.
Escuela Keynesiana
- Keynes, J. (1936): Asegura que la demanda es quién origina elequilibrio económico, los precios son rígidos a corto plazo, teniendoun efecto directo sobre la producción; en reseción es necesaria unapolítica fiscal expansiva mediante el gasto; la deuda financia el gastoevitando el efecto restrictivo del aumento de la presión fiscal a causadel aumento de impuestos.
- Hansen, A. (1959): Señala una evidente diferencia en los rubros delendeudamiento público, y el privado, ya que el gobierno nacionaltiene la potestad de emitir dinero, y gravar a todos sus ciudadanos.
Nueva Ortodoxia
y teoría Neoclásica
- Buchanan, J. (1962): La nueva ortodoxia de la deuda, se basa:
El primero, la deuda pública no ejerce una transferencia de la carga realpara las venideras generaciones. Segundo, que esencialmente no existetal analogía entre la deuda privada y la pública. Y por último, la deudainterna y externa poseen diferencias importantes.
- Samuelson, P. (1962): Conceptos integrados en el Consenso deWashington, derivado de la crisis de endeudamiento de Latinoamérica,que recomienda evitar los déficits presupuestarios, limitar el aumentodel índice de deuda/PIB.
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asociada a eventos de volatilidad macroeconómica y crisis tanto financieras como
económicas de alto impacto y recurrencia. La deuda pública puede ser un instrumento de
financiamiento para el sector fiscal, y una herramienta estratégica fundamental de la política
económica, en donde un gobierno puede utilizarlo para fomentar el desarrollo, o para generar
graves estragos en la economía. Al revisar los conceptos de déficit, una de las herramientas
más inmediatas de ingreso para sostener los egresos programados, es el financiamiento
público, a título del Estado. La razón del endeudamiento entonces, estaría ligado a la relación
de ingresos/gastos necesarios para el ejercicio fiscal de un plan de gobierno y al alcance de
refinanciamiento de obligaciones generadas en ejercicios pasados, también conocido como
roll-over, que se ajusta en la conveniencia de las condiciones del mercado a favor del emisor.
2.2.1 Instrumentos de Endeudamiento. Los mercados de financiamiento de los
países emergentes han sufrido fuertes alteraciones significativas a lo largo de la historia. Sus
esquemas de financiación han pasado desde la introducción al mercado de capitales, el
acceso directo a la banca internacional y la emisión de bonos tanto para el mercado local,
como el global. Cosentino et al. (2017) presenta la siguiente clasificación de los principales
instrumentos de financiación en los países emergentes:
a) Letras de tesorería: obligaciones de corto plazo, se comercializan en el mercado de
capitales local denominados en su mayoría en moneda local. Su colocación es
preprogramada por el Banco Central.
b) Bonos soberanos: obligaciones de largo plazo, emitidos en mercados tanto locales
como internacionales.
c) Préstamos bancarios: contratado con el sistema bancario local e internacional, y es
quien concede los préstamos en las condiciones negociadas.
d) Préstamos de organismos internacionales: financiamiento otorgado por
instituciones multilaterales como BID, Banco Mundial, y por bilaterales como las
instituciones bancarias o crediticias de otros países. El financiamiento del FMI actúa bajo el
esquema de financiación otorgado en el marco de sus programas de apoyo a sus países
miembros.
e) Avales y garantías: pasivos emitidos por los estados para garantía del cumplimiento
de obligaciones financieras contratados con terceros. Su pago está condicionado al
incumplimiento de tercero avalado.
2.2.2 Clasificación del endeudamiento. Se expone una siguiente clasificación
generalizada más comúnmente utilizada en la Tabla 2, presente en algunos textos y adaptada
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del documento de Galindo & Ríos, (2015) citando a la Secretaría de Hacienda y crédito
público mexicano:
Tabla 2 Clasificación general de la deuda pública
Clasificación de la Deuda
Por su Origen: Periodo de Contratación: Fuente de Financiamiento:
Deuda Interna
Ingresos provenientes por empréstitos del
mercado nacional, transables de pago
dentro del país, por medio de la colocación
de valores gubernamentales y de créditos
directos con otras instituciones.
Deuda Externa
Deuda obtenida del poseedor de la deuda
que reside en el exterior, tales como los
negociados con instituciones y organismos
internacionales de índole financiero.
Corto Plazo
Contratados hasta un año
de vigencia.
Largo Plazo
Negociados en plazos
mayores al año, que van
hasta los 10 años en
adelante.
Se clasifica según la naturaleza
de los acreedores financieros.
Deuda externa:
Mercado de capitales,
organismos financieros
internacionales, comercio
exterior, deuda reestructurada
Deuda interna:
Son valores gubernamentales,
banca comercial, entre los más
importantes.
Adaptado de Galindo y Ríos, 2015.
Otras clasificaciones incluyen aquellas categorizadas por la legislación de aplicación
del instrumento de financiación, siendo esta la local nacional, o si estuviere acondicionada
por las reglas y leyes del mercado internacional. La clasificación por moneda de
denominación influye sobre la política económica, pues aquellos países que no tienen
moneda de reserva internacional, las amortizaciones de capital y el servicio de la deuda en
moneda extranjera influye en el comportamiento de la balanza de pagos. Existe otra
clasificación, que es relevante la distinción entre deuda bruta y de una neta, esta última "en
la que se descuenta la deuda en manos del propio Estado o, más ampliamente de todas las
entidades y dependencias que confirman su sector público en sentido consolidado"
(Cosentino et al., 2017, p. 32).
2.2.1.1 Deuda Pública. Se considerará como referencia la definición formal de la deuda,
utilizado en el COPLAFIP (2010):
El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades, instituciones y
organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y
otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de
novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan
sustitución de deudor establecidas por ley. Además, constituyen endeudamiento público, las
obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados. Se excluye cualquier
título valor menor a 360 días. (p. 39) Las asignaciones para el servicio de la deuda se establecerán de conformidad con las
tablas de amortización y plazos correspondientes. El Ministerio de Finanzas determinará las
asignaciones necesarias para el cumplimiento de las disposiciones determinadas en el
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COPLAFIP. La política de endeudamiento en cumplimiento de las disposiciones del
COPLAFIP, se enmarcarán en los procedimientos que establezca el Comité de Deuda y
Financiamiento, quien en forma previa a su proceso de negociación analizará y aprobará las
condiciones financieras de reestructuración, canje, colocación, redención o recompra de
deuda pública externa, y colocación de bonos y préstamos de deuda pública interna, de igual
manera se aplicará a los contratos de mutuo y emisiones de deuda pública externa suscrita
con organismos multilaterales, gobiernos, créditos comerciales y contratos de préstamos de
proveedores, según corresponda (Ministerio de Finanzas, 2014).
Deuda Externa. Esta entrada da la deuda total pública y privada adeudada a no
residentes reembolsables en monedas, bienes o servicios internacionalmente aceptados.
Estas cifras se calculan sobre una base de tipo de cambio. FMI (2014b) lo define como “el
monto pendiente de reembolso en un determinado momento de los pasivos corrientes reales
y no contingentes asumidos por residentes de una economía frente a no residentes con el
compromiso de realizar en el futuro pagos de principal, intereses o ambos” (p. 23). La deuda
externa no debe confundirse con la deuda pública, pues refleja los pasivos en moneda
extranjera tanto del sector privado como del público y debe financiarse con los ingresos en
divisas.
Deuda Interna. El endeudamiento interno público comprende aquella que es contraída
dentro del territorio nacional. Aquella deuda con acreedores nacionales: Bonos del Estado,
Bonos de la AGD, Certificados de Tesorería. Deuda contraída con el Banco Central y el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
El endeudamiento fue tomando fuerza para el Ecuador, dando un complejo giro tras el
ultimátum de que los países categorizados en la etiqueta EMBI (Emergent Markets Bonds
Index), término usado por el FMI; debían de moderar sus niveles de endeudamiento de forma
prioritaria, a través de su imagen crediticia para ser deudores confiables en el mercado de
finanzas internaciones. Pero esta pretensión suponía una preocupación fiscal encabezada por
el sobrendeudamiento público, alimentando el déficit presupuestario, atrasos en los pagos,
además de la llamada deuda flotante, que se refiere a los valores resultantes del impago del
periodo fiscal anterior. Así Vela (2002) explica que, “En 2001 el pago de intereses bordeó
el 37% del Presupuesto General del Estado, lo que vuelve inmanejable el presupuesto. Año
tras año, este requiere crédito externo para financiar el pago de amortizaciones, lo que limita
el crecimiento del país” (p. 50).
La discusión acerca del efecto real del endeudamiento, tomó desafíos que generaron
cuestionamientos ideológicos y políticos a merced de la política económica de la época, en
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cuanto a la sostenibilidad de los rubros que contrataba el gobierno y su gestión para el pago,
así como si su causalidad permitía el crecimiento económico visto a través de las cantidades
de PIB y exportaciones producidas. Es necesario revisar algunos inmersos en la
sustentabilidad de la deuda y de la política fiscal que está inmersa en ella.
2.2.2 Sostenibilidad Fiscal en el endeudamiento público
La política fiscal es sostenible cuando en términos generalizados, los niveles de
endeudamiento y de superávits fiscales primarios crezcan juntos. Si la tasa de crecimiento
de la economía, derivada del PIB es mayor al de la tasa de crecimiento de la deuda, dará
lugar a una disminución de la deuda, pero en un estatus en donde el gobierno no puede
reestructurar su deuda siempre, ya que pese a ser capaz de pagar ligeramente sus deudas, no
puede asumirlas de forma periódica contratando nuevos préstamos al exterior. En el largo
plazo este plan es insostenible (Chalk & Hemming, 2000). Para el Observatorio de la Política
Fiscal (OPF), la sostenibilidad fiscal debe basarse en los siguientes ejes:
Equilibrar ingresos y gastos del presupuesto, y obtener superávit en el SPNF.
Definir marcas de inversión productiva y social.
Obtener mecanismos que permitan reducir la deuda pública.
Fijar políticas que reduzcan la dependencia del petróleo, mejoren la eficiencia del
sistema tributario y destinen los ingresos petroleros a la inversión social y
productiva.
El efecto del sobrendeudamiento, tiene efectos mayores que son ilustrados por
Reinhart, Goldstein y Kaminski (2000), en donde afirma que los costos fiscales,
acompañados de crisis bancarias empeoran los efectos de la recesión económica, impidiendo
que valores del ahorro nacional se destinen a usos improductivos tal como afirmaba Smith;
este escenario hace vulnerable la política monetaria hacia una par inminente crisis, las cuales
cree son contagiosas. En la búsqueda de predecir este desastre, se introduce un enfoque de
sistema de alertas tempranas que serviría para estar prevenidos a la crisis, una de las
herramientas de este enfoque es la definición de una ratio, o umbral de deuda óptimo como
un indicador elemental en este oficio. Acompañado por un indicador de alta proporción de
flujos de capital a corto plazo respecto al PIB y un gran déficit por cuenta corriente respecto
a la inversión.
Para (Vela, 2002), la mayor preocupación de la política fiscal es el
sobrendeudamiento, haciendo énfasis a la sostenibilidad de la deuda. Un aporte sugiere que
mediante la relación de los datos estadísticos datados hasta el año 2002, el Sector Primario
- 28 -
No Financiero (SPNF) no tuvo la capacidad de cubrir sus niveles de deuda con el valor de
sus ingresos netos futuros provenientes principalmente de la riqueza petrolera, lo que hacía
necesario un refuerzo fiscal que permita cerrar dicha brecha, debido principalmente al débil
funcionamiento de las finanzas públicas. Sostenía, por tanto, que era esencial anticipar los
shocks externos que radiquen en la baja de precios, o agotamiento de las reservas petroleras.
En el primer caso ejemplificados por los sucesos del desplome del precio a principios del
año 2016. Si el gobierno mantenía un nivel de ahorro que estaba por encima del exigido por
la ley vigente, se requeriría de un ajuste menor al largo plazo para alcanzar los objetivos de
la deuda para lo que fueron contratadas (Astorga, 2002).
La Evaluación de la Sostenibilidad de la Deuda, ASD por sus siglas en inglés, pretende
colaborar en detectar los desequilibrios fiscales, que puedan formarse en la acumulación y
contratación de la deuda. Tiene por objeto evaluar la capacidad de un país para financiar sus
objetivos de política económica y el consiguiente servicio de la deuda. Los ASD son un
elemento integral de la evaluación de las políticas de los países que negocian endeudamiento
con organismos multilaterales tales como el FMI, BM, Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), etc. (FMI, 2014b).
La visión intrínseca de la sostenibilidad, tiene que ver con la solvencia y liquidez que
posee un país para hacer frente a sus obligaciones, a través de sus operaciones económicas
financieras. Una revisión de la literatura señala al comportamiento de la política fiscal en el
tiempo, tal como su nombre lo sugiere como el elemento central que determina la
sostenibilidad de la carga del endeudamiento público de un país, o como Cosentino et al.
llama "soberano". La sostenibilidad de la deuda que presenta el FMI (2002c) la define como
“una situación en la que se espera que un prestatario pueda continuar administrando sus
deudas sin una corrección irrealmente grande en el futuro en el balance de ingresos y gastos”
(p. 4, traducida por el autor). Agrega que, si un país cumpliera con este criterio, se excluye
la ocurrencia de cualquiera de los siguientes escenarios:
a) Una situación en la que ya se necesita (o se espera que sea necesaria) una
reestructuración de la deuda;
b) Una situación en la que el prestatario continúa acumulando indefinidamente
deudas más rápido de lo que está creciendo su capacidad para pagar estas deudas
(un juego Ponzi);
c) Una situación en la que el prestatario vive más allá de sus posibilidades al
acumular deudas con el conocimiento de que se necesitará una reducción
- 29 -
importante para pagar estas deudas (incluso si no cambia nada en el entorno
externo).
El costo del financiamiento es un factor clave que influye en la acumulación de la
deuda (la restricción presupuestaria del valor presente) y, por lo tanto, la sostenibilidad. Un
elemento de la definición presente es que el país sea capaz de asumir normalmente sus
operaciones, y esto de confianza al mercado de no caer en insolvencia temporal o
restructuraciones futuras. La dinámica actual esperada de la carga de la deuda, refiriéndolos
a una ratio de deuda respecto al país, como ejemplo, si creciere sin límite; difícilmente podrá
ser un equilibrio intertemporal, pues significaría que el soberano se endeuda
indefinidamente por encima de su capacidad de pago. La definición de un límite de
endeudamiento, o rango eficiente de la capacidad de pago de un país, estará condicionada
no solo a los recursos que disponga un gobierno para su pago, sino también de la voluntad
social de respaldar un programa y política fiscal, y de las condiciones que actualmente, y en
el futuro el país accederá dotadas por el mercado, y la oferta financiera. (Cosentino et al.,
2017).
2.2.3 Indicadores de endeudamiento sostenible. La deuda contraída por un país,
puede resultar una carga complicada de sostener, por ende, es necesario precisar su nivel de
movimiento, sea de acumulación o decrecimiento. El indicador más utilizado y conocido en
las mediciones internacionales es la ratio entre deuda pública u el producto interno bruto
(PIB) de un país. Cosentino et al. (2017) identifica 3 grandes conjuntos de factores que
logran conceptualizar la evolución de la carga de la deuda pública ellas son:
i) la evolución de los resultados primarios y, en general, la dinámica de la política
fiscal, ii) la evolución de variables macroeconómicas como la tasa de crecimiento del
producto, la inflación y el tipo de cambio real, iii) otros factores que impactan sobre los
stock de deuda y no se reflejan en los flujos representados por el resultado fiscal: típicamente
se incluye esta categoría los efectos de capitalización de intereses, las emisiones de deuda
asociadas a operaciones de consolidación de deuda flotante y otros efectos de valuación
asociados a la indexación de la deuda. (p. 25)
Los distintos factores, individual o simultáneamente incidirán en el comportamiento
del numerador como lo es por ejemplo el resultado fiscal y otros sobre el denominador de la
ratio deuda/PIB como el crecimiento del producto. Otra consideración de la ratio, es revisar
la denominación expresada de la deuda, sea local o extranjera, las apreciaciones o
devaluaciones tienen por consecuente un efecto sobre dicho índice. Se utilizan distintos
indicadores de endeudamiento para detectar los riesgos de solvencia y liquidez. Delinear los
- 30 -
riesgos de liquidez y solvencia puede ser una tarea difícil, especialmente porque los
problemas de liquidez pueden transformarse en problemas de solvencia si no se los aborda
debidamente. FMI (2014b) sitúa entre los indicadores más utilizados: Indicadores de la
capacidad de reembolso (denominador); Indicadores de la carga de la deuda; Indicadores
basados en saldos; e Indicadores basados en flujos.
2.2.4 Programas de Consolidación. Para Osejo, Mora y Pérez (2000), el término
consolidación se refiere a la eliminación -de las utilizaciones y de los recursos- de las
transacciones que se producen entre unidades, cuando éstas se agrupan para constituir un
subnivel (o nivel) del gobierno. La consolidación se aplica también a los activos y pasivos
financieros. La consolidación se realiza para evitar duplicaciones contables en los ingresos
y egresos del sector público. Dicho proceso no afecta al déficit o superávit, aunque influye
en el total de ingresos y gastos de cada uno de los niveles de gobierno. Son objeto de
consolidación las siguientes partidas: transferencias corrientes y de capital, aportes
patronales, los ingresos y gastos operacionales de las empresas públicas no financieras, los
intereses y la concesión de préstamos menos las recuperaciones. Las transferencias
corrientes y de capital se consolidan o eliminan para evitar duplicaciones en el cálculo del
total de ingresos y gastos del sector público. En efecto, la entrega de transferencias por una
entidad y la recepción de esos recursos por otra que conforman un mismo nivel de gobierno,
no implica disponer de mayores ingresos o gastos para dicho nivel de gobierno considerado
globalmente; de ahí que se eliminan dichos flujos internos para evitar duplicaciones en
ingresos o egresos a nivel agregado.
En efecto, las transferencias corrientes pagadas por el gobierno permiten mantener en
determinados niveles los precios de los bienes producidos o los servicios prestados por las
empresas públicas no financieras o remunerar los factores de producción cuando los ingresos
por producción no lo permiten. Además, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
(MEFP), FMI (2011) actualmente vigente señala que todas las transferencias corrientes del
gobierno a las empresas públicas no financieras, estén o no vinculadas a las ventas, al
volumen de producción, los precios, deben considerarse como ingresos no operacionales. El
déficit o superávit operacional de las empresas adscritas ha sido calculado tomando en
cuenta elementos similares a los de las empresas públicas no financieras. En el caso de los
intereses internos, se han consolidado a nivel del sector público no financiero debido a que
los intereses pagados por las entidades que conforman dicho sector son recibidos por otras
- 31 -
entidades que también lo integran. Su eliminación evita, por consiguiente, duplicación en
ingresos y gastos a nivel consolidado.
Con relación a la concesión neta de préstamos, en las estadísticas de las finanzas
públicas ecuatorianas se han consolidado exclusivamente las otorgadas por aquellas
entidades crediticias del sector público cuya finalidad es precisamente la de canalizar
recursos financieros a otras entidades del mismo sector. Específicamente, es el caso del
Banco de Desarrollo del Ecuador y del Fondo Nacional de Preinversión. Las cuentas
consolidadas del sector público no financiero (en las que han sido anuladas las duplicaciones
o transacciones entre los diferentes niveles de gobierno que lo constituyen) se presentan en
las denominadas "situaciones financieras del sector público no financiero".
2.3 Marco normativo del endeudamiento público en el Ecuador
Para este apartado se describirá la normativa legal vigente acerca del endeudamiento,
por lo que se ilustrará el sistema normativo en la pirámide jerárquica contenida en el art. 425
de la Constitución aplicable del 2008 que guarda concordancia con la Pirámide de Kensel
que determina la escala de importancia de los procesos y actividades dentro del país en la
Figura 11 siguiente:
Figura 11 Jerarquización del sistema normativo en la Constitución. Adaptado del art. 425 de la Constitución.
2.3.1 Constitución política del Ecuador.
Constitución Política del
Ecuador, 2008
Convenio constitutivo
del FMI, 2011
Código Orgánico de
Planificación y Finanzas
Públicas (COPLAFIP), 2010
Reglamento general al
Código COPLAFIP, 2014
Decreto Ejecutivo
1218, 2016
Constitución
Tratados y convenios
internacionales
Leyes orgánicas
Leyes ordinarias
Normas regionales
Ordenanzas distritales
Decretos y reglamentos
Ordenanzas
Acuerdos
Resoluciones
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La constitución política del Ecuador fue renovada a partir del 20 de octubre del 2008,
agregándose innovaciones referentes a las finanzas públicas. Entre las principales tenemos:
a) Participación en los diferentes niveles de gobierno. Se destaca la
organización y participación de los GADs. (Constitución del Ecuador, 2008, art.100) en el
numeral 3, agrega que su participación se ejerce para “elaborar presupuestos participativos
de los gobiernos”. Y que, en casos de proceso electoral, conforme al art. 107, los gastos
derivados de su realización se imputarán al presupuesto del correspondiente nivel de
gobierno. Si estos son convocados por el presidente de la República o en solicitud de la
ciudadanía se imputarán al PGE.
b) Función Ejecutiva. Constitución del Ecuador (2008, art.147) El presidente
deberá, según el numeral 3 “definir y dirigir las políticas públicas de la función ejecutiva”,
y el numeral 8 “Enviar la proforma del Presupuesto General del Estado a la Asamblea
Nacional, para su aprobación”, numeral 13 “Expedir los reglamentos necesarios para la
aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la
buena marcha de la administración”. Es el Estado central quien le compete exclusivamente
“Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio
exterior y endeudamiento”, según el art. 261, numeral 5. Y en el 290, “solo esta podrá decidir
si asumir o no asumir deudas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
c) Organización Territorial del Estado. En referencia a la descentralización
de los gobiernos (Constitución del Ecuador, 2008), el art. 238 define que: “Los gobiernos
autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera y se
regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración
y participación ciudadana”. art.271: “Los gobiernos autónomos descentralizados
participarán de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no
inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central,
excepto los de endeudamiento público”.
d) Endeudamiento público. La contratación del endeudamiento público, en
absolutamente todos los niveles de poder del estado, se regirán bajo directrices de
planificación y presupuesto definidas en (Constitución, 2008, art. 290) siendo autorizadas
por el comité de deuda y financiamiento que definirá su conformación y funcionamiento,
conforme ley. En las instancias de transparencia que procure el Estado para una auditoría
pública del endeudamiento, este debe seguir los siguientes parámetros:
- Se incurrirá a ella cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de
cooperación internacional sean insuficientes.
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- Se procurará que el endeudamiento público no afecte a la soberanía, los
derechos, el buen vivir y la preservación de la naturaleza.
- Solo se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión.
- La refinanciación de la deuda pública externa, será posible solo si nuevas
condiciones son más beneficiosas para el Ecuador.
- Los convenios de renegociación no contendrán, de forma tácita o expresa,
ninguna forma de anatocismo o usura.
- Se procederá a la impugnación de las deudas que se declaren ilegítimas por el
organismo competente. En caso de ilegalidad declarada, se ejercerá el derecho
de repetición
- No prescribirán las 26 acciones por las responsabilidades administrativas o
civiles causadas por la adquisición y manejo de deuda pública.
- Se prohíbe la estatización de deudas privadas.
- La concesión de garantías de deuda por parte del Estado se regulará por ley.
En la contratación de endeudamiento público, los órganos competentes determinaran
mediante análisis y revisión sus implicaciones financieras, sociales y ambientales previos a
su ejecución, en la gestión y renegociación (Constitución del Ecuador, 2008, art. 291).
2.3.2 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, COPLAFIP
Aprobado, en vigencia desde el 20 de octubre del 2010 por la Asamblea nacional del
Ecuador. Ley que deroga las normas legales de igual o menor jerarquía que no guarden
conformidad con lo que dispone el Código, entre ellas la LOREYTF y la Ley orgánica de
Administración financiera y control (LOAFC). Acorde a esta ley se crea el Sistema nacional
de finanzas públicas (SINFIP), cuyo fin es la gestión ordenada de los ingresos, gastos y el
financiamiento del estado; también se crea el Comité de deuda y financiamiento conformado
por el presidente de la República, el Ministro de finanzas, en concordancia con el Secretario
nacional de planificación y los demás coordinadores de contratación, y regulación del
endeudamiento que no estén previstas en el Presupuesto general del Estado.
a) Límites al endeudamiento. Según el art. 124, el monto total del saldo de la
deuda pública no puede sobrepasar bajo ninguna circunstancia el 40% del monto del
Producto interno bruto (PIB) realizado por las instituciones y organismos que conforman al
sector público, que según la ley son aquellos que están establecidos por el Ministerio de
Finanzas en la Figura 5, incluyendo el endeudamiento contratado por el gobierno central. Si
el valor total de la deuda sobrepasa este límite, debe implementarse un plan de
fortalecimiento y de sostenibilidad fiscal como el del 2002, y solo en casos especiales
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conforme a aprobación de la Asamblea nacional, se podrá superar el límite para proyectos
y/o programas de inversión pública.
Los GADs están limitados en un 200% en relación de su deuda pública y de sus
ingresos totales anuales excluyendo el monto por endeudamientos. Estos gobiernos
autónomos no podrán ser beneficiarios de deuda por parte de entidades públicas, ni privadas
si sobrepasan el límite legal (COPLAFIP, 2010, art. 125).
b) Destinos del endeudamiento. Los fines exclusivos para la contratación de
endeudamiento público por parte de las instituciones del sector público será solo para
financiar: programas, proyectos de inversión pudiendo ser de infraestructura o que tengan
capacidad financiera de pago, y los de refinanciamiento de deuda pública externa en
condiciones de mayor ventaja (Constitución del Ecuador, 2008, art. 290). Se prohíben
aquellos cuyo fin sea para financiar gasto permanente solo si estuviera previsto en la
constitución, previa valorada por el presidente de la República (COPLAFIP, 2010, Art. 126).
2.3.3 Reglamento del COPLAFIP. El Reglamento general al Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), fue expedido mediante Decreto Ejecutivo
489, el 26 de noviembre del 2014 por parte del ex presidente del periodo del 2016, facultado
como atribuciones por el art. 147 numeral 13 de la Constitución del Ecuador: "Expedir los
reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así
como los que convengan a la buena marcha de la administración" (p. 87).
a) El sistema nacional del sector público. El art. 62 especifica la clasificación del
sector público dividido en sector público no financiero (SPNF) y subdivido en Seguridad
social, las empresas públicas no financieras (EPNF), y el Gobierno General cuya actividad
principal es desempeñar funciones de gobierno o estado central que son las instituciones que
conforman el PGE encargadas de prestar servicios públicos en beneficio de la comunidad,
constituido por las diferentes entidades que pertenecen a las 5 funciones principales del
estado, en donde se encuentran también los GADs y otras entidades; el sector público
financiero (SPF) se compone por las instituciones de intermediación monetaria y financiera
tales como: Banco Central del Ecuador (BCE), Banco del Estado (BDE) , Banco del Instituto
Ecuatoriano de la Seguridad Social (BIESS), Banco Nacional de Fomento (BNF),
Corporación Financiera Nacional (CFN), Corporación de Finanzas Populares (CFP), entre
otras.
b) Componente y programación de la política fiscal. La política fiscal dictada será
considerada por todos los niveles de función pública entre ellas los GADs, empresas
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públicas, banca pública e instituciones de la seguridad social para la gestión de sus ingresos,
gastos, financiamiento, activos, pasivos y patrimonio. En cuanto a la programación fiscal de
los conceptos de ingreso fiscal son entradas, pero no todas las entradas se tipifican como
ingresos fiscales, siendo las no consideradas aquellas que obliguen a un rembolso entre ellas
los préstamos y las actividades de financiamiento del sector púbico; la misma regla se aplica
a las salidas de dinero las cuales si son por concepto de rembolsos por prestamos no son
gasto fiscal pues es un requerimiento de la contratación de un financiamiento, pero el pago
de intereses este sí se ubica como gasto fiscal (R. COPLAFIP, 2014, arts. 64-65,).
c) De la formulación del PGE. La misma estructura del sector público guarda
coherencia con los grupos de presupuesto para cada sector teniendo el presupuesto del sector
público no financiero y el presupuesto del sector público financiero, estos por tanto
componen el PGE. Para articular el presupuesto se utiliza el Marco Fiscal Sectorial
Plurianual (MFSP), como instrumento de mediano plazo operando sobre el presupuesto
anual y el plan anual de inversiones públicas. Este marco está sujeto a identificar la
estructura de financiamiento prevista para cuatro años y condicionada para los demás
elementos previstos en el reglamento. Este marco es indicativo o referencial, y su
elaboración se debe realizar de forma anual (Reglamento al COPLAFIP, R. al COPLAFIP,
2014, arts. 76-78).
En los procesos de formulación los presupuestos de las entidades públicas deberán
especificar las asignaciones para el cumplimiento de las obligaciones legales de cualquiera
sea su naturaleza, cuotas aportes a los compromisos y el servicio de la amortización e
intereses de la deuda pública legal (art. 87). Los programas y proyectos de inversión se
sujetarán a los límites totales del gasto, con sus fuentes de financiamiento (art. 88). Las
proformas presupuestarias de las entidades que conforman el PGE son remitidas al
Ministerio de Finanzas y sometidas a validación y análisis técnico de su consistencia, y de
los lineamientos estipulados por sus directrices presupuestarias, esto se pondrá a
consideración conveniente del presidente de la República, este a su vez podrá realizar
ajustes de ser necesarios los mismos que no pueden variar en el total presupuestado del
(15%), finalmente el Ministerio de Finanzas emitirá la proforma consolidada el Presupuesto
General del Estado Anual (art. 90). En cuanto a la aprobación, será la Asamblea quien por
medio de disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas pertinentes será
aprobada, de ser así bajo su conformidad la Presidencia de la República dispondrá su
promulgación en el Registro Oficial, pero si la Asamblea tiene observaciones respecto a la
proforma presupuestaria cuatrianual el Ministerio de Finanzas pondrá a consideración
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dichas objeciones u observaciones a fin de enviar una nueva propuesta, ratificar la original
o aceptar la propuesta de la Asamblea (art. 94).
d) Del Endeudamiento Público. En el Capítulo IV del Endeudamiento, es el
Ministerio de Finanzas quien deberá manejar en todos los niveles del proceso de gestión del
endeudamiento público sus operaciones con aprobación del Comité de Deuda y
Financiamiento. No comprende como deuda pública los títulos valores emitidos con plazos
menores a 360 días, de tal forma los contratos de mutuo por capital de trabajo entre una
empresa pública y un proveedor que supla insumos o productos a su giro de negocio de la
primera a menos de 360 días, si no requiere garantía soberana. La venta anticipada de un
bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda pública (art. 130). Acerca de
los pasivos contingentes, son aquellos que tienen su origen en hechos específicos y su
posible ocurrencia, estos son deuda pública solo en el monto correspondiente a la parte de
la obligación que fuera exigible. Aquellos títulos valores contingentes para garantía
requerirán aprobación del Comité de Deuda (art. 132).
Para determinar el nivel del límite de endeudamiento previsto en el art. 124 del
COPLAFIP, el umbral del 40% relación deuda pública/PIB será revisado a través de los
estados agregados y consolidados del endeudamiento público del sector público emitidos
hasta sesenta días después del último día de cada mes por el Ministerio de Finanzas. Para el
cálculo del indicador el Ministerio de Finanzas expedirá la norma técnica correspondiente.
El indicador deberá elaborarse y proyectarse al menos para los saldos finales de los cuatro
años siguientes (art. 133), para esto las entidades y organismos del sector público deberán
enviar información de sus operaciones al Ministerio de Finanzas de forma obligatoria y de
la forma que se requiera (art.135).
El Art. 118, 124 del COPLAFIP, y el Art. 133 del Reglamento al Código no especifica
un destino para el endeudamiento público más allá de lo previsto en la constitución en el art.
290 donde prevé que "con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas
y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago.
Solo se podrá refinanciar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean
más beneficiosas para el Ecuador", dicho Código el Ministerio de Finanzas podrá reasignar
los recursos de la deuda a otro fin en la etapa de ejecución presupuestaria siempre que
cumpla con los destinos de endeudamiento tipificados en el art. 126 del Código y de lo
previsto en el art. 118 inciso quinto del mismo (art. 134).
En cuanto a los límites de los GADs previsto en el art. 125 del Código se deberán
calcular y proyectar al menos los cuatro próximos años, sin sobrepasar los límites,
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debiéndose remitir trimestralmente de forma obligatoria el saldo total de su deuda pública,
el monto total del servicio anual de la deuda y los ingresos totales anuales al Ministerio de
Finanzas; esta entidad emitirá las técnicas respectivas para la presentación de la información,
seguimiento de los límites de deuda, y el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal (art.
136). Para aquellas instituciones que no pertenecen al PGE, será el Ministerio de Finanzas
quien modulará los límites de endeudamiento, titularizaciones y emisión de valores
(art.138).
2.3.4 Decreto Ejecutivo Nro. 1218. El decreto Ejecutivo 1218 se da el 20 de
octubre del 2016 por reformando el Reglamento General del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, decretándose lo siguiente (Decreto 1218, 2016):
Art. 1.- Agréguese al art. 70 el siguiente artículo innumerado: “artículo…. - En la base
de cálculo para la transferencia de las preasignaciones constitucionales, se considerará como
ingresos efectivos los impuestos recaudados con: moneda en curso legal y por obligaciones
del Gobierno Central pagados con títulos del BCE, bonos, compensaciones y otros.”
Art. 2.- En el segundo inciso del artículo 130 sustitúyase la frase “menores a” por la
frase: “de hasta”.
Art. 3.- En el primer inciso del artículo 133 reemplácese la frase “mismos que
servirán” por la frase “este último servirá”.
Art 4.- En el artículo 135, a continuación de la frase “producto interno bruto (PIB)”,
reemplácese el signo gramatical “.” por el signo gramatical “;” y agréguese a continuación
el siguiente texto: “para lo cual, el cálculo respectivo se lo efectuará sobre la base de los
Estados Consolidados de Deuda Pública correspondipente a cada ejercicio fiscal, de
conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Pública del Fondo Monetario
Internacional.”
Art 5.- Suprímase en el artículo 148 la frase “previo al otorgamiento de la misma,”
Art 6.- Al final del tercer inciso del artículo 160 sustitúyase las palabras “Normas
Internacionales de Información Financiera (NIIF)” por “Normas Internacionales de
Contabilidad del Sector Público (NICSP)”.
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Capítulo 3
Marco metodológico
3.1 Método de la Investigación
La metodología de investigación utilizada es descriptiva y la unidad de análisis es
Ecuador. La temporalidad para el análisis de Ecuador es desde el año 2010 hasta el 2016. Se
utilizó revisión documental para la obtención de los datos, tanto de fuentes primarias como
entrevistas a expertos en el tema de investigación, y secundarias en la revisión de
documentos concernientes al tema de investigación.
Las fuentes primarias comprenden principalmente de entrevistas a dos expertos en la
metodología del cálculo al rubro de la deuda pública, una realizada al ex ministro de
Economía y Finanzas del primer periodo del 2008, el día 3 de julio del 2018, y la segunda a
una ex ministra del ministerio de finanzas del 2018, dada el 26 de julio, cuyos diálogos están
registrados en los Anexos. Las fuentes secundarias comprenden de portales web de
instituciones nacionales y de organismos de control internacionales como el Banco Central
y el Ministerio de Economía, sus informes anuales y semestrales publicados para el Ecuador
y la región, su vez se revisó documentos derivados convenios y de negociaciones nacionales
e internacionales relativos al endeudamiento público.
Para un contraste contextual del cual parte la investigación del endeudamiento, se
revisó la normativa emitida: Código de Finanzas Públicas vigente, Reglamento del Código
y el decreto reformatorio al reglamento; y la Ley de Transparencia Fiscal del año 2002,
además de información publicada en la prensa nacional e internacional.
3.2 Tipo de Investigación
Se trata de una investigación de enfoque cualitativo pues mediante el proceso diseñado
de la investigación se pretende recolectar información, y datos con un propósito de análisis
no estadístico o experimental, la finalidad del estudio es descriptivo a los acontecimientos
en torno al endeudamiento público, y la aclaración metodológica de su tratamiento.
3.3 Pregunta de investigación
¿Las autoridades económicas cumplieron con la Ley del Endeudamiento Público de
acuerdo a la normativa vigente?
3.4 Diseño de la investigación
El presente trabajo de pregrado, de acuerdo a los objetivos planteados, tuvo una
revisión del marco normativo del año 2010 al 2016 entre ellos principalmente el COPLAFIP
y el Manual de Estadísticas y de las Finanzas Públicas (MEFP), se recolectó datos mediante
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entrevistas semi-estructuradas, y análisis documental y de contenido desde recursos
disponibles en el Internet, y de bibliotecas físicas. Se contrastó este análisis con los
resultados del debate coyuntural acerca del concepto teórico de la deuda pública y sus
interpretaciones, componentes y reglas macrofiscales. Por tanto, se ratifica su alcance es
descriptivo. Una vez obtenida la información mediante las técnicas de recolección de datos,
se procede al análisis de los mismos, los cuales serán procesados de la siguiente manera:
Esquema de literatura básica y ordenamiento de los temas.
Análisis por orden de relevancia y pertinencia a los objetivos propuestos.
Interpretación de la bibliografía, datos, y revisión periódica de los acontecimientos
alrededor del endeudamiento público y la sostenibilidad fiscal.
3.5 Gestión de datos
De acuerdo con el apartado anterior, la información y datos sujetos a análisis serán
tomados de fuentes institucionales nacionales como boletines, reportes anuales, datos
estadísticos, informes, notas metodológicas, entre otros del: Banco Central del Ecuador
(BCE), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Ministerio de Finanzas (MF) desde el
2008, Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), como también de otros organismos de control y gestión de las finanzas
públicas.
40
Capítulo 4
Marco comparativo de la legislación para las finanzas públicas
4.1 Antecedentes
Este capítulo es una revisión de la normativa legal histórica en torno al endeudamiento
público en el Ecuador desde el periodo 2002 – 2017, pues pese a que el tiempo de estudio
de la investigación es desde el 2010, la LOREYTF que es la antesala al COPLAFIP contiene
elementos claves para esclarecer la metodología de consolidación presente en la reforma del
reglamento al Código, de esta manera se podrá comprender las disposiciones vigentes que
atañen a la conceptualización y la conformación del rubro de la deuda pública.
En este rango temporal, la política fiscal marca una tendencia de transición bastante
notable, desde la gestión de preasignación de los ingresos producto del superávit
presupuestario, manejo de los pasivos y de los fondos petroleros, hasta los destinos del gasto
público y sus reglas macrofiscales de crecimiento. A partir de la LOREYTF se crean
reformas y leyes complementarias como el Reglamento a la LOREYTF del 2003, y la
reforma a la Ley y su reglamento del 2005.
Para Paredes G. (2015), “esta ley fue la primera reforma en debilitar la supremacía
sobre el capital” (p. 260). Considera, que las reformas o procesos de legislación en torno a
la dolarización han estado centrados en la austeridad fiscal y los fondos petroleros, estas
dinámicas de las políticas económicas trabajan en pro al pago del endeudamiento por encima
de las necesidades del sector social. Una vez más aseguraba “la soberanía sobre la política
económica se había perdido, y con ello la capacidad para enfrentar shocks externos
negativos” (p. 261). Es así, que, en el régimen de Lucio Gutiérrez, las políticas fiscales de
austeridad dominaban los fines de la gestión, en torno al pago de la deuda externa, a fin de
garantizar el acuerdo de giro (stand by) con el FMI del año 2004.
El COPLAFIP, llega en la antesala de la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso
Público de los Recursos Petroleros del Estado, aprobada en el 2008. Un proyecto de ley que
buscaba agilizar el movimiento del gasto público, hacia los sectores más prioritarios de aquel
entonces, según su criterio. Buscaba, además, que la planificación de la política económica,
permitiera la apertura de mayor inversión pública, evidenciándose en la nueva regla del
crecimiento del gasto estipulada en el Código del 2010, donde permiten que los gastos sean
financiados por los ingresos según su propia naturaleza.
4.2 Elementos presentes en la legislación
41
4.2.1 Utilización del Fondo Petrolero de Estabilización. La LOREYTF fue
enviada al Congreso el 26 de marzo. La idea del Ejecutivo era institucionalizar mediante
una ley el uso de los nuevos recursos que dispondría el país a partir de la operación del
Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) en agosto del 2003, lo que representaría $180 millones
en 2003, y hasta $350 millones en el 2005. El proyecto enviado por el Ejecutivo creaba una
cuenta con los ingresos del Estado originados en el crudo pesado transportado a través del
OCP, y se destinaba el 20% para estabilizar ingresos petroleros y atender catástrofes, hasta
que alcance el nivel de 2,5% del PIB del año anterior. Cada año, después de asignar el 20%
para la estabilización, el excedente de recursos (80%) se destinaría a reducir el saldo de la
deuda pública o a cumplir los compromisos de recompra de la deuda externa, hasta cuando
se haya alcanzado el límite de endeudamiento público de 40% del PIB. Solo entonces se
destinarían los ingresos a inversión social. En cambio, el Congreso aprobó la creación de los
Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento
Público (FEIREP). Sin embargo, dejó sin asignar ningún porcentaje a los recursos del
FEIREP, dejando la distribución de ellos a la total discrecionalidad del Presidente. con
cuatro usos definidos: estabilización, desarrollo humano, pago de la deuda al IESS y
reducción y recompra de la deuda.
El Congreso buscaba institucionalizar el uso de los nuevos recursos en la solución de
problemas como el sobrendeudamiento público y la necesidad de un fondo que en
dolarización permita contar con un fondo de estabilización. El expresidente Gustavo Noboa
vetó el proyecto, aseverando que los recursos de este Fondo se destinarán exclusivamente:
70% para la reducción de deuda pública, que incluye la interna con el IESS y la deuda
externa; 20% estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2,5% del PIB, índice que
deberá mantenerse de manera permanente; y a cubrir los gastos ocasionados por catástrofes
y emergencias legalmente declaradas; y el 10% a educación y salud para promover el
desarrollo humano, tal como lo indica la Tabla 3 siguiente.
La reforma de la LOREYTF aprobada por el Congreso Nacional el 13 de julio de 2005,
esta ley reformatoria consideraba que el FEIREP, creado con la LOREYTF, no respondía a
los requerimientos e intereses de los sectores sociales y había generado distorsiones de los
precios de los títulos valores emitidos por el Estado que se negociaban en los mercados
nacionales e internacionales. Se crea como parte del Presupuesto General del Estado, una
cuenta especial denominada “Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-
Tecnológico y de las Estabilización Fiscal”, que se financia con recursos petroleros.
42
Tabla 3 Comparativa cuenta especial de fondos petroleros
LOREYTF 2002 LOREYTF 2005
Nombre:
FEIREP
Fondo de Estabilización, Inversión
Social y Productiva y Reducción del
Endeudamiento Público
CEREPS
Cuenta Especial Reactivación Productiva y Social,
del Desarrollo Científico-Tecnológico y de la
Estabilización Fiscal
Definición:
“Fideicomiso mercantil cuyo
fiduciario será el Banco Central del
Ecuador” (art. 13). “Estos recursos
son intangibles, inembargables y ni
podrán ser usados como garantías,
fianzas, colaterales o similares, ni en
destinos diferentes a los señalados en
esta ley” (art. 14).
“Forman parte del PGE todos los ingresos que le
correspondan al Estado ecuatoriano por su
participación en el petróleo crudo hasta 23 grados
API de los contratos de participación para la
exploración y explotación de hidrocarburos, con
prescindencia del oleoducto por el cual se transporta
dicho petróleo” (art. 13).
Registro:
“Los ingresos y egresos de la FEIREP
se registrarán en el Presupuesto
General del Estado” (Art. 14).
“Parte del PGE, en el Banco Central del Ecuador,
una cuenta especial autónoma e independiente de la
Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional. En
dicha cuenta se depositarán los recursos señalados”
(art. 13).
Recursos
que
alimentan
el fondo:
“Todos los ingresos del Estado
provenientes del petróleo crudo
transportado por el OCP, los
originados por los rendimientos
financieros de la misma cuenta, los
generados en el superávit
presupuestario y las comisiones que
se originen por la administración de
los recursos del FEIREP, y los
provenientes del Fondo para la
Administración de Pasivos” (art. 14).
“Los originados por los rendimientos financieros del
Fondo de Ahorro y Contingencias, todas las
comisiones que se originen por la administración de
dicho Fondo, los generados por el superávit\n
presupuestario, y el 45% de los ingresos petroleros
no previstos o superiores a los inicialmente
contemplados en el presupuesto aprobado por el
Congreso” (art. 13).
Destinos: - “El 70% a recomprar la deuda
pública Externa “e Interna” a valor
de mercado, para dar cumplimiento.
- El 20% a estabilizar los ingresos
petroleros hasta alcanzar el 2,5%
del PIB; y, a cubrir los gastos
ocasionados por catástrofes y para
atender emergencias legalmente
declaradas
- El 10% a través de educación y
salud para promover el desarrollo
humano” (art. 17).
1. “El 35% para:
a) Financiamiento de proyectos productivos
b) Cancelación de la deuda que el Estado mantiene
con el IESS.
c) Recompra de la deuda pública interna y externa a
valor de mercado cuando las circunstancias lo
justifiquen y,
d) La ejecución de proyectos de infraestructura
dirigidos a la productividad y competitividad d
2. El 30% para proyectos de inversión social,
distribuidos así: el 15% para inversión en educación
y cultura y el 15% en salud y saneamiento ambiental.
3. El 5% para la investigación científico-tecnológica
para el desarrollo,
4. El 5% para el mejoramiento y mantenimiento de
la red vial nacional.
5. El 5% para reparación ambiental y social por
efecto de actividades hidrocarburíferas o mineras
desarrolladas por el Estado.
6. El 20% para estabilizar los ingresos petroleros
hasta alcanzar el 2,5% del PIB, manteniéndose
permanente y para atender emergencias declaradas
(art. 14)”.
Tomado de LOREYTF 2002 y su reforma del 2005
43
La deuda externa disminuyó entre el 2000 al 2005 de $11.335 millones a $10.850
millones, sin embargo, la deuda interna incrementó $854 millones en el mismo periodo,
aumento principalmente originados en Certificados de Tesorería (CETES), que tienen
vencimientos de hasta un año plazo. El monto de estos fue de $19 millones en el 2000,
alcanzando $680 millones a fines del 2005. A pesar de la existencia de los fondos petroleros
para recompra de deuda interna utilizados en este periodo por un valor de $700 millones, la
deuda total creció de $14.174 millones a $14.536 millones; atribuyéndose la disminución
del umbral del 40% de la deuda pública/PIB al crecimiento nominal de la producción
nacional.
Eran el Banco Nacional de Fomento (BNF), Comisión de Energía Atómica,
CONESUP, CFN, INIAP, SENACYT; Ministerios afines y OOPP; quienes tenían la
obligación de rendir cuentas acerca del uso de estos recursos. Al término del año 2005 se
establece que para la utilización de los saldos destinados al pago de contratos y obligaciones
fiscales contraídas en el año solo era requisito la existencia de partidas para legitimar dicha
operación, requisito cumplido tardíamente para la contratación de compromisos y
obligaciones; además la gestión de estos recursos estaba mayoritariamente a nivel de caja,
violando disposiciones legales que impedían que ningún recurso se excluya del proceso
presupuestario.
Según las operaciones registradas al término del 2005, aunque el 70% del FEIREP fue
destinado a la recompra de deuda, no se dio esta operación financiera; para la cuenta
CEREPS el 20% destinado para la estabilización de ingresos petroleros se convirtieron en
ahorros del Fondo de Ahorro y Contingencia (FAC), también alimentado por los saldos no
utilizados. En el 2006 se crea el Fondo Ecuatoriano de Inversión en los sectores energéticos
e hidrocarburíferas (FEISEH), figura operada mediante un fideicomiso mercantil con el
Banco Central del Ecuador alimentándose de ingresos derivados de la participación en
contratos del Bloque 15, que es el bloque que afectó a 4 áreas protegidas Reserva Biológica
de Limoncocha, Bosque Protector Pañacocha, áreas de amortiguamiento de la Reserva
Faunística Cuyabeno y el Parque Nacional Yasuní, las preasignaciones del uso de los fondos
se destinaban en un 27% para compensación de recursos, cobertura de costos de
PETROECUADOR y proyectos carburíferos.
La apreciación de la deuda externa en el Ecuador debido a fondos que garantizaban la
recompra de la deuda pública tuvo su auge hasta la reforma a la gestión de los recursos
hidrocarburíferas del 2007 ante la creación de la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso
de los Recursos Petroleros del Estado y su Racionalización Administrativa de los Procesos
44
de Endeudamiento, en donde se flexibilizó los requerimientos para la adquisición de deuda
pública para el Gobierno Nacional y los Gobiernos Seccionales dejándolo en manos del
Ministerio de Economía, así también se eliminan los fondos de preasignación ya que
presupone un beneficio para las corporaciones privadas, no sólo a las estatales (Ruiz C.,
2009). Ya en el COPLAFIP, el tratamiento de estos fondos no se maneja en preasignaciones
sino en l existencia de un Comité de Deuda que se encarga de la revisión, aprobación y
discusión de las operaciones de financiamiento estatal para el sector público.
4.2.2 Comisión de Fiscalización al endeudamiento público. Para los requisitos
de contratación de crédito externo e interno, la LOREYTF en el artículo 10 señalaba que los
dictámenes favorables requeridos para aprobación eran los miembros de la Comisión, en
consideración al límite de deuda legal y a la aprobación presupuestaria del Congreso
Nacional, teniendo más un rol de vigilancia y consultoría; la diferencia surge que en el
COPLAFIP esta comisión está integrada por miembros que hacen parte de la función
ejecutiva, y además su rol está orientado a una acción más presente y de más competencia
en la gestión del endeudamiento tal como lo indica la tabla 4 siguiente:
Tabla 4 Comparativa de la comisión fiscalizadora del endeudamiento
LOREYTF COPLAFIP
Nombre: Comisión de Estabilización, Inversión
Social y Productiva y Reducción del
Endeudamiento Público
Comité de deuda y financiamiento
Rol: “Persona jurídica de derecho público, la
representación legal del organismo la
ostentará el Ministro de Economía y
Finanzas” (art. 15).
“Autorizará mediante resolución, la
contratación o novación de operaciones de
endeudamiento público en el PGE,
cualquiera sea la fuente de endeudamiento,
con la garantía del Estado, cuando fuere
pertinente. Además, autorizará las
colocaciones o las recompras de títulos
emitidos por el Estado. También regulará
los procedimientos de endeudamiento del
resto de entidades fuera del PGE” (art. 139).
Funciones: a) “Vigilar la administración del
fideicomiso;
b) Informar mensualmente sobre los
movimientos y el estado financiero del
fideicomiso;
c) Seleccionar y contratar firmas
auditoras externas independientes que
ejecuten el examen anual del manejo y los
estados financieros de los recursos del
fideicomiso,
d) Vigilar el cumplimiento de los planes
de reducción de deuda;
e) Recomendar la adopción de las
medidas necesarias para la idónea
administración del fideicomiso” (art.15).
1. “Dictar directrices para la gestión de
deuda pública.
2. Normar y aprobar las condiciones
financieras de las operaciones de
endeudamiento público.
3. Aprobar los términos y condiciones
financieras para las colocaciones de títulos
del Estado o de la recompra de deuda.
4. Regular la contratación de deuda pública.
5. Determinar las modificaciones
sustanciales en las operaciones de
endeudamiento público.
6. Establecer el monto máximo de
contratación de deuda pública, por tipo”
(art. 140).
45
Miembros: “Directorio integrado por: el Ministro de
Economía y Finanzas, quien lo presidirá;
un representante del Presidente de la
República; y, el Procurador General del
Estado” (art.15).
“Integrado por el Presidente(a) de la
República o su delegado; el Ministro(a) a
cargo de las finanzas públicas o su delegado
y el Secretario(a) Nacional de Planificación
y Desarrollo o su delegado” (art. 138).
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002.
La diferencia primordial radica en la transición a un manejo de las finanzas públicas
que no cuenta con los usos preasignados de los fondos sean de inversión, endeudamiento o
gasto público, en el 2002 existía una comisión que gestionaba fondos que ya estaban
establecidos, siendo su rol únicamente fiscalizador, para el 2007 en revisión de la Ley de
recuperación de recursos petroleros se plantea la necesidad de un comité de deuda encargado
de la gestión, análisis y dirección de las operaciones de crédito, en donde no sólo participe
el titular el Ministerio de Finanzas.
4.2.3 Regla de crecimiento al gasto público. La reforma de la LOREYTF definía
objetivos para la reducción de la deuda pública y reglas fiscales que limitaban el crecimiento
del gasto primario en un 3,5%, la reducción del déficit fiscal no petrolero en un 0,2% anual
y la aplicación de reglas que permitieran transparentar el gasto público consolidado.
Señalaba que al Estado le correspondía la formulación descentralizada y participativa de
planes y programas obligatorios para la inversión pública y referenciales para la privada,
además de mantener una política fiscal disciplinada, manifestaba que es conveniente para el
país que los ingresos adicionales del Estado provenientes de la explotación de recursos
petroleros sean utilizados para reducir la deuda pública, la estabilización y sostenibilidad
fiscal y aprovechar el ahorro para orientarlo a inversiones que permitan el desarrollo
económico y social, señalado por la Tabla 5.
Tabla 5 Comparativa definición del gasto
LOREYTF COPLAFIP
Definición
“El gasto primario del gobierno
central, entendiendo como el gasto
total excluidas las asignaciones
destinadas al pago de intereses de
la deuda pública interna y externa;
en el concepto del gasto total, no
están incluidas las
amortizaciones” (art. 3).
“Egresos permanentes: Son los egresos de recursos
públicos que el Estado a través de sus entidades
efectúan con carácter operativo que requieren
repetición permanente y permiten la provisión
continua de bienes y servicios públicos a la sociedad.
Los egresos permanentes no generan directamente
acumulación de capital o activos públicos” (art. 79).
Límite
“No se incrementará anualmente
en más del 3.5 por ciento en
términos reales determinados
considerando el deflactor
implícito del PIB, que será
publicado por el BCE (art. 3)
Los presupuestos que contienen
los gastos operativos corrientes de
“Los egresos permanentes se financiarán única y
exclusivamente con ingresos permanentes. No
obstante, los ingresos permanentes pueden también
financiar egresos no permanentes. Los egresos
permanentes se podrán financiar con ingresos no
permanentes en las situaciones excepcionales que
prevé la Constitución, para salud, educación y
justicia; previa calificación de la situación
46
cada una de las instituciones del
sector público financiero, no se
incrementará anualmente en más
del 2.5 por ciento en términos
reales, determinados considerando
el deflactor implícito del PIB, que
será publicado por BCE” (art. 4).
excepcional, realizada por la Presidenta o el
Presidente de la República. El cumplimiento de estas
reglas se comprobará únicamente en los agregados
de: las proformas presupuestarias públicas, los
presupuestos aprobados y los presupuestos
liquidados, en base a una verificación anual” (Art.
81).
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002
La Norma Técnica del presupuesto codificada al 2017, en armonía con el COPLAFIP
es quien tipifica la elaboración de los techos del Presupuesto General del Estado y sus
componentes, aprobado por el Titular del Ministerio de Finanzas, la Subsecretaría de
Presupuesto estructurará, sobre la base de los siguientes elementos, los techos
presupuestarios a los que se regirán las instituciones que conforman dicho ámbito:
Requerimientos de los programas presupuestarios contenidos en la programación
plurianual actualizada remitida al Ministerio de Finanzas;
Verificación de cumplimiento de las reglas macro fiscales en lo que concierne a los
límites de crecimiento del gasto corriente e inversión pública, reducción anual del
déficit no petrolero y del límite de la relación deuda/PIB;
Cumplimiento de disposiciones legales relativas a montos mínimos de los
presupuestos institucionales con relación al PIB;
Los techos presupuestarios se expresarán por sector/institución, por naturaleza
económica y por fuentes de financiamiento y se comunicarán a cada institución junto con
las Directrices Presupuestarias Anuales. El techo presupuestario para gastos de capital e
inversiones se comunicará a la SENPLADES a fin de que realice el proceso de programación
de la inversión pública en coordinación con la unidad administrativa del Ministerio de
Finanzas responsable del tratamiento de las inversiones. El techo presupuestario asignado a
una institución se distribuirá en cada una de las unidades ejecutoras bajo su dependencia, en
función de los requerimientos que se determinen para los programas presupuestarios a
incorporarse en las proformas (Ministerio de Finanzas, 2017).
Este cambio en los límites del crecimiento, se forma a través de las propias necesidades
del plan económico del gobierno de turno, quien necesitaba ampliar el margen de utilización
de los recursos fiscales. Su programa de inversión pública, estaba sustentando tanto en
financiamiento como en recaudación tributaria, y el uso de los fondos petroleros fue un
factor clave para llevarlos a cabo. Para Paredes G. (2015), el objetivo de esta regla fue fijar
mediante ley, una gestión responsable de las políticas públicas, pero que además siempre
son anticíclicas, pues los ingresos permanentes financian gastos permanentes, y los gastos
47
no permanentes son financiados por los ingresos de esta misma naturaleza, según lo indicado
en la Tabla 5.
La regla del COPLAFIP permite una mayor flexibilización de los destinos del gasto,
generando así un marco de reglas fiscales que tengan una armonización integral de los
elementos de la política fiscal, a pesar de que la ley se refiere a recursos permanentes o no
permanentes, el Ministerio de Finanzas continúa presentando los informes estadísticos
conteniendo la información de ingresos y gastos tanto corrientes, de inversión y de capital,
para un mejor revisión ir al punto 2.1.4 del presente documento. En un informe técnico de
abril del 2016, el Ministerio de Finanzas (2016) recopila datos del 2010 al 2015, señalando
que hasta el 2014 los ingresos presentaban una tendencia creciente superior al de los gastos,
obteniendo un resultado presupuestario positivo, destacando además que la evolución del
gasto social produce mejores rendimientos en la calidad de vida, que los gastos destinados
al pago de la deuda pública que en épocas de las preasignaciones no se daba; al 2015 el gasto
social representó un 9.8% del PIB, mientras que el pago del deuda contenido en el gasto por
financiamiento estuvo en un 4.9%.
4.2.4 Límite de la deuda pública. El límite de endeudamiento guarda la misma
regla macro fiscal para las finanzas públicas del sector público en ambas leyes, para el año
2002 se presenta el umbral del 40% para el endeudamiento público a partir de
consideraciones sugeridas por el FMI en sus estudios de publicación como “World
Economic Outlook” del año 2001 al 2003, y estudios de sostenibilidad fiscal y del
endeudamiento; para el FMI una proporción de la deuda externa de alrededor de 40% era un
punto de referencia útil, en donde los países con ratios de deuda por debajo de este nivel, la
probabilidad condicional de una crisis de la deuda es de alrededor de 2-5%; para los países
con ratios de deuda por encima del nivel, la probabilidad condicional se eleva a alrededor
de 15-20%, de esta manera la referencia del 40% era un indicador de alerta clave para
prevenir una posible crisis (FMI, 2002c).
El gobierno de Ecuador a principios del año 2002 inicia conversaciones con el FMI, a
miras de un acuerdo de financiamiento Stand By, por lo que la adopción de las
consideraciones del FMI eran una pieza fundamental en el ordenamiento de sus finanzas y
la reforma tributaria; el límite del endeudamiento público tanto interno como externo del
40% se ratifica en la naciente LOREYTF, sin evidencia de un análisis o revisión técnica
previas de factibilidad para Ecuador, por lo que los límites y el marco de acción trae consigo
algunas reformas. La existencia del límite desde cierta perspectiva tiene un origen
experimental, ya que la LOREYTF presenta en su texto al umbral como una meta progresiva
48
a la cual llegar sin tipificar la forma de su cálculo, en el COPLAFIP y su reglamento se
elabora un apartado para describir lo que es deuda pública y aquello que no clasifica en dicha
categoría como lo señala la Tabla 6.
Tabla 6 Comparativa concepción del endeudamiento público
LOREYTF COPLAFIP
Concepto
“Se entenderá como deuda pública: la
deuda externa y la deuda interna que
debe incluir la deuda con el IESS y
todas las obligaciones, que signifiquen
endeudamiento, asumidas por el
Estado de acuerdo con la ley” (art. 5).
“El endeudamiento público comprende la
deuda pública de todas las entidades del
sector público provenientes de contratos de
mutuo; colocaciones de valores,
titularizaciones y las cuotas de
participación; los convenios de novación
y/o consolidación de obligaciones; y,
aquellas obligaciones en donde existan
sustitución de deudor establecidas por ley.
Además, constituyen endeudamiento
público, las obligaciones no pagadas y
registradas de los presupuestos
clausurados” (art. 123).
Exclusiones
“Los pasivos de la Agencia General de
Depósitos (AGD)” (art. 5).
- “Cualquier título valor menor a 360 días.
- Para las empresas públicas se excluyen
todos los contratos de mutuo del tipo
crédito con proveedores que no requieran
garantía soberana” (art. 123).
Límites
“El Ministerio aplicará una política de
reducción permanente de la deuda
pública, tendiente a que la relación
entre el saldo de la deuda pública total
y el PIB disminuya como mínimo en
16 puntos porcentuales durante el
período gubernamental de 4 años
contados a partir del 15 de enero del
año 2003. Igual regla se aplicará para
los siguientes cuatrienios, hasta que la
relación deuda PIB se encuentre en el
40%. Una vez alcanzado el nivel de
endeudamiento público no podrá
superar este límite o porcentaje” (art.
5.)
“El monto total del saldo de la deuda
pública realizada por el conjunto de las
entidades y organismos del sector público,
en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta
por ciento (40%) del PIB. En casos
excepcionales, cuando se requiera
endeudamiento para programas y/o
proyectos de inversión pública de interés
nacional, y dicho endeudamiento supere el
límite establecido en este artículo, se
requerirá la aprobación de la Asamblea
Nacional con la mayoría absoluta de sus
miembros. Cuando se alcance el límite de
endeudamiento se deberá implementar un
plan de fortalecimiento y sostenibilidad
fiscal” (art. 124).
Destinos
“Las instituciones del SP que realicen
operaciones de crédito, lo harán
exclusivamente para financiar
inversiones. El GC no podrá contratar
créditos a favor de entidades y
empresas sometidas al régimen
jurídico del sector privado, inclusive
las de economía mixta; tampoco
asumirá, ni subrogará deudas de esas
entidades, originadas en la voluntad de
las partes” (art. 9).
“Las entidades del sector público que
requieran endeudamiento público lo harán
exclusivamente para financiar:
1. Programas.
2. Proyectos de inversión:
2.1 para infraestructura; y,
2.2 que tengan capacidad financiera de
pago.
3. Refinanciamiento de deuda pública
externa en condiciones más beneficiosas
para el país. Se prohíbe el endeudamiento
para gasto permanente” (art. 126).
Ente de control - Ministerio de Economía y Finanzas - Ministerio de Finanzas
- Secretaria Nacional de Planificación y
Desarrollo.
49
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002
El artículo 5 de la LOREYTF definía sectorialmente los componentes y rubros para
determinar el porcentaje límite de endeudamiento a partir de la división de deuda pública
interna y la externa, incluyendo en la primera aquellas obligaciones contraídas con el IESS,
esclarecidas en dicho artículo como obligación del pago de sus haberes, componente
importante para la discusión actual de la funcionalidad del reglamento reformado del
COPLAFIP más adelante revisado en el Capítulo 5.
El Ministerio de Economía y Finanzas aplicará una política de reducción permanente
de la deuda pública, hasta que la relación deuda PIB se encuentre en el 40%. Una vez
alcanzado el 40% en la relación deuda/PIB, el nivel de endeudamiento público no podrá
superar este límite o porcentaje, es decir la disminución comprendía como mínimo en un
16% el saldo de la deuda pública total hasta el término del año 2006, y en los siguientes
periodos de gobierno debería plantearse el mismo fin hasta que la deuda pública llegue al
40% del PIB. El ministro de Finanzas era el responsable de la elaboración y ejecución de un
plan de reducción de la deuda, de carácter obligatorio. La ley vigente, establece lo que se
considera y no, como endeudamiento público, lo cual se resume en la Tabla 7 siguiente:
Tabla 7 Comprensión de la deuda pública, según Art. 123 de la ley de finanzas públicas
Es deuda pública No es deuda pública
• Deuda pública de todas las entidades y
organismos del sector público provenientes de
contratos de mutuo;
• Colocaciones de bonos y otros valores,
incluidos las titularizaciones y las cuotas de
participación;
• Convenios de novación y/o consolidación de
obligaciones;
• Obligaciones en donde existan sustitución de
deudor según ley;
• Obligaciones no pagadas y registradas de los
presupuestos clausurados.
• Título valor menor a 360 días.
• Para las empresas públicas se excluyen todos los
contratos de mutuo del tipo crédito con
proveedores que no requieran garantía soberana;
• Para la banca y entidades de intermediación
financiera públicas, las operaciones para
solventar su liquidez y de intermediación
financiera que no provengan de deuda externa
multilateral, proveedores, gobiernos ni de la
banca que requiera garantía soberana del
Estado;
• Pasivos contingentes de montos no exigibles.
Adaptado de Código de Finanzas COPLAFIP, 2010
La disposición en cuanto a los pasivos contingentes, aclara que son aquellos que
poseen un origen en hechos cuya ocurrencia sea probable o no, haciéndose efectiva cuando
una o más condiciones previstas se cumplan; cuyo proceso será el equivalente al
endeudamiento público general. Pudiendo tener su origen en tres momentos siendo: cuando
el Estado otorgue garantía soberana a entidades que contraen deuda pública pertenecientes
al sector público; en la emisión de bonos y valores que garanticen el retorno de los aportes
a sus contribuyentes; y por los contingentes asumidos por el Estado (COPLAFIP, 2010).
50
4.2.5 La presentación de estados consolidados. El reglamento a la LOREYTF
dispone la práctica de presentación de los estados consolidados de la deuda pública, en su
art. 12 señala que serán elaborados y publicados mensualmente hasta 60 días al término de
cada mes por el titular del MEF coordinándose con el BCE, siendo estos quienes sirvan de
base para la consideración de la relación deuda/PIB dispuesto en el art. 5 de la ley que
señalaba como límite al 40%, en las disposiciones transitorias de la LOREYTF, el numeral
7 señala que el MEF deberá publicar estos estados consolidados hasta5 octubre del año 2003,
en los términos del ya indicado Art. 5, así resumido en la tabla 8:
Tabla 8 Comparativa a la presentación consolidada de la deuda y las finanzas
LOREYTF COPLAFIP
Ley principal
“El Ministerio de Economía y
Finanzas, hasta 31 de octubre
del año, elaborará el estado
consolidado de la deuda
pública en los términos que
establece el artículo 5”
(disposición transitoria
séptima), en referencia al
límite del 40%.
“El ente rector de las finanzas públicas recibirá,
validará, analizará, y procesará los datos contenidos
en la información financiera elaborada por cada ente
financiero o del SPNF con la finalidad de obtener
estados financieros agregados y consolidados,
relativos a agrupaciones predefinidas y según
requerimientos de la administración del Estado” (art.
157).
“El ente rector de las finanzas públicas publicará
semestralmente la información consolidada del
Sector Público no Financiero, a través de su página
web u otros medios” (art. 159).
Reglamento
“Los estados consolidados de
la deuda pública serán
elaborados y publicados por la
unidad correspondiente del
Ministerio de Economía y
Finanzas en coordinación con
el Banco Central del Ecuador,
hasta 60 días después de
finalizado cada mes, mismos
que servirán de base para
calcular la relación deuda/PIB
según lo dispuesto en el Art. 5
de la ley (art. 12).
“El MEF elaborará los estados agregados y
consolidados de la deuda pública del sector público,
hasta 60 días después de finalizado cada mes,
mismos que servirán de base para calcular la relación
deuda/PIB.
Para establecer el monto total del endeudamiento
público y evitar que sobrepase el límite previsto en
el COPLAFIP, deberá considerarse el indicador
deuda pública/PIB. Para el cálculo de este indicador,
el MEF expedirá la norma técnica correspondiente.
Este indicador deberá elaborarse- y proyectarse, al
menos para los saldos finales, para los siguientes
cuatro años” (Art. 133).
“El MEF deberá consolidar la información del sector
público. La información se deberá presentar
consolidada, es decir, se deben eliminar todas las
transacciones y relaciones otorgante-receptor que
tienen lugar entre las entidades objeto de la
consolidación. La información del sector público se
presentará consolidada en SPNF y SPF, de manera
independiente. Para la consolidación de las
operaciones del Sector Público no Financiero
(SPNF) se deberá presentar en los siguientes niveles:
1. Por Gobierno Central, 2. Por Gobierno General,
3. La consolidación del Estado central, los gobiernos
autónomos descentralizados, empresas públicas y
entidades de la seguridad social en el sector público
no financiero en su totalidad” (art. 158).
51
Gestor
Ministerio de Finanzas Presidenta o Presidente de la República, a través del
Ministerio a cargo de las finanzas públicas, que será
el ente rector del Sistema Nacional de Finanzas
Públicas (SINFIP). Art. 71
Tomado de COPLAFIP, 2010, su reglamento y a la LOREYTF, 2002, su reglamento.
Entiéndase en el art. 158 del Reglamento al COPLAFIP que Gobierno central
comprende a las entidades que conforman el Presupuesto General del Estado, Gobierno
general la consolidación del Gobierno Central con la información de los gobiernos
autónomos descentralizados, y la tercera consolidación como se lo indica está determinada
por el conjunto de todos los entes mencionados y las entidades de seguridad social.
La consolidación del COPLAFIP se ilustra de mejor manera en la Figura 12 siguiente:
Figura 12 Consolidación de la Información Financiera del Sector Público. Adaptado de: Ministerio de
Finanzas, 2016b.
En la LOREYTF se contempla una consolidación normada a las estadísticas de deuda
pública, considerándose sólo los estados consolidados como base para el cálculo del límite
legal del 40%, mientras que en el Reglamento del COPLAFIP se dispone la presentación de
estados agregados y consolidados para que sirvan de base al cálculo de la relación
Deuda/PIB, y las directrices generales para la consolidación de la información de las
finanzas públicas para el Sector Público Financiero, y el Sector Público No Financiero, es
decir que existen dos tipos o momentos de consolidación para los datos fiscales nacionales.
Es clave mencionar, que la LOREYTF y su reglamento hablaban sólo de consolidación
de la deuda, es decir ambos cuerpos legales señalaban esta disposición, mientras que el
COPLAFIP y su reglamento la consolidación de la deuda se encuentra en el marco
secundario, lo que no sugiere una incongruencia, sino un alcance a detalle como lo es en su
naturaleza los reglamentos expedidos a la ley principal, que pretende darle una secuencia
práctica a los procesos históricos llevados en el manejo de las finanzas públicas.
52
4.2.6 La regla fiscal a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, GADs. Para
los Gobiernos Seccionales, esta Ley manifestaba que, para la aprobación y ejecución de sus
presupuestos, deberán observar los siguientes límites resumidos en la tabla 9:
Tabla 9 Comparativa de las reglas para los GADs
LOREYTF COPLAFIP
Límite
a) “La relación porcentual calculada
en cada año entre los pasivos totales
y los ingresos totales anuales no
deberá ser superior al 100%;
b) La relación servicio anual de la
deuda a ingresos totales deberá ser
inferior al 40%. Para este cálculo el
servicio de la deuda incluirá las
respectivas amortizaciones,
intereses y deuda flotante” (art. 7).
a) “La relación porcentual calculada en
cada año entre el saldo total de su
deuda pública y sus ingresos totales
anuales, sin incluir endeudamiento,
no deberá ser superior al 200%;
b) El monto total del servicio anual de la
deuda, que incluirá la respectiva
amortización e intereses, no deberá
superar el 25% de los ingresos totales
anuales sin incluir endeudamiento”
(art.125).
Observaciones
“Las entidades del régimen seccional
autónomo que al momento de
aprobación de esta ley superaren estos
límites deberán preparar y ejecutar un
plan de reducción para alcanzarlos en
un período no mayor de 4 años” (art. 7).
“Se prohíbe a las instituciones públicas
y privadas conceder créditos a los
GADS que sobrepasen estos límites,
debiendo estos últimos someterse a un
plan de fortalecimiento y sostenibilidad
fiscal que será aprobado por el ente
rector de las finanzas públicas” (art.
125).
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002.
La Ley de Régimen Provincial de 1966 establecía como las principales
responsabilidades de gasto de los Consejos Provinciales las siguientes: prestar servicios
públicos; realizar obras públicas, coordinar la acción de las municipalidades, fomentar la
educación; y atender el estado sanitario de la provincia, a partir del 2001 hay una mayor
participación del gasto de los gobiernos seccionales frente al del GC, debido a los recursos
provistos por la Ley del 15% y un mayor énfasis a las facultades administrativas delegadas
posteriores normativas. Para aquel entonces, los ingresos provenían por Ingresos Propios;
compuestos por ingresos tributarios, no tributarios y venta de activos, y por Transferencias.
El gasto total del sector público en el 2008 se ubicaba en torno al 50% del PIB y en el
Gobierno Central alcanzaba casi el 35% del gasto ejecutable. En 2003 se ubicó en 25% y
19% respectivamente. En seis años el gasto público se había duplicado representando la
mitad de la producción nacional. Su elevado peso tuvo efectos determinantes en el
crecimiento de la economía, reflejados por un aumento de la inflación y señales adversas
para la estabilidad económica de mediano plazo. El gasto corriente del SPNF que en 2003
fue 19% del PIB, osciló en 26% del PIB en 2008, y en el año 2011 alcanzaba ya el 48% del
PIB, en tanto, la carga tributaria se ubicaba en 13% del PIB. Mientras, en el Gobierno Central
53
se incrementa del 16% al 25% del PIB en el mismo periodo y los ingresos tributarios solo
llegaban al 14% del PIB. Esto generó fuertes críticas acerca de la capacidad de la economía
para sostener el gasto corriente. En cuanto al gasto del capital del SPNF en 2003 fue 5% del
PIB, en 2008 pasó a casi el 12%, en los mismos años para el Gobierno Central el gasto
ascendería del 5% al 9% del PIB, si su ejecución es total.
En reflexión a estas cifras, la legislación ha permitido aumentar los niveles de gasto
en el sector público, produciendo un pertinente aumento de la demanda agregada posterior
a la legislación del 2008, en comparación con el marco de acción que permitía la LOREYTF.
Pese a que el nivel de endeudamiento de los GADs pareciere mayor a la regla del 40%, estos
se miden en relación a los ingresos anuales incluyendo los de financiamiento, mientras que
la regla al sector público lo hace sobre el PIB, para el ex ministro de economía del periodo
2008 si se revisa las cifras de este año la actual relación de los ingresos y el endeudamiento
conforme a la Presupuesto General del Estado (PGE) es del 200%, si se toma la misma
relación para el Estado el presupuesto inicial de ingresos es de $24.877 millones, el techo
de deuda es del 40%, el PIB es de $104 mil millones es decir que le corresponde $41 mil
millones como deuda, resultando en casi un 180% nuestra relación ingresos/endeudamiento,
rubro similar al especificado en el Código (Ver Anexo 1).
Esta regla serviría para guardar armonía entre los gobiernos seccionales o pequeños
espacios estatales frente al sector público, y tratar de medir el endeudamiento conforme a la
capacidad real de cada ente de generar ingresos, ya que no habría razón para limitar su
endeudamiento a causa del tamaño de la economía. También hace una reflexión acerca de
la existencia de una regla del 25% para el servicio de la deuda a los GADS que resultaría
beneficioso para el Estado, similar a un financiamiento comercial en donde la cuota del
préstamo no puede ser mayor al 30% de su capacidad de pago es decir de sus ingresos. Para
el Estado, si nuestros ingresos presupuestados son de aprox. $25 mil millones, el límite del
25% corresponde a $6 mil millones; pero actualmente nuestro servicio a la deuda es de $9
mil millones, si se aplica esta regla al Estado, el control del endeudamiento sería mucho más
efectivo, pues al tener una regla doble como para los GADs se consideraría tener poca deuda
pero que cuidándose que no sea extremamente cara (Ver Anexo 1).
4.2.7 Del superávit presupuestario. La utilización del superávit presupuestario,
el gobierno central debía transferirlo de manera obligatoria al Fondo del FEIREP. El
Gobierno Central podía otorgar garantías para la obtención de créditos por las entidades de
régimen seccional autónomo, provenientes de organismos multilaterales o créditos de
54
gobierno a gobierno, exclusivamente para obras de infraestructura básica, se considera la
Tabla 10:
Tabla 10 Comparativa usos del resultado fiscal
LOREYTF COPLAFIP
DESTINO “Si al final de un ejercicio fiscal el
presupuesto del GC registrare un
superávit derivado de la diferencia
entre ingresos totales efectivos menos
gastos totales devengados, el GC lo
transferirá de manera obligatoria al
FEIREP. Las demás instituciones del
SPNF destinarán el superávit a reducir
su deuda pública y a realizar
inversiones sociales y productivas”
(art. 8).
“Todos los excedentes de caja de los presupuestos
de las entidades del PGE, al finalizar el año fiscal
se constituirán en ingresos de caja del PGE del
siguiente ejercicio fiscal. Los excedentes de caja de
los GADs que se mantengan al finalizar el año
fiscal se constituirán en ingresos caja del siguiente
ejercicio fiscal” (art. 167).
LÍMITE “El déficit resultante de los ingresos
totales, menos los ingresos, por
exportaciones petroleras y menos
gastos totales, se reducirá anualmente
en 0.2 por ciento del PIB hasta llegar
a cero” (art. 3).
“El gerente general de cada una de las empresas
públicas constituidas por la Función Ejecutiva
coordinará con el MEF el monto, procedimiento y
plazo para la entrega de los recursos provenientes
de sus excedentes para lo cual firmará un convenio
de excedentes entre la empresa pública y el
Ministerio de Finanzas de acuerdo a la normativa
que dicte este último.” (art. 72, Reglamento, 2014).
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002.
La LOREYTF disponía la disminución del déficit no petrolero de forma anual en
0,2%. En la proforma elaborada por el Ejecutivo del 2005, existía un aumento del 3,2% al
37% del PIB. Como el congreso incrementó los ingresos petroleros, el déficit no petrolero
se incrementa a 3,9% del PIB, en vez de reducirse como manda la ley. La dependencia del
presupuesto de la renta petrolera se acentuaba al considerar como ingresos preasignados y
transferencias el 30% del FEIREP, dejando de esta manera saber la inexactitud fiscal y la
insuficiencia de ingresos que no permitía una disminución apropiada del déficit. El art. 72
del R. al COPLAFIP señalaba que el convenio autorizaba al Ministerio de Finanzas el
crédito/débito automático de los excedentes de las cuentas de la empresa pública constituida
por la Función Ejecutiva, de acuerdo al convenio.
55
Capítulo 5
Debate metodológico del cálculo al umbral del 40% para la deuda pública
El COPLAFIP es una guía para la gestión de las finanzas públicas, que contiene
elementos conceptuales, reglas macrofiscales y el mapeo de los procesos a seguir para el
buen funcionamiento de la planificación y la eficiencia del presupuesto los cuales son
elementos claves para el desarrollo. Los fines del Código deben entonces ser el medio por
el cual se logran las metas más óptimas para el crecimiento y la sostenibilidad de la
gobernanza en el Estado. Los elementos constitutivos destacables de la Constitución (2008),
respecto a la política económica de las finanzas públicas y del endeudamiento son:
Art. 285: Los objetivos específicos de la política fiscal son el financiamiento de
servicios, inversión y bienes públicos, redistribución del ingreso, generación de
incentivos para la inversión para la producción de bienes y servicios.
Art. 286: Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se deben conducir
de forma sostenible, responsable y transparente, y procurarán la estabilidad
económica.
Art. 289-290: Para la contratación de deuda pública, la ley debe prever la autorización
por un comité de deuda y financiamiento, la concesión de garantías de deuda por parte
del Estado, los órganos competentes que realizarán análisis financieros, sociales y
ambientales previos del impacto de los proyectos que impliquen endeudamiento
público, para determinar su posible financiación.
El presente capítulo, presenta una síntesis de las principales nociones metodológicas
en torno al cálculo del rubro de la deuda pública, que tiene un alcance en el concepto de lo
que se reconoce como deuda pública basado en los componentes que lo conforman. El
párrafo anterior destaca la importancia de gestionar de manera transparente y sostenible los
rubros que componen el funcionamiento de las finanzas, por ello hay un hincapié en el uso
de los elementos legales vigentes para de forma conceptual, establecer la legalidad de la
metodología que maneja la cuantificación de los componentes del endeudamiento presentes
en el debate, a través de las formas y conceptos establecidos y conformados por los
instrumentos e insumos legales, e institucionales que rigen las Finanzas Públicas.
5.1 Una contextualización del debate
Se han realizado informes y exámenes especiales de rigor por parte de la Contraloría
General del Estado (CGE) a la gestión integral de los procesos en las instituciones públicas.
El 20 de octubre del 2016, se expide el Decreto Ejecutivo 1218, que reforma el reglamento
56
al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas aprobado en noviembre del 2014
por la misma administración ejecutiva. Dicho decreto presenta algunos cambios en
específicos artículos, presentados en la Tabla 11.
Tabla 11 Textos reformados a partir del Decreto Ejecutivo
Texto original Reglamento COPLAFIP Texto Reformado vía decreto
1 (Art.
…)
Artículo inexistente* Se agrega después del art. 70:
Art. En la base de cálculo para la transferencia
de las preasignaciones constitucionales, se
considerará como ingresos efectivos los
impuestos recaudados con: moneda en curso
legal y por obligaciones del Gobierno Central
pagados con títulos del Banco Central del
Ecuador, bonos, compensaciones y otros.”
2 Art.
130
Los títulos valores emitidos con plazos
menores a 360 días no serán considerados
deuda pública.
Los títulos valores emitidos con plazos de
hasta 360 días no serán considerados deuda
pública.
3 Art.
133
El Ministerio de Finanzas elaborará los
estados agregados y consolidados de la deuda
pública del sector público, hasta sesenta (60)
días después de finalizado cada mes, mismos
que servirán de base para calcular la relación
deuda/PIB.
El Ministerio de Finanzas elaborará los estados
agregados y consolidados de la deuda pública
del sector público, hasta sesenta (60) días
después de finalizado cada mes, este último
servirá de base para calcular la relación
deuda/PIB.
4 Art.
135
El Ministerio de Finanzas tendrá la
responsabilidad de vigilar que el monto total
del saldo de la deuda pública del conjunto de
entidades y organismos del sector público, no
sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del
producto interno bruto (PIB). El Ministerio de
Finanzas emitirá las normas técnicas
respectivas que regularán los límites
específicos para las entidades sujetas al
Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas.
El Ministerio de Finanzas tendrá la
responsabilidad de vigilar que el monto total
del saldo de la deuda pública del conjunto de
entidades y organismos del sector público, no
sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del
producto interno bruto (PIB), para lo cual, el
cálculo respectivo se lo efectuará sobre la base
de los Estados Consolidados de Deuda
Pública correspondiente a cada ejercicio
fiscal, de conformidad con el Manual de
Estadísticas de las Finanzas Públicas del
Fondo Monetario Internacional. El
Ministerio de Finanzas emitirá las normas
técnicas respectivas que regularán los límites
específicos para las entidades sujetas al Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
5 Art.
148
En el caso de que las entidades que no
conforman el Estado Central, requieran de
garantía soberana para perfeccionar sus
operaciones de endeudamiento, deberán
obligatoriamente suscribir con el Ministerio de
Finanzas, previo al otorgamiento de la
misma, un convenio de restitución de valores
a fin de que el Banco Central del Ecuador
procese los débitos que deban realizarse para
servir dicha deuda, con cargo a sus
disponibilidades de caja. El Banco Central del
Ecuador deberá operativizar las disposiciones
de dicho convenio el día en que se presentare
un vencimiento y no se ordenare el pago
En el caso de que las entidades que no
conforman el Estado Central, requieran de
garantía soberana para perfeccionar sus
operaciones de endeudamiento, deberán
obligatoriamente suscribir con el Ministerio
de Finanzas, un convenio de restitución de
valores a fin de que el Banco Central del
Ecuador procese los débitos que deban
realizarse para servir dicha deuda, con cargo a
sus disponibilidades de caja. El Banco Central
del Ecuador deberá operativizar las
disposiciones de dicho convenio el día en que
se presentare un vencimiento y no se ordenare
el pago respectivo, o en su defecto tan pronto
exista disponibilidad de caja.
57
respectivo, o en su defecto tan pronto exista
disponibilidad de caja.
6 Art.
160
Los gobiernos autónomos descentralizados
remitirán al Ministerio de Finanzas, dentro de
los treinta días del mes siguiente posterior al
cierre del ejercicio fiscal, los estados
financieros mensuales: Balance de
Comprobación, Estado de Situación
Financiera, Estado de Resultado, Flujo de
Efectivo y de Ejecución Presupuestaria con
sus anexos: cédulas de ingresos y gastos y
reporte de transferencias fiscales, con las notas
aclaratorias respectivas, de acuerdo con las
Normas Internacionales de Información
Financiera (NIIF).
Los gobiernos autónomos descentralizados
remitirán al Ministerio de Finanzas, dentro de
los treinta días del mes siguiente posterior al
cierre del ejercicio fiscal, los estados
financieros mensuales: Balance de
Comprobación, Estado de Situación
Financiera, Estado de Resultado, Flujo de
Efectivo y de Ejecución Presupuestaria con sus
anexos: cédulas de ingresos y gastos y reporte
de transferencias fiscales, con las notas
aclaratorias respectivas, de acuerdo con las
Normas Internacionales de Contabilidad del
Sector Público (NICSP).
Tomado de COPLAFIP, 2010 y a la LOREYTF, 2002. Nota: El rayado de la tercera columna implica
la sustitución del o los caracteres presentes en el artículo original del reglamento, y el texto subrayado de la
cuarta columna su texto añadido, reformado, o sustituido. *El texto de artículo inexistente se debe que el
decreto no especifica donde debe ser ubicado el elemento que reforma.
Cuando este cambio se da trae consigo una discusión acerca de su validez y coherencia
con la ley principal del Código de Finanzas, generándose por parte de CGE el Informe del
Examen especial a la legalidad, fuentes y usos del endeudamiento público. A enero de 2018,
según el MEF, la suma de la deuda agregada da como resultado $49.602 millones (incluidos
atrasos), contando la preventa de crudo y otras obligaciones internas. Sin embargo, al seguir
vigente el Decreto 1218, se tomaba en cuenta la deuda consolidada la cual a esa fecha
acumulaba $35.709 millones, manteniéndose dentro del rango permitido. Al respecto, la
Contraloría también dispone la conciliación de valores de deuda entre las subsecretarías de
financiamiento y contabilidad gubernamental.
El informe de CGE data en el período de examen de enero del 2012 hasta mayo del
2017, que es el último periodo de gestión del anterior presidente. El examen especial tuvo
como sujeto de análisis al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Banco Central de
Ecuador, SENPLADES, PETROECUADOR y demás entidades relacionadas con la
contratación y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda sea esta interna y/o
externa. Las recomendaciones de la auditoría son 18 y en su mayoría están dirigidas al
Ministerio de Economía y Finanzas, entre ellas consta la disposición de publicar los estados
agregados de la deuda que no están disponibles desde enero de 2017. Esta información
recoge en su conjunto los rubros totales del endeudamiento tanto interno como externo. El
proceso de la auditoría estuvo acompañado por una Veeduría Ciudadana conformada por 11
personas, entre las que figuran exfuncionarios públicos, analistas y dirigentes empresariales,
todos asistieron a la lectura del informe final.
58
La normativa vigente del endeudamiento público nace a partir de la publicación del
COPLAFIP, las anteriores tales como la LOREYTF, LOAFC, Ley de presupuesto del sector
público y la Ley para la recuperación del uso de recursos petroleros quedaron derogadas.
En sus hallazgos, la Contraloría destacó inconsistencias en las operaciones de Crédito
Bilaterales como las concertadas con el Banco Internacional de China, la reserva de
información de otras operaciones de crédito y en el convenio institucional dado entre el MEF
y Petroecuador, para mencionar algunas, cuya discusión se profundiza más adelante. Según
el Contralor en reiteradas ocasiones, ha manifestado que estas inconsistencias se derivan
principalmente del Decreto 1218, para la CGE, este decreto firmado "estableció un
mecanismo de cálculo de la relación entre la deuda y el PIB que no está previsto en la Ley"
(Decreto 1218 modificó cálculo deuda-PIB y permitió ocultar monto real, según Pablo Celi,
15 de marzo del 2018, Ecuador Inmediato). Estas afirmaciones han generado un amplio
debate acerca de la metodología del cálculo del rubro integral de la deuda pública, en dónde
actualmente existen tres rubros que lideran la discusión: el rubro presentado por contraloría,
el del decreto que surge por la deuda consolidada, y el rubro del FMI según las declaraciones
posteriores a la publicación del informe.
Uno de los principales cambios que tiene el reglamento en su Art 135, a partir del
decreto ejecutivo es la adopción del cálculo del de la deuda pública con base a los estados
consolidados de la deuda pública de cada ejercicio fiscal, conforme al Manual de Estadística
de las Finanzas Públicas (MEFP) más reciente del 2014 del FMI, la naturaleza de la reforma
a este artículo es agregar y especificar algo que no estaba previsto en su texto original. En
cuanto a la consolidación el MEFP dice: “elimina la doble contabilización dado que un flujo
o posición de saldo de una unidad se empareja con el flujo o saldo correspondiente registrado
por la segunda unidad con la que se consolida, y ambos flujos y/o saldos se eliminan” (p.
69). En el mismo texto hace una ejemplificación, en el caso de que una unidad del gobierno
general, para el Ecuador sería una subdivisión del sector público no financiero y que
contiene al gobierno central o los GADs, siendo propietaria de un bono emitido por una
segunda unidad del gobierno general que podría ser la administración de la Seguridad Social
del Ecuador, se consolidarán los datos de ambas unidades institucionales, las posiciones de
saldos de los bonos que se registran con la estructura de activos y pasivos de la unidad
consolidada se declaran con un valor de cero como si la posición del saldo de este bono no
existiera.
59
En la tabla 12 se observa que la Contraloría no admite este cambio, su juicio es que el
cambio es contrario al texto del art. 123 del COPLAFIP, y crea un conflicto por un cambio
injustificado en la forma tradicional de presentar las estadísticas de las finanzas públicas de
forma agregada. El ex presidente en defensa de las motivaciones de adoptar las sugerencias
del Manual agrega "lo lógico es recoger las recomendaciones del FMI, resulta indispensable
eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito de gobierno en
cuestión y combinar en un conjunto común de categorías las sumas de transacciones –
externas–" (Correa responde a Contralor sobre manejo de la deuda, 23 de marzo 2018, El
Telégrafo).
Tabla 12 Conclusiones y recomendaciones del informe final de la deuda por CGE
Nro. Conclusión Recomendación
1 El Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas (COPLAFIP), en el año
2010, derogó varias normas legales que
preveían en forma clara la composición de
endeudamiento público las que fueron
remplazadas por leyes y reglamentos que
permitieron una aplicación discrecional de
conceptos relativos al endeudamiento y su
utilización (CGE, 2018, p. 19).
Al Ministerio de Economía, encabezado por María Elsa
Viteri, la elaboración de un proyecto de reformas al
COPLAFIP y su reglamento general, que deberá
incorporar elementos como controles, composición,
administración, publicidad e información, niveles de
aprobación, destino del endeudamiento público en
coordinación del Subsecretario de Financiamiento
Público, y en consideración de la presidencia para
presentación, y trámite de aprobación de la Asamblea
(CGE, 2018, p. 19).
2-5 Las Resoluciones Ministeriales 001, 002 y
003 expedidas en el 2010, con las cuales se
declaró como secreta y reservada la
documentación de operaciones de
endeudamiento externo e interno sin verificar
que estas cumplan los artículos 137 y 174 del
COPLAFIP. Sin sustentar de forma técnica y
legal, que probara que su difusión generaría
pérdidas al Estado (CGE, 2018, p. 33).
A la Ministra de Economía y Finanzas, derogue las tres
resoluciones ya que no guardan conformidad con la
normativa. Y que mediante resolución, la reserva en el
acceso a la información de las operaciones de
endeudamientos, estará limitada en los casos bajo ley, es
decir sin extenderse más allá de la suscripción de los
contratos donde se concreten las operaciones, y nunca
durante su ejecución de los pagos o devengamientos
correspondientes (CGE, 2018, pp.33-34).
6-8 Los ministros de finanzas, del periodo
examinado no emitieron normativa técnica a
ser aplicada por el Comité de deuda respecto
a operaciones de endeudamiento. Las
autoridades, además, no verificaron o
controlaron que los saldos al 31 de diciembre
del 2016 por operaciones por venta anticipada
de petróleo sean considerados como deuda,
ocasionando que estos rubros no sean
registrados por el índice Deuda/PIB,
afectando el valor real del componente de
endeudamiento, sin aplicarse el plan de
fortalecimiento debido (CGE, 2018, p. 54).
A la Ministra de Economía y Finanzas, emitir la
normativa técnica para la ejecución de las operaciones de
endeudamiento. La publicación de los saldos devengados
y pendientes de las ventas anticipadas de petróleo, y a su
vez sean consideradas como parte de la deuda pública. Y
que, en conjunto al gerente de Petroecuador, revisar la
ejecución de las preventas sometiéndose a los requisitos
para las operaciones de crédito o deuda pública (CGE,
2018, p. 55).
9-12 El presidente con Decreto Ejecutivo 1218 del
2016, reformó el artículo 135 del Reglamento
al COPLAFIP estableciendo una metodología
para cálculo, con relación Deuda/PIB, sin
fundamento legal, disponiéndose que el
A la Ministra de Economía elaborar en conjunto a otras
autoridades, un proyecto de derogatoria del Decreto 1218,
respecto al cálculo del coeficiente deuda/PIB para
consideración del presidente constitucional. La
conciliación de los valores del componente de
60
cálculo se haga con base a los Estados
Consolidados de Deuda Público de acuerdo al
Manual de Finanzas del FMI, en
contraposición al art. 123 del COPLAFIP, y
la tradición histórica de usar la deuda
agregada para dicho cálculo, ocasionando que
la deuda interna no sea considerada en los
boletines de deuda, y que se concreten
operaciones de endeudamiento a pesar de
haber superado ya el 40% (CGE, 2018, p. 74).
endeudamiento según el art. 123 del Código. Para
cualquier endeudamiento no constante en el PGE del
2018 y los siguientes ejercicios deberán atenderse según
el art. 124 del COPLAFIP a fin de “ajustar gradualmente”
el monto de la deuda (CGE, 2018, p. 75).
13-15 Que el ministerio de Finanzas y el gerente de
EP Petroecuador en la subscripción del
Convenio de cooperación interinstitucional
2014133, junto a otras autoridades efectuaron
y autorizaron un contrato de crédito, que
funcionarios de EP Petroecuador gestionaron
líneas de crédito, sin ser de su competencia,
contrario a las disposiciones legales
referentes a la empresa pública, siendo el
MEF el único que puede hacerlo (CGE, 2018,
p. 88).
A la Ministra de Economía y Finanzas y al Gerente de EP
Petroecuador coordinar las acciones legales para dejar
como insubsistente el Convenio de Cooperación
Interinstitucional considerando que el responsable del
componente de endeudamiento público, y gestor de
créditos y financiamiento para la caja fiscal es el
Ministerio de Economía y Finanzas. La coordinación,
además para la suscripción del convenio de restitución de
valores correspondientes al contrato de crédito con el
ICBC por $970 millones (CGE, 2018, p. 89).
Tomado del Examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública (…) en el período comprendido
entre enero 2012 y mayo del 2017. CGE, 2018.
Algunos actores económicos, y la CGE en el informe en su pág. 60 sugieren que la
adopción de esta metodología de presentación de las estadísticas de la deuda fueron una vía
de escape para que el ex presidente pudiera elevar los rubros de financiamiento y alcanzar
las metas fiscales sin incumplir con el límite legal de la deuda pública del 40%. En una
entrevista de Hora 25 con Andrés Carrión, menciona que se usa el Manual porque para eso
se hacen las comparaciones internacionales, donde también los grandes países desarrollados
lo hacen. Agregó, además, que el país lleva una estadística mucho más estricta, para él un
criterio relevante para consolidar las operaciones de endeudamiento entre el gobierno
general y el sector público interno, es que los GADs reciben avales del gobierno para
endeudarse, y que a nadie le molesta que se mire desde el conjunto a esa operación
(Ecuavisa, Hora 25, 2017).
5.2 El método de la Consolidación recomendado por el Manual de Estadísticas de las
Finanzas Públicas MEFP. Se revisarán algunos puntos derivados del debate, sujetos a lo
manifiesto del FMI en cuanto a la consolidación del sector público, y de la deuda pública.
La consolidación elimina la doble contabilización de las transacciones o saldos entre
las unidades consolidadas, y así produce agregados que no están afectados por interacciones
internas. Para ser más específico en las operaciones de endeudamiento o flujos de
financiamiento que tiene el sector público, se contabilizan solo aquellas realizadas con el
sector externo y el sector privado (FMI, 2014a).
61
La introducción del término consolidación data desde la publicación del MEFP 1986,
de allí en adelante desarrolla la conceptualización y su metodología en los dos Manuales de
posteriores ediciones, la del 2001 y 2014 cuentan entre su rango temporal con notas técnicas,
informes y guías de compilación de las estadísticas, y del manejo de las finanzas de los
sectores públicos.
En el Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN)-Módulo de
Datos, ROSC del FMI (2002a) a las instituciones que manejan información estadística de
dominio público para el Ecuador concluye de forma general que la calidad de las
estadísticas, en su mayoría es buena pero aquellas que representan a las finanzas públicas
no tienen una divulgación con el suficiente detalle que permita un análisis fiscal exhaustivo,
con un oportuno seguimiento de coyuntura, por medio de la modernización de la Ley de
Estadística y la formalización de vínculos de cooperación para la compilación de las
estadísticas fiscales entre el Banco Central y el Ministerio de Economía y Finanzas. En
cuanto al rigor metodológico señaló: "en general, se emplean conceptos y definiciones de
aceptación internacional, sin embargo, el alcance, la clasificación, la sectorización y la base
de registro no siguen totalmente las recomendaciones internacionales, especialmente en el
caso de las estadísticas de finanzas públicas" (p. 5), esto además porque los entes nacionales
ya nombrados manejaban la divulgación de la información estadística de ciertos agregados
económicos como la deuda pública externa de forma duplicada.
Este informe es relevante por dos razones: la primera porque hace una evaluación del
estado de las estadísticas fiscales considerando las reformas legales financieras y la
introducción a la LOREYTF señalando que en su concepto y formas de compilación son
similares al del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas de 1986, pero que era
necesario una ruta hacia la edición del 2002; segundo, porque recomienda la práctica de la
consolidación que “siguiendo las normas internacionales, las estadísticas de las finanzas
públicas son una consolidación y no una agregación de las transacciones de las instituciones
de los respectivos subsectores del SPNF” (p. 16), recomendando la compilación y
divulgación de las estadísticas para los diferentes niveles de gobierno incluyendo el gobierno
central consolidado y el gobierno general, siguiendo la sectorización, clasificación y
presentación de los Manuales de 1986 y 2001, al igual que el tratamiento para las estadísticas
del financiamiento y deuda tanto externa como interna en corto, mediano y largo plazo del
gobierno central según las recomendaciones del Fondo, y en su presentación de la edición
del MEFP 2014 "instó a los países miembros a adoptar las directrices de este manual como
62
base para compilar y divulgar estadísticas de las finanzas públicas, así como para declarar
esta información al FMI” (FMI, 2014a, p. 21).
Estos sucesos sugieren preguntar el por qué si existía una recomendación de adoptar
la presentación de las estadísticas de forma consolidadas siguiendo a la LOREYTF, y de
forma reciente, agregadas según lo tipifica el COPLAFIP, no se adoptaron al ser
recomendaciones claves de alta prioridad. A pesar de estos antecedentes en la base de datos
de Perspectivas de la Economía Mundial (WEO) de abril del 2018 en un Informe reciente
en la página web del FMI para el Ecuador, las notas declaran que "las autoridades han
adoptado una metodología de contabilidad no estándar para fines presupuestarios, el
personal no usa esta metodología" (FMI, 2018), cuyos valores presentados para tales bases
estaban presentadas en valores de deuda bruta, lo que sugiere que es natural que los datos
no coincidan, pues la presentación del Ecuador es de montos netos consolidados. En la
revisión de lo que el Manual del FMI dice acerca de la consolidación es que este concepto
es más una recomendación con un pequeño fondo conceptual, que una forma establecida y
estandarizada para todos los países, cuestión que de ser estandarizada podría también ser
contraproducente. La ex-ministra del primer periodo del 2018, respecto a la visita del FMI
manifestó que en el marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo que está firmado con
ellos, la ministra solicitaba que su visita fuera con la intención de discutir los alcances de su
metodología, pero ellos insistían que querían venir a medir (Ver Anexo 2). Cuestión que ella
indica, que se está haciendo; lo que no queda claro es que entra, o no en la consolidación.
5.2.1 La consolidación de los sectores y subsectores del ámbito público. La
consolidación funciona en dos niveles: a nivel intragubernamental, y a nivel
intergubernamental, el Manual sugiere la práctica de ambas consolidaciones señalando que
“la consolidación no afecta las partidas de resultado” (p. 72). Por lo tanto, el Manual no
busca eliminar los rubros de las operaciones financieras, ni el valor de los agregados finales,
suprime las distorsiones de sus distintos componentes, lo que brinda una mayor utilidad
analítica a fin de conocer la sostenibilidad de las operaciones del sector público con el resto
de unidades institucionales externas a su sectorización; privadas y externas.
En el FMI a través de su manual recomienda: “identificar información sobre flujos y
posiciones de saldos de la contraparte que serán eliminados en la consolidación” (p. 71) Y
a su vez ser práctico, pues: “los recursos dedicados a la consolidación y el nivel de detalle
aplicado a esta deben ser proporcionales a su importancia fiscal” (p. 71). Las unidades
destinadas a la consolidación están sujetas a la interpretación no solo técnica, sino también
ideológica de su propia forma de gobernanza, además sujeta a las propias idiosincrasias de
63
cada país, el admitir las obligaciones con cierto subsector del sector público, dependerá de
su naturaleza, el rol en el Estado, el financiamiento que le sea permisible entre otros.
En el sistema de las Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) se utiliza la
consolidación con el fin de presentar las operaciones y actividades de la agrupación de
unidades/sectores sea del gobierno general, sector público no financiero como si fueran una
sola unidad, la consolidación es el último paso en el tratamiento de la información financiera,
pues previo a la presentación consolidada como unidad de análisis, los valores que
conforman las operaciones de cada uno de los subsectores son agregadas, es decir en una
suma que resulta un resumen de sus operaciones y actividades (FMI, 2001). Por tanto, no
puede resultar la una sin la otra. La explicación de la sectorización del FMI se explica en la
siguiente Figura 13:
Figura 13 El sector público y sus subsectores. Tomado de: FMI, 2008. Consolidación Estadísticas del SPNF
FMI (2008) señala que, a fin de compilar y establecer grupos o subsectores de las
corporaciones públicas, se establecen cuatro grupos que pueden ser la base para crear otros
niveles de clasificación. El sector público no financiero contiene al sector del gobierno
general que es el conglomerado del central, estatal, y los locales, más las corporaciones
64
públicas no financieras. Esta sectorización guarda armonía con la clasificación que hace el
Ministerio de Finanzas observado en la Figura 12. De manera conceptual la consolidación
implica "la eliminación de todos los flujos y todas las relaciones deudor-acreedor entre las
unidades combinadas" (p. 23), cuyo objetivo agrega el FMI "no es no es lograr una
consolidación perfecta, sino eliminar de manera coherente los flujos y saldos que tendrán un
efecto significativo en los agregados finales". La consolidación se efectuaría en primera
instancia sobre los flujos y saldos dentro de los subsectores que conformen las corporaciones
públicas no financieras, y de forma separa aquellos flujos que contenga el gobierno general
entre sus niveles internos esta es la consolidación intrasectorial, una vez finalizado se lleva
a cabo la consolidación intersectorial que implica la consolidación de los saldos y flujos
entre los grandes subsectores del gobierno general, y el subsector del SPNF a fin de obtener
los datos consolidados del sector que se esté analizando (FMI, 2008).
Las siguientes transacciones de ingreso y gasto deben ser eliminados dentro del sector
de las corporaciones públicas no financieras y del gobierno general en probable orden de
importancia (p. 25), resumido en la Figura 14:
Figura 14 Transacciones de ingreso/egreso eliminadas en la Consolidación. Tomado de: FMI, 2008.
Consolidación Estadísticas del SPNF
Otra alternativa para compilar las estadísticas es considerar únicamente las estadísticas
consolidadas del resultado operativo neto/bruto (resultado neto de ingreso y gasto), el
préstamo neto/endeudamiento neto y todas las transacciones de activos y pasivos. En la
consolidación, tanto intrasectorial como intersectorial, se deben “eliminar todas las
transacciones directas de préstamo, otros flujos económicos que incluyan préstamos y todos
los saldos de préstamos entre las correspondientes unidades del sector público no monetario”
(p. 31), por lo tanto, la consolidación del endeudamiento neto por transacciones que
conciernan a activos y pasivos financieros tienen otro tratamiento, revisado en el siguiente
apartado.
Dividendos por cobrar o por pagar
y retiros de los ingresos de
cuasicorporaciones
Subsidios por cobrar
y por pagar
Transferencias corrientes y de capital por cobrar o
por pagar
Ingresos y gastos de intereses
por cobrar o por pagar
Arriendo por cobrar
y por pagar
Compras y ventas de bienes
y servicios
65
5.2.2 La consolidación de las estadísticas de la deuda pública. La introducción al
capítulo que trata la consolidación de la deuda pública introduce señalando que la
consolidación no es una ciencia perfecta, pues debe complementarse con otros recursos que
provee el FMI en sus Manuales y guías de compilación, en concordancia con las normas
internacionales, y la utilidad que requiera la administración estatal, ya que "los recursos
destinados y el grado de detalle aplicado a la consolidación deben ser directamente
proporcionales a su importancia numérica" (FMI, 2013, p. 158).
El tratamiento de la estadística de la deuda pública sigue el mismo proceso que en lo
revisado anteriormente, es decir se suman los valores correspondientes a las distintas
unidades del sector público de forma interna, es decir se agrega horizontalmente, y
posteriormente se consolida de manera intrasectorial e intersectorial, resultando en datos de
deuda pública consolidada. Los elementos que instrumentan la deuda constituyen pasivos
de las finanzas públicas, pero que se consolidan pues representan un activo para el sector
contraparte, pasivos para deudores y activos para acreedores. El FMI (2013) presenta los
instrumentos que deben consolidarse de acuerdo a la Figura 15:
Figura 15 Pasivos instrumento de deuda consolidables. Tomado de: Estadística de la Deuda Pública
del Sector Pública. FMI, 2013
La consolidación de la deuda guarda los mismos objetivos para con la consolidación
de las finanzas en general, al consolidarse en cada subsector y posterior sector que lo
conforma se eliminan flujos o saldos que representarán una unidad analítica útil que
diagnostica el desempeño del sector público, esta consolidación se realiza conforme a la
Tabla 13 siguiente:
Tabla 13 Consolidación intrasectorial e intersectorial de las estadísticas de la deuda
del sector público
Unidades del sector público Consolidación
intrasectorial
Consolidación
intersectorial
Sector Gobierno general x
Gobierno Central x
Gobierno central presupuestario x
Gobierno central extrapresupuestario x
Fondo de seguridad Social x
Gobierno estatal x
Gobierno local x
Sociedades públicas x
PréstamosTítulos de
deuda
Otras cuentas por
pagar
Dinero legal y
depósitos
Seguros, pensiones y sistemas de garantías
estandarizadas
Intrumen-tos de deuda
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Sociedades públicas no financieras x
Sector público no financiero x
Sociedades públicas financieras x
Sector público x Tomado de: Estadística de la Deuda Pública del Sector Público. FMI, 2013
Algunas reflexiones, que deja FMI (2002d), es que esta práctica de consolidación de
la deuda pública, no es una práctica reciente, lleva varios años de plantearse en países a nivel
global, tal es el caso de Polonia que, en virtud de la creación de un marco institucional y de
gobernanza sólida emitió dos decretos sobre el registro de la deuda, reglamentando el
registro de la deuda de las unidades correspondientes a entidades presupuestarias, y en el
segundo al resto de ellas. Diferencia notable para el Ecuador, que buscaba reglamentar la
consolidación de todo el sector público basados en una sola norma. Esta práctica polaca, era
a fin de obtener los datos necesarios para satisfacer los requisitos de declaración de datos a
nivel internacional, entre ellos los informes derivados al FMI y la OCDE. Otra visión de la
consolidación era que los esfuerzos por concretar la consolidación presupuestaria, se
basaban en el objetivo de reducir el déficit público y atenuar el impacto sobre la inflación
(Fundación BBVA, 2007, p. 27)
La reflexión final de las directrices para la gestión de la deuda, plantea que esté
disponible la información acerca de la deuda pública al público sobre la actividad
presupuestaria integral acerca del financiamiento y la posición financiera consolidada del
gobierno, función que tiene el Gobierno Central (FMI, 2002c, p. 385). Esta directriz refuerza
las sugerencias del Fondo para considerar mantener una base estadística de la deuda pública
basada en la consolidación, lo que replantearía la perspectiva del FMI, acerca de sus
declaraciones "de la adopción de una metodología no estándar"; que, si bien no es usada de
manera formal en el Fondo, deja la puerta abierta para ser asumida por sus países miembros.
Para el exministro, esto es insuficiente; pues pese a que el Código de Finanzas y su
reglamento no especifican qué clase de deuda admitir, si la consolidada o agregada, expresa
que “es claro que dice deuda pública total del sector público", y conforme a la Contraloría,
el decreto intenta modificar la ley superior, ya que es el todo, es en la normativa secundaria
donde se recomienda consolidar según el FMI. Coincide, en que no se esclarece la
consolidación pues las cifras presentadas por el Ecuador, no guardan relación con las
publicadas por el Fondo (Ver Anexo 1). Además, mencionó que “la deuda consolidada sirve
al FMI para hacer análisis entre sectores, pero al momento de medir el endeudamiento lo
hace con los valores totales”.
67
La validez de la consolidación en su forma, está justificada por la imprecisión
conceptual con la que se definen los componentes de la deuda pública y su validez en el
fondo, o sobre los valores que consolida se justifican a la libre interpretación que no solo
deja el Ministerio de Finanzas al no especificar la forma de cálculo del endeudamiento
público total, y que presupone el adjetivo de “total” sería suficiente para delimitarlo, sino
también en la amplitud y el desarrollo del concepto en construcción de la consolidación,
como una mera recomendación que deja la carta abierta para el caso ecuatoriano.
La exministra, presentó una misiva de consoluta del informe, solicitando una precisión
acerca de las recomendaciones y conclusiones de Contraloría, señalando que la respuesta
del ente fue revisar el informe. (Ver Anexo 2). Su postura es que, en definitiva, el marco
legal en donde se encuentra, es el que "determina las acciones y las formas de ejecutar
independientemente de que el criterio económico nos diga, que haya que modificar lo
establecido por la ley, al ver a que hay varias circunstancias que están de por medio". Pero
desde el día en que recibió el informe existía una presión en admitir que el índice de la deuda
pública respecto al PIB del 40% había sido superado, y debía cumplir de inmediato con las
recomendaciones. Ella explica, que el 14 de mayo, el día de su salida, dejó 4 o 6 borradores
sobre las recomendaciones factibles de aplicación que había elaborado en el Quipux
quedaron allí. Una vez más reafirma, que ella no está para interpretar la ley, sino para
cumplirla; y la ley la facultaba en medir la deuda conforme lo establecía el decreto, en más
específico ejemplo la deuda consolidada (Ver Anexo 2).
5.2.2 Los componentes de la deuda agregada y consolidada según la
consolidación. María Elsa Viteri, indicó que la adopción de la metodología de
consolidación de la deuda estaba relacionada con una sugerencia del FMI: “Recordemos que
la controversia entre agregada y consolidada surge por una recomendación del FMI que, si
bien no es una obligación de aplicación, sí influye en una obligación del Ecuador que es el
Artículo IV” (Nota de FMI aclara la consolidación de deuda de Ecuador, El Universo, 20
abril 2018).
El COPLAFIP, en su capítulo IV secciona los ámbitos relacionados al componente del
endeudamiento público, en su sección 1 distingue el contenido y la finalidad del
endeudamiento, en donde a través del art. 123 establece que comprende como deuda pública
aquello proveniente de “todas las entidades, instituciones y organismos del sector público”
a través de los diferentes instrumentos de financiación previstos en el mismo artículo. La
Tabla 2, sintetiza esta comprensión de lo que se considera como deuda pública y aquello que
68
no se considera como deuda pública, es decir lo que se excluye, en el mismo artículo se
refiere a "se excluye cualquier título valor menor a 360 días", presente al final del segundo
párrafo; y en el quinto párrafo diciendo: "los pasivos contingentes no forman parte de la
deuda pública. Un pasivo contingente solo se constituirá en deuda pública, en el monto
correspondiente a la parte de la obligación que fuera exigible", especificándose en qué
momento se origina la deuda contingente en los párrafos siguientes.
La discusión acerca de los componentes definitivos para el endeudamiento público se
basa en 3 propuestas: la de la deuda consolidada del decreto; la de la deuda agregada que es
la medida tradicionalmente que incluye la deuda interna y externa del sector público, y la de
la deuda bruta que considera todo lo que dice la ley, y lo que no dice también como la
admisión de pasivos contingentes y otras obligaciones que en parte está fiscalizada por la
Contraloría, siendo presentada, además, por el actual presidente de la República Lenín
Moreno. Por tanto, en referencia a:
a) Ventas anticipadas de petróleo. Hay una concepción ambigua en la naturaleza de
esta operación, en primer lugar, es una operación comercial que implica que se reciba
ingresos por ventas anticipadas de un producto comercial que es provisto por una empresa
autónoma que pertenece al sector público del Ecuador, Petroecuador, asociado en la Figura
5, tal como la Tabla 11 y 12 la operación estuvo acompañada de una línea de crédito
gestionada por una comisión de la EP Petroecuador, esto justificado en el artículo 123 del
COPLAFIP, en donde se especifica que se excluyen las operaciones de crédito gestionadas
por empresas públicas, no consideradas en las estadísticas de la deuda pública, el
exfuncionario expone que las obligaciones por ventas anticipadas de petróleo constituyen
operaciones comerciales, pero no son operaciones de deuda y deben contabilizarse como
operaciones comerciales. El art. 130 del reglamento del COPLAFIP dice que "la venta
anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda pública" (R
al COPLAFIP, 2010, art. 130). Esta caracterización propia de la operación hizo que el
Comité de deuda no lo considere como un componente de la deuda pública.
Sin embargo, la Contraloría encuentra que hay una operación implícita de crédito, y
que los valores deben ser gestionados por el Ministerio de Finanzas, ya que están siendo
gestionados por una organización que no le es de su competencia (FMI sí considera
preventas petroleras como deuda, El Universo, 20 abril 2018).
a) IESS y Banco Central. La Figura 4 y 5, ilustran que estas instituciones son parte
del sector público, con la diferencia de que el IESS pertenece al sector no financiero, y el
Banco Central del Ecuador al sector financiero público. Desde ya la naturaleza de
69
contabilización interna de estos rubros hacen que se consoliden, los activos netos de fondos
de pensiones; esto es la deuda con el IESS que se restan de la deuda del gobierno central
pues es su acreedor. Para RC, la deuda interna del IESS es como deberle a la esposa, “con
ella puedo arreglarme de cualquier forma”. (Diario El Universo, 20 abril 2018). Para
Mauricio Pozo la deuda “no se puede consolidar con entidades que manejan dineros privados
como el Banco Central del Ecuador y el IESS” (Nota de FMI aclara la consolidación de
deuda de Ecuador. Diario El Universo, 20 abril 2018). Una vez más, la interpretación entra
en juego, si bien los valores de la pensión jubilar son aportes de los afiliados, esta contiene
una garantía titular que proviene del Gobierno Central. La deuda con el Banco Central,
aunque es parte del sector financiero, hace parte del sector público interno del Estado, lo que
fueron razones suficientes para justificar la consolidación de estos rubros.
b) Certificados de Tesorería (CETES). El Examen especial al proceso de emisión,
colocación y pago de certificado de tesorería en el Ministerio de finanzas, y entes afines por
el periodo del 1 de enero del 2016 al 31 de diciembre del 2017, está conectado a la reforma
del reglamento al COPLAFIP, en el Decreto 1218 en donde en el texto original, como lo
indica la Tabla 10, no se considerarían como deuda pública los títulos, valores colocados en
un plazo menor a 360 días, con la reforma se extiende un día más dicho alcance, en títulos
valores hasta 360 días. En los términos de este cambio, y en el periodo comprendido del
examen especial, la contraloría resolvió que se realizaron 6 colocaciones de Certificados de
Tesorería por un monto de $21’140.607,86 más un costo financiero de $635.010,59 (CGE,
2018, pp. 27-29). La observación de la contraloría, es que el decreto fue en contra de la
comprensión del Código de Finanzas y de su reglamento de lo que es deuda pública,
ocasionando que estos no pasaran por la aprobación del Comité de Deuda como requisito
primordial y que no sean registrados en la estadística mensual referente a la deuda. Además,
de que sus destinos no fueron utilizados para los fines normados en el reglamento.
Pese algunas irregularidades, señaladas por el contralor, cabe recalcar que en ninguno
de los informes en donde se halla responsabilidad penal y administrativas de funcionarios,
y ex funcionarios de la gestión pública se menciona acerca de la potestad facultativa del
expresidente de turno, en reglamentar el Código vigente; el cual si bien hace una extensión
de tiempo para que los títulos, en este caso CETES sean comprendidos como deuda pública,
no se suprime el elemento esencial de que son bajo los mismos instrumentos y el rango de
tiempo original.
c) Pasivos Contingentes. El presidente Lenín Moreno, en la transmisión de cadena
nacional del 28 de julio del 2017, presenta al país un resumen de la situación económica del
70
país enfatizando la existencia de una deuda agregada que incluía las obligaciones de otras
entidades del Estado, como los gobiernos locales, el monto presentado fue de $41.893
millones. Además, declaró que existían otros pasivos del Estado, como operaciones de corto
plazo, pasivos de empresas petroleras, ventas anticipadas de hidrocarburos de
aproximadamente $8.000 millones adicionales, a este rubro además se le añade los
denominados pasivos contingentes que, si en ese entonces no son deuda, podrían
transformarse en su criterio, en futuras obligaciones de pago por $4.367 millones. Así
entonces, se le suma, además, por solicitud de la CGE la deuda que se mantiene con el IESS
por $2.528 millones, además de casi $1.000 millones por obligaciones por pagar en
incentivos a la jubilación de los afiliados. Luego de este detalle, el presidente asevera que
tomará con responsabilidad la grave carga de deuda que ha heredado, valor que asciende a
$57.788 de deuda y que el sector en la no aclaración del presidente Moreno, sería el total de
la deuda bruta que asume el sector público. Cadena Nacional, (28 de julio del 2017)
Es a raíz de estas declaraciones, que la composición real de la deuda pública queda en
un debate más amplio, en varias declaraciones después de publicado el informe el Contralor,
ha indicado que la deuda también incluye los pasivos contingentes, en donde claramente
están normados por COPLAFIP y su reglamento como no sujetos del concepto de deuda
pública, únicamente en los valores en que estos fueran exigibles (art. 123), sin embargo la
sumatoria que se hace a nivel nacional, no solo causa una confusión conceptual, sino además
un desorden legal que indispone el sistema jurídico, pues pese a que existe la norma, el
ejecutivo presenta su propia definición, causando pánico a los mercados financieros y
elevando el riesgo país. Los pasivos contingentes, son valores por acontecimientos que
pueden o no ocurrir, más sin embargo incluirlo en aproximaciones del total de deuda pública,
es una medida contraproducente.
Para efectos de una mejor comprensión, con base a los componentes agregados, o
consolidados de la deuda pública, se presenta la tabla 13, que contiene la síntesis al
comparativo de los pronunciamientos, e informes derivados tanto de ex gabinete ejecutivo
basado en los manuales e informes del FMI, la postura de la Contraloría y veeduría
conformada para dichos exámenes especiales, y los pronunciamientos posteriores del FMI
acerca de los componentes de la deuda pública para definir el 40% límite a la deuda pública.
Tabla 14 Visión de la composición de la deuda pública en Ecuador
Elementos Decreto
(Consolidada)
FMI
(Cuasiagregada)
Consolidada
(Bruta)
Preventas petroleras No Sí Sí
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IESS No Sí Sí
Banca Pública No Sí Sí
CETES No Sí Sí
Pasivos Contingentes No No Sí
Atrasos Internos (Deuda Flotante) No Sí Sí
Adaptado de las conclusiones del Capítulo 5
La introducción, al término de cuasiagregación, está conectado a que el FMI, 2018; en
sus notas a la publicación de las Perspectivas Económicas Mundiales de abril, en su página
web manifestara que:
“la definición de deuda del FMI incluye ventas avanzadas de petróleo, certificados del tesoro, préstamos
del Banco Central y atrasos internos que están excluidos de la definición oficial de deuda. El límite de
deuda del 40 por ciento del PBI se aplica solo a la definición oficial de deuda” (pág. 1).
Pese a que, en párrafos anteriores, los componentes del endeudamiento han sido
conectados a la práctica de consolidación de la deuda pública explicada en el Manual y en
la Guía de compilación de las estadísticas, esta publicación denota dos reflexiones
fundamentales. La primera, es que la definición oficial de la deuda del FMI y la del Ecuador
no son las mismas, la alusión al uso de una metodología no estándar, no desvalida la
consolidación, en referencia al cambio del 2016 el FMI no aclara finalmente cómo debe
consolidarse. Presenta valores como deuda bruta y deuda neta, en cuyo caso si se netean los
valores de la deuda pública, podría referirse a deuda consolidada, pero el FMI no hace esta
aclaración, pero si el FMI presenta la estadística con base a la deuda bruta en dichos cuadros,
los cuales pertenecerían a sus valores por deuda pública; si es deuda bruta y contiene estos
componentes, se podría considerar que esta es la deuda agregada para el Ecuador, valores
que según el método de la consolidación, quedarían eliminados de la contabilización por su
naturaleza radicada en el sector público interno.
La segunda observación, es que declara que el límite del 40% se aplica sobre la
definición oficial de la deuda, pero no dice de quién, si la del Fondo, o la del Ecuador. Sus
declaraciones en las líneas previas traen confusión, pues, aunque hace una diferenciación de
los componentes de la deuda para ellos, y que estos no están incluidos en la definición oficial
del Ecuador, no esclarece su posición ante la forma de contabilizar la deuda pública.
Además, pese a que se hace la observación del método de la consolidación, a su vez reconoce
que el límite legal excluye los elementos que componen la deuda pública de su entidad, tal
como se había estado cumpliendo con la contabilización de la consolidación por el
Ministerio de Economía del Ecuador.
72
5.3 Contextualización del método de consolidación.
La consolidación es una herramienta, utilizada para “establecer una relación entre los
agregados del gobierno y la economía como un todo; por ejemplo, el ingreso, el gasto o la
deuda, respecto al producto interno bruto (PIB), es mejor eliminar el movimiento interno de
valor económico e incluir únicamente aquellos flujos y posiciones de saldos que
efectivamente cruzan la frontera con otros sectores o con no residentes (FMI 2014). Su
utilidad dependerá de la visión de la política económica de cada régimen de gobierno, pese
a que existen varios rubros de la deuda pública, se debe no sólo revisar su armonía legal,
sino el aporte que genera al buen funcionamiento y transparencia del sistema financiero
público, y del sector público en general.
La consolidación que hace el FMI (2013), es una consolidación basada en los pasivos
financieros que son instrumentos de deuda, para ser compatible con el COPLAFIP debe
pasar por un tratamiento adicional en donde se consideren aquellos flujos y/o saldos de
deuda pública según el concepto legal vigente.
Actualmente, se está litigando la validez del Decreto para reformar al reglamento del
Código, aún pese a que estaba dentro de su competencia, el rubro del 40% de deuda
consolidada del límite legal de la deuda pública según la normativa expedida a la fecha antes
del Informe, y aún ahora se ha cumplido, los componentes estipulados han sido considerados
según la definición del Código, su reglamento y el decreto reformatorio. La actual estrategia
económica está basada en la visión del actual Ministro de Economía Richard Martínez, quien
para él no tiene sentido tener un techo de endeudamiento, pues lo relevante es la técnica
económica y la capacidad de pago que tiene un país en sus finanzas públicas. Esto en la mira
de reducir el déficit fiscal a un 2,47% para el año 2021, y de cubrir las obligaciones
contratadas hasta este momento. La estrategia es seguir con el endeudamiento programado
en este primer año de gestión en el ministerio de finanzas, y al segundo año reformar y
reglamentar el cálculo del endeudamiento público con reglas macrofiscales que efectivicen
el endeudamiento. Es importante destacar, que, pese a que se aduce que la deuda consolidada
no tiene un trasfondo técnico válido para su aplicación, sigue vigente hasta una reformatoria
futura, pues le ha servido al actual régimen para concretar y ser aprobados los convenios de
financiamiento requeridos y programados para el cumplimiento de las metas fiscales, y del
desarrollo del actual gobierno.
73
5.3.1 Importancia de la precisión conceptual en el marco normativo. Una de las
reflexiones presentes en la entrevista a la ex ministra del periodo 2018 donde se le hacen
recomendaciones en la publicación del borrador del informe es que “el problema es que no
se define, entonces uno puede decir esto valido, y usted me dice no lo es”, para ella “el marco
legal en que estamos, determina las acciones y las formas de ejecutar independientemente
de que el criterio económico nos diga, que haya que modificar lo establecido por la ley”. La
libre interpretación, es una puerta abierta que está presente no sólo en el Manual del Fondo
acerca de la consolidación, sino también del Código de Finanzas.
Otra de las objeciones derivadas de la misma recomendación para la derogatoria del
Decreto 1218, que para la CGE incumple con lo dispuesto en el art. 123 es que el decreto es
inclusive contrario al espíritu de la Constitución pues destina el endeudamiento a lo que no
está normado. Pero lo que es realmente cierto, es que existe una armonía legal en torno a la
funcionalidad de la ley secundaria derivada del Código de Finanzas, lo cual se resume en lo
siguiente:
En primer lugar, la pirámide de Kensel, de la Figura 11 representa la jerarquía de
aplicación para el marco legal del Ecuador, conforme al art. 425 de la Constitución, en dónde
justo después de la Carta Magna vigente, le siguen los tratados y convenios internacionales
considerado entre ellos el Convenio Constitutivo con el FMI, lo que hace que apreciar las
recomendaciones del Fondo en perspectiva de nuestras realidades, después de las leyes
orgánicas le siguen los reglamentos, y de estos los decretos. En donde el COPLAFIP, y su
reglamento, en orden de sucesos, el decreto ejecutivo 1218 dado del 2016, hace las veces de
una reforma en estricto alcance al Reglamento del Código del año 2014, no al contenido del
Código en forma expresa.
Segundo, la misma Constitución vigente declara que el presidente deberá, según el
artículo 147, numeral 3, “definir y dirigir las políticas públicas de la función ejecutiva”, esto
incluye en un subplano, aquellas destinadas al manejo de las finanzas públicas.
Tercero, posterior a la publicación del decreto, las proformas al presupuesto general
del Estado fueron enviadas por el ejecutivo, en las dos ocasiones, la primera por el año 2016
y la segunda por el año 2017, ambas proformas del PGE fueron aprobadas por el pleno de
la Asamblea Nacional, conforme al art. 147 numeral 8 de la Constitución, en donde es
facultad del presidente de la República “enviar la proforma del Presupuesto General del
Estado a la Asamblea Nacional, para su aprobación”, ratificado por el art. 106 del
COPLAFIP, la misma Constitución, en su artículo 120 indica que la Asamblea en 30 días,
debe aprobar o presentar observaciones a la misma en un plazo no mayor a 30 días, en cuya
74
proforma se encuentra el límite al endeudamiento, numeral 12. Para ambos momentos, 60
días antes de iniciarse el año fiscal, el procedimiento administrativo fue cumplido, y dichas
proformas contenían la escritura del límite de endeudamiento legal de la deuda pública
basado en el decreto 1218 expedido en octubre del 2016. La Asamblea en función de sus
facultades, aprobó el PGE respectivo, para revisar la referencia de los manuales para dichos
documentos el expresidente en su cuenta de twitter publicó unos extractos a dichos informes,
revisar el enlace: https://bit.ly/2M8exum, pues estos no se encuentran publicados para
acceso público.
Cuarto, numeral 13 agrega que es función del Ejecutivo “expedir los reglamentos
necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que
convengan a la buena marcha de la administración”. Para Chalco (2015), la existencia del
reglamento debe ser capaz de "dinamizar y permitir la correcta aplicación de la ley" (p. 79).
Cuando se refiere el texto constitutivo de "ni contravenirlas, ni alterarlas", está sujeto a más
interpretaciones sobre todo en la facultad reglamentaria que posee el ejecutivo. El autor,
cataloga este reglamento como uno de ejecución, que es previo a la existencia de una ley
jurídicamente existente, son aquellos que no pueden alterar el Código principal, mucho
menos el espíritu de la ley (Chalco J., 2015). Es de destacar también, que la Asamblea, tiene
la facultad de aprobar, derogar y de interpretar las leyes, en donde si el decreto representaba
una desavenencia podía ser objetada, situación que hasta ahora ocurre en los espacios
formales, el cuál consta en el art. 120 numeral 6.
Por tanto, en términos textuales el ejecutivo estaba habilitado por sus funciones
constitucionales, para reformar el reglamento, que está al alcance de su expedición.
75
Conclusiones
Con base a la normativa vigente, el ejecutivo tuvo la apertura legal válida para
reformar al reglamento del Código Orgánico de Planificación y Finanzas. En el estricto
sentido de la presentación de estados consolidados de los rubros de deuda pública, la adición
de texto al reglamento vía decreto normó una metodología de presentación de datos, y por
consiguiente de cálculo. A diferencia de la LOREYTF del 2002 en su sección a lo que
comprende cómo deuda pública los rubros internos y externos, en el COPLAFIP, o su
reglamento señala el uso de los estados de deuda agregada tanto como consolidada para la
construcción de los datos del índice del 40% de Deuda Pública/PIB; es decir la deuda interna
y externa agregada y consolidada. El cambio fue admitido en la aprobación del PGE en
Asamblea Nacional y en la facultad reglamentaria del ejecutivo.
A pesar de que la consolidación del FMI implica una mera recomendación de la
presentación de las Finanzas Públicas a través del MEFP, se cumplió con la premisa en
donde las obligaciones del sector interno eran suprimidas con el fin de optimizar la
presentación del balance general, pues los estados de resultados de pérdidas y ganancias no
fueron alterados en sus agregados finales, pues constituían pasivos. La no agregación de los
rubros de financiamiento interno radicaba en la aplicación de la normativa vigente, que, si
bien permitieron aumentar la capacidad de endeudamiento, los datos sugieren que en ningún
momento dejaron de devengarse y pagarse, reflejado en los egresos de capital.
Gran parte del debate está por fuera de aspectos jurídicos y técnicos del límite y cálculo
de la deuda pública, la ley ha estado presente para cumplirla y el rol de la CGE está centrado
en la revisión del cumplimiento normativo de los procesos y operaciones de acuerdo al
sistema legal integral vigente. La interpretación de la validez, o utilidad de esta ley desde su
informe presenta que inclusive el mismo COPLAFIP ha contribuido a derogar leyes previas
que daban estabilidad al sistema económico. Así, traducido en las recomendaciones de
reformar el Código y derogar el decreto. Por tanto, es imperante que se generen mejores
mecanismos de definición para el cálculo del endeudamiento público. La ley, el reglamento
y su decreto aún dejan conceptos sujetos a interpretaciones de forma, e inclusive de fondo.
La metodología a adoptar, se debe realizar un marco conceptual y de definiciones que no
permita fugas de comprensión, para garantizar el control, la transparencia, y comparabilidad
de los estados financieros e informes estadísticos en el marco nacional, e internacional.
76
Recomendaciones
A los lectores y próximos investigadores:
Revisar las publicaciones concernientes a la consolidación tanto desde el sistema de
las finanzas públicas nacionales, como no sólo de las del Fondo Monetario Internacional,
sino además de organizaciones como Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y los organismos que regulen la consolidación estadística de los
agregados económicos en el ámbito empresarial, para realizar mayores comparaciones, y
valorar su eficiencia.
A las autoridades económicas del Ecuador:
Contar con un Manual contextualizado acorde al marco jurídico económico y político
que tecnifique y detalle la metodología a desarrollar para el cálculo del umbral del 40% que
condiciona el crecimiento de la deuda pública respecto al PIB, revisando con integridad los
sistemas al alcance, y la importancia fiscal de los instrumentos, y elementos que conforman
los pasivos financieros que van componiendo el rubro del endeudamiento público.
Reiterar la construcción de un marco normativo que esté basado en pruebas técnicas
de valor que garanticen la transparencia de los datos y la funcionalidad en el contexto
nacional, acorde a las directrices multilaterales no sólo de los acreedores, sino además para
con todo el sistema público integral, desde el financiero al no financiero.
77
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preventas-petroleras-como-deuda
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Anexos Anexo 1 Entrevista al Econ. Fausto Ortiz, exministro de Economía periodo 2008
Entrevista con el Econ. Fausto Ortiz
La semana pasada a la presente entrevista del 3 de julio del 2018, el economista Fausto Ortiz
tuvo una reunión con representantes del Fondo Monetario Internacional (FMI), y algunos
exministros del Ministerio de Finanzas, donde la discusión del tema de la deuda fue más
compleja, pues señalan que se está utilizando el Manual del Fondo en dónde estipula que
dependiendo del sector que se quiera agrupar hay que ir consolidando, entonces hay
agrupación del Gobierno General, Gobierno Central, Sector Público no Financiero (SPNF),
Sector Público Financiero (SPF). Por lo tanto, si se quiere conocer la deuda del SPNF se
incluye en ella a las empresas públicas como el IESS y se consolida.
1. ¿Hubo una discusión profunda y se llegó a una conclusión?
La etapa de este diálogo está en un proceso de discusión, más no de conclusión, pues
es la antesala para determinar la legislación que permita manejar eficientemente el límite
legal de la deuda del 40%, y determinar la cuantía sujeta a este umbral. Una de las aristas
del dialogo es la premisa que existen varios niveles de deudas, por lo tanto, no es práctico
que a un nivel de deuda más alto se le aplique un límite más bajo, pues a cada nivel de deuda
se le precisa una política. Actualmente contamos con una sola política, la del 40% pero no
se precisa en que clasificación de deuda corresponde, si a la consolidada, la del gobierno
general y otra. En eso se está trabajando en saber cómo todo esto cuadra.
2. ¿La ley de Finanzas Públicas se refiere a deuda consolidada, esto no lo dice o sí?
No, dice deuda pública total del Sector público.
3. ¿El reglamento y el decreto recomiendan el uso de la medición consolidada de la
deuda?
Sí, pero Contraloría lo que dice es que un decreto está intentando modificar la ley
(COPLAFIP).
4. ¿La modifica, la aclara o le da tratamiento a esa ley?
No, la modifica. Pues en la ley superior se refiere acerca de la deuda total, el todo, y
en las inferiores es donde se recomienda que se consolide según el FMI. Aún pese a esta
recomendación, no se esclarece consolidar y se hace evidente cuando el Fondo presenta las
cifras de endeudamiento para el Ecuador, y estas no coinciden con las publicadas por el
Gobierno General en la que presumen seguir la metodología recomendada por el FMI de
acuerdo al decreto.
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En la reunión se aclaró que la deuda a corto plazo es deuda pública tenga la
temporalidad que tenga, la deuda del Banco Central del Ecuador (BCE) no se puede
consolidar, pero, se consolidó esta deuda que era aproximadamente de $5 mil millones.
5. ¿Bajo la misma premisa de que al ser gobierno central, el BCE está dentro de un mismo
sector público obviamente eso desaparecería?
Sí, pero esa es una premisa del Ministerio de finanzas, no del Manual del Fondo.
6. ¿Eso no es consolidar, que las deudas que están dentro del sector público, es decir las
intraestatales no son parte del cálculo?
Sí, pero qué es lo que se está tratando de consolidar, si es de acuerdo al manual del
Fondo instrumentado por el decreto se debió haber cumplido. Pero el FMI cuando consolida,
no consolida el BCE dentro del SPNF porque no está dentro de este sector. Si se quisiera
consolidar según el Fondo, en el SPNF se presentó la deuda pública del Gobierno y la del
SPF, ahí está la consolidación. No se pueden hacer consolidaciones aparte, como la del BCE
de esta manera incumples a su vez con el manual del Fondo.
7. El BCE en el SPNF está fuera, pues es un banco, pero según la noción es parte del
sector público. ¿Es así?
Sí, pero el decreto cambiaba burdamente la ley. Pues la ley dice, no se considera deuda
las obligaciones menores a 360 días. Si algo está invertido a 360 días es deuda.
El decreto decía “menores a”. Es aquí donde vemos que el decreto cambia la ley,
tratando de acomodar un error operativo del Ministerio de finanzas, y del BCE pues había
invertido miles de millones en obligaciones iguales a 360 días. Lo que se pudo haber hecho,
es que ese papel se podría recomprar a menores días, pues a pesar de diferenciarse por un
día menos era un rubro representativo de endeudamiento.
8. ¿Por qué usted cree que el presidente en ese entonces no buscó aumentar el límite de
la deuda del 40%?
Porque la lógica del presidente no era esa. El informe cuatrianual del año 2013 del
Ministerio de Finanzas decía que bajo todos los escenarios se iba a superar el techo de
endeudamiento del 40%, colocando una alerta de 4 años.
9. La discusión del endeudamiento a julio del 2017 menciona un nivel de 56 mil millones
que hace el alcance de pasivos contingentes donde se discutió de ese cálculo que el
presidente tomó en cuenta ¿estos comprenden como deuda?
El pasivo contingente nunca es deuda, el presidente no se equivoca al decir que hay
deuda, otros pasivos y contingentes, está claramente separados; y entre los 3 suman
aproximadamente $65 mil millones. Pero claramente los contingentes no son deudas, los
84
pasivos pueden ser considerados como deuda cuando se observa el Estado de situación
financiera que presenta la Contraloría en su informe al 2016.
En la contabilidad dice que clasifican como deuda todo menos las obligaciones a corto
plazo, y en el informe dice que los pasivos son $50 mil millones, que ascienden a $65 mil
millones; pero el contralor se equivoca en la entrevista en Ecuavisa sosteniendo que $65 mil
millones son el rubro total de la deuda. El COPLAFIP en el art. 123 en el párrafo ratifican
que los contingentes no forman parte de la deuda pública, en donde hay dificultad para
cuantificar es en los atrasos del ejercicio terminado, donde se los considera como deuda y
se supondría que los valores correspondientes a los atrasos acumulados de años anteriores
también lo serían, aunque la ley no especifica en dónde debería colocarlos en el presupuesto
para pagarlos a futuro. En el informe de créditos diferidos hay 8 mil millones se podría
suponer que son los que se refieren como contingentes. En el 2013 teníamos de diferidos
$5.400 millones, entre ellas preventas petroleras que son deuda porque se paga intereses, y
seguridad social $3.700 millones, que son los rubros más representativos.
10. ¿Esas son las preventas petroleras que se consideran deuda, no las que corresponden
a las operaciones comerciales?
Sí, para el FMI todo lo que signifique pagar un valor en el futuro y un interés en el
futuro, es deuda. Inclusive distinguen entre valor nominal, y valor facial. Por ejemplo, tengo
un papel a 100 años plazos de $1.000 millones de dólares, y nos dan $300 millones, entonces
el papel tiene un valor facial de $1.000 millones, pero lo que recibimos en dinero es $300
millones, por lo tanto, ese valor se registra como deuda, ese es el valor nominal. El FMI dice
que hay que registrar en valor nominal o de mercado no el valor facial. Para señalar que en
100 años pagaré $1.000, pero hoy pagaré $300 y cada año se hace el ajuste; para este caso
no se paga intereses, pero hay un valor de capital y financiero que pagar en el futuro, esto
también es deuda.
Las preventas petroleras, en nuestro caso se paga deuda, intereses, y amortizaciones
es deuda sin duda.
11. ¿Aunque se estén transando los barriles de petróleo en el medio? Porque, al fin y
al cabo, cuando es deuda tengo el bono, pero el tema en nuestro caso es que se ha
adelantado barriles de petróleo por esa operación. Es una operación comercial.
La han disfrazado como comercial para darle garantías a China. El actual saldo de
preventas petroleras es de $480 millones, y esto es todo lo que se debe por preventas
petroleras, pero, los barriles que están comprometidos con China son el 90% de nuestra
oferta exportable que corresponde aproximadamente a $130 millones. Entonces, ¿cómo
85
puede ser posible que debamos $480 millones cuando son casi $120 millones los que están
comprometidos?, y es porque no solo el acuerdo comercial era por las preventas, sino
también con el crédito con China que son casi $7.500 millones. Entonces la figura de
preventa es una, y la del financiamiento otra; porque al desarrollar el acuerdo lo gestionaron
3 entidades: Petroecuador, Banco de China y el Ministerio de finanzas, los dos primeros
comercializaban combustible, y con este último el Banco de China concretaban el
financiamiento.
Entonces, China cobra el dinero de la preventa, y la diferencia se la entrega a
Petroecuador, creando un acuerdo comercial de exportación donde Petroecuador le está
vendiendo y pagando a China. Es decir, al realizar el pago por las compras de petróleo el
Banco de China descuenta los dividendos por el préstamo entregado, y aquellos dividendos
de la preventa petrolera que se vendió y se entregó el dinero anticipadamente. Bajo la línea
del FMI esto debe considerarse como deuda, porque cuenta con amortización, y tasas de
interés, que es fija del 7%.
12. ¿Cuál es su postura, en cuanto al criterio de que los GADs puedan endeudarse
hasta un 200% en relación al saldo de su deuda pública y de sus ingresos totales
anuales? ¿Por qué esa diferencia con aquella del sector público del 40%?
Primero, eso no es igual al 40%, no es un límite holgado, es diferente; si revisamos las
cifras de este año la actual relación de los ingresos y el endeudamiento conforme a la
Presupuesto General del Estado (PGE) es del 200%, pero la regla para el sector público es
en relación al Producto Interno Bruto (PIB). Si se toma la misma relación para el Estado el
presupuesto inicial de ingresos es de $24.877 millones, el techo de deuda es del 40%, el PIB
es de $104 mil millones es decir que le corresponde $41 mil millones como deuda,
resultando en casi un 180% nuestra relación ingresos/endeudamiento, rubro similar al
especificado en el Código.
13. ¿Se podría decir entonces que la regla sirve para guardar armonía entre los
pequeños espacios estatales (GADs) frente al sector público?
Sí, es también para tratar de medir la realidad con sus ingresos que, con su PIB, si
Guayaquil tiene una capacidad de tener mayores ingresos por qué limitar su endeudamiento
a causa del tamaño de la economía, cuando la ciudad es preponderante. Y el segundo es por
el servicio de la deuda, que ojalá la tuviera el Estado, en dónde no puede sobrepasar el 25%
del servicio de la deuda, siendo similar a un financiamiento comercial en donde la cuota del
préstamo no puede ser mayor al 30% de su capacidad de pago es decir de sus ingresos. Para
el Estado, si nuestros ingresos presupuestados son de aprox. $25 mil millones, el límite del
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25% corresponde a $6 mil millones; pero actualmente nuestro servicio a la deuda es de $9
mil millones, si aplicáramos esta regla al Estado, el control del endeudamiento sería mucho
más efectivo, pues al tener una regla doble como para los GADs se consideraría tener poca
deuda pero que cuidándose que no sea extremamente cara.
14. ¿Cuál es para usted el monto del endeudamiento público, tomando en
consideración la ley?
La deuda interna, deuda externa, las preventas petroleras, los Certificados de Tesorería
(CETES) y los atrasos que podrían bordear los $57 mil millones. Lo que también debería
ser considerado como deuda, en apreciación también del FMI, manifestada en una reunión
con exministros, son los aportes de derecho especiales de giro del FMI que son $500
millones.
El tema es sobre que valores se aplican al porcentaje, lo que ha sido tradicional es
deuda sin atrasos, los mercados internacionales se asustaron cuando el ministro de economía
Richard Martínez manifestó que la deuda no era $22 mil millones, como decía el exministro
Carlos De la Torre, sino $70 mil millones.
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Anexo 2 Entrevista a la Econ. Viteri, exministra de Economía primer periodo 2018
Entonces el objetivo está en saber si se cumplió o no con la ley de finanzas publicas
con respecto a la deuda, previamente habíamos entrevistado a Fausto Ortiz, quien plantea
un nivel de deuda que supera los cincuenta mil millones de dólares. Nuestra hipótesis es que
sí se cumplió, estamos revisando el manual de finanzas públicas, revisando las leyes, el
reglamento, el decreto, y revisando las capacidades que tiene el presidente al momento de
expedir el reglamento, cuestiones jurídicas, en toda la medida de lo posible porque es un
trabajo de titulación.
1. Queríamos saber su posición con respecto al cumplimiento de la deuda, ¿si se cumplió
o no se cumplió con el Código de finanzas públicas con respecto al 40% como límite
de endeudamiento y el cálculo de la deuda?
Desde mi perspectiva ese tema es más de corte legal que de corte secundario, ósea
netamente es de interpretación legal más que un tema económico y justamente el problema
que ha surgido es porque fui la única que me atreví a decir que se está incumpliendo con la
ley a raíz de los informes. Eso Lamentablemente es así ¿por qué? Si uno lee el informe, lo
primero que el borrador inicial pone es que con el COPLAFIP se cae abajo y se derogan todas
las leyes que a criterio personal deberían de ser las que hoy rigen.
Yo estoy completamente de acuerdo de que se revise integralmente el COPLAFIP, es
decir mi postura es que definitivamente el marco legal en que estamos determina las acciones
y las formas de ejecutar independientemente de que el criterio económico nos diga, que haya
que modificar lo establecido por la ley, es decir, hay varias circunstancias que están de por
medio, recordemos y vamos a la historia, yo fui quien se encargó de hacer todo el cambio del
Sistema de Información Financiera e-SIGEF, entonces yo sé que el tema de información
financiera es su proceso, cuyas etapas no las finalicé a saber a raíz de que dejé de ser ministra,
ya que los 70 días que estuve en el ministerio me ocuparon para cosas más relevantes para el
país, que en el funcionamiento de este sector.
2. ¿Entrando como ministra en la segunda parte?
Sí, en la segunda parte, cuando se hizo e-SIGEF se programó y se hizo para llevar los
módulos y una de las cosas que quedó claro fue que se necesitaba hacer una depuración
extrema de lo que contenía cada uno de los acápites o el plan de cuentas, dentro de eso está
la parte que el contralor toma por el nombre en el estado de cuentas, pero ustedes saben que
un plan de cuentas generaliza el tema por la condición más relevante del hecho entonces en
el caso, en muchos de los casos por ejemplo el de la preventa petrolera, es una cuestión de
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orden diferido y por eso se lo pone dentro de la deuda interina, el COPLAFIP dice
explícitamente que las preventas petroleras no son consideradas.
¿Cuál es el problema? El problema es que no se define, entonces yo puedo decir esto
es válido, y usted me dice no es válido, siempre se prioriza una definición reconocida por
una definición estipulada, entonces el problema que tenemos, dentro de la legislación que
rige todo este tema, es que no hay una definición de lo que se entiende por cada uno de los
conceptos.
Entonces evidentemente queda abierto para los que tomaron la decisión en el pasado,
como para el señor contralor. Por eso en estricto vigor lo que necesita el país en este
momento no es la discusión de si se pasó o no se pasó el 40%, si no que realmente debe
establecerse para determinar qué es lo conveniente para el país, pero aquí el problema es de
orden político, y no se está trabajando en función del tema técnico si no en función de la
visión política, siendo esto gravísimo. Porque en la constitución establece completamente
que la Contraloría General del Estado es un órgano técnico, y lo que está haciendo es una
evaluación de orden político.
3. Acerca de los acuerdos de reserva
El problema no es que yo no haya querido levantar un decreto o un acuerdo de reserva,
el problema es que si yo revocaba ese convenio de acuerdo de reserva podría traer
consecuencias de un Cross-default, entonces quería que el contralor o quien ejerce o hace
las leyes de contralor subrogante, midiera realmente su actuar, es más con respecto
concretamente de contralor, yo quiero decirles que cuando emitió el borrador de este tema,
mandé una carta preguntando, ¿señor contralor esto es definitivo o no es definitivo?, ¿cómo
hago para ejecutar la política para endeudamiento al exterior?, y él me contesta y me dice,
que esto no era definitivo y tenía que continuar ejecutando los créditos que ha aprobado la
asamblea, entonces se ejecutaba el único que estaba listo en ese momento que era el metro
de Quito.
Cuando ya emiten en abril el borrador definitivo, yo vuelvo, y analizo todas las
cuestiones, y comparo contra lo que está externamente, dándome cuenta que aquí pueden
haber situaciones muy complicadas para el país y le vuelvo a enviar una carta, que me lo
permite la constitución, porque la constitución dice que el contralor tiene que guiar a las
distintas instituciones explicando el contenido, y le pongo uno a uno sus recomendaciones,
y le digo en algunos casos que me explique a qué se refiere con esto, en otros pongo que no
hay problema y que íbamos hacerlo.
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El 14 de mayo del día de mi salida, cuando me dicen que ya no era ministra, venía
haciendo los borradores en el Quipux, para darle seguimiento a 4 o 6 recomendaciones que
consideraba eran factibles, y las otras iba luego a comenzarlas a trabajar para mediar entre
los riesgos del país y los beneficios, por ejemplo, en los casos de la recomendación de la
elevación del acuerdo de la supresión, ya que pedían la supresión de los acuerdos de reserva.
4. ¿Para ir justamente a las preventas?
No en reserva general de todos los procesos, que es lo que yo estimo, por ejemplo, en
esa recomendación en concreto, yo creo que está bien tener reserva, lo que no estuvo mal
para mi esta fuera de la ley, en las resoluciones anteriores es el tiempo en que se define
cuándo termina ese plazo de esa reserva. Porque ellos lo asumen cuando uno lo termina de
pagar, y eso es no es así, la reserva es cuando terminas de hacer el contrato, entonces allí
tenía razón el contralor, lo que no tenía razón es decir que se eliminen los acuerdos, lo que
tenía que hacerse es sustituir los acuerdos de reserva por uno en donde diga que el plazo
elimine la parte que estaba fuera de la ley.
Entonces había este tipo de cosas que se podían llegar inmediatamente ese fin de
semana elaboré la reforma al capítulo 4 del COPLAFIP para que sea aprobado en la ley,
permitiéndome salir adelante y de tal manera cumpliendo.
5. ¿Qué reforma era?
El capítulo cuarto es sobre el endeudamiento externo, con eso se permitía definir, y
daba las facilidades para una medición en estricto rigor de lo que establece la ley, porque
como yo contesté en la asamblea nacional lo dije frente mundo entero en Hora 25, como
ministra de finanzas no estoy para interpretar la ley si no para cumplirla, yo no hago las leyes
yo las cumplo, y la ley me facultaba no a mí, sino al Ministerio de Finanza, para medir la
deuda consolidada, la deuda agregada, y resulta que luego aparece la deuda de la CGE,
donde no hay un análisis profundo de sus componentes, si no que toma todos los grandes
agregados, y sólo los suma.
6. ¿No toma en cuenta las subcuentas?
Sí, ni siquiera toma en cuenta las subcuentas, entonces como yo contesté cuando me
preguntaban, lo único que voy a decir es “la deuda agregada del país es esto, la deuda
consolidada es esto, y la deuda del contralor es esto; según la ley se mide de acuerdo a la
consolidada, entonces según la consolidada estamos por debajo del 40%”, eso es lo único
que podía decir yo.
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7. ¿En la ley dice hasta máximo 40% la deuda pública respecto al PIB, pero ahí en ese
artículo no dice tómese en cuenta el Manual de Finanzas Publicas, sino en el
reglamento?
La ley de Finanza Públicas, el COPLAFIP, le da la salvedad para que se haga a través
del reglamento el método de medición, y los reglamentos se hacen por decretos
presidenciales. La ley jamás se pone en los detalles.
8. Claro a eso nos referimos al decir que la ley es abierta.
Es el reglamento el que pone, y el reglamento constitucionalmente, quien define sobre
la política económica del país es el Presidente de la República, y puede delegar al ministro
las funciones, entonces desde esa perspectiva, se está cumpliendo la ley. Mire el tema es
que, él tiene todo el derecho, insisto nosotros podemos tener un criterio distinto y cuando tú
estás en potestad de tomar decisiones, ¿qué era lo correcto?, lo correcto era mandar
resoluciones observando que la ley tenía deficiencias.
9. ¿De cómo fue elaborada?
Sí, de cómo fue elaborada. Esas deficiencias, en donde faltaban definiciones y en todo
caso si no quería reformar el COPLAFIP, debía reformarlo vía reglamento, no solamente el
informe debía tener recomendaciones al Ministro de Finanzas, porque el ministro de
finanzas no está en capacidad de ejecutar los reglamentos, sino que es al Presidente de la
Republica para que cambie la reglamentación, el contralor tiene que evidenciar las falencias.
Por otro lado, lo que está haciendo la Contraloría es cuestionar la metodología, siendo sus
funciones remitirse a los usos. Entonces, en conclusión, desde mi perspectiva existe una ley
vigente; cuando pregunto a CGE cuál es la ley vigente a aplicar y hasta cuando se aplica, no
se contesta mi interrogante.
Desde mi perspectiva la ley está dada, indistintamente que nos guste o no la ley, había
una estructura legal y para quienes tomaban la decisión en ese momento la disyuntiva era a
quien hacían caso. Ese es el meollo del problema que, es de orden netamente jurídico, ahora
desde el punto de vista técnico, depende de la definición, si usted quiere poner deuda externa
igual a pasivos, entonces estas recontra pasado.
10. ¿Pasivo contingente, son deudas?
No, explico en los pasivos de hecho, si usted pone deuda del estado igual a pasivos
tiene un criterio y estamos recontra pasados, si usted pone adicionalmente deuda del estado
igual a pasivos, más pasivos contingente peor todavía, porque los pasivos contingentes del
país son comerciales y de endeudamiento. Pero justamente ahí está el tema, la definición de
qué se incluye o no se incluye, está en el reglamento, existe un cuestionamiento que dice
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que el criterio del Fondo Monetario Internacional no se está aplicando, pero una de las cosas
que yo pedí al FMI es asistencia técnica, ellos querían venir a calcular la deuda, y mi posición
fue, que no se necesitaba que vengan a medir, y es una de las preguntas que hago a
Contraloría acerca de: ¿Cuál es la normativa aplicada en temas de finanza públicas,
normativa principal y secundaria, desde cuándo se encuentra aplicada la normativa, y cuándo
dejará de ser obligatoria en su aplicación?
11. Claro usted hace la pregunta, pero obviamente para aclarar, pero es una pregunta
obvia está la Ley de Finanzas Públicas, entonces el objetivo está en saber si en verdad
se cumplió el Manual de Finanzas Públicas con respecto a la deuda, en un desorden
jurídico no pasa por obvio, entonces, está bien hecha la pregunta.
Por supuesto, lo que se necesitaba aclarar era desde cuándo aplicar. Ya que como le
dije al contralor subrogante, hoy el criterio es ese, mañana viene otro contralor con una
consultaría, y ¿qué hago?, aquí se puede manejar por criterios, es manejarse por acciones.
12. Háblenos acerca de la visita del FMI.
Cuando yo pido la asistencia técnica al FMI, estábamos en la determinación de cuándo
venían y para qué venían, antes del Artículo IV que estaba establecido para el 16 de junio,
resultó que ellos pedían venir a medir, pero les dije que esa no era la intención; lo que se
necesita es que vinieran a discutir sobre el alcance de la metodología del FMI, para verificar
cuáles son, en función de ese alcance y esa definición genérica, lo que debería o no debería
incluir en pro de corregir y modificar los esquemas. Por ejemplo, los GADs, dependen en
rango promedio del 92% al 98% de los ingresos del Estado, cuando consolido debo escoger
qué es lo que corresponde, eso es lo que quería que ayuden a analizar, y decidir, dada las
circunstancias el Ecuador, si depende dentro del 92% al 98% por qué en la deuda no debería
de consolidarlo, si en definitiva dentro de ese rango dependen del MEF, entonces cómo es
posible que, para los ingresos sí sean dependiente de nosotros y para la consolidación de la
deuda no. La Corte Constitucional acaba de responsabilizarnos del 40% de las aportaciones
del IESS; entonces, el IESS ¿se debe o no consolidar?, la idea de la asistencia técnica del
FMI es la de definir realmente, en la realidad ecuatoriana, desde el punto de vista técnico,
cómo se conjugan con la metodología estos aspectos de la medida.
Tengo definida mi condición moral y ética, y por ello no puedo dejar a un lado la
responsabilidad técnica cuando cumplo funciones públicas, y más allá de mis
convencimientos de lo que yo quisiera que fuera, lo que me gustaría; mi respuesta es en el
nivel técnico.
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Cuando uno interviene en el tema técnico, obviamente las premisas que rigen tienen
un componente ideológico y político. Pero tratándose de que existe la evaluación de una
metodología que legamente está llamada a aplicarse, mal podría yo cambiar la metodología,
pero sí aplicarla correctamente a la realidad ecuatoriana; porque evidentemente esa
metodología se enfrenta a una concepción donde cada cual tiene sus particularidades, y es
precisamente cuando pedí esa asesoría, no era para que vengan a sumar y a restar, sino a
evaluar críticamente y de manera esencial cuáles son los elementos que de acuerdo a ese
espíritu de la metodología deberían o no ir. En el campo empresarial, ¿la consolidación entre
empresas qué es lo que hace?, eliminar las cuentas entre ellas y dejar únicamente lo externo,
entonces per se, básicamente lo que debería hacerse en la consolidación en el gobierno es
eliminar aquellas cosas que se calculan internamente. ¿por qué si funciona entre empresas
del sector no funciona para el Estado?
Ahora, el tema del IESS, uno de los puntos gravitantes, es que hay una porción que no
le pertenece al Estado, que no son fondos públicos, pero hasta la CGE mismo dice, que hay
una parte que sí le pertenece y son usos de recursos públicos, entonces todas estas cosas son
las que uno seriamente debería sentarse a evaluar ya en la minuciosidad, es decir
desmenuzando, desagregando el significado de esa metodología. Mi propuesta era
precisamente:
1) Hacer un cambio integral al COPLAFIP, revisar todo aquello que tenga vacíos, que
pueda generar discrepancias, discusión que no aclare la situación; básicamente definir o que
a través de la nueva concepción se determine el reglamento que defina o que conduzca, no
que lleve a más elementos discrecionales, mi propuesta era sentarnos a revisar el
COPLAFIP, pero integralmente con fines pro-país, no políticos.
El informe de Contraloría me queda debiendo, porque inclusive como ecuatoriana, lo
que yo quería es que me dijeran que dichos fondos dónde se usaron, y para qué se utilizaron;
si el uso fue adecuado o no; eso es lo que como ciudadano a mí me interesaba.
Independientemente que los funcionarios públicos tengamos la responsabilidad, y de que no
le carguemos al Estado la responsabilidad de verificar que los métodos que se utilizan sean
las correctas.
2) Si se ve que es necesaria la adopción de metodologías internacionales sentarnos a
evaluar la correcta aplicación, y la definición correcta como la aplicación que vaya conforme
a la realidad del contexto de dónde la voy a aplicar, revisando qué implica esa metodología.
En pocas palabras, que corresponde sumar y qué corresponde restar en base al manual.
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13. Nos llama la atención que el Manual recomienda, “identificar información sobre
flujos y posiciones de saldos de la contraparte que será eliminada en la consolidación.
Pero es necesario ser práctico: los recursos dedicados a la consolidación y el nivel de
detalle aplicado a esta deben ser proporcionales a su importancia fiscal”. Lo que deja
la puerta abierta a la interpretación.
Es justamente lo que considero, esa es una concepción general y discrecional; y lo que
hace falta es decir qué entra y qué no entra. Hay que hacer una diferenciación, considerando
lo que el sistema te lleva a consolidar o no, por ejemplo, en Perú se excluye el pago de la
seguridad social, porque es privada; pero aquí con todas las dependencias quizás no es
posible eso, o quizás de una sola parte o todo. Ese es el fondo, porque el FMI cómo podrían
tener una ruta de acción sino evalúa las circunstancias. Por eso no me atrevo a decir la deuda
es tanto, porque en este momento nadie sabe cuánto asciende la deuda, porque precisamente
no está definido. Lo que si sé es que de acuerdo a lo establecido legalmente los valores que
se dieron como deuda consolidada, como deuda agregada son los que salieron y que tenemos
aparte un tercer rubro que es la deuda del contralor, eso es lo único que yo sé, que hay que
revisar todo el esquema sí, pero hay que revisarlo con una perspectiva de mente abierta, no
podemos dejarnos cegar por cuestiones de orden político.