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UNIVERSIDAD PANAMERICANA Facultad de Derecho Posgrado en Derecho
Con Reconocimiento de Validez Oficial ante la Secretaría de Educación Pública,
bajo acuerdo número 2006205 de fecha 13 de junio de 2006
______________________________________________
LA GENDARMERÍA MEXICANA
Tesis que para obtener el grado de
Maestro en Ciencias Jurídicas
Sustenta el
Mtro. Álvaro Vizcaíno Zamora
Director de tesis
Dr. Rodrigo Soto Morales
México, D. F. 2017
LA GENDARMERÍA MEXICANA
Tesis que para obtener el grado de
Maestro en Ciencias Jurídicas presenta el
Maestro Álvaro Vizcaíno Zamora.
Para Álvaro (in memoriam) y María Eugenia;
para Rafael Vizcaíno Velasco,
para Alberto y Kitzia;
y para Blues que me acompañó mientras escribía.
Para Miguel Ángel Osorio Chong, Manuel Mondragón y Kalb, Monte
Alejandro Rubido y Renato Sales, por su confianza.
A Enrique Galindo, con mi agradecimiento por haberme invitado a una de las
más apasionantes experiencias profesionales que he vivido.
A Manelich Castilla Craviotto, dilecto amigo.
A Raymond Laffont, por la experiencia compartida;
Para los integrantes de la División de Gendarmería de la Policía Federal y a
mis alumnos de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana.
Para Alejandra,
La Gendarmería es una institución diferente. Es la manera más eficaz de mantener la tranquilidad de un país. Es una vigilancia mitad civil, mitad militar,
desplegada en todo el territorio y que brinda los resultados más precisos.
Napoleón Bonaparte
Contenido Introducción ........................................................................................................................ 1
1. Los diferentes conceptos de Seguridad y su relación con el concepto de
Gendarmería. ...................................................................................................................... 7
1.1 Estado y Seguridad ............................................................................................ 7
1.2 Seguridad Pública ............................................................................................. 12
1.3 Seguridad Nacional .......................................................................................... 14
1.4 Seguridad Interior ............................................................................................. 15
1.5 Participación de las fuerzas armadas en funciones de Seguridad Pública ............................................................................................................................ 22
1.6 La Gendarmería, una institución entre la Seguridad Pública y la Seguridad Interior. ....................................................................................................... 28
2. ¿Qué es la Gendarmería? ...................................................................................... 31
2.1 El concepto de Gendarmería. ........................................................................ 31
2.2 ¿Qué tienen en común las gendarmerías del mundo? ........................... 34
2.3 La Gendarmería Nacional de Francia, primera Gendarmería del mundo. ............................................................................................................................ 37
2.4 La participación de la Gendarmería Nacional de Francia en la instrumentación de la División de Gendarmería de la Policía Federal de México. ........................................................................................................................... 46
2.5 Gendarmerías militares, civiles, mixtas y multinacionales. .................. 48
2.5.1 Gendarmerías militares: Dos ejemplos, la Guardia Nacional de Venezuela y la Policía Nacional de Colombia. ................................................. 49
2.5.2 Gendarmerías civiles: La Gendarmería Nacional de Francia, la Gendarmería de Austria, la Gendarmería Nacional Argentina y los Carabineros de Chile. ............................................................................................. 54
2.5.3 Gendarmerías Mixtas: La Guardia Civil Española. ........................... 56
2.5.4 La gendarmería multinacional: EUROGENDFOR o Fuerza de Gendarmería Europea (EGF). ............................................................................... 57
2.6 Antecedentes históricos de la Gendarmería en México. ....................... 60
2.7 Diferencia entre la Gendarmería y la Guardia Nacional ......................... 68
2.8 ¿Por qué una Gendarmería en el México del Siglo XXI? ....................... 71
3. La construcción de la División de Gendarmería de la Policía Federal ..... 76
3.1 Un nuevo modelo de seguridad ciudadana. .............................................. 87
3.2 La misión de la Gendarmería en el nuevo marco constitucional de los Derechos Humanos. ................................................................................................... 93
3.3 Un nuevo paradigma en materia de seguridad ciudadana: la protección activa al derecho al trabajo. ................................................................ 95
3.4 Una nueva generación de indicadores en materia de seguridad ...... 100
3.5 Aspectos organizacionales de la División de Gendarmería ............... 104
Conclusiones .................................................................................................................. 109
Bibliografía ........................................................................................................................ 117
Páginas Web Consultadas. ......................................................................................... 121
Normatividad ................................................................................................................... 124
Anexos ............................................................................................................................... 126
Programa de Formación Inicial .................................................................................. 126
Programa de formación de mandos ..................................................................... 128
De Inspectores a Comisarios ................................................................................. 128
Suboficiales ................................................................................................................... 131
Discurso del Presidente de la República con motivo de la Ceremonia de
Presentación y Abanderamiento de la Nueva División de Gendarmería de la
Policía Federal, el 22 de agosto de 2014. ................................................................... 133
Decreto que reforma la Ley de la Policía Federal para crear la División de
Gendarmería ..................................................................................................................... 139
DOF: 22/08/2014 ............................................................................................................. 139
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de la Ley de la Policía Federal. .......................................................... 139
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República. .......................................................... 139
1
Introducción
El autor de esta tesis tuvo a su cargo uno de los proyectos en materia de
seguridad más importantes en la historia reciente de México: la construcción de la
División de Gendarmería de la Policía Federal. Dicho proyecto implicó partir desde
cero, articulando todas y cada una de las etapas que lo posibilitan: estudios
comparados de instituciones similares, desarrollo de líneas de acción y objetivos
generales y específicos, implementación de modelos sin precedentes de
reclutamiento, preselección y selección de aspirantes; construcción de los planes y
programas de formación inicial incluyendo la preparación de los instructores;
implementación de rigurosos sistemas disciplinarios; diseño de la estructura
orgánica y especialmente de su misión y visión; redacción de su marco legal
definiendo atribuciones diferentes a cualquier otra institución de seguridad
mexicana; diseño de los procesos de equipamiento; construcción de nuevos
modelos para establecer su despliegue operativo y evaluar los resultados. Como
Coordinador del Sistema de Desarrollo de la Policía Federal, se tuvo acceso a
información y datos confidenciales que no serán plasmados en este trabajo de
investigación. Sin embargo, esta tesis se basa fundamentalmente en la
experiencia y los conocimientos adquiridos, en el análisis comparado y por
supuesto, en el análisis jurídico y el contexto histórico que permitieron el
nacimiento de una nueva institución.
La hipótesis central de investigación de la presente tesis de grado responde a
la siguiente afirmación: La División de Gendarmería de la Policía Federal es la
primera corporación policial dedicada a tareas de seguridad interior en México.
Como tal, en un mediano plazo, si se fortalecen las instituciones de seguridad
pública de las entidades federativas y los municipios y la propia División de
Gendarmería crece en número suficiente –unos diez mil elementos- podría permitir
que las fuerzas armadas se retiren gradualmente de realizar subsidiariamente
tareas de seguridad pública. Además, es primer modelo de operación policial que
responde al mandato de la reforma constitucional en materia de Derechos
Humanos del 2011, que evoluciona dicho concepto, en materia de seguridad, del
2
anterior respeto a los derechos humanos entendido como una obligación de
abstención de violentar las garantías de los ciudadanos, hacia un modelo activo de
protección de un derecho humano fundamental: el derecho al trabajo. Se trata de
poner la seguridad al servicio de la economía, en el marco de otro concepto
contemporáneo: la economía del bienestar. Dentro de esta hipótesis central,
caben muchas otras hipótesis que constituyen eslabones necesarios para analizar
el cuestionamiento central. Por ejemplo, que es una tendencia internacional en
aquellos países con gendarmerías que éstas tengan un carácter civil y no militar;
que todas las gendarmerías del mundo comparten características comunes como
su capacidad de despliegue operativo y su vocación de garantizar la presencia del
Estado en lugares remotos o cooptados por la delincuencia y, también, que todas
las gendarmerías tienen particularidades que las hacen diferentes unas de otras.
Asimismo, que algunos autores confunden el concepto de gendarmería con el de
guardia nacional y que, finalmente, la gendarmería mexicana se enmarca en el
concepto actual de seguridad ciudadana conforme a su modelo de policía de
proximidad y que además, concibe a la seguridad como un servicio público.
A partir del análisis comparado entre diversos países y del estudio del marco
legal aplicable en México, es posible advertir cómo las gendarmerías surgen como
fuerzas intermedias entre las policías y los ejércitos para coadyuvar a la
desmilitarización de la función de Seguridad Pública y para fortalecer la presencia
de la autoridad en zonas de debilidad institucional. Para plantear el objeto de
estudio de esta investigación es necesario estudiar el concepto de seguridad y sus
diferentes acepciones, con el propósito de subrayar cuáles son las autoridades
responsables de implementar esta atribución. Brindar seguridad a los gobernados
es una función que corresponde al Estado, sin embargo, atendiendo a los
conceptos de Seguridad Pública y Seguridad Nacional y, especialmente al de
Seguridad Interior, pueden advertirse competencias específicas en la materia para
policías, gendarmerías y ejércitos.
A través del análisis histórico y organizacional de las principales fuerzas de
gendarmería europeas y americanas y del proceso de implementación de la
3
gendarmería mexicana, se analiza cómo las gendarmerías se perfilan como
instituciones dedicadas a proteger la seguridad interior. Si bien en el análisis de
los antecedentes históricos de las gendarmerías podremos advertir un origen
militar –como las mismas policías-, con el devenir de los años y el fortalecimiento
del marco legal de los Derechos Humanos es posible encontrar nuevas
tendencias. Por ello nos atrevemos a presentar una clasificación de las más
importantes gendarmerías del mundo: civiles, militares, mixtas y multinacionales.
El análisis busca ofrecer herramientas para comprender la génesis y la
prospectiva no solo de las gendarmerías, sino de la evolución de los conceptos de
Seguridad Pública, Seguridad Nacional y Seguridad Interior en otras latitudes y, en
consecuencia, en México.
Mediante el método empírico analizaremos cómo la institución de la
gendarmería plasmada en el marco legal mexicano refleja la eficacia de la norma
jurídica respecto de una realidad social que será descrita en estas páginas. Se
trata de estudiar el orden normativo en medio de los factores económicos,
sociales, políticos y culturales donde rigen y se aplican las normas jurídicas. La
intención de una investigación de esta naturaleza es “evaluar la finalidad y
funcionamiento del Derecho. Una tesis empírica tiene como objeto de estudio las
normas jurídicas y los hechos económicos, sociales y políticos que concurren a su
nacimiento, vigencia y eficacia, considerando multidisciplinariamente a un sector
de la realidad y el comportamiento de sus destinatarios y aplicadores”.1
En los primeros meses de 2013, cuando inició en la práctica la construcción de
la gendarmería mexicana –construcción que fue precedida de análisis políticos,
jurídicos y económicos- había más preguntas que respuestas sobre la nueva
institución. Analistas políticos, editorialistas y académicos formularon numerosos
cuestionamientos a través de los medios de comunicación y las redes sociales.
1 Witker, Jorge, Cómo elaborar una tesis de grado en Derecho. Lineamientos
metodológicos y técnicos para el estudiante o investigador del Derecho, Ediciones
Pac. 2ª Edición, México, 1986, p. 109.
4
Algunos críticos afirmaban que no era necesaria una gendarmería, sino
aumentar el estado de fuerza –el número de integrantes- de la Policía Federal.
Otros señalaban que se estaba adoptando un modelo extranjero que no era
necesario en México. Algunos más aseguraban que se estaba “descubriendo el
hilo negro” pues en México ya habían existido los gendarmes.
Inclusive, algunos académicos aseguraban que era necesario retomar el
concepto de guardia nacional, en lugar de adoptar el modelo de gendarmería.
Otros señalaban que en realidad se estaba disfrazando mediante una
gendarmería la militarización de las tareas de seguridad pública.
Aunque no coincidimos con el espíritu y las motivaciones ideológicas de todos
los cuestionamientos, es innegable que constituían una pluralidad de hipótesis de
investigación en torno a un problema específico: mejorar la seguridad de los
mexicanos.
Hans Hovens, investigador asociado de la Facultad de Ciencias Militares de
Holanda y Coronel de la Gendarmería Real Holandesa explica por qué es
complejo definir lo que las fuerzas de gendarmería son o deberían ser y,
consecuentemente, por qué tiene cierto grado de dificultad emprender una
investigación sobre este tema. 2 Por una parte, la amplia literatura europea en la
materia es hasta cierto punto inaccesible para la mayoría de los académicos por
tratarse de información que con frecuencia está reservada. Por otra parte, cuando
la información está disponible suele resultar insuficiente al abordar por razones de
secrecía sólo aspectos históricos, haciendo a un lado los aspectos conceptuales y
organizacionales.3
2 El nombre oficial de la gendarmería holandesa (Netherlands) es Royal
Netherlands Marechaussee. La palabra francesa Marechaussee es un sinónimo
de Gendarmerie.
3 Sobre este punto, Hovens cita a Bayley quien expresa que la mayoría de los
estudios solo abordan una perspectiva histórica de diferentes gendarmerías
nacionales y han sido escritos por integrantes o ex integrantes de dichas
5
En adición a lo que expone Hovens, debemos subrayar que no solo en México,
sino en idioma español, la literatura específica sobre gendarmería es casi nula.
Sirva esta explicación para justificar por una parte la perspectiva multidisciplinaria
de esta investigación y, por otra, la escasa bibliografía incluida.
Por último, debemos referirnos al período histórico que abarca esta
investigación. En términos generales, el proceso de construcción de la
gendarmería inicia con el anuncio presidencial el 17 de octubre de 2012 y
concluye con la ceremonia de abanderamiento que dio lugar al inicio de
operaciones de la División de Gendarmería de la Policía Federal, el 22 de agosto
de 2014, con sus primeros 5,000 mil integrantes. De manera fundamental ese es
el período que abarca este análisis.
Sin embargo, para delimitar las características, naturaleza y fines de la
gendarmería era necesario realizar un análisis histórico y comparado con
gendarmerías de otros países así como verificar la existencia de antecedentes en
México. Esto nos lleva a referirnos inevitablemente a la primera gendarmería del
mundo, la francesa, que es además la generadora de muchos modelos similares
como la Guardia Civil Española o los Carabineros de Italia, que a su vez influyeron
en las gendarmerías latinoamericanas. La gendarmería francesa tiene
antecedentes que datan desde la baja edad media, esto es, el siglo XII, mientras
que en México y en general en Latinoamérica encontramos antecedentes desde el
siglo IXX y las primeras décadas del siglo XX.
No podemos dejar a un lado el actual debate en torno a la Seguridad Interior
que ha motivado iniciativas de ley en la materia. Si bien dichos debates iniciaron a
finales de 2016, aportan información valiosa para los fines de la presente tesis. No
instituciones. También agrega como factores el hecho de que las policías rara vez
juegan un papel histórico importante en sus países en relación con otros actores
políticos o sociales; el hecho de que algunas policías no tengan un alto estatus en
la percepción social; y los problemas propios de la investigación científica ante
bases de datos confidenciales o reservadas. Bayley, David H., Patterns of policing:
a comparative international analysis, New Brunswick, 1990, pp. 5-7.
6
obstante, hemos decidido dejar fuera de esta investigación la mayoría de los
aspectos relacionados con la operación de la gendarmería, esto es, aquellos
posteriores a agosto de 2014 y que, por excepción abordaremos cuando se estime
indispensable para el objeto de la presente tesis. En consecuencia, este trabajo no
pretende evaluar la eficacia de la gendarmería ni entrar al estudio de aspectos
señalados por medios de comunicación o analistas y académicos tanto de carácter
positivo como negativo, entre los que se encuentran, en los primeros, la creación
de la Gendarmería Ambiental o la participación de la gendarmería en diversos
fenómenos naturales brindando auxilio a la población y, entre los segundos, el
caso Nochixtlán, en Oaxaca en que se planteó una supuesta actuación de la
Gendarmería que aparentemente afectó los Derechos Humanos de algunos
ciudadanos. Evaluar una institución requiere, en nuestra opinión, un mayor
período de tiempo y no es el objeto de estudio de esta tesis de grado.
7
1. Los diferentes conceptos de Seguridad y su relación con el concepto
de Gendarmería.
1.1 Estado y Seguridad
Para explicar el concepto de seguridad como función del Estado y después
abordar sus diferentes acepciones, es necesario partir del concepto mismo de
Estado. Existen diferentes teorías que explican su origen y que podrían
sintetizarse en tres: la teológica, la del pacto social y la histórica. La teológica dice
que el Estado es creado por Dios y en consecuencia su origen es divino. La del
pacto social postula un acuerdo de voluntades, un contrato social en que los
hombres acuerdan ceder facultades al Estado que les procurará orden y armonía
en la vida en sociedad. Las corrientes históricas, por su parte, afirman que el
Estado es producto de un proceso dialéctico y positivo derivado de la vida misma
de los hombres.4
González de la Vega afirma que en el tercer milenio debemos transitar de un
concepto obsoleto de Estado basado en una comunidad organizada posada en un
territorio definido y sujeta a un orden jurídico, que es atendida por un gobierno,
que a su vez se recarga en un poder autónomo y central y cuyo propósito es el
bien común, hacia el concepto de Estado Democrático de Derecho, basado en la
separación de poderes y en la salvaguarda de los derechos individuales.5
En un Estado Democrático de Derecho, la participación social resulta
fundamental en la construcción y evaluación de las políticas públicas en materia
de seguridad. Hoy en día existen numerosos mecanismos formales e informales
mediante los cuales la sociedad civil participa en tareas de seguridad. Los
4 Cfr. Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, Tercera Edición, Editorial
Porrúa, México, 1962, pp. 374 y 375.
5 Cfr. González de la Vega, René, Ciencia Jurídico Penal, Instituto Nacional de
Ciencias Penales (INACIPE), México, 2003, p. 34 y 35.
8
observatorios ciudadanos, los consejos cívicos, los comités de participación
ciudadana, los invitados permanentes ciudadanos ante el Consejo Nacional de
Seguridad Pública, las asociaciones civiles especializadas, los centros de
investigación especializada, entre otros, son instancias que forman parte del
proceso de construcción de políticas públicas en materia de seguridad y justicia.
El Estado como materialización del pacto social surge para proteger a los
individuos de otros. La Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano producto de la revolución francesa establece en su artículo segundo
que:
La finalidad de toda asociación política es la conservación de los
derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Esos derechos son
la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión. La
seguridad es uno de los derechos humanos reconocidos
universalmente y consiste en la protección acordada por la sociedad a
cada uno de sus miembros para la conservación de su persona, de sus
derechos y de sus propiedades.6
Al referirnos a la Seguridad Pública y a la Seguridad Nacional, utilizamos estos
conceptos para expresar la protección que ofrece el Estado, incluso mediante el
ejercicio legítimo de la fuerza pública –como última ratio-, a los gobernados. En
uno de los conceptos clásicos de la teoría política, Max Weber postuló que el
Estado, para mantener el orden, es el único legitimado para ejercer la fuerza
física. Habría que añadir aquellos casos en que existe una causa de justificación
que excluye la antijuridicidad, en que los ciudadanos pueden ejercer la fuerza,
como en la legítima defensa y el estado de necesidad. Si bien los derechos de los
individuos constituyen un freno al poder del Estado, el ejercicio de los mismos
6 Zippin Filho, Dálio, “Ombudsman, Derechos Humanos y Seguridad Pública”, en
Oliveira de Barros Leal, César (Coordinador), Prevención Criminal, Seguridad
Pública y Procuración de Justicia. Una visión del presente y del futuro, Ed. Instituto
Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), México, 2009, p.145.
9
requiere que éste asegure el espacio en el cual estos derechos se pueden
disfrutar. La seguridad se vuelve un presupuesto para su ejercicio.7
La seguridad es un concepto aplicado a diferentes ámbitos por lo que ha sido
conceptualizada en dos grandes vertientes: Seguridad Pública y Seguridad
Nacional. A su vez, la Seguridad Nacional se ha clasificado tradicionalmente en
Seguridad Interior y Seguridad Exterior. Una de las hipótesis de investigación
constituye concebir el concepto de Seguridad Interior como un concepto
intermedio entre los de Seguridad Pública y Seguridad Nacional. El análisis de
estos conceptos nos llevará a plantear la Seguridad Interior como un concepto en
el que cuando se agravan los temas de Seguridad Pública, pueden
conceptualizarse como asuntos de Seguridad Interior. Asimismo, un problema de
Seguridad Interior forma parte de la agenda de la Seguridad Nacional. Estas
afirmaciones ponen de relieve la importancia de definir con claridad el concepto de
Seguridad Interior y de impulsar una ley en la materia. Así lo expresó el
Presidente Enrique Peña Nieto, con motivo de la 41ª Sesión Ordinaria del Consejo
Nacional de Seguridad Pública que, por su relevancia para esta investigación,
transcribimos textualmente:
En el México de 2016, no se puede combatir eficazmente a los grupos
delictivos con herramientas legales e institucionales que a veces datan
de los años 80 o 90. El sistema actual en muchos de sus ámbitos y
aspectos resulta francamente obsoleto. Por eso hace dos años envié al
Congreso una iniciativa de reforma para actualizar el modelo policial. El
objetivo es tener policías locales sólidas, con criterios homologados
para su profesionalización, equipamiento y actuación. La operación del
sistema policiaco no debe depender del partido que esté en el
Gobierno. Debe ser una política de Estado que esté por encima de las
7 Cfr. Núñez Torres, Michael Gustavo, “Acerca de la difícil relación entre Seguridad
Pública y Derecho Constitucional”, en Núñez Torres, Michael Gustavo
(Coordinador), Derechos Humanos, seguridad pública y Constitución, Instituto
Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), México, 2016, pp. 2 -22.
10
personas o de los liderazgos políticos de cada entidad. Por ello
compartimos el posicionamiento en la materia, que recientemente han
hecho diversas organizaciones de la sociedad civil. El Ejecutivo Federal
reitera la urgencia de concretar esta reforma para avanzar hacia un
sistema policial que esté a la altura de los retos de nuestro tiempo.
Asimismo, si el objetivo último es que las labores de seguridad
recaigan en las instituciones policiales, necesitamos legislar para dar
un marco de certidumbre a la actuación de las Fuerzas Armadas en
este tipo de actividades. Y, para ello, es preciso contar con una Ley de
Seguridad Interior que regule la participación de nuestros efectivos
militares.8
El Presidente hace referencia a la iniciativa de reforma constitucional del 2 de
diciembre de 2014, que postula por una parte, lo que en los medios de
comunicación y en el debate se ha conocido como la reforma en materia de
“mando único policial” y, por otra parte, a una serie de medidas propuestas en la
misma iniciativa para fortalecer el desarrollo policial, de entre las que destaca una
remuneración mínima policial homologada. Asimismo, del discurso presidencial se
desprende que en la medida en que se cuente con policías locales sólidas, con
criterios homologados para su profesionalización, equipamiento y actuación, será
posible que las fuerzas armadas retomen sus tareas de Seguridad Interior y
Exterior, dejando atrás su participación subsidiaria en materia de Seguridad
Pública. Sin embargo, para ello es fundamental dotar de un marco legal de certeza
a las Fuerzas Armadas en tareas de Seguridad Interior.
8 Discurso del Presidente Enrique Peña Nieto, con motivo de la 41ª Sesión
Ordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, pronunciado el 20 de
diciembre de 2014, https://www.gob.mx/presidencia/articulos/41-sesion-del-
consejo-nacional-de-seguridad-publica-88327
11
El Presidente Peña Nieto se refiere, asimismo, a un posicionamiento reciente
de la sociedad civil. Se trata del “Pronunciamiento por una reforma policial”,9
dirigido a él, a los integrantes del Consejo Nacional de Seguridad Pública y al
Congreso de la Unión. Del pronunciamiento destaca que:
…no es deseable para el desarrollo del país que el Ejército y la Marina
sigan cubriendo las carencias de las policías de los tres niveles de
gobierno y, menos, que lo hagan sin un marco jurídico adecuado. Las
organizaciones e individuos firmantes de este pronunciamiento
conjunto convocamos a la Cámara de diputados a iniciar una discusión
seria y plural sobre un paquete de reforma policial integral, ya que la
atención se ha centrado únicamente en el mando mixto policial.10
No pasamos por alto que se han incorporado a la doctrina conceptos como
Seguridad Ciudadana y Seguridad Humana. Cada ámbito de la seguridad plantea
distintos abordajes jurídicos y de política pública. El Estado, para el logro de sus
fines, requiere necesariamente estar seguro. En este sentido, el Estado requiere
de la seguridad en todas sus vertientes: Seguridad Jurídica, Pública, Interior,
Exterior, Nacional, Humana y Social.
9 El pronunciamiento está fechado el 18 de diciembre de 2016 y lo firmaron 98
organizaciones de la sociedad civil entre las que destacan: Causa en Común A.C.;
diversas delegaciones de CANACINTRA, CANACO, COPARMEX y CANIRAC; el
Consejo Cívico de Instituciones de Coahuila, A.C.; Ethos, Laboratorio de Políticas
Públicas, A.C.; el Consejo Cívico de Nuevo León, A.C.; México SOS; México
Unido contra la Delincuencia, A.C., así como 137 ciudadanos destacados por
labores académicas o de activismo.
http://causaencomun.org.mx/prensa/pronunciamiento-una-reforma-policial/
10 Ibíd.
12
1.2 Seguridad Pública
Conforme al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la Seguridad Pública es:
…una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados
y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la
investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción
de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación
de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a
los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.11
En síntesis, la Seguridad Pública en términos constitucionales se refiere a la
prevención, investigación y persecución de los delitos. ¿A quién corresponde
realizar esta función? El artículo 3 de la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública establece que:
…la función de seguridad pública se realizará por conducto de las
Instituciones Policiales, de Procuración de Justicia, de las instancias
encargadas de aplicar las infracciones administrativas, de la
supervisión de medidas cautelares, de suspensión condicional del
procedimiento de los responsables de la prisión preventiva y ejecución
de penas, así como por las demás autoridades que en razón de sus
atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta
Ley.12
11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2008.
12 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009. Última reforma publicada el 17 de
junio de 2016.
13
De la transcripción del artículo anterior debemos destacar que la función de la
Seguridad Pública no es una tarea exclusiva de policías, sino que también incluye
a los responsables de la procuración de justicia, la justicia cívica o de buen
gobierno, la justicia para adolescentes, la ejecución penal y el sistema
penitenciario.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, define en el
artículo 2 a la Seguridad Pública como:
Una función a cargo de la Federación, los Estados y los Municipios,
que tiene como fines salvaguardar la integridad y los derechos de las
personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos
y comprende la prevención especial y general de los delitos, la
investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones
administrativas, así como la investigación y la persecución de los
delitos y la reinserción social del individuo, en los términos de esta Ley,
en las respectivas competencias establecidas en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.13
En adición al texto constitucional, la ley general de la materia establece los
fines de la Seguridad Pública y clasifica la prevención del delito en especial y
general. En relación con los fines de la seguridad pública, Sánchez Sandoval
afirma que constituyen “la manifestación de la acción gubernamental, ejercida para
salvaguardar la integridad, intereses y bienes de las personas y de las entidades
públicas y privadas.14
La tarea del Estado en materia de Seguridad Pública es, en palabras de José
Antonio González Fernández, “realizar su función para lograr el mantenimiento de
la paz y el orden sin afectar los derechos y las libertades de los individuos. Las
13 Ibíd.
14 Sánchez Sandoval, Augusto, Derechos Humanos, Seguridad Pública y
Seguridad Nacional, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2000, p. 83.
14
instituciones encargadas de la seguridad pública deben lograr un equilibrio entre la
coerción y el respeto de los valores éticos tutelados por el Derecho.”15
1.3 Seguridad Nacional
Con la reforma constitucional de 2004, se generó el Derecho de la Seguridad
Nacional, al facultar al Congreso de la Unión a emitir leyes en materia de
Seguridad Nacional y al establecer como una facultad y obligación del Presidente,
preservarla en términos de dichas leyes. En consecuencia, el 31 de enero de 2005
se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Seguridad Nacional, que
establece las bases y mecanismos de coordinación entre las instituciones y
autoridades responsables de la Seguridad Nacional.
Por Seguridad Nacional, conforme a la Ley de Seguridad Nacional, se
entienden:
…las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que
conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a amenazas
y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía
e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El
mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las
instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la
unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el
artículo 43 de la Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos;
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados
o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la
15 González Fernández, José Antonio, “El falso dilema: Derechos Humanos vs.
Seguridad Pública”, en Medina Mora Icaza, Eduardo (Coordinador), Uso legítimo
de la fuerza, Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), México, 2008, p.
78.
15
democracia, fundada en el desarrollo económico, social y político del
país y sus habitantes.16
La mayoría de los autores postulan que el concepto de Seguridad Nacional
surgió en los Estados Unidos, aunque difieren del momento histórico. Para
algunos el origen del concepto puede encontrarse después de la segunda guerra
mundial, a finales de la década de los cuarenta, mientras que para otros es en los
años sesenta, con la guerra fría entre Estados Unidos y la entonces Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas.17
Angulo Jacovo refiere que la Seguridad Nacional es la condición permanente
de libertad, paz y justicia social que dentro de un marco institucional y de Derecho
procuran los poderes de la Federación mediante acciones políticas, sociales,
económicas y militares tendientes a equilibrar dinámicamente las aspiraciones y
los intereses de los diversos sectores de la población y del propio país y en el
ámbito internacional, salvaguardando la integridad territorial y ejerciendo
soberanía e independencia. La Seguridad Nacional es el proceso político que
implementan el Estado y su gobierno con legitimidad y representación nacional
para dar protección y seguridad a sus instituciones, a los diversos grupos sociales,
a los recursos naturales, a las fronteras, mares, espacio aéreo y a las
instalaciones estratégicas.18
1.4 Seguridad Interior
Al establecer las facultades y obligaciones del Presidente de la República, el
artículo 89 constitucional, en su fracción VI, conduce a las dos vertientes de la
16 Ley de Seguridad Nacional. Diario Oficial de la Federación, 26 de diciembre de
2015.
17 Cfr. Angulo Jacovo, Juan Manuel, Seguridad Nacional y Derechos Humanos en
México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2014, p. 3
18 Ibíd.
16
Seguridad Nacional: Interior y Exterior. El artículo preceptúa que es facultad y
obligación del Presidente:
Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y
disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del
Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la Seguridad Interior y
Defensa Exterior de la Federación.
La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos establece en su
artículo 1º, fracción II, como misión general del Ejército y Fuerza Aérea
“garantizar la Seguridad Interior”.19
La Ley Orgánica de la Armada de México, en su artículo 1º establece entre sus
misiones “emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y
coadyuvar en la Seguridad Interior del país”.20
Es posible encontrar una definición de Seguridad Interior en el Programa para
la Seguridad Nacional 2014-2018:
Condición que proporciona el Estado Mexicano para salvaguardar la
seguridad de sus ciudadanos y el desarrollo nacional mediante el
mantenimiento del Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática
en todo el territorio nacional.21
En la estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea, se menciona que
el concepto de Seguridad Interior debe ser entendido como “un concepto amplio y
completo que se extiende a múltiples sectores con el fin de hacer frente a estas
19 Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, Diario Oficial de la
Federación, 26 de diciembre de 1986 (Última reforma publicada el 6 de noviembre
de 2014).
20 Ley Orgánica de la Armada de México. Diario Oficial de la Federación. 30 de
diciembre de 2002 (Última reforma publicada el 31 de diciembre de 2012).
21 Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018
http://cdn.presidencia.gob.mx/programa-para-la-seguridad-nacional.pdf.
17
graves amenazas y a aquellas otras que tienen una repercusión directa en la vida,
la seguridad y el bienestar de los ciudadanos”.22
En síntesis, es tarea de las fuerzas armadas permanentes velar por la
Seguridad Nacional, Interior y Exterior del país. En el caso de la Seguridad
Nacional, el estado mexicano dispone además de un organismo civil que realiza
funciones de inteligencia: el Centro de Investigación y Seguridad Nacional
(CISEN). Sin embargo, la Seguridad Interior, en nuestra opinión, también puede
ser competencia de unidades intermedias entre las policías y los ejércitos.
Existen circunstancias que en principio son asuntos de Seguridad Pública pero
que por su magnitud y gravedad la rebasan y se convierten en materia de
Seguridad Interior. Angulo Jacovo enumera dentro de estas las sublevaciones y
los movimientos guerrilleros y subversivos, siempre y cuando no participen en
ellos actores extranjeros, lo que les convertiría en materia de seguridad nacional,
en su vertiente de seguridad exterior.23 A los temas que menciona Angulo Jacovo
habría que agregar los fenómenos de delincuencia organizada en aquellas
comunidades en que por debilidad institucional o colusión de sus autoridades, la
policía municipal o estatal se ve rebasada para hacer frente al problema.
Precisamente en este marco es en el que actúan las fuerzas armadas al intervenir
“cuando los cuerpos de seguridad pública han sido desbordados y los conflictos
atenten contra los intereses fundamentales de la nación, tales como la soberanía,
la integridad territorial, la forma de gobierno republicano y democrático y el pacto
22 Estrategia de Seguridad Interior, Consejo de Justicia y Asuntos del Interior,
Unión Europea, 2010,
http://www.consilium.europa.eu/es/documents_publications/…/2010/…/qc301031e
sc_pdf/
23 Jacovo Angulo, Op. Cit., p. 69.
18
federal.24 Es también en ese marco, en el de la Seguridad Interior, en el que
actúan las gendarmerías.
De los preceptos legales transcritos advertimos la ausencia de un marco legal
que describa con claridad el concepto de Seguridad Interior, sus alcances e
implicaciones. Por ello son de destacarse dos iniciativas de ley en materia de
Seguridad Interior a las que a continuación nos referiremos. La primera fue
presentada por el Senador Roberto Gil Zuarth, del Partido Acción Nacional (PAN),
fechada el 13 de septiembre de 2016. La segunda es de los Diputados César
Octavio Camacho Quiroz y Martha Sofía Tamayo Morales, del Grupo
Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI), del 27 de octubre de
2016.25
La iniciativa del Senador Gil Zuarth define entre otros supuestos de afectación
a la Seguridad Interior, los siguientes:
Infiltrar o capturar las instituciones de seguridad nacional o seguridad
pública; de los órdenes federal, local o municipal;
Obstaculizar o impedir la prestación del servicio de seguridad pública
por parte de las autoridades federales, locales o municipales, o de
otras funciones o servicios públicos pertenecientes a las áreas
estratégicas o prioritarias previstas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
Consumar violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa
humanidad en una entidad, en un municipio, en una demarcación
territorial de la Ciudad de México o en una región del territorio nacional.
24 Cfr. González Ruiz, Samuel et. al., Seguridad Pública en México. Problemas,
perspectivas y propuestas, Universidad Nacional Autónoma de México, 1994,
p.43.
25 Ambas iniciativas pueden consultarse en el Sistema de Información Legislativa
de la Secretaría de Gobernación, http://sil.gobernacion.gob.mx/portal
19
El proyecto del PAN propone un Comité de Seguridad Interior como instancia
superior de coordinación en el marco del Consejo de Seguridad Nacional
integrado por el gabinete de seguridad, así como un procedimiento para efectuar
declaratorias de afectación a la Seguridad Interior, en el que se establezcan
implicaciones, alcances y duración de las intervenciones en materia de seguridad
interior el cual puede iniciarse a petición del Ejecutivo Federal o de los Ejecutivos
de las Entidades Federativas, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México o por la
mayoría de los miembros de las legislaturas estatales o del Senado de la
República.
El proyecto del PAN propone la creación de las Fuerzas Especiales de Apoyo
Federal y señala en la exposición de motivos que éstas deberán contar con:
requerimientos especiales de adiestramiento bajo principios
particulares de organización, control, actuación y doctrina, cuya
intervención, así como la de la Fuerza Armada Permanente, quedan
sujetas a la emisión de las declaratorias correspondientes, su
temporalidad, la subsidiariedad con las instancias civiles de seguridad
pública y procuración de justicia y las órdenes del Ejecutivo Federal.
Al proponer la creación de las Fuerzas Especiales de Apoyo Federal, la
iniciativa del PAN está planteando el establecimiento de una institución intermedia
entre las policías y el ejército. Esto es, está proponiendo la creación de una
gendarmería, que ya existe. El artículo 12 de la iniciativa preceptúa que tendrán
como misiones generales las mismas que las de las Fuerzas Armadas, al referir
que estas serán las contempladas en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos y en la Ley Orgánica de la Armada de México, para “prestar auxilio a
las autoridades constitucionales y a las instituciones de seguridad pública de los
órdenes federal, local y municipal para hacer frente a las afectaciones de
Seguridad Interior”.
Conforme al artículo 14 de la citada iniciativa, se trata de una fuerza que
dependerá técnica, operativa y administrativamente de la Secretaría de la
Defensa Nacional y de la Secretaría de Marina, por lo que en la práctica plantea
una institución que coincide en sus características con las de las gendarmerías de
20
origen militar. A diferencia de la Gendarmería ya existente en México, integrada
por civiles bajo un mando civil y con adiestramiento militar, dedicada a tareas de
seguridad pública y seguridad interior; la iniciativa refiere una gendarmería militar,
esto es, un desprendimiento de las fuerzas armadas con formación policial para
atender tareas de seguridad interior, como las que existen en algunos países. De
hecho, cuando en 2013 se planteaba cómo crear la gendarmería mexicana, una
de las primeras hipótesis formuló la posibilidad de separar un determinado
número de elementos del ejército, con previa formación militar, para darles
formación policial y convertirlos en gendarmes, situación que finalmente no
prosperó.
Ahora nos referiremos a la iniciativa de Ley de Seguridad Interior del PRI.
Esta iniciativa reconoce que “la Seguridad Pública y la Seguridad Interior se
encuentran ampliamente interrelacionadas” sin embargo,
…exigen un uso diferenciado del poder del Estado para su atención,
en función de los fenómenos que afecten o pretendan afectar los
bienes jurídicos que tutelan. En el caso de la Seguridad Interior,
fundamentalmente se busca hacer frente a las situaciones y fenómenos
que vulneran el orden constitucional y la continuidad de las
instituciones del Estado, esto es, el orden interno; en el caso de la
Seguridad Pública, se busca velar por la observancia del orden y paz
públicos, así como por la seguridad de los ciudadanos y sus bienes.
La iniciativa del Diputado Camacho Quiroz concibe de la siguiente manera la
Seguridad Interior:
La Seguridad Interior deriva de una de las funciones primarias e
irrenunciables del Estado, tanto para su propia subsistencia, como para
garantizar las condiciones necesarias para el pleno desarrollo de las
potencialidades de sus habitantes, mediante la adopción de todo tipo
de medidas políticas, económicas y sociales, incluyendo el ejercicio del
monopolio del uso legítimo de la fuerza, así como de la puesta en
práctica de acciones de protección civil, cuando por la magnitud de los
fenómenos que atiendan, deban ser instrumentadas con el mayor
21
número y capacidad posible por parte de las autoridades de los tres
órdenes de gobierno”.
La iniciativa del PRI concibe a la Seguridad Interior como una vertiente de la
Seguridad Nacional y propone, al igual que la iniciativa del PAN, que el Consejo
de Seguridad Nacional determine la intervención de la Federación en temas de
Seguridad Interior. A diferencia de la iniciativa del PAN, no limita la intervención
en la materia a las Fuerzas Armadas, sino que incluye a todas las autoridades
federales, bajo un principio de proporcionalidad y gradualidad, al establecer
la intervención progresiva y gradual del Gobierno Federal, primero con
la participación de las autoridades federales y fuerzas de seguridad
pública federales y, cuando éstas sean insuficientes para contrarrestar
la amenaza, se dará intervención a las Fuerzas Armadas, como último
recurso del Poder Federal.
Dentro de los temas que pueden desencadenar o agravar una amenaza a la
Seguridad Interior se encuentran, conforme a la exposición de motivos: cambio
climático, corrupción, deficiencia en la profesionalización de los cuerpos de
Seguridad Pública, terrorismo, delincuencia organizada, portación y tráfico ilícito de
armas de fuego en perjuicio de un área geográfica, sector o institución específicos.
Ambas iniciativas coinciden en la necesidad de una declaratoria para una
intervención en materia de Seguridad Interior, aunque con diferencias sobre
quiénes pueden incoarla. La iniciativa del PRI faculta directamente al Presidente de
la República en ejercicio de sus facultades constitucionales o a petición de las
legislaturas de las entidades federativas o los gobernadores cuando las legislaturas
no se encuentren reunidas. En el caso de la iniciativa del PAN, además del
Presidente de la República pueden hacerlo directamente los Ejecutivos Estatales
sin el condicionamiento de que esto sea cuando no estén reunidas sus legislaturas
o incluso por la mayoría de los miembros de las legislaturas estatales o del Senado
de la República.
No es materia de este trabajo efectuar un análisis exhaustivo de ambas
iniciativas, por diversas razones. Primero, porque seguramente sufrirán cambios al
ser analizadas por el Congreso de la Unión y, segundo, porque para efectos de
22
este trabajo nos interesa especialmente la forma en que conciben el concepto de
Seguridad Interior y cuál sería su aplicación práctica.
1.5 Participación de las fuerzas armadas en funciones de Seguridad
Pública
Como ya se mencionó, en los primeros análisis institucionales y en las
primeras declaraciones académicas o periodísticas relacionadas con la creación
de la gendarmería mexicana, se llegó a considerar la posibilidad de que naciera
en el seno de las fuerzas armadas y que estuviera integrada por marinos y
militares que recibieran formación policial, bajo un mando civil. Esta propuesta se
basaba en la facultad del Presidente de la República, en su carácter de Mando
Supremo de las Fuerzas Armadas, para “autorizar la creación de nuevas unidades
para el Ejército y Fuerza Aérea; nuevas armas y servicios; nuevos
establecimientos de educación militar o nuevos cuerpos especiales”, tal como lo
dispone el artículo 14, fracción IX de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos.
No obstante, esta alternativa rápidamente fue desechada, al estimarse que el
nuevo cuerpo debía estar conformado por civiles, por ciudadanos que recibieran
una formación eminentemente policial con un complemento de instrucción militar.
Así, al instrumentarse la gendarmería mexicana como una nueva División de la
Policía Federal, se sumaba una séptima división especializada a las seis
divisiones ya existentes en la institución: Fuerzas Federales, Seguridad Regional,
Investigación, Inteligencia, Antidrogas y Científica.
Lo anterior permitía avanzar en varios objetivos: transitar gradualmente hacia
la desmilitarización de la Seguridad Pública; fortalecer a la Policía Federal y
permitir el nacimiento de la nueva División de Gendarmería la cual, como
institución en ciernes, se reforzaría transversalmente con las especialidades y
capacidades técnicas y operativas de las otras seis divisiones y,
fundamentalmente, impulsar prioridades nacionales de política pública en materia
de seguridad que coadyuven al fortalecimiento de las policías locales, con el
apoyo de los fondos y subsidios federales, como el Fondo de Aportaciones a la
23
Seguridad Pública (FASP) o el Subsidio para el Fortalecimiento de la Seguridad
de los Municipios (FORTAMUN).
Dichas políticas se articulan desde el Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública en cumplimiento a los acuerdos del Consejo
Nacional de Seguridad Pública. El fortalecimiento de las policías locales puede
ser una tarea que lleve décadas. Lamentablemente, la displicencia y corrupción
de muy señaladas autoridades locales o estatales motivaron un abandono de la
Seguridad Pública en un buen número de municipios y varias entidades
federativas. A ello debe sumarse una necesaria reforma constitucional en materia
de operación y desarrollo policial. Una buena base es la iniciativa de reforma que
presentó el Presidente Peña Nieto en diciembre de 2014.
Una operación coordinada y transversal con las demás divisiones permite
potencializar los resultados de la naciente gendarmería mexicana al sumarla a la
experiencia de la Policía Federal de México, institución que al momento de nacer
la gendarmería, había cumplido 86 años de historia. Además, este tipo de
propuesta organizacional consistente en integrar a la gendarmería dentro de la
estructura orgánica de la policía había probado su eficacia en otras latitudes; tal
es el caso de la División de Carabineros y Seguridad Rural de la Policía Nacional
de Colombia, que realiza funciones similares a las de la División de Gendarmería
de la Policía Federal.
A pesar de que en algunos países existen gendarmerías completamente
militares, la naturaleza de la institución militar no es apropiada para la función de
Seguridad Pública. La formación militar subraya el uso de armas, la logística y las
tácticas y estrategias para neutralizar a un enemigo. En contraste, la función
policial busca prevenir y controlar la delincuencia con estrategias de disuasión o
intervención que involucren el uso gradual y racional de la fuerza para preservar
el orden público.
El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece que las instituciones de Seguridad Pública deberán ser de carácter civil,
disciplinado y profesional. No obstante, ante el embate de la delincuencia
organizada y los fenómenos delictivos trasnacionales, la participación de las
24
fuerzas armadas en tareas de seguridad pública en México se convirtió en una
necesidad, especialmente ante la debilidad, colusión o inexistencia de policías,
especialmente en el orden municipal. En consecuencia, las fuerzas armadas
realizan funciones de seguridad pública que originariamente corresponden a las
policías.
Según datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, en 2014, de los 2,441 municipios del país, 419 no tenían policías; 1,060
tienen menos de 20 policías; 730 municipios tienen de 21 a 100 policías y sólo 232
municipios cuentan con más de 100 policías municipales.
Donde no existe policía; donde la policía no tiene capacidades operativas
reales o, peor aún, donde la policía se encuentra corrompida o infiltrada, grupos
de la delincuencia organizada han afectado el derecho humano de los habitantes
de esas comunidades de dedicarse a la industria, comercio, trabajo, oficio o
profesión lícita que les convenga, haciéndolos víctimas de extorsiones, robos,
secuestros y homicidios, entre otros delitos.
Jesús Gabriel López Benítez, Procurador General de Justicia Militar en el
sexenio del Presidente Felipe Calderón, explica que en esa administración
con la certidumbre de que la situación de violencia se recrudecía cada
día más, y sin una fuerza civil lo suficientemente sólida y digna de
confianza con la cual enfrentar a los cárteles de la droga, el Presidente
de la República decidió utilizar a las fuerzas armadas contra ese flagelo
y recuperar los espacios ganados por el crimen.26
Algunos afirman que en 2006, cuando el Presidente Calderón asumió el cargo,
no había otra alternativa que enviar al ejército a las calles. Otros cuestionan
severamente esa estrategia, como Pedro Salazar Ugarte, quien afirma que el
Presidente Calderón declaró “retóricamente y erradamente una guerra contra el
crimen organizado sobre todo en el plano militar y al hacerlo abandonó la ruta de
26 López Benítez, Jesús Gabriel, “El ejército y el uso de la fuerza pública”, en El
uso de la fuerza pública en un Estado democrático de Derecho. Memoria del
Congreso Internacional. Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE),
México, 2011, p. 66
25
los procedimientos constitucionales ordinarios para perseguir la delincuencia y
apostó por un expediente centrado en la fuerza pública”.27
La participación de las fuerzas armadas en funciones de Seguridad Pública ha
encontrado fundamento en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que al interpretar el artículo 129 constitucional28 estableció que las fuerzas
armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas
soliciten su apoyo.29
27 Salazar Ugarte, Pedro. “Causas estructurales del problema de la seguridad en
México”, publicado en El uso de la fuerza pública en un Estado democrático de
Derecho. Memoria del Congreso Internacional. Instituto Nacional de Ciencias
Penales (INACIPE), México, 2011, p. 94
28 Artículo 129, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “En tiempo
de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan
exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares
fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan
inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o
depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las
tropas”.
29 Tesis de jurisprudencia 38/2000, Ejército, armada y fuerza aérea. Su
participación en auxilio de las autoridades civiles es constitucional (interpretación
del artículo 129 de la constitución).
La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional,
autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las
autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que
disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado
para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades
competentes y la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los
titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, quienes por
disposición de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la
26
El Consejo Nacional de Seguridad Pública es la instancia superior en materia
de Seguridad Pública en México, responsable de establecer los instrumentos y
políticas públicas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables tendientes a
cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública. Es de destacarse que entre
sus integrantes se encuentran, conforme al artículo 12, fracciones III y IV de la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el Secretario de la Defensa
Nacional y el Secretario de Marina.30 Este fundamento ha sido considerado
también como sustento de la participación de las fuerzas armadas en tareas de
Seguridad Pública.
Con el propósito de brindar mayor certeza jurídica a la participación de las
fuerzas armadas en funciones de Seguridad Pública, en 2016 se presentaron
iniciativas al Congreso de la Unión para reformar la Ley de Seguridad Nacional,
ante afectaciones severas a la seguridad interior que motiven que las fuerzas
Administración Pública Federal, tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza
Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la
fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a
disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es
indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista
para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército,
Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sin
número de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante
el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta
el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales
aplicables.
Acción de inconstitucionalidad 1/96. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de
1996. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Guitrón. Secretaria: Mercedes
Rodarte Magdaleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XI, Abril de
2000 Tesis: P./J. 38/2000Página: 549
30 Op. Cit.
27
armadas auxilien a las autoridades civiles31. Como mencionamos en el capítulo
anterior, otros actores políticos han propuesto iniciativas de Ley de Seguridad
Interior que buscan regular la facultad del Ejecutivo Federal de desplegar las
fuerzas armadas para que de manera temporal y subsidiaria puedan auxiliar a las
entidades federativas y municipios en la función de Seguridad Pública32. En ambas
se reconoce la participación patriótica de las fuerzas armadas en defensa de la
vida, libertades y posesiones de los mexicanos cuando éstas se ven gravemente
vulneradas por la delincuencia.
Las policías tienen como misión principal proteger el orden público
salvaguardando a las personas y a sus bienes. Los ejércitos por su parte, deben
salvaguardar la Seguridad Interior y Exterior de un país. Estamos frente a la
distinción entre Seguridad Pública como misión de las policías, por una parte, y la
Seguridad Interior y Exterior de un país, como misión de los ejércitos, por la otra.
Son dos instituciones diferentes con misiones distintas. Las policías tienen frente a
si a ciudadanos que esperan se les brinde seguridad y, en su caso, están frente a
presuntos responsables de la comisión de un delito que deben ser procesados por
un juez, que resolverá sobre su culpabilidad o ausencia de culpabilidad conforme
a un debido proceso y con base en el principio de presunción de inocencia.
Es previsible que la participación heroica de las Fuerzas Armadas continúe en
tanto, como hemos señalado, se fortalezca la capacidad de las policías locales.
Dotar a las fuerzas armadas de un marco de certeza y legalidad en la operación
mediante una Ley de Seguridad Interior es una prioridad.
31 Sales Heredia, Renato. “Reformas a la Ley de Seguridad Nacional no son para
militarizar”, http://www.oem.com.mx/abcradio/notas/n4330885.htm
32 Iniciativa del Senador Gil Zuarth de Ley de Seguridad Interior. Boletín de prensa
194, martes 27 de septiembre de 2016,
http://comunicación.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/31224-
iniciativa-del-senador-gil-zuarth-de-ley-de-seguridad-interior.html
28
1.6 La Gendarmería, una institución entre la Seguridad Pública y la
Seguridad Interior.
Como un hallazgo de esta investigación se encuentra que los países
anglosajones no cuentan con gendarmerías. Sin embargo, hay antecedentes
anglosajones que buscan distinguir y separar las funciones de Seguridad Nacional
respecto de las de Seguridad Pública. En los Estados Unidos, la Posse Comitatus
Act es una ley federal aprobada el 18 de junio de 1878, cuyo fin era establecer
límites al Gobierno Federal en la participación de militares como fuerzas del orden.
La ley prohíbe a la mayor parte de los cuerpos uniformados federales (en la
actualidad el Ejército, las Fuerzas Aéreas y la Guardia Nacional) ejercer
atribuciones propias de las fuerzas de orden público, como la policía, en
propiedades no federales dentro del territorio nacional de los Estados Unidos de
América.
Hoy en día es una tendencia internacional la existencia de cuerpos intermedios
entre las policías y los ejércitos denominadas gendarmerías, cada vez más de
naturaleza civil y, en consecuencia, con una perspectiva de Seguridad Pública
pero con capacidades superiores a las policías tradicionales. Esto queda patente
en gendarmerías que en su origen dependían del Ministerio de la Defensa y ahora
dependen del Ministerio del Interior (equivalente al de Gobernación, en México),
como la Gendarmería Nacional de Francia que cambió de adscripción militar a civil
en 2009 o la Gendarmería Nacional Argentina y los Carabineros de Chile que lo
hicieron en 2011.
La gendarmería mexicana realiza funciones tanto de Seguridad Pública como
de Seguridad Interior, con lo que se confirma su carácter de institución intermedia
entre las policías y el ejército. En primer término, conforme a su marco legal es
una nueva división –la séptima división- de la Policía Federal. Como tal, sus
integrantes tienen como objetivos los mismo que el resto de los integrantes de la
Policía Federal, establecidos en el artículo 2 de la Ley de la Policía Federal y que,
conforme al artículo 21 constitucional, corresponden a las funciones policiales de
seguridad pública:
29
Salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las
personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos;
prevenir la comisión de delitos y, investigar la comisión de delitos bajo
la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación, en
términos de las disposiciones aplicables.33
Conforme a la definición de Seguridad Interior anteriormente transcrita
contenida en el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, que establece
que es la “condición que proporciona el Estado Mexicano para salvaguardar la
seguridad de sus ciudadanos y el desarrollo nacional mediante el mantenimiento
del Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio
nacional”, también es posible afirmar que la gendarmería es una institución que
realiza funciones de Seguridad Interior, de acuerdo a su carácter de institución
intermedia entre las policías y los ejércitos.
Al analizar los conceptos de Seguridad Interior que hemos expuesto,
advertimos la coincidencia que existe con las funciones que fueron encomendadas
a la División de Gendarmería de la Policía Federal mediante la adición al
Reglamento de la Ley de la policía Federal del:34
Artículo 17 Bis.- Corresponde a la División de Gendarmería:
I. Generar condiciones de seguridad pública, mediante el despliegue
operativo que realice en cumplimiento de las atribuciones previstas en
el artículo 8, fracciones I, II, III o XXX de la Ley, en las situaciones
siguientes:
a) Ante la presencia de la delincuencia organizada o al alto índice
delictivo, que amenacen la vida, la libertad, la integridad o el patrimonio
de los ciudadanos;
b) Ante la amenaza contra las fuentes de ingresos de las personas,
relacionadas con los ciclos productivos, o
33 Ley de la Policía Federal, Diario Oficial de la Federación del 1º de junio de 2009.
34 Reglamento de la Ley de la Policía Federal, Diario Oficial de la Federación del
22 de agosto de 2014.
30
c) Ante eventos en los que, por su trascendencia el Comisionado
General determine que se requiera de la presencia de esta División
para prevenir la comisión de delitos.
Si bien el artículo transcrito refiere expresamente como misión generar
condiciones de Seguridad Pública, los incisos a y b de la fracción I describen dos
situaciones propias de los conceptos analizados en materia de Seguridad Interior.
La presencia de la delincuencia organizada se describe expresamente en la
exposición de motivos de la iniciativa del Diputado Camacho Quiroz. La amenaza
contra la fuente de ingresos de las personas, relacionadas con ciclos productivos,
son actos que quebrantan el desarrollo nacional, concepto contenido tanto en la
iniciativa del PRI como la del PAN en relación con el catálogo de amenazas a la
Seguridad Interior. Por lo anterior, podemos afirmar que la función de la
gendarmería mexicana se ubica dentro del concepto tanto de Seguridad Pública,
al ser una división de la Policía Federal, como en el marco de la Seguridad
Interior, por las funciones conferidas por el Reglamento de la Ley de la Policía
Federal.
La gendarmería contribuirá a proteger a los bienes y fuentes de trabajo de los
mexicanos cuando sean amenazados por la delincuencia organizada. Su misión
es fortalecer las capacidades de las instituciones de seguridad pública locales y
salvaguardar los ciclos productivos en las ciudades y estados que así lo requieran.
Con esta línea de acción, la gendarmería contribuye a contener y desarticular
aquellas organizaciones delincuenciales que minan la actividad económica, en un
territorio determinado, a través de ilícitos como el robo, la extorsión o el secuestro.
En otras palabras, la gendarmería es una nueva fuerza policial que brindará
seguridad interior y protegerá el desarrollo regional de México.
31
2. ¿Qué es la Gendarmería?
2.1 El concepto de Gendarmería.
Conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la
palabra gendarme significa “Agente de Policía, de Francia o de otros países,
destinado a mantener el orden y la seguridad pública.”35 Su origen etimológico es
la expresión en francés antiguo gens d’ armes, que significa “hombres armados”.
En la cultura popular mexicana, la palabra gendarme implica una de las varias
formas en que la población se refiere al policía de barrio, como lo recoge la
película El gendarme desconocido, del comediante Mario Moreno “Cantinflas.”36
Sin embargo, el concepto popular mexicano de gendarme es diferente, como
veremos a lo largo de este texto, del concepto puesto en operación en 2014.
El término gendarmería se utiliza para definir a cuerpos de policía que tienen
algunas características y capacidades militares pero que, en estricto sentido, no
forman parte de las fuerzas armadas.37 Este concepto expresado por John
Andrade tiene aplicación general en cuanto a que las gendarmerías son
concebidas para realizar funciones de seguridad pública, esto es, funciones
35 Diccionario de la Real Academia Española, http://dle.rae.es/
36 El reconocido comediante mexicano Mario Moreno “Cantinflas” contribuyó a la
representación que se tiene de los gendarmes en la cultura popular mexicana con
su caracterización en la película “El gendarme desconocido” (1941), dirigida por
Miguel M. Delgado, fotografía de Gabriel Figueroa e interpretada por Mario
Moreno "Cantinflas", Mapy Cortés, Gloria Marín y Carlos López Moctezuma. La
película narra la historia de una banda de ladrones que tiene en jaque a la Ciudad
de México y más aún a la policía, cuyo jefe apremia a su cuerpo para que los
capturen en 48 horas.
37 Cfr. Andrade, John, World Police and Paramilitary Forces, Stockton Press, New
York, 1985, capítulo XI.
32
propias de las policías, pero a diferencia del común de las policías, cuentan con
algunas “características y capacidades militares”, básicamente en cuanto a su
formación inicial, estructura orgánica y equipamiento. No obstante, la definición de
Andrade no es unívoca, pues desde el punto de vista de su origen y de su
adscripción institucional, existen gendarmerías en otros países que nacieron en el
seno de las fuerzas armadas aunque hoy en día estén adscritas a un mando civil,
como puede ser el ministerio del interior o de gobernación, o bien, que conservan
desde su origen una naturaleza militar y continúen como tales, como sucede en
Venezuela y Colombia.
Al tener una disciplina y formación militar pero con funciones policiales, las
gendarmerías son concebidas como fuerzas intermedias. La Gendarmería
Nacional Argentina se describe a sí misma, en su página web institucional, al
responder a la pregunta de ¿Quiénes somos? como
…una fuerza de seguridad, de naturaleza militar con características de
fuerza intermedia, que cumple su misión y funciones en el marco de la
seguridad interior. Por fuerza intermedia entendemos una organización
con estado militar con capacidades para disuadir y responder
amenazas, crisis, contingencias e incidentes en los ámbitos de la
Seguridad Interior.38
Napoleón Bonaparte describió a la Gendarmería como “Una institución
diferente. Es la manera más eficaz de mantener la tranquilidad de un país. Es una
vigilancia mitad civil, mitad militar, desplegada en todo el territorio y que brinda los
resultados más precisos”:
La gendarmerie est une institution à part, c’est la manière la plus
efficace de maintenir la trannquillité d’ un pays, c’est une surveillance
38 Ley 19349, Ley de Gendarmería Nacional, Boletín oficial del 10 de enero de
1972, Argentina, http://www.gendarmeria.gob.ar/archivos/653ley19349.pdf
33
moitié civile, moitié militaire, répandue sur toute la surface qui donne
les rapports les plus precís.39
Como toda institución social, el concepto de gendarmería es dinámico y ha
evolucionado a lo largo del tiempo, lo cual agrega un grado de dificultad en su
correcta conceptualización. Hovens afirma que las gendarmerías europeas –
modelo del que surgen las gendarmerías latinoamericanas- necesitan redefinir su
relevancia, su rol potencial y sus atribuciones en la medida en que éstas puedan
constituirse como un valor agregado ante los retos de seguridad del siglo XXI.
Después del período histórico conocido como la guerra fría40 (1947-1989) y de
manera más marcada en los años posteriores a los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001, se redefinió la agenda de seguridad de la mayoría de las
naciones, a partir de fenómenos como el terrorismo y la delincuencia organizada.
Ilícitos trasnacionales como el tráfico de drogas, armas y personas motivaron
nuevas respuestas político-criminales y nuevas políticas en materia de seguridad.
Entre otros temas, la seguridad fronteriza se convirtió en uno de los principales
retos que redefinió y posicionó a las gendarmerías europeas como una respuesta
efectiva. Derek Lutterbeck explica el crecimiento y fortalecimiento de las
gendarmerías de Alemania, Austria, Italia y España -e incluso de la US Border
39 Fragmento de una carta fechada el 16 de mayo de 1806 que el Emperador
Napoleón Bonaparte escribió al Rey de Nápoles, Senado de la República
Francesa, http://www.senat.fr/rap/r07-271/r07-2710.html
40 La guerra fría es el período histórico comprendido entre el fin de la segunda
guerra mundial en 1947 y la caída del muro de Berlín, en 1989, marcado por la
tensión económica y política entre el bloque occidental liderado por los Estados
Unidos y el bloque oriental comunista encabezado por la entonces Unión
Soviética.
34
Patrol de los Estados Unidos -que no es una gendarmería- a partir de los años
noventa, con motivo de los temas que impuso la nueva agenda trasnacional.41
Los nuevos retos de las gendarmerías en el siglo XXI deben ser considerados,
además, en el marco de un mundo globalizado que impone una “sociedad de
riesgo”, en que el conocimiento de los riesgos debe ser utilizado para un oportuno
control de daños. Bajo esta perspectiva –continúa el autor holandés-, la distinción
entre seguridad interna y externa y entre las tareas de las policías y del ejército se
“empañan” generando que emerjan prácticas hibridas en materia de seguridad.42
Específicamente se refiere a un sistema dual de policía integrado por policías
civiles y por una fuerza de policía con un estatus militar, esto es, una fuerza
intermedia entre las policías civiles y las fuerzas armadas: las gendarmerías.
2.2 ¿Qué tienen en común las gendarmerías del mundo?
Además de la característica esencial de dirigir sus acciones a tareas de
Seguridad Interior, que ya se han explicado ampliamente, las gendarmerías
comparten varias características comunes, como se desprendió del análisis
comparado.
Las gendarmerías del mundo comparten conceptualmente la misión de
garantizar el control territorial por parte del Estado. Desde una perspectiva
41 Cfr. Lutterbeck, Derek, Between Police and Military, The new security agenda
and the rise of gendarmeries, in Cooperation and conflict: Journal of the Nordic
International Studies Association, vol. 39, Sage publications, 2004, p.52
42 Cfr. Hovens, Hans, Hacia la comprensión del potencial de las gendarmerías
(Towards understanding the potential of gendarmeries), en Gendarmerías y los
retos de la seguridad del siglo 21, (Gendarmeries and the security challenges of
the 21st century). Hovens, J.L. & Van Elk, G.A.G. (Eds). Ed. Koninklijke
Marechaussee, 2011, pp.10-11.
35
histórica, tradicionalmente han sido las policías quienes se han hecho cargo de la
seguridad de las ciudades mientras que los ejércitos han garantizado la seguridad
en las fronteras. Por ello las gendarmerías se han dado a la tarea de garantizar el
control del Estado en aquellas regiones que usualmente no eran cubiertas de
manera regular y permanente por las policías o el ejército.
Por control territorial debe entenderse que el Estado pueda ejercer a cabalidad
la obligación de brindar seguridad a la población y que ésta pueda ejercer sus
derechos y garantías sin que nadie se lo impida, sin importar la densidad
demográfica de la zona a proteger, asegurando la titularidad del ius puniendi ante
la trasgresión a la ley. En ocasiones, esa capacidad de control territorial se ve
disminuida por la debilidad o inexistencia de las instituciones policiales locales o
por el actuar de la delincuencia organizada.
En el caso de Francia, por ejemplo, la Gendarmería Nacional se hace cargo de
la seguridad de poblaciones de menos de 20,000 habitantes y de zonas
periurbanas. La Policía Nacional de Francia, por su parte, es responsable de la
seguridad de las ciudades y las poblaciones de más de 20,000 habitantes. Lo
anterior sin perjuicio de que la gendarmería francesa realice, si se requiere,
actividades en las grandes ciudades.
La gendarmería mexicana tiene específicamente la función de garantizar el
control territorial, tal como se desprende de la fracción III del artículo 39 bis del
Reglamento de la Ley de la Policía Federal:43
III. Proponer al Jefe de la División de Gendarmería y, en su
caso, coordinar operativos y mecanismos de disuasión y de
prevención del delito con las autoridades de los tres órdenes de
gobierno, en los términos que establece la Ley General, para
fortalecer el control territorial en las instalaciones,
43 Reglamento de la Ley de la Policía Federal, Diario Oficial de la Federación, 22
de agosto de 2014.
36
eventos, comunidades, zonas, rutas y regiones en las que se
encuentren desplegados los Integrantes de la División de
Gendarmería;
Otro común denominador de las gendarmerías es su forma de despliegue
operativo. Al constituirse como unidades con capacidades intermedias entre las
policías y los ejércitos, su despliegue operativo puede ser similar al de las fuerzas
armadas. Las gendarmerías pueden actuar en cualquier punto geográfico del
territorio de una nación y tienen capacidades para realizar despliegues temporales
e itinerantes. Lo anterior, con independencia de que puedan tener estaciones o
cuarteles fijos propios para labores de proximidad con la sociedad. Las policías,
por el contrario, se despliegan en zonas geográficas delimitadas y específicas de
acuerdo a la distribución de sus estaciones de policía y cuarteles, en ocasiones
por cuadrantes o sectores.
Ésta es también una característica común a la División de Gendarmería de la
Policía Federal que quedó plasmada en su marco jurídico. Nos referiremos
nuevamente al artículo 39 bis del Reglamento de la Ley de la Policía Federal 44,
que establece las atribuciones de la Coordinación de la Gendarmería:
I. Coordinar y supervisar la implementación de las acciones
necesarias para instrumentar el despliegue operativo de los
Integrantes de la División de Gendarmería, conforme a los análisis
del comportamiento de la criminalidad a que se refiere la fracción II
del artículo 17 Bis del presente Reglamento, atendiendo a
las prioridades que determinen el Jefe de la División de
Gendarmería o el Comisionado General;
II. Desarrollar estrategias que permitan la movilidad de los
agrupamientos de la División de Gendarmería, así como su
permanencia en las instalaciones, eventos, comunidades, regiones,
44 Ibídem.
37
zonas y rutas en las que se encuentren desplegados, durante el
tiempo necesario;
Un tercer común denominador es la estructura orgánica de las gendarmerías,
similar a la de las fuerzas armadas en cuanto a que se conforma por pelotones,
compañías, agrupamientos, brigadas y divisiones que se desplazan en ese tipo de
unidades, esto es, con un estado de fuerza significativo al estar constituido por un
número representativo de elementos. Por su parte, las policías suelen operar en
binomios o trinomios –dos o tres policías que realizan patrullajes-.
Otro elemento común es de carácter simbólico. Las gendarmerías comparten
en sus divisas, escudos y estandartes una llama que surge de una granada. Por
ello se incluyó una llama en el escudo de la División de Gendarmería de la Policía
Federal.
2.3 La Gendarmería Nacional de Francia, primera Gendarmería del
mundo.
Antes de entrar de lleno en los antecedentes de la Gendarmería Nacional de
Francia, parece al menos de interés describir que en los países anglosajones o
que antiguamente fueron colonias anglosajonas no se cuenta con gendarmerías.
No es aventurado sostener que la gendarmería es una institución de enorme
tradición francesa y que de ese país el modelo fue “exportado” a Italia y España y
de estos países a otros que comparten las lenguas y la cultura latina. A ello habría
que sumar, probablemente, los diferentes períodos históricos de conflicto entre
Francia e Inglaterra que han distanciado también la forma en que se implementan
políticas públicas en los países en que su cultura ha influido.
Resultaba imprescindible, en el proceso de construcción de la División de
Gendarmería de la Policía Federal, comprender la historia, características y misión
de la Gendarmería Nacional de Francia, no solo por ser la primera del mundo, sino
por el hecho de que serían los principales cooperantes extranjeros en el proceso
de implementación.
38
La Gendarmería Nacional es una de las más antiguas instituciones francesas.
Su antecedente lo encontramos al final de la baja edad media,45 en el cuerpo
denominado Marshalcy conformado por altos oficiales militares, caballeros y
mariscales de campo que guiaban a ejércitos pagados con sus propios recursos,
integrados por escuderos, arqueros y lanceros, conocido popularmente en Francia
como Maréchaussée. El Marshalcy era una policía militar dedicada a la disciplina
de los soldados al prevenir el pillaje y las deserciones. Su misión incluyó la
pacificación de territorios ocupados, la seguridad de caminos, de las prisiones y la
investigación de algunos delitos.
En 1415, la Maréchaussée combatió en la batalla de Agincourt.46 Su
comandante era Gallois de Fougières, el Prévôt des Maréchaux (podría traducirse
como “decano de los mariscales”) quien murió en la batalla. Con motivo de una
investigación histórica que concluyó en 1934, Gallois de Fougières fue
45 Segundo período de los dos en que se divide la Edad Media, que comprende
desde el siglo XI o XII, según los autores, hasta el siglo XV.
46 Cfr. Holmes, Richard, Las guerras que han marcado la historia, Traducción de
Joán Solé, Ed. Ariel, Barcelona, 2011, pp. 66-98. La batalla de Agincourt ocupa un
lugar destacado en cualquier lista de batallas inglesas y aconteció durante la
“Guerra de los cien años”, expresión que se acuñó para designar a las guerras
que enfrentaron a Inglaterra y Francia entre 1337 y 1453. La batalla sucedió el
viernes 25 de octubre de 1415, cuando el rey Enrique V de Inglaterra, después de
invadir Francia en agosto de ese año, marchaba de regreso a Inglaterra. Un
ejército francés le salió al paso. El rey no tuvo más remedio que luchar. Disponía
de unos 6,000 guerreros mientras que el ejército francés era tres veces superior.
La batalla es un ejemplo paradigmático de una fuerza pequeña, disciplinada, bien
dirigida y muy motivada, con poco que perder, que se impone a una mayor carente
de disciplina y de buena dirección, demasiado confiada en la victoria. La batalla
también es famosa por el memorable discurso que pronunció Enrique V para
motivar a sus tropas.
39
oficialmente señalado como el primer mando de gendarmería caído en
cumplimiento del deber. Sus restos descansan en un monumento construido en
Versalles.47
En 1720, la antigua Maréchaussée de Francia modificó su denominación a la
de Gendarmerie Nationale. El principal objetivo fue acentuar su carácter territorial,
al dividirla en compañías para atender las 36 provincias en que se encontraba
dividida administrativamente Francia. Además fue adscrita a la Casa Real,
haciéndose cargo de la seguridad del Rey y de los sitios estratégicos, así como de
las zonas rurales y caminos. Hacia 1789, en la víspera de la Revolución Francesa,
contaba con 3,660 integrantes divididos en pequeñas brigadas de 20 personas.
Durante la Revolución Francesa, sus funciones fueron completamente militares
pues las funciones de policía las desempeñó la Guardia Nacional.
En 1791 la Gendarmería Nacional fue agrupada en 28 divisiones, cada una
comandada por un coronel responsable de tres departamentos. En cada
departamento existían dos compañías de gendarmes. Esta organización territorial
se mantuvo durante los siglos XIX y XX.
Bajo el gobierno de Napoleón, la gendarmería se denominó Gendarmería
Imperial y aumentó significativamente su número para alcanzar 10,500 jinetes de
caballería y 4,500 gendarmes a pie. El mayor número de jinetes que de hombres a
pie habla de la vocación de movilidad y desplazamiento de la gendarmería. En
1815 la gendarmería contaba con 18,000 integrantes que se reorganizaron en
legiones. En 1901 se estableció la Escuela de Oficiales de la Gendarmería
Nacional.
47 En 1934, Georges Benoit-Guyot, capitán de la Gendarmería Nacional de
Francia se dio a la tarea de investigar la historia de la gendarmería francesa. Parte
de su investigación puede leerse en http://projet-gallois-de-
fougieres.blogspot.mx/2014/10/sur-les-traces-de-gallois-de-fougieres.html
40
Desde el 1 de enero de 2009 la gendarmería dejó de depender del Ministerio
de la Defensa y se incorporó al Ministerio del Interior. Esta tendencia de
desmilitarización está presente en otras gendarmerías y muestra,
fundamentalmente, una preocupación por actuar con una visión de seguridad
pública y de seguridad interior, distinguiéndola de la tarea de los ejércitos.
Hoy en día la Gendarmería Nacional actúa junto a la Policía Nacional, con el
propósito de garantizar la presencia del Estado Francés en todo el territorio. De
hecho, es usual que compartan cuarteles y estaciones de policía. Además, hoy en
día la gendarmería y la policía francesa comparten prácticamente las mismas
atribuciones, lo que también muestra una tendencia a fusionar las gendarmerías
con las policías o, visto desde otra perspectiva, a contar con unidades policiales
con capacidades intermedias entre las policías tradicionales y los ejércitos, tal
como sucede ahora con la Policía Federal de México, en cuyo seno se asienta la
División de Gendarmería.
Como lo señalamos con anterioridad, la diferencia entre la Gendarmería y la
Policía en Francia, en cuanto a su jurisdicción, radica en que la Policía Nacional
Francesa se concentra en las poblaciones de más de 20,000 habitantes, mientras
que la Gendarmería tiene presencia en todo el territorio continental francés –sin
importar la población- y también en los denominados territorios de ultramar, por
ejemplo, en la pequeña isla de Mayotte.48 Esta administración francesa de
ultramar, constituye un codiciado punto de entrada a territorio francés y es objeto
de un flujo masivo de inmigrantes ilegales que no dudan en arriesgar sus vidas a
bordo de embarcaciones precarias. El importante despliegue de medios colocados
bajo el mando de la Gendarmería de ultramar, pretende garantizar del mismo
modo que en la Francia continental, la protección de la población, los recursos y el
medio ambiente.
48 Isla de 374 kilómetros cuadrados, ubicada a unos 8,000 kilómetros de París,
perteneciente al Archipiélago de las Comoras, en el Océano Índico, en el extremo
norte del canal de Mozambique
41
La organización operativa de los casi 100,000 integrantes de la gendarmería se
basa en la división y especialización de funciones en dos grandes áreas: la
Gendarmería Departamental (o Territorial) a cargo de la función policial de
proximidad social, también conocida popularmente como la gendarmería blanca,
por el color distintivo de sus grados,49 basada en una amplísima red de cuarteles y
estaciones que garantizan la presencia permanente en todo el territorio y la
Gendarmería Móvil, conocida también popularmente como la gendarmería
amarilla, igualmente por el color de sus grados, encargada de las funciones de
reacción y operaciones especiales, con una amplia capacidad de movilidad y
despliegue.
La División de Gendarmería de la Policía Federal de México sigue ese modelo
de doble capacidad de proximidad social y de reacción mediante operaciones
especiales aunque, por supuesto, con adaptaciones mexicanas de acuerdo a
nuestra realidad. En México no se dispone de la amplia cantidad de estaciones y
cuarteles que tiene la gendarmería francesa. En esa infraestructura se basa en
gran medida la proximidad social de la gendarmería francesa. En México, todos
los gendarmes fueron capacitados para realizar al mismo tiempo labores de
proximidad social o de reacción, sin que ello implique la presencia permanente en
cuarteles o estaciones. Lo anterior sin perjuicio de que la gendarmería mexicana
cuenta con un agrupamiento de operaciones especiales.
La Gendarmería Departamental francesa ejerce su acción de Seguridad
Pública sobre el 95% del territorio francés. Está organizada en 22 regiones que
corresponden a las regiones administrativas continentales en que se divide
49 Grado es el distintivo que indica el nivel jerárquico o de mando de los
integrantes y que frecuentemente se ubica en el chanchomón o quepí, así como
en las palas u hombreras de la camisola o saco y en los puños de los sacos.
42
Francia.50 Cada comandante de región es un subordinado directo del Director
General de la Gendarmería.51 La Gendarmería Móvil está bajo la autoridad
exclusiva de los comandantes de región, lo que permite que la toma de decisiones
sea más rápida. La Gendarmería Departamental está organizada en brigadas que
operan a escala del cantón,52 las compañías a escala del distrito y las
agrupaciones a escala del departamento.53 Las brigadas territoriales se reparten
según una lógica de proximidad con la ciudadanía.
50 Francia está dividida en 27 regiones (en francés: régions), de las cuales 22
están en la Francia Metropolitana y cinco son de ultramar. Las regiones de Francia
están a su vez subdivididas en entre 1 y 8 departamentos.
51 En México, el mando territorial en la Policía Federal está a cargo de cada uno
de los 32 coordinadores estatales, quienes dependen del Jefe de la División de
Seguridad Regional (responsable de la seguridad en carreteras y aeropuertos
federales, fundamentalmente). La División de Gendarmería no tiene presencia en
las 32 entidades federativas sino en los puntos de despliegue en que se requiere.
En su caso, se coordina las otras seis divisiones de la Policía Federal y,
especialmente cuando se encuentra desplegada, con las Divisiones de Seguridad
Regional y de Fuerzas Federales.
52 En Francia, un cantón es una división administrativa cuyo similar en México es
el municipio. El número de cantones varía en cada departamento. El número total
de cantones existentes en Francia es de 4,039 (2004), de los cuales 156 están
situados en los departamentos de ultramar.
53 Los 100 departamentos franceses (départements), al frente de cada uno de los
cuales se sitúa un prefecto, se dividen en 342 distritos (arrondissements) que,
liderados por un subprefecto, tienen por misión ayudar a aquel en la aplicación de
las políticas territoriales y administrativas del Estado francés.
Los distritos agrupan a un número determinado de comunas, la división
administrativa básica, que además se agrupan en diferentes cantones,
43
Desplegados en las zonas más sensibles en términos de delincuencia, los
Pelotons de surveillance et d'intervention de la Gendarmerie (Pelotones de
Vigilancia Intervención de la Gendarmería) son unidades especializadas de la
Gendarmería Departamental que se encargan de reforzar rápidamente a las
brigadas convocadas en las escenas del delito; intervienen siempre que un
incidente o un accidente altera el orden público y cumple misiones de prevención,
de proximidad de día y noche y centran su acción en las vías de comunicación.
La gendarmería participa activamente en la vigilancia de zonas fronterizas en
el marco de los Centros de Cooperación Policial y Aduanera. Este dispositivo
creado en las fronteras agrupa a gendarmes, policías y agentes aduaneros.
Asimismo, algunos oficiales de enlace son destinados a países vecinos para
favorecer la coordinación y optimizar la explotación de la información.
Una de las principales misiones de la gendarmería es fungir como policía
judicial o de investigación, lo que representa el 40% de su actividad. Esta función
se ejerce bajo la dirección y el control de los Magistrados54 del Orden Judicial.
Dicha misión consiste en investigar y presentar elementos, evidencias y datos de
prueba que permitan acreditar la comisión de un delito y buscar a los autores. En
razón de su dispersión por el territorio, su conocimiento del terreno y su amplia
capacidad de despliegue operativo, la gendarmería desempeña un papel crucial
en el ámbito de la policía judicial, con base en la investigación científica y
criminalística para buscar pruebas, identificar a los autores y revelar su modus
operandi.
El Instituto de Búsqueda Criminal de la Gendarmería Nacional y el Servicio
Técnico de Investigaciones Judiciales y de Documentación son herramientas
especialmente eficaces y apreciadas por los Magistrados franceses.
organización que cumple las funciones de partido judicial (sede del Tribunal de
Primera Instancia) y de manera regular, de circunscripción electoral.
54 En Francia se denomina magistrado a quien en México desarrollan la función de
un juez de primera instancia.
44
Por otra parte existen estructuras intergubernamentales que proponen
respuestas adaptadas a las nuevas y cambiantes formas de delincuencia. Por
ejemplo, los Grupos de Intervención Regional luchan desde el 2002 contra la
delincuencia de todo tipo y reúnen a gendarmes, policías, funcionarios de
impuestos y de aduanas.
Además se han confiado a la Gendarmería tres oficinas centrales: la Oficina de
Lucha contra la Delincuencia Itinerante, la Oficina Central de la Lucha contra el
Trabajo Ilegal y la Oficina de la Lucha contra los Atentados al Medio Ambiente y a
la Salud Pública.
Para completar la acción de las unidades territoriales en el ámbito de la policía
judicial, hay unidades especializadas como las Brigadas de Búsqueda y las
Brigadas Departamentales de Información e Investigación Judicial. Algunos
investigadores han sido formados en materia de tecnologías de la información y
comunicaciones y realizan patrullaje cibernético realizando vigilancias y
seguimientos desde la red.
En materia de restablecimiento del orden público y de seguridad general en
respuesta a amenazas, el gobierno francés dispone de la Gendarmería Móvil que
actúa como refuerzo del dispositivo territorial de la Gendarmería Departamental y
de la Policía Nacional. La Gendarmería francesa cuenta con una Unidad
Especializada que asesora a nivel técnico y operativo, sobre las operaciones
especiales y que además se hace cargo de formar al personal en materia de
incidentes de carácter nuclear, radiológico, biológico y químico.
En 1974 la Gendarmería creó el Grupo de Intervención de la Gendarmería que
a lo largo del tiempo y de múltiples operativos ha desarrollado equipos de
excelencia en materia de seguridad, protección con guardaespaldas e intervención
en casos de terrorismo.
La Guardia Republicana es una unidad especializada de la Gendarmería Móvil
que cumple misiones de seguridad y servicios de honor del protocolo de Estado,
en beneficio de las instancias gubernamentales y altas autoridades y también
45
asumen misiones de seguridad pública. Está formada fundamentalmente por
unidades de caballería, una de las más antiguas en operación del mundo. Esta
unidad auxilió a la División de Gendarmería de la Policía Federal en la creación de
un agrupamiento de caballería.
La Gendarmería interviene en operaciones exteriores mediante el despliegue
de unidades en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz y misiones
de información y restauración de las capacidades de policía, bajo mandato
nacional o internacional. Forma parte de la Fuerza de Gendarmería Europea,
creada con sus pares españoles, italianos, holandeses y portugueses, dotada de
fuerzas policiales de carácter militar. Desde el 2009, la Gendarmería Francesa
está presente en Afganistán donde dirige a parte de la policía de ese país.
La Gendarmería Marítima garantiza el orden y la seguridad de puertos
militares, arsenales, establecimientos y bases, en beneficio de la Marina Nacional.
Asumen en dichos lugares competencias de policía judicial y bajo la autoridad de
los prefectos marítimos, contribuye a la acción del Estado en el mar. La
Gendarmería del Aire cumple sus misiones en apoyo del Ejército del Aire, además
del control, la vigilancia y la búsqueda de información.
El mando de las escuelas de la Gendarmería Nacional se ocupa de organizar
cursos de formación inicial y perfeccionamiento para todo el personal de la
Gendarmería. Cada año se forma y perfecciona a 30,000 gendarmes de todos los
grados en materia de enseñanza superior, internacional y lingüística, policía
judicial, seguridad vial, información, esquí y alpinismo, sinología,55 buceo,
mantenimiento del orden y mando.
55 La sinología es el estudio sobre China, su idioma y su cultura, ejercido por
personas ajenas a la misma. Estudios similares han cursado integrantes de la
División de Inteligencia de la Policía Federal, en academias de la Policía China.
46
2.4 La participación de la Gendarmería Nacional de Francia en la
instrumentación de la División de Gendarmería de la Policía
Federal de México.
El 18 de febrero de 1992, los Gobiernos de México y Francia firmaron un
Acuerdo Marco de Cooperación, primer antecedente normativo de los
consecutivos mecanismos de cooperación.
Del 6 al 11 de diciembre de 2013, una delegación de la gendarmería
francesa, encabezada por el Coronel Didier Chipoy, Subdirector Adjunto de la
Cooperación de Seguridad de la Dirección de la Cooperación Internacional de la
Gendarmería Nacional de Francia visitó México, con el propósito de articular
mecanismos de colaboración para la creación de la nueva División de
Gendarmería de la Policía Federal de México.
El 11 de marzo de 2014 llegó a México una delegación de siete mandos de la
gendarmería francesa encabezados por el Teniente Coronel Raymond Laffont,
quienes durante un mes trabajaron en coordinación con el equipo de la
Coordinación del Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL) de la Policía Federal
en el diseño del programa de capacitación de mandos de la División de
Gendarmería y en otras asesorías, como la conformación del agrupamiento de
caballería.
El 10 de abril de 2014, con motivo de la visita a México de François Hollande,
Presidente de Francia, el mandatario francés y el Presidente Enrique Peña Nieto
firmaron la Declaración de Intención relativa a la Creación de la Gendarmería
Nacional Mexicana.56 Dicha declaración implicó el intercambio técnico, en materia
de profesionalización y de mejores prácticas para el establecimiento de la
gendarmería mexicana. Asimismo, el gobierno francés ofreció establecer un
56 Declaración Conjunta del Presidente de la República Francesa, François
Hollande y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Enrique Peña Nieto,
http://www.ambafrance-mx.org/Declaracion-conjunta-de-los
47
asesor residente en México, para la conformación de la División de Gendarmería
de la Policía Federal. El Teniente Coronel de la Gendarmería Nacional de Francia,
Raymond Laffont57 fue designado por el gobierno francés para desempeñar tal
función.
El 28 de abril de 2014, en la Academia Superior de la Policía Federal ubicada
en San Luis Potosí, inició un curso para 195 aspirantes a mandos de la División de
Gendarmería, dirigido a la escala de Suboficiales, impartido por 10 instructores de
la Gendarmería Francesa, que concluyó el 6 de junio del mismo año.
El 7 de agosto de 2014, en la Ciudad de México, se firmó el Convenio de
Cooperación Técnica entre la Secretaría de Gobernación de los Estados Unidos
Mexicanos y el Ministro de Asuntos Exteriores y Desarrollo Internacional de la
República Francesa, relativo a la creación de una División de Gendarmería de la
Policía Federal.
Del 12 al 20 de febrero de 2015, una delegación de la Guardia Republicana
de la Gendarmería Nacional de Francia realizó una misión para sugerir mejores
prácticas al Agrupamiento de Caballería de la División de Gendarmería, en Iguala,
Guerrero. El 3 de marzo de 2015, en las instalaciones de la Comisión Nacional de
Seguridad, se celebró una reunión entre la Excelentísima Señora Embajadora de
57 El Teniente Coronel Raymond Laffont es diplomado de Estado Mayor de la
Gendarmería, instructor del equipo de intervención, director en implementación de
explosivos, certificado en esquí, montañismo y submarinismo militar, con
formación aeronáutica y de seguridad de aeropuertos. Fue Jefe del Escuadrón
11/16 de la Gendarmería Móvil en Marsella, Jefe de la Compañía de Gendarmería
Departamental en Argelès-Gazost, Jefe de la Oficina de Recursos Humanos de la
Legión de Gendarmería Móvil en Bouliac, Jefe de Personal de la Región de
Gendarmería de Burdeos, Jefe Adjunto de la Gendarmería de Martinica y Jefe
Adjunto de la Comandancia de los Transportes Aéreos de la Zona Sur de Francia.
Ha sido distinguido con la Medalla de Oro de la Defensa Nacional (2000),
Caballero de la Orden Nacional del Mérito (2004) y Caballero de la Legión de
Honor (2013).
48
la República Francesa en México y el Comisionado Nacional de Seguridad, con el
objetivo de dar seguimiento a los principales avances de la cooperación entre la
Policía Federal y la Gendarmería Nacional de Francia.
Los temas en la agenda de cooperación para los próximos años implican
impulsar la formación especializada de mandos para la División de Gendarmería,
en especial del Agrupamiento de Caballería, del Agrupamiento de Operaciones
Especiales, de intervención profesional de proximidad y de formador
de formadores para Academias.
La División de Gendarmería de la Policía Federal de México vivió un
momento culminante al haber participado, el 14 de julio de 2015, en el desfile
conmemorativo de la fiesta nacional de Francia. Sobre la Avenida de los Campos
Elíseos de Paris, los gendarmes mexicanos desfilaron frente a los Presidentes
Françoise Hollande y Enrique Peña Nieto, después de meses de una rigurosa
preparación para tal ocasión, que incluyó cursos de francés básico y conferencias
sobre el arte, la cultura, la historia y las costumbres francesas.
2.5 Gendarmerías militares, civiles, mixtas y multinacionales.
Los estudios realizados para la construcción de la gendarmería mexicana
mostraron que si bien las gendarmerías en el mundo comparten características
como su orientación a fortalecer la presencia de la autoridad para mantener el
control territorial en zonas de debilidad institucional o la amplia capacidad de
despliegue operativo, ninguna gendarmería nacional es igual a otra.
Como una de las conclusiones derivadas del estudio comparado, es posible
clasificar a las gendarmerías en cuatro tipos, de acuerdo a su mando, adscripción
y tipo de formación: las militares, las civiles con componentes de instrucción
militar, las gendarmerías mixtas y la gendarmería multinacional.
La adscripción de la gendarmería a un ministerio gubernamental de defensa
o por el contrario de seguridad, del interior o de gobernación, no es una cuestión
menor de naturaleza administrativa. Dicha situación nos refiere, por una parte, el
origen histórico y funcional de las gendarmerías y, por otra, es posible advertir una
49
tendencia internacional dirigida a desvincular las gendarmerías de las fuerzas
armadas, esto es, a desmilitarizar las tareas de Seguridad Pública58 y a
especializar las funciones de Seguridad Interior.
En este orden de ideas, la adscripción de las gendarmerías a ministerios de
defensa, si bien tiene una explicación debido al origen histórico de las
gendarmerías, en el siglo XXI puede resultar un contrasentido. Como cuerpos
intermedios entre las policías comunes y los ejércitos, las gendarmerías están
concebidas, entre otras cosas, para permitir que gradualmente los ejércitos
abandonen las tareas de seguridad pública que eventualmente realizan en apoyo
de las autoridades civiles.
2.5.1 Gendarmerías militares: Dos ejemplos, la Guardia Nacional
de Venezuela y la Policía Nacional de Colombia.
La Guardia Nacional de Venezuela es un modelo de gendarmería militar
creado a semejanza de la Guardia Civil de España. En junio de 1936, los
Gobiernos de Venezuela y España convinieron en que una misión española
viajara a Venezuela para establecer, instruir y poner en servicio el mencionado
cuerpo.
La Guardia Nacional de Venezuela es uno de los cinco componentes de la
Fuerza Armada Nacional Bolivariana de Venezuela integrada, además, por el
ejército, la aviación, la armada y la milicia59. Fue fundada el 4 de agosto de
1937 por el entonces Presidente de la República, General en Jefe Eleazar López
Contreras, ante “la necesidad inaplazable de organizar una policía rural a caballo,
58 Lutterbeck, Op. Cit., Derek, p.47
59 Artículo 29 de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana,
Gaceta Oficial Nº 5.891, 31 de Julio de 2008, República Bolivariana de Venezuela,
http://www.cne.gob.ve/registrocivil/uploads/repoDocs/63bc229230cf94b5b5151610
ac7c5809cd96fef1_1293024794.pdf
50
a pie o en vehículo, a fin de defender y preservar el hogar venezolano, las
garantías individuales y la propiedad”.60
Como misión oficial de la Guardia Nacional Bolivariana, su página oficial
establece que
en las operaciones exigidas para el mantenimiento del orden interno
del país, cooperará en el desarrollo de las operaciones militares
requeridas para asegurar la defensa de la Nación, ejercerá las
actividades de policía administrativa y de investigación penal que le
atribuyan las leyes, así como también participará activamente en el
desarrollo nacional, en el territorio y demás espacios geográficos de la
República Bolivariana de Venezuela.
Es importante subrayar que la Guardia Nacional Bolivariana no es un grupo
de civiles que conforman una milicia no profesional y de carácter temporal, tal
como concibe la constitución mexicana a la Guardia Nacional.
Conforme a la Constitución Nacional de Venezuela61 la Guardia Nacional de
Venezuela auxilia a sus Fuerzas Armadas haciéndose cargo de labores de
mantenimiento del orden interno, esto es, de seguridad interior:
Artículo 329. El Ejército, la Armada y la Aviación tienen como
responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las
operaciones militares requeridas para asegurar la defensa de la
Nación. La Guardia Nacional cooperará en el desarrollo de dichas
operaciones y tendrá como responsabilidad básica la conducción de las
operaciones exigidas para el mantenimiento del orden interno del país.
La Fuerza Armada Nacional podrá ejercer las actividades de policía
administrativa y de investigación penal que le atribuya la ley.
60 Cfr. Página web oficial de la Guardia Nacional Bolivariana de Venezuela,
http://www.guardia.mil.ve
61 Constitución vigente de Venezuela de 1999 con la Enmienda Nº 1 de fecha 15
de febrero de 2009 Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.908
51
Otro modelo diferente pero con el mismo origen militar es la Policía Nacional
de Colombia, que depende del Ministerio de Defensa Nacional de ese país. No
obstante, en algunos períodos, la Policía Nacional estuvo adscrita al Ministerio de
Gobierno: Desde su origen en 1891 y hasta enero de 1895 y, después, de 1896 a
1904. En 1953 fue adscrita al Ministerio de la Defensa como el cuarto componente
del Comando General de las Fuerzas Armadas. Desde 1991, se atenuó su
carácter militar sin dejar de pertenecer al Ministerio de la Defensa, pues la
Constitución Política de Colombia, definió a la Policía Nacional como “un cuerpo
armado de naturaleza civil”, suprimiéndola del Comando General de las Fuerzas
Militares; pero continuando adscrita al Ministerio de la Defensa.62
En 1890, Carlos Holguín, entonces presidente de Colombia, mediante una
ley del 23 de octubre facultó al Gobierno a contratar “en los Estados Unidos de
América o en Europa, una o más personas competentes con el propósito de
organizar y capacitar el cuerpo de Policía Nacional”. Es así como se contrató al
comisario de la Gendarmería Francesa Juan María Marcelino Gilibert, quien crea
el primer cuerpo de la policía nacional, el cual nace oficialmente un año después,
el 5 de noviembre de 1891. Al mismo tiempo se eliminó la policía departamental, la
policía municipal y el cuerpo de serenos.
La Policía Nacional de Colombia no es una gendarmería, sino, literalmente,
una policía nacional. Sin embargo, existe un antecedente histórico de gendarmería
colombiana, por una parte y, por otra, una División de la Policía Nacional que
realiza funciones propias de una gendarmería: La División de Carabineros y
Seguridad Rural. Ambos temas resultan de interés para esta investigación.
En cuanto al antecedente histórico, en 1906 se creó como un cuerpo paralelo
al de la Policía Nacional, un cuerpo de gendarmería nacional cuyos comandantes
–de extracción militar- ejercieron el mando sobre la Policía Nacional. La vida de
esa gendarmería fue efímera pues fue suprimida en junio de 1909.
62 Ley 62 del 12 de agosto de 1993
http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/INSTITUCION/Direccionamiento_estrat
egico
52
En cuanto al componente de gendarmería de la actual Policía Nacional de
Colombia, resulta de especial interés para la gendarmería mexicana, en virtud de
que sigue el mismo modelo estructural que la colombiana, en cuanto a que sus
gendarmerías son una división o cuerpo integrante de sus policías. Al crearse la
Policía Nacional en 1891, se le fusionó el escuadrón de guardias montados,
quienes ya cumplían 25 años de labores. En 1929, la Policía Nacional delegó al
Capitán del Ejército Gustavo Matamoros para que se hiciera cargo de la
instrucción de entrenamiento personal, debido a la importación que se realizó de
un lote de 300 caballos. Así, el 15 de octubre de 1930 se creó la policía montada
con el nombre de carabineros.
En 1936, llega a Colombia una misión chilena, con la cual se organizó la
policía rural montada. En los años 50 renació el Escuadrón de Carabineros en la
Escuela de Cadetes General Santander. En la década de los 90 se crearon las
contraguerrillas con grupos de reacción para contrarrestar la acción subversiva. En
el 2006 se creó la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural que en la
actualidad cuenta con 57 Escuadrones Móviles de Carabineros, como unidades
tácticas operacionales, equipadas, entrenadas y especializadas en patrullajes y
control rural. Dicha División de Carabineros y Seguridad Rural es en cuanto a su
adscripción a la Policía Nacional, a sus atribuciones y a su estructura orgánica, un
modelo que sirvió de base e inspiración para algunos aspectos de la División de
Gendarmería de la Policía Federal de México.
Las funciones de las unidades de Carabineros y Seguridad Rural son:
Desarrollar planes institucionales en las zonas afectadas por las bandas
criminales
Facilitar la presencia permanente de las autoridades civiles en los
municipios
Detectar con mayor facilidad cultivos ilícitos, laboratorios para el
procesamiento de estupefacientes y corredores de movilidad de grupos
armados ilegales
Mejorar la cohesión y tejido social rural, apoyando el desarrollo de obras de
53
infraestructura
Reactivar el sector agrícola, ganadero, minero, comercial y turístico
Ayudar en la recuperación de la riqueza cultural de los campesinos donde
deben renacer los reinados populares, fiestas patronales, festivales y
corralejas, entre otros.
Las funciones que realiza la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural de
la Policía Nacional de Colombia son similares a las que han sido asignadas a la
División de Gendarmería de la Policía Federal de México. Sin embargo, deben
subrayarse tres diferencias.
Mientras que la unidad colombiana opera esencialmente en áreas rurales, la
División de Gendarmería de México puede operar indistintamente en áreas rurales
y urbanas. Por otra parte, la gendarmería mexicana no está orientada
específicamente a detectar cultivos ilícitos, labor que corresponde, entre otras
instancias, a la División Antidrogas de la Policía Federal y, por supuesto, a las
Fuerzas Armadas de México. No obstante, en el segundo semestre de 2014 y el
primer trimestre de 2015, la gendarmería mexicana ha tenido una participación
destacada en la destrucción de plantíos de amapola.63 Sin embargo, quizá la
diferencia más importante es la amplia capacidad de realizar tareas de proximidad
social por parte de la gendarmería mexicana.
La experiencia colombiana fue un referente para la instrumentación de la
División de Gendarmería de la Policía Federal. Por ello, dentro del proceso de
formación de mandos de la gendarmería mexicana, un grupo de 82 mandos, con
grados de Oficial a Comisario, participaron en un programa de capacitación
impartido en la Escuela de Suboficiales y Nivel Ejecutivo “Gonzalo Jiménez de
63 Trujillo, Javier (Corresponsal), Destruyen 12 plantíos de amapola en Guerrero,
Periódico Milenio, publicada el 5 de enero de 2015,
http://m.milenio.com/policia/sembradios_amapola_Guerrero-
destruccion_cultivos_droga_Guerrero-Gendarmeria_0_440356264.html
54
Quesada”, de la Policía Nacional de Colombia, en el municipio de Sibaté, en
Bogotá, Colombia. El programa se desarrolló durante la segunda quincena de
junio de 2014 e incluyó, entre otros temas: Defensa de instalaciones, gerencia del
servicio, doctrina y empoderamiento, comunicación organizacional y de alto
impacto y, por último, planeación de operaciones terrestres rurales y urbanas.
2.5.2 Gendarmerías civiles: La Gendarmería Nacional de Francia,
la Gendarmería de Austria, la Gendarmería Nacional
Argentina y los Carabineros de Chile.
La mayoría de las Gendarmerías con naturaleza civil tuvieron su origen en
las fuerzas armadas y después de un proceso de maduración –que puede durar
décadas- quedaron adscritas únicamente al Ministerio del Interior (denominado de
Gobernación en países como México) o al de Seguridad.
Como mencionamos anteriormente, desde el 1 de enero de 2009 la
Gendarmería Nacional de Francia dejó de depender del Ministerio de la Defensa y
se incorporó al Ministerio del Interior. Se trata de una tendencia que está presente
en otras gendarmerías y muestra, fundamentalmente, una preocupación por
actuar con una visión de seguridad pública y de seguridad interior, distinguiéndola
de la tarea de los ejércitos.
La experiencia austriaca también es interesante para México pues implica la
suma de su policía con su gendarmería. Mientras que en México la Gendarmería
es una División de la Policía Federal, en Austria la Policía Federal se constituyó en
2005 mediante la fusión de su antigua gendarmería con su policía y el servicio de
investigación criminal. En aquel país, la gendarmería estaba a cargo de la
seguridad las zonas rurales que constituyen el 95% de su territorio, mientras que
la policía se hacía cargo de la seguridad de las grandes ciudades, como Viena y
Salzburgo.
55
La Gendarmería de Austria se fundó el 8 de junio de 1849, por el mariscal de
campo del Ejército Johann Kempen Von Fichstensmam, bajo el gobierno del
Kaiser Francisco José I. El nombre de Gendarmería Nacional se ordenó en la ley
publicada el 27 de noviembre de 1918, después de la creación de la República, en
la que se definió a la Gendarmería Nacional como un cuerpo uniformado y
armado, de estructura y organización militar, con misiones de vigilancia del orden
y de seguridad pública, pero de carácter civil y con dependencia del Ministerio del
Interior.64
Por su parte, la Gendarmería Nacional de Argentina fue creada el 28 de julio
del año 1938 por el Congreso Nacional, mediante la Ley Número 12.367, durante
la presidencia de Roberto M. Ortiz, debido a una “verdadera necesidad pública,
destinada a consolidar el límite internacional y garantizar la seguridad de colonos
y pobladores en regiones alejadas del país”. Sus funciones son “contribuir
decididamente a mantener la identidad nacional en áreas limítrofes, a preservar el
territorio nacional y la intangibilidad del límite internacional”.65
Su personal está sujeto a un régimen disciplinario castrense, con estructura,
capacitación, doctrina militar y formación jurídica para cumplir funciones policiales
en tiempo de paz y guerra. Su misión es consolidar los límites internacionales del
país protegiendo las fronteras; garantizar la seguridad de los colonos y habitantes
de las regiones alejadas y proteger las instalaciones y sitios estratégicos
internacionales. La Gendarmería Nacional Argentina participó en la Guerra de
Malvinas en 1982. Actualmente depende del Ministerio de Seguridad.
De acuerdo a la Ley de Gendarmería Nacional66 la gendarmería argentina
tiene como misión “satisfacer las necesidades inherentes al servicio de policía” y
para ello se integra de Jefaturas de Región, de Agrupación y de Escuadrones.
64 Portal de Internet de la Gendarmería de Austria, http://www.polizei.gv.at
65Portal de Internet de la Gendarmería Nacional Argentina,
www.gendarmeria.gob.ar
66 Ley Nº 19349 - Ley de Gendarmería Nacional, Publicación en el B.O.: 10 de
Enero de 1972
56
Por lo que se refiere a la República de Chile, los Carabineros son una
institución policial técnica y de carácter militar que fue creada en 1927 al
fusionarse las policías fiscales y comunales, de carácter civil y urbano, con el
cuerpo de Carabineros del Ejército, de naturaleza militar y rural. En el año 2011,
Carabineros de Chile dejó de pertenecer al Ministerio de la Defensa para
depender desde entonces del Ministerio del Interior.67
La Gendarmería de Chile tiene su fundamento jurídico en la Ley Orgánica
de Gendarmería de Chile68 que define que ésta es un Servicio Público
dependiente del Ministerio de Justicia, cuya misión es “Contribuir a una sociedad
más segura, garantizando el cumplimiento eficaz de la detención preventiva y de
las condenas que los Tribunales determinen, proporcionando a los afectados un
trato digno, acorde a su calidad de persona humana y desarrollando programas de
reinserción social que tiendan a disminuir las probabilidades de reincidencia
delictual”.
Para cumplir con su misión la gendarmería es dirigida por una Dirección
Nacional –cuyo director es nombrado por el Presidente de la República- , que a su
vez se integra por la Subdirección Administrativa, la Subdirección Técnica, la
Escuela de Gendarmería de Chile, la Central de Apoyo y las Direcciones
Regionales.
2.5.3 Gendarmerías Mixtas: La Guardia Civil Española.
Estas Gendarmerías dependen tanto de las Fuerzas Armadas como del
Ministerio del Interior. El modelo típico es el de la Guardia Civil Española.69 Nace
67 Portal de Internet de la Gendarmería de Chile, http://www.gendarmeria.gob.cl/
68 Decreto Ley Nº 2.859, Publicado en el Diario Oficial N°30.467, de 15 de
Septiembre de 1979
69 Portal de Internet de la Guardia Civil Española
http://www.guardiacivil.es/es/institucional/Conocenos/index.html
57
el 28 de marzo de 1844 cuando, por Real Decreto, se crea la Guardia Civil como
un “cuerpo especial de fuerza armada de Infantería y Caballería”, con “la
denominación de Guardias Civiles”.70 Depende del Ministerio del Interior en cuanto
a servicios, retribuciones, destinos y medios y del Ministerio de Defensa en cuanto
a ascensos y misiones de carácter militar.
La Guardia Civil Española también atiende las necesidades del Ministerio de
Hacienda relativas a Resguardo Fiscal del Estado y vela por el cumplimiento de
las normas y reglamentos relacionados con los diferentes órganos de la
Administración Central, la Autonómica y la Local.
Es relevante señalar la relación con el Ministerio de Justicia (Jueces,
Tribunales y Ministerio Fiscal) en la labor de policía judicial, con el Ministerio de
Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en las funciones propias de protección de
la naturaleza, así como la relación entre la Agrupación de Tráfico de la Guardia
Civil y el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, todo ello al amparo de
las misiones encomendadas a la Guardia Civil en la Ley 2/1986, de 13 de marzo
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.71
2.5.4 La gendarmería multinacional: EUROGENDFOR o Fuerza de
Gendarmería Europea (EGF).
La Fuerza de Gendarmería Europea (EUROGENDFOR) surge de una
iniciativa multinacional con el propósito de reforzar las capacidades en
la gestión de crisis internacionales y contribuir al desarrollo de la política de
defensa y seguridad común en Europa. Se fundó el 17 de septiembre del 2004, en
70 Ministerio del Interior, Memoria RSC Guardia Civil 2014, España, Septiembre de
2015, pág. 19.
71 Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Publicado en: «BOE» núm. 63, de 14 de marzo de 1986, páginas 9604 a 9616 (13
págs.), http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1986-6859
58
Noordwijk, Holanda, e inició operaciones el 20 de julio de 2006. Está integrada por
gendarmes de Francia, Italia, Holanda, Portugal, Rumania, España, Polonia
(2008), Turquía (2009) y Lituania (2010).
Esta Gendarmería puede ser considerada como una herramienta de policía
integral diseñada para llevar a cabo misiones policiales en diferentes escenarios,
incluyendo áreas desestabilizadas, en apoyo a la Unión Europea, las Naciones
Unidas, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la
Organización del Tratado Atlántico Norte y otras posibles coaliciones creadas a tal
fin.
Su uniforme distintivo es azul, cuyo significado heráldico implica verdad y
lealtad y es también el color oficial de la bandera de la Unión Europea y, por
supuesto, el color distintivo de la mayoría de las policías del mundo. Los vivos del
uniforme son en oro y plata, metales nobles según el rango de los esmaltes
heráldicos. Además, el amarillo y oro simbolizan la generosidad y altura de miras,
mientras la plata significa paz y sinceridad.
La División de Gendarmería de la Policía Federal de México comparte
también el color azul con distintivos y vivos en color oro. El lema de la
EUROGENDFOR es la expresión latina Lex paciferat que en español significa “La
ley trae la paz”. La frase pretende remarcar el estrecho vínculo entre el
reforzamiento de la ley y el restaura miento de entornos seguros y saludables, la
piedra angular del compromiso de la EUROGENDFOR. Por su parte, en
coincidencia con la EUROGENDFOR, la Policía Federal de México ha utilizado
como frase distintiva durante la administración del presidente Enrique Peña Nieto
la de “Policía para la Paz”, mientras que la División de Gendarmería de la Policía
Federal de México utiliza el concepto de “Seguridad para la prosperidad”.
El símbolo del escudo de la EUROGENDFOR es una granada con un
penacho llameante, que simboliza las raíces militares comunes de las fuerzas de
policía. La granada tradicionalmente significa el coraje de las tropas militares,
recordando la bravura de los primeros granaderos mientras manejaban estos
inestables proyectiles. El penacho llameante también es el símbolo de identidad
59
común en varias gendarmerías y forma parte del escudo de la División de
Gendarmería de la Policía Federal de México.
El escudo de la EUROGENDFOR se integra además por una corona que
simboliza la victoria; resalta como idea la doble naturaleza de la EUROGENDFOR,
que posee ambas capacidades: civiles (laureles) y militares (roble). Además, es
escudo integra una espada de doble filo que marca el estatuto militar de la
EUROGENDFOR, que es la herramienta de combate concluyente, el arma de la
verdad que actúa a favor del triunfo de la ley. Además, sobre un fondo azul cielo,
la espada de doble filo en forma de crucifijo simboliza la fuerza.
En 2015 el estado de fuerza reportado de la EUROGENDFOR es de 2,300
integrantes. Sus principales características son ser una fuerza "operativa, pre-
organizada, robusta y de rápido despliegue".72 Contribuye a la política de defensa
y seguridad europea, incluso cuando no se despliega bajo bandera de la Unión
Europea. Es flexible en cuanto a que puede desplegarse bajo un mando militar, en
caso de un conflicto de gran intensidad, o bien, bajo una cadena de mando civil.
Es autónoma en cuanto a que es capaz de actuar por sí sola o junto con otras
fuerzas locales. Tiene capacidad de gestión pues cuenta con las herramientas y
habilidad para atender cada aspecto de las distintas fases de una crisis:
Fase inicial: A través de operaciones de estabilización, garantizando
el orden y la seguridad, sustituyendo o reforzando fuerzas de policía
locales debilitadas o inexistentes;
Fase de transición: Cumpliendo con su cometido como parte de la
fuerza expedicionaria, facilitando la coordinación y la cooperación con
unidades de policía internacional y local.
Fase de repliegue: Facilitando una transferencia fluida y continua de
las responsabilidades de la cadena de mando militar al civil.
72 De acuerdo con la Declaratoria de Intenciones y el Tratado de la Fuerza de
Gendarmería Europea.
60
En 2007, la EUROGENDFOR realizó su primera participación en una misión
de control de crisis: la operación de la Unión Europea EUFOR “ALTHEA” en
Bosnia-Herzegovina. En 2009 participó en la misión dirigida por la OTAN en
Afganistán, conocida como Fuerza de Asistencia y Seguridad Internacional. Desde
febrero y hasta diciembre del 2010, la EUROGENDFOR apoyó la misión en Haití
de Naciones Unidas (MINUSTAH) después del devastador terremoto que asoló la
república caribeña.
Los importantes pasos dados hasta ahora, a través de sus compromisos con
la Unión Europea, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) han permitido a la EUROGENDFOR
alcanzar una mejora considerable en sus capacidades para planificar y obtener
experiencia en la ejecución de operaciones incrementando de este modo su
fiabilidad dentro de la comunidad internacional. A pesar de ser una organización
internacional relativamente joven, la EUROGENDFOR ha probado de ser una
herramienta eficaz en una variada gama de operaciones en la gestión de crisis,
contribuyendo a la paz y a la seguridad internacional.
2.6 Antecedentes históricos de la Gendarmería en México.
En la segunda mitad del Siglo XIX es posible encontrar al menos cuatro
antecedentes de la actual gendarmería mexicana: Los guardias rurales o
resguardos creados en 1857 por José María Lafragua, a semejanza de la Guardia
Civil de España, –la gendarmería española- y que operaron hasta 1910; los
Gendarmes Imperiales de Napoleón III, que actuaron en México durante la
intervención francesa entre 1863 y 1867; la Legión de Gendarmería creada por
Maximiliano, que actuó entre 1864 y 1867 y la Gendarmería Fiscal creada por
Porfirio Díaz en 1885. Nos referiremos brevemente a ellas.
Al triunfar en México la revuelta liberal de 1854, el partido victorioso dio
principio al período histórico que ha recibido el nombre de “Reforma”. La principal
preocupación de los gobernantes fueron los problemas de seguridad interior, pues
de ésta dependía el progreso económico, principal postulado liberal. Los caminos
61
tenían que ser seguros para viajeros y mercancías que se veían en constante
amenaza por actos de bandolerismo, con el propósito de atraer capitales e
inmigrantes extranjeros.
El primer esfuerzo de brindar seguridad a la economía –uno de los
principales postulados de la actual División de Gendarmería de la Policía Federal-
lo encontramos durante la presidencia de Ignacio Comonfort, predecesor del
Presidente Benito Juárez. Comonfort ejerció el cargo entre el 1º de diciembre de
1855 y el 30 de noviembre de 1857. José María Lafragua, ministro de
Gobernación del Presidente Comonfort estaba a cargo de generar un modelo para
mejorar la Seguridad Pública.
Paul J. Vanderwood, historiador norteamericano especialista en México de
los siglos XIX y XX recoge al respecto la siguiente información:
Los jefes de la Reforma victoriosa llevaban en la capital menos de un
mes cuando, en noviembre de 1855, los editores de periódicos y
funcionarios municipales comenzaron a bombardearlos con exigencias
para que el gobierno federal se hiciera cargo de la protección que
necesitaban quienes transitan por los caminos del país. Los estados,
por si mismos, no podían satisfacer la necesidad de seguridad, cosa
que hacía indispensable una iniciativa y el apoyo financiero del
gobierno federal.73
José María Lafragua consiguió una copia del reglamento que normaba la
vida de la Guardia Civil Española, una institución joven en aquel tiempo –tenía
nueve años de estar operando, pues fue fundada en 1844- y lo discutió con
expertos en asuntos políticos. De aquellas conversaciones surgió la idea de “dotar
al México rural de una fuerza policiaca cuyo modelo fuera la Guardia Civil
Española, pero cuyas características se adaptaran a las necesidades del país”.74
73 Vanderwood, Paul J, Los rurales mexicanos, trad. de Roberto Gómez Ciriza,
México, Fondo de Cultura Económica, 1982, primera reimpresión de 2014, pp. 25
y 26.
74 Vanderwood, Paul J, Op. Cit., p. 26.
62
Con base en las necesidades políticas y la realidad económica, Lafragua buscó
que las entidades federativas colaboraran con el gobierno federal en la
organización y mantenimiento de las fuerzas de Seguridad Pública. La policía
concebida por Lafragua se formó con base en un proyecto conjunto de las
autoridades federales y estatales. Se elaboró un extenso código fundamental que
definió la política relativa a la fuerza policiaca mexicana, detallando sus deberes,
su organización y la administración y jurisdicción de sus unidades.
El 16 de enero de 1857, el Presidente Comonfort firmó el decreto que dio
vida a la guardia mexicana, bajo el nombre de Ley Orgánica de la Guardia de
Seguridad de la República Mexicana. Al haberse constituido la guardia de
seguridad de la República Mexicana bajo el modelo de la Guardia Civil de España,
constituye, al menos en modelo y al respaldo de su marco jurídico, el primer
antecedente de gendarmería mexicana.
Entre sus principales características se encuentra que a diferencia de la
Guardia Civil de España, sus miembros no prestaban servicios en las regiones de
donde eran originarios. La guardia mexicana se conformaba por pelotones de
ocho hombres, a caballo o a pie, que tenían como misión dar seguridad tanto en el
campo como en las poblaciones. Los integrantes se reclutaban tanto de civiles
voluntarios como de militares retirados. Los sueldos eran idénticos a los del
ejército, por lo que un policía recibía poco menos de veinte pesos al mes (que
equivalían a veinte dólares de esa época). La organización general quedó a cargo
del Ministerio de Gobernación. Las unidades a pie eran financiadas por los
gobiernos estatales mientras que las unidades a caballo por el gobierno federal.
En la práctica, esta institución solo funcionó en algunas zonas del centro del
país. La mayoría de los municipios no lograron conformar una fuerza policial, ante
las enormes carencias económicas del momento.
Cuatro años después, el 5 de mayo de 1861, se crearon cuatro cuerpos de
rurales. El gobierno –según narra Vanderwood- vaciló para decidir si los rurales
debían depender del Ministerio de Gobernación o del de Guerra. Al final el
Congreso asignó el presupuesto al Ministerio de Gobernación y la operación al
Ministerio de Guerra. Las guardias o fuerzas rurales de policía alcanzarían su
63
apogeo hacia 1876, bajo la Presidencia de Porfirio Díaz, en que sumaban unos
1,300 integrantes en siete unidades o divisiones. Hacia 1881, fecha en que Porfirio
Díaz terminó su primer período presidencial, el estado de fuerza llegó a 1,767
policías rurales. Para 1910, en la víspera de la Revolución Mexicana, había 2,704
policías rurales.75 En su mayoría carecían de educación y formación, eran de clase
baja y estaban ahí por ganar un salario fijo. Hasta aquí el primer antecedente.
Veamos el siguiente.
Adrien Kippeurt, nacido en Metz, en 1989, es un historiador integrante de la
Gendarmería Nacional de Francia, que dedicó sus estudios de posgrado en la
prestigiada universidad Sorbonne-Paris IV al análisis de la exportación del modelo
de la gendarmería francesa a México, con motivo de la expedición e intervención
ordenada por Napoleón III en México, entre 1861 y 1867. En el presente apartado
y en adelante nos referiremos fundamentalmente a su investigación, titulada La
gendarmerie au mexique.76
Antes de entrar en materia, se impone un breve recuento histórico de esa
época. En 1861, las elecciones dieron el triunfo al liberal Benito Juárez. De
inmediato, el Presidente reorganizó la administración y la educación y estableció el
sistema métrico decimal. Sin embargo, la escasez de fondos lo forzó a suspender
el pago de las deudas del gobierno, tanto de los intereses de los préstamos
usurarios británicos como de los reclamos franceses y españoles. La medida fue
aprovechada por los monarquistas mexicanos residentes en Europa para interesar
al emperador de Francia, Napoleón III, en el proyecto de instaurar una monarquía
en México.77 El emperador francés soñaba con construir un “muro latino” que
75 Ibíd, p. 51.
76 Kippeurt, Adrien, La gendarmerie au Mexique 1861-1867, La première <OPEX>
de gendarmes français, publicado en Force publique, Revue de la société
nationale historie et patrimoine de la gendarmerie, No. 7, septiembre de 2012.
77 Vázquez, Josefina Zoraida (et. al.), De la independencia a la consolidación
republicana, Nueva historia mínima de México, Ed. El Colegio de México, México,
2004, pp. 175.
64
sirviera de contención a la expansión anglosajona. El 31 de octubre de 1861, Gran
Bretaña, España y Francia firmaron la Convención de Londres en la que
acordaron bloquear los puertos mexicanos del Golfo para presionar a la
reanudación de pagos.
La flota española llegó a Veracruz en diciembre de 1861 y la francesa y
británica en enero de 1862. Entre los 8,500 primeros soldados franceses en
México se encontraba el primer contingente de Gendarmes Imperiales que tocaron
territorio nacional y que tenían como primera misión asumir las funciones de
policía militar. En total, entre 1862 y 1867, fueron desplegados en México 158
gendarmes franceses de los cuales murieron 27.78 En esos cinco años fueron
enviados a México 38,500 soldados franceses, de los cuales murieron
aproximadamente 8,000, de ellos 6,650 en combate y el resto de diferentes
enfermedades, principalmente malaria.
Regresemos a los primeros meses de 1862. El Presidente Juárez envió al
ministro Manuel Doblado a negociar y autorizó el desembarco de las tropas. Los
españoles y británicos se retiraron con la promesa de un futuro pago, pero los
franceses permanecieron. Apoyándoles se encontraba un mexicano: el general
conservador Juan M. Almonte, hijo del caudillo de la independencia José María
Morelos.
El 17 de abril de 1862 los franceses iniciaron su avance. Juárez decretó una
amnistía a los generales conservadores y autorizó la formación de guerrillas. El
General Ignacio Zaragoza se preparó para defender Puebla del mejor ejército del
mundo y el 4 y 5 de mayo, las tropas de Zaragoza derrotaron al ejército francés,
comandado por el Conde de Lorencez. La humillación motivó que Napoleón III
enviara 30,000 soldados más.
Un año después, en 1863 y sin el General Zaragoza que había muerto de
tifo, Puebla cayó en manos de los franceses, que en junio de ese año ocuparon la
Ciudad de México. Juárez se vio obligado a abandonar la capital. Los franceses
convocaron a una asamblea de notables y proclamaron el Imperio el 19 de julio de
78 Kippeurt, Adrien, Op. Cit., p. 16.
65
1863, anunciando que invitarían a Maximiliano de Habsburgo a ocupar el trono
mexicano. Mientras tanto, todas las decisiones las tomaba el General Achile
Bazaine, de acuerdo a las instrucciones de Napoleón III. El 10 de abril de 1864,
Maximiliano aceptó el trono, previa condición de que el pueblo de México se lo
pidiera, condición que los monarquistas mexicanos cumplieron con varios miles de
firmas.
Maximiliano firmó dos tratados con Napoleón III en los que Francia se
comprometía a mantener un ejército de 28,000 soldados y a conceder un crédito
de 175 millones de francos, de los cuales Maximiliano solo recibiría 8 pues el resto
sería para pagar la deuda con Francia. El 28 de mayo de 1864, Maximiliano y
Carlota llegaron al puerto de Veracruz, para una aventura que concluiría tres años
después, con su fusilamiento, el 18 de junio de 1867.
Regresemos a enero de 1862, cuando los primeros gendarmes en México
fueron desplegados desde la posesión francesa de ultramar de Isla Martinica y en
1863 desde Isla Guadalupe.79 Los gendarmes se encontraban bajo el mando del
Comandante Eugene Chavannes de Chastel, acompañado de los oficiales
Georges Lamarche, Toussaint Lauriac, Frédéric Amet, Henry Cullet, Aimé Lambert
y Joseph Dulyan de Rochefort, todos bajo el mando del General Achile Bazaine.
La edad promedio de los gendarmes era de 41 años y su participación en la
campaña de México les permitiría obtener una promoción.80
En cuanto a las misiones de la gendarmería francesa en México, existen
reportes que documenta Adrien Kippeurt relativos al traslado de presos en
Durango y Zacatecas en 1865, así como su participación en un combate en Paso
de Tablas, Querétaro, en 1866.81
En los años de la intervención francesa, en México existían tres cuerpos de
seguridad con diferentes terminologías: policías, para las grandes ciudades y los
creados por José María Lafragua: guardias rurales o resguardos, para el resto del
79 Ídem, p. 30.
80 Ibídem, p. 31.
81 Ibídem, p. 34.
66
territorio y guardias municipales, en algunas localidades. Kippeurt atribuye a los
resguardos características embrionarias de una gendarmería en México, al
constituirse en unidades de control territorial, misión característica de la
gendarmería. Esto no es una casualidad, pues el modelo adoptado por Lafragua,
como hemos señalado, fue la Guardia Civil de España.
La denominación oficial de resguardos fue instituida por la intervención
francesa el 6 de noviembre de 1863. El 9 de diciembre de 1863, el General
Bazaine decide establecer resguardos en todas las localidades posibles a fin de
garantizar la seguridad. Los resguardos se integraban con habitantes de las
mismas localidades a proteger –en una modificación al proyecto original de
Lafragua- y con combatientes mexicanos hostiles a Benito Juárez. La iniciativa de
los resguardos, no obstante, se enfrentó por una parte a la falta de armas y, por la
otra, a la ausencia de apoyo del tesoro francés. Algunos mandos militares
conservadores constituyeron resguardos con tropas que habían estado adscritas
al General Miramón. Sin embargo, no defendían propiamente la seguridad interior
sino los intereses particulares de quienes les comandaban y, de manera eventual,
se constituían en fuerzas auxiliares de las tropas de intervención francesas.
La necesidad de los franceses de controlar los resguardos se hizo prioritaria.
En abril de 1864, el General Bazaine demandó reportes permanentes de esas
tropas populares, más aún ante la inminente llegada de Maximiliano, a finales de
mayo de ese año.
El 7 de noviembre de 1864, un decreto imperial reordenó la conformación de
dichas fuerzas auxiliares. En adelante los resguardos se convertirían en dos
especies: guardias rurales fijas y guardias rurales móviles. Esta conformación era
idéntica a la de la gendarmería francesa.82
No es posible concebir al gendarme bajo un mismo modelo o definición en las
diferentes etapas históricas en los distintos países. Aunque se denominen igual,
no significa lo mismo el concepto de gendarme impulsado en México, por
Maximiliano de Habsburgo, al crear la Legión de Gendarmería en 1865 –que
82 Ibídem, p. 43.
67
existiría hasta 1867-, que el postulado en cualquier país del mundo en el siglo XIX
y menos en el XXI.83 Atribuir una supuesta falta de innovación en el nuevo modelo
mexicano de gendarmería al hecho de que hace siglo y medio existiera otra
institución de igual denominación en México84 es un argumento simplista, pues
para ello sería necesario comparar la misión, las atribuciones y el contexto
histórico.
No era propiamente una gendarmería –al menos bajo lo que hoy
entendemos por dicho concepto- la Gendarmería Fiscal que estableció Porfirio
Díaz, en 1885. La Gendarmería Fiscal se integraba por 806 elementos y contaba
con un presupuesto de 653,500 pesos que incluía la nómina, así como “casa y
gastos”. Se integró con el noveno cuerpo de rurales de Nuevo León, los
escuadrones de las colonias militares de Coahuila, Chihuahua, Sonora y Durango,
las compañías de policía fiscal, los contraresguardos del Norte y de Sonora y los
cabos y celadores de las Jefaturas de la Hacienda de Chihuahua, Coahuila y
Durango. Esta policía aduanal –más que una Gendarmería- dependía de la
Secretaría de Hacienda. Dicho cuerpo tenía como zona de operación “la línea
83 Barrón Cruz, Marín Gabriel, Gendarmería: a la mexicana, INACIPE,
http://www.inacipe.gob.mx/investigacion/INACIPE_opina/articulos_recientes/genda
rmeria.php Resulta inexacta la afirmación del investigador Martín Gabriel Barrón
Cruz que postula que “hay algo que los impulsores olvidaron y es que la
Gendarmería ya existió en México, pues se instauró bajo la intervención francesa
que rigió Maximiliano de Habsburgo (1864-1867). Ello sucedió al emitirse la Ley
Orgánica del Ejército (28 de enero de 1865), en el artículo 9 de la misma se
establece que habría una Legión de Gendarmería” como base para concluir:
“¿Dónde está la innovación y los nuevos aportes? La respuesta es NINGUNO”.
84 La aventura de los gendarmes imperiales de México terminó dos años después
de su creación, en 1867, con el retiro de las tropas francesas: “Era un símbolo del
Imperio, por lo tanto, Benito Juárez la suprimió”, analiza Kippeurt, citado por Martín
Barrón.
68
fronteriza del norte” y como función perseguir el contrabando y vigilar los
procedimientos aduanales.
2.7 Diferencia entre la Gendarmería y la Guardia Nacional
Una de las críticas que inicialmente recibió el proyecto de instrumentar una
gendarmería en México fue argumentar que carecería de sentido al no haberse
aprovechado el andamiaje constitucional de otra figura ya prevista en la Carta
Magna y que, bajo la óptica de algunos académicos, podría constituir una solución
en materia de seguridad: la Guardia Nacional. En este apartado abordaremos las
diferencias conceptuales entre Guardia Nacional y la Gendarmería, para subrayar
sus diferencias y dejar claro que la Guardia Nacional no atiende al espíritu y fin
para el que se concibió la Gendarmería.
Martín Barrón, investigador del Instituto Nacional de Ciencias Penales, afirmó
que “…la Gendarmería, que será una nueva división de la Policía Federal, no tiene
un soporte constitucional, como sí ocurre con la Guardia Nacional, que tiene su
acta de nacimiento en los artículos 35, 36 y 89 de la Constitución. – ¿Qué significa
para usted la próxima puesta en marcha de la Gendarmería? –Un maquillaje
institucional, porque no tiene legitimidad en la Constitución, lo cual sí tiene la
Guardia Nacional”.85
La Guardia Nacional tuvo una razón de ser y un momento histórico en que
constituyó la solución de diversos problemas de seguridad, sin embargo, hoy es
letra muerta, como afirma el historiador Juan Manuel Villalpando César, en un
85 Castillo García, Gustavo, La Gendarmería, sin soporte constitucional, Entrevista
a Martín Barrón Cruz, Periódico La Jornada, 3 de agosto de 2014,
http://www.jornada.unam.mx/2014/08/03/politica/013n2pol
69
espléndido trabajo de investigación sobre la evolución de la Guardia Nacional en
México.86
En palabras del historiador, la Guardia Nacional es “una institución de
naturaleza eminentemente federalista (…), es la mínima fuerza pública con que
cuentan cada uno de los Estados para que sus ciudadanos puedan cumplir con el
mandato de colaborar en la defensa del país y contribuir a conservar el orden
interno. No se trata de que las entidades federativas posean ejércitos particulares;
es una garantía que se les reconoce para que cuenten con elementos de carácter
militar suficientes para solventar sus necesidades internas. La temporalidad es su
nota distintiva y no es un ejército ni regular ni profesional”.
Según explica Villalpando César, la Constitución de Cádiz contemplaba en sus
artículos 362 y 363 a “las milicias”, al establecer que “habrá en cada provincia
cuerpos de milicia nacionales, compuestos de habitantes de cada una de ellas; el
servicio de estas milicias no será continuo y solo tendrá lugar cuando las
circunstancias lo requieran”. Dichas disposiciones establecían el arraigo de la
milicia a su respectiva provincia, pudiendo el Rey disponer de ellas dentro de la
misma provincia y, mediante el consentimiento de las Cortes, fuera de la provincia
de que se tratase. Aunque la Constitución de Cádiz de 1812 no tuvo vigencia
plena en la Nueva España, estableció con estas disposiciones las bases conforme
a las cuales operarían las milicias –la Guardia Nacional- en los años siguientes.
La Guardia Nacional está integrada por un grupo de ciudadanos con
instrucción en el manejo de armas capaz de reunirse en situación de necesidad
para apoyar al ejército regular. En este sentido, la guardia nacional es una milicia y
sus integrantes son milicianos. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua
86 Cfr. Villalpando César, Juan Manuel, La evolución histórico jurídica de la
Guardia Nacional en México, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/722/29.pdf
70
Española establece como uno de los significados de la palabra milicia al “conjunto
de voluntarios armados no pertenecientes al ejército regular”.87
La Constitución de los Estados Unidos de América de 1787 dispuso que: “El
Congreso tendrá facultad para promover lo necesario para organizar, armar y
disciplinar la milicia nacional y para gobernar aquella parte de ésta que se utilice
en servicio de los Estados Unidos; reservándose a los Estados correspondientes
el nombramiento de los oficiales y la facultad de instruir a la milicia conforme a la
disciplina prescrita por el Congreso”. El Constituyente mexicano de 1824 adoptó
casi textualmente dicha disposición de la constitución norteamericana, artículos
que prácticamente sin modificaciones fueron transcritos por los constituyentes de
1857 y 1917. Casi un siglo después, la Guardia Nacional Mexicana está
contemplada en los artículos 10, 31 fracción III, 36 fracción II, 73 fracción XV, 76
fracción IV, 78 fracción I y 89 fracción VII de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
La Guardia Nacional tuvo una destacada participación en diversas gestas
militares, como la intervención norteamericana en México. Sin embargo, en la
práctica se extinguió durante la época de mayor esplendor del gobierno centralista
de Porfirio Díaz, hacia 1880. Una institución de espíritu federalista, como la
Guardia Nacional, no tenía un buen pronóstico en un gobierno centralista.
Las diferencias entre Gendarmería y Guardia Nacional son obvias: la
Gendarmería es permanente y profesional, mientras que la Guardia Nacional es
temporal y hasta cierto punto improvisada.
87 Cfr. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
http://dle.rae.es/?id=PFMimU3
71
2.8 ¿Por qué una Gendarmería en el México del Siglo XXI?
Las razones podrían sintetizarse en los siguientes puntos. Primero: era
necesario disponer de una fuerza que permitiera asegurar el control territorial del
Estado mexicano en aquellos municipios con franca debilidad institucional para
hacer frente a los problemas de Seguridad Pública que, habiéndose desbordado,
constituían materia de la Seguridad Interior y en consecuencia de la agenda de
Seguridad Nacional. Segundo: Era necesario generar un modelo de seguridad que
permitiera contribuir a la desmilitarización de las funciones de Seguridad Pública.
Tercero: Ante las afectaciones que la delincuencia organizada generaba en ciclos
económicos y productivos como el turismo o la agricultura, se hacía necesario un
modelo que permitiera a los ciudadanos desempeñar sus actividades con
regularidad, protegiendo las fuentes de empleo y el desarrollo económico. Cuarto:
Ante la falta de credibilidad y confianza ciudadana en las instituciones policiales,
era necesario construir un modelo policial que por el perfil de sus integrantes y su
profesionalización lograra de mayor credibilidad y confianza que las policías
municipales y de las entidades federativas. Quinto: La Policía Federal y las
Fuerzas Armadas habían intervenido subsidiariamente ante la inexistencia o
incapacidad de las autoridades locales para combatir la delincuencia. Fortalecer la
Policía Federal mediante una nueva División con las características de la
Gendarmería contribuía a incrementar las capacidades de la federación para
apoyar a las entidades federativas y los municipios.
En materia de lucha contra la delincuencia organizada, la policía mexicana ha
focalizado sus esfuerzos en detener líderes criminales y combatir sus estructuras
organizacionales.88 Además, en México se han generado instrumentos legales
88 Presidencia de la República, Segundo informe de gobierno 2013-2014. 1.3
Mejorar las condiciones de Seguridad Pública. Neutralización de objetivos
relevantes de la delincuencia organizada,
http://cdn.presidencia.gob.mx/segundoinforme/Segundo_Informe_Escrito_Complet
72
para la prevención del lavado de dinero mediante operaciones con recursos de
procedencia ilícita y también en materia de extinción de dominio con el propósito
de impactar las estructuras financieras de la delincuencia organizada.
El análisis del comportamiento de las estructuras criminales en las últimas
décadas ha demostrado que perseguir objetivos criminales de alto impacto no es
suficiente, pues las organizaciones criminales se regeneran, se transforman o son
sustituidas por otras, ante el auge de nuevos mercados ilícitos, como el del cultivo
de amapola, en 2014 y 2015. Por ello era necesario impulsar nuevas estrategias,
como generar un nuevo modelo de operación policial que contribuyera a disminuir
los factores que originan la criminalidad al coadyuvar a que los ciclos económicos
se cumplan, al tiempo que procura evitar que la economía formal sea una fuente
alterna de recursos financieros para la delincuencia organizada. La nueva División
de Gendarmería está orientada a este modelo.89
Entre los principales grupos económicos afectados se encuentran
agricultores, ganaderos, prestadores de servicios turísticos, transportistas y otros
o.pdf "Del 1 de septiembre de 2013 al 31 de julio de 2014 se neutralizaron 16
objetivos relevantes de la delincuencia organizada (12 detenidos y cuatro
abatidos), entre los que destacan tres líderes de las principales organizaciones
delictivas. En total de los 122 objetivos relevantes de la delincuencia organizada,
el Gobierno de la República neutralizó a 84 (capturados 71 y 13 abatidos, al
resistirse con violencia a las acciones de la ley). Actualmente se trabaja en la
ubicación de los 38 restantes". Para febrero de 2016, habían sido capturados 99
de los 122 objetivos.
89 El presente capítulo denominado ¿Por qué una Gendarmería en México? está
basado en un discurso que Enrique Francisco Galindo Ceballos, entonces
Comisionado General de la Policía Federal, dirigió a los futuros mandos de la
División de Gendarmería, en el Auditorio de la Ex Hacienda de Belén de las
Flores, Ciudad de México, el 25 de julio de 2014.
73
actores económicos relacionados. La delincuencia organizada debilitó el desarrollo
económico de algunas localidades del país, encareciendo los costos de
producción de bienes y servicios en la economía formal y alteró el desarrollo de
diversas actividades, motivando la pérdida de empleos y oportunidades lícitas de
trabajo.
La delincuencia organizada ha afectado el desarrollo económico en diversas
regiones del país, encareciendo los costos de producción de bienes y servicios en
la economía formal, ya sea como consecuencia del pago de mecanismos de
protección y de seguros, o bien en virtud de las pérdidas derivadas de robos,
extorsiones y amenazas. Asimismo, han alterado el desarrollo de algunas
actividades económicas, con la consecuente pérdida de empleos y oportunidades
lícitas. El miedo de transportar mercancías o de viajar a determinada zona para
disfrutar de servicios turísticos son un lamentable reflejo de la inseguridad.
La producción de limón es un ejemplo. El kilo de limón a pie de árbol cuesta
tres pesos. Ese kilo, después de cruzar todos los procesos del ciclo económico,
llegaba al mercado a la Ciudad de México costando, en los primeros meses de
2014, hasta 80 pesos, como consecuencia de los embates de la delincuencia
organizada.
La cosecha de sorgo en Tamaulipas es de casi cuatro millones de toneladas
anuales, con un valor estimado en nueve mil 500 millones de pesos, que implican
la generación de 201 mil empleos temporales, aproximadamente. La cosecha
2014 se encontraba en riesgo ante el embate de la delincuencia organizada con lo
que podrían perderse millones de pesos y miles de empleos. Si hay alteraciones
en el precio del sorgo, una de las fuentes de alimento para el ganado, éstas
podrían impactar el precio de la carne. La falta de trabajo afecta a la generación
de oportunidades, disminuye la derrama económica y en consecuencia la
inversión.
En la zona turística de Valle de Bravo, Estado de México, a finales de 2013 y
principios de 2014, se produjeron secuestros que motivaron una disminución de
visitantes con las consecuentes afectaciones económicas a los habitantes de la
región que viven de la venta de bienes y servicios al turismo. Puertos como
74
Altamira en Tamaulipas o Acapulco en Guerrero vieron disminuida la presencia del
turismo ante el incremento de fenómenos delictivos. Algunas zonas de tránsito de
mercancías y que al mismo tiempo son paso de migrantes, presentaban
especiales debilidades institucionales que motivaban fortalecer la presencia del
estado mexicano para combatir delitos como la trata de personas. Tal es el caso
de algunas regiones del estado de Chiapas, en el sur, o a Tijuana, en el norte del
país.
La División de Gendarmería constituye un nuevo modelo de operación que
se basa en la prevención policial orientada a la protección de las fuentes de
empleo, con base en un ejercicio previo de planeación y calendarización de
actividades económicas en riesgo para definir su despliegue, considerando el
análisis de los indicadores delictivos y económicos relacionados con un ciclo
económico agrícola, ganadero, minero, pesquero, manufacturero o turístico, entre
otros.
Lo anterior se desprende del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, al
describir las funciones de la División de Gendarmería y, específicamente, de la
Dirección General de Planeación y Logística de la División de Gendarmería:
Artículo 17 Bis.- Corresponde a la División de Gendarmería:
I. Generar condiciones de seguridad pública, mediante el despliegue
operativo que realice en cumplimiento de las atribuciones previstas en
el artículo 8, fracciones I, II, III o XXX de la Ley, en las situaciones
siguientes:
a) Ante la presencia de la delincuencia organizada o al alto índice
delictivo, que amenacen la vida, la libertad, la integridad o el patrimonio
de los ciudadanos;
b) Ante la amenaza contra las fuentes de ingresos de las personas,
relacionadas con los ciclos productivos, o
Artículo 106 Bis.- Corresponde a la Dirección General de Planeación y
Logística de la Gendarmería:
75
I. Realizar el calendario anual de operaciones de la División de
Gendarmería con base en el análisis de la información derivada de las
bases de datos de la Institución y el análisis criminológico
y sociodemográfico a que se refiere la fracción II del artículo 17 Bis del
presente Reglamento;
La División de Gendarmería cuenta con capacidades de reacción operativa
pero su despliegue no debe obedecer solamente a reaccionar ante fenómenos
delictivos, sino a prevenirlos y anticiparse a ellos. La función de reacción
continuará siendo atribución de la División de Fuerzas Federales, principalmente.
La División de Gendarmería debe interactuar, nutrirse y aprovechar la experiencia
acumulada por las otras seis divisiones de la Policía Federal, que están a cargo de
la prevención y seguridad en carreteras y aeropuertos federales, la investigación
de los delitos, la lucha antidrogas, la investigación de la ciberdelincuencia, la
criminalística de campo y la generación de inteligencia.
La protección de un ciclo económico –agrícola, por ejemplo- no sólo implica
la siembra y la cosecha y no necesariamente inicia y concluye en la misma entidad
federativa. La maquinaria, los fertilizantes e insumos pueden venir de otras
entidades y el producto o los bienes pueden ser vendidos en otras regiones e
inclusive en otros países. Por ello, el despliegue operativo de la División de
Gendarmería es itinerante y temporal. Al proteger los ciclos productivos y las
fuentes de empleo que generan es posible disminuir el número de colaboradores
de la delincuencia al posibilitar trabajos lícitos mejor remunerados.
En conclusión: estimamos que la División de Gendarmería fue una política
pública idónea a los retos que presentaba el momento histórico en que fue
construida.
76
3. La construcción de la División de Gendarmería de la Policía Federal
Como mencionamos anteriormente, el 14 de julio de 2015, una compañía de
la División de Gendarmería de la Policía Federal de México marchó al frente del
contingente militar y policial que desfiló en los Campos Elíseos, en París, con
motivo de la Fiesta Nacional de Francia. Se trataba de una distinción del gobierno
francés al gobierno y el pueblo de México. De hecho, México ha sido el primer
país latinoamericano invitado a participar en el grupo de honor del aniversario de
la toma de La Bastilla.90
La historia inició 32 meses antes. El 17 de octubre de 2012, también en París,
Francia, país que es la cuna de la gendarmería más antigua del mundo. Enrique
Peña Nieto, en su carácter de Presidente Electo, se reunió con líderes de las
empresas francesas con mayor participación económica en México. En su
discurso reveló que había solicitado la cooperación del mandatario de Francia,
François Hollande, para encontrar un diseño propio para la creación en México de
una Gendarmería Nacional, que tuviera como referencia la Gendarmería que
históricamente ha existido en Francia. El Presidente electo agregó que dicha
institución tendría formación militar pero estaría bajo el mando de una institución
de carácter civil.91 Este hecho motivó conocer los fundamentos del modelo francés
de gendarmería así como algunos antecedentes históricos de gendarmerías en
México.
¿Cómo fue que el Presidente Electo postuló la Gendarmería como una de las
principales propuestas para contribuir a solucionar los problemas de seguridad en
90 La delegación también estuvo conformada por integrantes de la Secretaría de la
Defensa Nacional y la Secretaría de Marina.
91 Gendarmería mexicana, formación militar bajo mandos civiles, El Economista,
18 de octubre de 2012,
http://eleconomista.com.mx/sociedad/2012/10/18/gendarmeria-mexicana-
formacion-militar-bajo-mandos-civiles
77
México? Diferentes actores políticos y académicos coinciden en que fue el
General Óscar Naranjo, quien fuera Director General de la Policía Nacional de
Colombia, quien inicialmente y en su carácter de asesor, sugirió la idea al
entonces candidato a la Presidencia, Enrique Peña Nieto.92 En junio de 2012, el
General Óscar Naranjo había sido presentado por el candidato Enrique Peña Nieto
como su asesor en materia de seguridad.
¿Cuál era el contexto histórico de dicha propuesta? Desde el sexenio de
Carlos Salinas de Gortari se ha llevado a cabo una intensa persecución contra la
delincuencia organizada. Sin embargo, a partir de 2006 la intervención de las
fuerzas armadas dejó de ser temporal y se volvió permanente en varios municipios
y entidades federativas, complementando o sustituyendo a fuerzas policiales. Los
niveles de violencia alcanzados entre los grupos con rivalidades delincuenciales
hicieron necesaria la participación de las fuerzas armadas en las tareas de
seguridad pública. Este hecho, cuestionado pero inevitable, fue motivado por la
notoria debilidad institucional o inclusive la ausencia de muchas policías
municipales o estatales, como se ha reiterado.
Por ello, era necesario proponer una política pública que permitiera, de
manera gradual, que las fuerzas armadas regresaran a los cuarteles, en la medida
92 Entre otras notas que atribuyen al General Óscar Naranjo haber efectuado la
propuesta inicial o bien brindar asesoría específica sobre el tema, pueden
consultarse las siguientes: Ortega A. José ¿Lista, la Gendarmería Nacional?, 24
de diciembre de 2012 , Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia
Penal, A.C.,
http://www.seguridadjusticiaypaz.org.mx/temas-de-interes/seguridad/739-lista-la-
gendarmeria-nacional
En julio liberan los primeros recursos para la Gendarmería. Publicada el 25 de
marzo de 2013, El Informador,
http://movil.informador.com.mx/mexico/2013/446700/6/en-julio-liberan-los-
primeros-recursos-para-la-gendarmeria.htm
78
en que las policías municipales y de las entidades federativas adquieran las
fortalezas y capacidades institucionales para cumplir con su tarea. Dicha
gradualidad podría implicar al menos una década, en caso de sumar las
voluntades y recursos necesarios.
La misión de las fuerzas armadas es diferente a la de las policías. Conforme
a la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, las fuerzas armadas
deben defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación;
garantizar la seguridad interior, auxiliar a la población civil en casos de
necesidades públicas y, en caso de desastre, prestar auxilio de las personas y sus
bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas93. Enfrentar a la delincuencia
corresponde originariamente a las policías y no a los ejércitos, que asumen esa
función de manera subsidiaria, cuando los temas de Seguridad Pública, por su
relevancia en la agenda pública, se convierten en materia de Seguridad Interior.
Las policías forman parte de las instituciones de seguridad pública: “La
función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia
por conducto de las instituciones policiales…”94 En consecuencia, como
instituciones de seguridad pública, las policías deben tener un carácter civil y no
militar, tal como lo dispone el artículo 21 constitucional que establece, en el
párrafo noveno, que “las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil,
disciplinado y profesional”. Estos son los hechos y los fundamentos que motivaban
al gobierno entrante a construir una nueva política en materia de seguridad pública
y seguridad interior.
Un día después del anuncio sobre la creación de la gendarmería que efectuó
el Presidente Electo en París, el vicecoordinador de Seguridad y Justicia del
equipo de transición manifestó en la Ciudad de México, en una reunión con
Senadores, que para integrar la nueva gendarmería se convocaría a 40 mil
93 Artículo 1º de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, Diario
Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1986 (última reforma publicada el
11 de noviembre de 2014).
94 Artículo 3º de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
79
efectivos de las secretarías de la Defensa Nacional y de la Marina que en ese
momento, según su dicho, se encontraban destinados al combate del narcotráfico
y el crimen organizado.95
La declaración del integrante del equipo de transición generó inquietudes,
especialmente en académicos y en organizaciones de la sociedad civil, que se
prolongaron en el tiempo, sobre la idoneidad civil o militar del proyecto y también
en relación con el número de integrantes. Para muchos significaba que la
gendarmería sería integrada por militares en activo, vestidos con uniforme policial
y bajo un mando civil. Sin embargo, el Presidente Electo había expresado como
características iniciales, que la gendarmería estaría integrada por personas con
formación militar –lo cual no implicaba que los integrantes de la gendarmería
fueran militares- y bajo un mando civil. Por otra parte, el presidente no hizo
ninguna referencia, hasta ese día, en relación con el número de integrantes.
El 2 de diciembre de 2012 –al día siguiente de la toma de posesión del
Presidente Enrique Peña Nieto –se firmó el Pacto por México. Dicho documento
definió en el compromiso 76, que “Se creará la Gendarmería Nacional como un
cuerpo de control territorial que permita el ejercicio de la soberanía del Estado
mexicano en todos los rincones del país, sin importar su lejanía, aislamiento o
condición de vulnerabilidad”. Debe subrayarse que precisamente garantizar el
control territorial es una de las misiones comunes de las diferentes gendarmerías
del mundo.
Dos semanas después, el 17 de diciembre de 2012, en la Segunda Sesión
Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Enrique Peña Nieto,
Presidente de la República, instruyó a Miguel Ángel Osorio Chong, Secretario de
Gobernación, a “iniciar los trabajos que permitan, a la brevedad, la creación de la
Gendarmería”. Esta instrucción presidencial dirigida al Secretario de Gobernación
95 Barraza, Emile, Francia: Gendarmería nacional, el modelo que desea Peña
Nieto, Declaración atribuida a Jorge Carlos Ramírez Marín, Revista Proceso, 2 de
noviembre de 2012, http://www.proceso.com.mx/?p=324190
80
–y no al General Secretario de la Defensa Nacional-, revelaba desde entonces el
mando y carácter civil de la nueva gendarmería mexicana. En el mismo discurso,
el Presidente agregó que “se prevé que esta nueva institución pueda contar, en su
inicio, con 10 mil elementos”, siendo ésta la primera y única definición en cuanto al
número de integrantes.
El 8 de febrero de 2013, el Maestro Enrique Francisco Galindo Ceballos,
entonces Comisionado General de la Policía Federal recibió del Doctor Manuel
Mondragón y Kalb, que era el Comisionado Nacional de Seguridad, la instrucción
de analizar alternativas para crear la Gendarmería. Se había decidido instrumentar
la Gendarmería dentro de la Policía Federal –órgano administrativo
desconcentrado adscrito al Comisionado Nacional de Seguridad, que a su vez
depende de la Secretaria de Gobernación- como un nuevo modelo de operación
policial diferente a los modelos que ya existían no sólo al interior de la propia
Policía Federal, sino en México.
Conforme a las instrucciones presidenciales expresadas en diferentes
instancias, en ese momento era posible esbozar una primera definición de la
gendarmería mexicana como un cuerpo policial cuyos integrantes tendrían
formación militar y estarían bajo el mando del Secretario de Gobernación. Su
misión sería contribuir al control territorial que permita el ejercicio de la soberanía
del Estado mexicano en todos los rincones del país, sin importar su lejanía,
aislamiento o condición de vulnerabilidad y que, en una primera etapa, estaría
conformada por 10,000 integrantes.
En los primeros meses de 2013 se llevaron a cabo diversas reuniones entre
titulares y funcionarios de la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de
Marina, la Comisión Nacional de Seguridad y la Policía Federal para trazar los
primeros aspectos del nuevo modelo. Se analizaron opciones de reclutamiento y
selección así como algunas primeras propuestas tanto del programa de formación
inicial como de la imagen de la nueva institución. Se estudiaron, además,
alternativas e impactos presupuestales para financiar el proyecto. La duda inicial
era si los primeros integrantes de la gendarmería podrían proceder de un
81
desprendimiento de las fuerzas armadas o, por el contrario, de un reclutamiento
realizado en la sociedad civil.
Como hemos mencionado, se decidió que la Gendarmería sería una nueva
División de la Policía Federal, conformada por civiles de nuevo ingreso. La tarea
de conceptualizar e instrumentar la Gendarmería como una nueva División de la
Policía Federal fue asignada el 1º de marzo de 2013 a la Coordinación del
Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL) de la Policía Federal, a cargo del
entonces Comisario Jefe Maestro Álvaro Vizcaíno Zamora, Coordinador del
Sistema de Desarrollo de la Policía Federal.96 A partir de entonces y hasta el 22 de
agosto de 2014, esto es, a lo largo de año y medio, se diseñó y construyó la
División de Gendarmería de la Policía Federal, con sus primeros 5,000
integrantes.
Para construir una gendarmería mexicana había que definir un concepto y un
objetivo específico, más allá de los elementos iniciales conceptuales que fueron el
carácter y mando civil, estar destinada al control territorial y contar, en principio,
hasta con 10,000 integrantes. Un punto de partida era el análisis comparado, entre
países y también entre épocas históricas. Ciertamente había muchos otros puntos
de partida, tales como la consideración elemental de presupuestos, tiempos,
posibilidades, capacidades institucionales, el marco legal y otros factores que
inciden en la planeación estratégica de un proyecto de esta naturaleza. Sin
embargo, el primer paso era definir cuál era la mejor manera de adoptar un
modelo de gendarmería en México conforme a la realidad histórica y las
necesidades del país. Esto es, había que definir con claridad la misión de la nueva
institución.
96 El autor de este trabajo fue designado Coordinador del Sistema de Desarrollo de
la Policía Federal el 2 de febrero de 2013, por el Maestro Enrique Francisco
Galindo Ceballos, Comisionado General de la Policía Federal. El Comisionado
Nacional de Seguridad era el Dr. Manuel Mondragón y Kalb.
82
A continuación se presenta una cronología elaborada por el autor de este
trabajo que refleja las diferentes etapas en la construcción de la División de
Gendarmería de la Policía Federal:
El 2 de diciembre de 2012, se firmó el Pacto por México y se estableció, en el
compromiso 76, que “Se creará la Gendarmería Nacional como un cuerpo de
control territorial que permita el ejercicio de la soberanía del Estado mexicano en
todos los rincones del país, sin importar su lejanía, aislamiento o condición de
vulnerabilidad”.
El 17 de diciembre de 2012, en la II Sesión Extraordinaria del Consejo
Nacional de Seguridad Pública, Enrique Peña Nieto, Presidente de la República
Mexicana, instruyó a Miguel Ángel Osorio Chong, Secretario de Gobernación a
“Iniciar los trabajos que permitan, a la brevedad, la creación de la Gendarmería”.
A partir de dicha instrucción, inició un proceso de análisis de alternativas,
planeación, conceptualización, presupuestación y desarrollo que se efectuó
durante los primeros meses de 2013.
El 8 de febrero de 2013, la Policía Federal recibió de parte del Comisionado
Nacional de Seguridad, la instrucción de participar en el proceso de análisis de
alternativas para crear la Gendarmería.
El primero de marzo de 2013, el Comisionado Nacional de Seguridad
instruyó a la Coordinación del Sistema de Desarrollo Policial a hacerse cargo de la
planeación e instrumentación de la Gendarmería, en el marco de sus atribuciones:
reclutamiento, selección, evaluación y formación inicial de los futuros integrantes
de la Policía Federal.
En el mes de marzo de 2013, se efectuaron diversas reuniones con los
responsables de las áreas presupuestales de la Secretaría de la Defensa
Nacional, la Secretaria de Marina, el Comisionado Nacional de Seguridad y la
Policía Federal, con el propósito de desarrollar un presupuesto inicial para la
conformación de la Gendarmería.
El 12 de junio de 2013, el Vicepresidente de la mesa directiva de la Comisión
permanente del H. Congreso de la Unión comunicó el punto de acuerdo aprobado
por el Pleno de ese órgano legislativo, mediante el cual se solicitó al Secretario de
83
Gobernación un informe sobre la ruta crítica planeada para la conformación de la
nueva División de Gendarmería, el cual fue atendido el 4 de julio del mismo año.
El 18 de julio de 2013, la Dirección General de Control de Confianza de la
Policía Federal concluyó la elaboración de dos perfiles de puesto para policías
federales integrantes de la División de Gendarmería en las modalidades de
reacción y proximidad, conforme a los cuales se desarrollarían las evaluaciones de
Control de Confianza para quienes aspiraran a ingresar a la División.
El 22 de julio de 2013, la Dirección General de Control de Confianza de la
Policía Federal concluyó la elaboración de cinco perfiles de puesto para mandos
de la nueva División de Gendarmería, incluyendo los siguientes: Jefe de División,
Coordinador, Jefe de Agrupamiento, Jefe de Compañía y Jefe de Sección,
conforme a los cuales se desarrollarían las evaluaciones de Control de Confianza
para quienes aspiraran a ingresar a la División.
El 8 de agosto de 2013, el Comité de Reclutamiento, Selección e Ingreso del
Consejo Federal de Desarrollo Policial de la Policía Federal aprobó las
convocatorias de reclutamiento para la incorporación a la Policía Federal de
aspirantes a ingresar a la nueva División de Gendarmería, una con perfil reacción,
con edad mínima de 18 años y estudios correspondientes a enseñanza media
básica (secundaria) y otra con perfil proximidad con edad mínima de 20 años y
estudios mínimos de nivel medio superior (bachillerato).
El 23 de agosto de 2013, en la XX Sesión Ordinaria del Consejo de
Desarrollo Policial de la Policía Federal, fueron aprobadas las convocatorias de
ingreso a la División de Gendarmería.
El 26 de agosto de 2013, con base en reclutamientos previos y considerando
las convocatorias aprobadas, inició el curso de formación inicial. El curso tiene una
duración de 1,422 horas clase. La primera generación de cadetes para la nueva
División de Gendarmería contó con 460 alumnos. En total, durante 2013 y 2014, 7
generaciones de cadetes iniciaron el proceso de formación con un total de 6,444
alumnos que ingresaron a 7 diferentes academias: Academia Regional de
Seguridad Pública del Centro (Barrientos); Centro Regional de Actualización en
Materia de Seguridad Pública (Lagartos); Academia Superior de la Policía Federal,
84
en San Luis Potosí (ASSP); Instituto Superior de Seguridad Pública del Estado en
Hermosillo, Sonora (ISSPE); Instituto Estatal de Ciencias Penales y Seguridad
Pública, en la Academia Regional y el Cuartel de la Policía Federal en Culiacán,
Sinaloa; Centro de Mando de la Policía Federal de Ciudad Juárez, Chihuahua;
Academia Nacional de Administración Penitenciaria y Academia Estatal de Policía
en Veracruz.
El 27 de agosto de 2013, en el marco de la XXXIV Sesión del Consejo
Nacional de Seguridad Pública, el Comisionado Nacional de Seguridad informó en
presencia del Presidente de la República, a los integrantes del Consejo que: “Se
realizaron modificaciones técnicas y organizacionales al proyecto de Gendarmería
con el propósito de acercarlo a las necesidades de la población, tomando en
cuenta la opinión de líderes sociales y académicos”. En el discurso, el
Comisionado Nacional de Seguridad informó que:
De conformidad con el artículo 21 Constitucional, la Gendarmería será
una institución de seguridad pública de naturaleza y mando civil, con el
objetivo de fortalecer la gobernabilidad territorial en poblaciones rurales
y periurbanas. La Gendarmería será una División de la Policía Federal,
integrada por 5,000 integrantes. La División de Gendarmería
intervendrá para garantizar la seguridad de la población en rutas de
tránsito de insumos y mercancías, de paso de migrantes, de
producción agrícola, pesquera y forestal y otras que pudieran
encontrarse vulneradas por la delincuencia en zonas rurales o
marginadas. La División de Gendarmería debe brindar seguridad a las
personas y sus bienes, así como coadyuvar con autoridades locales en
la prevención de la comisión de delitos y en el restablecimiento del
orden público, lo anterior con el propósito de apoyar y respaldar el
desarrollo económico, rural y regional. A esa fecha habían sido
reclutados 1,710 aspirantes a cadetes y se continuaría con el
reclutamiento y selección de los cadetes restantes.
El 4 de septiembre de 2013, el Comisionado Nacional de Seguridad se dirigió
mediante oficio al Secretario de la Defensa Nacional, solicitando el apoyo de esa
85
Secretaría para el diseño e impartición del Curso de Formación Militarizada que
formaría parte del Programa de Formación Inicial de los integrantes de
gendarmería.
El 17 de septiembre de 2013, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
autorizó la creación del programa E017 denominado Gendarmería Nacional que
implicaba la transferencia, vía la Secretaría de Gobernación a la Policía Federal,
de hasta 1,500 millones de pesos para ese año.
El 30 de septiembre de 2013, el periódico El Sol de San Luis informó sobre la
participación de un grupo de cadetes de la nueva División de Gendarmería que
participaron en los trabajos de reforestación del parque Tangamanga II en la
capital del Estado de San Luis Potosí, como parte de las actividades de formación
y vinculación social. Esta actividad sería la primera práctica de proximidad que
realizarían los cadetes. Tanto en diciembre de 2013 como en Semana Santa de
2014, se desplegó a la totalidad de los cadetes para apoyo a vacacionistas en
carreteras, centrales de autobuses, aeropuertos, playas y centros turísticos del
país.
En octubre de 2013, se efectuaron reuniones sobre el presupuesto de la
División de Gendarmería con representantes de la Secretaría de Gobernación y de
la Policía Federal, con el propósito de concretar la transferencia presupuestal
hasta por 1,500 millones de pesos para la capacitación, así como para la
adquisición de armamento y equipo.
El 14 de octubre de 2013, mediante el Kiosko informativo de la Intranet y los
correos personales de la Policía Federal, se difundió la primera convocatoria
interna para aspirantes a mandos de la nueva División de Gendarmería. La
segunda convocatoria se publicó el 19 de noviembre de 2013 y la tercera el 9 de
enero de 2014.
El 3 de diciembre de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, en el que
asignó un monto de 4,500 millones de pesos para la construcción de la División de
Gendarmería de la Policía Federal.
86
Del 6 al 11 de diciembre de 2013, una delegación de la Gendarmería
Francesa, encabezada por el Coronel Didier Chipoy, visitó México con el propósito
de articular mecanismos de colaboración para la creación de la nueva División de
Gendarmería.
El 12 de diciembre de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Programa Sectorial de Gobernación, en el que se estableció que “se reorganizará
la Policía Federal para crear la nueva División de Gendarmería y hacer más
eficiente la operación de la Institución”.
El 11 de marzo de 2014 llegó a México una delegación de siete mandos de la
gendarmería francesa encabezados por el Teniente Coronel Raymond Laffont,
quienes durante cuatro semanas trabajaron en coordinación con el equipo de
SIDEPOL en el diseño del programa de capacitación de mandos de la División de
Gendarmería y en diferentes asesorías.
El 10 de abril de 2014, con motivo de la visita a México de Françoise
Hollande, Presidente de Francia, el mandatario francés y el Presidente Enrique
Peña Nieto firmaron la Declaración de Intención relativa a la Creación de la
Gendarmería Nacional Mexicana.
El 28 de abril de 2014 inició en la Academia Superior de la Policía Federal
ubicada en San Luis Potosí, un curso para 195 aspirantes a mandos de la División
de Gendarmería, impartido por 10 instructores de la Gendarmería Francesa, que
concluyó el 6 de junio del mismo año.
El 30 de abril de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Programa Nacional de Seguridad Pública en el que se estableció en el objetivo 2,
estrategia 2.3, línea de acción 2.3.5 “Fortalecer la presencia institucional del
Estado a través de la División de Gendarmería de la Policía Federal”.
El 19 de mayo de 2014 inició el primer escalón de la formación militarizada
de cadetes, con la mitad del estado de fuerza, el cual concluyó el 13 de junio del
mismo año, con una duración de 180 horas clase. Se llevó a cabo en el Campo
Militar 34-C ubicado en San Miguel de los Jagüeyes, Estado de México.
El 16 de junio de 2014 inició el segundo escalón de la formación militarizada
de cadetes, con la otra mitad del estado de fuerza, el cual concluyó el 11 de julio
87
del mismo año, con una duración de 180 horas clase. Se llevó a cabo en el Campo
Militar 34-C ubicado en San Miguel de los Jagüeyes, Estado de México.
El 18 de junio inició un curso para 82 mandos de la División de Gendarmería
impartido en Colombia por instructores de la Policía Nacional de Colombia, el cual
concluyó el 29 de junio del mismo año.
El 30 de junio de 2014, conforme a lo dispuesto en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, el Comisionado Nacional
de Seguridad rindió un informe a la mesa directiva del Congreso de la Unión sobre
el ejercicio del presupuesto asignado para la nueva División de Gendarmería.
El 25 de julio de 2014 se llevó a cabo la ceremonia de graduación del curso
de formación militarizada de cadetes, en el Campo Militar 34-C ubicado en San
Miguel de los Jagüeyes, Estado de México.
El 22 de agosto de 2014, el Presidente de la República encabezó la
ceremonia de abanderamiento y presentación de la División de Gendarmería.
3.1 Un nuevo modelo de seguridad ciudadana.
La Organización de los Estados Americanos afirma que la protección y
garantía de los derechos humanos frente al delito y la violencia ha motivado la
utilización de conceptos diversos como el de seguridad ciudadana, como un
“enfoque centrado en la construcción de mayores niveles de ciudadanía
democrática, con la persona humana como objetivo central de las políticas, puesto
que los conceptos seguridad pública y seguridad nacional se asocian más a la
seguridad del Estado.97
97 Organización de los Estados Americanos, Informe sobre Seguridad Ciudadana y
Derechos Humanos 2009,
http://www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridaddiv.sp.htm.
88
En las últimas dos décadas, el concepto tradicional de seguridad pública se
ha fortalecido al sumar a éste la vertiente conceptual de seguridad ciudadana.98
Bajo este nuevo modelo, las policías suman al rol tradicional que han
desempeñado como el brazo coactivo que utiliza la fuerza legítima del Estado, el
de concebirse como prestadores de un servicio público –que como los servicios
públicos de educación, salud o transporte, por citar algunos,- debe contribuir a
facilitar la vida de la comunidad a la que sirven.
La seguridad ciudadana se basa en una alianza entre los ciudadanos y las
autoridades para lograr el ideal de vivir bien mediante la protección de los
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, tomando como punto de
partida a las personas y su familia, unidad básica de la sociedad. Garantizar que
las personas puedan desarrollar sus actividades y capacidades en orden y
tranquilidad en la búsqueda de su realización personal permite cumplir con la
función policial de brindar seguridad ciudadana en el marco del Estado de
Derecho. Se trata de una función protectora que no sólo respeta los derechos de
las personas, sino que genera acciones positivas para su protección. La seguridad
es un medio y no un fin. La seguridad es un medio para lograr prosperidad.
La seguridad ciudadana está relacionada con la necesidad de mantener y
potenciar las relaciones interpersonales y sociales en el marco de la ley, con base
en la promoción de la cultura de la legalidad y la participación de las instituciones
públicas y sociales. En el modelo de seguridad ciudadana, las policías buscan
aportar a los fines de la sociedad, que en la concepción Aristotélica se traduce en
el bien común y que hoy en día podemos sintetizar en vivir en un México en paz.
En palabras de Enrique Peña Nieto, Presidente de la República, se trata de
lograr un México “donde cada quien pueda escribir su propia historia de éxito y
sea feliz, donde se recobren el orden, la seguridad y la justicia que anhelan las
98 Al respecto se sugiere consultar a Carrión, Fernando y Dammert, Manuel
(compiladores), Economía política de la Seguridad Ciudadana, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, sede Ecuador), Quito, Ecuador,
2009.
89
familias, para hacer de la nuestra, una nación tranquila en la que se respeten
cabalmente los derechos humanos”.99
Un México en paz requiere la consolidación de la fortaleza institucional. En el
capítulo de diagnóstico del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 se establece
que “las instituciones de seguridad del país deben tener como fin prioritario
garantizar la integridad física de la población. México ha enfrentado en los últimos
años una problemática sin precedentes en términos de seguridad pública. La falta
de seguridad genera un alto costo social y humano, ya que atenta contra la
tranquilidad de los ciudadanos. Asimismo, esta carencia incide en el potencial de
desarrollo nacional, inhibiendo la inversión de largo plazo en el país y reduciendo
la eficiencia operativa de las empresas”.100
Por lo anterior, el Presidente de la República instruyó al Secretario de
Gobernación a “iniciar los trabajos que permitan, a la brevedad, la creación de la
Gendarmería”.101 Así, desde el 17 de diciembre de 2012 dio inicio un proceso de
planeación y desarrollo de un nuevo modelo de política pública en materia de
seguridad, que partió del análisis de la historia y evolución de las principales
gendarmerías del mundo, para definir un concepto propio acorde a las
características y necesidades de México y del momento histórico que vivimos.
Posteriormente se estableció en el Programa Sectorial de Gobernación102
que, para tal efecto, se reorganizaría la Policía Federal para “crear la nueva
99 Presentación del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, firmada por Enrique
Peña Nieto, Presidente de la República. Diario Oficial de la Federación del 20 de
mayo de 2013.
100 Ídem. Consultar “Introducción y visión general. Capítulo 2. Diagnóstico general:
México enfrenta barreras que limitan su desarrollo”, p. 15.
101 Durante la segunda Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad
Pública, efectuada el 17 de diciembre de 2012.
102 Programa Sectorial de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 12 de diciembre de 2013. Objetivo 2. Mejorar las condiciones de
seguridad y justicia. Estrategia 2.1. Contribuir a garantizar la Seguridad Nacional.
90
División de Gendarmería y hacer más eficiente la operación de la institución”. Más
adelante, el Programa Nacional de Seguridad Pública103 concibió la estrategia de
“fortalecer la presencia de las instituciones de seguridad pública en los municipios,
zonas metropolitanas y carreteras con mayores índices delictivos”, mediante la
línea de acción de “fortalecer la presencia institucional del Estado a través de la
División de Gendarmería de la Policía Federal”.
Para implementar una estrategia que coadyuve a mejorar las condiciones de
seguridad ciudadana, es necesario que primero exista un consenso sobre el
significado de seguridad ciudadana. Uno de los intentos para establecer una
definición de seguridad ciudadana se llevó a cabo por medio del Informe Regional
de Desarrollo Humano 2013-2014: Seguridad Ciudadana con rostro humano:
diagnóstico y propuestas para América Latina, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).104
El informe establece que la construcción de una visión común sobre
seguridad ciudadana es un reto compartido e inaplazable e indispensable para la
efectividad de la cooperación en América Latina. Por lo tanto, se reconoce la
inexistencia de un consenso en cuanto al significado de seguridad ciudadana.
Línea de acción 2.2.6. Reorganizar a la Policía Federal y crear la División de
Gendarmería de la Policía Federal para hacer más eficiente su operación.
103 Programa Nacional de Seguridad Pública, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 30 de abril de 2014. Objetivo 2.- Reducir la incidencia de los delitos
con mayor impacto en la población. Estrategia 2.3 Fortalecer la presencia de las
instituciones de seguridad pública en los municipios, zonas metropolitanas y
carreteras con mayores índices delictivos. Línea de Acción 2.3.5 Fortalecer la
presencia institucional del Estado a través de la División de Gendarmería de la PF.
104 Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014: Seguridad Ciudadana con
rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina, del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
http://www.undp.org/content/dam/rblac/img/IDH/IDHAL%20Informe%20completo.p
df
91
El informe define seguridad ciudadana como la planeación, organización y
ejecución de políticas integrales y participativas cuyo fin no solo es disminuir el
delito, sino contribuir a la creación y fortalecimiento de instituciones más efectivas
y sostenibles para el desarrollo humano. Es el resultado de una política orientada
hacia una estrategia integral que incluye: Mejoría en la calidad de vida de la
población; acción comunitaria para la prevención del delito y la violencia; justicia
accesible, ágil y eficaz y, educación basada en valores de convivencia pacífica, en
el respeto a la ley, tolerancia y en la construcción de cohesión social.
La seguridad ciudadana debe aspirar a enfrentar el delito y la violencia sin
reproducir o aumentar el uso de la violencia, haciendo énfasis en la prevención, la
apertura de espacios para la participación ciudadana y el fortalecimiento de las
capacidades democráticas del Estado.
El informe destaca que el delito y la violencia tienen una dimensión local
importante que debe servir de base para la formulación de políticas públicas. Por
ejemplo, la alta incidencia de determinado delito puede acentuarse en algún
municipio o entidad, pero no de manera generalizada en el país y viceversa. Por lo
tanto, las amenazas a la seguridad ciudadana deben ser atendidas mediante
respuestas diferenciadas, focalizadas. El ámbito de actuación debe ser local,
nacional, regional y global, con el objetivo de construir una visión de seguridad
ciudadana que priorice el desarrollo humano. Son necesarias políticas integrales
pero focalizadas, basadas en el conocimiento de las necesidades locales y
llevadas a cabo con la participación activa de las comunidades afectadas.
La construcción de la División de Gendarmería motivó que por primera vez
se llevara al Reglamento de la Ley de la Policía Federal el concepto de proximidad
social como función de la policía, incorporando el concepto de seguridad
ciudadana dentro de las funciones de la seguridad pública, el cual se definió, en su
artículo 2, de la siguiente manera:
XII Bis. Proximidad Social, a la vinculación de las Instituciones de
Seguridad Pública con la sociedad, generando confianza y cercanía,
obteniendo de esta relación información relevante para la prevención e
investigación de los delitos y protección de esa sociedad;
92
Además, una de las tres Direcciones Generales de la División de
Gendarmería tiene como función central la realización de tareas de proximidad
social, como pilar fundamental para promover la seguridad ciudadana. Esto quedó
reflejado en el Reglamento de la Ley de la Policía Federal de la siguiente manera:
Artículo 106 Quáter.- Corresponde a la Dirección General de
Proximidad Social de la Gendarmería:
I. Implementar la participación de los Integrantes de la División de
Gendarmería en programas, estrategias y acciones en materia de
proximidad social;
II. Instrumentar actividades permanentes de apoyo a las
comunidades, instalaciones, eventos, rutas, regiones y zonas en las
que se encuentren desplegados los Integrantes de la División de
Gendarmería;
III. Dirigir, en el ámbito de competencia de la Institución, la
participación de los Integrantes de la División de Gendarmería en
acciones de coordinación con la sociedad civil para la prevención del
delito;
IV. Dar seguimiento a los planteamientos de los distintos actores
sociales con los que interactúa la División de Gendarmería;
V. Recabar información de la sociedad civil que permita generar
estrategias para la prevención de los delitos;
VI. Verificar que las actividades de los Integrantes de la División de
Gendarmería se lleven a cabo mediante protocolos de operación en
comunidades indígenas, población con alta marginación
social, personas en situación vulnerable, turistas, migrantes y
extranjeros, con respeto a sus derechos humanos, y
VII. Las demás que le confieran este Reglamento y otras
disposiciones jurídicas aplicables, así como aquellas funciones que le
encomiende el inmediato superior de quien dependa.
93
3.2 La misión de la Gendarmería en el nuevo marco constitucional de
los Derechos Humanos.
La reforma constitucional en materia de Derechos Humanos del año 2011 es
uno de los fundamentos centrales de la nueva División de Gendarmería de la
Policía Federal. Tradicionalmente se han concebido las obligaciones de las
policías en el marco de los Derechos Humanos como un ejercicio basado en
conductas tendientes a respetar los derechos de los ciudadanos, absteniéndose
de afectar sus garantías de seguridad jurídica, actuando en un marco de legalidad
conforme a protocolos.
A partir de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos, todas
las autoridades –por supuesto también las policías-, cada una en el ámbito de su
competencia, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
todos los derechos fundamentales, lo mismo el derecho a la salud que a la
vivienda, el derecho a recibir educación o a trabajar en lo que más acomode a
cada quien. Evidentemente, esta nueva obligación tiene diferentes alcances según
la autoridad de que se trate, conforme al ámbito de sus respectivas atribuciones y
competencias. Así quedó establecido en el artículo 1º de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos105 a partir de la reforma en materia de Derechos
Humanos de junio de 2011.
105 Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de
los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,
salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
(…)
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger, y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
94
Como consecuencia de la citada reforma a la Carta Magna, las autoridades
de los tres órdenes de gobierno no solamente deben respetar los derechos
constitucionales mediante conductas de abstención, sino que deben hacer todo lo
posible, en el ámbito de su competencia, para lograr la eficacia plena de los
derechos.
Conforme al texto del artículo 1º de la Constitución, son cuatro las nuevas
obligaciones de todas las autoridades en relación con los Derechos Humanos y se
expresan en los siguientes verbos: promover, respetar, proteger y garantizar. En
el marco de actuación de la Policía Federal las acciones en relación con dichos
verbos se han desplegado en la línea de respetar los Derechos Humanos
mediante programas de profesionalización y protocolos de actuación tendientes a
que en la operación, los integrantes de la Institución se conduzcan en apego y
respeto a los derechos fundamentales. Ahora, la nueva División de Gendarmería
se orientará a proteger los Derechos Humanos.
La obligación constitucional de proteger los Derechos Humanos significa, en
palabras de Carbonell, que
el Estado debe adoptar medidas destinadas a evitar que otros agentes
o sujetos violen los derechos fundamentales, lo que incluye
mecanismos no solo reactivos frente a las violaciones, sino también
esquemas de carácter preventivo que eviten que agentes privados
puedan hacerse con el control de los recursos necesarios para la
realización de un derecho.106
progresividad. En consecuencia, el estado deberá prevenir, investigar, sancionar
y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca
la ley.
106 Cfr. Carbonell, Miguel. “Las obligaciones del Estado Mexicano en el artículo 1º
de la Constitución Mexicana”, publicado en La Reforma Constitucional de
Derechos Humanos: Un paradigma, Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro,
coordinadores, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2011, p.65
95
Lograr progresivamente107 la plena efectividad de los Derechos Humanos de
carácter civil, político, económico, social, cultural y ambiental implica buscar las
mejores condiciones posibles para los grupos menos favorecidos
económicamente, optimizando los recursos y afinando las estrategias. Los
Derechos Humanos pueden servir como motivación de muchas actividades desde
la legislación, la aplicación de la ley y la acción ciudadana para prevenir y evitar
las violaciones de los derechos, como lo afirma Amartya Sen, Premio Nobel de
Economía. Se trata de diferentes actividades que pueden contribuir conjunta o
separadamente a impulsar la realización de las libertades humanas.108
En el ámbito de competencia de la Policía Federal se trata de sumar a los
esquemas de reacción, investigación e inteligencia, nuevos modelos de
prevención a través de medidas activas y acciones positivas para proteger los
derechos humanos. Nos referimos, por supuesto, a la protección activa de otros
derechos humanos más allá de los que tradicionalmente protege la Policía
Federal, como los de la vida y la integridad física de las personas, el derecho a la
propiedad, la libertad de tránsito o la seguridad jurídica.
3.3 Un nuevo paradigma en materia de seguridad ciudadana: la
protección activa al derecho al trabajo.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 definió como estrategia
general -que articula todas las políticas públicas- generar “mayor productividad
para llevar a México a su máximo potencial”. El Plan Nacional de Desarrollo
establece que una constante presente en las historias de éxito a nivel internacional
ha sido el dinamismo de la productividad.
107 En principio de progresividad está contenido en el artículo 1º de la Constitución
Mexicana.
108 Cfr. Sen, Amartya (premio Nobel de Economía 1998), La idea de la justicia,
Editorial Taurus, México, 2010, pp. 396 a 399.
96
Elevar la productividad de la economía en su conjunto “puede alcanzarse a
través de distintos canales, los cuales no son excluyentes y se refuerzan entre sí”.
Al respecto, el Plan Nacional de Desarrollo cita como canales, entre otros, elevar
la eficiencia al interior de las empresas, la innovación y el desarrollo tecnológico, la
capacitación, la creación de incentivos para que quienes laboran en la economía
informal se integren a la economía formal, fomentar la libre competencia entre los
sectores de la economía y, en el tema que nos ocupa, que es el de la seguridad,
brindar garantías jurídicas y salvaguardar la integridad física de la población.109
En el marco de los trabajos para la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo, se llevó a cabo una amplia consulta ciudadana, mediante la página de
internet www.pnd.gob.mx. El 67% de los participantes consideró que la medida
más efectiva para prevenir la delincuencia es ampliar las oportunidades de empleo
de la juventud y otros grupos vulnerables. Es en este contexto y en cumplimiento a
la obligación constitucional de proteger activamente los derechos fundamentales,
que se desarrolla un nuevo paradigma en materia de seguridad ciudadana, a
cargo de la nueva División de Gendarmería de la Policía Federal: la protección
activa al derecho al trabajo.
Se formula así una nueva misión para la Policía Federal en general y para la
nueva División de Gendarmería, en particular: establecer cómo la seguridad puede
proteger el ejercicio de los derechos reconocidos por la Carta Magna, entre ellos,
el de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que acomode a cada
persona, siendo lícitos110 sin que éste derecho se vea afectado o impedido por la
acción ilícita de otros particulares. Se trata de direccionar las estrategias de la
Policía Federal hacia el mapa de ruta que ha trazado el Gobierno de la República
en el Plan Nacional de Desarrollo.
109 Plan Nacional de Desarrollo. Diario Oficial de la Federación. 20 de mayo de
2013.
110 Artículo 5. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
97
Es en este contexto en el que se crea la División de Gendarmería de la
Policía Federal, como una división altamente especializada que busca contribuir a
que México alcance su máximo potencial, al ser un medio para coadyuvar a que
las personas desarrollen sus actividades y capacidades en orden y tranquilidad, en
un México en paz. Para ello, la Gendarmería tiene como misiones específicas
fortalecer la presencia de la autoridad en aquellas localidades o regiones donde
existan debilidades institucionales111 para que, mediante la instrumentación de
acciones de coordinación y la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno,
se fortalezcan las capacidades estructurales e institucionales y la cohesión social.
La División de Gendarmería protegerá el derecho de las personas de
dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo lícitos que decidan realizar,
con el propósito de generar condiciones que faciliten el desarrollo económico local
y regional posibilitando la creación de nuevos empleos. Esta función se enmarca,
por supuesto, en el artículo 21 constitucional, pues como una nueva División de la
Policía Federal, la Gendarmería comparte los principios constitucionales de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos en el ejercicio de las funciones de seguridad pública.
Además el mismo artículo constitucional, en su décimo párrafo, constituye un
fundamento para la nueva División al ser ésta parte de una institución de
Seguridad Pública, la Policía Federal, que es de carácter civil, disciplinado y
profesional, características que comparten los integrantes de la nueva División.
Con motivo de la ceremonia de abanderamiento de la División de
Gendarmería, el Presidente de la República expresó así la misión de la nueva
institución, en relación con la protección activa al derecho al trabajo:
111 Durante la Segunda Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad
Pública, efectuada el 17 de diciembre de 2012, el Presidente de la República
instruyó al Secretario de Gobernación a “iniciar los trabajos que permitan, a la
brevedad, la creación de la Gendarmería; este cuerpo será responsable de
fortalecer el control territorial en los municipios con mayor debilidad institucional”.
98
La Gendarmería contribuirá a proteger a los mexicanos sus bienes y
fuentes de trabajo cuando éstos sean amenazados por la delincuencia.
Su misión es fortalecer las capacidades de las instituciones de
seguridad pública locales, y salvaguardar los ciclos productivos en las
ciudades y estados que así lo requieran. Con esta línea de acción, la
Gendarmería contribuirá a contener y desarticular aquellas
organizaciones delincuenciales que minan la actividad económica, en
un territorio determinado, a través de ilícitos como el robo, la extorsión
o el secuestro. En otras palabras, la Gendarmería es una nueva fuerza
policial que brindará seguridad ciudadana, y protegerá el desarrollo
regional de México.112
La inseguridad es una de las principales causas de la falta de crecimiento de
la economía, de la disminución de la inversión o de que no se incremente la
producción y el empleo. En su concepción, la División de Gendarmería busca
contribuir a invertir el paradigma. No puede haber seguridad sin desarrollo y el
desarrollo no puede tener lugar sino en un entorno de seguridad.
Una buena política económica es una buena política de seguridad y también
a la inversa: una buena política de seguridad es una excelente política económica.
La División de Gendarmería propone un nuevo modelo de seguridad
ciudadana y de operación policial que construya un círculo virtuoso –un ciclo del
empleo- que promueva la equidad social: cuando se incrementa la inversión, sube
la producción y en consecuencia el empleo, pues se requiere de más trabajadores
en todos los niveles para concretar el incremento de la producción.
112 Discurso del Presidente de la República con motivo de la Ceremonia de
Presentación y Abanderamiento de la Nueva División de Gendarmería de la
Policía Federal, el 22 de agosto de 2014.
99
A mayor empleo se incrementa el ingreso de las familias y, con un ingreso
adecuado, se estimula el consumo y, si hay excedentes, el ahorro. El ahorro se
canaliza al sector financiero y genera más inversión, empleo y consumo. 113
Adicionalmente se reduce un costo de la actividad económica cuando se
realiza en condiciones de inseguridad: el costo del riesgo. Dicho costo se explica
cuando, al no existir condiciones de seguridad, o bien la actividad económica
disminuye o los agentes económicos incurren en mayores costos derivados de
seguros o medidas de autoprotección o incluso en el pago de extorsiones y
contribuciones ilícitas.
La pobreza, el desarraigo y la inseguridad van de la mano. Ante ello, deben
fomentarse las libertades y la protección a los derechos humanos, construyendo
entornos sociales justos y políticamente responsables.114 La efectiva protección de
la ciudadanía y de sus bienes favorece la creación de empresas, la inversión y la
generación de empleos, elementos indispensables para el progreso del país.115
113 Dos reconocidas autoridades económicas, Paul Samuelson (Premio Nobel de
Economía 1970) y William D. Nordhaus subrayan que el papel económico del
Estado implica generar programas que promuevan la equidad para redistribuir
ingresos (Samuelson, Paul A. y William D. Nordhaus, Economics, 15th edition,
New York, McGraw Hill, 1995, p.30.
114 Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, ha dedicado buena parte de
sus estudios a postular la teoría de la economía del bienestar. En ella aborda con
amplitud los conceptos aquí descritos. Sobre el particular se recomienda consultar:
Lüchinger, René, Los doce economistas más importantes de la historia. Grupo
Editorial Norma, Bogotá, 2012, pp.154 y 155.
115 Centro de Estudios Económicos del Sector Privado. La inseguridad pública en
México. Revista Entorno, No. 168, COPARMEX, 2002, p. 2
100
3.4 Una nueva generación de indicadores en materia de seguridad
La Gendarmería debe ser una División de resultados medibles por una nueva
generación de indicadores hasta ahora no utilizados por las corporaciones
policiales. El incremento del empleo, de la producción, de la derrama económica
por la prestación de servicios o de las exportaciones en las zonas donde se
despliegue deberán ser nuevos índices para medir su eficacia, más allá de los
indicadores tradicionales y no menos necesarios como la reducción de la
incidencia delictiva, el número de detenidos o de objetos o productos del delito
asegurados o el número de kilómetros patrullados.
El incremento del empleo o de la producción dependen de una pluralidad de
factores, no obstante, podrán establecerse algunos parámetros comparativos que
permitan medir con objetividad la eficacia de la División de Gendarmería. Además,
la percepción ciudadana sobre la seguridad en las zonas donde se encuentren
desplegados será un factor de medición fundamental. La Gendarmería es un
nuevo modelo de operación policial para atender una misión diferente pero
complementaria a las misiones que actualmente realizan las demás Divisiones de
la Policía Federal. En este sentido, como toda institución de nueva creación, de
manera gradual pero firme y constante deberá consolidar sus resultados y, con
ellos, la aceptación y confianza ciudadana.
Cuando la Gendarmería ya había cumplido 8 meses desde la ceremonia de
abanderamiento encabezada por el Presidente de la República, el 22 de agosto de
2014, ya era posible efectuar algunas mediciones con este nuevo modelo de
indicadores de seguridad.
En los primeros meses de 2014, el kilo de limón llegó a costar hasta 80
pesos en la Ciudad de México. El 14 de marzo de 2014, el autor de este trabajo
verificó que el kilo de limón se encontraba a 75 pesos. Como se explicó
anteriormente, el kilogramo de dicho producto, a pie de árbol, esto es, recién
cosechado, es de 5 pesos por kilo. ¿Cómo es posible que cueste 15 veces más?
Durante 2013, organizaciones criminales arraigadas en el Estado de Michoacán,
101
uno de los principales productores de limón en el país, atacaron en diferentes
ocasiones a productores de limón.
El 10 de abril de 2013, el Gobierno del Estado de Michoacán informó la
muerte de 14 personas en enfrentamientos y emboscadas en municipios de
Michoacán, entre ellos ocho productores y recolectores de limón, agredidos por
hombres armados en Apatzingán, mientras que otros 16 recolectores de limón
resultaron heridos, tras regresar de un evento por el aniversario luctuoso de
Emiliano Zapata, en que demandaban garantías para poder continuar con su
trabajo. Los productores de limón solicitaron el apoyo del gobierno estatal ante el
cierre de empacadoras en los municipios de Tepalcatepec, Buenavista y La
Ruana.116 Este hecho fue quizá el de mayor impacto contra quienes se dedicaban
a producir limón, sin embargo, prácticamente todos los días, durante ese año, los
medios de comunicación dieron cuenta de diversos delitos contra productores del
campo.
El 10 de abril de 2014, el periódico Excélsior publicó una investigación especial
sobre la muerte de los limoneros ocurrida un año antes. Las víctimas eran
jornaleros y pequeños productores que tenían varios días sin poder colocar el
limón que cosechan debido al veto impuesto por la delincuencia; semanas antes,
una de las empacadoras de Buenavista Tomatlán había sido incendiada y otra
cerrada, mientras que las de Apatzingán eran amenazadas si recibían la cosecha
procedente de Buenavista.
Cabe señalar que en ningún otro municipio de México como en Buenavista,
Michoacán, se producen tantos cítricos como en esta demarcación de la Tierra
Caliente michoacana; 600 toneladas es la producción promedio cada día y la
derrama económica supera los 45 millones de pesos diariamente, unos mil 350
116 Productores de limón, entre muertos de Michoacán, El Universal, 10 de abril de
2013, http://www.eluniversal.com.mx/notas/916016.html
102
millones al mes. Como consecuencia de los costos indirectos generados por la
criminalidad, el costo del producto se encareció.117
El gobierno de la república inició el Operativo Michoacán. La Policía Federal,
por conducto principalmente de la División de Fuerzas Federales, inició un
despliegue operativo de reacción para contener al grupo criminal denominado
“Caballeros Templarios”. A dicho operativo se sumaría la naciente División de
Gendarmería de la Policía Federal. El 10 de septiembre de 2014, unas semanas
después del abanderamiento presidencial de la nueva División, 300 elementos de
la Gendarmería arribaron a La Ruana, en Buenavista Tomatlán, Michoacán. Los
gendarmes fueron bien recibidos:
Otros labriegos coinciden en la necesidad de que las fuerzas federales
no se vayan hasta que ya no haya un solo templario o criminal de
cualquier origen en toda la Tierra Caliente; que los soldados sigan
presentes desde Cuatro Caminos hasta Tepalcatepec, para que los
secuestradores y matones no vayan a regresar para vengarse de
quienes los corrimos, comentó César, un muchacho de 19 años que
dejó un momento de atender la carnicería de su padre para conocer a
los gendarmes, -quiero ver qué armas traen y veo que son puros
elementos altos y delgados-, agregó.118
El viernes 27 de febrero de 2015 fue detenido Servando Gómez Martínez “La
Tuta”, líder de la organización delictiva que afectó a Michoacán durante varios
años. En los meses previos, la Policía Federal desmanteló la estructura de la
organización delictiva deteniendo a sus integrantes. Así, un año después de la
117 A un año de la matanza de limoneros en Michoacán, 10 de abril de 2014,
Sección Especiales, Michoacán en vilo,
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/04/10/953467
118 García Tinoco, Miguel (Corresponsal). Gendarmería refuerza operativo en
Michoacán contra La Tuta. Periódico Excélsior, 10 de septiembre de 2014,
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/09/10/980891
103
primera fotografía, el 14 de marzo de 2015, el precio del limón agrio por kilo había
vuelto a la normalidad: 21.80 pesos.
En materia de percepción ciudadana sobre el actuar de la División de
Gendarmería, la Encuesta Nacional sobre Seguridad Pública Urbana (ENSU) del
INEGI, en el período marzo de 2016 a septiembre de 2016119 refleja que la
Gendarmería goza de una muy buena percepción ciudadana sobre su
desempeño, superior incluso al del resto de la Policía Federal y, por supuesto,
superior a las policías estatales y municipales, como se muestra en la siguiente
gráfica:
119INEGI, Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana,
http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/ensu/
104
3.5 Aspectos organizacionales de la División de Gendarmería
La División de Gendarmería se integra por profesionales del orden público en
el diseño de soluciones estratégicas respecto de la demanda ciudadana de
realizar sus actividades productivas en un entorno de seguridad. Se caracteriza
por su itinerancia y su amplia capacidad de despliegue operativo para estar donde
se le requiera durante el tiempo que sea necesario.
Su despliegue operativo se basa, fundamentalmente, en un cronograma o
calendario de actuación derivado del análisis de los mayores beneficios generados
en la sociedad al proteger los empleos vinculados a ciclos o eventos económicos.
En este sentido, la presencia de la División de Gendarmería no debe ser reactiva,
sino previa y planeada. Se trata de proteger y facilitar el ejercicio del derecho
constitucional de los habitantes de una comunidad o zona específica de dedicarse
a la actividad económica o laboral que se decida y que por las vulnerabilidades y
debilidades institucionales para hacer frente a posibles amenazas o contingencias
delictivas se requiera una mayor presencia de la Federación durante un tiempo
determinado.
Se busca proteger, por ejemplo, lo mismo las fuentes de empleo generadas
por la actividad turística en las temporadas de mayor afluencia, que de acompañar
ciclos de empleo derivados de actividades agrícolas, de manufactura, de creación
de infraestructura o de grandes concentraciones temporales de personas, como
sucede en festivales internacionales y competencias deportivas de largo alcance.
La División de Gendarmería actúa conjuntamente con los residentes de los
territorios en que sean desplegados, con el propósito de identificar los problemas
del área y construir soluciones en materia de seguridad que resulten idóneas para
los conflictos a atender. Se basa asimismo en las características
sociodemográficas y culturales de dichas comunidades y en el análisis
criminológico. Se prevé que especialistas, profesionales y académicos aporten
información para poder decidir cuáles ciclos económicos deberán ser protegidos.
Para operar, la División de Gendarmería cuenta con cuarteles móviles para la
contención de un fenómeno temporal específico y cuarteles semifijos, para la
atención de fenómenos que requieran estrategias de varios meses de duración. La
105
Gendarmería se despliega conforme a su estructura operativa diseñada con base
en agrupamientos y compañías, de tal suerte que su fuerza de operación no se
diluya.
La cooperación y participación de la comunidad en la construcción de
alternativas de seguridad, así como la sensibilidad en la atención a la diversidad
sociodemográfica tienen como base el perfil de ingreso de sus integrantes, la
formación inicial especializada y los programas de actualización. Mayores niveles
de profesionalización son condicionantes para transitar hacia este nuevo modelo
de operación policial.
El programa de formación fue especialmente diseñado para las funciones y
atribuciones que desarrollará la División de Gendarmería. Consta de 7 módulos:
Propedéutico, Ética y valores en la práctica de la gendarmería, El modelo de
gendarmería y la vinculación social, Una gendarmería que cumple con el marco
legal, Desarrollo y acondicionamiento físico, Técnicas y tácticas en materia de
reacción policial y, por último, Formación militarizada. Se integra por 35 materias y
1,442 horas clase.
Por primera vez se incorporan, desde la formación inicial, materias que si
bien actualmente cursa la Policía Federal, se implementan bajo el esquema de
programas de actualización y especialización y no desde la formación inicial. Se
trata de temas que tienen tanto una carga horaria específica como una visión
transversal en toda la formación: Doctrina policial, con un especial énfasis en los
valores y la disciplina policiales; el nuevo Sistema Penal Acusatorio desde la
perspectiva de las nuevas atribuciones de la policía en el nuevo Código Nacional
de Procedimientos Penales; Desarrollo Humano, con componentes de liderazgo,
manejo de estrés y trabajo en equipo; Derechos Humanos bajo la perspectiva
tanto de la operación policial como desde la amplia óptica de la reforma
constitucional de 2011; Equidad de Género, tanto en la actuación policial como al
interior de la institución y, por último, Cultura de la Legalidad, con un enfoque de
combate a la corrupción mediante las toma de decisiones éticas en campo.
El módulo de formación militarizada es una innovación en la formación
policial, pues dota a los cadetes de destrezas y habilidades propias de las fuerzas
106
armadas con el rigor y la disciplina militar pero con una visión eminentemente
policial. Incluye orden cerrado, desarrollo y acondicionamiento físico, defensa
personal, prácticas de armamento y tiro y reacción táctica defensiva. Es
precisamente esta formación militar uno de los principales elementos para darle el
carácter, a esta institución policía, de Gendarmería.
Debe subrayarse que el proceso de formación es permanente, pues se ha
generado un programa de actualización anual para los integrantes de la División
de Gendarmería, que oscila en un mínimo de entre 40 y 120 horas según el grado
del integrante. Esto es, un integrante de la escala básica deberá acreditar por lo
menos 40 horas anuales de capacitación, mientras que un mando deberá cursar
por lo menos 120 horas. A lo anterior se suman los programas de actualización y
especialización para gendarmes que ya se han convenido con instituciones
policiales y gendarmerías de otros países, entre los que destacan los previstos
con Colombia, España, Francia, Italia y Estados Unidos.
Por su parte, los mandos participan de un programa especial de formación
en que conforme a su grado en la escala policial, deben aprobar varios de estos
modelos: un Diplomado en Mando Policial impartido por el Centro de Investigación
y Docencia Económicas A.C. (CIDE), un Curso de nivelación táctico operativa, un
Curso de formación con instructores de la Gendarmería Nacional de Francia, un
Curso de Actualización de Mandos y un Curso de Formación de Mandos en la
Escuela de la Policía Nacional de Colombia además de un bloque de integración
entre mandos y cadetes. Dichos programas suman hasta 1,000 horas clase.
Los integrantes de la Gendarmería, conforme a su perfil de ingreso (reacción
o proximidad), a su formación de origen (estudios de secundaria, bachillerato o
educación superior) y a su evolución en la Academia, estarán en condiciones de
realizar tareas tanto táctico operativas como de vinculación y proximidad social. Al
momento del abanderamiento de la Gendarmería, en agosto de 2014, el 33% de
los cadetes contaba con estudios de secundaria (perfil reacción), 47% con
estudios de preparatoria o bachillerato técnico (perfil proximidad) y el 20% con
estudios de licenciatura en diferentes disciplinas, esto es, con un perfil superior al
107
de ingreso y perfil de proximidad social. Por otra parte, cabe señalar que 13% de
las integrantes son mujeres y 87% son hombres.
La Gendarmería es un nuevo modelo de operación policial para atender una
misión diferente pero complementaria a las misiones que actualmente realizan las
demás Divisiones de la Policía Federal. En este sentido, como toda institución de
nueva creación, de manera gradual pero firme y constante deberá consolidar sus
resultados, y con ellos, la aceptación y confianza ciudadana.
Al mes de agosto de 2014, más de 130,000 ciudadanos habían respondido a
las convocatorias públicas de ingreso a la nueva División de Gendarmería de la
Policía Federal, cuyo reclutamiento inició en agosto de 2013. En ferias del empleo,
mediante módulos informativos en lugares públicos de las principales ciudades del
país, en medios de comunicación y por internet se ha difundido el reclutamiento de
aspirantes, el cual continúa abierto.
Es importante subrayar que quienes se inscribieron son ciudadanos que
buscan ingresar por vez primera a la institución. No se trata de policías o militares
en activo. Los interesados participaron en un riguroso proceso de entrevistas y
evaluaciones, de tal suerte que casi 6,500 aspirantes lograron tener la categoría
de cadetes e iniciar su formación inicial. El proceso de formación permitió a los
aspirantes y a sus instructores comprobar si tienen la vocación, capacidades,
destrezas y aptitudes que se requieren para formar parte de la División de
Gendarmería, de tal modo que sólo quienes cubrieron los estándares establecidos
continuaron en formación y preparación, por lo que más de 1,400 cadetes
causaron baja.
Del mismo modo, más de 1,450 Policías Federales en activo se inscribieron
en una convocatoria interna abierta a cualquier integrante de la institución que,
teniendo un nivel de mando y experiencia, aspirara a formar parte de la nueva
estructura de mandos de la Gendarmería. De ellos fueron seleccionados los
mejores para participar en procesos de formación teórica y práctica así como de
liderazgo y aptitudes, en los cuales son evaluados. Para poder continuar, deben
alcanzar determinados estándares y superar evaluaciones, que acreditaron 237
mandos.
108
Los integrantes de la nueva División de Gendarmería son Policías Federales
que comparten los mismos valores que el resto de los integrantes de la Institución:
sacrificio, lealtad, disciplina, honor, dignidad, autoridad y moral. Asimismo, los
integrantes de la División de Gendarmería comparten los mismos grados de la
escala policial y en consecuencia los mismos sueldos y prestaciones que sus
demás compañeros. Tienen las mismas oportunidades de ascenso dentro de la
institución y las mismas obligaciones. Significa que su integración fortalece la
estructura y el estado de fuerza de la Policía Federal y que su misión
especializada se suma a las misiones también especializadas de las demás
Divisiones de la Policía Federal, conformando así, en conjunto, a una de las
instituciones policiales más sólidas, equipadas y profesionalizadas de
Latinoamérica, con casi nueve décadas de historia y tradición.
109
Conclusiones
La Gendarmería es una fuerza que permite al Estado Mexicano contar con
mayores capacidades para asegurar el control territorial en municipios con
debilidad institucional, para enfrentar los problemas de Seguridad Pública,
especialmente aquellos en que habiéndose desbordado la incidencia delictiva, su
problemática se convierte en un asunto de Seguridad Interior y, en consecuencia,
de la agenda de Seguridad Nacional. En agosto de 2016, durante la sesión del
Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Presidente Enrique Peña Nieto anunció
una estrategia para hacer frente a la problemática de inseguridad, en que solo 50
municipios del país concentraban el 42% del total de los homicidios en números
absolutos. Muchos de esos municipios tienen policías debilitadas o carecen de
ellas. Por policías debilitadas nos referimos a que no tienen capacitación,
equipamiento, infraestructura o incluso a que no habiendo aprobado exámenes de
control de confianza, los elementos policiales continúan en activo. En algunos
casos son adictos a alguna sustancia psicotrópica y, en otros, están infiltrados por
la delincuencia organizada. En dichos municipios, la presencia de las fuerzas
armadas y las fuerzas federales, especialmente de la gendarmería, se ha
convertido en una necesidad. Lo deseable es que mientras las fuerzas federales
realizan el trabajo que no han podido hacer las fuerzas estatales o municipales,
dichas instancias policiales se fortalecieran. Esto permitiría un retiro gradual de las
fuerzas federales y armadas.
La presencia de la Gendarmería coadyuva a generar un modelo de
seguridad que permite contribuir a la desmilitarización de las funciones de
Seguridad Pública. Las atribuciones conferidas a la Gendarmería ante las
afectaciones que la delincuencia organizada genera en ciclos económicos y
productivos contribuyen a que los ciudadanos desarrollen sus actividades con
regularidad, protegiendo las fuentes de empleo y el desarrollo económico. Se trata
de una misión específica que no tiene ningún otro cuerpo policial.
110
Ante la falta de credibilidad y confianza ciudadana en las instituciones
policiales, el modelo de la Gendarmería ha resultado exitoso desde el punto de
vista de la credibilidad ciudadana de que goza, la cual se refleja en las encuestas
especializadas realizadas por el INEGI, en que desde su creación le ha ubicado
con un mayor nivel de credibilidad en cuanto a su desempeño que el resto de las
corporaciones policiales. En síntesis, haber fortalecido a la Policía Federal
mediante una nueva División con las características de la Gendarmería ha
contribuido a incrementar las capacidades de la Federación para apoyar a las
entidades federativas y los municipios.
A partir de esta investigación se derivan otras conclusiones que se presentan
a continuación.
En el capítulo primero establecemos como postulado que el concepto de
Seguridad Interior es un concepto intermedio entre los de Seguridad Pública y
Seguridad Nacional y que la Gendarmería realiza funciones tanto de Seguridad
Pública como de Seguridad Interior. Del análisis del contexto histórico, del marco
constitucional y legal y de las iniciativas de Ley de Seguridad Interior, fue posible
concluir lo siguiente:
Al referirnos a la Seguridad Pública y a la Seguridad Nacional, utilizamos
estos conceptos para expresar la protección que ofrece el Estado, incluso
mediante el ejercicio legítimo de la fuerza pública –como última ratio-, a los
gobernados.
Mientras que los temas de Seguridad Pública son de la competencia de las
policías, los peritos, los agentes del Ministerio Público, el personal del sistema
penitenciario y los responsables de la justicia cívica y administrativa, la materia de
seguridad nacional es de la competencia de las Fuerzas Armadas y del Centro de
Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).
Cuando se agravan los temas de Seguridad Pública, éstos pueden
conceptualizarse como asuntos de Seguridad Interior. Asimismo, un problema de
seguridad interior forma parte de la agenda de la Seguridad Nacional.
111
La gendarmería mexicana realiza funciones tanto de Seguridad Pública como
de Seguridad Interior, con lo que se confirma su carácter de institución intermedia
entre las policías y el ejército. En primer término, es una institución policial.
Conforme al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, su tarea se enmarca en las funciones policiales de Seguridad Pública:
salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas,
así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos; prevenir la comisión
de delitos y, investigar la comisión de delitos bajo la conducción y mando del
Ministerio Público de la Federación, en términos de las disposiciones aplicables.
Conforme a la Reforma al Reglamento de la Ley de la Policía Federal que le dio
sustento jurídico, la Gendarmería es la séptima división de la Policía Federal.
Como tal, sus integrantes tienen como objetivos los mismos que el resto de los
integrantes de la Policía Federal, establecidos en el artículo 2 de la Ley de la
Policía Federal.
Conforme a las definiciones y conceptos sobre Seguridad Interior vertidos en
el primer capítulo, es posible afirmar que la gendarmería es una institución que
realiza funciones de Seguridad Interior. Este es el punto central de nuestras
conclusiones. Lo anterior se desprende del análisis de las funciones que fueron
encomendadas a la División de Gendarmería de la Policía Federal mediante la
reforma al Reglamento de la Ley de la Policía Federal. En el capítulo
correspondiente transcribimos el Artículo 17 bis de dicha Ley, donde se describen
las atribuciones de la Gendarmería. La principal es “generar condiciones de
seguridad pública”. Sin embargo, los fenómenos que se describen como atribución
en el mismo artículo son materia de seguridad interior:
a) Ante la presencia de la delincuencia organizada o al alto índice delictivo,
que amenacen la vida, la libertad, la integridad o el patrimonio de los ciudadanos;
b) Ante la amenaza contra las fuentes de ingresos de las personas,
relacionadas con los ciclos productivos.
La presencia de la delincuencia organizada se describe expresamente en la
exposición de motivos de la iniciativa del Diputado Camacho Quiroz en materia de
Seguridad Interior. La amenaza contra la fuente de ingresos de las personas,
112
relacionadas con ciclos productivos, son actos que quebrantan el desarrollo
nacional, este último concepto contenido tanto en la iniciativa del PRI como la del
PAN en relación con el catálogo de amenazas a la Seguridad Interior. Por lo
anterior, podemos afirmar que la función de la Gendarmería mexicana se ubica
dentro del concepto tanto de seguridad pública, al ser una división de la Policía
Federal, como en el marco de la seguridad interior, por las funciones conferidas
por el Reglamento de la Ley de la Policía Federal.
La presencia de la División de Gendarmería en las localidades en que es
desplegada debiera contribuir a fortalecer las capacidades de las instituciones de
Seguridad Pública locales, mientras se salvaguardan los ciclos productivos y el
derecho al trabajo ante amenazas de la delincuencia organizada en las
localidades que así lo requieran. Sin embargo, desafortunadamente no siempre se
genera un compromiso de largo plazo de autoridades municipales y de las
entidades federativas para el fortalecimiento de sus propias capacidades para
brindar seguridad pública. Un tema pendiente para avanzar en este sentido es
avanzar en la reforma constitucional que permitirá fortalecer el desarrollo policial.
En respuesta a este pendiente, la iniciativa del Presidente Peña Nieto fue
presentada al Congreso en diciembre de 2014 y se ha politizado, especialmente
en cuanto al modelo de mando policial. Esta iniciativa es relevante, porque más
allá de establecer modelos de mando único en que los gobiernos estatales
asumirían total o parcialmente las funciones de seguridad pública, destaca que es
necesario consolidar la profesionalización y el catálogo de prestaciones de las
policías de México.
En el capítulo segundo se buscó atender otras hipótesis de investigación.
Fundamentalmente, un propósito fue responder a la pregunta de qué es y qué no
es una gendarmería. Para ello, se analizaron los antecedentes y características de
otras gendarmerías en otros países para definir características comunes e incluso
proponer una clasificación de las mismas con el propósito de ubicar en el contexto
internacional a la naciente Gendarmería Mexicana. Además se investigan los
antecedentes históricos en México y se analizan otras hipótesis que establecían
que había una confusión con el concepto de Guardia Nacional. Todo lo anterior
113
sumado al análisis realizado en el primer capítulo estaba orientado a responder a
la pregunta central: ¿Era necesaria una gendarmería en México?
Entre los principales hallazgos obtenidos en el desarrollo del capítulo
segundo, destacan los siguientes:
El término gendarmería puede ser utilizado para definir a cuerpos de policía
que tienen algunas características y capacidades militares pero que, en estricto
sentido, no forman parte de las fuerzas armadas.
Al tener una disciplina y formación militar pero con funciones policiales, las
gendarmerías son concebidas como fuerzas intermedias. Un buen ejemplo es la
descripción que la Gendarmería Nacional Argentina ofrece de sí misma y que
recogimos en el capítulo correspondiente: “una fuerza de seguridad, de naturaleza
militar con características de fuerza intermedia, que cumple su misión y funciones
en el marco de la seguridad interior. Por fuerza intermedia entendemos una
organización con estado militar con capacidades para disuadir y responder
amenazas, crisis, contingencias e incidentes en los ámbitos de la Seguridad
Interior”.
Las gendarmerías del mundo comparten conceptualmente la misión de
garantizar el control territorial por parte del Estado. Históricamente han sido las
policías quienes se han hecho cargo de la seguridad de las ciudades mientras que
los ejércitos han garantizado la seguridad en las fronteras. Entre otras razones,
por ello las gendarmerías garantizan el control del Estado en regiones usualmente
no cubiertas de manera regular y permanente por las policías o el ejército. Otro
común denominador de las Gendarmerías es el despliegue operativo similar al de
las fuerzas armadas. Un tercer común denominador es la estructura operativa
similar a la de las fuerzas armadas en cuanto a que se conforma por pelotones,
compañías, agrupamientos, brigadas y divisiones, despliegue distinto al de las
policías.
En el análisis comparado encontramos ejemplos de actuación común entre
gendarmerías y policías. La Gendarmería Nacional de Francia actúa junto a la
Policía Nacional, para garantizar la presencia del estado francés en todo el
114
territorio. De hecho, comparten cuarteles y estaciones de policía. Además, la
gendarmería y la policía francesa comparten prácticamente las mismas
atribuciones, lo que también muestra una tendencia a fusionar las gendarmerías
con las policías o, visto desde otra perspectiva, a contar con unidades policiales
con capacidades intermedias entre las policías tradicionales y los ejércitos, tal
como sucede ahora con la Policía Federal de México, en cuyo seno se asienta la
División de Gendarmería. Otro ejemplo es el de Austria, que en 2005 fusionó su
Gendarmería a su Policía Federal.
El caso de la Policía Nacional de Colombia resultó de especial interés para la
Gendarmería Mexicana, en virtud de que siguen el mismo modelo estructural en
cuanto a que sus gendarmerías son una división o cuerpo integrante de sus
policías. La División de Carabineros y Seguridad Rural de la Policía Nacional de
Colombia es en cuanto a su adscripción a la Policía Nacional, a sus atribuciones y
a su estructura orgánica, un modelo que sirvió de base e inspiración para algunos
aspectos de la División de Gendarmería de la Policía Federal de México.
En cuanto a la clasificación de gendarmerías que se presentan
distribuyéndolas en gendarmerías militares, civiles, mixtas y multinacionales,
respecto al mando civil o militar y a su adscripción en la estructura administrativa
de un país, encontramos que la División de Gendarmería de la Policía Federal es
civil, al depender junto con la Policía Federal, de la Oficina del Comisionado
Nacional de Seguridad y ésta del Secretario de Gobernación. Del análisis
advertimos cómo existe una tendencia internacional a adscribir las gendarmerías a
mandos civiles y no militares. Tal es el caso de la Gendarmería Nacional de
Francia que el 1º de enero de 2009 dejó de depender del Ministerio de la Defensa
para formar parte del Ministerio del Interior, lo que también sucedió con los
Carabineros de Chile, en 2011.
En la segunda mitad del Siglo XIX es posible encontrar al menos cuatro
antecedentes de la actual Gendarmería Mexicana: Los guardias rurales o
resguardos creados en 1857 por José María Lafragua, a semejanza de la Guardia
Civil de España, –la gendarmería española- y que operaron hasta 1910; los
Gendarmes Imperiales de Napoleón III, que actuaron en México durante la
115
intervención francesa entre 1863 y 1867; la Legión de Gendarmería creada por
Maximiliano, que actuó entre 1864 y 1867 y la Gendarmería Fiscal creada por
Porfirio Díaz en 1885.
La Guardia Nacional y la Gendarmería son conceptos completamente
diferentes. La Guardia Nacional está integrada por ciudadanos con instrucción en
el manejo de armas capaz de reunirse en situación de necesidad para apoyar al
ejército regular. Constituye una reserva. La Gendarmería tiene un carácter
permanente.
Con base en los resultados obtenidos en los capítulos primero y segundo, es
posible delimitar algunas características particulares de la División de
Gendarmería de la Policía Federal, que le dan un carácter propio y que le
distingue de las atribuciones que pueden tener no solo otras instituciones
policiales, sino además, de las que tienen las demás Divisiones de la Policía
Federal y las Fuerzas Armadas. Las principales conclusiones son las siguientes:
Considerando que la seguridad ciudadana se basa en la coordinación entre los
ciudadanos y las autoridades para lograr mayor seguridad mediante la protección
de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la misión de
contribuir a que las personas puedan desarrollar sus actividades y capacidades en
orden y tranquilidad permite ejercer la función policial de brindar seguridad
ciudadana en el marco del Estado de Derecho.
Dentro de la misión de la Gendarmería se buscó que el concepto de
Derechos Humanos no implicara solamente una función protectora que respeta los
derechos de las personas, sino que generara acciones positivas para su
protección. Como afirmamos en el desarrollo del presente trabajo, la seguridad es
un medio y no un fin. La seguridad es un medio para lograr prosperidad. En este
sentido, la Gendarmería contribuye a contener y desarticular aquellas
organizaciones delincuenciales que minan la actividad económica, en un territorio
determinado, a través de ilícitos como el robo, la extorsión o el secuestro,
protegiendo el derecho humano al trabajo.
La eficacia en la operación de la Gendarmería debe evaluarse por una nueva
generación de indicadores hasta ahora no utilizados por las corporaciones
116
policiales. El incremento del empleo, de la producción, de la derrama económica
por la prestación de servicios o de las exportaciones en las zonas donde se
despliegue deberán ser nuevos índices para medir su eficacia, más allá de los
indicadores tradicionales. La Gendarmería es una nueva fuerza policial que brinda
Seguridad Interior y protege el desarrollo regional de México.
Finalmente, para poder avanzar en el objetivo de desmilitarizar las tareas de
Seguridad Pública, será necesario, por una parte, incrementar el número de
integrantes de la División de Gendarmería de la Policía Federal para alcanzar los
10,000 elementos, cuando menos y, por otra parte, las entidades federativas
deberán fortalecer sus propias capacidades de operación policial, aumentando el
número de sus policías dotándoles de la profesionalización y el equipamiento
idóneos. Algunos académicos opinan que incrementar el número de policías no
resolverá los problemas de seguridad. Desde el punto de vista de que los
fenómenos de incidencia delictiva son multifactoriales, tienen razón. Sin embargo,
es un hecho que existe un enorme déficit de policías bien preparados en todo el
país y el fortalecimiento de la gendarmería mexicana constituiría parte importante
en el objetivo de lograr un México en paz.
117
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2015.
125
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Programa Nacional de Seguridad Pública, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 30 de abril de 2014.
Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018
Programa Sectorial de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 12 de diciembre de 2013.
126
Anexos
Programa de Formación Inicial
MÓDULO ASIGNATURA CLAVE HORAS
1.
Propedéutico Organización policial PFIG01 10
60
horas
Técnicas de estudio PFIG02 20
Desarrollo humano policial PFIG03 10
Comunicación oral y escrita /
Ortografía y redacción
PFIG04 20
2.
Ética y valores en
la práctica de la
Gendarmería
Doctrina policial PFIG05 72
212
horas
Modelo Policial PFIG06 20
Toma de decisiones en el marco
de la Cultura de la legalidad y el
combate a la corrupción
PFIG07 40
Aplicación cotidiana de los
derechos humanos en el actuar
del gendarme
PFIG08 30
Prácticas para el Uso Legítimo de
la Fuerza
PFIG09 30
Perspectiva de género PFIG10 20
3.
El modelo de
gendarmería y la
vinculación social
Prevención y proximidad social PFIG11 40 160
horas Prácticas de prevención y
proximidad social
PFIG12 120
4.
Una gendarmería
que cumple con el
marco legal
El marco jurídico en el actuar del
gendarme
PFIG13 30
110
horas Teoría y práctica de la puesta a
disposición
PFIG14 20
Preservación del lugar de los PFIG15 20
127
hechos y/o del hallazgo y cadena
custodia
El papel del gendarme en el
sistema penal acusatorio
PFIG16 40
5.
Desarrollo y
acondicionamiento
físico
Acondicionamiento físico PFIG17 110 250
horas Defensa policial PFIG18 30
Instrucción y disciplina policial PFIG19 110
6.
Técnicas y
tácticas en materia
de reacción
Metodología de la investigación
criminal
PFIG20 20
450
horas
Operación de equipos de
radiocomunicación
PFIG21 20
Manejo del vehículo policial PFIG22 40
Redacción de informes e IPH PFIG23 20
Primeros auxilios PFIG24 40
Protección civil PFIG25 20
Plan de defensa de instalaciones PFIG26 20
Técnicas y tácticas policiales I PFIG27 60
Armamento y tiro policial PFIG28 80
Técnicas y tácticas policiales II PFIG29 80
Restablecimiento del orden
público
PFIG30 50
7.
Formación
militarizada
(SEDENA)
Orden cerrado PFIG31 40
180
horas
Desarrollo y acondicionamiento
físico
PFIG32 24
Defensa personal PFIG33 16
Prácticas de armamento y tiro PFIG34 60
Reacción táctica defensiva PFIG35 40
128
Programa de formación de mandos
De Inspectores a Comisarios
4. MÓDULO ASIGNATURAS CLAVE HORAS
1. Diplomado en Mando
Policial
Actualización en las
funciones de Seguridad
Pública
DMP01 45
135
horas Especialización
Operativa DMP02 45
Gerencia Policial DMP03 45
2. Nivelación táctica
operativa
Instrucción y disciplina
policial (orden cerrado) I CNTO01 20
220
horas
Defensa policial CNTO02 20
Acondicionamiento físico
I CNTO03 20
Armamento y prácticas
de tiro CNTO04 40
Navegación terrestre CNTO05 20
Introducción al
restablecimiento del
orden público
CNTO06 10
Manejo del PR 24 CNTO07 10
Primeros auxilios
tácticos CNTO08 20
Técnicas y tácticas
policiales I CNTO09 50
Planeación de
operaciones CNTO10 10
129
3.
Curso de actualización
para mandos, sede Edo.
de Méx. (Sector
Ecatepec)
Lectura de cartas CAMEC01 8
67
horas
Negociación en caso de
secuestro CAMEC02 8
Acondicionamiento físico
II CAMEC03 5
Primeros auxilios CAMEC04 5
Técnicas y tácticas
policiales (intervención)
II
CAMEC05 10
Protección a
funcionarios CAMEC06 4
Operaciones rurales,
navegación terrestre CAMEC07 4
Instrucción y disciplina
policial (orden cerrado) II CAMEC08 10
Investigación policial CAMEC09 8
Manejo de CRP y
generalidades de
carretera
CAMEC10 5
4. Curso de capacitación
en ejes transversales
Cultura de la legalidad CFETR01 20
105
Horas
DDHH y género CFETR02 20
Instrucción y disciplina
policial (orden cerrado)
III
CFETR03 15
Sistema Penal
Acusatorio CFETR04 40
Acondicionamiento
Físico III CFETR05 10
5. Curso de formación de
Oficiales, sede
Gerencia del Servicio CFOGD01 80 280
Horas Mando y control CFOGD02 40
130
Colombia Planeación de
Operaciones CFOGD03 40
Ética y Derechos
Humanos CFOGD04 80
Complemento del curso
de Colombia-práctica de
tiro
CFOGD05 40
6. Fase de integración de
mandos y cadetes S/C 193
193
Horas
Total
1000
horas
131
Suboficiales
MÓDULO ASIGNATURAS CLAVE HORAS
1. Diplomado en
Mando Policial
Actualización en las funciones
de Seguridad Pública DMP01 45
135
horas Especialización Operativa DMP02 45
Gerencia Policial DMP03 45
2. Nivelación
táctica operativa
Instrucción y disciplina policial
(orden cerrado I) CNTO01 20
220
horas
Defensa policial CNTO02 20
Acondicionamiento físico I CNTO03 20
Armamento y prácticas de tiro CNTO04 40
Navegación terrestre CNTO05 20
Introducción al
restablecimiento del orden
público
CNTO06 10
Manejo del PR 24 CNTO07 10
Primeros auxilios tácticos CNTO08 20
Técnicas y tácticas policiales CNTO09 50
Planeación de operaciones CNTO10 10
132
3.
Curso de
Formación de
Suboficiales con
instructores de la
Gendarmería
Francesa
Formación de cuadros
operativos PFGFR01 74
240
horas
Reacción operativa PFGFR02 82
Proximidad social PFGFR03 46
Puesta en situación PFGFR04 18
Puesta en orden y
actividades
complementarias
(evaluación, ceremonia
y puesta en orden/otras
actividades)
PFGFR05 20
4.
Curso de
capacitación en
ejes
transversales
Cultura de la legalidad CFETR01 20
105
horas
DDHH y género CFETR02 20
Orden cerrado II CFETR03 15
Sistema Penal
Acusatorio CFETR04 40
Acondicionamiento
Físico II CFETR05 10
5. Fase de
integración de
mandos y
cadetes
S/C 193 193
TOTAL
893
horas
133
Discurso del Presidente de la República con motivo de la Ceremonia de
Presentación y Abanderamiento de la Nueva División de Gendarmería de la
Policía Federal, el 22 de agosto de 2014.
Buenas tardes.
Señoras y señores.
Me da mucho gusto saludar en este acto a los integrantes del Consejo Nacional de
Seguridad Pública.
De manera muy señalada, quiero reconocer la presencia de las instituciones del
Estado mexicano, que están dedicadas a la tarea de seguridad: a la Secretaría de
Gobernación, a su titular; al señor Secretario de la Defensa Nacional, al señor
Secretario de Marina, al señor Procurador General de la República; al señor
Comisionado Nacional de Seguridad, al señor Comisionado de la Policía Federal,
al señor Director General del CISEN.
Instituciones, todas, del Estado mexicano que hoy reciben, dentro de esta
coordinación y colaboración interinstitucional que tenemos, a una nueva División
de la Policía Federal, que es justamente la Gendarmería.
Saludo la presencia del señor Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
De los señores Gobernadores de distintas entidades del país.
A los señores Consejeros Ciudadanos del Consejo Nacional de Seguridad Pública.
Al señor Comisionado Nacional de los Derechos Humanos.
De igual manera, saludo a los titulares de la Mesa Directiva del Senado de la
República y Cámara de Diputados, a quienes agradezco su presencia en este acto
solemne e importante para el país.
134
Saludo a todos los invitados que gentilmente nos acompañan al haber
abanderado, el día de hoy, a esta Nueva División de la Policía Federal, que es la
Gendarmería.
Gracias por acompañarnos desde aquí, a la celebración de una sesión más del
Consejo Nacional de Seguridad Pública.
Y gracias por ser testigos de este evento que sin duda marca un momento más en
la historia de nuestra Policía Federal.
Señores representantes de los medios de comunicación.
Señoras y señores:
Al publicarse, en el Diario Oficial de la Federación, la reforma al marco normativo
de la Policía Federal, hoy se crea la División de Gendarmería.
Con ella, da inicio un nuevo e innovador modelo de seguridad ciudadana y
operación policial en el país.
Como candidato y luego como Presidente de la República, como aquí ya se ha
referido, asumí el compromiso de poner al servicio de los mexicanos una nueva
fuerza policial, para asegurar el control territorial del Estado en las zonas con
mayor debilidad institucional.
Y hoy se cumple este importante compromiso.
Con la Gendarmería inicia operaciones una nueva división de la Policía Federal,
moderna, profesional y altamente especializada.
En su diseño y organización se tomaron en cuenta recomendaciones de expertos,
académicos, organizaciones de la sociedad civil, jefes de policía y titulares de
agencias de seguridad de diversas naciones, entre ellas, de Colombia, de Francia,
135
particularmente; y de otros países como Estados Unidos, Italia, España, Chile,
sólo por mencionar algunos.
A todos ellos, mi mayor reconocimiento.
La Gendarmería contribuirá a proteger a los mexicanos sus bienes y fuentes de
trabajo cuando éstos sean amenazados por la delincuencia.
Su misión es fortalecer las capacidades de las instituciones de seguridad pública
locales, y salvaguardar los ciclos productivos en las ciudades y estados que así lo
requieran.
Con esta línea de acción, la Gendarmería contribuirá a contener y desarticular
aquellas organizaciones delincuenciales que minan la actividad económica, en un
territorio determinado, a través de ilícitos como el robo, la extorsión o el secuestro.
En otras palabras, la Gendarmería es una nueva fuerza policial que brindará
seguridad ciudadana, y protegerá el desarrollo regional de México.
Para asegurar que la corporación cumpla con eficacia sus responsabilidades, el
proceso de reclutamiento, selección y formación de sus integrantes, como aquí se
ha ya dicho, fue riguroso.
De las más de 130 mil personas que se registraron para formar parte de la
Gendarmería, sólo cinco mil aprobaron las entrevistas, evaluaciones, cursos de
formación y pruebas de confianza; es decir, uno de cada 26 aspirantes, sólo uno
fue seleccionado.
Gracias a este exhaustivo proceso, hoy México tiene una nueva división, dentro de
la propia Policía Federal, con importantes atributos, que quiero compartirles:
Primero. Su formación policial y militar en academias de la Policía Federal y en
instalaciones de la Secretaría de la Defensa Nacional, los integrantes de la
136
Gendarmería aprendieron las mejores prácticas para enfrentar la inseguridad,
detener a los delincuentes y llevarlos ante la justicia.
Esta nueva corporación basará el despliegue de sus fuerzas a partir de un mayor
uso de tecnologías y sistemas de inteligencia, con lo que tendrá capacidad de
prevención del delito, disuasión, reacción, contención y restablecimiento del orden
público.
Sus integrantes fueron preparados para procesar y compartir información
estratégica con otras dependencias federales y así combatir con mayor eficacia la
criminalidad.
Quiero aquí reconocer públicamente la participación decidida, en esta etapa de
formación, de la Secretaría de la Defensa Nacional y la de la Secretaría de Marina,
porque esta doble formación, policial y militar, asegura que éste sea un cuerpo
más sólido, robusto, al servicio de la seguridad de los mexicanos.
Muchísimas gracias.
Segundo atributo. Su cercanía con el ciudadano.
Los elementos de la nueva Gendarmería cuentan con conocimientos y
capacidades para vincularse eficazmente con los grupos y sectores de la
población que requieran su apoyo.
Están capacitados para proteger y servir directamente a la ciudadanía, mediante
recorridos a pie o en caballería: en zonas urbanas, rurales, turísticas y fronterizas.
El objetivo es convertirse en una policía cercana a la gente, sensible y solidaria, y
absolutamente respetuosa de los derechos humanos.
Y, finalmente, un tercer atributo. Su amplia capacidad de despliegue itinerante.
137
La Gendarmería cuenta con cuarteles fijos, semifijos y móviles, para desplazarse
ágil y oportunamente hacia cualquier parte del territorio nacional donde sea
requerida y brindar seguridad ciudadana el tiempo que sea necesario.
Además tiene grupos específicos entrenados para realizar operaciones especiales
y de reacción inmediata.
Por todo ello, he ordenado que la Gendarmería inicie su misión hoy mismo,
también he instruido que se evalúe constantemente el trabajo de esta nueva
división, mediremos su desempeño con base en resultados concretos, como la
reducción del delito, la reapertura de negocios y la libre movilidad de personas y
productos en las zonas atendidas.
Hacia adelante, el primer reto de la Gendarmería es construir una relación de
respeto y confianza con las comunidades donde sea asignada.
Esta nueva corporación tiene las capacidades para lograrlo.
Un cambio cualitativo es, sin duda, la juventud de sus integrantes. Prácticamente
cuatro de cada cinco oficiales son menores de 30 años, y el personal de mando
tiene una edad promedio de 34 años.
Además, son personas preparadas. El 67 por ciento de quienes realizarán labores
operativas terminó el bachillerato o cuentan con licenciatura. Y estamos hablando
de abogados, psicólogos e ingenieros entre otros.
Ustedes, jóvenes gendarmes, forman parte de un nuevo modelo de seguridad
ciudadana y de operación policial, en el que un gran número de mexicanos tiene
puestas sus esperanzas.
Quiero convocarles para que honren siempre el uniforme y la placa que los
distingue como integrantes de la nueva Gendarmería.
138
Junto a las demás instituciones del Estado mexicano encargadas de la seguridad,
estará en sus manos la protección de la vida, la libertad y el patrimonio de los
mexicanos.
Ésta es una nueva división de la Policía Federal y es por ello espacio propicio,
éste, para hacer un amplio y público reconocimiento a las otras instituciones del
Estado mexicano que trabajan por la seguridad: el Ejército Mexicano, la Armada
de México, la Fuerza Aérea Mexicana, la Procuraduría General de la República, el
CISEN y, por supuesto, la propia Policía Federal, por su entrega decidida y, sobre
todo, por los resultados positivos que le están dando a todos los mexicanos.
Muchas gracias, y muchas felicidades.
Señoras y señores:
Hoy, México cuenta con la nueva División de la Gendarmería de la Policía Federal.
Una fuerza operativa organizada, robusta y de rápido despliegue, llamada a
fortalecer la política pública de seguridad y procuración de justicia.
Esta división hoy inicia operaciones en su primera etapa. Es una corporación que
habrá de crecer año con año, en la medida de sus resultados y de las necesidades
del país.
Tengo confianza en que la Gendarmería contribuirá, junto a las demás
instituciones del Estado mexicano, encargadas de la seguridad, a construir el
México en paz que todos queremos.
Un México donde imperen el orden, la ley y la justicia.
Desde aquí, saludo con respeto y con un abrazo fraterno a los nuevos integrantes
de esta Gendarmería, deseándoles éxito y, sobre todo, reconociendo su
convicción para ser policías, miembros de la Gendarmería, preparados y formados
para servir a México.
Muchas felicidades y muchas gracias.
139
Decreto que reforma la Ley de la Policía Federal para crear la División de Gendarmería
DOF: 22/08/2014
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de la Ley de la Policía Federal.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos
Mexicanos.- Presidencia de la República.
ENRIQUE PEÑA NIETO, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en
ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en
los artículos 14, 17, 18 y 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, así como 2, 3, 8 y 11 de la Ley de la Policía Federal, he tenido a bien
expedir el siguiente
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS
DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE LA LEY DE LA POLICÍA
FEDERAL
ÚNICO.- Se REFORMAN los artículos 1, primer párrafo; 2, fracción XIV; 3;
5, fracciones II, incisos e) y f), V, incisos r) y s) y VII, numerales 62 y 63; 110,
segundo párrafo; 114, segundo párrafo; 117, fracción I; 197, fracciones III, IV,
X y XI y se ADICIONAN la fracción XII Bis al artículo 2; los incisos g) a la
fracción II, t) a la fracción V y los numerales 64, 65 y 66 a la fracción VII del
artículo 5, así como los artículos 17 Bis, 39 Bis, 106 Bis, 106 Ter, 106 Quáter
y la fracción XII del artículo 197, del Reglamento de la Ley de la Policía
Federal, para quedar como sigue:
Artículo 1.- El presente Reglamento tiene por objeto establecer la
organización, estructura y funcionamiento de la Policía Federal, órgano
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administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, así como
regular el servicio profesional de carrera policial, el régimen disciplinario
aplicable a los integrantes de la Policía Federal, al igual que regular las
funciones del Consejo Federal de Desarrollo Policial de la Policía Federal.
...
...
...
Artículo 2.-...
I. a XII. ...
XII Bis. Proximidad Social, a la vinculación de las Instituciones de
Seguridad Pública con la sociedad, generando confianza y cercanía,
obteniendo de esta relación información relevante para la prevención e
investigación de los delitos y protección de esa sociedad;
XIII....
XIV. Secretaría, a la Secretaría de Gobernación;
XV. a XVII. ...
Artículo 3.- Los colores oficiales de la Institución son el blanco, el azul, el
oro y el negro.
La utilización de los colores oficiales, sus combinaciones, características y
uso en los inmuebles, vehículos aéreos, marítimos y terrestres y uniformes,
así como las insignias, medallas, divisas, gafetes y escudos que los distingan
se especificarán en el Manual de Uniformes y demás manuales que para tal
efecto se emitan.
Artículo 5.-...
I. ...
II. ...
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a) a d) ...
e) Antidrogas;
f) Fuerzas Federales, y
g) Gendarmería;
III. a IV. ...
V. ...
a) a q) ...
r) Soporte Técnico;
s) Sistema de Desarrollo Policial, y
t) Gendarmería;
VI. ...
VII. ...
1) a 61) ...
62) Investigación Interna;
63) Responsabilidades;
64) Planeación y Logística de la Gendarmería;
65) Operaciones Estratégicas y Unidades Especiales de la Gendarmería, y
66) Proximidad Social de la Gendarmería.
...
...
...
...
...
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Artículo 17 Bis.- Corresponde a la División de Gendarmería:
I. Generar condiciones de seguridad pública, mediante el despliegue
operativo que realice en cumplimiento de las atribuciones previstas en el
artículo 8, fracciones I, II, III o XXX de la Ley, en las situaciones siguientes:
a) Ante la presencia de la delincuencia organizada o al alto índice delictivo,
que amenacen la vida, la libertad, la integridad o el patrimonio de los
ciudadanos;
b) Ante la amenaza contra las fuentes de ingresos de las personas,
relacionadas con los ciclos productivos, o
c) Ante eventos en los que, por su trascendencia el Comisionado General
determine que se requiera de la presencia de esta División para prevenir la
comisión de delitos.
Para determinar la existencia de las situaciones a que se refiere esta fracción,
se tomará como base, entre otros elementos, el análisis de la información a
que hace referencia el artículo 106 Bis, fracción I del presente Reglamento;
II. Implementar, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables,
estrategias integrales para fortalecer la seguridad pública de las personas
ante las situaciones a que se refiere la fracción I de este artículo, basadas en
el análisis del comportamiento de la criminalidad, considerando las
características sociodemográficas, económicas y culturales de las
instalaciones, eventos, comunidades, regiones, zonas y rutas en los que se
encuentren desplegados sus Integrantes;
III. Proponer programas de vinculación social y de participación ciudadana
que permitan llevar a cabo actividades de apoyo a las comunidades en que se
encuentren desplegados sus Integrantes;
IV. Proponer y, en su caso, ejecutar acciones táctico operativas de disuasión,
reacción, contención y restablecimiento del orden público en las instalaciones,
eventos, comunidades, regiones, zonas y rutas en las que se encuentren
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desplegados sus Integrantes;
V. Supervisar que se realicen las gestiones necesarias ante la Secretaría
General para disponer de la infraestructura y el equipamiento que permitan el
despliegue operativo itinerante de sus Integrantes y el cumplimiento de sus
atribuciones;
VI. Proponer y, en su caso, implementar acciones para brindar seguridad al
tránsito de las personas, bienes y servicios en las instalaciones, eventos,
comunidades, rutas, regiones o zonas en las que estén desplegados sus
Integrantes, en coordinación con las instancias competentes;
VII. Participar, en coordinación con la División de Inteligencia, en la
elaboración de métodos de inteligencia que permitan generar estrategias para
la prevención e investigación de los delitos;
VIII. Proponer al Comisionado General los protocolos de operación que
permitan el desarrollo de sus atribuciones en comunidades indígenas,
poblaciones de alta marginación social, personas en situación vulnerable,
turistas, migrantes y extranjeros, con respeto a sus derechos humanos, y
IX. Participar en auxilio a la población en acciones de protección civil en
coordinación con las autoridades competentes.
La División de Gendarmería y las unidades administrativas adscritas a ésta,
no se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 14 de este Reglamento.
Artículo 39 Bis.- Corresponde a la Coordinación de la Gendarmería:
I. Coordinar y supervisar la implementación de las acciones necesarias para
instrumentar el despliegue operativo de los Integrantes de la División de
Gendarmería, conforme a los análisis del comportamiento de la criminalidad a
que se refiere la fracción II del artículo 17 Bis del presente Reglamento,
atendiendo a las prioridades que determinen el Jefe de la División de
Gendarmería o el Comisionado General;
II. Desarrollar estrategias que permitan la movilidad de los agrupamientos
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de la División de Gendarmería, así como su permanencia en las instalaciones,
eventos, comunidades, regiones, zonas y rutas en las que se encuentren
desplegados, durante el tiempo necesario;
III. Proponer al Jefe de la División de Gendarmería y, en su caso, coordinar
operativos y mecanismos de disuasión y de prevención del delito con las
autoridades de los tres órdenes de gobierno, en los términos que establece la
Ley General, para fortalecer el control territorial en las instalaciones,
eventos, comunidades, zonas, rutas y regiones en las que se encuentren
desplegados los Integrantes de la División de Gendarmería;
IV. Coordinar las gestiones necesarias ante la Secretaría General para dotar
a las unidades operativas de la División de Gendarmería de los recursos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos necesarios para el
cumplimiento de sus atribuciones, en coordinación con las unidades
administrativas correspondientes de la Institución;
V. Supervisar que los recursos técnicos y tecnológicos permitan la operación
y el desarrollo de las actividades de las unidades administrativas de la División
de Gendarmería;
VI. Coordinar la logística de las operaciones de la División de Gendarmería;
VII. Proponer al Jefe de la División de Gendarmería los programas y
lineamientos en materia de vinculación y proximidad social de los Integrantes
de la División de Gendarmería;
VIII. Participar en la implementación de mecanismos de colaboración con la
población y acciones de coordinación con la sociedad civil para la prevención
de los delitos;
IX. Implementar mecanismos que permitan generar información para la
prevención e investigación de los delitos en las instalaciones, eventos,
comunidades, regiones, zonas o rutas a en las que se
encuentren desplegados los Integrantes de la División de Gendarmería;
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X. Elaborar los protocolos de operación que permitan el desarrollo de las
atribuciones de las unidades administrativas de la División de Gendarmería en
comunidades indígenas, poblaciones con alta marginación social, personas en
situación vulnerable, turistas, migrantes y extranjeros, con respeto a
sus derechos humanos;
XI. Brindar seguridad al tránsito de las personas, bienes y servicios en las
instalaciones, eventos, comunidades, rutas, regiones y zonas en las que se
encuentren desplegados los Integrantes de la División de Gendarmería por el
tiempo que se determine, y en coordinación con las instancias competentes;
XII. Coadyuvar, a solicitud de las autoridades competentes, en la
implementación de acciones de protección civil y auxilio a la población;
XIII. Coordinar las operaciones de las unidades especiales de la División de
Gendarmería;
XIV. Desarrollar acciones que permitan la igualdad sustantiva entre mujeres y
hombres de la División de Gendarmería, y
XV. Las demás que le confiera este Reglamento y otras disposiciones
jurídicas aplicables, así como aquellas funciones que le encomiende el Jefe
de la División de Gendarmería.
Artículo 106 Bis.- Corresponde a la Dirección General de Planeación y
Logística de la Gendarmería:
I. Realizar el calendario anual de operaciones de la División de
Gendarmería con base en el análisis de la información derivada de las bases
de datos de la Institución y el análisis criminológico y sociodemográfico a que
se refiere la fracción II del artículo 17 Bis del presente Reglamento;
II. Realizar las gestiones necesarias con la Secretaría General, para dotar a
las unidades operativas de la División de Gendarmería los recursos humanos,
materiales y financieros necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones;
III. Gestionar los recursos técnicos y tecnológicos que permitan la operación
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y el desarrollo de las actividades de la División de Gendarmería;
IV. Realizar las gestiones necesarias para instrumentar el despliegue de los
agrupamientos de la División de Gendarmería, y
V. Las demás que le confieran este Reglamento y otras disposiciones
jurídicas aplicables, así como aquellas funciones que le encomiende el
inmediato superior de quien dependa.
Artículo 106 Ter.- Corresponde a la Dirección General de Operaciones
Estratégicas y Unidades Especiales de la Gendarmería:
I. Dirigir las operaciones a cargo de las unidades especiales de la División
de Gendarmería;
II. Colaborar, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables, con
las unidades administrativas competentes de la Institución y otras instituciones
policiales de los tres órdenes de gobierno, en las tareas de restablecimiento
de la paz y el orden públicos;
III. Verificar que los Integrantes de las unidades especiales de la División de
Gendarmería cuenten con los equipos y la tecnología necesaria para el
desarrollo de las misiones que le son asignadas, en coordinación con las
unidades administrativas correspondientes de la Institución;
IV. Llevar a cabo las políticas, planes y estrategias para la crianza, selección,
adiestramiento, capacitación, atención veterinaria, supervisión y baja de los
semovientes equinos;
V. Cumplir con los mecanismos de evaluación, certificación y registro de los
semovientes equinos, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables;
VI. Elaborar los programas de capacitación y profesionalización, en
coordinación con la Coordinación del Sistema de Desarrollo Policial, de los
Integrantes de las unidades especiales de la División de Gendarmería;
VII. Establecer de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables,
vínculos de cooperación e intercambio de información con instituciones
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homólogas nacionales y extranjeras, y
VIII. Las demás que le confieran este Reglamento y otras disposiciones
jurídicas aplicables, así como aquellas funciones que le encomiende el
inmediato superior de quien dependa.
Artículo 106 Quáter.- Corresponde a la Dirección General de Proximidad
Social de la Gendarmería:
I. Implementar la participación de los Integrantes de la División de
Gendarmería en programas,
estrategias y acciones en materia de proximidad social;
II. Instrumentar actividades permanentes de apoyo a las comunidades,
instalaciones, eventos, rutas, regiones y zonas en las que se encuentren
desplegados los Integrantes de la División de Gendarmería;
III. Dirigir, en el ámbito de competencia de la Institución, la participación de
los Integrantes de la División de Gendarmería en acciones de coordinación
con la sociedad civil para la prevención del delito;
IV. Dar seguimiento a los planteamientos de los distintos actores sociales
con los que interactúa la División de Gendarmería;
V. Recabar información de la sociedad civil que permita generar estrategias
para la prevención de los delitos;
VI. Verificar que las actividades de los Integrantes de la División de
Gendarmería se lleven a cabo mediante protocolos de operación en
comunidades indígenas, población con alta marginación social, personas en
situación vulnerable, turistas, migrantes y extranjeros, con respeto a sus
derechos humanos, y
VII. Las demás que le confieran este Reglamento y otras disposiciones
jurídicas aplicables, así como aquellas funciones que le encomiende el
inmediato superior de quien dependa.
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Artículo 110.- ...
Se consideran unidades operativas, las previstas en el artículo 5, fracciones
II, IV, V, incisos a) al o) y t), VI y VII, incisos 3 al 47 y 61 al 66.
...
Artículo 114.-...
El Mando Superior será ejercido por los titulares de las unidades
administrativas previstas en el artículo 5, fracciones V, VI y VII, inciso 1) del
presente Reglamento.
...
Artículo 117.-...
I. En las ausencias del Comisionado General, el despacho y resolución de
los asuntos correspondientes a la Institución, estarán a cargo de los Jefes de
las Divisiones de Inteligencia, de Investigación, de Seguridad Regional, de
Fuerzas Federales, Antidrogas, Científica, de Gendarmería, del Secretario
General y del Director General de Asuntos Jurídicos en el orden mencionado;
II. a IV. ...
Artículo 197.-...
I. a II. ...
III. El titular del Órgano Interno de Control en la Institución;
IV. El titular de la Dirección General de Apoyo Jurídico adscrito al
Comisionado Nacional de Seguridad;
V. a IX. ...
X. Un Consejero que será el titular de la División de Fuerzas Federales;
XI. Un Consejero que será el Titular de la División de Gendarmería, y
XII. Un Consejero que será el titular de la Dirección General de Asuntos
Jurídicos.
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...
...
...
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el mismo día de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- La Secretaría de Gobernación deberá llevar a cabo los ajustes
correspondientes, a efecto de prever las erogaciones que correspondan al
funcionamiento y operación de la División de Gendarmería.
TERCERO.- El órgano administrativo desconcentrado Policía Federal
realizará las acciones necesarias para que la implementación del presente
Decreto se realice con los recursos aprobados, por lo que no requerirá
recursos adicionales para tales efectos y no incrementará su presupuesto
regularizable para el presente ejercicio fiscal.
Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de
México, Distrito Federal, a veintiuno de agosto de dos mil catorce.- Enrique
Peña Nieto.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio
Chong.- Rúbrica.