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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
ALCANCES Y LIMITACIONES: ANÁLISIS DE LOS MECANISMOS ANTICORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA
DEL PROGRAMA MI FAMILIA PROGRESA
TESIS
RONALTH IVAN OCHAETA AGUILAR Carné: 21905-04
Guatemala, febrero de 2012Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
ALCANCES Y LIMITACIONES: ANÁLISIS DE LOS MECANISMOS ANTICORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA
DEL PROGRAMA MI FAMILIA PROGRESA
TESIS
Presentada al Consejo de la Facultad deCiencias Políticas y Sociales
Por:
RONALTH IVAN OCHAETA AGUILAR Carné: 21905-04
Previo a optar al título de:
POLITÓLOGO
En el grado académico de:
LICENCIADO
Guatemala, febrero de 2012Campus Central
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR
RECTOR Padre Rolando Alvarado, S.J. VICERRECTORA ACADÉMICA Dra. Lucrecia Méndez González de Penedo VICERRECTOR DE INVESTIGACION Y PROYECCION Padre Carlos Cabarrús Pellecer, S.J. VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA Padre Eduardo Valdés Barría, S.J. VICERRECTOR ADMINISTRATIVO Lic. Ariel Rivera Irías SECRETARIA GENERAL Licda. Fabiola Padilla Beltranena
CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DECANO Dr. Víctor Gálvez Borrell VICEDECANO Lic. Luis Andrés Padilla Vassaux, M.A. SECRETARIA ACADÉMICA Licda. Lourdes Balconi Villaseñor, M.A. DIRECTORA DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES Licda. Guisela Elizabeth Martinez Chang DIRECTORA DE TRABAJO SOCIAL Licda. Miriam Colindres Wolter DIRECTOR DE POSGRADOS Lic. Yan Yanín López Chinchilla DIRECTOR DE INTRAPAZ Lic. Byron Morales Dardón DIRECTOR DE INGEP Dr. Fernando Valdez Gordillo REPRESENTANTES DE CATEDRÁTICOS Licda. Alejandra Medrano Licda. Vanessa Plihal REPRESENTANTE DE ESTUDIANTES Br. Ángel Estuardo Ramírez de León
ASESORA DE TESIS
Licda. María Castro
REVISOR DE TESIS
M.A. Renzo Lautaro Rosal
Agradecimientos
A Dios y el universo han de retornarme bendiciones.
A mis Padres, Lesbia y Fredy por su perseverancia, ejemplo, constancia, paciencia y dedicación.
A mis hermanos Sach y María, por su dulce compañía y tolerancia.
A los abuelos Thelma, Amadeo y Clarita, por su gracia y sabiduría.
A mis tíos, Shayne y Ronalth, por su ejemplo, valentía, disciplina y excelencia.
A mis 10 tías, por construir un perfil de género con equidad en mi conciencia (Sofía, Shayne, Kuky,
Paty, Chony, Noemi, Maura, Sandra, Vicky y Marta)
A mis ángeles, Ana Elisa y Carlitos, a quienes les amo y extraño. †
A la Universidad Rafael Landívar, mi alma mater, por apoyarme y creer en mí.
A la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, por la pala, machete y cemento.
A los colegas de la promociones 2009 y 2010, por la felicidad y la buena vida.
A los colegas del IDIES, porque fue mi primera casa.
A los colegas de Acción Ciudadana y Transparencia Internacional, por el crecimiento y la escuela.
A los colegas de Analistas Independientes de Guatemala, por dejarme fluir con ideas.
A Vinicio Ramírez, Hermann y Erick Majus, Carmen Marroquín por sus consejos y amistad.
A la mara, (Cuases del periférico y Club de los infieles) por los buenos y malos momentos, por la
alegría y la felicidad, porque la parranda continúe y la amistad trascienda décadas.
En especial a María Alejandra Erazo, Engel Tally, Alejandro Úrizar, Max Heywood, Zoe Rieter,
Manfredo Marroquín, Marvin Flores, María Castro, Marcelo Coj, Mauricio Garita, David Gaitán,
Justo Peréz, Gabriela Ayerdi, Christian Gruenberg y Felipe Hevia. Por las ideas.
A mis primos, (Diego, Juan Pablo, Anaí, Hugo José, Camilo, Alvar, Mariana, Nils) porque ustedes
son futuro.
A mis primos (Fredy, Maura, Duglas, Joseph, Odair, Guillermo, David, Totoyo, Oca, Pablo, David,
Donald, Ana Elisa †, Martínez Aguilar, Figueroa Aguilar, Quezada Aguilar, Prado Aguilar, Klug
Aguilar) por siempre estar ahí en las buenas y en las malas.
A mis sobrinos, Sebastián, Angie y Briand. Son combustible de mi motor principal para hacer de
este mundo, un tilín mejor.
En especial, a las mujeres de Guatemala. Para que algún día, el rostro de la pobreza ya no posea
rostro de mujer.
A todos y todas de quiénes he aprendido, compartido y me han dejado una lección de vida.
INDICE
Capítulo I ........................................................................................................................ 5
Planteamiento del problema ..................................................................................5
Definición y delimitación ........................................................................................5
Pregunta de investigación ........................................................................................ 7
Proposición Fundamental ..........................................................................................7
Variables ......................................................................................................................7
Unidades de observación ..........................................................................................8
Enlace lógico ...............................................................................................................8
Objetivos ........................................................................................................................ 8
Objetivos Generales ...................................................................................................8
Objetivos Específicos .................................................................................................8
Propuesta metodológica ........................................................................................... 9
Enfoque documental y entrevistas semidirigidas ..................................................9
Fuentes primarias .......................................................................................................9
Fuentes secundarias ..................................................................................................9
Pasos de la Investigación ........................................................................................10
Instrumentos ..............................................................................................................10
Procedimiento............................................................................................................10
Justificación ................................................................................................................ 12
Capítulo II ..................................................................................................................... 13
Argumentación teórica .............................................................................................13
Definiciones de pobreza, corrupción y transparencia .........................................14
Definiciones de programas sociales y transferencias monetariascondicionadas............................................................................................................20
Capítulo III .................................................................................................................... 29
Situación Contextual ................................................................................................29
Política social e inversión social: Los programas sociales focalizados enAmérica Latina. .........................................................................................................29
Programas sociales: Los programas de transferencias monetariascondicionadas (TMC) en América Latina. .............................................................39
Transparencia, anticorrupción, integridad y TMC: Clientelismo político ybuenas prácticas en los programas de TMC en América Latina. .....................54
Transparencia, género y derechos humanos: La agenda pendiente en latransversalidad de los programas sociales de TMC. ..........................................61
Capítulo IV ................................................................................................................... 66
Programas sociales de Transferencias Monetarias Condicionadas enCentroamérica y el caso de Guatemala: Mi Familia Progresa . ........................... 66
Programas sociales en C.A.: Los programas de transferencias monetariascondicionadas (TMC) en Centroamérica. ............................................................66
Capítulo V .................................................................................................................... 76
Transparencia, integridad y mecanismos anticorrupción desde un enfoque dederechos humanos y género ..................................................................................... 76
Transparencia y anticorrupción desde un enfoque de género, y derechoshumanos: Una agenda inconclusa del programa Mi Familia Progresa. ............. 89
Análisis y discusión de resultados ....................................................................... 91
Análisis de los mecanismos de transparencia y anticorrupción de Mi FamiliaProgresa período 2008 – 2011 ...............................................................................91
Análisis de mecanismos de transparencia e integridad . ...................................91
Análisis de mecanismos anticorrupción y género ...............................................93
Análisis de mecanismos anticorrupción y derechos humanos . ........................93
Análisis de mecanismos para la prevención del clientelismo político .............95
Transparencia y prestación servicios públicos ....................................................96
Análisis del marco legal e institucionalización de MFP ......................................97
Conclusiones .............................................................................................................. 98
Recomendaciones ................................................................................................... 100
Bibliografía ................................................................................................................ 102
Fuentes de consulta ............................................................................................... 105
Anexos ........................................................................................................................ 109
Anexo I: Cuestionario .............................................................................................109
Anexo II: Ficha de Entrevistados..........................................................................113
Anexo III: Transcripción de Entrevistas ...............................................................114
Índice de Tablas Tabla 1: Descripción de programas de TMC en América Latina…….………….42
Tabla 2: cuadro de estructura legal del Programa Mi Familia Progresa.………73
Tabla 3: Ventajas y desventajas de los programas de TMC ……………………80
Tabla 4: Riesgos de TMC …………………………………………………………...81
Tabla 5: Ranking de Criticidad por Etapas . .... …………………………………...83
Índice de Gráficas
Gráfica 1: Ranking de Criticidad por Etapas.... ……………………………………83
Gráfica 2: Procedimiento de Ingreso ………………………………………………82
Gráfica 3: Mecanismo de quejas y reclamos…………………..…….…………....82
Resumen Ejecutivo
A continuación la presente investigación tiene como propósito aproximarse al debate
sobre política social en un marco de estudio sobre anticorrupción y pobreza enfocado
las transferencias condicionadas en Guatemala, esta investigación busca escudriñar la
importancia del desarrollo desde diversos enfoques y lentes de análisis permitan para
ajustar las políticas a la medida de un marco integral y sostenible, adhiriéndose en un
marco de derechos y resultados que no sólo busquen reducir la pobreza, sino que
acerquen a criterios de adaptabilidad de política pública desde un enfoque de derechos
humanos y transparencia, para estimular el debate de la creación de ciudadanía con
derechos.
Este trabajo pretende aportar a la discusión sobre las implicaciones y adaptabilidad de
enfoques en políticas públicas orientadas a la lucha contra la pobreza en un marco de
transparencia y anticorrupción. El diseño y arquitectura institucional de políticas
públicas llevan grandes desafíos en la actualidad, ya que la búsqueda de la forma
correcta de desarrollar políticas acorde a las necesidad del país, donde no escapen en
su diseño aproximaciones inherentes a las condiciones y rostros humanos, y logren
visibilizar diseños adaptados y ajustado para el contexto de Guatemala.
La transparencia desde el ángulo de los derechos humanos puede aportar más allá en
el análisis de la eficacia de las políticas públicas, ya que el brazo del desarrollo busca
extenderse más allá de resultados e indicadores que logren medir avances en la lucha
de la pobreza, este ángulo permite analizar minuciosamente y aportar la creación de
ciudadanía.
5
Capítulo I
Planteamiento del problema
Definición y delimitación
Los programas de transferencias monetarias condicionadas TMC – son
políticas sociales que han cobrado importancia dentro del marco de la inversión
social focalizada en materia de reducción y erradicación de la pobreza, por lo
que es importante destacar que los programas TMC han tenido riesgos de
clientelismo político y prácticas de corrupción desde la primera generación de
programas sociales de esta naturaleza, por lo tanto se buscaría analizar los
mecanismos y herramientas en materia de transparencia y anticorrupción para
comprender la dimensión del programa Mi Familia progresa en la rendición de
cuentas y la transparencia en su ejecución e implementación desde el inicio del
programa hasta la actualidad.
Según el Banco Mundial: Las primeras evaluaciones indican que los programas
de transferencias pueden ser instrumentos efectivos y viables tanto para
reducir la pobreza como para mejorar el futuro de los niños y las comunidades
a través de la mayor inversión en capital humano. Sin embargo, estas mismas
evaluaciones sugieren que los programas de inversión social estén bien
focalizados, los mismos mecanismos de focalización puede generar tensiones
en las comunidades.1 (Banco Mundial 2005: Pág. 45) Si analizamos
detenidamente dichos mecanismos no sólo son herramientas permanentes de
evaluación sobre procesos de implementación o seguimiento sobre metas y
resultados que los programas de TMC se exijan a sí mismos. Requieren una
serie de medidas correctivas y establecimiento de prácticas en materia de
transparencia tal y como lo señala el Banco Mundial: “En los países de la
región de América latina y el Caribe han comenzado a reformar sus sistemas
de transferencias para hacerlos más eficientes, integradores y menos
onerosos. La idea central de estos programas es condicionar los pagos
monetarios a los pobres al cumplimiento de inversiones en capital humano de
1 Banco Mundial: Panorama General: Transferencia Monetarias Condicionadas, reduciendo la pobreza
actual y futura.2009. Pág.45.
6
parte de sus beneficiarios...[señala que una de las hipótesis más convincentes
apuntan a que una mayor rendición de cuentas gracias al aumento de la
transparencia y de los mecanismos de supervisión de los ciudadanos podría
mejorar la focalización y la eficiencia de estos programas en el largo plazo a
retroalimentar a los proveedores de servicios sobre los posibles obstáculos y
los beneficios a largo plazo, más allá de las ventajas inmediatas y evidentes de
los programas en los indicadores de desarrollo humano.”2 (Banco Mundial
2005)
Por otro lado podemos mencionar que los programas de TMC deben
desarrollar algunos elementos considerables para llenar requisitos de
transparencia y rendición de cuentas que permitan su eficiencia y eficacia en la
reducción de la pobreza, según el Banco Mundial; recomienda algunos puntos
referentes a transparencia y rendición de cuentas para entender la necesidad
de transparentar e implementar mecanismos concreto para la mejora en la
implementación de dichos programas 1. “Mejorar la transparencia y la rendición
de cuentas: existen pruebas de que los países con buenos niveles de
gobernabilidad y rendición de cuentas y bajos niveles de corrupción gastan
más en políticas sociales. 2. “Mejorar la calidad del gasto social: por una parte,
los gobiernos pueden mejorar la focalización de los programas de
transferencias y por otra, pueden reestructurar el gasto social a fin de proveer
los beneficios de los derechos universales consagrados constitucionalmente. 3
(Banco Mundial 2005: Pág. 6) Estos dos elementos mencionados hace ver la
necesidad de fortalecer el área la transparencia de dichos programas sociales
los cuáles su efectividad y eficacia está condicionado a lograr implementar
procesos y procedimientos que garanticen la transparencia de dichos
programas sociales.
Por ello a partir de estas recomendaciones es necesario considerar la
importancia y el impacto que incurren en aplicar métodos, herramientas y
2 Banco Mundial, (Bain, K. Braun F. Saavedra. J).: Revista en breve. “Voz y rendición de cuentas en
programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina y el Caribe”. Diciembre 2005.
No. 83. Pág. 6 3 IDEM
7
mecanismos de transparencia y anticorrupción para lograr cumplir con las
metas y resultados que se espera de este tipo de programas sociales. Debido a
que a la experiencia latinoamericana y el papel que juega en los programas de
TMC en América Latina frente a la transparencia y lucha anticorrupción esta
investigación pretende analizar la implementación de mecanismos
anticorrupción y transparencia para hacer un trabajo que pretenda arrojar luces
sobre el estado del programa de TMC en Guatemala, contrastándolo con la
tendencia internacional en materia de transparencia, analizando mecanismos y
herramientas anticorrupción que han implementado otras experiencias, así
como otros enfoques de análisis tales como género y anticorrupción, derechos
humanos y anticorrupción para darle integralidad y tratamiento a la
investigación.
Pregunta de investigación
¿Qué medidas y mecanismos de transparencia para reducir riegos de
corrupción y clientelismo político ha desarrollado el programa TMC – Mi Familia
Progresa – ha implementado desde que inicio su implementación en abril de
2008 como programa de inversión social focalizada?
Proposición Fundamental
Exponer un análisis general y diagnóstico de la efectividad de los mecanismos
de transparencia y anticorrupción del programa Mi Familia Progresa y realizar
un análisis para establece los vínculos entre prácticas de corrupción, riesgos de
integridad análisis de implementación de procesos y la vinculación del
tratamiento desde una perspectiva de género y derechos humanos sobre los
efectos de los potenciales riesgos de corrupción hacia los beneficiarios del
programa Mi Familia Progresa.
Variables
En esta investigación se han delimitado tres variables de análisis para la
presente investigación
8
Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas – Mi Familia
Progresa.
Mecanismos de transparencia y anticorrupción.
Género, Derechos Humanos y anticorrupción.
Unidades de observación
Programa Mi Familia Progresa y actores externos
Enlace lógico
He generado
Objetivos
Objetivos Generales
Analizar los mecanismos de transparencia y medidas anticorrupción que ha
implementado el Programa de transferencias monetarias condicionas -
TMC – Mi Familia Progresa – para evitar riesgos de clientelismo político y
corrupción en el marco de la reducción de la pobreza y la inversión social
focalizada.
Objetivos Específicos
Analizar medidas de transparencia y medidas anticorrupción que se ha
implementado el programa TMC – Mi Familia Progresa – desde su inicio a
la actualidad.
Analizar los alcances y limitaciones del Programa de TMC en materia
transparencia y anticorrupción frente al fenómeno de clientelismo derechos
humanos y género.
Realizar un análisis con otras experiencias en materia de transparencia y
anticorrupción en América Latina
9
Propuesta metodológica
Enfoque documental y entrevistas semidirigidas
La información que se realizó en esta investigación fue abordada desde el
análisis cuantitativo utilizando dos herramientas (enfoque documental y
entrevistas semidirigidas) debido que existe información bibliográfica de
soporte sobre análisis documental en otros países, así como buscar discusión
sobre aspectos positivos y negativos que puedan encontrase para hacer una
análisis de comparación profunda y objetiva que permita adentrarse a análisis y
el papel que juegan las TMC en el caso de Guatemala y analizar sus
mecanismos anticorrupción y transparencia recopilando enfoques y perspectiva
de análisis y soportar esa información a través de entrevistas semidirigidas
para profundizar en el tema.
Fuentes primarias
Archivos, bases de datos y documentación bibliográfica de: Organismos
internacionales para el desarrollo, transparencia internacional, investigaciones
sobre anticorrupción y pobreza realizados en América Latina, estudios de
Acción Ciudadana capítulo de transparencia internacional, publicaciones de
Naciones Unidas, FAO, PNUD, institutos de investigación a nivel internacional
entre otros acervos relevantes para el caso.
Fuentes secundarias
Hemerográficas: El periódico, Plaza Pública, Prensa Libre y Siglo XXI
Bibliográficas: Estudios y literatura reciente sobre transferencias
monetarias condicionadas, pobreza y anticorrupción, género y
anticorrupción, derechos humanos y anticorrupción, transparencia e
integridad.
Electrónicas: Documentación obtenida en la World Wide Web.
Distribución de documentación: Entes internacionales, entes públicos
nacionales, organizaciones de sociedad civil, entidad de investigación.
10
Pasos de la Investigación
Búsqueda y acopio de información
Orden de información
Sistematización de información
Diseño de entrevista
Trabajo de campo
Análisis de entrevistas e información
Redacción de informe
Instrumentos
Entrevista semiestructurada
Fichas bibliográfica
Cuaderno de apuntes
Procedimiento
El reto del análisis cualitativo es que nos encontramos con un gran volumen de
datos que deben ser interpretados por ello, el análisis de datos no está
completamente determinado sino que es “prefigurado o esbozado”. Es decir, se
comienza a efectuar bajo un plan general, pero su desarrollo va sufriendo
modificación según los resultados, lo cual se realizó el siguiente procedimiento
para darle orden a la información y sistematizarla:
Búsqueda y acopio de información
Orden de información
Sistematización de información
Por ello el papel de esta investigación está dirigido a entrevistar a expertos en
el tema de transparencia y anticorrupción, así como personas que conocen
sobre política social y transferencias monetarias condicionadas. Por otro lado,
la entrevista semiestructurada debe ser un diálogo y dejar que fluya el punto de
11
vista único y profundo del entrevistado. Las entrevistas permiten buscan que a
través del lenguaje y análisis utilizado por expertos busque opiniones,
percepciones, críticas y propuestas que alimenten la investigación y le den un
enfoque de abordaje que nutra el trabajo a realizarse en la investigación donde
los datos a interpretar reflejen la problemática y sirva de herramienta para
analizar los datos obtenidos durante el proceso de investigación.
Otro elemento importante de la presente investigación es que se tiene fluida
información y documentación con expertos de los temas, ya que el presente
autor de esta investigación realizo trabajos de apoyo técnico sobre las temas
de pobreza y anticorrupción para el capítulo guatemalteco de Transparencia
Internacional, Acción Ciudadana por lo cual la información contenida en la
presente investigación es inédita y el tratamiento de la investigación posee
argumentación y conducción acorde a las necesidades del procesos de
investigación.
Esta investigación buscaba analizarse desde un enfoque cualitativo siendo
aportado desde la ciencia política, busca examinar y estudiar – un programa
social – que es parte de una política gubernamental que fue concebido como
instrumento el combate y la erradicación de la pobreza. Además cabe resaltar
que el campo de la ciencia política que su campo de análisis va más allá del
estudio del poder, el Estado, administración pública, entre otros. Es decir que
es campo de la ciencia política puede comprender la relación de la corrupción y
la pobreza, ya que el vínculo es estrecho y la necesidades de país de construir
aportes desde la disciplina son parte integral de una propuesta que pueda
ampliar la discusión en el seno académico, sirviendo de antecedente que
permita analizar y estudiar estas nuevas formas de inversión social, por
consiguiente esta investigación puede aportar y ser un referente para nuevas
investigaciones ya que en la actualidad, se conoce muy poco del tema y no
existe material bibliográfico o estudios de país que permitan adentrarnos al
análisis político y académico de este tipo de programas sociales y su
implicación para la ciudadana y el país.
12
Además este aporte busca ofrecer desde el lente de la transparencia las
reflexiones y diversos enfoques en que actualmente se desarrollan e
implementan los programas de transferencias monetarias condicionadas en
especial poder hacer una reflexión de esos enfoques de transparencia y lograr
estimular en el debate académico las convergencias y divergencias respecto al
debate en que se estimulan el programa de transferencias monetarias Mi
Familia Progresa ya que lo que se busca es hacer un análisis longitudinal y
cualitativo que capture esa información y darle una valoración específica sobre
los alcances y limitaciones del programa Mi Familia Progresa en materia de
transparencia y anticorrupción.
Justificación
Los programas de transferencias monetarias condicionadas – TMC – han
cobrado importancia y son considerados un valioso aporte y herramienta que
implican ser un medio para el combate y la reducción de la pobreza. Este
modelo de inversión social ha encontrado nicho de implementación y ejecución
en la mayoría de países de América Latina donde Guatemala se ha sumado
cómo otro de los países latinoamericanos que ha implementa este tipo de
programas para el combate y erradicación de la pobreza. Actualmente esta
investigación pretende ser un aporte desde la académica y la ciencia política,
una herramienta de análisis que va en función de estudiar, comprender y
analizar el Programa Mi Familia Progresa, ya que su enfoque de análisis es
comprender su funcionamiento, implementación, riesgos en materia de
transparencia, anticorrupción y clientelismo político.
Los programas de TMC han sufrido cambios y se han implementado modelos
de gestión transparente y son parte de una visión estratégica de los países que
lo han implementado cómo mecanismo de reducción a la pobreza pero
lastimosamente han sido flanco en coyunturas electorales y/o coyunturales
siendo utilizados cómo medios para incidir o cooptar el voto a través de
prácticas de clientelismo político.
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Es por ello que esta investigación pretende analizar ese vínculo estrecho que la
pobreza y el clientelismo político son parte de la agenda electoral ya sea por
partidos políticos, medios de comunicación y/o la opinión pública. Ya de hecho
la experiencia latinoamericana se ha dado dicho tipo de prácticas clientelares
con dichos programas perdiéndose la naturaleza y la función por la cual fueron
concebidos. Además ese delgado vínculo entre género, derechos humanos,
pobreza, corrupción y clientelismo político son de las dolencias a erradicar en
democracia en procesos de consolidación y construcción cómo es Guatemala.
Existen actualmente mecanismos, herramientas y criterios que permiten
analizar la efectividad, eficiencia, transparencia y gestión de dichos programas
desde un enfoque de análisis que permite ver si dichos programas son botines
políticos o realmente son programas sociales que cumplen a cabalidad su
función y son efectivos en el combate y reducción a la pobreza.
Capítulo II
Argumentación teórica
Cómo parte de este capítulo es importante señalar que el vínculo entre pobreza
y corrupción – buscaremos entrelazar conceptualmente esos vínculos.
Explicaremos, dichas características implícitas en la relación que causa la
pobreza y la corrupción, ya que ambos fenómenos van ligados unos a otros.
Además en este capítulo haremos una reflexión sobre la política social en
general y su ubicación conceptual teórica y contextual para analizar
detenidamente la perspectiva teórica y conceptual en la que fueron concebidos
los programas de transferencias monetarias condicionadas.
Los países en subdesarrollo poseen vínculos que denotan que los países
pobres y subdesarrollados, son al mismo tiempo países corruptos. Para su
comprensión Transparencia Internacional nos ofrece la siguiente reflexión; “La
corrupción de parte de gobiernos, sector privado y de los ciudadanos afecta las
iniciativas de desarrollo desde su origen al desvirtuar los procesos de toma de
decisión, presupuestarios y de implementación…la corrupción priva a los
14
ciudadano del derecho a participar y desvía recursos públicos a manos
privadas. Los pobres son quienes, finalmente, se ven más perjudicados en esta
cadena de corrupción, ya que no cuentan con el apoyo del Estado ni reciben
los servicios que exigen.”4 (Transparency International; Pag.1, 2008)
Por lo tanto, podemos justificar en esta introducción sobre la relación sobre
pobreza y corrupción, con la siguiente aseveración que hacer Transparencia
Internacional en la siguiente frase; “La corrupción atenta contra los pilares del
desarrollo, los derechos humanos de la persona y los marcos legales que
apuntan a protegerlos. En los países en los cuales los gobiernos pueden
sancionar políticas, el resultado ha sido la influencia indebida, el desarrollo
inequitativo y la pobreza. Las personas pierden su empoderamiento (político,
económico y social) y, en el proceso, se empobrecen aún más.”5 (Transparency
International; Pág. 2, 2008) Es decir, que existe un cadena y efectos
colaterales, por ello es importante analizar; la forma en que ambos fenómenos
se relacionan unos a otros, y consecuente brindar un soporte teórico-
conceptual que nos permita analizar a detalle su vínculo con los programas
sociales y las TMC.
Definiciones de pobreza, corrupción y transparencia
En esta parte se centrará en analizar la relación entre pobreza,
corrupción y transparencia. En este sentido, trataremos de analizar desde una
perspectiva de Transparencia Internacional conceptos relacionados a
corrupción y transparencia, ya que esta organización internacional, es el
referente mundial sobre estudios y análisis sobre corrupción, además la
flexibilidad de entender y conceptualizar de una manera firme los términos y
conceptos relacionados con corrupción. Mientras por otro lado, el tratamiento
del tema de la pobreza, es amplio y complejo, por lo que nos guiaremos a
comprender la pobreza desde una dimensión global y aprendida para
comprenderla desde una manera adecuada para su tratamiento en su relación
4 Transparency International: Pobreza y Corrupción. Documento de Trabajo. # 2 2008. Berlín. Alemania.
2008. Pág. 1 5 Ídem .Pág. 2.
15
frente a la corrupción y fenómenos implícitos que van relacionados al tema en
general.
Pobreza: Para Amartya Sen: “La condición de pobreza de una persona
equivale a algún grado de privación que impide el desarrollo pleno de sus
capacidades y, en última instancia, de su libertad. La superación de esta
condición de privación está obvia y directamente asociada al ingreso real que la
gente recibe de su contribución al sistema productivo, pero involucra más
cosas que el crecimiento de los objetos inanimados de conveniencia. El valor
de todos estos objetos depende esencialmente de los que permiten a la gente
conseguir en términos de su propia vida, y la libertad sustantiva de las
personas no coincide necesariamente con la opulencia económica medida en
bienes y servicios. En consecuencia, tanto la identificación (quién es pobre)
como la medición (cuáles son sus características esenciales) de la pobreza son
ejercicios intelectuales que requieren ir más allá del campo específico del
espacio de bienes, para abarcar el campo de lo social (la expansión de
servicios públicos de salud y educación, por ejemplo) y el campo de lo político
(la participación activa del sujeto – actor en el proceso de decisiones
relacionadas con los grandes fines de la vida humana en común). Centrado en
la privación de capacidades básicas, el enfoque de Sen nos lleva a
concentrarnos en la vida empobrecida de la gente que carece de la libertad
para emprender las actividades importantes que tiene razones para valorar y
elegir. Vista desde la perspectiva de las diferentes privaciones en el desarrollo
pleno de las potencialidades humanas, la pobreza se nos presenta como un
fenómeno inescapablemente multidimensional del que participan los distintos y
variados funcionamientos que la gente necesita y valora, relacionado con la
alimentación, la salud, la educación, la participación activa e la vida
comunitaria, etc. Cualquier privación referida a los funcionamientos valiosos es
intrínsecamente importante. Aquí está la diferencia fundamental de las
capacidades con la métrica del dinero y de los bienes que definen el ingreso
real, cuya importancia (que no es poca) es sólo instrumental.” (Ferrullo, Pág.32
2006)
16
En este concepto Sen refleja la importancia de que la pobreza tratada desde un
enfoque instrumental deja por un lado aspectos circuncritos en el ambiente de
la pobreza, es decir que principalmente priva al ser humano del desarrollo de
sus capacidades y se torna vulnerable frente a la situación de privación que
restringe al ser humano al acceso de servicios y condiciones mínimas,
principalmente restringe sus derechos humanos y limitando sus capacidades
de acción y libertad polítca de las personas. En contraste, desde un enfoque
instrumental; el Banco Mundial: “mide la pobreza en base al valor del dólar de
los E.U.A. y recientemente, (Chen y Ravallion 2,008) se reestablece la línea de
pobreza en el ingreso de hasta US$ 1.25 por persona por día, en dólares de
2,005.” Paralelamente, Haughton y Khandeker referencian el uso del enfoque
en necesidades básicas en el que se estima el costo de adquirir alimentos para
una nutrición adecuada –usualmente 2,100 calorías por persona por día- y se
le añade el costo de otros esenciales como vestido y vivienda. (Banco Mundial:
Pág. 52, 2009)
A manera de conclución la pobreza posee diversos enfoques de análisis pero
para precisar estos dos conceptos presentados nos muestran los dos enfoques
para comprender, medir y entender la pobreza, presentado estos dos enfoques
que son complementarios para la interpretación del concepto de pobreza.
La asociación la corrupción y pobreza, es implícita ya que su relación es causal
ya que la pobreza, esta misma genera incentivos que se propicien la
corrupción, ya que la causalidad de corrupción, esta se traduce en la
vulnerabilidad de los pobres frente a las dinámicas de poder e incentivos que
promueven la corrupción y se establecen condiciones de desigualdad en las
relaciones sociales por asimetrías de poder entre la relación de los pobres
frente al Estado, autoridades y privados, estas relaciones generan una doble
situación de exposición frente a la vulnerabilidad y abusos en una dinámica de
corrupción, que se posiciona en diversos niveles. Para su comprensión; hay
que comprender los siguientes conceptos que ofrece Transparencia
Internacional:
17
I. Corrupción: “Consiste en el abuso del poder para beneficio propio.
Puede clasificarse en corrupción a gran escala, menor y política, según la
cantidad de fondos perdidos y el sector en el que se produzca.”
(Transparency International; Pág. 14, 2009)6
i. Corrupción a gran escala: “La corrupción a gran escala consiste
en actos cometidos en los niveles más altos del gobierno que
involucran la distorsión de políticas o de funciones centrales del
Estado, y que permiten a los líderes beneficiarse a expensas del
bien común.”7 (Transparency International; Pág. 23, 2009)
ii. Actos de corrupción menores: “Los actos de corrupción
menores consisten en el abuso cotidiano del poder por funcionarios
públicos de bajo y mediano rango al interactuar con ciudadanos
comunes, quines a menudo intentan acceder a bienes y servicios
básicos en ámbitos como hospitales, escuelas departamentos de
policía y otros organismos.”8 (Transparency International: Pág.33,
2009)
iii. Corrupción Política: “Manipulación de políticas, instituciones y
normas de procedimiento en la asignación de recursos y
financiamiento por parte de los responsables de las decisiones
políticas, quienes se abusan de su posición.”9 (Transparency
International, Pág. 35, 2009)
b. Clientelismo: “Sistema desigual de intercambio de recursos y
favores basado en una relación de explotación entre “patrón”, que
dispone de mayor riqueza y/o poder, y un “cliente” con menos
riqueza y más vulnerable.”10
6 Transparency International: Guía de lenguaje claro sobre la lucha anticorrupción. Berlín, Alemania.
Transparency International. 2009. Pág. 14 7 Ídem. Pág. 23
8 Ídem. Pág. 33
9 Ídem. Pág. 35
10 Ídem, pág. 36
18
i. Clientelismo político: Consiste en un intercambio de favores,
bienes y servicios de parte líderes políticos partidarios por apoyo o
lealtad política por parte de los ciudadanos, los cuales en esta
relación adquieren un carácter de cliente. El clientelismo político, se
define cómo una relación social que se produce en un espacio
micro social, en forma personal, voluntaria y legitima entre quien
ostentan el poder político desde una estructura política partidaria o
desde un organismo estatal y la ciudadanía. (Delgado, A. A.
2005)11
La corrupción y pobreza son asociadas con la ausencia o falta de transparencia
que promueven asimetrías de poder con fenómenos relacionados como el
clientelismo, abuso de poder, abuso de autoridad, baja integridad en políticas
públicas o altos niveles de discrecionalidad u opacidad que crean condiciones
para que se propicie la corrupción, estas se manifiestan y se hacen prácticas
recurrentes en ambientes de pobreza y se visibilizan en poblaciones
vulnerables o en situaciones de pobreza, por ello para su comprensión la
transparencia y sus componentes como el acceso a la información,
participación ciudadana y la rendición de cuentas son importantes y valiosos
para lograr hacer entrever la importancia en la integridad de los programas
sociales que están dirigidos para la construcción de capital social y humano.
IV. Transparencia: La transparencia es la cualidad de un gobierno,
empresa, organización o persona de ser abierta en la divulgación de la
información, normas, planes, procesos y acciones. Cómo regla general, los
funcionarios públicos, gerentes, y directores de empresa y organizaciones, y
las juntas directivas tienen la obligación de actuar de manera visible,
predecible y comprensible en la promoción de la participación y la rendición
de cuentas. 12 (Transparency International, Pág. 44, 2009)
11
Delgado, Ana Alicia: “Clientelismo político cómo intercambio” Universidad de la República”
Uruguay, Artículo Académico. Montevideo. Septiembre.2005. 12
Transparency International: Guía de lenguaje claro sobre la lucha anticorrupción. Berlín, Alemania.
Transparency International. 2009. 44.
19
V. Rendición de cuentas: “Rendición de cuentas significa que las
personas, los organismos y las organizaciones (de carácter público, privado y
de la sociedad civil) tienen la responsabilidad del adecuado cumplimiento de
sus funciones.
En teoría, existen tres tipos de rendición de cuentas: diagonal, horizontal
y vertical. Los ejemplos a continuación provienen del sector público.
La rendición de cuentas diagonal se produce cuando los ciudadanos
recurren a las instituciones gubernamentales para conseguir un control
más eficaz de las acciones del Estado y, como parte del proceso,
participan en actividades como formulación de políticas, elaboración de
presupuestos y control de gastos.
La rendición de cuentas horizontal somete a los funcionarios públicos
a restricciones y controles, o a un “sistema de contrapesos”, por parte de
organismos gubernamentales (p. ej., tribunales, defensor del pueblo,
organismos de auditoría, bancos centrales) con facultades para
cuestionar, e incluso sancionar, a los funcionarios en casos de conducta
indebida.
La rendición de cuentas vertical responsabiliza a los funcionarios
públicos ante el electorado o la ciudadanía a través de elecciones, la
libertad de prensa, una sociedad civil activa y otros canales similares.”13
(Transparency International, Pág. 2, 2009)
VI. Acceso a la información: “El acceso a la información consiste en el
derecho reconocido jurídicamente – a menudo a través de leyes sobre
libertad de información – debe consultar datos e información clave en
poder del gobierno o de cualesquier organismo público. Si bien los
presupuestos, la aprobación de proyectos y las evaluaciones
normalmente se publican, los ciudadanos pueden solicitar que se
13
Ídem. Pág. 2.
20
proporcionen documentos adicionales.” 14 (Transparency International,
Pág. 1. 2009)
VI. Buenas prácticas:
El PNUD señala: “El concepto genérico de buenas prácticas se refiere
aquellos programas, proyectos o políticas públicas desarrolladas por actores
públicos, privados o sociales que caracterizan por haber logrado cumplir
eficazmente las metas planeadas, contar con sistemas de registro, monitoreo y
evaluación de resultados, que sean innovadoras, que tenga en principio una
alta incidencia pública y sociales, y que sean replicables y sostenibles en el
tiempo. Por tanto, una buena práctica es aquella iniciativa gubernamental o
de la sociedad civil que tiene objetivo desarrollar, ampliar o fortalecer los
mecanismos institucionales de protección y los espacios de participación
ciudadana para el monitoreo de los programas sociales con el objetivo de
reducir, en diversos grados, momnetos y modalidades, los riesgos potenciales
de manipulación político – electoral de los programas sociales, o de manera
más general, de su utilización para fines distintos a los del desarrollo social.”
(PNUD México, 2007)15
Definiciones de programas sociales y transferencias monetarias
condicionadas
Definiciones entorno a Política Social
En este apartado desarrollaremos incluimos seis conceptos de diversos autoras
y autores que hacen un esbozo general sobre política social ello; para
introducirnos conceptualmente, es necesario citar estos autores que dan una
aliciente para conocer de diversas dimensiones entorno a política social y
lentes de análisis en que se aborda dicha discusión teórica conceptual.
14
Ídem. Pág. 1 15 PNUD: Buenas Prácticas en los Programas Sociales. Proyecto a la protección de los programas sociales. México. 2007
21
Para Teresa Montagut: “Política social es la intervención pública que incide en
el bienestar de las personas, ya se cambiando, manteniendo o facilitando sus
condiciones de vida. Trata de mejorar el bienestar humano a través de la
cobertura de las necesidades de los ciudadanos en aspectos como la
educación, la salud, la vivienda y la protección social en general. Una definición
operativa de la política social es la que define como aquella política relativa a la
administración pública de la asistencia, es decir, al desarrollo de servicios y
prestaciones que intenta paliar determinados problemas sociales o, de una
forma más modesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos
como una respuesta a tales problemas.” (Montagut, Pág. 5, 2008)16
Otra definición de T.H. Marshal, subraya que; Política social <es la política de
los gobiernos encaminados a tener un impacto directo en el bienestar de los
ciudadanos, a base de proporcionarles servicios o ingresos>” (T.H. Marshall
1965; Pág. 15)17
Empero, Susan Sartolli “la política social: como “política” es decir; objeto y
resultado de procesos de decisión política que ocurren dentro de las
condiciones del resultado de procesos de decisión política que ocurren dentro
de las condiciones de un determinado modelo de relaciones entre el Estado,
economía y sociedad.” (Sotolli;Pág. 43:63 2002)18
Por otro lado Concepción Ceja; define a la “política social como la forma que
por medio de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir
una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad
e integración social, la política social tiene como fin principal facilitar la
16
Montagut, Teresa. Política Social – Una introducción. 3ra. Edición. Ariel Sociología. España.
Barcelona 2008. Pág. 5 17
Montagut, Teresa. Política Social – Una introducción. 3ra. Edición. Ariel Sociología. España.
Barcelona 2008.Pág. 15 18
Sotolli, Susan. La política social en América Latina: Diez dimensiones para el análisis y el diseño de
políticas. Papeles de población. Red de Revistas AL y C. Volumen 34. Octubre – Diciembre 2002.
Universidad Autónoma del Estado de México. Toluca, México. Págs. 43 - 63
22
convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la
sociedad”. (Ceja, Pág.1, 2004) 19
En otra anotación, Thais Maingnon señala, “existe una diversidad de
definiciones de política social que presentan diferentes posiciones tomando en
cuenta sus objetivos, extensión y límites; agrupándolas en atención a ello en
dos. Primero están las definiciones que la limitan a los programas de bienestar
social y a las políticas que sustentan o conforman dichos programas. De
acuerdo con ello, “política social” hace referencia a un conjunto de medidas
que contribuyen al mejoramiento de una situación determinada, por lo tanto son
políticas transitorias y sus objetivos son los de aminorar o de regular los
embates de las políticas económicas. En otras palabras, la política social tiene
que ver con las fallas de la política económica, es de carácter asistencial y se le
asigna, por tanto, una función residual”. (Maingon, Págs. 48,49, 2004) 20
Y por último Fabián Repetto, manifiesta: “las políticas sociales y sus
expresiones programáticas, entendidas en un sentido amplio, incluyen
intervenciones sectoriales clásicas (educación, salud, seguridad social,
vivienda, infraestructura básica) así como las tendencias a desarrollar acciones
focalizadas en la pobreza, a la vez que también deben incorporarse bajo el
concepto de política social las intervenciones estatales destinadas a promover
el empleo y brindar protección ante los males sociales”. (Repetto, Pág.40
2004)21
Estas definiciones amplían de alguna manera sustraer y extender conocimiento
para hacer referencia de manera objetiva, sustantiva y de manera ampliar el
concepto de política social, ya que es necesario tener diversas anotaciones y
conceptos para comprender que a través la política social, estos conceptos se
transforman en políticas públicas de carácter social implementadas a través de
19
Ceja Mena, Concepción: La política social mexicana de cara a la pobreza, Geo Crítica Scripta Nova,
Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VIII, núm. 176, 1 de
noviembre de 2004, p. 1 20
Maingon. Thais: Política social en Venezuela 1999-2003, Cuadernos del CENDES, Año 21, No. 55,
Tercera Época, enero-abril 2004, pp. 48-49 21
Repetto, Fabián: La dimensión política de la coordinación de programas y políticas sociales: una
aproximación teórica y algunas referencias prácticas en América Latina, INDES, p. 40. 2004
23
programas sociales de diversa índole son que son medios y políticas que
buscan generar bienestar social con el fin de generar redes de protección
social, políticas paliativas para la reducción de la pobreza y la asistencia social;
siendo punto de referencia que van más allá de atender grupos vulnerables que
están en situación de pobreza extrema, poblaciones marginadas y excluidas de
protección y asistencia social, jugando un rol importante para crear cohesión e
inclusión social en grupos vulnerables que en sí, al final buscan construir
capital humano y capital social en sociedades desiguales.
Definiciones entorno a Programas Sociales:
En este apartado desarrollaremos de manera conceptual la definición de
programas sociales para luego comprender y analizar que son medios por los
cuáles son medios y mecanismos generadores de bienestar social a través de
diversos objetivos y fines en los cuales están diseñados.
Para la CEPAL, se refiere a “los programas y proyectos sociales como
materialización de la política social, se elaboran para satisfacer necesidades de
la población. Cuando éstas se traducen en bienes o servicios que se transan
en un mercado donde hay alguien que vende y otro que compra, la expresión
de dichas necesidades se denomina «demanda efectiva», y la «demanda
insatisfecha», o déficit de demanda, corresponde a la brecha entre esta última
y la oferta.[ cabe distinguir entre «demanda real» y «potencial». La primera,
refleja el conjunto de la población que expresa y reclama una solución a sus
necesidades. La segunda contempla a toda la población que tiene la carencia,
independientemente si la traduce o no en demanda. En este contexto,
«demanda insatisfecha» equivale a necesidad insatisfecha.]” (CEPAL, Pág.14
1998)22
Desde la visión de la teoría de sistemas, Pedro Vega Morales, describe: “Un
proyecto y/o programa social es un sistema y tiene una estructura que está
conformada principalmente por actores naturales y/o institucionales
22
CEPAL: Gestión de Programas Sociales en América Latina. Volumen I. Revista Serie Políticas
Sociales No. 25. Comisión Económica para América Latina y El caribe. Santiago. Chile. 1998 Pág. 14.
24
(elementos) que se articulan en torno a actividades (organización) para generar
productos (logros) que soluciones (produzcan cambio o agreguen valor) a las
propiedades de algunos de sus actores. Estos actores se podrán incorporar a
otros sistemas. El sistema proyecto y/o programa les permite a los actores
tener mayor capacidad de <coordinar acciones>. Por lo tanto, las actividades
(organización) están en función de las propiedades que tiene los elementos y
las que se pretende que obtengan algunos de ellos. Si caracterizamos a un
programa y/o proyecto como un mecanismo que genera una acción social
determinada. Esta circunscrita en tres ámbitos. Un primer ámbito que tiene que
ver con su estructura y su organización en su diseño; un segundo ámbito que
tiene que ver con el determinismo estructural que se evalúa en el proceso,
sobre todo en su implementación, y en este mismo ámbito la marcha de la
generación de la acción sociales y la evolución del programa y/o proyecto, y un
tercer ámbito son los productos que ha generado el sistema de acuerdo a las
propiedades de sus elementos y de su organización.”(Vega: Pág.1, 2 1998)23
Otro concepto presentado por la CEPAL define a los programas sociales de la
siguiente manera: “En este sentido, los programas sociales deben permitir la
conciliación de políticas de apoyo a la formación de capital humano y social
(desarrollo de capacidades), políticas de ampliación del acceso a empleo de
calidad (expansión de oportunidades) y políticas asistenciales a corto plazo
destinadas a proteger a la población vulnerable de situaciones adversas de
carácter transitorio o estructural.” (CEPAL: Pág. 149 2006)24
Con estas tres definiciones presentadas podemos analizar que los programas
sociales son políticas públicas de carácter social que permiten a mediano y
largo plazo establecer medios y mecanismos de inversión en materia social
principalmente en áreas de salud, educación, empleo, seguridad social,
vivienda e infraestructura para potencializar el capital social y capital humano
desde un dimensión global. Son un sistema integrado de políticas que su fin es
generar bienestar social y promover la ampliación de acceso a mejoras de
23
Vega Morales, Pedro: Teoría de sistemas y evaluación de programas sociales. Revista Última
Década. No. 009. Centro de investigació y difusión poblacional de Achupallas. Viña del Mar. Chile 1998.
Pág. 1 – 2. 24
CEPAL: La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad. Montevideo.
Uruguay. 2006. Pág. 149.
25
calidad de vida y proteger a poblaciones vulnerables donde la demanda real es
dicha población que carece de acceso a bienes y servicios públicos que es
parte de esa demanda insatisfecha que no permite que poblaciones
determinadas mejorar su calidad de vida.
Lo programas sociales son un mecanismo de compensación social y creación
de oportunidades a poblaciones en situación de vulnerabilidad y en condiciones
de pobreza extrema; la necesidad de crear condiciones de vida e implementar
modelos de cohesión social y fortalecer a la sociedad, construyendo capital
social y humano que permita a las generaciones presentes y futuras mejorar su
calidad de vida permitiendo a los países en desarrollo, salir de la pobreza y
generar a sus ciudadanos mejores oportunidades de desarrollo, equidad e
igualdad.
Definición de focalización
La focalización de programas surge como alternativa al universalismo, esta se
presenta durante la crisis de los años 80, en este marco de crisis económica y
social, el resultado fue la necesidad de superar esas ineficiencias sociales de
protección social, por lo que el modelo de focalización supone alcanzar
mayores esfuerzos para alcanzar eficiencia, equidad y calidad de las políticas
sociales. Debido al quiebre del paradigma de la universalización de la política
social, está se enfrento a la política social focalizada, cómo vía alterna para
aplicar una estrategia en el marco de la estabilización de los Estados en crisis y
por ende responde a un acomodo de la política social, bajo la visión de ajuste
estructural promovida en el Consenso de Washington. Bajo este parámetro
entendemos que la focalización de programas asume una responsabilidad
comprometida con la eficiencia, calidad, efectividad, equidad y búsqueda
comprometida con indicadores de resultado en sociedades más heterogéneas,
diversas y complejas frente a un nuevo rol del Estado y su compromiso social.
Una definición de Víctor Brodersohn, explica: “La focalización surge en parte
como respuesta al proceso reciente de avance y mayor protagonismo de la
sociedad bis a bis una redefinición del papel del Estado en las políticas
26
sociales. Una sociedad más compleja y heterogénea socialmente plantea una
diversificación de demandas que connota casi de modo natural una respuesta
política altamente diversificada y selectiva. En este sentido, la focalización es
una práctica política moderna que corresponde a sociedades que viven un
proceso de creciente heterogeneización social.” 25 (Brodersohn 2003)
Otro concepto presentado por Dagmar Raczynsky, explica; “El concepto de
“focalización” del gasto social ha adquirido gran difusión en nuestra sociedad.
La propuesta, que consiste en concentrar el gasto social en la población más
pobre, se propagó como solución a un inquietud de tipo fiscal – reducir el gasto
público a fin de equilibrar el presupuesto fiscal – y otra de tipo social – paliar los
efectos sociales de la crisis y reducir la pobreza. La hipótesis de la focalización
afirma que si el gasto social se concentra únicamente en los sectores pobres,
se ahorran los recurso que de otro modo son captados en los sectores pobres,
se ahorran los recursos que de otro modo son captados por sectores con
capacidad de pago, que no requieren del apoyo estatal; ello, aun en un
contexto de reducción global de recursos, permite destinar más recursos a los
sectores efectivamente pobres. Así, la hipótesis combina argumentos de
eficiencia y de equidad social.”(Raczynsky: Pág 217, 1995)26
A su vez Dagmar Raczunsky, amplía más el concepto de focalización
exponiendo tres tipos que son producto de esa discusión sobre la mejora de la
implementación y la mejora del gasto social y la discusión sobre la
universalidad de las mismas frente de la política social focalizada, a través de
programas que están diseñados en varias dimensiones sociales según su
objetivo y población beneficiaria:
El autor señala;
25
Brodersohn, Victor: “Focalización de los programas de superación de la pobreza”. 2003. Instituto
Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes. OEA. Fuente consultada: 02 de Febrero de 2010. Hora
Consulta: 10:34 p.m. Página Web:
http://www.iin.oea.org/Cursos_a_distancia/Focalizacion_de_los_programas.pdf. 26
Raczunsky, Dagmar: Focalización de los Programas Sociales: lecciones de la experiencia chilena.
CIEPLAN; UNICEF 1995. Santiago, Chile. Pág. 217.
27
Políticas Universales: Son aquellas que se diseñan en beneficio de
todos los habitantes, sin importar sus características personales,
económicas y sociales. Representan políticas dirigidas a toda la
población, con frecuencia se diseñan bajo la hipótesis de que se
beneficiarán preferentemente a la población más pobre.”(Raczynsky,
1995)27
Políticas Selectivas: “Son las que se formulan pensando en un grupo
destinatario específico – segmento poblacional, actividad, organización o
localidad geográfica -. En un nivel genérico, se diferencias dos criterios
para definir dichos grupos destinatarios: un criterio “categorial”, por el
cual el grupo destinatario se delimita según alguna vulnerabilidad
específica asociada a una situación sociodemográficas, de ciclo vital o
de inserción productiva – por ejemplo, los segmentos materno – infantil,
jóvenes, mujeres, ancianos, pequeña empresa, productores agrícola - y
un criterio de pobreza, que delimita al grupo destinatario según una
variable que refleja riesgo social, cómo el nivel de ingreso del hogar,
bajo nivel de aprendizaje escolar o precariedad de la situación
habitacional.” (Raczynsky, 1995) 28
Políticas Focalizadas: “Son aquellas que se proponen beneficiar
únicamente a sectores poblacionales que se hallan por debajo de cierto
umbral de pobreza o riesgo social.” (Raczynsky, 1995) 29
Definición de Programa de transferencias monetarias condicionadas:
Según Pablo Villoro: Este modelo conceptual se funda en el postulado básico
de que los individuos, las familias y las comunidades se encuentran expuestos
a riesgos múltiples que provienen de diferentes fuentes. Así, los grupos más
pobres están en una situación de mayor exposición al riesgo que los
27
Raczunsky, Dagmar: Focalización de los Programas Sociales: lecciones de la experiencia chilena.
CIEPLAN; UNICEF 1995. Santiago, Chile. Pág. 218. 28
Ídem. Pág. 218 29
Ídem. Pág. 218
28
segmentos no pobres, debido a que tiene menos acceso o son excluidos de los
dispositivos institucionales más eficaces de gestión de riesgos y a que
evidencias una menor acumulación de capital humano y social. De esta
manera, una política de red de protección social, que pretenda desarrollar una
gestión eficiente de los riesgos sociales debe cumplir con dos funciones:
estructural y contra cíclica. La primera función que es la que desempeñan los
programas de transferencias monetarias condicionadas, está destinada a la
protección de los individuos y hogares que se encuentras en situación de
pobreza o vulnerabilidad crónica o estructural, previniendo los efectos
negativos de las pérdidas y las privaciones en los medios de subsistencia, ya
que sea mediante estrategias de mitigación o enfrentamiento (que implican el
desarrollo de acciones para la reducción o atenuación del impacto de una crisis
con anterioridad o posterioridad a su ocurrencia). Por su parte, la segunda
función implica el desarrollo de acciones para proteger a las familias que están
levemente por sobre la línea de pobreza. Los nuevos programas de
transferencias condicionadas en América Latina se basan en la premisa de que
una de las razones fundamentales de la reproducción intergeneracional de la
pobreza es la falta de inversión en capital humano en los ámbitos de
educación, salud y nutrición, déficit que resulta de la interacción entre los
problemas de acceso de los pobres a los dispositivos institucionales de gestión
de riesgos y las estrategias ineficaces de enfrentamiento utilizadas por los
segmentos más vulnerables. En consecuencia, estos programas buscan,
mediante el condicionamiento de las transferencias, generar los incentivos
necesarios para mantener e incrementar la inversión de capital humano en los
individuos y familia pobres. (Villatoro: Pág. 12, 2005)30
30
CEPAL: Programas de transferencias monetarias condicionadas: Experiencias en América Latina.
Revista de la CEPAL 86. Agosto de 2005. Santiago de Chile. Pág. 12
29
Capítulo III
Situación Contextual
Política social e inversión social: Los programas sociales focalizados en
América Latina.
En este capítulo se desarrollará un esbozo sobre la situación de la política
social, y los programas sociales en América Latina, el interés principal es
mencionar cómo se ha ido desarrollando e implementado las ideas entorno
sobre la política social en general y su vinculación a los programas sociales
que actualmente funcionan y operan en la región. En segunda instancia se
presentarán algunas reflexiones sobre política social, programas sociales y
focalización de programas que pretende esbozar un marco contextual para
comprender su significado y ampliar lo que entenderemos a lo largo del
capítulo sobre política social y los programas sociales en un marco general
sobre desarrollo social.
En tercera instancia haremos un vínculo referencial sobre las Transferencias
Monetarias Condicionadas explicando su origen, experiencias, funcionamiento,
implementación, logros y éxitos que ha obtenido en América Latina y para
finalizar describiremos el origen y funcionamiento en Guatemala a través del
Programa Social - Mi Familia Progresa - y su importancia en la relación sobre
temas sobre transparencia y lucha anticorrupción en un marco de análisis
contextual para hacer una diferenciación sobre buenas prácticas
implementadas por otros programas similares en América Latina en materia de
transparencia y lucha anticorrupción.
Para algunas fuentes, la política social en América Latina han estado en
constate cambio, debate, discusión e innovación en la medida del éxito,
crecimiento y desarrollo que ha ido transformando a los países
latinoamericanos. Previo y después del Consenso de Washington, se aplicaron
modelos de políticas sociales por los países de la región, esto hizo empujar a
los Estados a generar nuevas medidas, modelos y alternativas propias para
30
crear bienestar y desarrollo social del cuál, ningún país latinoamericano ha
estado fuera de la problemática social especialmente circunscrito a la pobreza.
Ya que a la par de la implementación de modelos de desarrollo económico se
ha implementado una serie de modelos para generar bienestar social, el cuál
en la mayoría de países de la región, las políticas sociales no han sido del toda
exitosas mientras que por otro lado, si han generado un cambio sustancial y
loable.
La necesidad de implementar, aplicar e innovar políticas sociales en la región
se debe principalmente a la desigualdad, pobreza, vulnerabilidad y marginación
de grupos sociales excluidos especialmente de estratos bajos, pobres, mujeres,
jóvenes, indígenas y sexualmente diversas. Cómo lo explica, Susan Sotolli,
“política social: como “política” es decir; objeto y resultado de procesos de
decisión política que ocurren dentro de las condiciones del resultado de
procesos de decisión política que ocurren dentro de las condiciones de un
determinado modelo de relaciones entre el Estado, economía y sociedad.”
(Sotolli, Pág. 45, 2002)31
Por otro lado para Irma Amagada expone: “los resultados de las políticas
sociales universales desarrolladas en América Latina antes de la crisis de los
80 cuestionan la existencia efectiva del Estado de bienestar. La segmentación
de clases, etnias, géneros y grupos impidieron éxito de aquellas. Las políticas
posteriores a la crisis se concentraron en el aumento de la pobreza y en el
comportamiento del gasto social, tendiendo éste magnitudes y efectos
progresivos o regresivos según los sectores (educación, salud, vivienda y
seguridad social). Los Estados de la región enfrentan ciertos dilemas dado la
aceleración de cambios, planteando como desafío el diseño de políticas
públicas que integren lo social con lo económico, flexibles y adaptables a
nuevas dinámicas.”(Amagada: Pág. 61,1996)32
31
Sotolli, Susan. La política social en América Latina: Diez dimensiones para el análisis y el diseño de
políticas. Papeles de población. Red de Revistas AL y C. Volumen 34. Octubre – Diciembre 2002.
Universidad Autónoma del Estado de México. Toluca, México. Págs. 43 - 63 32
Amagada, Irma: El debate actual de las políticas sociales en América Latina. Revista Nueva Sociedad
Nro. 144, Julio – Agosto 1996. Pág. 57 – 69.
31
Se entiende que ambas autoras parten de que las políticas sociales son
procesos y políticas implementadas según en la medida por la cual se realizan
políticas y/o programas que atiendan determinados grupos sociales, estos
enmarcados en sectores tal cómo educación, salud, vivienda y seguridad
social. Pero estás políticas sociales están determinadas por las condiciones de
un modelo de Estado, economía y sociedad, pues entendemos hoy, que las
políticas sociales se han transformado y configurado según las diversas etapas
y transiciones en las cuáles han transitado los países latinoamericanos. Ya que
existen diversos enfoques y diversas etapas de las cuáles han cambiado el
modelo de políticas sociales en los últimos años en la región siendo algunas
exitosas y otras no del todo pero están enmarcadas según contextos, enfoques
y estrategias tomadas por los gobiernos latinoamericanos, tanto en el pasado
como en la actualidad.
En América Latina, cómo en otras latitudes del mundo ha existido “una
tendencia histórica en los países de la región ha sido separar dos conjuntos de
políticas: política social y la económica, descuidando la mayoría de casos los
vínculos entre ambas, tratándolas cómo si persiguieran objetivos distintos y
contrapuestos y rara vez analizando sus fuertes interrelaciones. En la práctica,
muchos programas de gobierno se plantean objetivos de carácter económico y
social por separado, deben necesariamente analizarlos en conjunto, como por
ejemplo los relativos de empleo y los programas de combate a la pobreza entre
otras. En su mayoría no se integran entre sí.”(Amagada: Pág. 62,1996)33
Por ello es importante identificar los modelos por los cuáles han transitado los
países latinoamericanos para comprender los contextos, criterios y aplicación
de políticas sociales que se han ido configurando y transformando a lo largo del
tiempo, que a su vez nos arroja luces del porque la política social ha sido
tratada de diversos enfoques y de manera aislada en muchos casos, lo que
implica la importancia de entender la política social cómo un elemento claro y
su naturaleza que en muchas ocasiones se ha visto distorsionada.
33
Amagada, Irma: El debate actual de las políticas sociales en América Latina. Revista Nueva Sociedad
Nro. 144, Julio – Agosto 1996. Pág. 57 – 69.
32
Por ello CEPAL, ha identificado claramente las dimensiones y limitaciones en
las que ha estado inmersa las políticas sociales en la región. “Describen "dos
paradigmas" de política social (el dominante y el emergente), presentes hoy en
América Latina, contrastándolos en diversas dimensiones: institucionalidad,
lógica de toma de decisiones, financiamiento, objetivo, criterio de prioridad y
expansión, población beneficiaria, enfoque e indicador básico utilizado,
trayendo a colación diversos programas sociales que muestran las
innovaciones puestas en práctica en la región.”(CEPAL, Franco; Pág. 17,
1996)34
Se menciona que el paradigma de política social ha estado en constante
cambio, debate y discusión. Donde describe e identifica los siguientes modelos
de desarrollo y política social:
a). Crecimiento hacia fuera: el motor de la economía descansa en el
mercado externo donde la concepción del Estado es de tipo liberal
clásico con un énfasis social dirigido en la protección de la producción
interna y la creación de un Estado – Nación.
b). Sustitución de importaciones: El motor de la economía es el
mercado interno y con aplicación de políticas para su estimulación
creando bienes manufacturados y el modelo de Estado es de tipo
interventor con un fuerte apoyo al empresariado. Su énfasis social está
en la protección del trabajador asalariado, creación de condiciones para
una clase media y asegurar la capacidad de compra del mismo.
C. Postajuste: el motor de la economía es el mercado externo
estimulado la producción de bienes competitivos que se incorpora según
el progreso técnico y se basa especialmente, el de la explotación de
recursos naturales en muchos caso, el modelo de estado es regulado o
34
CEPAL – Franco, Rolando: Los paradigmas de la política social en América Latina. Comisión
económica para América Latina y el Caribe. División de Desarrollo Social de la CEPAL. Págs. 1 – 25.
1996.
33
“neo-social” donde el énfasis social es la inversión para crear capital
social y capital humano.
Identificadas estas tres etapas donde en las cuáles han transitado los países
latinoamericanos comprendemos que existe tres momentos por los cuáles ha
existido modelos en que se han proyectado e implementado políticas sociales
acordes a modelos vigentes y no vigentes, que han sido cambiantes en las
últimas décadas. Es importante incorporar que dichos modelos cambian según
contextos e imaginarios políticos, sociales, económicos e ideológicos.
Pues comprendemos que en la primera fase identificada por CEPAL, las
economías latinoamericanas eran economías clásicas, proteccionistas y
estados de corte liberal donde la producción agrícola claramente eran el motor
económico.
Modelo de sustitución de importaciones y política social: éste inicio un
proceso de modernización y cambio de estructuras sociales, económicas y
políticas que permitieran a los países latinoamericanos a trascender de
economías agrícolas y de bienes primarios a bienes manufacturados, buscando
estimulación para la creación de un mercado interno, la creación de una clase
media fuerte y buscar un modelo de industrialización y crecer hacia lo interno.
“En este período la política social contribuyó a crear o consolidar una clase
media, por cuanto se requería sostener una capacidad de demandar esos
nuevos bienes manufacturados nacionales de costo elevado, como sucedía
con los productos de la industria automovilística.”35(CEPAL, Franco: 23, 1996)
“El modelo comenzó a exhibir crecientes dificultades, lo que llevó a los grupos
que veían menguados sus beneficios a recurrir a presiones para apoyar sus
intereses. Ello condujo al deterioro de la convivencia y de la vida política y
facilitó el surgimiento de gobiernos autoritarios, que algunos interpretaron como
35
CEPAL – Franco, Rolando: Los paradigmas de la política social en América Latina. Comisión
económica para América Latina y el Caribe. División de Desarrollo Social de la CEPAL. Págs. 1 – 25.
34
la vía para la profundización del capitalismo (O'Donnell: Pág. 23, 1973)36.”
(CEPAL, Franco: Pág.13, 1996) 37
“Las debilidades intrínsecas del funcionamiento de las economías
latinoamericanas fueron encubiertas mediante la aplicación de políticas poco
respetuosas de la ortodoxia fiscal, que condujeron a grandes desequilibrios
macroeconómicos y a fenómenos hiperinflacionarios. Se recurrió también, con
exceso, al endeudamiento externo, facilitado por la abundancia de petrodólares
en el sistema financiero internacional, lo que más tarde conduciría a la crisis de
la deuda, cuya eclosión se produjo con la cesación de pagos de México en
1982.”38 (CEPAL; Franco 1996)
“Los años ochenta mostraron reducciones en el monto de los recursos
destinados a programas sociales y, también, un aumento de la pobreza. Sin
embargo, debe recordarse que aquéllos se encontraban en su cenit histórico y
que no hay relación causal necesaria entre gasto social y pobreza. Esta tiene
que ver, fundamentalmente, con los ciclos económicos. En el período
mencionado, su aumento fue provocado, en unos casos, por la caída de la
actividad económica y la consecuente disminución del empleo, no paliado por
adecuadas medidas de compensación social; y, en otros, se debió a debacles
económicas y desbordes populistas, y puede considerarse un "costo social del
no ajuste" o de haberlo llevado a cabo a destiempo.39” (CEPAL, Franco 1996)
Modelo Post Estructural y política social: Luego de ello, la etapa de cambio
de paradigma la región, se enclaustro en la crisis de los años 80, ya que en
materia política, social y económicamente los países latinoamericanos sufrieron
por diversas causas principalmente por los regímenes militares y autoritarios,
economías golpeadas a causa conflictos internos y el costo global que tuvo la
de la guerra fría en ese momento de la coyuntura era una fuerte tensión en un
mundo bipolar – después de la década perdida. Los países latinoamericanos
36
O´donnell, Guillermo: Apuntes para una teoría de Estado. Flacso. Argentina. Pág. 23. 37
Ídem 38
Ídem 39
Ídem
35
trascendieron de un modelo de desarrollo denominado cómo “ajuste
estructural” – derivado del consenso de Washington.
Durante la llamada "década perdida" (que, en lo económico, no lo fue para
todos los países, y que resultó "ganada" para muchos por el restablecimiento
de la democracia), comenzó a diseminarse un nuevo modelo, cuyos principales
criterios económicos son:40(CEPAL 1996)
a) alcanzar y/o respetar los equilibrios macroeconómicos;
b) reducir la tasa de inflación;
c) retirar al Estado de ciertas áreas, en las que serían más eficientes los
actores privados;
d) aumentar las exportaciones, porque el motor del crecimiento de estas
economías se sitúa nuevamente en el mercado internacional;
e) elevar la competitividad de los productores nacionales, incluso
eliminando la protección arancelaria;
f) modernizar el aparato público, para que use de modo más eficiente los
recursos sobre todo financieros, y sea más eficaz en el logro de sus
objetivos;
Para superar la crisis y concretar estos criterios, los países latinoamericanos
aplicaron políticas de estabilización y ajuste, que tuvieron, en muchos casos,
elevados costos sociales.41(CEPAL; Franco 1996)
Al aplicar este modelo de ajuste estructural implico la reducción de aparato
estatal como parte de un modelo de ajuste, hacer menos notorio el papel del
Estado y la creación de mecanismos de asistencia y política social
segmentados y poco viables que en diversas áreas se utilizó figuras tales cómo
los fondos sociales y los fideicomisos cómo figura principal de un modelo para
el desarrollo social buscando la eficiencia y la focalización de la inversión
social.
40
Ídem 41
Ídem
36
Por ello Amagada Irma explica: “Uno de los aspectos más importantes que
restringe la acción de las políticas y programas sociales es el financiamiento.
Las políticas aplicadas suponen una única fuente de recursos: el Estado y las
contribuciones de los ciudadanos con independencia de las prestaciones
efectivamente recibidas, sin desarrollar mecanismos de selectividad de los
beneficiarios.”42(Amagada; pág. 67 1996)
Es decir que existe una restricción entre el financiamiento, prestaciones y
beneficiarios de la política social, debido a la débil institucionalidad del Estado,
la falta de visión estratégica de la inversión social, y la construcción de capital
humano y mecanismos adecuados para la implementación de programas
sociales, ya que sus mecanismos fondos y/o fideicomisos, aunado a ello la
opacidad y discrecionalidad de este tipo de mecanismos de administración y
gestión hacen que los programas sociales sean vulnerable a malas prácticas
por otro lado el tema de fondo es la baja tasa tributaria y los pocos recursos
públicos por el diseño fiscal de los países latinoamericanos que no permite una
adecuada recaudación fiscal parte del problema explica el porque son en la
actualidad cuestionados por su opacidad, discrecionalidad, ausencia de
transparencia y rendición de cuentas.
Aunado a ello, Amagada explica, que existen fuertes elementos de discusión
sobre la efectividad de los programas sociales implementados en América
Latina, ya que en el debate actual se analiza varios aspectos sobre la
efectividad en materia de reducción de la pobreza y su finalidad, Irma
Amagada43 sugiere que existen nueve elementos que rodean discusión de los
programas sociales en la actualidad, posteriores a la “década perdida” y
actualmente sigue vigente dicha discusión:, que se circunscribe en los
siguientes aspectos a) Pobreza, b) Gasto social c) Centralización y
descentralización, d)Universalidad y selectividad, e) Eficiencia y participación,
f). Cobertura y calidad, g) Ámbito de acción público y privado, h) Sectorial
versus integral, y) Corto y largo plazo.
42
Amagada, Irma: El debate actual de las políticas sociales en América Latina. Revista Nueva Sociedad
Nro. 144, Julio – Agosto 1996. Pág. 57 – 69.
37
Por otro lado en un reciente estudio de la CEPAL para América Latina señala
cuatro momentos importantes en el desarrollo de la política social hasta
convertirse actualmente en TMC. A manera de introducción citamos el
siguiente párrafo del estudio en mención: “Las políticas sociales en América
Latina han recorrido un largo camino, buscando diversas maneras de enfrentar
los retos de cada período histórico. Proveen por lo tanto importantes lecciones
para los actuales programas de transferencias con corresponsabilidad, que
tienen antecedentes concretos en múltiples programas específicos de ayuda,
de promoción social o de subsidios garantizados que vinculan una entrega
monetaria o en especie, con alguna condición para la población beneficiaria.”
(CEPAL 2009)44
Primer momento:
Según la CEPAL: “En los años setenta, las políticas de redistribución del
ingreso fueron ampliamente exploradas, buscando aliviar la pobreza desde una
perspectiva macroeconómica a través de la reducción de la concentración de
recursos financieros y técnicos en los distintos ámbitos en que era posible
actuar: en el mercado de factores (trabajo, capital y tecnología), en la provisión
de servicios públicos y en el mercado de bienes.”(CEPAL 2009)45
Segundo momento:
Siguiendo cita al documento de CEPAL se señala un segundo momento de
evolución de la política social: “en los años ochenta, bajo la influencia de las
reformas estructurales propiciadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
el Banco Mundial, se produjo un viraje hacia la optimización del uso de los
recursos públicos en el área social, utilizando el concepto de focalización en los
pobres de una manera muy restringida, abarcando sólo grupos específicos de
la extrema pobreza. Otorgándole a esta focalización atributos como la eficacia,
eficiencia y equidad, se reducían los objetivos de la política social y así, las
responsabilidades del Estado. En lo sectorial, se privilegió focalizar la inversión
en la atención primaria en salud y en educación primaria, por sobre los otros
niveles de atención. Todo ello permitiría la reducción de los déficits fiscales de
44
CEPAL: Desafíos de los programas de transferencias con corresponsabilidades: Los casos de
Guatemala, Honduras y Nicaragua. Naciones Unidas. Mayo 2009. Pág. 10 45
Ídem.
38
la época, impulsándose la privatización de los servicios sociales confiando en
que el crecimiento bastaría para el acceso a bienes de los menos pobres,
CEPAL 2009)46
Tercer momento:
Además aclara que en los años noventa existieron dos momentos importantes
en la transformación y evolución de la política social, señalamos una primera
etapa: “En los noventa, cuando los efectos de la crisis no cedían, surgieron los
Fondos de Inversión Social (FIS) como una salida de emergencia para proteger
a las poblaciones más vulnerables de los impactos negativos provocados por
las políticas de ajuste estructural que se implementaron para enfrentarla. En
términos generales, los FIS consistían en mecanismos de financiamiento para
proyectos medianos y pequeños, en zonas golpeadas por la pobreza. Una gran
ventaja que presentaron los FIS fue su agilidad en la tramitación de proyectos y
recursos, llegando rápidamente a las comunidades necesitadas. Esta eficiencia
y agilidad fue alentando el crecimiento de los FIS, y su propósito original de
atender situaciones de emergencia fue evolucionando hacia objetivos de largo
plazo. Estaban a cargo de entidades autónomas, contando con mayor
financiamiento que los ministerios sectoriales, procedimientos administrativos
menos burocráticos y mejores condiciones para sus funcionarios. Se produjo
por lo tanto una cierta desvinculación de los ministerios sectoriales, lo que
ocasionaba en algunos casos duplicidades e ineficiencias a nivel agregado por
descoordinaciones.”(CEPAL 2009)47
Cuarto momento:
Luego una segunda etapa marca hasta lo que hoy conocemos como política
social a través de PTC: “A fines de los noventa, un nuevo enfoque, denominado
“de manejo del riesgo social”, fue impulsado desde el Banco Mundial. Entre sus
planteamientos se encontraba el que las personas están expuestas a diversos
riesgos que pueden conducirlas a desequilibrios en su bienestar. El enfoque de
manejo de riesgo social articula una visión del aseguramiento con una
propuesta de política social más global, atribuyéndole mayor importancia a las
causas de la pobreza. Riesgo, exposición, vulnerabilidad, son las variables
46
Ídem 47
Ídem
39
clave de este enfoque, según el cual los riesgos varían conforme a las
capacidades que tengan las personas de enfrentarlos: a menores capacidades,
mayor vulnerabilidad. Los PTC son producto de esta evolución de las políticas
sociales, y de la búsqueda de nuevos instrumentos que permitan sacar de la
condición de pobreza y vulnerabilidad a las familias más desposeídas y
alejadas de los beneficios de la modernidad. Tienen su origen en la convicción
que la pobreza no se alivia simplemente entregando recursos monetarios o en
especie a quienes no los tienen, así como también, en el reconocimiento de la
persistencia de núcleos duros de pobreza que no son susceptibles de abordar
con las políticas sociales tradicionales y los enfoques que les subyacen. La
pobreza es un fenómeno multicausal y por ello, su combate se debe hacer en
varios frentes simultáneamente.” (CEPAL: Pág.11 2009)48
Subyace entonces una discusión y vemos que los últimos 30 años ha existido
variables de tipos de políticas sociales y es hoy día una discusión global, ya
que la pobreza es un problema global e implementar políticas sociales efectivas
para el combate y reducción de la pobreza es esencial para generar bienestar y
desarrollo en todos los países latinoamericanos. El fenómeno de las PTC a
nivel global ha sido de suma importancia ya que se han demostrado la PTC
como una alternativa seria y efectiva para el combate la pobreza.
Programas sociales: Los programas de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) en América Latina.
En Latinoamérica el rol del Estado respecto de la inversión o gasto social varió
sustantivamente a principios de los años noventa, pasando de un enfoque
universalista a otro focalizado. En el marco de los Programas de Ajuste
Estructural (PAE) surgió la tendencia a focalizar la inversión o gasto social con
el objeto de favorecer a los ciudadanos que más lo necesitan.
Los modelos institucionales inspirados en la nueva política focalizada, dentro
de los que se incluyen desde los Fondos de Inversión Social (FIS) hasta las
48
CEPAL: Desafíos de los programas de transferencias con corresponsabilidades: Los casos de
Guatemala, Honduras y Nicaragua. Naciones Unidas. Mayo 2009. Pág. 11
40
Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), con el objeto de evitar la
ineficiencia derivada de la burocracia pública se caracterizan por ser flexibles y
estar alejados de los controles del Estado. Paradójicamente, estas
características han sido la causa principal de los altos niveles de concentración
de discrecionalidad y opacidad, aumentando los riesgos de clientelismo político
y corrupción. Por ello, la participación ciudadana, sea mediante mecanismos de
consulta, instancias paritaria de decisión o monitoreo, se ha convertido en uno
de los principales factores que elevan la legitimidad, transparencia, eficiencia y
eficacia de los modelos institucionales de inversión o gasto social focalizado.
Según señala el Banco Mundial: “Los programas de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) transfieren efectivo, en general a hogares pobres, con la
condición que esos hogares realicen inversiones, previamente especificadas,
en el capital humano de sus niños. Las condiciones relativas a salud y
nutrición, por lo general, implican controles periódicos, seguimiento del
crecimiento y vacunaciones para niños menores de cinco años de edad,
atención perinatal para las madres y asistencia de las madres a charlas
periódicas que ofrecen información sobre la salud. Las condiciones relativas a
la educación suelen incluir la matrícula escolar, una asistencia de entre el 80%
y el 85% de los días de clase y, ocasionalmente, algún indicador de
desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la
madre del hogar o, en algunas circunstancias, al estudiante.”(Banco Mundial:
Pág. 2, 2009)49
Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) se han
convertido en la novedosa y cada vez más popular forma de asistencia social
tanto en Latinoamérica como en África y Asia. Los Estados proveen efectivo a
cambio de cierto comportamiento para que usualmente sea invertido en capital
humano como incentivar a los niños a iniciar y continuar en las escuelas o bien
acudir regularmente a los servicios de salud. Los TMC se han convertido por
excelencia en la política de inversión social de largo plazo.
49
Banco Mundial: Panorama general: Transferencias Monetarias Condicionadas; Reduciendo la
pobreza actual y futura. Washington. EEUU. 2009. Pág. 2.
41
Según, Acción Ciudadana: “En 1997 tres países en vías de desarrollo tenían
Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas: Bangladesh, Brasil, y
México. Honduras y Nicaragua fueron los primeros países centroamericanos en
iniciar un PTMC en el año 2000, seguidos por Colombia, Chile, Ecuador,
Argentina, El Salvador, Paraguay, Perú y República Dominicana entre el 2001 y
el 2005. Actualmente, estos programas se han extendido por el mundo,
distribuidos principalmente en América Latina, Asia, África Subsahariana,
Turquía en Europa y más recientemente Opportunity NYC en la ciudad de
Nueva York.”50 (Acción Ciudadana: Pág.7 2009)
Para el Banco Mundial 2005: “Las condiciones relativas a salud y nutrición, por
lo general, implican controles periódicos, seguimiento del crecimiento y
vacunaciones para niños menores de cinco años de edad, atención prenatal
para las madres y asistencia de las madres a charlas periódicas que ofrecen
información sobre la salud. Las condiciones relativas a la educación suelen
incluir la matrícula escolar, una asistencia de entre el 80% y el 85% de los días
de clase y, ocasionalmente, algún indicador de desempeño. La mayoría de los
PTMC transfieren el dinero a la madre del hogar o, en algunas circunstancias,
al estudiante”51. (Banco Mundial, Pág. 11 2009) No existe un modelo estándar
de PTMC cada país adquiere el modelo que más se ajuste a sus necesidades,
es por ello que países como México han implementado modificaciones al
modelo inicial y actualmente cubren no sólo a niños sino también a jóvenes,
adultos y adultos mayores dentro de su Programa Oportunidades.
En diseño los PTC pueden ser diferentes: población objetivo, metodología de
focalización, monto del beneficio, mecanismos de actualización de la
transferencia, entre otros pero ciertas reglas o principios se aplican de manera
general. En implementación también pueden ser diferentes: centralizados o
parcialmente centralizados, el registro de beneficiarios (padrón) integrado o a
cargo de otra agencia, el ente coordinador es parte de un Ministerio u oficina
Presidencial, verificación de corresponsabilidades (tipo nómina u otro sistema:
50
Acción Ciudadana: Informe de Auditoria Social al Programa de Transferencias Monetarias
Condicionadas – Mi Familia Progresa. Editorial Serviprensa. 2009. Guatemala. Pág. 7. 51
Banco Mundial: Panorama General: Transferencia Monetarias Condicionadas, reduciendo la
pobreza actual y futura, Banco Mundial, 2009. Pág. 11
42
permanente, cíclico, informático, etc.), mecanismos débiles o sólidos de
prevención de fraudes, transparencia y certeza, entre otros. En algunos
países, los PTMC se desarrollan como el mayor programa de asistencia social
y llegan a millones de hogares, como en el caso de Brasil y de México. Las
TMC han sido celebradas como una importante manera de reducir la
desigualdad, en especial en países en los que ésta es muy elevada, como en
los de América Latina; de ayudar a apalear el trabajo infantil, de ayudar a los
hogares a salir del círculo vicioso que transmite la pobreza de una generación a
la siguiente; de promover la salud, la nutrición y la escolarización de los niños,
y de ayudar a los países a cumplir con los objetivos de desarrollo del milenio
(Banco Mundial 2009) 52
Los últimos datos otorgados por el Banco Mundial señala aproximadamente 21
millones de familias o 93 millones de personas en toda la región son
beneficiadas desde fines de 1990 con programas de TMC donde los mayores
volúmenes corresponden a Brasil y México ayudando aproximadamente a 12
millones de personas y 5,2 millones de hogares. Mientras otros casos como el
Programa Familias en Acción de Colombia benefician al 20% de hogares y en
Jamaica a través de Salud y Educación beneficias al 12% de la población.
Pero su éxito no solo es la cobertura sino el impacto que ha significado en la
reducción de la pobreza, tal es el éxito del Programa Chile Solidario, donde en
2006 fue realizada una evaluación de impacto, experimentando una drástica
reducción de un 35% de pobreza extrema a un 18%. (Banco Mundial 2010)53
En la década pasada los diversos modelos de PTC se extendieron en América
Latina y el resto del mundo transformándose su diseño e implementación.
Muchos de los programas incorporaron sistemas de seguimientos de
evaluación y evaluación rigurosos, empleando nuevas tecnologías que
permiten a los gobiernos y beneficiarios de los mismos mantener un control y
seguimiento más efectivo, cómo ejemplo de ello se han instalado tarjetas
bancarios para recibir pagos, control de seguimiento en la mejora de servicios
52
IDEM. 53 Banco Mundial: En América Latina, transferencias monetarias condicionadas proveen sistemas de protección social a las
familias. 8 de Abril de 2010. Noticias. 8 de abril de 2010 – Consulta Web:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:22538360~pagePK:64257
043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html Consulta realizada: 8 de Junio de 2010. Hora 11:24 pm.
43
de salud y educación ofreciendo cómo resultado mejor coordinación e
implementación con otros programas sociales y entes encargados de
implementación de las PTC y los servicios públicos.
Durante los años de 2005 a 2009 el Banco Mundial por ejemplo han aprobado
16 proyectos en 10 países en América Latina que dicha expansión de
proyectos ha ido extendiéndose recientemente en Asia oriental y Europa
Oriental. Además como parte de un mecanismo estratégico del Banco Mundial
en 2009 aportó $2,500 millones de dólares para proteger poblaciones
vulnerables ante el impacto de la crisis financiera mundial para ayudar en
particular a los países de América Latina y el Caribe para enfrentar dicha crisis.
Actualmente operan y funcionan las PTC en casi 30 países en todo el mundo.
Casi todos los países de América Latina y el Caribe cuentan con un programa
de este tipo. Según la Sala de Situación Internacional de Salud SSIS de la
Organización Panamericana de la Salud OPS se refiere que: “en los últimos 10
años estos programas han logrado cubrir aproximadamente el 19% de la
población regional y cerca de 113 millones de personas son beneficiaras de
este tipo de programas y la inversión de PTC promedia es del 0.40% del PIB
regional y en varios países supera el número de beneficiarios frente al número
de personas que viven en indigencia”. (SSIS/OPS: Pág. 34 2009)54
Los programas de transferencias monetarias condicionadas que se han
documentado un mayor alcance son Bolsa Familia de Brasil y Oportunidades
de México ya que llegan a millones de hogares y abarcan los sectores de
educación y salud al mismo tiempo. Mientras que otra experiencia
enriquecedora en la implementación de PTC ha sido el programa Chile
Solidario que se dirige a hogares que viven en situación de pobreza extrema y
exclusión son las más focalizadas y poseen una particularidad que se
denomina “Contrato Familiar” que busca ampliar el acceso a servicios y
procesos de graduación periódica tales cómo incentivos más focalizados en
educación para hacer que los miembros de la familia accedan a escolaridad
más alta incluso universitaria. Mientras que en caso de Argentina y otros países
se ha ido impulsando por efecto de una crisis económica y en otras 54
Lomelí E. Centro de Investigación. Universidad de Guadalajara, México 2008. Pág. 34 (SSIS/OPS, 2009)
44
experiencias han sido planes piloto que no se han extendido en todo el país
cómo el caso de Honduras. Para comprender la relación costo y la cobertura de
diversos PTC en América latina Sala de Situación Internacional de Salud SSIS
de la Organización Panamericana de la Salud OPS cita una tabla que muestra
el presupuesto del programa con relación al PIB y su cobertura en miles de
personas.
Tabla 1: Descripción de programas de TMC en América Latina
País Nombre del programa/Abreviación Año de inicio
Presupuesto programa/PIB
Cobertura(en miles)
Argentina
Plan Jefas y Jefes (PIJ) 2002
0.80%(2003) 1991 personas (2003)
Plan Familias por la Inclusión Social (PF) 2005
Brasil
Programa de Erradicación de Trabalho Infantil (PETI)
1996 0.04% (2001)
Bolsa Escolar (BE) 2001
5600 familias (2002)
Bolsa Familia (BF) 2003 0.41% (2006) 11,200 familias 44,000
personas (2006)
Colombia Familias en Acción (FA) 2001
0.09% (2005)
0.02 % (2002)
515 personas (2005) 12 familias (2001)
Costa Rica
Superémonos (SUP) 2000
Programa de Trasferencias Monetarias Condicionadas (PTMC)
2006
Chile Chile Solidario (CHS) 2002 0.10% (2005)
157 familias (2004)
Ecuador Bono de Desarrollo Humano (BDH) 2004 0.60% (2005)
1060 familias (2006)
El Salvador
Red Solidaria (RS) 2005 0.27% (2006)
35 familias (2007)
Honduras Programa de Asignación Familiar (PRAF) 1998 0.20% (2001)
629 personas (2005)
Jamaica Program of Advancement Through
Health and Education (PATH)
2001 0.15% (2006) 175 personas (2005)
México Progresa/Oportunidades (PROP) 1997 0.39% (2005)
5000 familias 24,060 personas (2005)
Nicaragua Red de Protección Social (RPS) 2000 0.22% (2005)
24 familias (2006)
Panamá Red de Oportunidades (RO) 2006
34 familias (2006)
Paraguay Red de Promoción y Protección
Social(RPPS)
2005 5 familias (2005)
Perú Perú Juntos (PJ) 2005 0.11% (2006)
71 familias (2006)
Dom. Rep. Plan de Solidaridad (PS) 2005 0.34% (2006)
230 familias (2006)
Uruguay Plan de Atención Nac. A la Emergencia
Social (PANES)
2005 0.69% (2006) 83 personas (2005)
Fuente: Lomelí E. Centro de Investigación. Universidad de Guadalajara, México 2008.
(SSIS/OPS, 2009)
45
La discusión sobre los programas de TMC se percibe en la discusión política, el
CIP - CI PNUD55 refiere; “el discurso político ha cambiado en muchos países
latinoamericanos y en lugar de condicionantes se ha adoptado el término
“corresponsabilidad”. Este cambio busca enfatizar que los gobierno tienen la
responsabilidad de garantizar la adecuada provisión de los servicios educativos
y sanitarios para que las familias puedan cumplir los requisitos de los
programas.” (CIP - CI PNUD, 2009)56 Es decir; efectivamente los programas de
transferencias monetarias condicionadas fueron pensadas en focalizar
inversión social pero lastimosamente sus dificultades técnicas y los primeros
ensayos de implementación, arrojaron resultados que van más allá de la
comprensión entre ofrecer un producto de carácter asistencialista y
fragmentaron la cohesión social y emerge un enfoque más universalista, ya que
el reduccionismo pensado en crear capital social y humano desde una visión
neoliberal llevo a la contradicción de estos programas sociales, aunque en su
génesis su diseño e implementación son cuestionados al momento; para su
comprensión; “El Consenso de Washington no adoptó definiciones explícitas
sobre la política social, las respuestas sociales han tendido a avanzar hacia un
modelo único, de forma similar a lo que sucedió con la política económica. El
diagnóstico principal afirmó que había un déficit de eficiencia en los sectores
sociales y que los recursos públicos no estaban dirigidos hacia quienes más lo
necesitaban. Las nuevas acciones se fueron desarrollando a través de
coberturas temporales, compensatorias y no siempre de calidad, que dejaron
de lado la importancia de asegurar servicios homogéneos y con estándares de
calidad para todos, que permitieran construir sociedades equitativas,
democráticas y sostenibles, y fortalecer el ejercicio ciudadano. (BID: Pág 57,
2006)57
La transición entre programas sociales focalizados denominados de primera
generación transitaron y mutaron en América Latina aunque las reglas
primarias de implementación son las mismas, en la región fueron cambiando y
adaptándose a criterios establecidos por los mismos países y llegando a
55 CIP - CI PNUD. ¿Los programas de TMC Miniminzas el impacto de la pobreza?. Brasil. No 96. Pág. 5. 56
Ídem. 57
BID. Universalismo básico: Una nueva política social en América Latina. Editorial Planeta Mexicana, CV.SA.
Washington. 2006. Pág. 32
46
consensos políticos para su mejora y adaptación que permitieron trazar
políticas de Estado en inversión y política social pensada de manera
estratégica para combate a la pobreza y crear una visión de cohesión social,
apegada a la realidad y funcional para a cubrir esas demandas según
elementos de análisis más apegados a responder interrogantes sobre el rol del
Estado. Se habla de etapas y transiciones de los programas de transferencias
monetarias condicionadas aunque su análisis es divergente y contrastar esa
etapa transitiva es aún una materia pendiente para su interpretación y análisis.
Por ello los casos de México, Brasil y Chile resaltan en el resto de hemisferio
ya que su focalización y orientación es distinta al resto de países
latinoamericanos, que en efecto buscan puntualmente reducir la pobreza, crear
condiciones para el desarrollo humano y construir capital social de una manera
más estratégica pensada en el largo plazo y escalonada de manera que no
solo se cierre el círculo generacional de la pobreza sino que sean un
mecanismo de construcción y compensador de cohesión social, ciudadanía y
generador de oportunidades; por ello acompañada de políticas de económicas
de inserción e inclusión permiten claramente diferenciarse de otros programas
de transferencias monetarias condicionadas; implementando mecanismos de
evaluación y monitoreo, rendición de cuentas y transparencia además
ofreciendo respuestas a la minimización de riesgos de corrupción y prevención
de violaciones a los derechos humanos de las poblaciones beneficiarias;
construyendo una visión más equitativa y universalista.
Las tendencias presentes en la política social latinoamericanas adoptaron
precisiones tales como la descentralización y la privatización está como una
tendencia dominante para la implementación de políticas sociales. Estas se
combinaron y emergieron estas tendencias para la implementación de la
política social y cubrir las demandas de los servicios sociales en cuatro puntos,
según Filguera, Molina, Papadópulos, Tobar se estableció esta tendencia: 1.
Recorte de responsabilidades del Estado, 2. Mercantilización de los servicios,
47
3. Focalización, 4. Reemplazo de políticas públicas por proyectos. (BID:
Filgueira, 2006)58
Esta crítica se generó al pensar que el rol del Estado fuere más eficiente al
privatizar y delegar la responsabilidad al mercado para incursionar en la
generación de desarrollo social, tardíamente sus efectos fueron notables y
cuestionaron los elementos y responsabilidades básicas de los estados, ya que
la evidencia y literatura de la aplicación de estos mecanismos de
reestructuración del papel del Estado en materia social genero corporativismo
y mercantilización del papel del Estado en funciones y responsabilidades
sociales escenciales, se pensaba que al igual de implementar reformas de
política económica y estos adaptarlos a la política social, sería suficiente y
generaria los milagrosos efectos de la mano invisible para crear desarrollo
humano y capital social. En efecto, esto no fue así; los países en América
Latina crecían y obtenía buenos réditos en crecimiento económico pero el
derrame y la redistribución de la riqueza, nunca llego; en efecto, se dispararon
los índices de pobreza y la desigualdad social aumento.
A manera general la responsabilidad del Estado se ha ido configurando en
América Latina donde los proyectos políticos de izquierda hay puesto atención
más sobre el rol y el papel del Estado, en efecto el gran problema
latinoamericano se llama: Pobreza. La crítica hacia el neoliberalismo y el
Consenso de Washington generaron ese distanciamiento entre Estado y
ciudadanía. La apertura democrática y el creciente numero de pobres deja
sociedades desprotegidas y vulnerables, donde los proyectos y movimientos de
izquierda y gobiernos encontraron un cause a seguir, previendo que la
construcción de politica social apegada a la realidad de la pobreza, era una ruta
construir, lo que llevo la rápida expansión de los TMC en América Latina y su
éxito, son efecto de la necesidad de atender y darle solución a la pobreza.
En síntesis la política social tuvo cuestionamientos en muchos sentidos, ya que
los mismos pobres reclamaban derechos económicos, sociales y culturales;
58
BID. Universalismo básico: Una nueva política social en América Latina. Editorial Planeta Mexicana, CV.SA. Washington.
2006. Pág. 13
48
encontramos una constante y causalidad que redireccionan hoy día el modelo
de política social en América Latina se dirige en una visión de política social
con un matiz universalista básica como tendencia para el futuro.
A manera de síntesis sobre la política social, según Filguera, Molina,
Papadópulos, Tobar, concluyen:
“Las consecuencias sociales de este modelo emergente en la región son, entre
otras, erosión de la condición de ciudadanía, falta de cohesión social,
importante déficit de inclusión social y creciente inequidad y financiamientos de
los beneficios” (BID: pág 41. 2006)59
Por lo que los autores afirman para América Latina:
Hay un corporativismo persistente combinado con una reforma liberal que
abre las puertas al descreme de los viejos mecanismos de solidaridad –
tanto dentro de las mismas corporaciones como, aunque de manera
incipiente, entre generaciones – propios de estos sistemas. (BID: pág. 42.
2006)60
No existe un pilar sólido de prestaciones sociales no contributivo
claramente definido, entre generaciones – propios de estos sistemas.
(BID:2006) 61
El mercado carece de fuerza necesaria (y a veces de marcos e
instrumentos de regulación) para que amplios sectores de la población
accedan a los bienes y servicios necesarios para su plena inserción social
y económica. (BID:2006)62
Lo cual genera para los autores un modelo de desarrollo que no llena los
requisitos de equidad y bienestar para construir sociedades armónicas, lo cuál
en sentido figurado lo describen como un edificio de tres pisos:
Un primer piso para la población pobre (aunque no siempre la mas pobre),
con programas focalizados, no contributivos, de transferencia de renta y
contraprestarción familiar. Y también, programas asistenciales de corte
59 BID. Universalismo básico: Una nueva política social en América Latina. Editorial Planeta Mexicana, CV.SA. Washington. 2006. Pág. 32 60 Ídem 61 Ídem 62 Ídem
49
integral, pero acortados en magnitud, cobertura y duración. (BID: pág. 62.
2006)63
Un segundo piso, cada vez menos sólido constituido por programas de
naturaleza corporativa, orientados ante aludidas. Es decir, programas
dirigidos a corporaciones remanantes – o bien en retirada – del viejo
modelo, buena parte de ellas desfinanciadsa o bien con capacidad de
persistir en sus privilecios, pero sin capacidad de ingresar al mercado del
tercer piso. (BID:2006)64
Un tercer piso dirigido a sectores de altos ingresos constituido por mercado
de seguros de salud, de jubilaciones y pensiones, y educación. Es este el
piso más sólido, pues sus beneficiarios, los pocos que pueden acceder a
él, son los que tiene las mejores posibildiades para proveer, orientar y
dirigiern los recursos que requieren las políticas sociales. (BID: 2006)65
Por ello en el debate y articulación del rol del Estado y las nuevas tendencias
de política social, en la mesa de discusión y debate político, señalan los
autores tres tensiones generalizadas en la actualidad por desarrollar un modelo
de política social para América Latina, a manera de resumen se señalas estas
tres tensiones:
Tensión política: Existe una tensión entre actores políticos clave, ya que las
coaliciones corporativas y sectores privilegiados, se disgregan y generan
tensiones entre sectores y actores. Ya que actores políticos tradicionales,
demanda beneficios asistenciales y el liderazgo populista demandan
programas de emergencia social. Por otro lado, otros actores integrado y no
integrados a sectores populares, generan otro tipo de confrontación
principalmente aquellos que buscan obtener beneficios de los bienes y
servicios sociales, sintiéndose cómodos los actores tradicionales con la
situación y pujan para que se mantenga fiscal y políticamente este modelo para
obtener rentas y utilidades. Estas tensiones no solo generan problemas con la
democracia, sino además es persistente su conflictividad en los países de
América Latina.
63 BID. Universalismo básico: Una nueva política social en América Latina. Editorial Planeta Mexicana, CV.SA. Washington.
2006. Pág. 32 64 Óp. Cit. 65 Óp. Cit.
50
Tensión fiscal: La irracionalidad estructural de la arquitectura social menciona
que no hay condiciones suficientes para aumentar la recaudación fiscal, la
consecuencia de que los programas focalizados resulten limitados se debe
principalmente y la cobertura de la demanda de los servicios sociales fracase y
expone a que el fisco explote. Lo cual, genera para sectores altos críticas a
estos programas sociales y en consecuencia, se deben financiar programas
focalizados sin base fiscal sostenible, acudiendo a préstamos a la cooperación
internacional. Todo ello, se agrava manteniendo inamovibles los privilegios de
las corporaciones o clase política dominante.
Tensión institucional y de gestión:
Existe poca o nula capacidad de organismos reguladores de las nuevas lógica
del mercado y buenos sistemas de información, principalmente de capacidad
de gestión y administración. “Si bien se ha avanzado en materia de
instrumentos técnicos que permiten la mejora de focalización, aún falta mucho
por respetar los criterios de elegibilidad, para darles el marco adecuado dentro
del contexto global de las políticas sociales y que la regulación sea efectiva. Se
aprecia merma en la capacidad de gestión entre las corporaciones por perdida
de vínculos políticos entre el Estado y las corporaciones”. (BID: Filgueira,
2006)66
Ya para la actualidad el debate sobre los programas de transferencias
monetarias condicionadas ha generado en América Latina grandes avances
como críticas que han ido moldeando la política social en la región. Los países
latinoamericanos que han transitado desde la implementación han visto la
necesidad de apegar estos programas sociales con otras políticas públicas de
acompañamiento que busquen esencialmente mayor cobertura, garantías y
protección a las poblaciones que son beneficiarias de estos programas.
Además entra en la discusión el universalismo básico como una tendencia de
expansión y resolución de problemas estructurales de fondo que van desde
impulsar mayor bienestar, así como introducir nuevas políticas públicas que
66
BID. Universalismo básico: Una nueva política social en América Latina. Editorial Planeta Mexicana, CV.SA. Washington,
Pág. 71
51
generen escalonamiento, movilidad social ascendente, capital social y humano
pero principalmente hacer que el papel del Estado en materia social recobre su
fuerza y apostar a la generación de empleo e inserción laboral aquellos
sectores que han salido de la pobreza extrema y pobreza general para sea
inclusiva de manera integral la política social y política económica de los países
latinoamericanos.
La nueva tendencia, el universalismo básico ofrece América Latina una lectura
y lecciones aprendidas hacia donde debe erigirse la política social, ya que la
transición del modelo de transferencias monetarias condicionadas y otros
programas focalizados con un ADN neoliberal está cambiando, ya que no ha
ofrecido respuestas integrales y transversales que van principalmente a un
enfoque de ciudanización, derechos humanos y el nuevo rol del Estado frente a
las necesidades futuras y presentes de sus ciudadanos.
Pobreza y corrupción: La lucha contra la corrupción y promoción de la
transparencia cómo elemento transversal para el combate de la pobreza a
través de programas TMC.
En materia de transparencia surgieron críticas en los años noventa al nuevo
modelo de los programas de ajuste estructural, a pesar que en el Consenso de
Washington la promoción de la transparencia era vital para generar nuevos
alcances y hacer más eficiente la inversión social. El modelo post ajuste,
genero en América Latina un sabor amargo, ya que a pesar del crecimiento
económico, el adelgazamiento del Estado propicio que los nuevos modelos de
inversión social se convirtieran en aparatos clientelares y con bajos niveles de
integridad, su efecto; se trasladaron los fenómenos del clientelismo y la
corrupción hacia los programas focalizados e incluso a los programas de
transferencias monetarias condicionadas.
La transparencia ha ido ganando terreno en América Latina aunque es una
agenda pendiente para los países alcanzar niveles altos de integridad y
promover la transparencia cómo elemento transversal en las políticas públicas
52
de manera general y sostenible. Efectivamente los modelos a través de Fondos
de Inversión Social, se constituyeron mediante figuras de fideicomisos, en la
mayoría de países latinoamericanos lo cual a pesar, de las mismas
recomendaciones de Consenso de Washington de generar un ambiente de
transparencia e integridad, los fondos de inversión social así como los
programas focalizados se dificulta su rendición de cuentas, ya que en algunos
países como Guatemala; alcanzan altos niveles de opacidad y discrecionalidad
por la figura del fideicomiso; ya que la figura de fideicomiso a pesar que es
eficiente en su ejecución, las regulaciones financieras y bancarias no están a la
altura de los niveles de integridad y transparencia que se exigen en estándares
internacionales, actuando esta figura como un mecanismo publico pero bajo
una figura mercantilista que ofrece servicios públicos pero con un costo alto;
altos niveles de opacidad y discrecionalidad que incurren actos de corrupción.
Además la tendencia internacional en específico del movimiento de
Transparencia Internacional ha generado la discusión de la transversalidad de
la corrupción en otros ámbitos de estudio aplicados a programas sociales, que
recién se empiezan a implementar o estudiar en la región. Es decir, que por los
enfoques que algunos enfoques que ha promovido Transparencia
Internacional, tales como vinculados a la transparencia y los programas de
transferencias monetarias condicionadas, tales enfoques son: I. Pobreza y
corrupción. II. Género y corrupción. III. Derechos Humanos y corrupción.
Tanto el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, han hecho
esfuerzos por implementar mecanismos de transparencia en los programas de
transferencias monetarias condicionadas, por ende; existen muchas críticas
generadas alrededor de los programas sociales focalizados, ya que los
mecanismos de transparencia y accountability impulsados por ambos
organismos son cuestionados por su eficacia y efectividad; se limitan a
espacios de reglamentación y cumplimiento de normas legales de los países
receptores de TMC y/o préstamos de estos organismos, ya que no existe plena
garantía ni exigencias de estos organismos en generar integridad de los países
que adoptan estos modelos de política social y financiamiento externo,
repitiéndose los mismos efectos de opacidad, clientelismos y discrecionalidad
53
que generaron los fondos de inversión social en los años noventa, así como
endeudamiento y gasto social, sin calidad, eficiencia y transparencia.
Según Transparencia Internacional: “En la práctica, los donantes y gobierno
aún tratan el tema de la pobreza y la corrupción de manera separados de la
misma estrategia, en lugar como abordarlos como elementos integrales. La
continua falta de integración de las políticas ha atentado contra las iniciativas
para luchar contra la pobreza y la corrupción” (Transparencia Internacional:
Pág.1,2008)67 La urgencia de la conectividad y complementariedad de las
políticas públicas en ambas materias es de urgencia, ya que en efecto; el
desarrollo ha generado oportunidades para poblaciones vulnerables pero su
costo es alto; generando nuevos actores que utilizan la corrupción para
beneficio personal. No por algo, la vinculación entre pobreza y corrupción es
importante señalar, ya que en la actualidad no existe un consenso a nivel
internacional y entre los Estados a pesar de las recomendaciones expeditas
por instituciones como Transparencia Internacional.
Por otro TI señala; “La corrupción actúa como un impuesto regresivo hacia los
pobres” (Transparencia Internacional: Pág.4 2008)68 lo cual en efecto, toma un
rostro humano y hasta la fecha es más visible. Ya que ser pobre significa no
solo estar determinado a un nivel bajo de ingresos, sino que la naturaleza de la
pobreza es multidimensional y multicausal, en especial cuando los pobres por
la corrupción se les veda derechos universales y esenciales, así cómo
derechos civiles básicos, empoderamiento y desarrollo humano.
La ayuda al desarrollo sirve para luchar contra la pobreza, pero a veces
también alimenta la corrupción. Los flujos externos de ayuda contribuyen a una
“maldicion” o retraso en la calidad democrática del receptor y favorece la
captura de rentas por parte de las élites de poder. Las medidas anticorrupcion
se articulan en acciones realizadas de los ciudadanos y las organizaciones
locales, y acciones “desde arriba”, que refuercen el control, las auditorias y el
67
Transparencia Internacional. Documento de trabajo. Pobreza y anticorrupción. 2008. Berlín. Pág.1 68
Óp Cit. Pág. 4
54
funcionamiento de las instituciones para que se coloquen del lado de los
pobres. (ICE, 2007)69
En este sentido la ayuda al desarrollo y la promoción de políticas y programas
sociales entran en contradicción, ya que si analizamos los tomadores de
decisión que implementan estos programas sociales, generan colusión frente a
la pobreza; generando detrimento de la calidad democrática y distorsionando la
función de la ayuda. La compensación y asistencia económica se atrapa en lo
que se denomina como colusión70.
En este sentido podemos afirmar que la corrupción daña el desarrollo, los
derechos humanos y los marcos legales que protegen a los ciudadanos.
Compromete a no cumplir con la mitigación de la pobreza, ya que se
disminuyen los niveles de inversión y las iniciativas para luchar contra la
pobreza. Por ello, la corrupción es un derivado de la pobreza, ya que los
pobres están a un doble nivel de exclusión en los países donde la corrupción
es la regla; no por algo los países más pobres son incluso son los más
corruptos; lo cual exige un mayor esfuerzo en la implementación de
mecanismos que permitan la rendición de cuentas y la transparencia.
Transparencia, anticorrupción, integridad y TMC: Clientelismo político y
buenas prácticas en los programas de TMC en América Latina.
Los programas sociales en América Latina han sido objeto de críticas por
diversas fuentes. Los programas de transferencias monetarias condicionadas
en una primera etapa tuvieron serios problemas en transferir mecanismos de
rendición de cuentas y transparencia que minimizara los efectos del
clientelismo político y actos de corrupción que se daban en el seno de los
programas sociales de TMC. En esta primera etapa incurrieron en fuertes
críticas dichos programas al no contar con mecanismos y herramientas que
69 ICE. Zurraga, Laura; Larrú, José María. Corrupción, Ayuda al desarrollo, pobreza y desarrollo humano. Boletín. 2917. 2007. Pág.8 70 Colusión: La colusión representa un acuerdo secreto entre partes, en el sector público y/o privado, quienes se confabulan para
cometer actos con el fin de engañar o defraudar y así obtener una ventaja económica ilícita. Transparencia Internacional. Guía
del lenguaje claro sobre lucha contra la corrupción. Berlín. 2009
55
permitieran que los efectos de los riesgos de clientelismo y corrupción se
minimizaran.
La integridad de estos programas sociales es determinante para evaluar su
desempeño y eficiencia, ya que sus efectos tales como el clientelismo político y
prácticas de corrupción obligaban a pensar a los programas de TMC y los
gobiernos a implementar mediadas preventivas y correctivas de dichos
programas. Paralelamente la transparencia fue impulsada dentro de estos
programas sociales donde estas políticas y mecanismos de transparencia y
anticorrupción generaron legitimidad a los programas y seguido, se pudo
constatar que los programas sociales se hacían más eficientes y su
desempeño mejoraba.
Por ello el Banco Mundial señalaba: “La participación y la rendición de cuentas
son procesos que pueden fortalecer la sostenibilidad de los programas sociales
de transferencias monetarias condicionadas por medio de una mejor
supervisión de la ejecución del programa y es uso de los fondos y la orientación
transparente hacia los beneficiarios específicos. Además, los mecanismos de
rendición de cuentas de los programas de transferencias en efectivo,
especialmente cuando se vinculan a mecanismos públicos de seguimiento y
supervisión, pueden ayudar a corregir el diseño de estos programas, puesto
que se informa a los proveedores con anticipación sobre los posibles
obstáculos que se podrías encarar en la implementación.” (Banco Mundial:
Pág. 8, 2005)71
Paralelamente entre que los programas sociales se implementaban la ola de la
transparencia en América Latina se trazaba paralelamente en el diseño de las
políticas públicas en general. Y que los riesgos de abuso de discrecionalidad, la
implementación arbitraria y sesgos en la focalización o en el peor de los casos
de corrupción y desviación de los recursos destinados a beneficiarios sociales,
no paso desapercibido en América Latina. En este caso el Christian Courtis
señala: “Los riesgos de abuso de la discrecionalidad, de empleo arbitrario o
71
Banco Mundial, (Bain, K. Braun F. Saavedra. J).: Revista en breve. “Voz y rendición de cuentas en programas de transferencias
monetarias condicionadas en América Latina y el Caribe‖. Diciembre 2005. No. 83. Pág. 8
56
interesado de programas, y en el peor de los casos de corrupción y desviación
de recursos destinados a beneficios sociales de su empelo lícito no ha pasado
desapercibidos ni a las propias autoridades estatales, ni a la opinión pública –
los casos de asignación de recursos públicos bajo criterios partidarios o
clientelares y los casos lisos y llanos de corrupción no son infrecuentes en la
región. Los intentos de establecer mecanismos de control han sido variados,
pero al menos puede citarse dos: la confianza en el control interno de la
legalidad de sus actos de la propia administración, y la criminalización de actos
de corrupción”. (Courtis, 2007)
Los programas de transferencias monetarias condicionadas poseían
dificultades para contrarrestar los efectos del clientelismo político, por una lado
ofrecían una respuesta a la pobreza pero en otra dimensión generaban un
desequilibrio y desigualdad en las relaciones de poder; mientras los
beneficiarios de estos programas provenientes de poblaciones vulnerables, se
les violentaban sus derechos en un doble sentido; se les obligaba a costear a
través del voto u otro tipos de prácticas corruptas para beneficio de terceros
generando una red clientelar que obligaba a beneficiarios a pagar rentas para
fines e interés de terceros.
Se establecieron para beneficio de terceros características clientelares en los
programas sociales, señala Javier Romero: “fueron fuertemente
institucionalizadas a partir de una mezcla compleja de reglas y modelos
sociales con mapas mentales de los políticos – que tradicionalmente asociaron
la extensión de su fuerza con la distribución de prebendas y favores,
protecciones particulares y ventajas distributivas – y con un sistema de
incentivos provistos por el Estado, que extendía su dominio gracias al sistema
de intermediaciones y solución de conflictos que le proporcionaba la red
clientelista.” (Romero, 2007)
La constitución del clientelismo y los programas sociales tienen un gran desafío
para América Latina, ya que es una tradición política para los países
latinoamericanos hacer uso de los recursos públicos para favorecer a terceros.
Es decir que la política social debe pensarse no solo como una generadora de
57
protecciones y seguridades básica, ya que se debe construir ciudadanía y
derechos sociales para que la intermediación entre política social y ciudadanos
genere mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para evitar los
incentivos que ofrecen los sistemas políticos y legales a beneficio de intereses
económicos y políticos ya que siempre existe creatividad para encontrar
nuevas modalidades de compra, coacción, redes clientelares y corrupción.
Según FUNDAR podemos establecer las siguientes figuras clientelares en el
caso de México resumen los hallazgos del uso político de los programas
sociales: “El conjunto de situaciones y percepciones que permitían afirmar una
posibilidad real de uso político – proselitista de los programas sociales estaba
fundada en las diferentes condiciones de pobreza de la población. En este
sentido el uso político de los programas sociales cobran diversas modalidades,
y va desde el establecimiento de un vínculo entre el beneficio y algún partido
político, pasando por la solicitud para que asistan a un evento o mitin, e incluso
toma forma de amenazas del retiro del programa, coaccionando para lograr el
voto por un partido.” (PNUD México, 2007)
El uso electoral de los programas sociales tiene varias modalidades entre las
que conviene diferenciar (PNUD México, 2007):
a) Ofertas clientelares: la oferta de incorporación a programas a
cambio del voto.
b) Uso político de los programas: acciones directas con los
beneficiarios para solicitar o coaccionar su voto.
c) Irregularidades en la actuación o agentes operativos de los
programas – como manejo del padrón de beneficiarios con fines
electorales.
d) Distribución del gasto como estrategia para influir en los
resultados de una elección.
Varios autores señalan que existen diversos mecanismos desarrollados para
contrarrestar los efectos de la corrupción y el clientelismo en los programas
sociales la experiencia latinoamericana ha llevado a desarrollar ciertos
58
mecanismos que podemos mencionar que ha surtido efecto en la protección y
blindaje de programas sociales. Entre los principales aportes a la experiencia
latinoamericana para evitar la politización, corrupción y clientelismo político han
implementado buenas prácticas y mecanismos con las siguientes herramientas
de transparencia:
1. Acceso a la información pública.
2. Participación ciudadana.
3. Rendición de cuentas.
4. Buenas prácticas.
5. Blindaje electoral.
5. Sistemas de atención ciudadana.
6. Contraloría social o auditoria social.
7. Publicidad de ejecución financiera.
8. Figura de ejecución legal y financiera.
9. Sostenibilidad legal y financiera.
10. Monitoreo y evaluación interna y externa.
En este sentido la literatura revisada resalta la importancia que tiene la
publicidad de la información, rendición de cuentas, utilización de mecanismos
eficiente de control de ejecución, evaluación y desempeño, así como un marco
legal sostenible y sostenibilidad financiera pero principalmente preocuparse por
la implementación de sistemas de atención ciudadana y un acercamiento de la
ciudadanía como contralor o auditor ciudadano, generar una relación horizontal
y hacer de los programas sociales una generador y protector de derechos, así
como mecanismos anti clientelares y políticas de blindaje electoral.
A manera de reflexión los programas sociales de TMC en específico de
América Latina deben integrar la transparencia en diversos niveles y
perspectivas; es decir que la mayoría de programas de TMC poseen
mecanismos y herramientas anticorrupción pero detalladamente hace falta
observancia y documentación de las buenas prácticas, mecanismos,
herramientas aunque existan referencias latinoamericanas tales como el caso
de México, Brasil, Chile, República Dominicana, Perú y entre otras experiencias
59
que han logrado impulsar mecanismos horizontales y verticales de
transparencia logrando estandarizar mecanismos y herramientas a nivel
internacional.
Además el marco legal de muchos países latinoamericanos posee
herramientas que permiten la rendición de cuentas, acceso a la información,
participación ciudadana y la vigilancia por parte de los órganos contralores del
Estado pero aún con ello la dimensionalidad de la corrupción y sus múltiples
rostros como el clientelismo político y entre otros fenómenos circunscritos a la
corrupción se necesita de esfuerzos para cambien y viren de perspectiva para
enfrentar las problemáticas que emergen, ya que vemos que el clientelismo se
da en diversos niveles, así como los abusos hacia los beneficiarios que pueden
empezar por una coima, un voto hasta incluso abusos sexuales y violaciones a
los derechos humanos.
Otra de las dimensiones poco analizadas son los fenómenos y problemas que
ocurren en la prestación de los servicios públicos de educación y salud. Se
observan pues de manera hechos que van desde el cobro de los servicios, la
calidad y acceso en que se ofrece, los intermediadores que manipulan la
política pública e incluso las redes de clientelismo que giran en torno a los
programa sociales de TMC, se edifican nuevos modelos de clientelismo y
despojo a los beneficiarios de los programas de transferencias monetarias
condicionadas.
Puede que los programas de TMC tengan herramientas efectivas para la
reducción contra la pobreza pero en la medida de las circunstancias estos
efectos minimizan los actos de corrupción y aumentan los niveles de integridad
los programas sociales en efecto pueden ser los más transparentes pero en la
“condicionalidad” emergen otros actores que pueden estar aislados a procesos
de implementación y generan nuevos actores e intermediadores que utilizan
sus recursos en contra de población beneficiaria de los programas sociales. Es
decir, el maestro, el médico, enfermero, el político local o el personal del
programa utiliza la renta que genera el programa para su beneficio personal. Es
acá donde los mecanismos anticorrupción deben trabajar de manera conjunta,
60
ya que un sistema de atención ciudadana más una participación ciudadana de
manera horizontal haciendo que las mujeres se logren empoderar y fortalecer
su capital político como núcleo base y tengan acceso en la denuncia o queja de
cualquier índole y que el aparato estatal pueda verificar, sancionar y penalizar
cualquier indicio de corrupción.
Por otro lado la integridad y transparencia elevan la calidad del gasto; es decir
que si se cuentan con suficientes mecanismos de rendición de cuentas y se
puede cuantificar y magnificar los impactos de los programas de transferencias
monetarias condicionadas puede escatimarse y calcularse de manera precisa
la cantidad, calidad y efectividad de los programas sociales; haciendo más
efectiva la distribución de recursos disponibles y focalizar la inversión de
manera adecuada y precisa a la población beneficiaria. Por ello el Banco
Mundial recomienda: “Mejorar la transparencia y la rendición de cuentas:
existen pruebas de que los países con buenos niveles de gobernabilidad y
rendición de cuentas y bajos niveles de corrupción gastan más en políticas
sociales. 2. “Mejorar la calidad del gasto social: por una parte, los gobiernos
pueden mejorar la focalización de los programas de transferencias y por otra,
pueden reestructurar el gasto social a fin de proveer los beneficios de los
derechos universales consagrados constitucionalmente. 72 (Banco Mundial
2005)
A manera de reflexión la inclusión de la transparencia es vital en la agenda de
la política social y de los programas de transferencias monetarias
condicionadas pero incluso, en su multidimensionalidad es importante recalcar
que los enfoques de transparencia entre entidades impulsoras como el Banco
Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo son diversas a las
recomendaciones de transparencia sugeridas por el CEPAL, PNUD o
Transparencia Internacional, ya que en efecto ha sombras que permiten
opacidad y discrecionalidad o creatividad en el uso político de los programas
sociales para beneficio privado desde otras dimensiones.
72
IDEM
61
Transparencia, género y derechos humanos: La agenda pendiente en la
transversalidad de los programas sociales de TMC.
Los programas de TMC se han diseñado e instalado para que la mujer sea la
beneficiaria de estos programas sociales, el diseño tiene una razón en
particular; se ha demostrado que la mujer es mejor administradora de los
recursos disponibles en el hogar y por el hecho de ser madre requiere de doble
esfuerzo en salir de la espiral de la pobreza; busca de manera natural que sus
hijos y la generaciones no sufran los embates de la pobreza. Los programas de
TMC se han focalizado e integrado de tal manera que se articulen en el papel y
el rol de la mujer y la integran a una dinámica de acción de empoderamiento
para mejorar las condiciones de vida de su entorno y potencializar su rol en su
ambiente y entorno. La mujer es más responsable al otorgarles herramientas e
mecanismos que le permitan salir de la pobreza frente al hombre, pero por ello
al hacer que la mujer sea el motor de los programas sociales focalizados las
expone a riesgos que se han ido documentando en América Latina y otras
latitudes del mundo.
Christian Gruenberg señala; “durante los últimos 50 años el complejo fenómeno
social del clientelismo ha sido estudiado extensamente por la antropología,
sociología, ciencia política y recientemente por la economía. Sin embargo, a
pesar de las diferencias metodológicas y conceptuales que dividen a estas
disciplinas, la mayoría de los estudios coinciden en definir el clientelismo como
una relación de dominación, una forma de vínculo selectivo y particularista
entre una persona con mayor poder económico, estatus social y/o acceso a
recursos públicos (el patrón o mediador) quién aprovecha su influencia para dar
protección, servicios o favores a otras personas (el cliente) que los recibe
intercambiando asistencia, servicios personales, prestigio social o apoyo
político”. (Gruenberg, 2010)
La mujer al ser la receptora de estos programas sociales en efecto se aumenta
el riesgo de que sea víctima del clientelismo y la corrupción, ya que los
ambientes machistas y conservadores señalan y violentan los derechos de la
mujer, en esta perspectiva Christian Gruenberg señala; “los programas de
62
transferencias en efectivo condicionadas se focalizan especialmente en
aquellas mujeres que cumplen con el papel social reproductivo de madres.
Estos nuevos programas neoliberarles contra la pobreza han conseguido
feminizar aún más las responsabilidades y las obligaciones de las mujeres
fernte a la pobreza, incrementando la interacción de las mujeres con la
burocracia estatal de los mismos programas, con los servicios públicos de
educación y salud con el sistema bancarios y con las ONGs. El objetivo
consiste en cuestionar el hecho de que los arreglos institucionales que
enmarcan la gestion de los programas de TMC en particular podrían estar
promoviendo antiguas y nuevas formas de clientelismo basadas en
desigualdad de género”. (Gruenberg, 2010)
La transición de beneficiarias a ciudadanas es un reto y un paradigma a
cambiar en el marco de las reglas de las TMC en América Latina; ya que la
mujer latinoamericana se le ve como el instrumento y no existe visibilización
más allá del costo oportunidad que generan las TMC para salir de la pobreza,
se le ve a la mujer solo como una reproductora de los efectos de las TMC en
vez como una ciudadana con derechos.
Por ello acercar los marcos teóricos feministas y derechos humanos obliga
repensar el sujeto y objeto de las políticas sociales que se implementan en
América Latina. Es decir que los programas de transferencias monetarias
condicionadas comenten el pecado de ver a la mujer como un instrumento y/o
objeto de intervención de una política social con efectos condicionantes,
dejando a un lado el rostro humano. En este sentido, la perspectiva neoliberal
se ata a un enfoque reduccionista al no aplicar ciertos criterios o normas
establecidas por los derechos humanos, es decir; la focalización y los criterios
del mismo ya presuponen un discusión sobre el papel de la ciudadanía
diferenciada; es decir, “considera que el uso hasta ahora hegemónico de
ciudadanía integrada atenta contra el genuino concepto de igualdad, ya que
viene a negar en la práctica, los derechos de las minorías sociales y étnicas, al
forzarlas en una homogeneización es injusto puesto que perpetúa la
marginación sociocultural en beneficio de los grupos privilegiados de la
63
mayoría. Lo que el feminismo propone es claramente es “afirmar” más que
ignorar las diferencias entre grupos.” (Paustassi, 2009)
En esta dirección ya emergen fuertes críticas a los programas de transferencias
monetarias condicionadas porque sus efectos deben estudiarse y considerarse;
ya que a los programas implementados han generado a lo largo y ancho del
planeta diversas problemáticas que principalmente a sus afectadas por alguna
u otra razón. En el plano técnico o mecanicista de la corriente neoliberal reduce
a la mujer como un objeto portadora de responsabilidad y más no derechos.
Ese reduccionismo simbólico presupone ya de por sí, una crítica de
desigualdad a priori y se concibe como un sujeto armónico de una política
pública de intervención y carácter social. A posteriori, cuando ya los programas
de transferencias monetarias condicionadas embellecen el concepto de
empoderamiento femenino, no deja ser una crítica alentadora a las posiciones
del feminismo y derechos humanos frente a este corriente de pensamiento; por
lo que el empoderamiento deber ser concebido como un aspecto positivo de los
efectos de los programas sociales; más su trascendencia debe ser examinada
y encaminada a otros escenarios y discusiones que conllevan la construcción
de ciudadanía y reedificación del rol de la mujer en una sociedad machista y la
configuración Estado paternalista, a uno menos masculino y más equitativo
desde una dimensión de género.
Si la ciudadanía diferenciada como la adopción de uno o más de estos
derechos de grupo (derechos de autogobierno, multiculturales, de
representación) entonces la mayoría de las democracias modernas reconocen
en algún lado este tipo de ciudadanías. Complementariamente el feminismo
busca una definición de la ciudadanía a partir de conceptos no sexistas y con la
incorporación de categoría de género en el debate del Estado; propugna el
derecho a la diferencia. (Paustassi, 2009) Entre los nuevos derechos
ciudadanos reclaman derechos reproductivos, considerandose como base
escencial para la participación efectiva de la mujer, tanto en la sociedad civil
como en la política. Pero la discución emergen nuevos conceptos y categorías
a conciderar tales como “ciudadanía incompleta”, “ciudadanía invertida” o la
64
denominada “ciudadanía de baja intensidad”73 desarrollada por Guillermo
O´Donnell o la “ciudadanía de geometría variable” desarrollada por Marques
Pereira; según su última definición y la más apropiada para el contexto
latinoamericano define: la legitimidad del Estado latinoamericano reposa en la
complementariedad y la interpretación entre instituciones sociales universales,
propias de la esfere pública y el clientelismo, propio de la esfera privada.
(Paustassi, 2009) Siguiendo con Laura Pautassi sostiene “de este modo,
instituciones sociales y “clientelismo” configuran así un doble sistema de
normas que coexisten pese a su diferente racionalidad. La consecuencia es un
proceso de integración y exclusión a la vez; es decir que aquello que el
derecho excluye es reintegrado por las normas paralelas. (Paustassi, 2009) El
punto central es que la ciudadanía no se reduce solamente al reconocimiento
de los derechos, sino tiene que ver con al materialización práctica de tales
derechos, como el desarrollo efectivo de las “oportunidades de vida” que ellos
tienen normativamente. (Paustassi, 2009)
En este sentido amplio si el reconocimiento de ciudadanías diferenciadas,
hipotéticamente estaríamos reconociendo que existen otras ciudadanías de
grupos sociales que se sub representan o carecen de reconocimiento de sus
derechos y son marginados y los tradicionalmente excluidos; por ello
dimensionar que el punto clave del entendimiento de ciudadanía es más que
reconocimiento de derechos, va más allá del entendimiento de prácticas y
ejercicio pleno de sus derechos. Al final es construir Estado y reedificar
ciudadanía.
Para ello hay que contemplar a visión de derechos humanos de manera
integrada para completar el cuadro del porque la perspectiva de género y
derechos humanos de ir integrada a una agenda de transparencia y
anticorrupción. “Desde el punto de vista de los derechos humanos los gestores
de políticas públicas deben preguntarse de qué manera el diseño o la
implementación de los programas anticorrupción afectarán a las personas
73
(O´Donnell 1992) Denomina “ciudadanía de baja intensidad” a la característica actual de las democracias
latinoamericanas. Es decir que se ha pasado de Estados populistas que controlaban rígidamente los intereses sociales
débiles a un tipo de Estado privatizado penetrado por intereses corporativos capaces de desviar las políticas para
satisfacer sus intereses.
65
marginadas o víctimas de discriminación social o en desventaja en algún otro
aspecto. Adherirse a los principios de los derechos humanos implica identificar
y superar obstáculos (tales como diferencias lingüísticas y culturales, racismo y
discriminación de género) que sean estas personas especialmente vulnerables
a la corrupción. (CIEDH, 2009)
Ello implica transitar de una visión de corresponsabilidad a una más integral
donde los programas sociales deben implementar programas anticorrupción
desde una perpectiva de derechos humanos y género ya que establecer el
vínculo entre corrupción y derechos humanos obliga a pensar que las políticas
públicas orientadas a la construcción de capital social y humano, focalizadas en
lo que se denomina ciudadanía diferenciadas genere efectos de reciprocidad y
velar porque estos grupos sociales diferenciados puedan ejercer ciudadanía e
integrase y cohesionarse con la sociedad en general. Por elo a recomendación
del Consejo Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos (CIEDH)
propone:
Atender los factores económicos, políticos y sociales que fomentan y
reproducen la corrupción;
Reconocer las reivindicaciones de los grupos marginados hacia los
caules el Estado tiene obligaciones;
Oponerse a la impunidad, abuso de poder, discriminación y violencia;
Atender la violencia de género y el racismo y los derechos humanos de
las mujeres y otros grupos que sufren de discriminación;
Empoderar las víctimas de corrupción, por medio de la participación,
rendición de cuentas y acceso a la información;
Usar los mecanismos de rendición de cuentas del sistema internacional
de derechos humanos.
La funcionalidad y adaptabilidad de estas recomendaciones a los programas de
TMC son importantes para la integralidad de la politica pública, ya que en la
realidad latinoamericana en la implementación de medidas y mecanismos
anticorrupción en las políticas públicas emanadas de los Estados
66
latinoamericanos es apenas una agenda reciente, el desafio es la integrar esta
agenda siguiendo las recomendaciones de CIEDH así como otras instancias e
instituciones de Naciones Unidas que proponen eventualmente desarrollar en
la perspectiva de las transferencias monetarias condicionadas y los programas
sociales focalizados cambien de perspectiva y se contituyan en una politica
pública que brinde opciones, respuestas y soluciones a otros problemas
sociales provocadas derivados de la pobreza y la corrupción.
Capítulo IV
Programas sociales de Transferencias Monetarias
Condicionadas en Centroamérica y el caso de Guatemala: Mi
Familia Progresa
Programas sociales en C.A.: Los programas de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) en Centroamérica.
Los programas sociales de TMC en Centroamérica se empiezan a implementar
en el año 1990 en Honduras con el programa de asignación familiar (PRAF)
que inicialmente fue concebido como un programa que entregaba subsidios sin
corresponsabilidades y financiado por el gobierno hondureño. A lo largo de la
década de los años se inicio este tipo de modelos de programas sociales, es
decir que en Centroamérica fue el primer lugar en América Latina que iniciaron
estos programas sociales extendiéndose en la región y siendo Guatemala en el
2008 el último país en implementar este tipo de programas sociales de TMC.
En este apartado desarrollaremos brevemente por país cada uno de los
programas sociales que se han implementado en la región centroamericana.
Honduras
El programa PRAF – Programa de asignación familiar comenzó en el año 1990
como un programa de emergencia de transferencias monetarias sin
corresponsabilidades financiado por el gobierno hondureño. Entre los años
1998 y 200 operó en paralelo al proyecto piloto PRAF/BID II financiado por el
BID que atendía a beneficiarios distintos y ofrecía sus propias transferencias.
67
En la actualidad consiste más bien en un organismo que ejecuta un conjunto de
bonos para diversas poblaciones. A partir de 2006 forma parte de la Red
Solidaria iniciativa que tiene por fin la articulación intersectorial de las
prestaciones públicas. A partir de 2007 comienza un esfuerzo por homologar su
estructura operativa y sus prestaciones recientemente lanzado PRAF/BID III.
Por último a partir del año 2010 se lanza el programa Bono 10,000 Educación,
Salud y Nutrición que su propósito es contribuir con la ruptura del ciclo
intergeneracional de la pobreza a través de la creación de oportunidades,
desarrollo de capacidades y competencias en la educación, la salud y la
nutrición de familias en extrema pobreza. Su nombre se debe a que el
programa hace entrega de 10,000 lempiras anuales en Educación o la
combinación de los bonos de Salud y Nutrición. (FAO, 2011)
El Salvador
Hasta el año 2009 el programa de transferencias monetarias condicionadas del
El Salvador era conocido cómo Red Solidaria que se implemento a partir del
año 2005. Este cambia de nombre y se le conoce como; “Comunidades
solidarias rurales” Mantiene en lo esencial su estructura, manteniendo los ejes
I. (Capital Humano) a través de transferencias monetarias, II. Servicios
básicos (Ampliación de infraestructura local) y III. Generación de Ingreso y
desarrollo productivo (Programas de microcrédito y capacitación con énfasis
en la seguridad alimentaria), añadiendo nuevas transferencias y un cuarto
componente de IV. Gestión territorial que supone el fortalecimiento de la
gestión local de los gobiernos municipales y sus comunidades. A partir de 2009
se implementa como piloto el programa Comunidades Solidarias Urbanas.
(FAO, 2011)
Costa Rica
Costa Rica posee desde el año 2000 un proyecto inicial que se denomino
Superémonos, programa de transferencias condicionadas, con énfasis en la
prevención de la deserción escolar en educación primaria a cambio de un bono
alimenticio. Propicia el acceso y la permanencia en el sistema de educacional
de niños y jóvenes pobres. (FAO, 2011) Siendo este programa el precursor del
programa Avancemos que esencialmente este programa busca promover la
68
prevención de la deserción escolar en educación secundaria. Actualmente
Costa Rica es el país en Centroamérica que su monto y asignación mensual es
el más alto de la región, ya que corresponde hacer entrega 140$ a familias con
adolecentes y jóvenes entre 12 y 25 años que tiene dificultades para mantener
a sus hijos en el sistema educativo por causas económicas, su unidad
ejecutora es el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que tiene más de 30
años de experiencia en la implementación de programas orientados para la
reducción de la pobreza y fomentar apoyos a familias de escasos recursos.
Además es la organización gubernamental líder en Costa Rica que lleva temas
de liderazgo institucional en el campo de la pobreza, la sostenibilidad
institucional, la articulación con las diferentes instituciones, la participación de
la sociedad civil y de la comunidad, la descentralización, la integralidad de los
servicios públicos, la focalización de población meta y la actualización y
tecnificación de los procesos, entre otros. (IMAS, 2010)
Panamá
El programa de transferencias monetarias condicionadas en la reducción de la
pobreza extrema inicia operaciones en 2005 y 2005 contando con un
componente esencial para zonas rurales e indígenas (Programa de Bonos
Familiares para la compra de alimentos) que incluye además de componentes
de apoyo familiar y de mejoramiento de la oferta local. El programa Red de
Oportunidades comenzó en 2006 con una focalización en los corregimientos
con mayor incidencia de pobreza extrema, pero con la intención de cubrir al
conjunto de corregimientos del país. El ordenamiento geográfico del avance del
programa se organizó de acuerdo a los resultados de incidencia de pobreza
extrema (IPE) de la Encuesta de Niveles de Vida de 2003. A diciembre de
2008, la cobertura de corregimientos llevaba a un 95% de avance. (FAO, 2011)
Nicaragua El programa Red de Protección Social funcionó entre 2000 y 2006 con apoyo
financiero del BID y apoyo técnico de Food Policy Research Institute (IFRPI).
Como innovación, se llevo a cabo un proceso de focalización geográfica que
incluyó un diseño experimental que permitió posteriormente la ejecución de
evaluaciones de impacto. A su vez, al igual que la experiencia hondureña,
69
introdujo transferencias monetarias a la oferta para adecuarla ante los efectos
del aumento de la demanda. A su término, se ejecuto en programa Sistema de
Atención de Crisis (SAC) bajo un modelo de intervención similar. Fue
reemplazado en 2007 por el Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional con
programas de orientación productiva: Hambre y Usura Cero. (FAO, 2011)
Guatemala En el año 2007 se inicia el programa Protección y Desarrollo de la Niñez y la
Adolescencia impulsado por la municipalidad de la ciudad de Guatemala. Este
programa de transferencias condicionadas ejecutado por la Municipalidad de la
Ciudad de Guatemala con el objetivo de disminuir la pobreza. Este programa
se origina a partir de un diagnóstico del año 2004 que permitió identificar
sectores de la ciudad carentes de servicios básicos, en especial, los barrios
que están alrededor del vertedero (basural). Con el apoyo de la Cooperación
Italiana para el Desarrollo y del Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales (IDIES) de la Universidad Rafael Landívar, se intervino en dicho lugar
para disminuir el trabajo infantil como clasificador y recolector de desechos. De
este modo, se constituye como un PTC local que articula en la gestión a la
academia, el gobierno local y la cooperación internacional. Existe participación
ciudadana organizados en los Comités Únicos de Barrio. Por otro lado, en el
año 2008 se implementa el Programa Mi Familia Progresa Programa de
transferencias condicionadas con énfasis en los aspectos nutricionales (solo en
el caso del departamento de Chiquimula). A mediados de 2009 el gobierno
guatemalteco suscribió un préstamo con el BID para realizar la evaluación de
impacto del programa; a la par, recibe asistencia técnica de otros organismos
multilaterales de crédito, agencias de desarrollo e instituciones de países
latinoamericanos que poseen experiencia en programas de transferencias
monetarias condicionadas. (FAO, 2011)
Mi Familia Progresa: Origen e implementación del programa de transferencias
monetarias condicionadas (TMC) en Guatemala: Mi Familia Progresa
El gobierno del presidente Álvaro Colom Caballeros período 2008 – 2011
impulso la creación de programas sociales en su gestión, convirtiéndose estos
programas como la política social más importante en los últimos años en la
70
lucha contra la pobreza, protección de grupos vulnerables buscando reducir la
brechas de desigualdad en el país. Se logran implementar una serie de
programas sociales coordinados a través del Consejo de Cohesión Social quién
es el ente rector de dicho proceso de creación e implementación de los
programas sociales. Este fue el inicio del programa de transferencias
monetarias condicionadas Mi Familia Progresa.
En el contexto previo a la creación de una política social dirigida atender
población en situación de pobreza extrema y grupos vulnerables desde una
perspectiva de focalización y protección social no había sido de importancia
con anterioridad por gobiernos anteriores, si había logrado impulsar programas
sociales pero no de carácter focalizado y que buscaran crear condiciones de
capital humano y social.
En este contexto la política y protección social no había adquirido tanta
relevancia como en el pasado. Se puede constatar que existe una fuerte
aceptación de los programas sociales focalizados impulsados por el gobierno
de Álvaro Colom como medio y mecanismo de protección social. La
aceptación, institucionalización, transparencia y mejora en la implementación
de estos programas sigue siendo una agenda pendiente la lucha contra la
pobreza y desigualdad.
La información disponible en el Consejo de Cohesión Social, a pesar que es
responsable por otros programas sociales, tampoco permite explicar cuál es el
papel del Programa en la estrategia general de la política social, ni su
articulación con los demás programas presidenciales, cómo “Bolsa Solidaria”,
“Escuelas Abiertas, “Comedores Solidarios”, y “Consejo de Cohesión Social
Urbano”. La ubicación de MFP en la política social no es un punto explicito en
las evaluaciones y monitoreo externo, a pesar que se analiza sus
consecuencias. (Gruenberg & Jara, 2011)
Y otros datos resaltan que no existe claridad en la integralidad, vinculación y
coordinación entre programas sociales y otro tipo de políticas de protección
social. En Efecto, la poca articulación entre MFP y el resto de la política social
ha no sido estudiada y no se demuestran las pocas capacidades de los
71
sectores de salud y educación en la prestación de servicios públicos que las
condicionalidades implican. Y también es identificada por los propios
beneficiarios y no beneficiarios del programa, que no logran identificar las
potenciales relaciones entre MFP y los demás programas que coordina el
Consejo de Cohesión Social, ni con programas generales, como los de
Gratuidad en Educación y Salud. (Gruenberg & Jara, 2011)
El programa de TMC MFP inicia operaciones en abril de 2008 como proyecto
piloto en el departamento de Sololá extendiéndose a la actualidad a 307
municipios cubiertos en los 22 departamentos del país cubriendo
aproximadamente a 890,384 familias beneficiarias siendo el programa social
con mayor cobertura y alcance de Guatemala. La gestión del gobierno del
presidente Álvaro Colom se inicio la implementación y cobertura de programas
sociales dirigidos de manera focalizada a través del Consejo de Cohesión
Social.
La tasa de crecimiento del año 2008 a 2011 en la cobertura geográfica a nivel
nacional se reporta en el 83.33% a nivel departamental y del 244.89% a nivel
municipal mientras que el crecimiento de los beneficiarios representa un
316.46% (Duarte, 2011)
Los programas sociales implementados por el actual gobierno son parte de una
política pública en materia social que no se había conocido con anterioridad por
gobiernos anteriores, ya que parte de la estrategia de implementación de una
política social fue encaminada por el actual gobierno cómo uno de sus ejes
transversales para el diseño de una política que buscara reducir las brechas de
pobreza y desigualdad implementando este tipo de modelos de programas
focalizados.
El programa MFP inicia operaciones y según datos ofrecidos de parte Acción
Ciudadana a cargo Christian Gruenberg y Felipe Hevia de la Jara; el
presupuesto al año 2011 alcanza 2,275.6 millones de quetzales lo que
representa el 0.64% de Producto Interno Bruto que desde el año 2008 se
amplió a 56 municipios de 2008 a 303 en 2011, cubriendo el 82% del total de
72
municipios y estando presente en los 22 departamentos de la República.
(Gruenberg & Jara, 2011)
El programa MFP alcanza una rápido crecimiento a nivel nacional e
implementándose de manera acelerada en todo el territorio guatemalteco
siendo el programa social estrella del gobierno de Álvaro Colom y se enfoca
básicamente en el siguiente objetivo: “Velar por la salud y nutrición de las
familias que tengan hijos o hijas de 0 a 6 años de edad, elevar los niveles de
asistencia escolar de las edades de 6 a 15 años de edad; y, velar por la salud y
nutrición de las mujeres embarazadas y lactantes, con el objetivos de mejorar
la educación y desarrollo integral de la niñez y juventud guatemalteca”
(Acuerdo Gubernativo 52 - 2009, 2009)
Este programa de MFP consta de dos bonos en específico dirigido a las
familias beneficiarias que sus aportes en el bono de educación y salud ambos
constan de 150 quetzales que es un aproximado de $20 que se otorgan de
manera bimensual a las beneficiarias que costa además den la verificación en
la corresponsabilidad de asistencia escolar y atención de salud a cargo de los
niños y niñas que son parte de este programa.
Parte de una de las discusiones sobre los problemas del Programa MFP es la
constitución y estructura legal. Ya que los programas sociales están siendo
dirigidos por el Consejo de Cohesión Social y la dispersión de los programas
sociales es visible en su ejecución falta de visión integral como parte de una
política social ajustada las necesidades del país y pensada como un
mecanismo que garantice a los ciudadanos y beneficiarios del programa un
modelo que permita evaluar y monitorear su desempeño. La estructura y vida
legal del programa se establece en una serie de acuerdos gubernativos
publicados en el Diario de Centroamérica por la Presidencia de la República, a
continuación un cuadro que permite ver los cambios y el estado del marco legal
del Programa MFP:
73
Tabla 2: cuadro de estructura legal del Programa Mi Familia Progresa
Tipo
Acuerdo
No. Fecha Asunto Publicación Tomo Diario Pág. Reformado por
Gubernativo 117-
2008
16/04/2008 Presidencia de la República,
Acuerda crear el programa
de inversión social
denominado Mi Familia
Progresa, coordinado por la
Comisión Interinstitucional
de Cohesión Social.-
17/04/2008
284
14
01
AG 273-2008. Se reforma el
Arto. 3, se adiciona el Arto. 3
bis, se adiciona el Arto. 3 ter, se
adiciona el Art. 3. Se reforma el
Arto. 4, se adiciona el Arto 4
bis, se adiciona el Arto. 5 bis.
285D45P07, AG. 52-2009, art.
1, 2, 3 primer párrafo, primer y
último. Párrafo.3 cuarteto ,4
bis. Se deroga art. 5.-
Gubernativo 273-
2008
22/10/2008 La Presidencia de la
República ACUERDA,
Reformar el Acuerdo
Gubernativo número 117-
2008, de fecha 16 de abril
de 2008, por medio del cual
se creó el Programa de
Inversión Social
denominado Mi Familia
Progresa. Se reforma el
Arto. 3, se adiciona el Arto.
3 bis, se adiciona el Arto. 3
ter, se adiciona el Arto 3
quater, se reforma el Arto.
4, se adiciona el Arto 4 bis,
se adiciona el Arto. 5 bis.
23/10/2008
285
45
07
Gubernativo 52-
2009
02/03/2009 Presidencia de la República,
Acuerda las siguientes
reformas al Acuerdo
Gubernativo Número 117-
2008 de fecha 16 de abril de
2008, reformado por el
Acuerdo Gubernativo
Número 273-2008 de fecha
22 de octubre de 2008, por
medio del cual se creó el
Programa de Inversión
Social denominado Mi
Familia Progresa.-
04/03/2009
286
37
02
Ministerial 511-
2009
12/03/2009 Ministerio de Educación,
Acuerda crear La Unidad
Especial de Ejecución del
Programa Mi Familia
Progresa.-
18/03/2009
286
47
06
Gubernativo 100-
2009
06/04/2009 Presidencia de la República,
Acuerda crear el Fondo
Social denominado "Mi
Familia Progresa", con el
objeto de velar por la salud
y nutrición de las familias
que tengan hijos o hijas de
0 a 6 años de edad, elevar
los niveles de asistencia
escolar de las edades de 6 a
15 años de edad, y velar por
la salud y nutrición de las
mujeres embarazadas y
lactantes, con el objetivo de
mejorar la educación y
desarrollo integral en la
niñez y juventud
guatemalteca.-
07/04/2009 286 61 01 AG. 108-2009
Fuente: Elaboración propia
Referente al Programa MFP existen posiciones en cuanto a las garantías
legales que generan dudas sobre su eficiencia y labor actual. La estructura
legal por lo cual hay que subrayar que su creación (y eventual desaparición) es
un acto que depende exclusivamente del poder ejecutivo, sin necesidad de
74
tener que pasar por el poder legislativo. Esta situación pone al programa
especialmente frágil ante un escenario de cambio de gobierno, puesto que, al
depender exclusivamente del ejecutivo, corre riesgo de desaparecer con la
siguiente administración. (Gruenberg & Jara, 2011)
Por lo que parte de la estabilidad en el largo plazo y el grado de
institucionalización de los TEC depende principalmente del marco legal. De otro
modo, la sustentabilidad política y financiera de los TEC podría quedar
expuesta a los ciclos políticos y a las crisis fiscales. Sin embargo, según la
experiencia comparada la mayoría de los TEC son creados por decretos
presidenciales o se basan simplemente en la combinación de manuales
operativos y guías técnicas susceptible de ser reformados, modificados o
derogados discrecional y arbitrariamente. (Cecchini, 2011)
La estructura operativa, administrativa y financiera está integrada por el
Consejo de Cohesión Social quién es el órgano máximo en cuanto a la
implementación de los programas sociales del actual gobierno donde la figura
administrativa y operativa del Programa MFP forma parte de la estructura
administrativa y financiera del Ministerio de Educación. Por lo que la inserción
del Programa MFP dentro del campo de la política social en su conjunto se da
también a nivel institucional debido al papel central que ha jugado el Consejo
de Cohesión Social, en la implementación del programa. El CCS articula
políticas públicas en seis ejes: educación, salud, seguridad alimentaria y
nutricional, infraestructura, sostenibilidad, y programas presidenciales (Romero,
2010)
Los aspectos circunscritos a su implementación se han realizado estudios y
diagnósticos que han buscado evaluar el desempeño, eficiencia, transparencia
e impacto en su rol como cohesionador social. El programa MFP posee
aciertos y desaciertos en cuanto a su implementación, evaluación y monitoreo
ya que existen datos y estudios que arrojan hallazgos para entender la lógica
de funcionamiento, implementación, metas e impacto del programa además e
medir los riesgos y amenazas en las que se encuentra actualmente.
El programa MFP hay que entenderlo en dos perspectivas de implementación:
75
a. El programa MFP es un programa de TMC que posee una cobertura del
82% del país extendiéndose en 307 municipios y 890,384 familias lo que
implica que existe una fuerte presión de los servicios públicos en la
oferta y demanda de la prestación de los servicios para cumplir con el rol
del Estado como prestador de servicios públicos. Lo que implica no solo
una alta inversión en la transacción de la transferencia hacia los
beneficiarios sino que su diseño tiene desafíos por su extensión,
cobertura y focalización.
b. En efecto, implica esfuerzos humanos, financieros, administrativos y
diseño de la política pública que buscaría fortalecer al Ministerio de
Salud y Educación ya que para soportar la carga de las políticas de
gratuidad de ambos servicios, calidad de cobertura y calidad en la
prestación, implica ajustar y fortalecer ambos ministerios para lograr
cumplir sus objetivos en la atención, cobertura y demanda de la
población.
Es decir que en el tintero podemos observar que hay dos grandes desafíos a lo
largo de estos años de implementación que sobrecargan el programa MFP sino
que los Ministerios de Salud y Educación poseen dificultades en cuanto cumplir
las expectativas en cuanto a la calidad de la prestación de los servicios
públicos, lo que implica que el objetivo para el cuál fue diseñado el programa,
corre riesgos de no ser cumplido.
Básicamente, entre otros elementos a discusión se centra la transparencia y la
transversalidad del Programa MFP y su vinculación con otros programas
sociales; y esa arquitectura institucional en la coherencia, eficiencia y
efectividad de la política social y protección social corre riesgo de verse
vulnerada por los desafíos por los cuales se puede sujetar su efectividad en el
cumplimiento de sus objetivos.
76
Lo que merita como primer acercamiento es que la política social y los
programas sociales vigentes deben entrar en una discusión más apegada a
definir una ruta estratégica en implementar una política de protección social
focalizada con elementos de transparencia, evaluación, monitoreo y calidad
para cumplir con los desafíos de la pobreza y la desigualdad en Guatemala.
Capítulo V
Transparencia, integridad y mecanismos anticorrupción desde un
enfoque de derechos humanos y género
En este apartado desarrollaremos dos aspectos importantes y valiosos para el
Programa MFP una mirada sobre la perspectiva de integridad, transparencia y
rendición de cuentas y otra sobre enfoques que se vuelcan analizar una
perspectiva sobre enfoque de derechos humanos y género para comprender
que la dimensión del abordaje de transparencia es amplia y sistémica lo que
requiere ser ampliada en este apartado.
La importancia de la transparencia en el diseño de políticas públicas es
importante, ya que si no se cuentan con los mecanismos de accountability,
acceso a la información, participación, transparencia e integridad los riesgos de
corrupción se puede eventualmente violar derechos de las personas y
exponerlas a situación de vulnerabilidad sino se cuentan con mecanismos de
control y transparencia apropiados para el acceso a una mejor calidad de vida
a través de estos programas sociales, sino que se pueden correr riesgos que
se deslegitimen estos programas sociales.
Por otro lado conocer lo que abordan otros enfoques le dan propiedad,
vinculación y discusión valiosa que busque mejorar los mecanismos de
transparencia desde otros enfoques lo que visibilizaría la importancia de
agrupar y escatimar esfuerzos en lograr apoyar a la discusión técnica sobre la
implementación de mecanismos de transparencia y anticorrupción desde una
perspectiva de derechos humanos y género para tener una vinculación integral
77
del deber ser del programa MFP y acompañada de una agenda anticorrupción
y transparencia para garantizar su integridad.
Según el CIEDH: La lógica de la relación entre derechos humanos y una vida
libre de corrupción estriba en el amplio espectro de las posibilidades entre los
derechos civiles y políticos y aquellos económicos sociales y culturales. Estos
vienen analizados de manera detallada en la afectación directa de cómo la
corrupción impacta en estos derechos. Una perspectiva de derechos humanos
requiere de los decisores de la política preguntarse cómo el diseño o
implementación de programas anticorrupción afectará a aquellos que viven en
marginación o en extrema pobreza, sujetos a una discriminación social o
vulnerables en muchos sentidos. (Council, Human Rights, 2009)
Por ello el CIEDH sostiene que la identificación de prácticas corruptas puede
ser una potencial herramienta que es de utilizada entre ese vínculo de
mecanismos anticorrupción y mecanismos preventivos de violaciones a los
derechos humanos. El CIEDH afirma: Un impacto sobre los derechos humanos,
desde un punto de vista legal, no se puede afirmar de forma mecánica que un
acto de corrupción viola los derechos humanos de forma mecánica que un acto
de corrupción viola los derechos humanos sin que se realice un análisis
específico del caso. Es necesario distinguir entre (1) las prácticas corruptas que
directamente violan un derecho humano, (2) las prácticas corruptas que
conducen a la violación de un derechos humano (pero que, en sí mismas, no le
violan un derecho) y (3) las prácticas corruptas en la que no se pueden
establecerse un vínculo causal con una violación de derechos específicos.
En este sentido es importante aclarar que no se tienen estudios específicos
para el programa MFP que expliquen y sistematicen esa vinculación entre
prácticas corruptas y violaciones de los derechos humanos. Lo que existen son
aproximaciones que aclaran que existen cierto tipo de prácticas que conducen
a violaciones a derechos humanos o aquellas que no poseen ese vínculo
causal entre violación y práctica.
78
Por otro lado la vinculación entre corrupción y género el vínculo es estrecho, el
diseño de la implementación de políticas públicas es importante en los
mecanismos anticorrupción y como señala el CIEDH existe pocas agencias
anticorrupción que vinculen la relación entre género y corrupción. El CIEDH
afirma: nuevos estudios muestran que la mujer – así como otros grupos
víctimas de discriminación, como los indígenas y las minorías étnicas y
sexuales – sufren de manera diferenciada formas de exclusión y opresión y que
las instituciones públicas replican las desigualdades de género si las políticas
no cuentan con mecanismos para evitar que esto no suceda. Donde las
mujeres no están en condiciones de desafiar la corrupción, el clientelismo o
prácticas patriarcales, tienden a estar marginadas (por ejemplo, se involucran
menos que los hombres en la toma de decisiones y se les dificulta más el
acceso a ciertos recursos) y usualmente son objeto de explotación, violencia o
abuso sexual. A pesar que hoy en día se entiende que la corrupción impacta de
manera diferente a hombres y mujeres, muy pocos programas de combate a la
corrupción promueven una perspectiva de género. La inclusión de derechos
humanos en el diseño y monitoreo de estos programas provocaría que las
organizaciones consideren al género y sean sensibles a preocupaciones de las
minorías. (Council, Human Rights, 2011)
Las fuentes consultadas para este apartado refieren que se deben contar con
dos niveles de entendimiento para vincular los mecanismos anticorrupción con
estándares de perspectiva de derechos humanos para integrar la visión de
derechos humanos, género y anticorrupción. Se menciona que en el nivel de
transparencia debe contar con cuatro variables para la prevención y control de
riesgos de corrupción. 1) Acceso a la información 2) Participación Ciudadana 3)
Mecanismos de reclamo 4) Alianzas con actores externos. Desde el lado de la
perspectiva de derechos humanos de conectarse cuatro variables una visión
estándar 1) accesibilidad 2) disponibilidad 3) aceptabilidad 4) adaptabilidad.
Estos criterios son fundamentales para el entendimiento sobre esa estrecha
vinculación entre corrupción, derechos humanos y género para el tratamiento
del tema.
79
Integridad, transparencia y rendición de cuentas: Análisis de
implementación de mecanismos anticorrupción y transparencia del Programa
Mi Familia Progresa.
Los estudios de integridad y anticorrupción realizados por Acción Ciudadana
durante este tiempo han detectado problemas en la implementación de
procesos del programa MFP, así como otra serie de dificultades detectadas en
cuanto a la implementación medidas y mecanismos anticorrupción para hacer
al programa MFP más eficiente y transparente.
El no poseer herramientas y mecanismos anticorrupción aumentan la
posibilidad amenazas y riesgos de corrupción que hacen vulnerable la
implementación de procesos.
En la medida que no se corrijan las fallas y debilidades que posee el programa
los afectados principales son los beneficiarios del programa, ya que en la
medida que no se implementen estos mecanismos anticorrupción para
fortalecer la transparencia del programa MFP se aumentan la discrecionalidad
y opacidad en las reglas de operación e implementación, lo cual incumple los
objetivos principales y específicos del programa MFP y se distorsiona la
naturaleza del programa.
Para comprender las ventajas y desventajas de los programas de TMC hay que
comprender que es necesario conocer esas ventajas para luego comprender la
importancia que tienen los mecanismos anticorrupción y los enfoques tratados
en este capítulo. Esto nos permite situar el tema y darle el tratamiento
adecuado al tema. Según Acción Ciudadana los argumentos a favor y en
contra de este tipo de programas son los siguientes:
80
Tabla 3: Ventajas y desventajas de los programas de TMC
Ventajas Desventajas
La reducción de la pobreza y del trabajo
infantil en las áreas vulnerables de los
países beneficiados con los programas.
Al no existir programas estatales paralelos
que favorezcan la creación de procesos
productivos o acceso a empleo, se fomenta
una dependencia de las familias a la
transferencia monetarias, al tiempo que una
porción de los beneficiarios se acomoda y no
procura la búsqueda de otras formas de
generar ingresos.
Se fomenta el incremento de capital
humano.
El programa es susceptible a la manipulación
político – electoral.
Se genera un sentido de responsabilidad
en las familias, acompañado de un
empoderamiento de la mujer.
Se puede dar una preeminencia de criterios
políticos sobre los técnicos en el manejo de
dichos programas.
Las familias están más enteradas acerca de
las responsabilidades del gobierno, así
como de las necesidades que este debe
cubrir.
Falta de directrices formales surgidas del
manejo improvisado producto de la rapidez de
su creación e implementación.
Los beneficiarios están protegidos en el
tema de salud y educación
específicamente, dependiendo del tipo de
programa.
Estos programas dejan una brecha abierta
que puede dar paso a la corrupción y el
clientelismo.
Las familias se responsabilizan de cumplir
con la obligación de velar por la educación,
salud y nutrición de sus hijos.
No existen mediciones exactas que
demuestren la forma en que las familias
invierten la transferencia recibida, situación
que genera la posibilidad de que dichos
fondos se utilicen para otros usos y no para
mejorar la salud, educación y nutrición de los
hijos.
Poco acceso a la información generada por y
para estos programas, sobre todo en la
información de los beneficiarios, lo cual deja
un espacio gris que genera dudas sobre el
destino final de las transferencias.
Si los gobiernos tienen como única política de
Estado la implementación de este tipo de
programas, se obtienen logros de cómo sacar
a los niños de las calles o disminuir el trabajo
infantil. Sin embargo, no se fomenta que los
niños terminen la enseñanza fundamental de
calidad y se deja a un lado otros temas
importantes para el desarrollo de los países,
como la calidad en la prestación de los
servicios públicos, la generación de empleo,
el aumento de la productividad, etc.
Elaboración propia con datos de Acción Ciudadana (Ochaeta Aguilar & Erazo, 2011, págs. 8, 9)
81
Otras fuentes destacan que el fraude, error y la corrupción presentan grandes
retos en la integridad de los sistemas de protección social. Los riesgos de
integridad en los programas de TMC son altos debido a la magnitud de fondos,
extensión y cobertura. Lo que conlleva a que estos riesgos generen aristas y
actitudes negativas que pueden llegar a influir en el desempeño y eficiencia,
disminuyendo en los programas el apoyo público y pérdida de credibilidad.
Según Acción Ciudadana, lo riesgos que generalmente se mencionan son los
siguientes:
Tabla 4: Riesgos de TMC
Riesgos en PTMC
Manipulación política de los fondos y de los
beneficiarios
Uso ineficiente de los recursos públicos
Clientelismo
Corrupción
Elaboración propia con datos de Acción Ciudadana (Ochaeta Aguilar & Erazo, 2011, pág. 9)
La integridad y transparencia en los sistemas de protección social y TMC son
importantes, ya que al no contar con herramientas y mecanismos de control
pueden existir dificultades en la implementación del programa y violando los
derechos de los beneficiarios.
La línea entre prácticas de corrupción y violación de derechos humanos se
vinculan de tal manera que es observable que los efectos de la corrupción son
visibles y tangibles, creando deslegitimación a los programas de TMC y las
prácticas de corrupción generan colusión entre objetivos de los programas de
TMC y violación de derechos humanos poniendo en riesgo la principal ventaja
de estos programas que es la protección social para la creación de capital
social y humano a población en situación de pobreza extrema.
82
Por ello es importante mencionar en este capítulo los estudios que ha realizado
Acción Ciudadana que ha logrado analizar desde una perspectiva
anticorrupción y transparencia la implementación del programa MFP, los cuales
se detectaron 6 procesos de clave en las reglas de operación e implementación
del Programa:
1. Procedimiento de ingreso al programa
2. Seguimiento de corresponsabilidades
3. Procedimiento de entrega del beneficio (evento de pago)
4. Proceso de quejas y reclamos
5. La conformación de los Comités de Promoción Comunitaria (CPC) y
capacitación de beneficiarios
6. Ejecución financiera de los fondos del programa
Estos procesos fueron estudiados desde una metodología diseñada por
Transparencia Internacional. Los datos que ofrecen de este estudio de riesgos
de integridad arrojan hallazgos interesantes y las implicaciones que posee en la
discrecionalidad y opacidad del programa MFP los cuales son evaluados en
dos tipos de análisis desempeño e integridad de los procesos como producto
da un margen de criticidad en cada uno de las etapas evaluadas.
Este análisis de los riesgos de integridad analizados y la criticidad de las
etapas evaluados arrojan hallazgos en cuanto a los problemas principales con
la implementación del programa MFP y este tiene repercusiones directas con
prácticas de corrupción que afectan al programa MFP y a los beneficiaros,
siendo estos los siguientes:
83
Tabla 5: Ranking de Criticidad por Etapas Desempeño
(D) Integridad (I) Desempeño
(D) Integridad
(I) Total D+I
Criticidad
Etapa (C) (E) (F) (R) (A) (P) Total Total Promedio
Etapa 1 Procedimiento de ingreso al programa 1 2 2 1 1 1 5 3 8 Alta
Etapa 2 Seguimiento de corresponsabilidades 3 3 3 1 3 3 9 7 16 Media
Etapa 3 Entrega de beneficio (evento de pago) 3 3 3 1 3 3 9 7 16 Media
Etapa 4 Quejas y reclamos 1 1 1 1 1 1 3 3 6 Alta
Etapa 5 Conformación de Comités de Promoción Comunitaria y capacitación de beneficiarias
3 3 3 4 3 2 9 9 18 Media
Etapa 6 Ejecución financiera de los fondos del programa 3 3 3 4 2 1 9 7 16 Media
Fuente: Acción Ciudadana (Ochaeta Aguilar & Erazo, 2011, pág. 68)
Gráfica 1: Ranking de Criticidad por Etapas
Fuente: Acción Ciudadana (Ochaeta Aguilar & Erazo, 2011, pág. 73)
En análisis sobre los riesgos de integridad en la implementación de procesos
del programa MFP realizado por Acción Ciudadana muestra que existen dos
procesos clave, identificadas con un riesgo de criticidad en la implementación
del programa.
Las etapas identificadas son el procedimiento de ingreso al programa y el
mecanismo de quejas y reclamos. Ambos procesos son fundamentales, ya
que uno se encarga de la selección e ingreso de los beneficiarios del programa
1
2
3
4
5Capacidad
Eficiencia
Efectividad
Regulación
Accountability
Participación
Etapa 1 Procedimiento de ingreso al programa
Etapa 2 Seguimiento de corresponsabilidades
Etapa 3 Entrega de beneficio (evento de pago)
Etapa 4 Quejas y reclamos
Etapa 5 Conformación de Comités de Promoción Comunitaria y capacitación de beneficiarias
Etapa 6 Ejecución financiera de los fondos del programa
84
y por otro lado, el mecanismo de quejas y reclamos es el proceso de atención
ciudadana y monitoreo de la implementación de los procesos del programa.
En la medida que se concentre opacidad y discrecionalidad en ambos procesos
se puede incurrir en riesgos en la inclusión de manera discrecional y opaca a
beneficiarios, alterando la selección de los mismos y por otro lado, el
mecanismo de quejas y reclamos es clave, ya que a través de este sistema se
puede monitorear y darle tratamiento a denuncias, quejas y reclamos
ciudadanos en la operación e implementación de procesos del programa, se
extienden desde la selección de beneficiarios, corresponsabilidades, servicios
públicos, denuncias y abusos de autoridades y funcionarios públicos. Ambos
procesos muestran que no poseen la fortaleza necesaria para disminuir los
riesgos de corrupción del programa MFP.
Como parte complementaria en la detección de los riesgos de integridad el
presente estudio hizo un estudio exploración sobre la situación de la etapa de
procedimiento de ingreso y mecanismo de quejas y reclamos, este realizado en
los municipios del Estor y Livingston, Izabal. La idea central era conocer su
funcionamiento y operación en comunidades beneficiaras del programa MFP.
El estudio se focalizo en las siguientes áreas; en El Estor se seleccionaron las
comunidades Chaabil Chooch, China Chaabil Chooch y Se Manzana; y en
Livingston las comunidades Nuevo Nacimiento La Arca, Nuevo Nacimiento
Moxelá y Nuevo Samaritano. El resultado de esta investigación era obtener de
actores participantes (beneficiarios, funcionarios MFP y actores externos)
información sobre el funcionamiento y operación de MFP en las dos etapas
detectadas como críticas en la implementación de procesos:
1. Procedimiento de Ingreso
2. Mecanismo de quejas y reclamos. Los hallazgos encontrados en estas
etapas están descritos en las siguientes gráficas:
85
Gráfica 1: Procedimiento de Ingreso
Fuente: Acción Ciudadana (Tally & Ochaeta Aguilar, 2011, pág. 99)
Gráfica 2: Mecanismo de quejas y reclamos
Fuente: Acción Ciudadana
(Tally & Ochaeta Aguilar, 2011, pág. 102)
86
Los resultados del estudio arrojan que presentan la intervención de actores que
no están regulados y distorsionan la implementación de ambos procesos. Las
fuentes de este estudio manifestaban preocupación ya que ambos procesos
poseían críticas sobre la selección de los beneficiarios, sumado que el sistema
de atención ciudadana (quejas y reclamos) no satisface a los usuarios. Los
puntos rojos señalan la intervención de actores no regulados, los puntos en
amarillo alerta en la implementación y los verdes son actores regulados y
formales de estos procesos. Lo que implica que la intervención de actores no
regulados y no formales incrementa la opacidad y discrecionalidad en la toma
de decisión y la operatividad de los procesos, reflejando distorsión en la
transparencia y efectividad de ambos procesos.
En este análisis se hace una aproximación de la implementación de procesos y
análisis de actores involucrados en los procesos de más alta criticidad del
programa MFP. Por otro lado la vinculación entre prácticas de corrupción y
riesgos de integridad está directamente vinculada a la prestación de los
servicios públicos. Se puede afirmar que el diseño en la implementación de
procesos y etapas de programa existen focos rojos que muestran un alto nivel
de discrecionalidad y opacidad, por otro se puede observar que en la etapa de
la prestación de servicios públicos existen prácticas de corrupción que afectan
a los usuarios de MFP.
Como afirma Christian Gruenberg y Felipe Hevia para el caso de MFP: La
experiencia comparada confirma que uno de los principales desafíos de los
TEC es lograr articulas la disponibilidad y la calidad de la oferta de los servicios
sociales a la nueva demandan incentivada por los programas TEC (Cohen y
Franco 2006). El primer desafío se plantea frente a la posibilidad de
implementar los programas TEC en regiones o municipios donde no existe
infraestructura ni oferta de los servicios sociales. Frente a este escenario
institucional no existe infraestructura ni oferta de los servicios sociales. Frente a
este escenario no hay una sola respuesta posible desde la perspectiva de los
derechos humanos. Si no existe oferta de los servicios sociales, los programas
TEC deben implementarse como transferencias en efectivo no condicionadas
mientras el gobierno toma las medidas adecuadas para crear la infraestructura
87
necesaria para satisfacer la demanda. De otro modo MFP estaría violando el
principio de igualdad y no discriminación, reforzando y reproduciendo los
patrones estructurales de pobreza, en lugar de corregirlos. Sin embargo, el
principal desafío de los programas TEC no es la cantidad de infraestructura
disponible sino la calidad de los servicios. En otras palabras, los centros de
salud y las escuelas pueden estar disponibles y ser accesibles, pero el
ausentismo y el mal trato pueden convertirse en la principal barrera para que
MFP ofrezca y garantice servicios sociales de buena calidad (Gruenberg &
Hevia, 2011, pág. 40)
Siguiendo la anterior argumentación el programa MFP adolece en la calidad de
la prestación de servicios sociales, ya que en efecto no solo a apreciación y los
estudios realizados por Acción Ciudadana y otras instituciones afirman en sus
estudios, han revelado que el principal problema de MFP que la calidad de la
prestación de los servicios públicos contrarrestan los efectos en la construcción
de capital humano, se estaría violando el principio de igualdad y no
discriminación, reforzando y reproduciendo los patrones estructurales de
pobreza, en lugar de corregirlos, como lo afirman Gruenberg y Hevia en el
párrafo anterior.
Por otro lado la utilización del programa MFP con fines políticos y electorales
son susceptibles tal como lo indican Christian Gruenberg y Felipe Hevia: En el
caso de MFP existen importantes lagunas de diseño e información que pueden
ser usadas de manera discrecional por operadores políticos locales con fines
ilegítimos. La falta de criterios claros para seleccionar a los beneficiarios y para
conocer su identidad, facilita el uso del programa con fines de compra de votos,
al ofrecer como “condición” para ingresar al mismo tener que votar por algún
partido o abstenerse a votar; mientras que la opacidad en los criterios de
permanencia y salida del programa facilitan la labor del coacción del voto, al
poder amenazar con “sacar” del programa a los beneficiarios que no sigan las
instrucciones de los operadores políticos. El seguimiento de las
condicionalidades, donde es central la figura de los operadores de MFP para
validar las mismas y asegurar que las familias reciban sus transferencias,
facilita las posibilidades de coacción. Esta situación es preocupante al
88
comprobar por medio de las auditorías ciudadanas el elevado número de
situaciones de compra/coacción y uso político asociado al programa, que
seguramente se incremente mientras más se acerque la fecha de los comicios.
En el primer reporte, sin estar en año electoral, el 20% de los entrevistados
manifestaron que sí existía propaganda política en los eventos de pago, y el
18% de los entrevistados consideraron que sí se dio algún tipo de coacción,
manipulación o solicitud de favores político – partidistas a cambio de recibir los
beneficios o incluir personas que no fueron beneficiarias (Acción Ciudadana
2009, pág. 29) El segundo informe reporta que el 13% de los entrevistados
afirmó que si existe propaganda electoral en los eventos de pago y casi el 19%
manifestó la existencia de actos de coacción o manipulación electoral; y un
18% que las actividades de capacitación MFP son usadas para fines
proselitistas (Acción Ciudadana 2010a), ambos datos son muy altos en relación
con otros programas focalizados donde no se acercan al 5% las denuncias de
proselitismo. De igual manera, en el sector salud, el 36% de los funcionarios de
salud entrevistados reportó conocer casos de clientelismo político por parte de
las autoridades locales, ediles y/o funcionarios de MFP (Acción Ciudadana
2010c) (Gruenberg & Hevia, 2011, págs. 17,18)
El párrafo anterior muestra la necesidad de implementar medidas y
mecanismos anticorrupción y transparencia, que van más allá de las medidas
establecidas por diversas fuentes de información o incluso, la literatura tratada
en esta investigación. La necesidad de darle un tratamiento apegado a la
realidad y establecer esos vínculos entre prácticas y medidas preventivas
desde una perspectiva de género y derechos humanos es necesaria, ya que
existen elementos, prácticas y argumentos en los hallazgos de datos
recopilados que merecen darle mayor profundidad al diseño del una política de
transparencia y anticorrupción de MFP. Las prácticas de corrupción recopiladas
atraviesan diversos ámbitos tales como servicios sociales (educación y salud) y
los efectos de posee procesos de implementación débiles tales como
(procedimiento de ingreso y mecanismo de quejas y reclamos) muestra la
susceptibilidad y vulnerabilidad de MFP al clientelismo político, abuso de
poder, abuso de autoridad, mostrándose opacidad y discrecionalidad en el
MFP. Por lo tanto es importante analizar y promover el debate sobre la
89
importancia de rediseñar el programa y estudiar a profundidad otros aspectos
que generen más resultados y alcances que permitan corregir sus debilidades y
fortalecer sus mecanismos anticorrupción y darle un tratamiento desde otras
perspectivas tales como género y derechos humanos para integrar una agenda
de transparencia que aglutine otros enfoques ausentes en el diseño de MFP y
garantizar su sostenibilidad y derechos de los beneficiarios.
Transparencia y anticorrupción desde un enfoque de género, y derechos
humanos: Una agenda inconclusa del programa Mi Familia Progresa.
El programa Mi Familia Progresa al analizar sus debilidades en materia de
transparencia y anticorrupción da señales que el diseño del programa es
insuficiente para garantizar los derechos de los beneficiarios, acumulando el
potencial riesgo de no cumplir con sus objetivos, siendo susceptible su diseño a
prácticas de corrupción y abriendo puertas para enraizarse el clientelismo,
opacidad y discrecionalidad muestra de ello hay una necesidad urgente de
debatir y proponer mecanismos de adaptabilidad en materia de género y
derechos humanos para integrar los mecanismos anticorrupción y fortalecer el
MFP en el largo plazo.
Los programas de TMC adolecen de la transversalidad de los enfoques de
derechos humanos y género, una de las evidencias de esta investigación es
darle un tratamiento a esos enfoque que con se están dando en el seno
discusiones en académicas y técnicas en el diseño de este tipo de programas.
Tal como lo señala Christian Gruenberg: Los programas de transferencias en
efectivo condicionadas se focalizan especialmente en aquellas mujeres que
cumplen con el papel social reproductivo de madres. Estos nuevos programas
neoliberarles contra la pobreza han conseguido feminizar aún más las
responsabilidades y las obligaciones de las mujeres frente a la pobreza,
incrementando la interacción de las mujeres con la burocracia estatal de los
mismos programas, con los servicios públicos de educación y salud con el
sistema bancarios y con las ONGs. El objetivo consiste en cuestionar el hecho
de que los arreglos institucionales que enmarcan la gestion de los programas
90
de TMC en particular podrían estar promoviendo antiguas y nuevas formas de
clientelismo basadas en desigualdad de género. (Grunberg, 2010, págs. 3, 4)
Por otro lado en la complementariedad de este argumento el enfoque de
derechos humanos es vital para el tratamiento del tema, tal y como lo señala el
CIEDH: Desde el punto de vista de los derechos humanos los gestores de
políticas públicas deben preguntarse de qué manera el diseño o la
implementación de los programas anticorrupción afectarán a las personas
marginadas o víctimas de discriminación social o en desventaja en algún otro
aspecto. Adherirse a los principios de los derechos humanos implica identificar
y superar obstáculos (tales como diferencias lingüísticas y culturales, racismo y
discriminación de género) que sean estas personas especialmente vulnerables
a la corrupción. (Council, Human Rights, 2009, pág. 23)
Por ende el programa Mi Familia Progresa no queda ajena de otros programas
de TMC que adolecen de ambos enfoques en su diseño, lo que implica un
esfuerzo en rediseñarlo desde esos enfoque para fortalecer sus mecanismos
anticorrupción y transparencia, lo que implica la adaptabilidad de ambos
enfoques para disminuir los riesgos de corrupción y lograr establecer un marco
adecuado que sea complementario e integral.
Por ello Felipe Hevia y Cristian Gruenberg sugieren adaptar un marco integral
de derechos humanos y género a MPF: En cambio, los estándares cualitativos
de aceptabilidad y adaptabilidad presentan mayores desafíos institucionales,
evidenciando que la aceptabilidad y la adaptabilidad de MFP a las demandas,
intereses, necesidades y diversidad cultural de las mujeres sigue siendo una
materia crítica para la realización de sus derechos humanos frente al
clientelismo y otras formas de abuso de poder. Por esta razón, y teniendo en
cuenta que el programa MFP se focaliza principalmente en una población de
beneficiarias mujeres indígenas y en un contexto social marcado por la
desigualdad y la violencia de género, las recomendaciones de política se
concentrarán en las dimensiones cualitativas que sirven para evaluar la
aceptabilidad y la adaptabilidad de las estrategias de transparencia,
participación y rendición de cuentas de MFP. (Gruenberg & Hevia, Claroscuros
91
del Programa Mi Familia Progresa: Claves para ganar transparencia, 2011,
pág. 35)
Parte de los desafíos del programa MFP es fortalecer en su diseño una política
de transparencia y mecanismos anticorrupción que este soportada en la
adaptación de los enfoques de género y derechos humanos para integrarlos a
un sistema que promueva la integridad del programa apegada a la realidad del
país, concentrando sus esfuerzos en hacerlo transparente, eficiente y desde un
enfoque de derechos.
Análisis y discusión de resultados
Análisis de los mecanismos de transparencia y anticorrupción de Mi
Familia Progresa período 2008 – 2011
El programa MFP a lo largo de la discusión y situación desarrollada a lo largo
de la investigación se le dio un tratamiento particular para lograr comprender
los procesos de implementación, analizando su integridad, debilidades y
fortalezas. Los mecanismos anticorrupción y transparencia son vitales para la
optimización y eficiencia para el cumplimiento de los objetivos del programa.
Acá se articulan los datos obtenidos en las entrevistas y la recopilación de
información para darle profundidad y sustento la investigación para comprender
la necesidad de la complementariedad de los enfoques de derechos humanos y
género para el diseño de una política de transparencia y anticorrupción para el
programa MFP.
Análisis de mecanismos de transparencia e integridad
Los principales focos rojos del programa MFP son las debilidades detectadas
en dos etapas de implementación:
1. Mecanismo de quejas y reclamos
92
2. Procedimiento de ingreso al programa MFP.
Además existen otras áreas grises que en todo el proceso implementación del
programa, en especial en la figura legal del programa siendo este un marco
legal débil que no permite una estructura legal efectiva que logre dar
sostenibilidad al programa social y su unidad ejecutora (fideicomiso) crea
discrecionalidad y opacidad en la ejecución financiera de los fondos.
Complementando, el acceso a la información pública es vital para la
transparencia del programa y este ha incurrido en mantenerse restringido hacia
los ciudadanos y beneficiarios del programa, constituyéndose en otra área gris
que no llena las garantías y el marco legal establecido en Guatemala.
Los principales focos rojos de opacidad y discrecionalidad en la operación del
programa MFP se encuentran específicamente en el mecanismo de quejas y
reclamos y en el procedimiento de ingreso al programa. Ya que el mecanismo
de quejas y reclamos no está diseñado en ser un sistema de atención
ciudadana que permita evacuar y darle tratamiento a las demandas, denuncias,
quejas, reclamos de los ciudadanos que son beneficiarios del programa y este
tiene una vinculación directa con prácticas de corrupción, ya que no se cuentan
con estadísticas fiables que permitan conocer la frecuencia de prácticas de
corrupción y no se canalizan las demandas surgidas por el incremento de la
oferta y las necesidades de los beneficiarios.
Además el mecanismo de quejas y reclamos está aislado de los Comités de
Promoción Comunitaria, que son la organización base que estarían encargados
de hacer auditoria social al programa por lo cual existe el riesgo que las
beneficiaras que forman parte de estas organizaciones de base, produciendo
riesgos en la constitución de redes clientelares, restringiéndoles sus derechos y
propensas a prácticas de corrupción y se violen sus derechos fundamentales.
Agregando, es importante aclarar que la discrecionalidad y opacidad en la
selección de beneficiarios, a través del procedimiento de ingreso del programa
vuelve doblemente vulnerable al programa, ya que no existen garantías sobre
la efectividad de la focalización e inversión que realiza el programa, por otro
lado, esta área roja del programa puede promover discreción en la selección,
93
excluyendo a potenciales grupos beneficiarios y aplicando el principio de no
discriminación, se constituyen en un marco de impunidad y discrecionalidad
que establece potenciales conflictos comunitarios y por ende, viola los
derechos fundamentales de las personas, al existir discrecionalidad en la
selección de los beneficiarios.
Análisis de mecanismos anticorrupción y género
El programa MFP no cuenta con mecanismos anticorrupción con enfoque de
género a pesar que la focalización y selección de beneficiarias del programa se
constituyen en mujeres, lo que implica que el diseño del programa debe
adaptar estos mecanismos para disminuir las desigualdades en la relaciones
de poder y género. Ya que la experiencia latinoamericana de programas de
TMC ha logrado documentar que existen riesgos de abusos a los derechos de
la mujer, al existir relaciones de desigualdad en la relaciones de poder entre
géneros, se constituye asimetrías de poder entre géneros, esto significa un
riesgo para que se incrementen violaciones de los derechos de la mujer y
existan riesgos de violaciones sexuales, abusos y favores sexuales, además de
un marco de discriminación y racismo hacia la mujer fomenta el incremento de
prácticas y abusos dirigidos a ella. Existe una vinculación directa entre
prácticas de corrupción y violaciones a los derechos de las mujeres, que al no
constituirse mecanismos claros que sean mediadas preventivas y correctivas
para el programa MFP y así, evitar que la mujer sea sujeta a los abusos del
poder en las relaciones de género. Lo que en efecto puede perpetuar y
modificarse practicas de clientelismo y abusos hacia la mujer.
Análisis de mecanismos anticorrupción y derechos humanos
El diseño del programa MFP no cuenta con un enfoque de derechos humanos
en sus mecanismos anticorrupción. Esto lo podemos constatar claramente, ya
que no existen políticas reguladoras, articuladoras y adaptadas para proteger
los derechos fundamentales y básicos de las personas porque sencillamente
tanto en el marco legal e información del programa no se cuenta con esta
94
regulación. Las prácticas de corrupción vinculadas a los derechos de las
personas están en presentes en los procesos de implementación del programa.
Al existir altos grados de opacidad y discrecionalidad en el programa en el
procedimiento de ingreso y mecanismo de quejas y reclamos, claramente se
puede ver que en dos procesos clave que son la focalización y selección, se
violan los derechos de las personas porque no existen reglas claras y la
discrecionalidad, aumenta los riesgos de discriminación y segregación en la
focalización. Por otro lado las poblaciones beneficiarias por el incremento de
discrecionalidad de la focalización son propensas en constituirse en redes
clientelares que son sujetos para abusos y prácticas de corrupción en el seno
de un sistema clientelar que busca generar adeptos para el poder público y
actores políticos que están estrechamente vinculados para hacer uso de los
recursos públicos para fines políticos partidistas y privados.
Aunado a ello es importante recalcar la necesidad que el enfoque de derechos
humanos es amplio e integral, atravesando no solo el diseño del programa sino
que además debe garantizarse la calidad de la prestación de los servicios
públicos para cumplir con los objetivos del programa. Ya que existe evidencia
documentada a lo largo de la investigación que existen violaciones a los
derechos de las personas vinculadas a prácticas de corrupción en el seno de
los servicios públicos (salud y educación) por un lado no se cuentan con la
infraestructura, recursos financieros y humanos, insumos, materiales, entre
otros que brinden servicios públicos de calidad, que sirvan de garantía para
que los beneficiarios del programa, tengan las condiciones mínimas para que
estos dos derechos fundamentales (salud y educación) constituyan la punta de
lanza para la constitución de capital humano y creación de capital social para
servir de herramienta para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.
Para puntualizar, el programa no posee además un marco de integral de
derechos de los pueblos indígenas, ya que el programa tiene amplia cobertura
y los principales beneficiarios del MFP son poblaciones indígenas y rurales,
siendo mujeres indígenas las receptoras de las transferencias. Lo que obliga a
repensar el diseño del MFP desde una perspectiva intercultural con enfoque de
95
derechos de los pueblos indígenas para que estos derechos sean protegidos
en el marco del programa.
Análisis de mecanismos para la prevención del clientelismo político
Al no contar con mecanismos anti clientelares y blindaje para coyunturas
electorales aumenta la vulnerabilidad del programa MFP siendo proclive a
constituirse en un sistema clientelar para fines políticos partidista y electoral.
Alrededor de la experiencia latinoamericana y documentada en esta
investigación, existen claros indicios que el riesgos que la discrecionalidad en
la implementación del procedimiento de ingreso (puerta de entrada y selección
de potenciales áreas con fines clientelares) y el mecanismos de quejas y
reclamos (sistema de atención ciudadana y denuncias, cooptada y débil para
no conocer los problemas y percepción ciudadana de la efectividad y eficiencia
del programa) ambos procesos son importantes fortalecerlos y rediseñarlos
para disminuir los efectos del clientelismo político.
El uso y abuso de los recursos públicos, ya es una práctica de corrupción por
que el clientelismo político es una forma y práctica corruptora que aumenta la
probabilidad de crear redes clientelares que obliguen y manipule a los grupos
beneficiarios con fines políticos, electorales y privados. Además se constituye
el efecto de clientelismo político como un mecanismo y forma de relaciones de
poder que genera desigualdad en las relaciones entre géneros. Es decir, que
se aumentan los patrones y conductuales como el “patronaje” “machismo”
“discriminación y racismo hacia la mujer” y principalmente cooptando a la mujer
de sus derechos y garantías fundamentales por esa relación de poder y
subordinación hacia la mujer. Por ello es importante la implementación de
enfoque de género en los mecanismos anticorrupción, ya que la lógica nos dice
que en la cobertura y extensión del programa en el país son principalmente
mujeres indígenas son las principales beneficiarias de estos programas, por lo
que el enfoque de género debe ir articulado con un enfoque intercultural y
pertinencia cultural para articular ambos derechos fundamentales para la
realidad del país e instrumentalizarla en el rediseño del programa MFP.
96
Transparencia y prestación servicios públicos
La calidad de los servicios públicos en Guatemala es paupérrima y no llenan
las expectativas para garantizar estos servicios que al mismo tiempo son un
derecho humano para los ciudadanos. Una de las principales críticas en el
diseño e implementación de programa MFP es que no llena los requisitos para
atender la demanda de los beneficiarios del programa. La oferta de los
servicios públicos se ha disparado desde la implementación y cobertura del
mismo, lo que ha llevado a un detrimento no solo de las condiciones de ambos
servicios, sino que además no cuenta con la calidad para la atención de la
ciudadanía y los efectos del mismo, son contraproducentes con los objetivos
del programa MFP.
Si no existe un proceso de reforma que fortalezca y le brinde más recursos
para crear más infraestructura, mejorar la calidad de los servicios públicos e
invertir más recursos para atender a la ciudadanía y beneficiarios de MFP, se
corre el riesgo de no que los efectos en la reducción del círculo de la pobreza y
la construcción de capital humano no sean los adecuados para darle
sostenibilidad, lo que implica que los impactos del programa MFP pueden ser
mínimos o nulos, ya que no se cuenta con un aparato institucional de inversión
social efectivo para la construcción de capital humano.
Es importante reiterar que parte de un sistema de atención ciudadana
(mecanismo de quejas y reclamos) con un enfoque intersectorial que monitoree
las demandas de los ciudadanos y beneficiarios del programa MFP para
focalizar la inversión social en materia de educación y salud, se corre el riesgo
de no atender las demandas de los ciudadanos y se constituye en un error de
diseño e implementación. Además un sistema de atención ciudadana que
permita monitorear y evaluar el desempeño del programa MFP así como el
cumplimiento de las corresponsabilidades de los beneficiarios, la importancia
que tiene es de doble vía, ya que este sistema protegería a los beneficiarios del
programa frente a prácticas de corrupción de los prestadores de servicios
públicos y funcionarios del programa. Es decir, que este mecanismo es clave
97
para constatar un proceso de monitoreo y evaluación para ser una herramienta
que permite la eficiencia de la gestión e inversión de los recursos públicos que
se invierten en el programa MFP y servicios de educación y salud.
Análisis del marco legal e institucionalización de MFP
Una de las principales debilidades del programa MFP en su constitución legal
es que su creación es a través de acuerdos gubernativos y por ende, el diseño
institucional es vulnerable a cambios o incluso, eliminación del mismo. La
sostenibilidad del programa Mi Familia Progresa atraviesa no solo un diseño
adecuado en sus mecanismos transparencia y anticorrupción adoptando un
enfoque de derechos humanos, género y pertinencia cultural. Lo que implica
además que esa adaptabilidad de derechos conlleva analizar de manera más
detenida que tipo programa de transferencias monetarias debe articularse. Un
proceso de institucionalización debe erigirse en el seno de la creación de una
institución que llene ciertas características: 1. Una entidad autónoma o
semiautónoma 2. Descentralizada 3. Circunscrita al presupuesto público
nacional 4. Control de parte Contraloría General de Cuentas 5. Eliminar la
figura de unidad ejecutora (fideicomiso). 6. Creada por un decreto legislativo. 7.
Contar con una figura de monitoreo y evaluación independiente. 8. Apegada al
marco legal en materia de transparencia. 9. Articulación con la política social e
inversión social para crear un sistema de protección social. Estos elementos le
darían a dicho proceso de institucionalización del programa MFP fortalezas
necesarias para llevar a cabo sus objetivos y darle sostenibilidad financiera. Es
necesario además integrar todos los programas sociales en este ente, ya que
es necesario contar con transversalidad en el tratamiento de la política social,
protección social e inversión social en el país.
98
Conclusiones
El proceso de implementación del programa MFP en estos últimos años se ha
diagnosticado debilidades en su diseño. Lo que obliga a repensar su diseño e
incursionar en un debate que analice sus efectos, fortalezas y debilidades
actuales. Además los programas sociales vigentes y la política social en
Guatemala son débiles, es de urgencia darle viabilidad política y rediseñarlos
para articular una política social efectiva que sea un sistema de protección
social eficiente y que logre dar respuestas al ciclo intergeneracional de la
pobreza y la construcción de capital social y humano.
Las áreas grises y rojas detectadas en los procesos de implementación del
programa MPF deben corregirse en medida inmediata. Ya que los riesgos de
edificación de redes clientelares hará más difícil implementar medidas de
transparencia y mecanismos anticorrupción para proteger a los beneficiarios
del programa MFP. Lo que implica hacer esfuerzos de la gestión actual en
implementar medidas correctivas para disminuir los efectos del clientelismo y
otras prácticas de corrupción que ocurren en el seno del programa MFP.
El empoderamiento femenino es importante para hacer de la mujer una
ciudadana con plenos derechos. Ya que tradicionalmente ha sido marginada de
la toma de decisiones y sufre constantemente abusos a sus derechos por las
asimetrías de poder establecidas en su ámbito social. Esto implica esfuerzos
importantes en implementar mecanismos anticorrupción y género que permitan
la visibilización de la mujer en la participación ciudadana y la toma de
decisiones a nivel local. Ello significa que en actual diseño del programa a
pesar que se ha incrementado la participación de la mujer, es necesario hacer
las medidas correctivas y ajustes necesarios para que el tránsito entre
beneficiaria a ciudadana sea parte de la construcción de capital social en el
largo plazo.
La articulación de la política social con un sentido amplio y constituir un sistema
de protección social anclado en el fortalecimiento y reforma institucional de los
ministerios de educación y salud principalmente, esta debe estar orientada para
99
articular esta política social de manera transversal con otras instituciones del
Estado que invierten en materia social y productiva, ya que los programa de
TMC son un mecanismo de compensación social que puede articularse en un
sistema de protección social que de soporte a una política de desarrollo social.
Además, pensar en integrarla a una política de desarrollo económico que
genere oportunidades para la inserción laboral e productividad que logre
disminuir la pobreza y la desigualdad.
Aplicar medidas correctivas para los efectos del clientelismo y prácticas de
corrupción implica desarrollar en el programa MFP y otros programas sociales
mecanismos anticorrupción desde un enfoque de género, derechos humanos y
pertinencia cultural. La misión de estos programas sociales es noble pero su
vulnerabilidad es alta ante el interés político que puede distorsionar a través de
la opacidad y discrecionalidad los efectos que se han visto en otras
experiencias en América Latina.
A pesar de los efectos negativos que pueda tener las prácticas de corrupción,
el programa MFP es un programa que ha logrado ser aceptado en la población
guatemalteca y implementación ha sido un logro para el país, ya que es la
primera vez que se piensa en crear un sistema de protección social que
permita a los grupos en situación de pobreza extrema y pobreza general ser
atendidos por el Estado y brindar una opción alternativo de desarrollo e
implementar medidas correctivas en un país que sufre por la pobreza y
desigualdad.
100
Recomendaciones
1. Implementar una política de transparencia y anticorrupción desde un
enfoque de derechos humanos, género y pertinencia cultural apegada a
la legislación en materia de transparencia y anticorrupción, así como
estándares internacionales de transparencia que logre articularse de
manera integral en un nuevo diseño para mejorar y fortalecer al
programa MPF y se comparable con otras experiencias exitosas en
América Latina.
2. En el marco de la transparencia el programa MFP debe articular los
siguiente criterios y mecanismos anticorrupción: 1. Crear un sistema de
atención ciudadana (mecanismo de quejas y reclamos) que esté
articulado de manera intersectorial con los ministerios de salud y
educación para medir y monitorear la eficacia de la inversión social y
establecer dentro de ese mecanismo un sistema de quejas y reclamos
que permita minimizar los efectos de prácticas de corrupción en el seno
del programa MFP y en los servicios de educación y salud.
3. Se deben corregir los fallos del procedimiento de ingreso del programa,
así como establecer los criterios permanencia y salida del programa
MFP, ya que no se cuenta con estos criterios de manera clara.
4. Hay que replantear y rediseñar los objetivos del modelo actual del
Programa MFP, ya que la segmentación y focalización está reducida en
la construcción de capital humano para niños de 0 a 15 años, en efecto
crear un sistema de permanencia y graduación en el largo plazo para
que las futuras generaciones, no solo culminen con la primaria, sino que
atraviesen todo un ciclo formación escolar e integrarlos en el mercado
laboral, con las capacidades adecuadas y pensar que dicha inversión,
retornara con mejores efectos para el desarrollo del país.
5. Institucionalizar el Programa MFP con los siguientes criterios: 1. Una
entidad autónoma o semiautónoma 2. Descentralizada 3. Circunscrita al
presupuesto público nacional 4. Control de parte Contraloría General de
101
Cuentas 5. Eliminar la figura de unidad ejecutora (fideicomiso). 6.
Creada por un decreto legislativo. 7. Contar con una figura de monitoreo
y evaluación independiente. 8. Apegada al marco legal en materia de
transparencia. 9. Articulación con la política social e inversión social para
crear un sistema de protección social.
6. El Estado de Guatemala debe generar y debatir a través de las
instancias de los partidos políticos, sociedad civil y entes académicos un
sistema de protección social cómo una política de Estado y articular las
políticas públicas a través de programas sociales a través de un ente
público que logre impulsar este sistema de protección social, como un
marco de desarrollo social que sea sostenible en el largo plazo.
7. Mejorar y fortalecer el sistema de Comités de Promoción Comunitaria
desde la perspectiva de derechos humanos, género y pertinencia
cultural que permita crear un sistema de contraloría social y articulado a
un sistema de atención ciudadana (mecanismo de quejas y reclamos)
que sea un sistema de rendición de cuentas y accountability de manera
transversal y horizontal para incrementar la transparencia y rendición de
cuentas para disminuir los efectos de prácticas de corrupción, que
conlleva a la institucionalización de nuevas formas de participación
ciudadana, y convertirse en un vehículo de transición de beneficiarias a
ciudadanas para las poblaciones beneficiarias de este programa social.
8. Eliminar la figura del fideicomiso ya que este genera discrecionalidad y
opacidad del programa MFP. Ya que al no contar con información que
brinde soporte sobre el manejo de los recursos públicos. Los
fideicomisos públicos en Guatemala generan baja transparencia y
oportunidades para el desvió de fondos además, la legislación
guatemalteca en materia anticorrupción y transparencia no puede
fiscalizar estas figuras, a pesar que posean fondos públicos.
102
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109
Anexos
Anexo I: Cuestionario
Cuestionario
Alcances y limitaciones de los mecanismos anticorrupción y transparencia del programa Mi Familia Progresa
Antecedentes: El presente cuestionario es un instrumento que busca capturar información y datos que permita a la investigación en curso alimentarse y obtener diversos puntos de vista de expertos que permita analizar e interpretar sus impresiones, opiniones y reflexiones que se ofrezcan datos cualitativos de los aciertos y desaciertos del Programa Mi Familia Progresa en materia de transparencia e integridad con diversos enfoques. Este documento es de uso exclusivo para este proyecto de investigación. Garantizándose que su contenido no se utiliza para otros fines ni contraviniendo su información que pueda poner en riesgo la integridad de la persona que ofrece sus datos para la presente investigación, cumpliendo la normas de la Universidad Rafael Landívar que es de uso estricto con fines académicos e investigación. Nombre: ______________________________________ Fecha: _______________ Abstracto Biografía (Una pequeña descripción de su hoja de vida): Instrucciones: El presente cuestionario busca capturar análisis, opiniones y reflexiones generales que aporten datos para contrastar la información recopilada a través de esta investigación y que le den validez a la investigación en curso. Este cuestionario es libre, no tiene límite de respuesta y consta de 11 preguntas que agrupan en los siguientes tópicos: 1. Transparencia e Integridad. 2. Género y transparencia. 3. Derechos Humanos y transparencia. 4. Clientelismo Político. 5. Corrupción y servicios públicos. 6. Marco legal e institucionalización 7. Conclusiones y recomendaciones.
Gracias por su colaboración TRANSPARENCIA E INTEGRIDAD 1. A lo largo de estos 3 años de implementación del Programa de TMC Mi Familia
Progresa se han generado críticas y cuestionamientos sobre la integridad y
transparencia en que se ha implementado el programa:
¿Considera su persona, que en efecto los actuales cuestionamientos y fallos visibles en su
implementación se derivan precisamente por la discrecionalidad y opacidad en que
operaron ciertos procesos?
2. El programa Mi Familia Progresa es cuestionado por no contar con suficientes
niveles de integridad y transparencia:
110
¿Pude usted aportar cuales y que aspectos debería debe de mejorar el programa para
aumentar sus niveles de integridad y transparencia?
3. Según información recopilada para la presente investigación, el programa Mi Familia
Progresa no cuenta con un mecanismo de Atención Ciudadana y/o Quejas y
Reclamos que permita a la beneficiaria y/ beneficiario del programa señalar y
denunciar aquellos aspectos que ponen en situación de vulnerabilidad a estas
personas así como minimizar potenciales riesgos de corrupción:
¿Considera importante usted implementar este tipo de sistemas de gestión y control
además, que otros elementos considera usted oportuno implementar para mejorar la
atención ciudadana, minimizar los riesgos de corrupción y elevar los niveles de control
social de parte de los mismos ciudadanos y/o beneficiarios del Programa?
4. La figura de fideicomiso es importante analizarla, tradicionalmente los programas
sociales o fondos de inversión social en Guatemala son utilizados para hacer
eficiente la ejecución presupuestaria; algunas de estas figuras u otras unidades
ejecutoras de fondos, son señaladas de generar opacidad y discrecionalidad e
incluso han sido focos de corrupción. El programa Mi Familia Progresa, opera en una
figura similar:
¿Cuál es su apreciación al respecto y que cambios considera usted que deben mejorar
para evitar que se utilice esta figura o dar soluciones alternas al manejo de las unidades
ejecutoras bajo esta figura legal?
5. La cultura de opacidad está presente en la institucionalidad Guatemalteca a pesar
que existe un marco normativo que permite la rendición de cuentas y el acceso a la
información pública, donde uno de los principales problemas del Programa Mi
Familia Progresa fue ajustarse a esa normativa legal.
¿Considera usted que la rendición de cuentas y la falta de acceso a la información pública
genero desconfianza, deslegitimidad y cuestionamientos al Programa Mi Familia Progresa?
¿Qué opinión le merece?
6. La transparencia va hilada con la construcción de ciudadanía y actuando como
elemento democratizador, cohesionador social y minimizador riesgos de corrupción.
Han existido diversos lupas y lentes de análisis pero principalmente hay tres
elementos básicos y esenciales identificados en la presente investigación que
quedan aislados en la política pública, es decir; la transparencia genera mejores
efectos y legitimidad a las transferencias monetarias condicionadas pero quedan
fuera de la agenda en la transversalidad desde el enfoque de transparencia en estos
programas elementos tales como género, pertinencia cultural y derechos humanos
en el enfoque actual del programa Mi Familia Progresa:
¿Qué opinión le merece y considera usted importante implementar y articular estos tres
elementos mencionados para mejorar los mecanismos de rendición de cuentas y control
desde este la perspectiva de pertinencia cultural, género y derechos humanos para
legitimar el programa y hacer más horizontal la transparencia y apegar esta política pública
a la realidad y a la ruralidad del país?
GÉNERO Y TRANSPARENCIA
111
7. El empoderamiento femenino y el cambio de paradigmas del rol de la mujer ha sido
importantes para la legitimidad y efectividad de estos programas sociales, ya que la
mujer es el centro donde gira toda la política pública y la principal articuladora de los
efectos que los programas de transferencias monetarias condicionadas. El tránsito
entre beneficiaria y ciudadana es un desafío:
¿Qué aspectos del rol de la mujer y la perspectiva de género deben mejorarse e
incorporarse en el programa Mi Familia Progresa para potencializar el poder de la
participación de la mujer?
¿Qué otros elementos de la perspectiva género y transparencia deberían articularse en la
política social en general?
DERECHOS HUMANOS Y TRANSPARENCIA 8. El Programa Mi Familia Progresa posee un desafío en mejorar el diseño y la gestión
del mismo desde un enfoque de derechos. Ya que este enfoque puede ser usado
para orientar procesos de diseño, ejecución y evaluación de políticas sociales y que
en el caso Guatemalteco se excluye este enfoque es su implementación, además
este enfoque permite estándares y principios básicos para garantizar los derechos
de los usuarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas y se
alcancen los objetivos en la reducción de la pobreza.
¿Es posible un enfoque de derechos implementarlo al programa Mi Familia Progresa? ¿La política social en Guatemala en general carece de este enfoque, cual es su consideración? ¿Es posible estandarizar calidad y derechos en el contexto actual? CLIENTELISMO POLÍTICO 9. Los errores de implementación y la baja integridad del programa propiciaron un
escenario de clientelismo político y abusos cometidos tanto por la actual
administración de turno, así como la reedificación de redes de clientelismo político
en diversos niveles, que previo al ambiente electoral se han hecho más recurrente
este fenómeno como otro tipo de prácticas como el abuso de poder, autoridad y
corrupción a pequeña escala:
¿Cuál es su opinión al respecto?
¿Qué mecanismos de minimización de clientelismo político y riesgos de corrupción sugiere
que se implementen?
¿Es válido el argumento del actual gobierno ha promovido “buen gobierno” y vemos que en
la práctica se utiliza el programa Mi Familia Progresa y los programas sociales con un fin
político electoral?
10. Se ha sacrificado la calidad del programa Mi Familia por ampliar la cobertura del
programa pretendiéndolo llevar a un escenario de universalidad ficticia por efectos
del clientelismo político generando efectos negativos, ya que la calidad de la
prestación de los servicios público y sus errores de implementación han generado
una exclusión de doble vía (Incumplimiento del Estado en la prestación de servicios
y opacidad en los criterios de elegibilidad de beneficiarios) está por debajo de la
capacidad, recursos y efectividad en que actualmente opera el programa.
¿Qué opinión y comentarios le merece actualmente la situación de programa?
112
¿Qué recomendaciones y alternativas deben efectuarse para enderezar la política pública?
El rediseño del programa Mi Familia Progresa, es una opción; ¿Qué ruta seguir?
CORRUPCIÓN Y SERVICIOS PÚBLICOS 11. La situación actual de la calidad y sistema de servicios de educación y salud por la
falta de planificación y gestión de recursos, así como de los tradicionales problemas
de financiamiento ha generado problemas de sostenibilidad y detrimento de la
institucionalidad de dichos servicios. Se habla de reforma fiscal y llevar a cabo
reformas en servicios y salud para impulsar un contrato social amplio y acorde a las
necesidad de país:
¿Qué opinión le merece al respecto?
¿Qué ruta debe seguir la política social en general pensando en largo plazo?
MARCO LEGAL E INSTITUCIONALIZACIÓN
12. El marco y diseño legal del programa Mi Familia Progresa y los programas sociales
de cohesión social es disperso y ambiguo dando señales que no es sostenible y
consistente, ya que su creación, reforma y/o desaparición es una constante ya que
emana del poder ejecutivo. Se habla de procesos de institucionalización a través del
consenso político para articular y la política social y los programas sociales
vigentes:
¿Qué ruta de institucionalización y vías deben trabajarse para institucionalizar el programa
Mi Familia Progresa y los programas sociales? ¿Qué opinión le merece?
¿Qué figura legal es la más apropiada para ello y que características debe cumplir?
¿Qué tipo de institución (autónoma, semiautónoma, instituto, ministerio o secretaría u otro
en particular) debe ser el ente rector de la política social. Y que otras características debe
cumplir para crear esta figura.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
13. El programa Mi Familia Progresa atraviesa ya un problema de implementación del
diseño original. Haciendo un balance de aspectos positivos y negativos del
programa, qué opinión le merece al respecto estos tres años de implementación del
programa, que aspectos positivos se logran rescatar y de los aspectos negativos se
necesitan cambiar, ajustes y rediseños se deben de efectuar.
¿Qué opinión le merece y que recomendaciones haría usted al respecto?
GRACIAS POR SUS APORTES PARA SUGERENCIAS Y COMENTARIOS
113
Anexo II: Ficha de Entrevistados
Nombre Breve biografía Fecha
entrevista Hora No
Christian Gruenberg
Chris Gruenberg es abogado feminista, estudió leyes en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, y realizó estudios de posgrado en políticas públicas en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile y en la Escuela de Gobierno J.F. Kennedy de la Universidad de Harvard.
17 de Julio de 2011
12:30 pm
1
María Alejandra
Erazo
Abogada y Notaria por la Universidad de San Carlos de Guatemala, con una Maestría en Gobernabilidad y Gestión Pública del Instituto Universitario de Investigación José Ortega & Gasset de Madrid, España. Formó parte del equipo que implementó el programa de Transferencias Monetarias Condicionadas en Guatemala “Mi familia progresa” del 2008 al 2009. Consultora en temas relacionados a los programas de inversión social, temas políticos y electorales. Ha trabajado en instituciones como FLACSO y SEGEPLAN. Ha desarrollado consultorías para Acción Ciudadana, Programa de Valores Democráticos y Gerencia Política de la OEA, FLACSO, Más Mujeres Mejor Política, entre otras. Actualmente es Gerente de Donaciones del Proyecto Transparencia
27 de Julio de 2011
3:45 pm
2
Engel Tally
Estudios en antropología, filosofía y desarrollo internacional. Ha realizado investigaciones con las comunidades lingüísticas kaqchikel, k´iche´, tz´utujil y q´eqchi´ desde el 2002 y sobre temas relacionados a la agricultura, el manejo de los recursos naturales, turismo, globalización, identidad, transparencia y corrupción. Actualmente trabaja en un proyecto de investigación para el departamento de sociología de la Universidad de Lund, Suecia, sobre el impacto del programa Mi Familia Progresa desde la perspectiva de las beneficiarias.
17 de Agosto de
2011
10:17 am
3
Marcelo Coj
Economista graduado de la URL. Estudiante del primer año de la maestría de filosofía y Docente de la mencionada casa de estudios. Investigador de temas fiscales y políticos del Instituto de Investigación y Gerencia Política INGEP.
21 de Agosto de
2011
17:23 pm
4
Mauricio Garita
Master en Negocios Internacionales de Manchester Inglaterra. Consultor económico
21 de Julio de 2011
8:30 pm
5
Max Heywood
Coordinador de Programas; Transparency International
Max se unió al Departamento de las Américas en 2009, desde entonces ha trabajado en las evaluaciones de Sistemas Nacionales de Integridad (SNI) en las Islas Turcas y Caicos, Bolivia, y Guatemala y forma parte de la coordinación del proyecto Equidad Económica en América Latina (EELA). Max nació en el Reino Unido y se crió en la Argentina, donde trabajó como investigador en el Instituto de Investigaciones Económicas (IIE) de la Bolsa de Comercio de Córdoba. Max es graduado en Economía de la Universidad de Utrecht y posee un master en políticas públicas en América Latina de la Universidad de Oxford, Reino Unido. NOTA IMPORTANTE: Toda opinión vertida en el presente cuestionario es exclusiva de quien contesta y no necesariamente representa la opinión de Transparency International.
22 de agosto de
2011
4:16 pm
6
114
Anexo III: Transcripción de Entrevistas Transparencia e Integridad
Argumento
Entrevistados
Christian Gruenberg
María Alejandra Erazo
Engel Tally Mauricio
Garita Marcelo Coj Max Heywood
A lo largo de estos 3 años de implementación del Programa de TMC Mi Familia Progresa se han generado críticas y cuestionamientos sobre la integridad y transparencia en que se ha implementado el programa:
¿Considera su persona, que en efecto los actuales cuestionamientos y fallos visibles en su implementación se derivan precisamente por la discrecionalidad y opacidad en que operaron ciertos procesos?
SI. La falta de acceso a la información de los padrones y la inexistencia de normas de operación son una de las principales razones.
Considero que en efecto la discrecionalidad e improvisación han sido dos aspectos que afectan de manera directa la transparencia e integridad en la implementación del programa. A estos dos problemas se debe agregar la rapidez de su implementación, pero sobre todo de su expansión, que no permite la sistematización de procesos y por lo tanto limita el acceso a la información. Por otra parte, la percepción de opacidad y poca transparencia se debe también al desconocimiento por parte de la ciudadanía, de algunos funcionarios (Diputados por ejemplo) y de los medios de comunicación sobre los objetivos, procedimientos y reglas del programa. Por lo tanto, la deficiente estrategia de comunicación también ha colaborado a crear una percepción negativa sobre el mismo.
En buena medida
diría que sí. Si bien
los distintos medios
de comunicación
han exagerado fuera
de proporción la
negligencia de los
administradores del
programa en
relación a la
discrecionalidad y
opacidad en algunos
procesos, éstos en
cierta medida han
estado
fundamentados.
Pero más allá de
esto, distintas
investigaciones
sociales
independientes
sobre el programa
han demostrado que
existe mucha
discrecionalidad y
opacidad en el
programa,
particularmente en
los procesos de
ingreso al programa,
selección de
beneficiarias y la
variante periodicidad
de la entrega de la
transferencia
monetaria. De igual
manera, no existen
mecanismos claros
y funcionales para
que las beneficiarias
puedan presentar
sus quejas. Esto
evidentemente hace
que las beneficiarias
puedan ser sujetas
a distintas formas de
manipulación y
abusos, violentando
así sus derechos.
Si
Sí, aunque cabe
señalar que los
cuestionamientos
también obedecen
a una agenda
conservadora de
parte de los
medios de
comunicación
escritos que busca
desacreditar el
programa por su
enfoque
“asistencialista”.
Sobre los fallos
visibles también
obedecen al
rápido crecimiento
del programa en
términos de
cobertura.
De acuerdo
El programa Mi Familia Progresa es cuestionado por no contar con suficientes niveles de integridad y transparencia:
¿Pude usted aportar cuales y que aspectos debería debe de mejorar el programa para aumentar sus niveles de integridad y transparencia?
Libre acceso a la información a los padrones de titulares, al presupuesto ejecutado desagregado por región y municipio; a los manuales de operación; y denuncias, reclamos y quejas desagregados por región, municipios, género y causas del reclamo.
Comenzar por el nivel formal. En primer lugar, se debe hacer una recopilación de toda la normativa legal que regula actualmente al programa y analizar cuál sigue vigente y cuáles son sus deficiencias. En segundo lugar, se deben aprobar las reglas de operación del programa. Aclarando que deben ser aquellas reglas en reflejen en realidad cuales son los procesos y procedimientos que se aplican en el programa. En otras palabras, formalizar la informalidad con la que se realizan
En definitiva el
sistema de quejas y
reclamos es uno de
los más importantes
y apremiantes en
mejorar, al igual que
los procedimientos
de ingreso y
selección de
beneficiarias. Sobre
esto último, es
indispensable
corregir los
procesos de
levantamiento del
censo y
posteriormente crear
mejores
mecanismos de
transparencia en la
selección de
beneficiarias en lo
cual podría
participar un ente
Información
accesible para
la población a
través de
consulta
telefónica,
internet o
consulta
personal.
Institucionalizar el programa, preferentemente en un ministerio de desarrollo social. Crear un portal gubernamental dedicado exclusivamente a los programas sociales. Transparentar el padrón de los beneficiarios del programa, valiéndose para ello del portal sugerido. Asimismo, debe garantizarse que la información este en formato accesible para todo la población.
En base a los
resultados del
proyecto EELA
(Economic Equality
in Latin America)
donde se
investigaron los
mecanismos de
transparencia e
integridad del PTC
MFP, existen
particulares
debilidades en
cuanto a los
mecanismos de
quejas y reclamos
del programa.
115
muchos procedimientos importantes dentro del programa. Tratar de estandarizar procesos y apegarse a la normativa. Las excepciones y discrecionalidad son las dos prácticas que se deben eliminar.
Tomar la transparencia como eje transversal en todas las etapas del programa. Informar y poner a disposición de la ciudadanía la mayor cantidad de información posible, cronogramas de pagos, cronograma de censos nuevos o re-censos (como le han llamado a los censos de revisión de beneficiarios), listados de beneficiarios, reglas de operación, mejorar los procedimientos de quejas y reclamos, mejorar los canales de comunicación con las autoridades locales (Alcaldes, Gobernadores, autoridades de Salud y Educación, Comudes, Cocodes, etc.). Muy importante tomar en cuenta la coordinación interinstitucional (salud, educación y nutrición).
Mejorar la estrategia de comunicación.
Informar sobre los avances y retos en la implementación del programa enfocados en diferentes niveles de usuarios. Un nivel más profundo de comunicación para Diputados, columnistas, centros de investigación, organismos internacionales, etc. Otro nivel de información para medios de comunicación masiva y ciudadanía en general. Y un nivel aún más importante, con los y las beneficiarias del programa y con las personas que no fueron seleccionadas para ser beneficiarias en las comunidades. Muy importante tomar en cuenta la coordinación interinstitucional (salud, educación y nutrición).
externo de sociedad
civil u otro con la
finalidad verificar y
legitimar el proceso.
Un factor adicional a
mejorar y que está
relacionado al
deficiente
mecanismo de
quejas y reclamos,
es la poca
transparencia y
claridad hacia las
beneficiarias sobre
las razones en
recibir la
transferencia
completa o
incompleta. Es
decir, en muchos
casos las
beneficiarias
solamente reciben
una parte de la
transferencia o no la
reciben del todo sin
mayor explicación al
respecto.
Nuevamente, esto
viola sus derechos
como ciudadanas y
beneficiarias del
programa.
Reportar en el portal sugerido los criterios técnicos para la asignación del programa. Fortalecer los procesos de auditoría, tanto social como gubernamental. Ello de la mano de un mecanismo de quejas y reclamos. Restringir o eliminar el uso de fideicomisos para este tipo de gastos.
Según información recopilada para la presente investigación, el programa Mi Familia Progresa no cuenta con un mecanismo de Atención Ciudadana y/o Quejas y Reclamos que permita a la beneficiaria y/ beneficiario del programa señalar y denunciar aquellos aspectos que ponen en situación de vulnerabilidad a estas personas así como minimizar potenciales riesgos de corrupción.
Un sólido sistema de
El sistema de quejas y reclamos es crucial
Sí, es indispensable mejorar el
Es sumamente importante
Así es. También debe considerarse
Sin duda que los
mecanismos de
116
¿Considera importante usted implementar este tipo de sistemas de gestión y control además, que otros elementos considera usted oportuno implementar para mejorar la atención ciudadana, minimizar los riesgos de corrupción y elevar los niveles de control social de parte de los mismos ciudadanos y/o beneficiarios del Programa?
reclamos y quejas es una política esencial para garantizar el derecho de las mujeres titulares y terceros a participar y al control social sobre la gestión del programa. Estos sistemas deben ofrecer varios canales de acceso: telefónico (gratuito), personalmente, correo e Internet. Además, se deben implementar desde el Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional auditorías de impacto, además de auditorías de procesos.
para la atención de las beneficiarias/os del programa. Pero se debe de tomar en cuenta que este sistema debe ser integral. Por la naturaleza interinstitucional de Mifapro existen otros actores que son parte de la dinámica del programa y que también deben ser objeto de fiscalización e investigación y que no necesariamente son trabajadores directos: Médicos, Enfermeras, prestadores de servicios de salud del Programa de Extensión de Cobertura PEC, Directores Departamentales de Salud, Maestros, Directores de escuelas, Directores Departamentales de Educación, Supervisores de educación, Trabajadoras Sociales, Oficina de la Mujer de las Alcaldías, Alcaldes, Gobernadores, miembros de COMUDES y COCODES, entre otros. El reto de un sistema de quejas y reclamos eficiente es el seguimiento que se le puede dar a los casos. Si una queja tiene entrada pero no se le da salida, el sistema no funciona. Y ante la recepción de quejas de tantos y tan variados sectores este mecanismo es uno de los retos más grandes y complicados con los que se enfrenta el programa. Mejorar el control ciudadano del programa por medio de Comités de Promoción Comunitaria o Comités de Beneficiarios organizados en cada comunidad. Con el empoderamiento del beneficiario éstos podrían llegar a fiscalizar la eficiencia y eficacia en la implementación del programa en sus comunidades.
Integración de comités interinstitucionales municipales en donde se evalúe el desempeño de cada uno de los sectores en la implementación del programa a nivel de municipio. Integrar a los actores más importantes del municipio como el
mecanismo de Atención ciudadana y/o quejas y reclamos para hacer que el programa funcione adecuadamente. Probablemente lo más apremiante en esto es invertir en un sistema completo de atención ciudadana y de quejas y reclamos y luego divulgarlo entre las beneficiarias. Por el momento el mecanismo de quejas y reclamos de Mi Familia Progresa consiste en un par de personas contestando un teléfono disponible para casi 1 millón de beneficiarias y cuyas quejas se llevan en una hoja de Excel; este, en definitiva, es un mecanismo inapropiado y carente de responsabilidad ética. A través de las investigaciones que he realizado en los municipios de Livingston, Chisec y actualmente en Santa Cruz la Laguna, San Marcos la Laguna y San Pablo la Laguna, he logrado verificar y documentar de primera mano abusos de poder y manipulación de las beneficiarias, esto es, sin que ellas puedan denunciar dichos abusos.
porque la atención puede ayudar a la mejora en logística, en temas de corrupción y en monitoreo. Si es dinero de los impuestos la gente debe de tener acceso a ellos y sobre todo debe de tener apoyo.
el fortalecimiento de la Contraloría para el seguimiento de los actos de corrupción.
Atención ciudadana
pueden ser un
elemento de control
esencial,
proveyendo
información sobre
posibles riesgos de
corrupción. Sin
embargo, para que
funcionen
efectivamente
deben estar
dotados de
recursos
financieros,
técnicos y
humanos
adecuados a la
tarea.
117
Alcalde, autoridades municipales de salud, educación y nutrición: MIneduc, MSPAS, Sesan, etc., y a un representante del Comude y otro de los Cocodes.
La figura de fideicomiso es importante analizarla, tradicionalmente los programas sociales o fondos de inversión social en Guatemala son utilizados para hacer eficiente la ejecución presupuestaria; algunas de estas figuras u otras unidades ejecutoras de fondos, son señaladas de generar opacidad y discrecionalidad e incluso han sido focos de corrupción. El programa Mi Familia Progresa, opera en una figura similar:
¿Cuál es su apreciación al respecto y que cambios considera usted que deben mejorar para evitar que se utilice esta figura o dar soluciones alternas al manejo de las unidades ejecutoras bajo esta figura legal?
La idea original de los fideicomisos fue aislar de las crisis financieras y ciclos políticos a los fondos públicos asignados a infraestructura. Con el tiempo ese objetivo se distorsionó y fueron usados para otros objetivos. Los fideicomisos en contextos institucionales de baja transparencia generan oportunidades para el desvío de los fondos de sus objetivos y metas originales.
Desde mi punto de
vista, la normativa
que regula la figura
del fideicomiso es
buena para lo que
fue creada, tal vez
no tan suficiente que
necesitaría algunas
reformas. La figura
como tal no es mala,
el exceso de su uso
y las razones por las
cuales se utiliza una
figura del derecho
privado en la esfera
pública, son las que
no han sido del todo
positivas.
Por no ser un tema
de mi especialidad,
preferiría mencionar
únicamente que por
la magnitud de los
fondos que se
manejan y por la
extensión del
programa se debe
evaluar la
pertinencia de la
creación de un
Ministerio o
Secretaría de
Desarrollo Social en
donde se agrupen a
todos los programas
de inversión social y
que los fondos no se
manejen por medio
de fideicomisos.
Sí, esta figura definitivamente es problemática y da lugar a actos de corrupción como en el pasado. Probablemente la solución más acertada sería institucionalizar este programa social, al igual que los otros programas sociales, bajo un Ministerio de Desarrollo Social con un presupuesto definido. En otras palabras, que los programas sociales y de asistencia social pasen de ser programas de gobierno a programas de Estado.
No estoy de acuerdo con la utilización de fideicomisos.
Restringir el uso de fideicomisos exclusivamente para gastos no recurrentes. Eso quiere decir que los programas sociales no deben usar esta figura. Deben estar incluidos en el presupuesto anual.
Es importante notar
que de acuerdo al
informe del
proyecto EELA, la
figura del
fideicomiso para
financiar un
programa social
limita el acceso a la
información
presupuestaria,
llevando a la
opacidad en el
manejo de los
fondos. En todo
caso, para encarar
el problema de la
ineficiencia en la
ejecución
presupuestaria
sería
recomendable
fortalecer las
instituciones del
Estado antes que
crear estructuras
paralelas.
La cultura de opacidad está presente en la institucionalidad Guatemalteca a pesar que existe un marco normativo que permite la rendición de cuentas y el acceso a la información pública, donde uno de los principales problemas del Programa Mi Familia Progresa fue ajustarse a esa normativa legal.
¿Considera usted que la rendición de cuentas y la falta de acceso a la información pública genero desconfianza, deslegitimidad y cuestionamientos al Programa Mi Familia Progresa? ¿Qué opinión le merece?
Considero que sí. En los países donde los programas de transferencias condicionadas gozan de una sólida legitimidad política, se aplican estrictas reglas de transparencia y acceso a la información, por ejemplo en Brasil y México.
Si, han sido de los
factores más
importantes que han
afectado la
legitimidad del
programa y por los
que ha recibido más
críticas.
Sí. Mi opinión es que la falta de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información generaron un tremendo e innecesario desgaste del programa y del gobierno de Álvaro Colom ante la opinión pública, particularmente la clase media y media alta capitalina. La falta de acceso a la información al programa probablemente fue uno de los mayores errores del gobierno de Álvaro Colom y de su ex esposa, Sandra Torres.
Si, no había
razón porque
no publicar los
datos.
Sí, pero no solo es
eso, como decía
anteriormente, hay
una agenda
mediática en
contra de este tipo
de programas.
No tengo datos
sobre la posible
desconfianza. De
acuerdo al proyecto
EELA, una de las
consecuencias de
la falta de
implementación
efectiva del marco
normativo es
justamente el bajo
nivel de
información de los
beneficiarios
respecto a sus
derechos y
respecto a los
mecanismos
disponibles en
torno al programa,
por ejemplo la línea
telefónica gratuita
para hacer una
queja. En este
contexto de falta de
información oficial,
las probabilidades
de que la
desconfianza y los
cuestionamientos
al programa
118
aumenten son
mayores.
La transparencia va hilada con la construcción de ciudadanía y actuando como elemento democratizador, cohesionador social y minimizador riesgos de corrupción. Han existido diversos lupas y lentes de análisis pero principalmente hay tres elementos básicos y esenciales identificados en la presente investigación que quedan aislados en la política pública, es decir; la transparencia genera mejores efectos y legitimidad a las transferencias monetarias condicionadas pero quedan fuera de la agenda en la transversalidad desde el enfoque de transparencia en estos programas elementos tales como género, pertinencia cultural y derechos humanos en el enfoque actual del programa Mi Familia Progresa:
¿Qué opinión le merece y considera usted importante implementar y articular estos tres elementos mencionados para mejorar los mecanismos de rendición de cuentas y control desde este la perspectiva de pertinencia cultural, género y derechos humanos para legitimar el programa y hacer más horizontal la transparencia y apegar esta política pública a la realidad y a la ruralidad del país?
Desde la
perspectiva de
los derechos
humanos la
transparencia
debe respetar el
estándar de
“aceptabilidad”,
lo que en la
práctica implica
que los
mecanismos de
acceso a la
información y
participación
deben adaptarse
a las
necesidades,
demandas y
puntos de vista
de las titulares y
no al revés. De
otro modo se
corre el riesgo de
reproducir las
relaciones
desiguales de
poder y la
exclusión.
N/R
Los programas de
TMC van de la
mano con varios
derechos humanos
y lo que hoy se
conocen como
Objetivos del
milenio, los cuales
incluyen elementos
específicos sobre el
género femenino, la
educación y la
salud. Ahora bien, la
manera potencial en
que se entretejen
los derechos
humanos, la
pertinencia cultural y
el género en
relación a los
mecanismos de
rendición de cuentas
y de control en los
programas de TMC,
es básicamente a
través de la creación
de una ciudadanía
activa que reclame y
demande a
cabalidad los
beneficios de los
programas sociales
como un derecho y
no como un regalo
paternalista de una
persona o de un
gobierno. En esto la
participación de las
mujeres debe ser
activa hasta el punto
de romper la
relación que se ha
mantenido hasta el
momento de “clienta
bajo nuestra
conveniencia” y no
de ciudadana. Este
fenómeno en
definitiva solamente
puede ser
erradicado a través
de la exigencia de
sus derechos como
beneficiarias-
ciudadanas por
medio de
mecanismos
institucionalizados
transparentes de
quejas y reclamos,
por ejemplo. De
igual forma, en esto
no son solamente
las mujeres
beneficiarias las que
deben jugar un rol
activo de demanda
ante y programa y el
Estado, sino
también las
comunidades en su
conjunto a través de
las estructuras
organizacionales
locales como el
Cocode, el grupo de
ancianos-
principales, grupos
religiosos
Creo que el
trabajo integral
en este tipo de
programas es
fundamental.
Es una buena
idea el utilizar la
transversalidad
N/R
De acuerdo a los
estudios realizados
por Christian
Gruenberg,
incluyendo los
comentarios
realizados a la
metodología del
estudio EELA, es
esencial evaluar los
PTC desde las
perspectivas de
género y derechos
humanos,
agregando estos
elementos a un
enfoque sobre
mecanismos de
transparencia,
rendición de
cuentas e
integridad. De esta
forma puede
lograrse una
evaluación holística
que cubre tanto los
aspectos
institucionales
como los aspectos
que tienen que ver
con la perspectiva
de las
beneficiarias.
119
Género y Transparencia
Argumento Entrevistados
Christian Gruenberg María Alejandra Erazo Engel Tally Mauricio
Garita Marcelo
Coj Max
Heywood
El empoderamiento femenino y el cambio de paradigmas del rol de la mujer han sido importantes para la legitimidad y efectividad de estos programas sociales, ya que la mujer es el centro donde gira toda la política pública y la principal articuladora de los efectos que los programas de transferencias monetarias condicionadas. El tránsito entre beneficiaria y ciudadana es un desafío:
¿Qué aspectos del rol de la mujer y la perspectiva de género deben mejorarse e incorporarse en el programa Mi Familia Progresa para potencializar el poder de la participación de la mujer?
En las estrategias de participación y acceso a la información de las mujeres se debe tener en cuenta el cuidado de los hijos y la doble jornada de trabajo de las mujeres.
El programa ha generado
dinámicas interesantes que
han comenzado a romper
paradigmas sobre el rol de la
mujer. Sin embargo, ante un
aumento indiscriminado de
beneficiaras, la transferencia
entregada a la mujer es una
herramienta entregada sin
instrucciones. Hace falta que
paralelo a la entrega monetaria
se acompañe a las mujeres y
principalmente a los hombres
con campañas de
sensibilización y capacitación
sobre los derechos de las
mujeres, su derecho a opinar, a
participar en las decisiones de
la familia, etc.
Considero que solamente con
el hecho que la mujer esté
recibiendo el beneficio
económico directamente le
proporciona una mayor
participación en el hogar y en
la toma de decisiones del
mismo. Esto en definitiva
ayuda a equilibrar las
comunes disparidades entre
géneros. De igual manera,
las capacitaciones que
reciben por parte del
programa son importantes y,
en particular, los esfuerzos
de alfabetización. Ahora bien,
estos esfuerzos por capacitar
y potencializar el poder de la
participación de la mujer
deben realizarse de manera
más sistemática e integral. Es
decir, sería importante revisar
los contenidos de las
capacitaciones que se
imparten por parte del
programa y posiblemente
rediseñarlos en función de
desarrollar mayores
“capacidades” (en el sentido
que le da a la palabra
Amartya Sen) de las
beneficiarias. A partir de un
estudio que realicé en Chisec
sobre el programa social
Creciendo Bien en 2008 para
Flacso, se pudo verificar que
las capacitaciones impartidas
por dicho programa pueden
tener un importante impacto
sobre el capital humano y
social de las mujeres, pero
esto en buena medida
depende de la calidad y
frecuencia de dichas
capacitaciones. En este
sentido, el programa Mifapro
parece ser deficiente en
calidad y frecuencia, ya que
por lo regular un (1) promotor
atiende un promedio de 1,200
beneficiarias en distintas
comunidades y con una
frecuencia irregular (datos del
coordinador municipal en
Chisec). Entonces, un
elemento a mejorar dentro
del programa en función de
potencializar el poder
N/R N/R
Estos
aspectos son
muy
relevantes
pero no tengo
información
precisa que
aportar ya
que no es mi
área de
trabajo.
organizados u otros,
dependiendo la
particularidad étnica
y social organizativa
de cada localidad.
Con esto se
aseguraría una
mayor participación
ciudadana en pos
de la transparencia,
la democratización y
la construcción de
ciudadanía en
relación al programa
de TMC Mi Familia
Progresa.
120
participativo, político, social y
económico de las mujeres
sería rediseñar e implementar
seriamente el componente de
capacitaciones que tiene
mucho potencial. De esta
manera se estaría creando
simultáneamente capital
humano en los hijos e hijas y
en las madres.
¿Qué otros elementos de la perspectiva género y transparencia deberían articularse en la política social en general?
Se deben crear canales de rendición de cuentas y de acceso a la información que visibilicen las relaciones de poder desiguales entre los géneros, más específicamente entre las titulares y los funcionarios públicos varones: gestores del programa, políticos locales, maestros, médicos y enfermeros.
El programa procuró la identificación de muchas mujeres que por diferentes circunstancias no había tenido la oportunidad de tener una cédula de vecindad o un DPI. Además procuró la inscripción de los niños en el registro de nacimientos. Y aunque no se tienen evidencias concluyentes que vinculen directamente al Programa con el empadronamiento de mujeres en las diferentes comunidades - dejando fuera las presiones que estas pudieran recibir para ejercer el voto de una u otra manera-, es positivo que muchas mujeres por primera vez en su vida tengan la oportunidad de votar y ejercer su ciudadanía. Lo que debería de mejorarse son las campañas de sensibilización y la capacitación que deben recibir como parte de su corresponsabilidad las mujeres en distintos temas: salud, educación, ciudadanía, participación, etc.
Algo adicional podría ser estímulos o incentivos complementarios para los hogares con niñas. En términos de transparencia sería pertinente que se puedan dar actos de rendición de cuentas a nivel municipal y/o comunitario donde participen las beneficiarias y grupos organizados locales donde puedan expresar sus opiniones.
N/R N/R
Derechos Humanos y transparencia
Argumento
Entrevistados
Christian Gruenberg María
Alejandra Erazo
Engel Tally
Mauricio Garita
Marcelo Coj
Max Heywood
El Programa Mi Familia Progresa posee un desafío en mejorar el diseño y la gestión del mismo desde un enfoque de derechos. Ya que este enfoque puede ser usado para orientar procesos de diseño, ejecución y evaluación de políticas sociales y que en el caso Guatemalteco se excluye este enfoque es su implementación, además este enfoque permite estándares y principios básicos para garantizar los derechos de los usuarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas y se alcancen los objetivos en la reducción de la pobreza.
¿Es posible un enfoque de derechos implementarlo al programa Mi Familia Progresa?
No sólo es posible, sino que es una obligación estatal hacerlo. Además, los programas de TEC que se han implementado desde una perspectiva de derechos están demostrando resultados positivos en el campo de la salud y la educación y están reduciendo la pobreza y la indigencia. Por ejemplo, los casos del Bolsa de Familia en Brasil, Oportunidades en México y la Asignación Universal por Hijo en Argentina.
N/R
N/R
N/R N/R
Sin duda que es posible un enfoque de derechos, sin embargo esto requiere un trabajo mucho más cercano a las beneficiarias mismas y las comunidades donde ellas residen, en base a la capacitación y al empoderamiento, el acceso a la información, etc. También se requiere un trabajo de capacitación del personal de los programas sociales mismos. Este desafío necesitará un esfuerzo sostenido en cuanto al rediseño de programas, la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, la implementación de nuevos manuales operativos, etc. Incluso si existiera la voluntad política de encarar esta tarea, es importante tener en cuenta su magnitud a la hora de hacer recomendaciones concretas.
¿La política social en Guatemala en general carece de este enfoque, cual es su consideración?
Estos resultados positivos han sido evaluados econométricamente y esto permite probar que la perspectiva de derechos además de ser una obligación es una opción deseable por que mejorar los resultados en comparacíon con las políticas sociales focalizadas d elos 80’sy 90’s. Se trata de un cambio de paradigma que se está dando en toda la región. Se está pasando de políticas sociales paternalistas y clientelares a políticas sociales basadas en una perspectiva de derechos. Este cambio se está dando en toda la región con mayor o menor intensidad dependiendo de cada país.
N/R N/R N/R
N/R
¿Es posible estandarizar calidad y derechos en el contexto actual?
Representa un desafío institucional importante pero no imposible, don de las ONG tiene un papel fundamental que cumplir para generar presión externa sobre los gobiernos para que lleven a cabo las reformas necesarias.
N/R
N/R
N/R
N/R
121
Clientelismo Político
Argumento
Entrevistados
Christian
Gruenberg María Alejandra Erazo Engel Tally Mauricio
Garita Marcelo Coj Max Heywood
Los errores de implementación y la baja integridad del programa propiciaron un escenario de clientelismo político y abusos cometidos tanto por la actual administración de turno, así como la reedificación de redes de clientelismo político en diversos niveles, que previo al ambiente electoral se han hecho más recurrente este fenómeno como otro tipo de prácticas como el abuso de poder, autoridad y corrupción a pequeña escala:
¿Cuál es su opinión al respecto?
Estos programas, como cualquier otro programa social focalizado, corre el riesgo de ser capturado por redes clientelares cuando es implementado sin garantizar la participación, transparencia y rendición de cuentas.
Creo que el tema del
clientelismo político y su
relación con el
programa es coyuntural,
podría asegurar que en
los primeros dos años
de su implementación
no se tenía esa lógica
de trabajo, o por lo
menos no era evidente
y mucho menos
relevante.
Es una lástima que
el programa haya
terminado de la
manera en que
terminó. Parece ser
que los objetivos
políticos y
clientelares siempre
sopesaron a los
éticos sociales y de
responsabilidad del
Estado ante sus
ciudadanos, lo cual
es una verdadera
lástima. Al no dar
prioridad a estos
requerimientos, y
en especial a los
requerimientos
técnicos desde un
inicio, este
programa ha dejado
una mala imagen y
reputación de los
programas sociales
en general.
Si existe
clientelismo
político porque
al dar algo la
persona se
siente
comprometida
a votar por el
partido de
gobierno. Ha
sido utilizado
de esa
manera y por
ello crea
confusión en
la ejecución
del programa.
El clientelismo es un rasgo sistémico de la democracia guatemalteca debido a la existencia de una cultura caudillista y una estructura de financiamiento oligopólica. A esto se suma la debilidad y falta de autonomía con respecto a las élites locales y nacionales –legales o no- del Estado de Guatemala, lo cual provoca que las obras públicas y programas sociales pueden ser fácilmente cooptados.
Durante el
proyecto EELA, se
reportaron casos
concretos de
aprovechamiento
de la estructura de
MFP para hacer
campaña política.
Hay que notar que
los casos de
clientelismo y
abuso de recursos
del estado
probablemente no
estén limitados a
este programa
social.
¿Qué mecanismos de minimización de clientelismo político y riesgos de corrupción sugiere que se implementen?
Se debe garantizar la participación autónoma, el libre acceso a la información y la rendición de cuenta respetando los 4 estándares de DDHH: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad.
Durante el proceso
electoral este tipo de
manipulaciones es
bastante común en
cualquier programa de
gobierno y la única
forma de minimizarlos o
erradicarlos es
implementando buenas
reglas de operación que
reduzcan al mínimo las
oportunidades para que
la discrecionalidad, los
favoritismos o
manipulaciones puedan
ser utilizados. Algo que
puede apoyar es la
fiscalización y
monitoreo permanente
por parte de los
Comités de
Beneficiarias o bien con
la instalación de
comités de coordinación
interinstitucional a nivel
local que permita
ventilar los casos y
propiciar soluciones
desde las propias
comunidades.
Que tanto las
beneficiarias como
las organizaciones
locales tengan
medios efectivos y
eficientes para
presentar
denuncias directas
ante la
administración
ejecutiva del
programa, las
autoridades en
distintos niveles y el
público en general.
Obligar a que
los financistas
de las
campañas
revelen sus
nombres.
Cambiar el
sistema de
financiamiento
de los partidos
políticos, de
uno privado a
uno centrado
en el público.
¿Es válido el argumento del actual gobierno ha promovido “buen gobierno” y vemos que en la práctica se utiliza el programa Mi Familia Progresa y los programas sociales con un fin político electoral?
No, de ninguna
manera. Son hechos
contradictorios.
Creo que el argumento
de “buen gobierno” no
es válido, no sólo por la
utilización de los
programas sociales con
fines electorales, ya que
en muchos otros temas
el gobierno actual dejó
mucho que decir.
Manipular este tipo de
programas para fines
electorales fue una de
las estrategias más
evidentes y con la
institucionalización del
programa y regulando
No, no es válido. La
falta de
transparencia, el
poco compromiso
en atender a las
quejas y reclamos
de las beneficiarias,
así como el
clientelismo político
abierto y descarado
que no ha
respetando ningún
límites técnico y
ético ha hecho que
el argumento de
buen gobierno
No es válido.
Pero hay que
recordar que
más que de
gobierno la
cuestión es de
sistema; en
otros términos,
hay incentivo
para que cada
gobierno utilice
este tipo de
programas con
fines
electorales.
122
sus procesos se puede
evitar.
quede invalidado.
Sólo con mencionar
que en México no
solamente se
realizaron los
ensayos técnicos
de evaluación y
monitoreo durante
un tiempo prudente,
sino también se
instituyó la política
de no incluir
beneficiarias en
época electoral,
algo totalmente
opuesto a lo que ha
pasado en
Guatemala hasta el
momento.
Se ha sacrificado la calidad del programa Mi Familia por ampliar la cobertura del programa pretendiéndolo llevar a un escenario de universalidad ficticia por efectos del clientelismo político generando efectos negativos, ya que la calidad de la prestación de los servicios público y sus errores de implementación han generado una exclusión de doble vía (Incumplimiento del Estado en la prestación de servicios y opacidad en los criterios de elegibilidad de beneficiarios) está por debajo de la capacidad, recursos y efectividad en que actualmente opera el programa.
¿Qué opinión y comentarios le merece actualmente la situación de programa?
Por falta de
planificación el
programa ha
escalado y ampliado
la cobertura sin
coordinar la
demanda y oferta de
servicios públicos.
Este hecho,
combinado con la
falta de
transparencia,
también a
promovido errores
de inclusión y
exclusión. Otra
debilidad del
programa es la falta
de reglas claras en
el proceso de salida
el programa.
Si se ha sacrificado la calidad del programa debido al crecimiento y rápida cobertura de la mayoría de municipios del país. Pero cuando hablamos de calidad, considero que únicamente se debe de considerar la calidad en la ejecución del programa, no se debe involucrar la calidad de los servicios, únicamente la cobertura.
La agenda política fue antepuesta a las responsabilidades sociales del Estado ante sus ciudadanos, lo cual es lastimoso y vergonzoso. Da mucho pesar que un programa social de esta naturaleza haya sido implementado de manera tan pobre siendo uno de los últimos países en América Latina en implementarlo, y especialmente después de toda la experiencia acumulada. El programa
fue mal concebido por lo tanto es difícil que tenga los resultados esperados.
En línea de lo
que
mencionaba
anteriormente,
dicha
problemática
es un rasgo
estructural a la
política
guatemalteca.
De esa cuenta
no es solo cosa
de gobierno.
Por tanto, hay
que solucionar
de antemano el
clientelismo
político, cosa
que pasa por lo
menos, por una
reforma a la
LEPP.
Es importante notar que una vez que la cobertura del programa se ha ampliado, el costo político de reducir la cobertura es muy alto. Una recomendación puntual sería la búsqueda de un crédito destinado directamente al fortalecimiento institucional del programa, y limitado únicamente a esa función. Este crédito podría usarse para por ejemplo depurar padrones de beneficiarios, rehacer censos para evaluar potenciales beneficiarios que han quedado afuera, fortalecer mecanismos de quejas y reclamos, capacitar a operadores del programa, fortalecer mecanismos de control y auditoría, etc. De combinarse este enfoque.
¿Qué recomendaciones y alternativas deben efectuarse para enderezar la política pública?
En cuanto a los
errores de
inclusión/exclusión
es recomendable
empezar por
corregir los errores
de exclusión para
luego en un
segundo paso
corregir los errores
de inclusión. Es
importante darle
prioridad a los
errores de
exclusión. Para
equilibrar la oferta y
demanda de
servicios es
necesario que el
gobierno coordine
mejor a los
ministerios
involucrados en la
gestión del
programa y si fuera
necesario invertir en
Cuando menciono calidad de la ejecución del programa me refiero a: No hay reglas de
operaciones No hay
sistematización de procesos
No hay líneas formales y definidas de jerarquía
Procedimientos erróneos e improvisados en la elaboración del censo
Procedimientos discrecionales y no sistemáticos en la selección de beneficiarios
No se han diseñado mecanismos formales de exclusión de
Revisar de manera crítica cada uno de los procesos del programa, especialmente en términos de corrupción y transparencia, para luego hacer las correcciones necesarias. Por ejemplo: Ingreso al programa Sistema de quejas y reclamos Rendición de cuentas a nivel nacional, municipal y comunitario Institucionalizar el programa a través de la creación de un Ministerio de Desarrollo Social.
Focalizar y
aprobar una ley
de servicio civil
que contemple
que este tipo
de programas
deben ser
gerenciados
por tecnócratas
de carrera.
N/R
123
infraestructura para
satisfacer la
demanda de
servicios. Si esto no
es posible, no debe
excluirse del
programa a los
municipios en donde
no haya servicios de
salud o educación.
beneficiarios No se han
diseñado mecanismos de graduación
La atención al ciudadano es precaria
Los servicios de salud y educación no han sido debidamente capacitados para trabajar de manera coordinada con el programa
La estrategia de comunicación es deficiente
El sistema de quejas y reclamos no funciona
El sistema de comunicación interinstitucional ha ido disminuyendo , siendo casi nulo
No se cuenta con presupuesto suficiente y en varios municipios no se han entregado las transferencias, llegando a tener hasta 6 meses de atraso.
Gran parte del personal no cuenta con prestaciones y los salarios se han atrasado hasta por cuatro meses
No hay presupuesto para viáticos, compra de papel ni pago de servicios básicos en sede central
Las sedes en los municipios se encuentran atrasadas en el pago de alquiler y servicios básicos etc.
Las recomendaciones: Institucionalizar
el programa Diseñar un
presupuesto acorde a la realidad del programa y no esperar transferencias posteriores
Aprobar de manera urgente las reglas de operaciones
El rediseño de Mifapro es la ruta a seguir, aunque se debe hacer una evaluación de aquellos procesos que únicamente necesiten un re ajuste o una re dirección. No es necesario tirar por la borda los esfuerzos que hayan alcanzado buenos resultados.
Permitir la participación activa de organizaciones de sociedad civil a nivel nacional, municipal y comunitario con el fin de observar y aportar a cada uno de los procesos del programa. Modernizar
los mecanismos de pago y transparentarlos.
Crear mecanismos efectivos y frecuentes de evaluación.
Aumentar el monto de la transferencia ya que este solamente le permite a las mujeres cubrir ciertas necesidades básicas pero no salir de la pobreza
Mejorar los programas de capacitaciones seriamente y enfocarlos en fortalecer el poder participativo, político, social y económico de las mujeres beneficiarias.
Incentivos adicionales para hogares con niñas.
El programa de TMC ve aisladamente a la familia, lo cual es un error. Idealmente los programas sociales deben ir acompañados de programas que posibiliten la producción e inserción económica del resto del hogar no beneficiado directamente (esposo, hijos e hijas mayores, etc). De lo contrario el programa solamente será un subsidio temporal de la pobreza, lo cual la hace ser una política poco real para el desarrollo del país.
El rediseño del programa Mi Familia Progresa, es una opción; ¿Qué ruta seguir?
Transparentar el
presupuesto, el
padrón de titulares y
los manuales de
operación
Definir el proceso de
salid del programa
Crear un sistema de
denuncias que
proteja el anonimato
de las denunciantes
y garantice la
accesibilidad, la
disponibilidad y
aceptabilidad
Corregir los errores
de
exclusión/inclusión
Mejorar la
coordinación inter-
institucional
Mejorar las
evaluaciones de
impacto
N/R N/R
124
Corrupción y servicios públicos
Argumento
Entrevistados
Christian Gruenberg
María Alejandra Erazo
Engel Tally Mauricio Garita Marcelo Coj Max Heywood
La situación actual de la calidad y sistema de servicios de educación y salud por la falta de planificación y gestión de recursos, así como de los tradicionales problemas de financiamiento ha generado problemas de sostenibilidad y detrimento de la institucionalidad de dichos servicios. Se habla de reforma fiscal y llevar a cabo reformas en servicios y salud para impulsar un contrato social amplio y acorde a las necesidad de país.
¿Qué opinión le merece al respecto?
Es necesario garantizar el equilibrio entre oferta y demanda de servicios.
Ante el compromiso
que asume el
Estado al
implementar
programas de
transferencias es
imperante que los
servicios de salud y
educación reciban
los recursos
necesarios para
responder a la
demanda generada.
Estaríamos
hablando entonces
de cobertura.
Las reformas son
necesarias y deben
sobrepasar la
expectativa de
servicio a los
beneficiarios que es
de carácter
preventivo en el
caso de salud. Los
servicios deben
estar en capacidad
de atender la
demanda
preventiva
generada por los
programas sociales
pero también la
demanda de
atención de
emergencias y
atención de
enfermedades. Lo
mismo es aplicable
al servicio de
educación.
Por otra parte
tendríamos que
analizar la situación
de calidad de los
servicios, la cual
debe ser parte de
una reforma
general e integral a
nivel de política
pública, dentro de
la cual el programa
de transferencias
sería parte pero no
tan importante.
Mejorar la calidad
de los servicios no
es un objetivo como
tal de los PTMC.
Más de 20 reformas fiscales han fallado en el pasado. El intento del presidente Álvaro Colom fue uno más de éstos. La resistencia de los sectores empresariales es evidente y no dan pauta a la negociación o al consenso de algún tipo. Contando con tan pocos recursos es imposible continuar estos programas sociales y de mejorar los servicios de salud y educación. Siempre existe la posibilidad del endeudamiento a través de organismos internacionales como el BID y el BM, lo cual promete ser la tendencia en el futuro. Con la finalidad de asegurar la sostenibilidad a largo plazo de los programas sociales, los servicios públicos y el necesario fortalecimiento del Estado en general, es indispensable una adecuada reforma fiscal ya prescrita en los Acuerdos de Paz hace más de 10 años, al igual que mejoras efectivas en los mecanismos de recaudación tributaria. Esto debe ir paralelamente acompañado de mecanismos más sofisticados y eficientes que eviten la corrupción a nivel estatal.
La política social
debería dirigirse
en dos aspectos:
educación y
salud. Estos dos
aspectos deben
de ser
fundamentados
en el ingreso. Sin
apoyo social será
difícil que puedan
seguir las
iniciativas.
Efectivamente
una reforma fiscal
progresiva que
dote de recursos
de alrededor de
3% del PIB para
salud y de 1% a
nutrición es
importante si se
quiere avanzar en
estos dos flancos,
a saber: los
programas
sociales y el
gasto social de
los ministerios.
Un problema común a los
países latinoamericanos
es la muy baja
recaudación impositiva, lo
cual implica que el
Estado está
permanentemente
desfinanciado. Si a esto
se le suma la mala
administración de
recursos y/o los hechos
de corrupción, es
entendible que la calidad
y sostenibilidad de los
servicios de salud y
educación sea baja.
La baja recaudación tiene
varios determinantes, y la
interrelación entre los
mismos es compleja, sin
embargo la raíz del
problema es
principalmente política.
Los intentos de
incrementar la
recaudación llevan a la
necesidad de introducir o
incrementar la renta a las
personas y a las
corporaciones, las cuales
tienen niveles muy bajos
en comparación con otras
regiones, en relación al
PBI por ejemplo. El
problema radica en que
los grupos de elite que
dominan el espectro
político tienen escasos
incentivos en aumentar la
presión impositiva directa,
ya que sus intereses
personales se verán
afectados en el corto
plazo. A pesar del costo
en términos de calidad de
vida y posibilidades de
desarrollo de la población
en general, esta actitud
cortoplacista por lo
general prevalece
haciendo muy difícil una
verdadera reforma fiscal
que asegure una base de
financiamiento para
programas sociales y
servicios del Estado.
La falta de una estructura
impositiva también tiene
como consecuencia el
bajo compromiso cívico
de la población, con sus
consecuentes efectos
sobre la calidad de la
democracia. “Quien paga
impuestos, demanda
servicios”.
¿Qué ruta debe seguir la política social en general pensando en largo plazo?
N/R
Encadenar la
asistencia a la
competitividad.
Asimismo, se
necesita de más y
mejor política
social desde un
125
enfoque de
derechos
humanos que
respete la
pertinencia
cultural y
desaliente el
racismo.
Marco Legal e institucionalización
Argumentos Entrevistados
Christian Gruenberg María Alejandra Erazo Engel Tally
Mauricio Garita Marcelo Coj Max Heywood
El marco y diseño legal del programa Mi Familia Progresa y los programas sociales de cohesión social es disperso y ambiguo dando señales que no es sostenible y consistente, ya que su creación, reforma y/o desaparición es una constante ya que emana del poder ejecutivo. Se habla de procesos de institucionalización a través del consenso político para articular y la política social y los programas sociales vigentes:
¿Qué ruta de institucionalización y vías deben trabajarse para institucionalizar el programa Mi Familia Progresa y los programas sociales? ¿Qué opinión le merece?
La experiencia comparada muestra que las políticas sociales consensuadas a través del poder legislativo son las que presentan mayor legitimidad política y sustentabilidad.
Para ampliar un poco sobre el Ministerio o Secretaría de Desarrollo Social, es necesario que un ente sea el que aglutine todos los programas de inversión social, para tener un mejor control y aprovechar de mejor manera los recursos y evitar la duplicidad de funciones. Es importante mantener un registro único de beneficiarios además de mantener una constante evaluación y monitoreo de las diferentes necesidades de los beneficiarios. Con esto se pueden implementar ayudas focalizadas en la erradicación de problemas específicos y beneficiar a la ciudadanía con programas de ayuda integral que incluya servicios de salud, educación, nutrición, empleo, capacitación, agua, saneamiento, comunicación, vivienda, etc., tanto en el área urbana como rural.
N/R
Creación de una secretaría que maneje el tema, institucionalizarlo y que sea regulado por la contraloría de Cuentas.
Que forme parte
de un Ministerio
de Desarrollo
Social. Al mismo
tiempo hay que
pensar en
programas de
desarrollo rural y
competitividad,
para no dejar
patas cojas.
Sin conocer los detalles de la institucionalidad del programa, es aparente que esta podría fortalecerse, por ejemplo el hecho de que una sola persona (la primera dama) haya jugado hasta aquí un rol preponderante indica que aún hay un largo camino por recorrer en cuanto al fortalecimiento. En general, tal como indica la Guía para Organizaciones de Sociedad Civil elaborada por A. Urizar (próxima publicación), la sostenibilidad de una normativa o de un programa está vinculada al rango y autonomía de la institución que lo implementa. Sería importante también cuestionar la posibilidad real de cancelación del programa MFP. En vista de su popularidad y alcance, el costo político sería significativo. Existe la posibilidad de que este mensaje sea una forma de atraer votos de la centroderecha? Y que luego de la elección el programa siga?
¿Qué figura legal es la más apropiada para ello y que características debe cumplir?
Los programas de Transferencias en efectivo Condicionadas deben crearse por ley nacional.
N/R
¿Qué tipo de institución (autónoma, semiautónoma, instituto, ministerio o secretaría u otro en particular) debe ser el ente rector de la política social. Y que otras características debe cumplir para crear esta figura.
Depende de la organización de cada Estado pero teniendo en cuenta la experiencia comparada es el Ministerio de Desarrollo Social, o su equivalente, el indicado para liderar y coordinar inter-institucionalmente el programa.
N/R
Conclusiones y recomendaciones
Argumento Entrevistados
Christian Gruenberg
María Alejandra Erazo Engel Tally Mauricio
Garita Marcelo Coj Max Heywood
El programa Mi Familia Progresa atraviesa ya un problema de implementación del diseño original. Haciendo un balance de aspectos positivos y negativos del programa, qué opinión le merece al respecto estos tres años de implementación del programa, que aspectos positivos se logran rescatar y de los aspectos negativos se necesitan cambiar, ajustes y rediseños se deben de efectuar.
¿Qué opinión le merece y que
A pesar de sus debilidades el
El balance entre los
aspectos positivos y Ahora bien, de los aspectos positivos
Yo creería en reestructúralo,
Se rescata el ser el primer
Existen ya varios estudios que
126
recomendaciones haría usted al respecto?
programa MIFAPRO representa una alternativa superadora de los Fondos Sociales de los 90s. Por lo tanto, el programa tal cual existe hoy debería ser usado como un piso institucional para mejorar el diseño y la gestión del programa teniendo en cuenta todo lo dicho más arriba y las experiencias comparadas exitosas en la región.
negativos es bastante
justo, los beneficios que
el programa ha traído a
las comunidades han
sido muy importante
dado el abandono en la
que estas se
encontraban, sin
mencionar los beneficios
a la economía local y el
empoderamiento de las
mujeres.
Sin embargo, el
programa tal y como se
concibió en un inicio ya
no tiene vigencia, es
necesario concretar cual
o cuales serían los
objetivos primordiales
del PTMC en la
actualidad y propiciar
una revisión conceptual
y operativa del mismo.
Esto no significa un
fracaso del anterior
modelo, significa que las
necesidades que éste
debe resolver ya no son
las mismas que hace
tres años y que es
necesario actualizarlo.
Los aspectos que deben
ser reajustados o
rediseñados
principalmente serían:
- El procedimiento de salida e ingreso al programa
- El sistema de monitoreo y evaluación
- El proceso de graduación del programa
- Procedimiento de pago
- Monto de la transferencia
- Sistema de quejas y reclamos
- Coordinación interinstitucional
que vale rescatar está la renovada importancia que los padres le otorgan a la educación y la salud, particularmente la primera. Asimismo, el programa ha creado – en diferente grado y medida – nuevas “capacidades” en las mujeres, así como una participación más activa. Por otro lado, y a pesar de la pobre calidad de la educación y la salud en los centros del Estado, los niños cada vez más se habitúan a los procesos de enculturación moderna a través de los estudios escolares, lo cual les permitirá en un futuro poder sobrepasar las limitaciones de sus padres que tienden a poseer menores conocimientos. Sin embargo esto es una cuestión hipotética que solamente se podrá constatar en el futuro.
publicarlo, transparentarlo y luego implementarlo de nuevo.
programa de este tipo y de tanto alcance, pese a sus imperfecciones técnicas y clientelares.
identifican las debilidades institucionales del programa MFP, y hacen recomendaciones para su fortalecimiento. Dado que este primer paso está, el próximo paso sería hacer un plan de implementación, trabajando en conjunto con las autoridades del programa y generando también presión “desde abajo” a partir del trabajo con organizaciones de base locales.