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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja
MAESTRÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
«El sistema constitucional de competencias
para el buen vivir en los gobiernos autónomos
descentralizados del Ecuador, desde una
perspectiva sustentable».
Tesis de Grado
CENTRO UNIVERSITARIO CUENCA 2012
Autor:
Vélez Criollo, Manuel Jesús
Director:
Paúl Edvaldo Carrión González, Dr. Mgs.
CERTIFICACIÓN
Doctor.
Paúl Edvaldo Carrión González.
DIRECTOR DE TESIS DE GRADO
CERTIFICA:
Que el presente trabajo, denominado “El sistema constitucional de competencias para el
buen vivir en los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador, desde una
perspectiva sustentable” realizado por el profesional en formación: Vélez Criollo,
Manuel Jesús, cumple con los requisitos establecidos en las normas generales para la
graduación en la Universidad Técnica Particular de Loja, tanto en el aspecto de forma
como de contenido, por lo cual me permito autorizar su presentación para los fines
pertinentes.
Loja, noviembre del 2012
f)…………………………
CESIÓN DE DERECHOS
Yo, Vélez Criollo, Manuel Jesús declaro ser autor de la presente tesis y eximo
expresamente a la Universidad Técnica Particular de Loja ya sus representantes legales
de posibles reclamos o acciones legales.
Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art. 67 del Estatuto
Orgánico de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente
textualmente dice: “Forman parte del patrimonio de la Universidad Técnica Particular
de Loja la propiedad intelectual de investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis
de grado que se realicen a través, o con el apoyo financiero académico o institucional
(operativo) de la Universidad”.
f…………………………………..
Autor: Vélez Criollo, Manuel Jesús
Cedula: 0101049286
DEDICATORIA
Con el cariño de siempre, dedico este trabajo académico a toda mi familia por
compartir los grandes retos que me ha tocado enfrentar en mi vida, de manera
especial a mi hijo Paulo Emanuel por su apoyo permanente, esposa e hija y a mis
padrinos de matrimonio eclesiástico, mis tíos queridos Mariana Pintado y Reinaldo
Cárdenas.
Manuel Vélez C.
Noviembre de 2012
AGRADECIMIENTO
A la Universidad Técnica Particular de Loja por los valiosos conocimientos
brindados durante el desarrollo del curso de Maestría, al señor Doctor Paúl
Edvaldo Carrión González por orientar y compartir sus amplias experiencias
académicas y de investigación durante la dirección de la tesis y, a todas las personas
por el apoyo brindado durante la realización del presente trabajo de investigación.
INDICE DE CONTENIDOS
CESIÓN DE DERECHOS ........................................................................................................ iii
DEDICATORIA ......................................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTO .................................................................................................................v
RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................... ix
INTRODUCCION ..................................................................................................................... 1
CAPÍTULO I ............................................................................................................................. 5
FUNDAMENTOS DE LAS COMPETENCIAS .......................................................................... 5
1.1.- Marco Referencial ....................................................................................................... 5
1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias ..................................................... 9
1.2.1.- Ambiente como sistema ...................................................................................... 9
1.2.2.- Desarrollo sustentable ...................................................................................... 14
1.2.3.- Calidad de vida y buen vivir .............................................................................. 20
1.2.4.- Instrumentos de medición ................................................................................. 27
1.3.- Competencia en derecho internacional ..................................................................... 40
1.4.- Estrategias de gestión de los GAD ........................................................................... 41
1.4.1.- Estrategia de desarrollo ..................................................................................... 41
1.4.2.- Estrategia jurídica ............................................................................................. 48
1.5. Conclusión .................................................................................................................. 48
CAPÍTULO II .......................................................................................................................... 50
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL POR ÓRGANOS AUTÓNOMOS DEL ESTADO ............. 50
2.1.- Fundamento .............................................................................................................. 50
2.2.- Naturaleza Jurídica de la organización ..................................................................... 51
2.2.1.- Definición de organización ................................................................................. 51
2.2.2.- Competencia territorial ....................................................................................... 52
2.2.3.- Génesis del marco jurídico aplicable ................................................................. 52
2.2.4.- Constituciones de la República del Ecuador ..................................................... 53
2.3.- Órganos del Estado ................................................................................................... 55
2.4.- Organización del territorio por órganos autónomos del Estado ................................ 56
Maestría en Derecho Administrativo. vii
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
2.4.1.- Definición ............................................................................................................ 56
2.4.2.- Regiones Autónomas ......................................................................................... 56
2.4.3.- Provincias ........................................................................................................... 60
2.4.4.- Cantones ............................................................................................................ 62
2.4.5.- Parroquias rurales .............................................................................................. 65
2.5.- Organización de mancomunidades. .......................................................................... 67
2.6. Conclusión .................................................................................................................. 68
CAPÍTULO III ......................................................................................................................... 69
SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS .......................................................................................................... 69
3.1.- Fundamento .............................................................................................................. 69
3.2.- Naturaleza de las competencias ............................................................................... 70
3.2.1.- Antecedentes ..................................................................................................... 70
3.2.2.- Concepto ............................................................................................................ 71
3.2.3.- Definiciones ........................................................................................................ 72
3.3.- Clases de competencias ........................................................................................... 77
3.4.- Sistema constitucional de competencias en los GAD ............................................... 80
3.4.1.- Contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias por
niveles de GADs ............................................................................................................ 81
3.4.2.- Atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de
organización territorial ................................................................................................... 85
3.4.3.- Normas atributivas del sistema de competencias de los GADs por sistemas
ambientales ................................................................................................................... 86
3.5.- Diferencias entre competencias de las constituciones últimas ................................. 88
3.6.- Ejercicio de las competencias ................................................................................... 92
3.7.- Mecanismos de transferencias de las competencias constitucionales ..................... 93
3.8.- Costos y financiamiento de las competencias descentralizadas. ............................. 93
3.8.1.- Presupuesto de los gobiernos autónomos ......................................................... 95
3.8. Conclusiones ............................................................................................................ 103
CAPITULO IV ....................................................................................................................... 105
DISCUSIONES DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ............................................ 105
4.1.- Conclusiones y Recomendaciones Doctrinarias ..................................................... 105
4.1.1. Interpretación de las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo .... 105
Maestría en Derecho Administrativo. viii
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
4.1.2. Ejercicio de la Competencia Territorio por los GAD ......................................... 106
4.1.3. Interrelación del Sistema de Competencias con Principios del Desarrollo
Sustentable .................................................................................................................. 106
4.2.- Conclusiones y Recomendaciones Metodológicas ................................................. 107
4.2.1. Sistematización de competencias para el buen vivir ........................................ 107
4.2.2. Conformación de regiones autónomas de manera voluntaria .......................... 108
4.2.3 Atribución de competencias por niveles de gobierno autónomo descentralizado.
..................................................................................................................................... 109
4.3.- Conclusiones y Recomendaciones Operacionales ................................................. 109
4.3.1 Conocimiento de la base legal por los gobiernos autónomos descentralizados 109
4.3.2 Consistencia de las normas de ciclo presupuestario de los gobiernos autónomos
descentralizados .......................................................................................................... 110
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 111
ANEXOS .............................................................................................................................. 115
RESUMEN EJECUTIVO Este trabajo estudia la relación del «sistema constitucional de competencias (SCC)
para el buen vivir con la perspectiva de la sustentabilidad», a través de la descripción
y análisis de [1] los fundamentos de las competencias, [2] la organización territorial
por órganos autónomos del estado y, [3] el sistema de competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados (GAD).
En [1] se revisa los principios y normas generales del derecho internacional público
sobre medio ambiente y desarrollo; en [2] se describe al «titular de las
competencias» estatales «dentro de un territorio» del Estado; y en [3] se describe la
relación jurídica del sistema de competencia para el buen vivir con el «principio del
desarrollo sostenible».
Los resultados dan cuenta de: [a] la relación de los conceptos del SCC de los GAD
con los principios generales del derecho internacional público; así como de [b] las
dificultades de interpretación ─por la indeterminación─ de determinados conceptos
del SCC relativos a las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo
sustentable, que inciden tanto en la interpretación de la norma constitucional como
en la gestión del derecho al buen vivir.
Maestría en Derecho Administrativo. 1
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
INTRODUCCION
Los principios jurídicos surgidos y consolidados especialmente de los tratados
internacionales y cumbres internacionales, para lograr la «protección del medio
ambiente» y «el desarrollo sostenible para una mejor calidad de vida» de la
población a escala planetaria, por medio de la «creación de nuevos niveles de
cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas»,
motivaron en los Estados de Derecho a readecuar el ordenamiento jurídico interno
para poner en práctica y estar en consonancia con el derecho internacional público.
Las visiones y discursos expuestos por las diferentes posturas a nivel internacional y
nacional, especialmente sobre la sustentabilidad del ambiente y desarrollo, calidad de
vida por medio de la satisfacción de las necesidades y la descentralización, fueron
adoptados por el país a través de la Constitución Política de la República del
Ecuador de 1998 para impulsar «el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento
de la participación ciudadana y de las entidades seccionales y la distribución de los
ingresos públicos y de la riqueza», luego replanteados, por la falta de eficacia en su
cumplimiento, en la nueva Constitución de la República del Ecuador de 2008 desde
la perspectiva del buen vivir o sumak kawsay, que equivale a decir: vivir bien dentro
de un ambiente sustentable. Este precepto tiene dificultades con relación a las
expectativas de gestión, según los Gobiernos Autónomos Descentralizados, debido
entre otros motivos, a la obligatoriedad de ejercer competencias, al bajo
conocimiento de la perspectiva e insuficiente financiamiento del nuevo modelo.
Las discusiones sobre las distintas visiones y discursos expuestos por las diferentes
posturas especialmente sobre el paradigma del desarrollo sustentable para el buen
vivir, dieron lugar a la pregunta de investigación relativa a cual es la relación del
«sistema constitucional de competencias para el buen vivir con la perspectiva de la
Maestría en Derecho Administrativo. 2
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
sustentabilidad», en razón de que sí se produce una relación directa del sistema
constitucional de competencias atribuido a los gobiernos autónomos descentralizados
con los principios del paradigma de la sustentabilidad, entonces habrá una
integración del sistema de competencias a los principios generales del derecho
internacional público para alcanzar el buen vivir dentro de una relación armónica
entre población y naturaleza, siempre que la visión de los conceptos respondan a las
necesidades de las grandes mayorías.
El trabajo desarrollado, con el uso de métodos y técnicas de investigación aplicables,
comprende básicamente la descripción y análisis de los fundamentos de las
competencias, la organización territorial por órganos autónomos del estado y, el
sistema de competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, así como la
discusión de resultados de la investigación referente a la relación del sistema
constitucional de competencias por gobiernos autónomos descentralizados con la
perspectiva de la sustentabilidad desde lo doctrinario, metodológico y operacional.
En los Fundamentos de las competencias, se pretende comprender las bases
sustantivas del conocimiento del sistema de competencias para el buen vivir de la
colectividad en relación con la perspectiva sustentable, por medio del estudio y
análisis del marco referencial, los conceptos del conocimiento de las competencias,
las competencia en derecho internacional y las estrategias de los gobiernos
autónomos descentralizados, observando los principios y normas generales del
derecho internacional público, a fin de facilitar la comprensión del ejercicio de las
competencias de los gobiernos autónomos descentralizados.
En la Organización territorial por órganos autónomos del estado, se pretende
comprender la organización territorial por órganos del estado con relación a la
titularidad de las competencias territorio determinas en la Constitución de la
República, por medio de la descripción y análisis de la naturaleza jurídica de la
Maestría en Derecho Administrativo. 3
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
organización, los órganos del estado, la organización del territorio por órganos
autónomos del estado y, la organización de mancomunidades.
En el Sistema de competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, se
trata de determinar la relación jurídica entre el sistema de competencias de los GAD
para el buen vivir con la perspectiva sustentable, por medio de la descripción y
análisis de la naturaleza de las competencias, las clases de competencias, el sistema
constitucional de competencias en los GAD, las formas de relación de coherencia
jurídica de competencias, el ejercicio del sistema de competencias, los mecanismos
de transferencias de las competencias, el costos del ejercicio de las competencias, y,
la medición de desempeño de las competencias.
La bibliografía básica empleada es la obtenida del curso de maestría en «Derecho
Administrativo» dictado en la Universidad Técnica Particular de Loja; Seminario
Internacional «Retos del Buen Vivir, Democracia, Movilidad Humana y Territorio»,
organizado por el Programa Interdisciplinario de Población y Desarrollo Local
Sustentable de la Universidad de Cuenca, en noviembre de 2009; «Sixth
International Conference on Environmental, Cultural, Economic And Social
Sustainability», organizado por la University of Illinois, Urbana-Champaign, USA.,
llevado a cabo en la Universidad de Cuenca en enero de 2010; «VII Simposio
Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial, un Desafío
Constitucional», organizado por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de
Cuenca, en octubre de 20010; los aportes sobre el «Desarrollo Sostenible y
Economía Ecológica, Integración Medio Ambiente - Desarrollo y Economía
Ecológica» de Luis M. Jimenes H; los principios de la Declaración de Río
proclamados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo, reunida en Río de Janeiro en 1992; y, la Constitución Política de la
República de Ecuador, publicada en el Registro Oficial Nº 449 del día 20 de Octubre
de 2008.
Maestría en Derecho Administrativo. 4
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
El trabajo de investigación constituye una aproximación sobre la relación de los
conceptos del sistema de competencias constitucionales de los gobiernos autónomos
descentralizados del Ecuador con los principios generales del derecho internacional
público emanados de los tratados internacionales sobre medio ambiente y desarrollo
y, la incorporación de determinadas definiciones de los conceptos de las normas
constitucionales sobre medio ambiente y desarrollo sustentable, a partir de enfoques
teóricos relevantes.
CAPÍTULO I
FUNDAMENTOS DE LAS COMPETENCIAS
1.1.- Marco Referencial; 1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias; 1.3.- Competencia en
derecho internacional; y, 1.4.- Estrategias de los GAD.
Resumen: El tema del capítulo se orienta a comprender los fundamentos básicos del conocimiento del
sistema de competencias para el buen vivir de la colectividad en relación con la perspectiva
sustentable, a base del estudio y análisis del marco referencial, los conceptos del conocimiento de las
competencias, las competencia en derecho internacional y las estrategias de los gobiernos autónomos
descentralizados, teniendo en cuenta la doctrina del derecho internacional público.
1.1.- Marco Referencial
Los debates académicos sobre el desplazamiento o sustitución del concepto de
desarrollo sustentable con el paradigma del buen vivir, desde una posición
ideológica distante del derecho, llevados a cabo durante la realización de los eventos
académicos de carácter internacional en la ciudad de Cuenca-Ecuador, motivaron a
formular la pregunta de investigación relativa a cual es la relación del «sistema
constitucional de competencias para el buen vivir con la perspectiva de la
sustentabilidad», por considerar que son conceptos esenciales de la Constitución de
la República de 2008 y que existe un marco de referencia internacional en materia
política sobre ambiente y desarrollo sustentable generado en Tratados
Internacionales; con la finalidad de contribuir a la profundización del debate y
generar criterios para la gestión del buen vivir especialmente en la jurisdicción de los
gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador.
El marco de referencia internacional, en materia de ambiente y desarrollo
sustentable, viene a constituir el conjunto de tratados o acuerdos, instrumentos,
principios y conceptos que van a permitir establecer la relación del sistema
Maestría en Derecho Administrativo. 6
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
constitucional de competencias para el buen vivir con el desarrollo sustentable y a
determinar si el concepto de buen vivir desplaza o sustituye al desarrollo sustentable.
Los Tratados Internacionales, conforme al artículo 2 de la Convención de Viena
sobre Derecho de los tratados de 1969, citado por Gioconda Saltos: «…es un acuerdo
internacional, celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho
Internacional, ya conste en un instrumento único, o en dos o más instrumentos
conexos y cualquiera sea su denominación particular» [Saltos Saltos 2008]. El
Ecuador es suscriptor de múltiples tratados internacionales de conformidad con las
normas constitucionales, por lo tanto está obligado a cumplirlos, entre ellos tenemos
a los acuerdos de las Conferencias Internacionales de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo celebradas principalmente en Estocolmo [1972], Río de
Janeiro [1992] y Johannesburgo [2002].
Los acuerdos internacionales, trascienden la jurisdicción nacional, se rigen por el
Derecho internacional, son celebrados por escrito entre Estados y éstos con
organismos internacionales y personas del Derecho Internacional y, constan en uno o
varios instrumentos jurídicos. Un ejemplo de acuerdos importantes de la Cumbre de
la Tierra tenemos el «Programa 21, un programa de acción mundial para promover el
desarrollo sostenible; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, un conjunto de principios que define los derechos y deberes de los
Estados, y la Declaración de principios relativos a los bosques, un conjunto de
principios básicos para apoyar el manejo sostenible de los bosques a nivel mundial»1.
Los instrumentos internacionales constituyen una forma de expresión de la
voluntad del poder internacional y su observancia es obligatoria para todas las
autoridades de los Estados signatarios y los ciudadanos sin distinción. Un ejemplo
de instrumentos importantes de las Conferencias Internacionales en materia de medio
1 Al respecto véase la Guía de Investigación del Medio Ambiente preparada por las Naciones Unidas,
disponible en: http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm
Maestría en Derecho Administrativo. 7
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
ambiente y desarrollo son la «Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático y, el Convenio sobre la Diversidad Biológica»2.
Los principios generales, según Carlos Cossio, citado por Néstor A. Cafferatta: «se
refieren a juicios estimativos que sirven para regular comportamientos» [Cafferatta
2009], tienen como función «la de actuar como «integradores» cuando existen
lagunas en el derecho positivo» [Cafferatta 2009]. Como Principios Generales del
Derecho están los generados en los tratados internacionales sobre ambiente y
desarrollo, han dado origen a los principios jurídicos contenidos no solo en los
acuerdos suscritos en la Conferencias Internacionales sobre Medio Ambiente y
Desarrollo [CNUMAD] realizadas en Rio de Janeiro [1992], sino también en los
tratados de antes y después de la CNUMAD 92, como son el Protocolo de Montreal
[1987] relativo a las sustancias que deterioran la capa de ozono y, el tratado de
Diversidad Biológica [1992]. Los principios del derecho ambiental internacional que
surgen de los tratados internacionales para la protección del medio ambiente, según
Millitza Franciskovic Ingunza [2010], son los siguientes:
1. Soberanía y Responsabilidad: Principio de soberanía sobre los recursos
naturales y la responsabilidad de no causar daño al medio ambiente de otros
Estados o en áreas fuera de la jurisdicción nacional.
2. El «Principio de Acción Preventiva», se centra en el daño, antes que en la
conducta del Estado para prevenir los daños.
3. El «Principio de buena vecindad y de cooperación internacional», manifiesta
que los crecientes problemas ambientales requieren de la cooperación de las
naciones.
2 La Convención se encuentra disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
Maestría en Derecho Administrativo. 8
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
4. El «Principio de responsabilidad común aunque diferenciada», significa el
reconocimiento explícito de que es apropiado asumir estándares diferentes,
plazos de cumplimiento distintos y compromisos menos exigentes para los
países en desarrollo.
5. El «Principio de precaución», implica que la falta de certeza científica no
constituye razón para posponer acciones dirigidas a evitar daños
potencialmente serios o irreversibles al ambiente.
6. El «Principio contaminador-pagador», constituye más bien un postulado de
política económica antes que un principio de Derecho.
7. El «Principio del desarrollo sostenible», de conformidad con los acuerdos
internaciones se encuentra presente en los siguientes 3 componentes:
a) Equidad intergeneracional, cada generación debe preservar los
recursos naturales para las nuevas generaciones. Cada Estado debe
tener en consideración las necesidades de otros estados.
b) Uso sostenible de los recursos naturales, cada generación debe
explotar los recursos naturales de manera sostenible.
c) Integración del medio ambiente y desarrollo, el medio ambiente debe
constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá
considerarse en forma aislada.
Los conceptos generales del derecho ambiental, son formas abstractas de
conocimientos y experiencias que permiten organizar la estructura de la teoría y la
aplicación del derecho desde los principios generales a fin de viabilizar la paz, la
seguridad jurídica y la justicia.
Maestría en Derecho Administrativo. 9
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Los conceptos generales que surgen de los tratados internacionales, muchos sin
definición, entre otros, son los de comunidad, obligación moral, vida saludable,
protección ambiental, seguridad de las generaciones futuras, ambiente, desarrollo
sustentable, sustentabilidad ambiental, ordenación del ambiente, derecho soberano,
bienes ambientales y, patrimonio común de la humanidad.
1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias
Los conceptos generales del derecho ambiental, tales como ambiente como
sistema, desarrollo sustentable, calidad de vida y vivir bien e instrumentos de
medición, son de utilidad para entender la estructura y el ejercicio del sistema
constitucional de competencias para el buen vivir atribuido a los gobiernos
autónomos descentralizados del Ecuador, aparte de van a proporcionar un marco
jurídico sobre las finalidades del derecho.
1.2.1.- Ambiente como sistema
La aproximación conceptual del ambiente como sistema, considera el fundamento y
el cumplimiento a partir de una breve revisión etimológica.
1.2.1.1.- Fundamento
El fundamento constitucional referente al medio ambiente o ambiente se encuentra
en los principio sobre la responsabilidad de los estados por la protección del medio
ambiente teniendo en cuenta la equidad que consta especialmente en los principios
cuatro y siete reconocidos en la Declaración de Río sobre el Ambiente y el
Desarrollo [1992], que proclaman:
«…, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del
proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.», [Principio
4]; y que,
Maestría en Derecho Administrativo. 10
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
«Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para
conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la
Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación
del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes
pero diferenciadas…», [Principio 7].
1.2.1.2.- Relación
Las normas constitucionales relativas al cumplimiento del principio sobre la
protección del medio ambiente por parte de los estados, constan principalmente en la
sección primera como «Naturaleza y ambiente» del capítulo segundo del Título
séptimo «Régimen del Buen vivir» [Art. 395-415], sin llegar a establecer el
significado de ambiente, no obstante en el «Glosario de Definiciones» de la
codificación 2004-019 de la Ley de Gestión Ambiental, se define al medio ambiente
como un: «Sistema global constituido por elementos naturales y artificiales, físicos,
químicos o biológicos, socioculturales y sus interacciones, en permanente
modificación por la naturaleza o la acción humana, que rige la existencia y desarrollo
de la vida en sus diversas manifestaciones».
La Ley define al ambiente como un «Sistema global», pero sin incorporar el enfoque
sistémico y una clasificación adecuada para el análisis del ambiente con significado,
como lo plantea por ejemplo Howard L. Timms, que clasifica al Universo como el
sistema mayor [o ambiente] que existe [figura 1-1], en el que caben todos los
sistemas naturales y los sistemas ideados por el hombre o artificiales para alcanzar o
realizar algo.
Maestría en Derecho Administrativo. 11
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Figura 1-1: Universo como sistema mayor
Tomado de http://www.intriga.org, «Otros elementos relacionados con el concepto infinito»
1.2.1.3.- Aproximación conceptual
1.2.1.3.1.- Antecedentes
La palabra ambiente procede del latín ambiens, -ambientis, y ésta de ambere,
"rodear", "estar a ambos lados", fue introducido en 1835 por el biólogo Geoffroy St.
Hilaire para referirse básicamente al «conjunto de relaciones entre el mundo natural
y los seres vivientes» [Abbagnano 1997:p.44]; pero el uso común del término
ambiente o medioambiente en relación con la humanidad se da a partir de la
Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano, celebrado en Estocolmo en 1972, principalmente para realizar diagnósticos
y dar cuenta de los diferentes procesos de cambio producidos en el ambiente por la
ruptura del equilibrio de los ecosistemas reflejada en la degradación de los recursos
naturales y por la generación de inequidad social, sin que se haya llegado a un
significado definido de lo que es el ambiente.
Maestría en Derecho Administrativo. 12
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.2.1.3.2.- Concepto
Al no existir una definición convencional de ambiente o medio ambiente como
sistema que oriente el enfoque, a pesar del avance en el estudio del ambiente y de la
realización de las Conferencias Internacionales de la ONU, para el presente trabajo
se realiza una aproximación conceptual, a partir de considerar al Universo como el
mayor sistema global que existe, como el «conjunto interrelacionado de sistemas
que rodean, influyen y condicionan al ser humano en sus diversas actividades y
aspectos de su cotidianidad».
La característica básica del medio ambiente gira en torno a la interrelación de los
sistemas que influyen y condicionan la forma de vida del ser humano en sociedad.
1.2.3.2.1.- Sistemas del Medio Ambiente
Los sistemas del ambiente como sistema, conforme a los «tipos de sistemas» que
planta Howard L. Timms [1975:p.89-90], pueden clasificarse en sistema natural y en
sistema artificial o social.
El sistema natural, como fuente del desarrollo, es aquel que abarca a todos los
sistemas de recursos naturales, de los cuales son parte los sistemas biológicos que
incluyen al ser humano con todos sus sistemas; puede clasificarse a su vez en
sistemas de recursos físicos y de recursos bióticos.
El sistema de recursos físicos, es el conjunto de partes materiales
caracterizadas por la litosfera, hidrosfera y la atmósfera. La litosfera,
comprende las rocas, minerales y el suelo; la hidrosfera o parte líquida,
comprende el recurso hidrológico; y, la atmósfera o parte gaseosa, comprende
el aire, clima y paisaje.
Maestría en Derecho Administrativo. 13
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
El sistema de recursos bióticos, comprende todos los sistemas de
organismos vivos, en los cuales se incluye el ser humano. Los organismos
vivos son la flora, fauna y los microorganismos.
Las normas relativas al sistema natural constan básicamente en el capítulo segundo"
Biodiversidad y recursos naturales" del Título séptimo «Régimen del Buen Vivir» de
la CRDE [artículos del 395 al 415].
El sistema artificial o social [aquello que concierne a la sociedad], es un conjunto
interrelacionado de sistemas creados por el ser humano del planeta Tierra para
alcanzar o realizar algo que cambia continuamente por sí mismo y por los cambios
que aporta el ser humano con la esperanza de mejorarlo en las diversas dimensiones
de carácter político, económico y social, tal es caso de las ciencias de la naturaleza,
ciencias sociales y, los entes sociales que desarrollan actividades para alcanzar un
fin.
La dimensión política, comprende el conjunto de actividades orientadas a influir u
direccionar especialmente la ideología del poder [ejecutivo, legislativo y judicial], la
participación ciudadana, la estabilidad social y la justicia o equidad social y legal.
Las normas referentes al sistema político pueden observarse para su aplicación en los
cinco capítulos del Título cuarto "Participación y organización del poder" de la
CRDE [artículos del 95 al 237].
La dimensión económica, comprende las actividades de producción, distribución y
consumo de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades y mejora de la
calidad de vida de la población, con o sin el uso y desarrollo de tecnología. Las
normas constitucionales referentes al sistema económico se encuentran básicamente
en los capítulos cuarto, quinto y sexto del Título sexto "Régimen de Desarrollo de la
CRDE [artículos del 281 al 339].
Maestría en Derecho Administrativo. 14
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La dimensión social, constituye el conjunto de actividades destinadas a la prestación
de servicios a la población, especialmente en el campo de la salud, educación,
empleo, hábitat, cultura y, bienestar. Las normas referentes al sistema social constan
básicamente en el capítulo primero «Inclusión y equidad» del Título séptimo
«Régimen del Buen Vivir» de la CRDE [artículos del 319 al 394].
1.2.2.- Desarrollo sustentable
La aproximación conceptual del desarrollo sustentable, considera el fundamento y
cumplimiento de la normatividad a partir de una breve revisión etimológica.
1.2.2.1.- Fundamento
El fundamento constitucional de la sustentabilidad se encuentra en «el principio de
desarrollo sostenible» o sustentable3
que se define por primera vez en el Informe
Brundtland denominado Nuestro Futuro Común, elaborado por la Comisión Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo, como «un desarrollo que satisfaga las
necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones
futuras para atender sus propias necesidades» [Naciones Unidas 1987], reafirmado
en la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992] y, reconocido en
los principios uno, ocho y doce de la Declaración de Río que proclaman:
«Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y
productiva en armonía con la naturaleza», [Principio 1];
«Para alcanzar el Desarrollo Sostenible, los Estados deberán reducir y
eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar
políticas demográficas apropiadas», [Principio 8]; y que,
3 Al respecto Jiménez Herrero [1997:p.75] sostiene que «…la noción de “sostenibilidad” o
“sustentabilidad” (término éste preferido por los autores Latinoamericanos)».
Maestría en Derecho Administrativo. 15
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
«Los Estados deberían cooperar en la promoción de un sistema económico
internacional favorable y abierto que llevara al crecimiento económico y el
desarrollo sostenible de todos los países, a fin de abordar en mejor forma los
problemas de la degradación», [Principio 12].
Según Sands [citado por Franciskovic Ingunza 2010], el principio de desarrollo
sostenible se sustenta en cuatro componentes que constan en los acuerdos
internacionales:
1) La necesidad de preservar los recursos naturales para las generaciones
futuras [principios de equidad intergeneracional].
2) El objetivo de explorar los recursos naturales de manera sostenible [uso
sostenible de recursos naturales].
3) El uso equitativo de recursos naturales que implica que un Estado debe
tener en consideración las necesidades de otros estados [uso equitativo o
equidad intrageneracional].
4) La necesidad de asegurar que las consideraciones ambientales estén
integradas a los planes económicos, así como programas y proyectos en
general [principio de integración de medio ambiente y desarrollo».
1.2.2.2.- Relación
Las normas constitucionales relativas al cumplimiento del compromiso sobre el
«principio de desarrollo sostenible» o sustentable, constan principalmente en los
numerales 5 y 6 del Art.3 del Capítulo primero «Principios fundamentales» del
Titulo I «Elementos Constitutivos del Estado» de la Constitución que determina que
Maestría en Derecho Administrativo. 16
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
es deber primordial del Estado «…promover el desarrollo sustentable y la
redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.-
Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio… »; en el Art. 275
del Capítulo primero «Principios generales» del Título VI «Régimen De Desarrollo»
de la Constitución se define implícitamente al desarrollo [sustentable] en sentido
amplio como «…el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas
económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización
del buen vivir, del sumak kawsay»; y, en el «Glosario de Definiciones» de la
codificación 2004-019 de la Ley de Gestión Ambiental, se encuentra una definición
sobre el "desarrollo sostenible" relacionado con el enfoque de la Comisión Mundial
del Medio Ambiente que dice: «…el mejoramiento de la calidad de la vida humana
dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas; implica la satisfacción de las
necesidades actuales sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las
futuras generaciones».
1.2.2.3.- Aproximación conceptual
1.2.2.3.1.- Antecedentes
El término desarrollo sostenible [o sustentable como lo llaman autores
latinoamericanos] proviene del latín sustentare, sostener, sustentar, soportar tolerar y
mantener, se ha utilizado desde los años setenta, y a pesar de haberse explicitado en
varios informes, pero el uso común del término sustentable es a partir de la
definición [antes transcrita] sobre el desarrollo sustentable incluida en el Informe
Brundtland denominado Nuestro Futuro Común [en 1987] de la Comisión Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo [CMMAD] de las Naciones Unidas.
El desarrollo sustentable surge en condiciones históricas como resultado del cambio
ambiental planetario, pero «con nuevas formas de pensar y nuevos planteamientos
científicos» para incidir especialmente en el «análisis de la compleja realidad
ambiental y en las teorías económicas y del desarrollo», que dan origen al
Paradigma Global Sostenible.
Maestría en Derecho Administrativo. 17
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
En este contexto, la propuesta sustentable se sustenta básicamente en la
problematización de «la interrelación de la sociedad con la naturaleza», que da
origen a un complejo proceso de internacionalización de la naturaleza y a dar formas
a la realidad desde dos perspectivas relacionadas con el poder: la una relacionada con
«la recuperación del reconocimiento de que la naturaleza es la base de nuestras vidas
y la fuente primaria de abastecimiento»; y, la otra referida «al mercado», que ha dado
origen a nuevas visiones y discursos ideológicos del Desarrollo Sustentable
calificados como liberal [desarrollo sostenible, «nuestro futuro común»], culturalista
[muerte de la naturaleza y el nacimiento del ambiente] y, ecosocialista [la
capitalización de la naturaleza] .
Los tres discursos ideológicos [Escobar 1993:p.99-106], de una mirada breve, se
refiere a lo siguiente: El discurso liberal [desarrollo sostenible, "nuestro futuro
común"], lanza al mundo la noción de "desarrollo sostenible" bajo la perspectiva de
la modernidad occidental en su sentido antropológico y filosófico; el discurso
culturalista [Muerte de la Naturaleza y el Nacimiento del Ambiente], «pone énfasis
en la cultura como instancia fundamentalmente de nuestra relación con la
naturaleza»; y, las Visiones ecosocialistas [la capitalización de la naturaleza], se
diferencian de los culturalistas por la mayor atención que prestan a la economía
política como base conceptual de la crítica.
1.2.2.3.2.- Conceptualización
La definición de desarrollo sostenible formulada por la Comisión Mundial de Medio
Ambiente y Desarrollo [CMMAD] de la ONU, cuenta con observaciones relativas a
que la definición lanzada al mundo bajo la perspectiva de la modernidad incluye los
criterios sobre la economización de la naturaleza y la «muerte de la naturaleza y el
nacimiento del ambiente» [niega la existencia de la naturaleza] y, excluye el enfoque
sistémico constante en el principio de «integración de medio ambiente y desarrollo»,
motivo por el que, de acuerdo con las visiones del «Paradigma Global Sostenible», el
Maestría en Derecho Administrativo. 18
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
desarrollo sustentable para el presente trabajo puede ser definido como «toda
acción que conduce a la mejor calidad de vida de la población que implica la
satisfacción de la necesidades de bienestar en el tiempo y en el espacio, por
medio de la interrelación entre la equidad del desarrollo humano y la
estabilidad del ente natural».
La definición deja entrever que el desarrollo sustentable constituye una estrategia
para mejorar la calidad de vida o para vivir bien/buen vivir, mediante la satisfacción
de las necesidades de la población con sujeción indefinida o perdurable a los
principios de equilibrio entre equidad en la interrelación de las actividades humanas
de la sociedad con la naturaleza del medio ambiente respectivo, con sujeción a las
normas de conducta ética.
La sustentabilidad del desarrollo se dará solo si se la ve en realidad como «la
característica de un proceso o estado, que puede mantenerse indefinidamente»
obteniendo recursos naturales sin afectar la estabilidad del capital natural para
satisfacer necesidades sociales; es decir, una sustentabilidad vista como un criterio
de la estabilidad de algo con equidad o justicia para la vida, como podrá
observarse a manera de ejemplo en la figura «sustentabilidad ambiental», que trata
de reflejar la estabilidad [equilibrio] de los sistemas natural y artificial con equidad o
justicia para la calidad de vida o buen vivir de la población.
Maestría en Derecho Administrativo. 19
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Figura 1-2, Sustentabilidad Ambiental
Elaboración: Autor
1.2.2.3.3.- Aspectos fundamentales
Del concepto del desarrollo sustentable se desprende que los aspectos fundamentales
son el fin y objetivos, planteamiento, componentes y método.
El fin que persigue el desarrollo sustentable es la mejora de la calidad de vida [vida
digna] de la población; los objetivos como factores del desarrollo constituyen la
satisfacción de las necesidades de la población, la equidad del desarrollo humano y la
estabilidad del ente natural; el planteamiento como propuesta del paradigma es que
la mejor calidad de vida se alcanza mediante la estabilidad del ambiente natural y
equidad del desarrollo humano «sin poner en peligro la capacidad de sostenimiento
de la Tierra; los componentes como las partes integrantes son la población
PROCESO
FISICO BIOTICO DESARROLLO
HUMANO
Litósfera Flora Político
Hidrósfera Fauna Económico
Atmósfera Microorganismos Social
Equidad y ética
Equilibrio SISTEMA O
AMBIENTE
ARTIFICIAL
CALIDAD DE
VIDA
Autor
CONTEXTO
Marketing Ciencias de la Naturaleza Ciencias Sociales
SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
SISTEMA O AMBIENTE NATURAL
Gestión Ambiental
RESIDUOSEstabilidad
BIENES Y SERVICIOS
PRODUCTO
Elaboración:
Interrelación para la transformación
INSUMO
Relaciones
POBLACIONSatisfacción de las necesidades en el tiempo y espacio
Maestría en Derecho Administrativo. 20
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
sustentable, la naturaleza [o ambiente natural] estable y, el desarrollo humano
equitativo; y, el método del desarrollo como el conjunto de relaciones que definen el
estado entre componentes y objetivos para alcanzar el fin, parte de que el mundo se
encuentra concatenado y en constante evolución cualitativa4 mediante la relación
»materia-energía» y en equilibrio5 entre capacidades y limitaciones existentes.
1.2.3.- Calidad de vida y buen vivir
La aproximación conceptual de la calidad de vida y buen vivir, considera los
fundamentos y su cumplimiento a partir de una breve revisión por separado de la
relación de los conceptos con los principios del derecho internacional público y con
propuestas al respecto.
1.2.3.1.- Calidad de vida
1.2.3.1.1.- Fundamento
El fundamento constitucional referente a la calidad de vida consta básicamente en el
principio ocho de la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992],
que proclaman «… Para lograr […] una mejor calidad de vida para todas las
personas, los Estados deberían reducir y eliminar los patrones insostenibles de
producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas».
1.2.3.1.2.- Relación
Una referencia constitucional sobre la calidad de vida, consta en el numeral 3) del
Art. 385 de la Sección octava «Ciencia, tecnología, innovación y saberes
ancestrales» del Capítulo primero «Inclusión y equidad» del Título VII «Régimen del
Buen Vivir» que dice: «Desarrollar tecnologías e innovaciones que impulsen la
4 La evolución del desarrollo sostenible supera «los límites marcados por un PNB “corregido” tanto
desde un punto de vista natural como económico y social». PNB, «es una magnitud utilizada
en economía para medir el volumen económico de un territorio».
5 El equilibrio considera que la naturaleza ha de generar, en el tiempo y en el espacio, la cantidad
justa de recursos naturales para la producción prevista, sin afectar el stock de capital natural para las
futuras generaciones.
Maestría en Derecho Administrativo. 21
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
producción nacional, eleven la eficiencia y productividad, mejoren la calidad de vida
y contribuyan a la realización del buen vivir», no así, en la codificación 2004-019 de
la Ley de Gestión Ambiental, existen varias referencia a la calidad de vida, pero sin
llegar a definirla.
1.2.3.1.3.- Aproximación conceptual
1.2.3.1.3.1.- Antecedentes
Históricamente la calidad de vida ha sido la aspiración humana, pero la preocupación
por alcanzarla es relativamente reciente, en los últimos años del siglo XX,
básicamente desde el surgimiento del Paradigma del Desarrollo Sostenible que tiene
como fin la calidad de vida por medio de la satisfacción de las necesidades básicas de
la población.
Se ha utilizado con mucha frecuencia una serie de expresiones que tratan de
interpretar y valorar de manera genérica la [calidad] de vida, como estilos de vida
[factores objetivos y subjetivos comparables], modos de vida [clara expresión de los
valores] y, nivel de vida [aspectos objetivados y mensurables], sin llegar una
definición acertada que explique su significado.
En este contexto, ¿de qué depende la calidad de vida para mejorarla?, Max- Neef
responde, como otros autores, que «la calidad de vida va depender [cursiva del
autor] de las posibilidades que tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus
necesidades humanas fundamentales», dejando en claro que la calidad de vida no se
alcanza con la utilidad que podrían otorgar los bienes y servicios dado que no
necesariamente aseguran altos niveles cualitativos de vida.
Según el catedrático Claudio Malo González, de la Universidad de Cuenca, la
calidad de vida «depende de nosotros y no de los demás» por la capacidad que
tenemos para elegir y que «dada las tan variadas posibilidades del ser humano, no
hay receta de la calidad de vida», y afirma que es perversa la «idea de identificar
Maestría en Derecho Administrativo. 22
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
calidad de vida con posesión de bienes económicos y acceso a servicios», aun
cuando reconoce que la insatisfacción de las necesidades básicas «niega la
posibilidad de calidades elementales», luego agrega que «más allá de estas
limitaciones, medir los niveles de calidad con lo de éxito económico es simplificar
grotescamente la condición humana» y, concluye indicando que «Aristóteles decía
que los hombres por naturaleza buscan la felicidad. El mayor acercamiento a
esta meta está en relación directa con el grado de calidad de vida…» [Malo
González 2001].
1.2.3.1.3.2.- Concepto
En estas circunstancias la calidad de vida constituye un concepto relativo, por tanto
no existe una definición acertada por la falta de acuerdo entre los diferentes
investigadores, motivo por el que, de acuerdo con las visiones de la sustentabilidad,
desde lo social, la calidad de vida puede ser definida para el presente trabajo como:
como la forma de pensar y actuar con relación al estado de bienestar que alcanzan
los entes vivos mediante la satisfacción de las necesidades, la solidaridad
intergeneracional y la participación social en la resolución de los problemas de la
sociedad.
Un estado de bienestar que considere la autoestima o incluya la valoración de
aptitudes [lo cognitiva y afectivo de cada ser] y sentimientos [autosuficiencia para
enfrentar los problemas cotidianos y alcanzar la satisfacción de las necesidades y, a
ser valioso para los demás]; es decir un bienestar con equidad para que subsista la
libertad como bien supremo para conseguir la paz.
Una calidad de vida sin dominios específicos, que considere condiciones de vida
objetiva universalmente reconocidas y un alto grado de bienestar subjetivo del ser
humano, dentro del contexto de la satisfacción colectiva de las necesidades de la
Maestría en Derecho Administrativo. 23
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
población.
1.2.3.2.- Buen vivir/ vivir bien
1.2.3.2.1.- Fundamento
En los principios del derecho internacional público, expresamente, no existe una
referencia sobre el «Buen vivir», se sustenta en el paradigma comunitario «Vivir
Bien», pero con mayor apego al «principio de desarrollo sostenible» o sustentable,
reconocido en los principios de la Declaración de Río sobre el Ambiente y el
Desarrollo [1992].
1.2.3.2.2.- Relación
La referencia básica de la Constitucional sobre el «Buen vivir», consta en el Título II
«Derechos» y VII «Régimen del Buen Vivir». La Constitución considera al buen
vivir como un sistema, pero desde una realidad particular, no necesariamente desde
la visión del paradigma comunitario, como se podrá observar el Capítulo primero
del Título II de la CRDE [artículos del 12 al 34] relativo a los «derechos del buen
vivir» en cuanto al agua y alimentación, ambiente sano, comunicación e información,
cultura y ciencia, educación, hábitat y vivienda, salud y, trabajo y seguridad social; y,
en el Título VII de la CRDE [artículos del 319 al 415] considera lo referente al
«régimen del buen vivir» en cuanto a la inclusión y equidad y la Biodiversidad y
recursos naturales.
Los deberes generales del Estado para alcanzar el buen vivir, según el Art. 277, son
los siguientes:
«1.- Garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la
naturaleza.
2.- Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo.
Maestría en Derecho Administrativo. 24
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
3.- Generar y ejecutar las políticas públicas, y controlar y sancionar su
incumplimiento.
4.- Producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer servicios
públicos.
5.- Impulsar el desarrollo de las actividades económicas mediante un orden
jurídico e instituciones políticas que las promuevan, fomenten y defiendan
mediante el cumplimiento de la Constitución y la ley.
6.- Promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las artes, los saberes
ancestrales y en general las actividades de la iniciativa creativa comunitaria,
asociativa, cooperativa y privada».
Les corresponde a las personas y a las colectividades, para la consecución del buen
vivir, según el Art. 277, lo siguiente:
«1.- Participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la
planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del
cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles.
2.- Producir, intercambiar y consumir bienes y servicios con responsabilidad
social y ambiental».
1.2.3.2.3.- Aproximación conceptual
1.2.3.2.3.1.- Antecedentes
En la constitución se pone énfasis en la calidad para el buen vivir/vivir bien, más que
en la calidad de vida, dado por el compromiso que se ha asumido con el presente y el
futuro de construir una «nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y
armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay».
Maestría en Derecho Administrativo. 25
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Las palabras vivir bien o buen vivir, base del «paradigma comunitario de la cultura
de la vida para vivir bien», provienen de los términos aymara, «suma qamaña» y del
quechua «sumak kawsay». El significa en español de «Suma» es «plenitud, sublime,
excelente, magnifico, hermoso» y de «Qamaña» es «vivir, convivir, estar siendo, ser
estando», en conjunto la traducción completa que más se aproxima a «suma
qamaña» es «vida en plenitud», actualmente traducida como «vivir bien»; por otro
lado el significado en español del término Sumak es «plenitud, sublime, excelente,
magnífico, hermoso[a], superior» y de Kawsay es « vida, ser estando, estar siendo»,
en conjunto la traducción de «sumak kawsay» es «vida en plenitud» o «vivir bien»,
es decir la misma que en idioma aymara.
La intención del paradigma indígena del Vivir Bien o Sumaq Kawsay [aymara] o
Buen Vivir o sumak kawsay [kichwa] es lograr «Una nueva forma de convivencia
ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza», mediante los indicadores
«comer bien, habitar bien, conocer bien, sentirse bien, convivir bien, trabajar bien y
participar con identidad» [Univ. Cuenca 2009].
Maestría en Derecho Administrativo. 26
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Figura 1-3:
Elaboración: Autor
El paradigma ha recibido cuestionamientos relativos a que no se expresa que
significa el «desvivir por mejorarla», la «vida no mejor» o que es «lo mejor o peor
que el buen vivir», en todo caso se manifiesta que es una ocasión más para repensar
el desarrollo desde la periferia y no sólo desde el centro con una idea flotante relativa
a que si el paradigma indígena del «Vivir Bien» sustituye la visión del desarrollo y
de la calidad de vida y, cual es la metodología para medir el vivir bien o buen vivir;
preocupación se diluye un tanto para el país al definir al régimen de desarrollo como
el conjunto de los sistemas que garantizan la realización del buen vivir, del sumak
kawsay. En el «I Encuentro Internacional del Programa de Cooperación
Interuniversitaria e Investigación Científica, Construyendo el Buen Vivir», llevado a
cabo en Cuenca-Ecuador en noviembre de 2011, se manifestó en primera instancia
Fuente: Conferencia de Canqui Elisa de la Rep. Bolivia.
INDICES DEL VIVIR BIEN
Seguridad alimentaria con soberanía
Trabajar y cobrar bien
Convivir bien
Sentirse bien
Conocer bien
Habitar bien
Participar bien con identidad
VIVIR BIEN
Estar y sentirse bien en armonía con la sociedad y la
naturaleza
Comer bien
Disfrutar bien
ViviendaServicios básicos
Servicios Sociales:- Educación- Saber, conocimiento
Seguridad alimentaria con soberanía
Poder social y comunitarioEstado plurinacional y autónomo
Derechos ciudadanosSeguridad ciudadanaSeguridad nacional
Arte y Cultura Deportes y Recreación
Maestría en Derecho Administrativo. 27
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
que el «Buen Vivir / Vivir Bien» constituye una meta, un sistema, un paradigma y un
proyecto político en construcción y, luego al final del debate abierto se concluye que
el «Buen Vivir / Vivir Bien» es un «Proyecto político comunitario espiritual en
construcción», especialmente para la comunidad andina.
1.2.3.2.3.2.- Concepto
Si se considera en la Constitución al Buen Vivir desde una visión diferente del
paradigma comunitario y se toma en cuenta los sustentos del principio de desarrollo
sostenible, entonces, el buen vivir puede ser definido como un estado [buen] de
bienestar que se alcanza por medio de la satisfacción de las necesidades, en paz y
armonía con la naturaleza, dentro de una diversidad cultural.
1.2.4.- Instrumentos de medición
Los instrumentos de medición de la sustentabilidad tanto del ambiente como del
desarrollo son los Indicadores de la sustentabilidad, conforme a los criterios de la
Cumbre de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992], motivo por el que el
contenido del tema se orientará a presentar una aproximación conceptual del
desarrollo de los indicadores, por medio de la determinación de los aspectos básicos
y la metodología del desarrollo de los indicadores.
1.2.4.1.- Indicadores de la sustentabilidad
1.2.4.1.1.- Fundamento
En la Cumbre de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992], se dio importancia a
la construcción de indicadores para la medición del comportamiento del ambiente y
desarrollo y, en la Constitución del Estado ecuatoriano existen una serie de
indicadores para el efecto como son los de eficiencia, eficacia, economía,
sustentabilidad y calidad.
La construcción de indicadores para la medición el comportamiento del ambiente y
desarrollo, no es una tarea fácil, en razón de que el «tratar de identificar y medir
Maestría en Derecho Administrativo. 28
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
especialmente la sustentabilidad del desarrollo, es tarea científica sumamente
compleja», es más, «señalar los aspectos claves del desarrollo humano para asegurar
la sostenibilidad, y viceversa, tiene amplias connotaciones no solo en la esfera
socioeconómica, sino también en el campo de la ética, la ciencia y la política»
[Jiménez Herrero 1997:p.229], motivo por el que se carece de indicadores del
desarrollo sustentable que permitan, como se dice en la Cumbre de Río, de «aportar
bases sólidas al proceso de toma de decisiones en todos los niveles y contribuir a una
sustentabilidad autoreglamentada, de los sistemas que integran el medio ambiente y
el desarrollo».
La dificultad de medir el desarrollo sustentable trae consigo la carencia de una
metodología de uso generalizado que facilite la construcción de indicadores de las
sustentabilidad, no obstante existen enfoques desde otras perspectivas que
proporcionan métodos para el desarrollo y aplicación de indicadores para medir
aspectos del ambiente y desarrollo, en especial de organismos internacionales, tales
como «ONU, el Banco Mundial [BM], el Fondo Monetario Internacional [FMI], la
OCDE, el Instituto de Recursos Mundiales [IRM]», que de manera frecuente
proporcionan «indicadores comunes para la mayoría de los países que les permitan
evaluar su situación demográfica, social, económica y del medio ambiente con
respecto a determinados objetivos y metas de carácter internacional».
1.2.4.1.2.- Naturaleza de los indicadores
Al momento no existe una definición de uso generalizado de indicador por lo que, a
lo largo de este trabajo, se entenderá como «una medida utilizada para revelar el
estado y tendencias de una situación con relación a un estándar a efectos de rendir
cuentas a la sociedad».
Las características de los indicadores, entre otras, según Mondragón Angélica
[2002:p.52-55], son las de estar inscrito en un marco teórico o conceptual, ser
específicos, ser explícitos, estar disponibles para varios años, ser relevantes y
Maestría en Derecho Administrativo. 29
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
oportunos, no ser exclusivos, ser claros y de fácil comprensión, ser sólidos
técnicamente, ser sensibles a cambios, depender de objetivos fijados y, ser medibles
a partir del acervo de datos disponibles.
La utilidad de los indicadores estriba en que permiten la evaluación, el control y la
predicción de las tendencias de una situación a nivel global de una organización
territorial, así como la valoración del estado del desempeño de una institución y, la
rendición de cuentas a la población sobre el estado de la situación con relación a un
estándar esperado. Los elementos de los indicadores pueden clasificarse en
elementos críticos y mínimos:
1) Los elementos críticos de medición son los componentes (sistemas, procesos
y actividades), los objetivos (por perspectivas) y las variables a medir a través
de un indicador; y,
2) los elementos mínimos del indicador son el nombre, la forma de medición y
la unidad de medida.
Las limitaciones de los indicadores se producen básicamente en la medida en que se
carece de objetivos definidos, información suficiente y de técnicas adecuadas para la
recopilación de la respectiva información para la medición.
La solución del problema de la insuficiencia de información, en el caso del Estado
ecuatoriano, va por buen camino con la dotación del «Sistema Nacional de
Información [SIN], con su producto denominado «INFOPLAN» que contiene
«información estadística y geográfica de diversas instituciones públicas» para la
«descripción, comparación y evaluación» de situaciones de los gobiernos autónomos
descentralizados con relación al país y resto del mundo.
Maestría en Derecho Administrativo. 30
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Figura 1-4: Naturaleza de los indicadores
Elaboración: Autor
1.2.4.1.3.- Clasificación de los indicadores
Los indicadores de la sustentabilidad, para el presente trabajo, por el ámbito del
desarrollo, pueden clasificarse en indicadores de la sustentabilidad de la organización
territorial o global y en indicadores de la sustentabilidad institucional o del gobierno
autónomo descentralizado [GAD].
1.2.4.1.3.1.- Indicadores de la sustentabilidad global
1.2.4.1.3.1.1.- Naturaleza del Indicador
El indicador de la sustentabilidad global, para el presente trabajo, puede definirse
como «una medida utilizada para revelar el estado y tendencias de la situación del
medioambiente y desarrollo de las organizaciones territoriales, a efectos de mejorar
la calidad de vida de la población.
El enfoque del indicador de la sustentabilidad global se orienta a la evaluación,
control y predicción de las tendencias de la situación de los sistemas del ambiente
natural y desarrollo humano con fines de facilitar la formulación de estrategias para
mejorar la calidad de vida de la población.
INDICADORES
IDENTIFICACIÓN DE
ELEMENTOS CRÍTICOSELEMENTOS
CLASE DE INDICADORESPor el ámbito:
Indicadores de la
sustentabilidad global
Indicadores de la
sustentabilidad
institucional.
Componentes: Sistemas,
procesos y actividades.
Objetivos (por perspectivas)
Relaciones o variables a
medir a través de un
indicador
.
Contar mínimo con:
- Nombre
- Forma de medición
- Unidad de medida
CARACTERÍSTICAS DE
LOS INDICADORES
Explícitos, relevantes y
oportunos, claros y de fácil
comprensión, depender de
objetivos determinados y
medibles a partir de datos
disponibles
Maestría en Derecho Administrativo. 31
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Un indicador de mayor categoría es el índice, en cuanto agrupa y relaciona
indicadores entre sí, para cubrir "el campo de los efectos esperados y que se asocian
a un objetivo".
1.2.4.1.3.1.2.- Tipos de Indicadores
La tipología de indicadores naturaleza global que goza de una creciente aceptación
es la que clasifica en indicadores de presión, estado y respuesta [PER] [Azqueta
2007:p.214-18], por que proporcionan información relevante sobre el nivel o estado
de los problemas de los sistemas ambientales mediante la comparación
preferentemente con un indicador estándar predeterminado a fin de establecer las
causas para la gestión.
Los indicadores de presión, son aquellos que describen las presiones que ejercen las
actividades humanas sobre el medio ambiente, como ejemplo tenemos la emisión de
residuos, uso de recursos naturales, crecimiento demográfico, emisiones de gases de
efecto invernadero y, uso del agua por sectores sociales.
Los indicadores de estado, son aquellos que están relacionados con la medición de
la calidad del medio ambiente o la integridad de los elementos componentes de un
sistema en particular a través de un número absoluto con el efecto de las acciones
humanas, a fin de tratar de establecer las causas que originaron alteración en su
composición orgánica, así como la disponibilidad y el valor de los recursos para la
satisfacción de las necesidades sociales. Ejemplo de estos indicadores tenemos la
calidad o integridad de las partículas del suelo o la degradación del suelo, la
concentración de contaminantes, la situación de conservación de la diversidad
biológica y de los recursos naturales
Los indicadores de respuesta social, son aquellos que muestran el grado de
respuesta que la sociedad da a las preocupaciones de los sistemas ambientales para
Maestría en Derecho Administrativo. 32
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
mejorar las situación de los sistemas ambientales; como ejemplo de estos indicadores
tenemos a los gastos defensivos ambientales, estructura de precios, grado de
participación de la población, tasas de disminución de la contaminación y, tasas de
reciclaje de los residuos.
La relación existente de los tipos de indicadores [PER] puede observarse en el
siguiente esquema:
Figura 1-5: Tipología de Indicadores Estratégicos Fuente: Conferencias VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial.
Elaboración: Autor
Los indicadores Estándar, son aquellos indicadores predeterminados que
posibilitan comparar con los indicadores de desempeño y establecer las causas por
las que no se alcanzó lo esperado o, también los criterios de valoración del estado de
la situación de los sistemas del medio ambiente. De la interpretación de los
resultados de la aplicación de los indicadores se puede obtener una aproximación de
los niveles de la sustentabilidad [débil, moderada o fuerte], para gestionar el cambio
a través de estrategias.
PRESION ESTADO RESPUESTA
Acciones o
actividades
generadoras de la
problemática
Situación actual
y tenencias del
recurso
ambiental
Acciones
realizadas para la
atención de la
problemática
Decisiones
Información
TIPOLOGIA DE INDICADORES ESTRATEGICOS
Maestría en Derecho Administrativo. 33
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.2.4.1.3.2.- Indicadores de la sustentabilidad institucional
1.2.4.1.3.2.1.- Naturaleza del Indicador
Indicadores de la sustentabilidad institucional o del gobierno autónomo
descentralizado permite realizar el «…seguimiento y evaluación periódica de las
variables clave de una organización, mediante su comparación en el tiempo con los
correspondientes referentes externos o internos» [AECA 2002].
Los Indicadores de la sustentabilidad institucional permiten la evaluación, el
control y la predicción de las tendencias de la situación de las competencias6 de los
gobiernos autónomos descentralizados, así como la valoración del estado de las
competencias con relación a un estándar esperado a efectos de facilitar la rendición
de cuenta a la población; siempre que los indicadores constituyan una parte del
problema y de los niveles esperados del desempeño.
1.2.4.1.3.2.2.- Criterios Generales
Los criterios de la elaboración de los indicadores de la sustentabilidad
institucional o de los GADs pueden ser considerados como las perspectivas para la
construcción de indicadores, ejemplo de perspectivas para la construcción de índices
de evaluación del desempeño tenemos a las provenientes del modelo BSC [Cuadro
de mando Integral] de Kaplan y Norton, que permiten «trasladar la visión a la acción
a través del Tablero de Comando, organizando los temas estratégicos a partir de las
perspectivas financiera, del cliente, del proceso interno y, del aprendizaje y
crecimiento» [cfr. Kaplan y Norton 2001:p.79-117; y, Niven 2003:p.37].
6 Vélez C. (2012), op cit., p.62; define a la competencia como «una potestad que está autorizada a
ejercer un órgano estatal en un sector de determinado territorio, para satisfacer las necesidades de la
colectividad».
Maestría en Derecho Administrativo. 34
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.2.4.1.3.2.3.- Tipos de Indicadores
Los índices de evaluación del desempeño de una organización social7, pueden
clasificarse en indicadores corporativos o de gestión, estratégicos o de proceso,
operativos o de actividades, de proyecto y de servicio.
a] Indicadores Corporativos o de Gestión:
Los indicadores corporativos o de gestión, dirigidos a la alta dirección, son
parámetros de medición del estado de la situación de la misión del gobierno
autónomo descentralizado a través del estado de la situación de las funciones y del
ejercicio de competencias; proporcionan información para el control de las
funciones y competencias, la evaluación de los resultados alcanzados con respecto a
los estándares establecidos, la detección y previsión de las desviaciones que pueden
impedir la mejora de la calidad de vida de la población y, el establecimiento de bases
para determinar el presupuesto de las competencias.
b] Indicadores Estratégicos o de procesos
Los Indicadores estratégicos, dirigidos al nivel directivo y ejecutivo de una
organización, constituyen los parámetros de medición del estado de la situación del
ejercicio de las competencias estratégicas del respectivo sector o sistema.
El propósito de estos indicadores es servir para la toma de decisiones estratégicas y
la reorientación de políticas y programas de la institución, la evaluación de los
resultados alcanzados en el cumplimiento de objetivos estratégicos de las
competencias y, para una mejor asignación de los recursos económicos dentro del
marco del presupuesto de la institución.
Los indicadores estratégicos desde el punto de vista de la rendición de cuentas sobre
el estado de la situación del ejercicio de las competencias, considerando criterios de
7 Este acápite se encuentra basado en lo expuesto básicamente en GET (2003).
Maestría en Derecho Administrativo. 35
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
organismos como AECA y Banco Mundial, podrían clasificarse en indicadores de
insumos, de procesos, de productos y de resultado final o impacto institucional.
c] Indicadores Operativos o de Actividades
Los indicadores operativos, son parámetros que miden los resultados operativos de
las actividades de una competencia en particular. Los indicadores de cumplimiento
están relacionados con los métodos que nos indican el grado de consecución de
tareas de una actividad.
d] Indicadores de Proyecto
Los indicadores de proyecto, dirigidos a los responsables del proyecto, son los
parámetros que miden la consecución de los objetivos del proyecto y permiten
identificar la contribución que el proyecto hará para la consecución de los objetivos
de la competencia. Estos índices proporcionan información sobre el avance y
aportación directa al logro de los objetivos de las unidades orgánicas; permiten
detectar posibles desviaciones y realizar adecuaciones necesarias para alcanzar los
resultados esperados; y, sirven en la etapa de ejecución para asegurar la
instrumentación exitosa de las acciones seleccionadas para la consecución de
objetivos.
e] Indicadores de Servicio
Los indicadores de servicio, dirigidos a responsables del servicio y al personal
operativo involucrado en la prestación del servicio, son los parámetros de medición
del cumplimiento de los estándares de los atributos relevantes para prestar un
servicio de calidad, así como de la satisfacción de las necesidades de la población.
Estos índices deben provenir desde fuentes externas para quien se realiza la
operación del servicio.
Maestría en Derecho Administrativo. 36
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.2.4.4.- Método de desarrollo de los indicadores
Para este trabajo, el método de desarrollo de los indicadores de la sustentabilidad,
derivados de distintos enfoques, constituye básicamente un conjunto de criterios
[parámetros] relacionados con la identificación de elementos críticos del sistema de
competencias [objeto material], la construcción y aplicación de los indicadores por
sistemas de competencias [objeto material] y, la gestión de los resultados del estado
del sistema de competencias.
La identificación de los elementos críticos define de alcance de la medición del
sistema de competencias. La construcción de indicadores se relaciona con la
elaboración de los indicadores de la sustentabilidad por sistemas de competencias. La
implementación o aplicación de los de indicadores se refiere a la generación de
resultados sobre el estado de las competencias. La gestión del diagnóstico8 se orienta
a la elaboración e implementación por la entidad de propuestas de cambio para la
mejora del ejercicio del sistema de competencias.
1.2.4.5.- Resultado esperado
El resultado esperado constituye el diseño de indicadores de la sustentabilidad por
competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, que posibilite establecer
el estado de la situación del ejercicio del sistema de competencias con relación al
estándar, a efectos de establecer efectos y causas para gestionar el cambio.
1.2.4.6.- Metodología del desarrollo de los indicadores
El proceso básico del desarrollo de indicadores de la sustentabilidad institucional
tiene que ver con las actividades relativas a la construcción, aplicación, y gestión de
resultados de los indicadores.
8 El diagnóstico puede definirse para el trabajo como la calificación del estado actual de la situación y
tendencia por la que atraviesa un objeto determinado.
Maestría en Derecho Administrativo. 37
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.2.4.6.1.- Identificación de elementos críticos
La identificación de los elementos críticos de medición comprende el
reconocimiento de los componentes o conceptos, objetivos y relaciones o variables
del objeto material [competencia] dentro de un contexto para establecer el alcance de
la medición a través de un indicador.
Como ejemplo de elementos críticos, relativos a los componentes tenemos al
desarrollo humano, ambiente natural y vida humana; los objetivos, a la equidad,
estabilidad y calidad; y, las relaciones o variables, a la equidad del desarrollo
humano, estabilidad del ambiente natural y calidad de vida humana.
1.2.4.6.2.- Construcción de indicadores
La construcción de los indicadores básicos, comprende la formulación de hipótesis,
la definición de variables susceptibles de medición y la preparación metodológica
de indicadores de medición del objeto material, a efectos de establecer el estado del
desempeño y las condiciones para la rendición de cuentas sobre el grado de
consecución de los resultados esperados.
La formulación de hipótesis, en términos generales, consiste en identificar el
problema observado que se quiere solucionar y en definir y articular un
planteamiento de solución sujeto a posibles formas de comprobación de su validez.
Las hipótesis requeridas para la construcción de indicadores son las de afirmación y
de predicción, es decir las que permiten definir y articular un planteamiento de
solución. La primera afirma la condición de «ser» del objeto material de medición y,
la segunda predice la trayectoria o el comportamiento del objeto determinado en base
a la articulación de causas supuestas, reacciones intermedias y efectos verificables.
Un ejemplo de hipótesis afirmativa puede ser el «desarrollo sustentable», en donde el
problema identificado es el «desarrollo» y la solución [necesidad u objetivo]
Maestría en Derecho Administrativo. 38
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
planteada va por la sustentabilidad; y, como ejemplo de hipótesis predictiva
[articulación del planteamiento], la siguiente: si se da un equilibrio entre desarrollo
humano y ambiente natural, entonces el desarrollo es sustentable, en caso de
desequilibrio, la desviación explicará el grado de los problemas ambientales.
La definición de variables consiste en la identificación de los elementos que existen
en cada una de las categorías del objeto de estudio, susceptibles de ser medidos
cualitativamente y cuantitativamente.
La preparación metodológica de indicadores, consiste en la elección de los
indicadores [nombre] conforme a elementos y características de un buen indicador
de medida para su aplicación, la representación matemática de los indicadores
[forma de cálculo] para la medición y, la identificación de la unidad de medida
respectiva.
Los elementos del diseño de un indicador entre otros son los siguientes:
característica, unidad de análisis, lugar o ubicación, tipología y, tiempo de
observación [Martinic 1997:p.91]. Un ejemplo de indicador de presión con sus
elementos respectivamente tenemos: % de rehabilitación de áreas de terreno
erosionadas de Cuenca por sectores en 201X. Los indicadores cuantificables miden
variables de la situación del objeto material tales como las actividades, los recursos y
el tiempo de respuesta y, los indicadores no cuantificables evalúan atributos tales
como la sustentabilidad, la calidad y la autoestima.
La representación matemática del objeto determinado consiste en articular
relaciones funcionales coherentes a través de un sistema de ecuaciones que traduzcan
la integración de variables y parámetros de medición del estado de la situación del
objeto determinado con relación a un estándar previsto. Un ejemplo de la
representación matemática del indicador es la siguiente: % de rehabilitación de áreas
Maestría en Derecho Administrativo. 39
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
de terreno erosionadas por sectores = [Nº de áreas de terreno erosionadas
rehabilitadas/Nº área de terreno erosionadas]*100.
La identificación de la unidad de medida, constituye el reconocimiento de un ítem
estandarizado para medir el estado de la situación del objeto determinado, puede
clasificarse en unidad de medida fundamental o básica si es la única para medir y en
unidades derivadas si están asociadas a la fundamental. Ejemplo: área de terreno
rehabilitada.
Las características básicas de un buen indicador específico, entre otras son las de
ser explícitos, relevantes y oportunos, claros y de fácil comprensión, depender de
objetivos fijados y medibles a partir de datos disponibles.
Un ejemplo de indicadores estratégicos de la sustentabilidad por competencias de los
sistemas ambientales, se puede observar en el Cuadro N°02.
1.2.4.6.2.1.- Implementación o aplicación
La aplicación de los indicadores en términos generales, luego de la preparación
metodológica de cada indicador definido, comprende la recopilación de
información empírica con el empleo de técnicas de investigación, el procesamiento
de la información a través de la representación matemática respectiva y
elaboración de resultados con relación al estándar esperado para la toma de
decisiones.
1.2.4.6.2.1- Gestión del diagnóstico
La gestión constituye el estudio del estado actual y las tendencias de la situación del
objeto material para la priorización del tratamiento de los efectos de las
desviaciones, la formulación e implementación de políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos para la corrección de desviaciones por las organizaciones
Maestría en Derecho Administrativo. 40
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
sociales y, el seguimiento y medición del curso de las medidas de corrección para la
detección de eventuales inconsistencias con relación al estándar definido.
1.3.- Competencia en derecho internacional
El Derecho Internacional tiene por funciones la «Determinación de la competencia
entre los Estado, ya que cada Estado tiene una esfera de acción con base geográfica
fuera de la cual no posee, en principio, y salvo excepciones, ningún título valedero
para actuar»; y, la «Reglamentación de las competencias de las instituciones
internacionales, tarea que alcanzó un gran desarrollo en la época contemporánea».
El estudio del Derecho Internacional en materia de competencias tiene importancia,
en este caso, para establecer la relación que existe con el ordenamiento jurídico
interno, para el efecto, la competencia, según el párrafo segundo del Art. 1
«Jurisdicción y competencia» del Código de Procedimiento Civil del Ecuador, se
define de la siguiente manera:
“Competencia es la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida
entre los diversos tribunales y juzgados, por razón del territorio, de la materia, de
las personas y de los grados”.
Los elementos que configuran la definición de competencia son el territorio, la
materia, las personas y los grados; si se compara con los elementos del Derecho
Internacional citados por Gioconda Saltos Saltos, se encuentra una similitud. Saltos
dice que el Derecho Internacional, «reconoce en el Estado tres competencias
distintas: la territorial, la personal y la relativa a los servicios públicos» y, describe a
cada elemento, en síntesis, de la siguiente manera:
La competencia personal: «El Estado está investido de una competencia particular
con respecto a ciertas personas, independientemente del hecho de que esas personas
se encuentren en su territorio y de que participen en el funcionamiento de un
Maestría en Derecho Administrativo. 41
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
servicio público»; además, que la competencia «se ejerce primera y principalmente
en relación con sus nacionales” y luego “también con respecto a ciertas sociedades»
y, que «se encuentran sometidas a la competencia personal las naves y las
aeronaves»; y, que el «efecto de la competencia personal es la posibilidad para el
Estado de legislar con respecto a sus nacionales que se encuentran en el
extranjero…».
La competencia relativa a los servicios públicos: «El Estado se manifiesta» a
través de tres modos de competencia para: «reglamentar la organización de sus
vecinos», «regular el funcionamiento de sus servicios públicos y obras sobre ellos»;
y, «asegurar la defensa y seguridad de sus servicios públicos».
La competencia territorial: «…es la competencia que tiene el Estado con respecto a
los pobladores de su territorio, sobre las cosas que en él se encuentran y sobre los
hechos que en el ocurran. Esta competencia está comprendida entre un máximo que
vendría a ser la soberanía territorial y un mínimo, las competencias territoriales
limitadas».
1.4.- Estrategias de gestión de los GAD
Las estrategias fundamentales para la gestión del ambiente y desarrollo sustentable
por los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador, son una estrategia de
desarrollo y una Estrategia jurídica para su cumplimiento por ser entes de derecho
público.
1.4.1.- Estrategia de desarrollo
La aproximación conceptual de la estrategia de desarrollo, considera el fundamento,
la importancia de la estrategia, los tipos de estrategias y el proceso de formulación de
una estrategia
Maestría en Derecho Administrativo. 42
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
1.4.1.1.- Fundamento
El fundamento constitucional de la estrategia de desarrollo se encuentra en el
programa de acción de la "Conferencia de Río" [1992], relativa a "elaborar
estrategias y medidas para detener o invertir los efectos de la degradación del medio
ambiente", a efectos de «…mantener la calidad del medio ambiente de la Tierra y,
sobre todo, para lograr un desarrollo sostenible y ambientalmente racional en todos
los países".
1.4.1.2.- Relación
La norma constitucional de mayor referencia relativa al cumplimiento del
compromiso sobre elaboración de estrategias de desarrollo, consta principalmente en
el literal 2] del Art. 423 de la Constitución de la República que determina que es un
objetivo estratégico del Estado:
«Promover estrategias conjuntas de manejo sustentable del patrimonio
natural, en especial la regulación de la actividad extractiva; la cooperación y
complementación energética sustentable; la conservación de la biodiversidad,
los ecosistemas y el agua; la investigación, el desarrollo científico y el
intercambio de conocimiento y tecnología; y la implementación de estrategias
coordinadas de soberanía alimentaria».
1.4.1.3.- Aproximación conceptual
1.4.1.3.1.- Antecedentes
Una de las preocupaciones de la «Cumbre de la Tierra» [1992] fue la de promover y
«elaborar estrategias y medidas para detener o invertir los efectos de la degradación
del medio ambiente», por medio de la identificación de áreas «de mayor importancia
para mantener la calidad del medio ambiente de la Tierra y, sobre todo, para lograr
un desarrollo sostenible y ambientalmente racional en todos los países» del planeta.
Maestría en Derecho Administrativo. 43
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La estrategia es un concepto muy debatido especialmente durante la elaboración por
los diferentes sectores de las organizaciones sociales, dando origen a diferentes
enfoques de estrategia, que giran en torno a describir de que forma se intenta
alcanzar el fin mediante la medición de distintos parámetros, sin llegar a una forma
generalmente aceptada para la descripción de la estrategia, especialmente sistémica,
con la respectiva metodología para la formulación.
La metodología básica para el desarrollo de estrategias a nivel global o local,
considerando la Agenda 21, en síntesis, constituye un conjunto de criterios relativos
a la formulación, implementación y control. La formulación consiste en la
elaboración de un diagnóstico estratégico del ambiente con la ayuda de las auditorias
medio ambientales para identificar los problemas y causas, establecer objetivos
claros y jerarquizados en orden de importancia e, identificar las estrategias a seguir,
creando programas de actuación de acuerdo a los problemas medioambientales y a la
situación política, económica y social del ámbito de la organización; la
implementación constituye la ejecución de la estrategia previamente diseñada; y, el
control constituye el seguimiento continuo de la estrategia implementada de
conformidad con las grandes líneas de acción contenidas en las políticas y
procedimientos para alcanzar los objetivos y metas planificadas en el tiempo y
espacio.
1.4.1.3.2.- Importancia de la estrategia
La estrategia es importante porque refuerza la misión y la visión de una organización
social, proporciona una base sólida y común para la toma de decisiones, permite
crear una ventaja competitiva sostenible en el tiempo que diferencia a la
organización de sus competidores, induce a la alineación de las actividades de la
organización hacia la ejecución de la estrategia para alcanzar los fines, ahorra tiempo
y esfuerzo e, incrementa el ingreso sobre la inversión.
Maestría en Derecho Administrativo. 44
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La descripción de la estrategia en el mundo de las organizaciones sociales es muy
importante porque viene a ser la respuesta a las fuerzas influyentes del entorno, pero
mucho más importante es la efectiva puesta en ejecución de la estrategia, dado que
«Menos del 10% de las estrategias formuladas eficazmente se ejecutan eficazmente»,
según la Revista Fortune, principalmente por la falta de comprensión, discusión
periódica con las partes relacionadas, enlazamiento con los presupuestos y,
vinculación de los incentivos con la estrategia.
1.4.1.3.3.- Conceptualización
1.4.1.3.3.1.- Definición
El término estrategia proviene del griego Stratos = ejército y Agein = conductor,
guía, se aplica en distintos contextos.
La estrategia responde a la pregunta «¿Cómo lograr algo?», puede ser definida como
el conjunto de acciones planificadas que una institución u organización social
necesita instrumentar para alcanzar un determinado fin.
La estrategia de la organización social, no debe ser percibida como la manera de
solucionar los problemas, sino como un conjunto de acciones o hipótesis que
determinan las directrices [caminos] en las que se necesita avanzar para alcanzar un
fin determinado o, la forma como como se dirige el cumplimiento de un plan y la
consecución de las acciones programadas para materializar la misión y visión que se
deberá alcanzar partiendo de un diagnóstico9
para cubrir con las expectativas de la
población o de los clientes externos. Un ejemplo de estrategia para mejorar la calidad
de vida de la población es el Paradigma Global Sostenible que se ha convertido al
momento en una de las estrategias de desarrollo humano [con equidad social y
9 El diagnóstico, consiste en determinar la situación actual en las perspectivas interna y externa para
confrontarla con la visión de futuro que se quiere alcanzar para la organización social.
Maestría en Derecho Administrativo. 45
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
estabilidad del capital natural] más importantes para alcanzar los fines de una
organización social global o local.
La selección de la metodología para la formulación de la estrategia, no es una tarea
difícil, porque muchas veces coinciden en los aspectos generales, especialmente en
los procedimientos que convergen en la formulación integrada del «plan de
desarrollo estratégico» con el «presupuesto»; la tarea difícil suele estar en la
determinación del enfoque de la estrategia, por estar inmerso el componente
ideológico y doctrinario de los diferentes actores sociales responsables de la
formulación de la estrategia. El término de enfoque puede verse como la manera de
considerar un problema o situación determinada desde unos supuestos previos para
resolver de manera adecuada. Así por ejemplo, el mejor enfoque a tomar por una
organización social para solucionar los problemas sociales de manera sistemática,
puede ser la planificación estratégica con la participación social, por cuanto la
población tiene la oportunidad de priorizar las necesidades insatisfechas durante el
proceso de planificación, en tanto que la organización social tiene la posibilidad de
poder resolver o solucionar la satisfacción de las necesidades insatisfechas con la
ejecución de la planificación considerando las estimaciones o proyecciones
efectuadas.
La instrumentación de la estrategia de la organización social se apoya siempre en la
formulación de un plan de desarrollo estratégico [transforma la misión, la visión y la
estrategia en resultados tangibles en el futuro] enlazado con el presupuesto, bajo la
necesidad de responder con eficiencia y de actuar con eficacia dentro de un entorno
competitivo y de riesgos tanto a nivel nacional como a nivel global.
1.4.1.3.3.2.- Tipos de estrategias
Las estrategias de desarrollo para la gestión de la calidad de vida o vivir bien,
por tipos son las siguientes:
Maestría en Derecho Administrativo. 46
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Integrales: Aplicables a todas las unidades orgánicas del gobierno autónomo
descentralizado.
Competitivas: Alineadas contra competidores específicos para mejorar el
control de los recursos o servicios públicos.
Sostenibles: Que sea perdurable y no fácilmente reproducida o descartada.
Diferenciales: Que dé al servicio público brindado una característica
diferente en calidad.
De necesidades: Para satisfacer a la colectividad
1.4.1.3.3.3.- Alcance de las estrategias
El alcance de las estrategias, constituye las partes de la estrategia y el grado de
apertura de la organización social en relación con el entorno, dependiendo de su
alcance la estrategia puede ser:
Global: para brindar servicios públicos competitivos de manera efectiva a
nivel nacional.
Corporativa: dice en qué servicios públicos se debe incursionar una
mancomunidad de regiones, provincias, cantones o parroquias.
Servicios: explotar las ventajas competitivas para un servicio público
específico.
Funcionales: dirigidas a mejorar la eficacia de las operaciones funcionales.
Ejemplo de estrategias para la para la competitividad tenemos las siguientes a partir
de la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las acciones que determinan la dirección en la
que la organización social necesita avanzar para alcanzar la misión?
Maestría en Derecho Administrativo. 47
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Integración en mancomunidades
Preservación del patrimonio natural
Participación colectiva
Alianzas estratégicas
Autonomía institucional
Liderazgo en costos de servicios
1.4.1.3.3.4.- Proceso de formulación de una estrategia
El proceso de formulación de una estrategia, constituye un conjunto de «…pasos a
través de los cuales se logra la misión de la organización» [Goodstein, et. al., 2004: p
25.], adaptados los términos, los pasos son los siguientes:
1) Identificar las principales líneas de acción o las actividades estratégicas que
desarrolla la organización social para cumplir su misión. Las líneas de acción
definen la producción de bienes o la prestación de servicios a la población
mediante el análisis de expectativas, así por ejemplo, como resultado del
diseño de estrategia de la prestación de servicios públicos de agua potable, la
organización social decide abandonar la producción de agua potable
embazada por no justificar como una línea de acción.
2) Establecer los indicadores críticos de éxito que posibilitarán que la
organización social registre su proceso en cada línea de acción que intente
seguir. El establecimiento de indicadores críticos de éxito tanto para cada
línea de acción como para la organización en general, permite medir el grado
de avance hacia la visión o futuro esperado, siempre que sean susceptibles de
cuantificación.
3) Identificar las acciones estratégicas mediante las cuales la organización social
logrará su visión de la condición futura ideal. Las acciones estratégicas son
Maestría en Derecho Administrativo. 48
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
tareas, procesos, metas consideradas como pasos necesarios para la
consecución del plan estratégico de la organización social. Ejemplos de
acciones estratégicas incluyen el desarrollo de un proceso de prestación de
servicios públicos de agua potable, la creación de una Dirección Técnica de
Agua Potable y la instalación de un sistema de medición del consumo de
agua potable por los clientes.
4) Determinar la cultura necesaria para apoyar estas líneas de acción, los
indicadores críticos de éxito y, las acciones estratégicas. La comprensión de
la cultura de la organización social por parte de sus miembros es importante
para cumplir con eficiencia la misión de la organización social.
1.4.2.- Estrategia jurídica
Las ordenanzas constituyen un tipo estrategia jurídica de los gobiernos autónomos
descentralizados para el cumplimiento de la estrategia de desarrollo que se incluye
dentro del ordenamiento jurídico determinando quienes tienen competencia para
legislar en la respectiva organización territorial.
1.5. Conclusión
Los principios generales del derecho internacional público emanados de los tratados
internacionales sobre medio ambiente y desarrollo, especialmente los relativos a la
sustentabilidad del ambiente y desarrollo, han sido incorporados en la Constitución
y legislación nacional con las respectivas implicaciones a efectos de dar
cumplimiento con los compromisos adquiridos por el país sobre la «protección del
ambiente y el desarrollo sostenible para una mejor calidad de vida de la población,
pero con cierta ambigüedad en el significado de los conceptos, debido a que algunos
principios tienen pendiente resolver un significado definido o que su significado
están sin resolver, ejemplo de esta situación tenemos la distinción teórica que
Maestría en Derecho Administrativo. 49
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
«vienen haciendo algunos internacionalistas ingleses10
entre Derecho Ambiental y
Derecho Internacional del desarrollo sostenible». Según Sands, el Derecho
Internacional para el desarrollo sostenible es más amplio que el Derecho Ambiental,
dado que su objetivo no solamente se refiere a la protección del medio ambiente sino
también incluye aspectos sociales y económicos.
La ambigüedad en la conceptualización especialmente de ambiente como sistema,
desarrollo sostenible o sustentable, estrategias de desarrollo local, calidad de vida y
buen vivir o vivir bien que constan en legislación ecuatoriana, repercute en el
conocimiento e interpretación adecuada del sistema constitucional de competencias
y, por supuesto motivó a la vez a realizar una aproximación conceptual que permita
centrar de mejor manera el análisis y la posibilitad de una mayor compresión de las
competencias de los gobiernos autónomos descentralizados.
10 Franciskovic Ingunza 2010, cita: «Como es el caso de Phillippe SANDS, en Principles of
International Environmental Law, Manchester Press University, 1995, pp.13».
Maestría en Derecho Administrativo. 50
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
CAPÍTULO II
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL POR ÓRGANOS AUTÓNOMOS DEL
ESTADO
2.1.- Fundamento; 2.2.- Naturaleza Jurídico de la organización; 2.3.- Órganos del Estado; 2.4.-
Organización del territorio por órganos autónomos del Estado; y; 2.5.- Organización de
mancomunidades.
Abstract: El tema del capítulo se orienta a comprender la organización territorial por órganos del
Estado con relación a la titularidad de las competencias territorio determinadas en la Constitución de
la República, a partir del fundamento y por medio de la descripción y análisis de la naturaleza
jurídica de la organización; los órganos del estado; la organización del territorio por órganos
autónomos del estado; y, la organización de mancomunidades.
2.1.- Fundamento
El Art. 242 de la Constitución vigente establece que «El Estado se organiza
territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales», incluye la
posibilidad de constituir regímenes especiales por razones de «conservación
ambiental, étnico-culturales o de población» y, dispone que «Los distritos
metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones
territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales», con lo cual se
puede concluir que el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en los niveles
de: 1] regiones, 2] provincias, 3] cantones y 4] parroquias rurales.
La organización territorial del Estado, por el ámbito de sus órganos, pueden
clasificarse en nivel nacional o central, nivel intermedio y nivel local. El ámbito del
nivel nacional o central [sin área de territorio definida] están los poderes ejecutivo,
legislativo, judicial, de control y electoral; el ámbito del nivel intermedio constituyen
las regiones y provincias; y, el ámbito del nivel local lo conforman los cantones y las
parroquiales rurales, como también los regímenes especiales, como son distritos
metropolitanos, circunscripciones territoriales indígenas [CTIs] y Galápagos.
Maestría en Derecho Administrativo. 51
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Figura 2-1: Órganos del Estado por niveles de organización Fuente: Conferencias VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial.
Elaboración: Autor
2.2.- Naturaleza Jurídica de la organización
2.2.1.- Definición de organización
El Art. 1 de la Constitución de la República además de reconocer al Ecuador como
«...un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico», establece que se «se
gobierna de manera descentralizada».
La descentralización en sentido amplio «…es la transferencia de competencias desde
el nivel central de gobierno hacia otros niveles subnacionales» [Suing
Nivel Intermedio
Nivel local
Nivel Nacional
Órganos del Estado por niveles de organización
Poderes ejecutivo, legislativo, judicial, de control y electoral.
Regiones y provincias.
Cantones y parroquiales ruralesRegímenes especiales, como son distritos metropolitanos, circunscripciones territoriales indígenas (CTIs) y Galápagos.
Maestría en Derecho Administrativo. 52
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
2009:p.60], con el propósito de «…promover el desarrollo equitativo y solidario de
todo el territorio…»11.
La «organización territorial», es la estructura del territorio del Estado por niveles
de extensión territorial, en donde actúan y ejercen potestades públicas diversos
órganos del Estado de conformidad con lo previsto en el marco jurídico aplicable.
El concepto «organización territorial», sustituye a la denominación «división político
administrativa», al parecer por la carga negativa que implicaba hablar de la «división
territorial».
2.2.2.- Competencia territorial
Una clase de descentralización por el grado es la «territorial», entendida como la
«transferencia de potestades» a niveles de organización territorial…» [Suing
2009:p.64].
La competencia territorial es una competencia de carácter administrativa que la
Constitución de la República distribuye en función de los niveles de organización
territorial, cada una cuenta con un órgano que es titular de las potestades e intereses
respecto a ese espacio”. Esta distribución de potestades es de carácter político, por
cuanto los diversos órganos del Estado (Región, Provincia, Cantón, Parroquia)
actúan y ejercen potestades públicas atribuidas y además tienen que convivir y
negociar con el titular en un mismo ámbito espacial.
2.2.3.- Génesis del marco jurídico aplicable
La referencia de mayor antigüedad sobre el marco jurídico de las organizaciones
sociales que conforman hoy los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador,
11 cfr. Constitución de la Republica del Ecuador, especialmente Literal 6) del Art. 3 del Capítulo
primero «Principios fundamentales» del Titulo I «Elementos Constitutivos del Estado».
Maestría en Derecho Administrativo. 53
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
considerando históricamente que las principales ciudades aparecen con anterioridad
al Estado y que fueron fundadas por la corona española en la época de la conquista,
la podemos encontrar en el compendio de Las Leyes de Indias editado por primera
vez en el año de 1690, con las principales leyes que reglamentaron la conquista, la
posesión de tierras, la fundación de ciudades, villas y pueblos. La primera ciudad
fundada por los españoles fue la ciudad de San Francisco de Quito el 6 de diciembre
de1534 por Sebastián de Benalcázar, luego vendrían otras como las de Santiago de
Guayaquil el 25 de Julio de 1538 por Francisco de Orellana y la de "Santa Ana de los
ríos de Cuenca" el 12 de abril de 1557 por Don Gil Ramírez Cávalos.
2.2.4.- Constituciones de la República del Ecuador
La evolución de las organizaciones sociales asentadas en el territorio de lo que hoy
es nuestro país, se refleja en el tamaño, la diversidad y su complejidad, no
precisamente desde la conquista española sino desde mucho años antes de cristo
[aproximadamente 12000 a. C.], pero especialmente en las épocas del imperio
incásico, de la Gran Colombia y de las revoluciones de independencia bajo el
liderazgo de Simón Bolívar que dio lugar a la creación de la nación ecuatoriana en
1830 y a la expedición de la primera Constitución de la era republicana con normas
que organizan el territorio del Estado del Ecuador con los Departamentos del Azuay,
Guayas y Quito12
bajo los límites al norte con Colombia y al sur con el Perú. Desde
1830 hasta la época se ha expedido 20 constituciones, conforme Anexo N°01
«Constituciones de la República del Ecuador», de las cuales se destacan al respecto
las de 1998 y 2008 por el cambio de enfoques en la organización territorial del
Estado.
La Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, declara entre aspectos
que el Ecuador es un «estado social de derecho», «unitario» y «pluricultural» con
administración descentralizada [Art. 1]; los ecuatorianos tienen derecho a una
12 Véase Art. 1 y 6 de la Constitución Política de la República de Ecuador, expedida el 23 de
septiembre de 1830.
Maestría en Derecho Administrativo. 54
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
«calidad de vida» [núm. 20 del Art. 23]; el «Estado protegerá el derecho de la
población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que
garantice un desarrollo sustentable [Art. 86]; el «territorio del Ecuador es indivisible.
Para la administración del Estado y la representación política existirán provincias,
cantones y parroquias...» [Art. 224]; las «competencias del gobierno central podrán
descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la
política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria
del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y
convenios internacionales expresamente excluyan» [Art. 226]; y, las «provincias,
cantones y parroquias se podrán asociar para su desarrollo económico y social y para
el manejo de los recursos naturales» [ Art. 229].
La visión de la organización territorial del Estado de la Constitución Política de la
República del Ecuador de 1998 a base de la descentralización del poder a los
diferentes niveles territoriales no operó por que las organizaciones de los «gobiernos
seccionales autónomos», en su gran mayoría, no tenían la suficiente «capacidad
operativa» para asumir las competencias del gobierno central, manteniéndose el
Estado centralista; motivo por el que se inició un gran debate en torno a la
Regionalización con el objetivo de terminar la concentración «vertical» del Ecuador.
Con el cambio de gobierno en noviembre de 2006, para el período 2007-2011, se
Promulgó una nueva Carta Magna, denominada «Constitución de La República del
Ecuador», vigente desde octubre de 2008, que prescribe entre otros que el
Ecuador es un «Estado constitucional de derechos y justicia», «unitario»,
«intercultural», «plurinacional», «se gobierna de manera descentralizada» y, «los
recursos naturales no renovables pertenecen a su patrimonio inalienable,
irrenunciable e imprescriptible» [Art. 1]; la población tiene derecho a «a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el
buen vivir, sumak kawsay» [Art. 14]; es deber primordial del Estado «…promover el
desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para
Maestría en Derecho Administrativo. 55
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
acceder al buen vivir.- Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el
territorio… » [núm. 5 y 6 del Art.3]; el «Estado se organiza territorialmente en
regiones, provincias, cantones y parroquias rurales [...] y regímenes especiales» [Art.
242]; «Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán
agruparse y formar mancomunidades» [Art. 243]; el «régimen de gobiernos
autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un
sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo…» [Art. 239];
los «gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos,
provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán
facultades reglamentarias» [Art. 239].
La nueva Carta Magna incorpora innovaciones en materia de organización territorial,
se incorpora lo relativo a la regionalización, con la creación del nuevo nivel de
gobierno denominado «región autónoma», con lo cual se modifica sustancialmente la
organización de la institucionalidad del país, en donde los gobiernos autónomos
descentralizados buscan alcanzar el buen vivir de la población, bajo un gobierno con
la participación social de acuerdo con el orden jurídico aplicable y vigente, mediante
el impulso del desarrollo sustentable o desarrollo equitativo y solidario.
2.3.- Órganos del Estado
Un órgano estatal es un medio del que se vale el Estado para realizar una
determinada función estatal, ejemplo de órganos del Estado tenemos a los órganos
legislativo, ejecutivo, judicial, de control y electoral. Un organismo está compuesto
de una variedad de órganos, que se integran sistémicamente para el cumplimiento
de funciones reconocidas por la Constitución y la Ley, tal el caso del Estado
propiamente.
Maestría en Derecho Administrativo. 56
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
2.4.- Organización del territorio por órganos autónomos del Estado
2.4.1.- Definición
La organización del territorio por órganos autónomos del Estado, constituye la
asignación de determinadas jurisdicciones13
del territorio del Estado ecuatoriano a
los gobiernos autónomos descentralizados para la aplicación de la respectiva
competencia que viabilice la gestión de estrategias de desarrollo orientadas a una
mejor calidad de vida de la población.
La forma tradicional de organizar u ordenar el territorio14
del Estado ecuatoriano por
niveles de provincias, cantones y parroquias para la administración del Estado y la
representación política, como Estado unitario15
y democrático, se ha visto modificada
con la vigencia de la nueva Constitución a partir de la creación de un nuevo nivel
denominado «región autónoma», dando lugar a una nueva estructura de organización
territorial por niveles y, por ende a una nueva organización institucional del país.
El Art. 242 de la Constitución vigente establece que el Estado ecuatoriano se
organiza territorialmente en los niveles de: 1] regiones, 2] provincias, 3] cantones y
4] parroquias rurales, cada cuna con sus respectivas características.
2.4.2.- Regiones Autónomas
El debate por la regionalización viene aproximadamente desde la década de los 70,
se profundiza durante la elaboración de la Constitución de 1998 y se ha materializado
13 La palabra «jurisdicción» se ha utilizado para designar el territorio (estado, provincia, municipio,
región, país, etc.).
14 El «ordenamiento territorial» es un concepto que se traduce en el ejercicio de aplicar políticas,
normas y acciones reguladoras del espacio físico, tareas que por lo general son responsabilidad de uno
de los gobiernos que tiene competencias en el territorio, aunque cabe la posibilidad de desagregar su
ejercicio en más de un nivel, mediante la gestión concurrente.
15 El Art. 224 de la Constitución de 1998 establece que «El territorio del Ecuador es indivisible. Para
la administración del Estado y la representación política existirán provincias, cantones y parroquias.
Habrá circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que serán establecid as por la ley».
Maestría en Derecho Administrativo. 57
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
en la Constitución vigente, básicamente para salir del bicentralismo e impulsar el
desarrollo sostenido del país.
Una región como espacio territorial, puede ser definida como una circunscripción
territorial integrada por provincias contiguas dentro de la división política de país
con determinado grado de autonomía de conformidad con un marco jurídico de
referencia de la República.
Las regiones nacen o se conforman, de acuerdo con el Art. 244 de la Constitución
vigente [CV], de «Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie
regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en
conjunto sea superior al cinco por ciento de la población nacional…», bajo los
criterios de «…equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas» y, para incentivar la
integración de regiones se dispone que la Ley debe crear «incentivos económicos y
de otra índole».
El proceso de conformación de las regiones, conforme al Art. 245 del CV, consiste
en decidir o resolver la conformación de la región por iniciativa de los gobiernos
provinciales y, en preparar un proyecto de ley de regionalización para someter a
conocimiento de la Asamblea Nacional [por intermedio del Presidente de la
República], como también un proyecto de estatuto de autonomía regional.
La Asamblea Nacional tiene en un plazo máximo de ciento veinte días para aprobar
el proyecto de ley, el cual, en caso de no hacerlo dentro de este plazo se considerará
aprobado; para negar o archivar el proyecto de ley, la norma constitucional prevé una
mayoría calificada concerniente a los votos de las dos terceras partes de los
integrantes de la Asamblea, «…no así para su aprobación por lo que se ha de
entender que tratándose de una ley orgánica, porque modifica la división política
administrativa [artículo 135 Const.], deberá ser aprobada con la mayoría absoluta de
Maestría en Derecho Administrativo. 58
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
los miembros de la Asamblea Nacional [artículo 134, parte final Const.]» [Suing
2009:p.30].
El proyecto de estatuto será presentado a la Corte Constitucional, para que en un
plazo de cuarenta y cinco días verifique su conformidad con la Constitución y emita
el dictamen favorable, de no hacerlo se entenderá que el mismo es favorable; con el
dictamen o transcurrido el plazo y aprobado el proyecto de ley orgánica, será
sometido a consideración de la población de la futura región, mediante consulta
popular en las provincias que formarían la región; la consulta será aprobada por la
mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos de cada provincia [con la
posibilidad de volver a convocar posteriormente en la provincia [s] donde no haya
sido aprobada la consulta]. Una vez realizada y aprobada la consulta, ley y estatuto
entrarán en vigencia, quedará conformada la región autónoma y comenzará a
transcurrir el plazo de cuarenta y cinco días para la elección de las primeras
autoridades y representantes correspondientes de la región.
La norma constitucional [artículo 246 CV], determina que el estatuto aprobado será
la norma institucional básica de la región y establecerá la denominación de la región,
símbolos, principios institucionales del gobierno regional y su sede, la identificación
de los bienes, rentas, recursos propios y la enumeración de las competencias que
inicialmente asumirá la región, además que «…Las reformas al estatuto se realizarán
con sujeción al proceso en él establecido…», previo dictamen favorable de la Corte
Constitucional.
El plazo máximo para concluir el proceso conformación de regiones autónomas es de
ocho años, conforme a parte final del numeral 9 de la Primera disposición Transitoria
de la CV, a partir de la aprobación del hoy COOTAD16
[último debate y aprobación
11-Agosto-2010] que indica que «….las provincias que no hubieren concluido el
16 COOTAD, siglas de: «Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización», publicado en el primer suplemento del R. O. NO. 303 del 19 de octubre de 2010.
Maestría en Derecho Administrativo. 59
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
proceso o no integraren ninguna región, se resolverá mediante ley presentada a la
Asamblea Nacional, por iniciativa del Presidente de la República». Adicionalmente
establece como incentivos para la conformación de regiones antes del plazo previsto
las transferencias adicionales por las nuevas inversiones que se realicen en la región,
transferencia inmediata de activos no productivos del Estado que se encuentren en la
circunscripción y financiamiento total de un proyecto estratégico para el desarrollo
regional.
La regionalización del país, al momento, se encuentra en un nivel de propuesta por
iniciativa del «Gobierno Nacional del Ecuador», que considera las siguientes
regiones17
que pueden observarse en el «Mapa 2: Regionalización del Ecuador» de la
Senplades:
Región 1: Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbíos. Sede administrativa:
Ibarra.
Región 2: Pichincha, Napo y Orellana. Sede administrativa: Tena.
Región 3: Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Sede
administrativa: Ambato.
Región 4: Manabí, Santo Domingo de los Tsáchilas y Galápagos. Sede
administrativa: Ciudad Alfaro.
Región 5: Península de Santa Elena, Guayas, Los Ríos y Bolívar. Sede
administrativa: Milagro.
17 Documento de la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo denominado «Reforma
Democrática del Estado. Rediseño de la función ejecutiva: De las carteras de estado y su modelo de
gestión, y de la organización territorial. Acercando el Estado a la ciudadanía», disponible en:
http://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/08/Reforma-
Democr%C3%A1tica-del-Estado.pdf
Maestría en Derecho Administrativo. 60
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Región 6: Cañar, Azuay y Morona Santiago. Sede administrativa: Cuenca.
Región 7: El Oro, Loja y Zamora Chinchipe. Sede administrativa: Loja.
2.4.3.- Provincias
En términos generales, la palabra provincia fue introducida por los romanos con
motivo de la división de su imperio en provinciae, la palabra en singular proviene de
las voces del latín pro [«por»] y vincia [«victoria»], en los países de lengua romance
[España, Italia y Francia] la palabra se aplicó a las unidades administrativas
Maestría en Derecho Administrativo. 61
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
importantes, que luego caerían en desuso dentro de Francia, a su vez en Argentina se
mantiene la denominación provincia para identificar a todo estado
federado constituyente de la República Argentina, algo similar a lo que sucedió en
los Estados Unidos a fines del siglo XIX en donde las provincias pasaron a
llamarse estados dentro de un régimen federal.
Las provincias del Ecuador se conforman a finales del siglo XIX, es decir luego de la
existencia de la República, al momento existen 24 provincias, dos de las cuales
fueron creadas con el gobierno actual.
Una provincia, como espacio territorial, puede definirse como una circunscripción
territorial establecida dentro del país conforme a un marco jurídico de la República
con un nivel inferior a una región autónoma.
La creación de las provincias debe realizarse mediante ley por iniciativa del
Presidente de la República, porque implica un cambio en la división política
administrativa, con la descripción de su territorio, límites, designación de la capital
de la provincia y cumplimiento de determinados requisitos.
La constitución vigente no se prevé de manera expresa los requisitos para la
creación, a falta, los podemos encontrar en el Artículo 19 del COOTAD que son los
siguientes:
a] Una población residente en el territorio de la futura provincia de al menos
el tres por ciento de la población total nacional;
b] Una extensión territorial de al menos diez mil kilómetros cuadrados;
Maestría en Derecho Administrativo. 62
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
c] Delimitación física del territorio provincial de manera detallada, que
incluya la descripción de los accidentes geográficos existentes;
d] Los cantones que promuevan el proceso de provincialización deberán tener
al menos diez años de creación;
e] Informe favorable del gobierno autónomo descentralizado regional y del
organismo nacional de planificación; y,
f] Decisión favorable de la ciudadanía de los cantones que van a conformar la
nueva provincia a través de consulta popular convocada, a solicitud del
Presidente o Presidenta de la República, por el organismo electoral nacional
conforme a la ley.
2.4.4.- Cantones
Los «…cantones también nacieron con la república, muchos de los cuales fueron
constituidos en sus primeros años, incluso antes, con la ley de división territorial de
la Gran Colombia, de la que formamos parte como el Departamento del Sur, luego de
la consolidación de la independencia, antes de ser República» [Suing 2009:p.34]; es
decir, que los cantones se crearon luego de la existencia de la República.
Un cantón, puede definirse como una circunscripción territorial de carácter
subnacional establecida dentro de una provincia conforme a un marco jurídico de la
República.
La creación de cantones se debe realizar mediante ley, cuyo proyecto debe ser
presentado por iniciativa del Presidente de la República, con la descripción de su
territorio, límites, designación de la cabecera cantonal y demostración de la garantía
de cumplimiento de determinados requisitos.
Maestría en Derecho Administrativo. 63
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Los requisitos para la creación de un cantón, conforme al Artículo 22 del COOTAD,
luego de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, son los
siguientes:
a] Una población residente en el territorio del futuro cantón de al menos
cincuenta mil habitantes, de los cuales, al menos doce mil deberán residir en
la futura cabecera cantonal;
b] Delimitación física del territorio cantonal de manera detallada, que incluya
la descripción de los accidentes geográficos existentes;
c] La parroquia o parroquias rurales que promueven el proceso de
cantonización deberá tener al menos diez años de creación;
d] Informes favorables del gobierno provincial y del organismo nacional de
planificación;
e] Informe previo no vinculante de los gobiernos autónomos municipales
descentralizados que se encuentren involucrados; y,
f] La decisión favorable de la ciudadanía que va a conformar el nuevo cantón
expresada a través de consulta popular convocada por el organismo electoral
nacional, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de
presentación de la solicitud por el Presidente de la República.
Maestría en Derecho Administrativo. 64
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Para la creación de cantones en las provincias amazónicas y de frontera se establece
que el requisito de población es de diez mil habitantes en el territorio del futuro
cantón, en base a los datos del último censo de población.
Los cantones podrán fusionarse a través de un proceso de decisión mayoritaria
favorable de los miembros de los respectivos concejos municipales y de elaboración
de un proyecto de ley por iniciativa de los alcaldes para conocimiento y aprobación
de la Asamblea Nacional por intermedio del Presidente de la República. El proyecto
de ley de fusión, de conformidad con el inciso tercero del Artículo 23 del COOTAD,
deberá contener «…su denominación, la cabecera cantonal, definirá el espacio
territorial y límites que serán los correspondientes a los cantones fusionados, y
ordenará que se convoque a elecciones de autoridades dentro de los subsiguientes
cuarenta y cinco días». Los cantones fusionados percibirán del «…gobierno central
el financiamiento total de una obra o proyecto de interés prioritario de los cantones
fusionados, siempre que tenga impacto en el desarrollo cantonal y en la satisfacción
de necesidades básicas insatisfechas».
En la actualidad existen 226 cantones distribuidos en las 24 provincias del Ecuador,
que pueden visualizarse en el «Mapa político de Segundo Orden [cantonal] del
Ecuador».
Maestría en Derecho Administrativo. 65
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Fuente: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/a/a8/ECUADOR.png
Elaboración: Autor
2.4.5.- Parroquias rurales
En las parroquias rurales se puede encontrar una de las formas más antiguas de
evolución de la organización social, por la presencia con predominio de un núcleo
vecinal definido con intereses propios alejados de lo urbano de un cantón y, la
existencia de actividades agropecuarias.
Una parroquia rural, puede ser definida como una circunscripción territorial
determinada dentro de un cantón conforme al ordenamiento jurídico de referencia de
la República.
Maestría en Derecho Administrativo. 66
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La creación de las parroquias rurales de un cantón, de conformidad con el Artículo
25 del COOTAD, se debe realizar a través de una ordenanza expedida por el
respectivo concejo municipal o metropolitano, con la descripción de su territorio,
límites, designación de la cabecera parroquial y la demostración de la garantía de
cumplimiento de requisitos. Las modificaciones a la ordenanza por el concejo
metropolitano o municipal deben realizarse con la participación ciudadana parroquial
y en coordinación con el gobierno autónomo descentralizado parroquial rural.
Los requisitos para la creación de parroquias rurales, conforme al Artículo 26 del
COOTAD, una vez derogada la Ley Orgánica de Régimen Municipal, son los
siguientes:
a] Población residente no menor a diez mil habitantes, de los cuales por lo
menos dos mil deberán estar domiciliados en la cabecera de la nueva
parroquia;
b] Delimitación física del territorio parroquial rural de manera detallada, que
incluya la descripción de los accidentes geográficos existentes, y que no
implique conflicto con parroquias existentes;
c] Cuando la iniciativa sea de la ciudadanía de la parroquia rural, la solicitud
deberá estar firmada por al menos el diez por ciento de los ciudadanos de la
futura parroquia, mayores de dieciocho años;
d] Informe técnico del gobierno cantonal o distrital correspondiente; y,
e] Para las parroquias que tienen límites con otro país se requerirá el informe
técnico del ministerio correspondiente.
La creación de parroquias rurales en las provincias amazónicas y fronterizas se
requiere de una población de dos mil habitantes en el territorio de la futura parroquia
rural y, para la creación de parroquias rurales con predominio de la población
Maestría en Derecho Administrativo. 67
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
indígena, afroecuatoriana y/o montubia se requiere de un mínimo de cinco mil
habitantes.
Los parroquias rurales contiguas de un cantón podrán fusionarse por iniciativa propia
a través de un proceso de decisión mayoritaria favorable de los miembros de las
respectivas juntas parroquiales rurales y de elaboración de un proyecto de fusión por
los presidentes de las respectivas juntas para conocimiento y aprobación del concejo
metropolitano o municipal por intermedio del alcalde metropolitano o municipal. El
proyecto de ley de fusión, de conformidad con el inciso tercero del Artículo 27 del
COOTAD, deberá contener «…su denominación, la cabecera parroquial, definirá el
espacio territorial y límites que serán los correspondientes a las parroquias
fusionadas, y ordenará que se convoque a elecciones de autoridades dentro de los
próximos cuarenta y cinco días». Las parroquias rurales que se fusionen recibirán del
«…gobierno central el financiamiento total de una obra o proyecto de interés
prioritario de las parroquias fusionadas, siempre que tenga impacto en el desarrollo
parroquial y en la atención de necesidades básicas insatisfechas».
Las parroquias rurales del país fueron de 834 en el año 2001 y de 797 en el año 2009,
lo equivale decir que existió un crecimiento de 37 parroquias en 8 años.
2.5.- Organización de mancomunidades.
Una forma de organización territorial son la mancomunidades de conformidad con el
Art. 243 de la CDR que dice; «Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias
contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la
gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración. Su creación,
estructura y administración serán reguladas por la ley».
El objetivo de las mancomunidades es «…mejorar la gestión de las competencias y
favorecer los procesos de integración entre los Gobiernos Autónomos
Descentralizados».
Maestría en Derecho Administrativo. 68
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La facultad de realizar la inscripción de la conformación de la mancomunidad y
evaluar la ejecución del cumplimiento de las competencias mancomunadas es el
Consejo Nacional de Competencias como organismo técnico del Sistema Nacional
de Competencias.
El Consejo Nacional de Competencias por el año 2011 ha inscrito 10
mancomunidades o consorcios que están distribuidos a nivel nacional, conforme al
«Informe Anual de Labores 2011» del Consejo Nacional de Competencias.
2.6. Conclusión
La organización territorial por órganos del estado para el ejercicio de las
competencias, en lo importante, es concordante con los enunciados de los principios
generales del derecho ambiental internacional para la protección del medio
ambiente, no obstante, existe el riesgo de afectar el ejercicio de las competencias por
el nivel de fragmentación de competencias dentro de una extensión territorial del
Estado relativamente pequeña.
Maestría en Derecho Administrativo. 69
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
CAPÍTULO III
SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS
3.1.- Fundamento; 3.2.- Naturaleza de las competencias; 3.2.- Clases de competencias; 3.4.- Sistema
constitucional de competencias en los GAD; 3.5.- Diferencias entre competencias de las
constituciones últimas; 3.6.- Ejercicio del sistema de competencias; 3.6.- Mecanismos de
transferencias de las competencias; y, 3.8.- Costos del ejercicio de las competencias.
Abstract: El tema del capítulo se orienta determinar la relación jurídica entre el sistema de
competencias de los GAD para el buen vivir con la perspectiva sustentable, considerando a los
preceptos de las normas constitucionales y en ocasiones lo previsto en la norma secundaria para una
mayor compresión a partir del fundamento, por medio de la descripción y análisis de la naturaleza de
las competencias; clases de competencias; sistema constitucional de competencias en los GAD;
diferencias entre competencias de las constituciones últimas; ejercicio del sistema de competencias;
mecanismos de transferencias de las competencias; y, costos del ejercicio de las competencias.
3.1.- Fundamento
La competencia constituye una cuestión fundamental para comprender el
funcionamiento del Estado constitucional de derechos y justicia18
y de extrema
importancia para entender el «reparto de poder político» entre los distintos niveles de
organización territorial por órganos autónomos del Estado al “asignar a cada uno de
ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas determinadas materias”.
El sistema de competencias por gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador,
visto como un conjunto de competencias que buscan alcanzar un fin, tiene su
fundamento en el Derecho Público Internacional (citado anteriormente) que tiene
como función la determinación de competencias en cuanto a la territorial, la
personal y la relativa a los servicios públicos; y, en la Constitución vigente [Art. 1]
18 Constitución de la República del Ecuador, 2008: “Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,
plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”.
Maestría en Derecho Administrativo. 70
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
que prescribe que «El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia»,
que se […] «organiza en forma de república y se gobierna de manera
descentralizada».
3.2.- Naturaleza de las competencias
3.2.1.- Antecedentes
Como resultado del debate de los nuevos paradigmas de la organización del Estado
se llegó a incluir en la Constitución Política de 1998 el sistema político denominado
descentralización para la «delegación del poder» en sus diversas dimensiones de la
actividad humana.
Este sistema de descentralización no avanzó mayormente, por cuanto la adopción de
competencias por los gobiernos autónomos descentralizados [GADs] era de carácter
voluntaria, puesto que escogían y solicitabas las competencias que querían asumir
por medio de solicitudes de transferencia de competencia, a su vez, el Gobierno
Central tenía la obligación de entregar las competencias y los recursos requeridos
que muchas veces no tenían vinculación con las competencias.
Esta circunstancia motivo al replanteamiento del modelo de descentralización en la
Constitución de la República de 2008, obliga a los gobiernos autónomos
descentralizados a asumir las competencias, como también, establece el órgano
regulador del modelo, asigna competencias por niveles de gobierno y no de manera
individual y, prevee los recursos que define un órgano técnico de costeo de
competencias.
El modelo actual de descentralización se sustenta en el principio de descentralización
subsidiaria, que se lo define conforme al Art. 390 CV, como, «…la
responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico.
Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las
instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera
Maestría en Derecho Administrativo. 71
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin
relevarlos de su responsabilidad».
En síntesis la descentralización, considerando lo previsto en el «Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD] se puede
definir como la transferencia de competencias, con los respectivos recursos, desde el
gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados, para impulsar el
desarrollo integral en todo el territorio nacional y garantizar la realización del
buen vivir, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados
[105-107 del COOTAD].
En otros términos, el modelo actual de descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente de la
«…transferencia de competencias desde el nivel central de gobierno hacia otros
niveles subnacionales…», para alcanzar la sustentabilidad del desarrollo y la mejora
de la calidad de vida de la población del país.
3.2.2.- Concepto
El origen de la palabra «competencia», no es único, se encuentra en los verbos
competer y competir que significan respectivamente, competente y competitivo. El
sustantivo competencia es común a ambos verbos y, tiene muchos significados, como
por ejemplo autoridad, capacitación, incumbencia, suficiencia y competición,
consecuentemente, ha dado lugar a múltiples definiciones de competencia desde los
diversos campos del conocimiento.
El profesor Tomas de la Quadra-Salcedo de la Universidad Carlos III de Madrid,
define a la competencia como «…el conjunto de potestades y funciones que, en
relación con un ámbito material determinado de la acción u organización pública, se
reconocen a un órgano o Entidad», una vez realizado el análisis sobre la división de
Maestría en Derecho Administrativo. 72
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
funciones de una organización «para el desarrollo y realización de misiones y
funciones públicas».
El profesor Suing Nagua define a la competencia como«…una potestad estatal
cuyo ejercicio es reconocido por la Ley a un organismo del nivel central o
subnacional». El COOTAD define a las Competencias [Artículo 113] como las
«…capacidades de acción de un nivel de gobierno en un sector. Se ejercen a través
de facultades. Las competencias son establecidas por la Constitución, la ley y las
asignadas por el Consejo Nacional de Competencias».
La potestad estatal, es el poder público que tiene el Estado para cumplir los
«objetivos de su creación». La potestad pública permite al Estado ejercer el gobierno
a través de funciones estatales [como la legislativa, ejecutiva o administrativo,
judicial, de control y electoral] para cumplir sus fines, dado que el poder proviene de
la soberanía y es connatural a la existencia misma del Estado.
3.2.3.- Definiciones
El enfoque de la definición de competencia del Código Civil es de carácter general,
consecuentemente no incorpora la visión de la sustentabilidad, motivo por el que,
para el presente trabajo, la competencia puede definirse como «una potestad del
Estado otorgada a un órgano estatal respecto del ejercicio sustentable de
determinadas materias dentro de un territorio para el buen vivir de la
colectividad».
El concepto central y los elementos que configuran la definición de competencia
administrativa, respectivamente son la potestad y, la materia (función), la jerarquía
(atribuciones) y el territorio.
Maestría en Derecho Administrativo. 73
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
3.2.3.1. Facultades o potestad
El profesor Suing Nagua define a la facultad como «… la «potestad» o
«autoridad»19
para el ejercicio de una competencia por parte de una entidad…»
[Suing 2009:p.68-69]. En tanto que el COOTAD [Art. 116]20
define a la facultad
como las «…atribuciones para el ejercicio de una competencia…», sin llegar a
definir a lo que se entiende por atribución. Esta situación nada desconocida en el
ámbito de la doctrina, toda vez que los términos atribuciones y funciones son motivo
de un amplio debate por cuanto diversos autores utilizan indistintamente las
expresiones y otros lo distinguen sin llegar a consensos.
En estas estas circunstancias, considerando los criterios de mayor aceptación y la
perspectiva de la normativa del COOTAD, a fin de facilitar el análisis de los
elementos de la competencia, se intentará realizar una definición aproximada de
facultad o «potestad» y « función, atribución y territorio».
Las facultades [«potestad» o «autoridad»], son las atribuciones entregadas a un nivel
de gobierno para el ejercicio de una competencia constitucional o legal del órgano
respectivo del Estado.
Suing Nagua, con respecto las facultades establecidas por la Constitución o la ley,
manifiesta que: no existe unanimidad a la hora de establecerlas, pero algunas no son
discutibles, como son la rectoría, la planificación, la regulación, la coordinación, la
gestión y el control; cada una de las facultades citadas se las ejerce en atención a un
contenido específico que consiste en el detalle u objeto de la facultad atribuida por la
ley a un organismo y, que dada la importancia, surge la necesidad de entender el
19 Autoridad, es «la capacidad de las personas físicas, que en razón de su cargo, puede gobernar,
legislando, ejecutando la ley o administrando justicia».
20 Artículo 116.- Facultades.- Las facultades son atribuciones para el ejercicio de una competencia
por parte de un nivel de gobierno. Son facultades la rectoría, la planificación, la regulación, el control
y la gestión, y son establecidas por la Constitución o la ley. Su ejercicio, a excepción de la rectoría,
puede ser concurrente.
Maestría en Derecho Administrativo. 74
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
alcance de cada una de las facultades o potestades; motivos por los que las describe
en los siguientes términos:
La «rectoría» es la potestad para emitir políticas públicas nacionales que
orientan las actividades al logro de los objetivos y metas del desarrollo, a
través de la priorización en la ejecución de dichas políticas de Estado.
La «planificación» es la potestad para identificar las estrategias, objetivos y
acciones en el diseño, ejecución y evaluación de programas, planes y
proyectos, e incluye la capacidad para emitir políticas territoriales y evaluar
la gestión de un servicio dentro de un ámbito territorial y competencial
específico, con sujeción a las políticas nacionales
La «regulación» es la potestad de normar en el ámbito nacional, regional,
provincial, cantonal y parroquial rural el ejercicio de sus competencias, con el
fin de dirigir, orientar o modificar la conducta de los administrados y reglar
la prestación de los servicios
La «coordinación» es la potestad para armonizar, sincronizar, dar coherencia
a los esfuerzos institucionales y colectivos para alcanzar los objetivos de los
gobiernos territoriales y estatales, evitando duplicaciones y retrasos en el
cumplimiento de las metas de desarrollo trazados en los planes y programas.
El «control» es la capacidad para vigilar y velar por el cumplimiento de
estándares de calidad, calidez y eficiencia en la prestación de los servicios
públicos.
Finalmente, la «gestión» es la potestad para la ejecución, provisión,
prestación, administración y financiamiento de servicios y competencias.
Maestría en Derecho Administrativo. 75
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Puede ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobierno, dentro del
ámbito de competencias y circunscripción territorial correspondiente, según
el modelo de gestión de cada sector o de cada nivel de gobierno.
3.2.3.2. Elemento materia
Es el conjunto de funciones que corresponden a las actividades que debe cumplir un
órgano estatal con relación a un sector de la vida social.
Las funciones, son las actividades esenciales o mínimas de cada nivel de
organización que debe realizar para satisfacer las necesidades de la población, tales
como bienestar, seguridad, libertad e identidad. El COOTAD, determina tres
funciones integradas de las funciones de los gobiernos autónomos descentralizados
[Artículo 29] para satisfacer necesidades que son:
a] De legislación, normatividad y fiscalización;
b] De ejecución y administración; y,
c] De participación ciudadana y control social.
3.2.3.3. Elemento jerarquía
Constituye las atribuciones que tiene en el desempeño de esas funciones y en ese
ámbito espacial.
Las atribuciones, son normas atributivas de competencia para el cumplimiento de
las funciones de cada nivel de organización territorial, tales como las funciones
legislativa, reglamentaria o ejecutiva.
3.2.3.4. Elemento territorio
Es el ámbito espacial donde la aplicación de las competencias son válidas.
Maestría en Derecho Administrativo. 76
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
El territorio, de acuerdo con la profesora de Derecho Internacional Público, Sonia
Hernández Pradas, la titularidad de la competencia es el «límite de las competencias
estatales y el área geográfica de aplicación de las mismas»21
, sea a nivel de país,
región, provincia, municipio, parroquia rural.
Los sectores, conforme al COOTAD [Artículo 109], son las áreas de intervención y
responsabilidad que desarrolla el Estado. Según su organización podrán constituir un
sistema sectorial. Se clasifican en sectores privativos, estratégicos y comunes.
Los Sectores privativos [Artículo 110], son sectores en los que por su naturaleza
estratégica de alcance nacional, las competencias y facultades corresponden
exclusivamente al gobierno central, y no son descentralizables. Son sectores
privativos son la «defensa nacional, protección interna y orden público; las
relaciones internacionales; las políticas económica, tributaria, aduanera,
arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio exterior; y de endeudamiento
externo».
Los Sectores estratégicos [Artículo 111], son aquellos en los que el Estado se
reserva todas las facultades y competencias dada su decisiva influencia
económica, pudiendo ser concurrentes en los distintos niveles de gobierno. Son
sectores estratégicos la generación de energía en todas sus formas; las
telecomunicaciones; los recursos naturales no renovables; el transporte y la
refinación de hidrocarburos; la biodiversidad y el patrimonio genético; el
espectro radioeléctrico; el agua; y los demás que determine la Ley
21 Se puede consultar sus apuntes sobre Soberanía Territorial, disponibles en:
http://shernandez8.tripod.com/Apuntes/soberaniaterri.htm
Maestría en Derecho Administrativo. 77
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Los Sectores comunes [Artículo 112], son los demás sectores de responsabilidad
del Estado, susceptibles de mayor o menor nivel de descentralización y
desconcentración.
La competencia viene a ser un segmento o pedazo de potestad del Estado, porque es
el resultado del sistema de distribución de competencias entre el Estado y los
gobiernos autónomos descentralizados. Así por ejemplo, los gobiernos autónomos
descentralizados del Ecuador tienen competencia para legislar sobre transporte. La
distribución de competencias puede adoptar cuatro formas [como en España]:
competencias exclusivas del Estado sobre una materia, competencias exclusivas de
los Gobiernos Regionales, competencias compartidas en las que el Estado legisla los
aspectos más importantes y las Gobiernos Municipales legislan desarrollando esos
aspectos más importantes y además aplican toda la legislación y, competencias
compartidas en las que el Estado dicta toda la legislación y los Gobiernos
Parroquiales la aplican.
Los elementos de la competencia tienen una expresión que la configuran
jurídicamente: las materias que corresponden a un órgano se denominan funciones,
las normas atributivas de competencia se denominan atribuciones y, el territorio
donde se va aplicar las competencias se denomina ámbito.
3.3.- Clases de competencias
El sistema constitucional de competencias, considerando el Art. 269 de CV, se
clasifica en competencias exclusivas, concurrentes, adicionales y residuales. La
competencia que no tiene asignación específica para su ejercicio se entiende que
corresponde al nivel central de gobierno.
Las competencias exclusivas, son exclusivas cuando la totalidad de la materia
corresponde a un solo organismo o nivel de gobierno, excluyendo a los demás; tal es
Maestría en Derecho Administrativo. 78
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
el caso de una función como la legislativa o ejecutiva [reglamentaria] sobre una
materia.
En el Capítulo tercero del TÍTULO V «Organización Territorial del Estado» de la
Constitución 2008, se fija las competencias para cada gobierno regional autónomo,
provincial en la provincia, municipal en el cantón y parroquial en la parroquia rural,
así como para los regímenes especiales; dejando a salvo las otras que determine la
ley.
La gestión se puede realizar de manera concurrente con excepción del sector
privativo como las de defensa nacional, relaciones internacionales, política
económica, endeudamiento externo; y, los sectores estratégicos como «…las
telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la
refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro
radioeléctrico, el agua…».
La característica de las competencias exclusivas, según Jonas Frank, es que no se
requiere de una mayor coordinación con otros órganos y la responsabilidad es directa
frente a los usuarios. Una aparente contradicción con esta definición se encuentra en
la disposición del artículo 260 cuando establece que «El ejercicio de las
competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la
prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad
entre los distintos niveles de gobierno». Lo que da a entender la norma que, pese a la
definición de competencias exclusivas para cada nivel de gobierno, la gestión en la
prestación de servicios vinculados con las competencias exclusivas señaladas, las
actividades de colaboración también vinculadas con las competencias exclusivas y
las opciones de complementariedad, dentro del mismo escenario de las competencias
exclusivas, pueden ser concurrentes con otros niveles de gobierno, lo cual no quita la
exclusividad de la competencia para el nivel de gobierno asignado, con lo que queda
Maestría en Derecho Administrativo. 79
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
pendiente el cómo hacer efectivo ese «ejercicio concurrente de la gestión», de la que
trata la norma constitucional [Suing 2009:p.66].
Las concurrentes, son concurrentes cuando la competencia sobre una misma
materia corresponde a varios niveles de gobierno y se debe gestionar
obligatoriamente de manera concurrente; es decir, varios órganos nacionales y
subnacionales pueden intervenir en forma conjunta sobre una misma materia,
«…aunque suelen presentarse también en un mismo nivel; cabe esta distribución
competencial en razón de la complejidad de las mismas» como es el caso de las
competencias «de los sectores sociales: salud y educación, en los que la distribución
de responsabilidades entre diferentes órganos va a permitir alcanzar en la ejecución
ventajas comparativas en beneficio de la población…» [Suing 2009:p.66].
Las adicionales: son adicionales cuando es definida en la Ley en forma adicional a
las establecidas expresamente en la Constitución, es decir, la ley es la que tiene que
establecer esa competencia adicional. Las competencias adicionales a favor del
gobierno autónomo descentralizado serán definidas mediante Ley, conforme lo
dispone norma constitucional [artículo 269, número 2], además de las que
expresamente establece la Constitución.
Las residuales: son residuales cuando no tienen asignación específica para su
ejercicio, es decir no consta en la Ley; cuando no está asignada la competencia para
su ejercicio, se entiende que corresponde al nivel central de gobierno y, si no está
asignada al gobierno central, corresponde a los niveles subnacionales. Las
competencias residuales, conocida como «clausula residual» del derecho
constitucional comparado, es definida también como«…aquella competencia que no
tiene asignación específica para su ejercicio, se entiende que corresponde al nivel
central de gobierno u otra…».
Maestría en Derecho Administrativo. 80
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
En nuestra Constitucional [artículo 269, número 4], se señala como función del
organismo técnico del sistema nacional de competencias la de «asignar las
competencias residuales a favor de los gobiernos autónomos descentralizados».
La Constitución vigente [Art. 269] determina que el sistema nacional de
competencias, contará con un organismo técnico conformado por un representante de
cada nivel de gobierno, para que cumplas las siguientes funciones:
1. Regular el procedimiento y el plazo máximo de transferencia de las competencias
exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos
autónomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten tener capacidad
operativa podrán asumir inmediatamente estas competencias.
2. Regular el procedimiento de transferencia de las competencias adicionales que
señale la ley a favor del gobierno autónomo descentralizado.
3. Regular la gestión de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles
de gobierno, de acuerdo al principio de subsidiariedad y sin incurrir en la
superposición de competencias.
4. Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autónomos
descentralizados, excepto aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de
transferencia.
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre
los distintos niveles de gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad
y competencia, sin perjuicio de la acción ante la Corte Constitucional.
3.4.- Sistema constitucional de competencias en los GAD
El sistema constitucional de competencias por niveles de gobierno autónomo
descentralizado constituye la asignación o distribución de competencias efectuada a
través de la Constitución vigente para el ejercicio por el órgano titular.
Maestría en Derecho Administrativo. 81
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La atribución de competencias de los gobiernos regionales, provinciales,
municipales, parroquiales rurales, constantes en el Capítulo cuarto «Régimen de
competencias» de la Constitución vigente, están descritos conforme a lo previsto en
la norma constitucional.
La presentación de la atribución de los sistemas constitucionales de competencias por
niveles de gobierno autónomo descentralizado, para el presente trabajo, se realiza
teniendo en cuenta el contenido, la materia y la normativa del sistema constitucional
de competencias, por medio de la descripción y representación, a fin de comprender
el alcance y facilitar la gestión del sistema de competencias.
3.4.1.- Contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias
por niveles de GADs
El contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias por niveles
de gobierno es el siguiente:
3.4.1.1.- Gobiernos regionales
Las competencias exclusivas de los gobiernos regionales autónomos señaladas en el
artículo 262 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir normas regionales
dentro de su territorio, son las siguientes:
1) «Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
provincial, cantonal y parroquial.
2) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de
consejos de cuenca, de acuerdo con la ley.
3) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal
en tanto no lo asuman las municipalidades.
4) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.
Maestría en Derecho Administrativo. 82
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
5) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales
de carácter regional.
6) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento,
desarrollo y transferencia de tecnologías, necesarias para el desarrollo
regional, en el marco de la planificación nacional.
7) Fomentar las actividades productivas regionales.
8) Fomentar la seguridad alimentaria regional.
9) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias».
3.4.1.2.- Gobiernos provinciales
Las competencias exclusivas de los gobiernos provinciales señaladas en el artículo
263 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir ordenanzas provinciales
dentro de su territorio, son las siguientes:
1) «Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, cantonal y parroquial.
2) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no
incluya las zonas urbanas.
3) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro
cuencas.
4) La gestión ambiental provincial.
5) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6) Fomentar la actividad agropecuaria.
7) Fomentar las actividades productivas provinciales.
8) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias».
Maestría en Derecho Administrativo. 83
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
3.4.1.3.- Gobiernos municipales
Las competencias exclusivas de los gobiernos municipales señaladas en el artículo
264 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir ordenanzas cantonales
dentro de su territorio, son las siguientes:
1) «Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación
del suelo urbano y rural.
2) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley.
5) Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones
especiales de mejoras.
6) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su
territorio cantonal.
7) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos
de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo
social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.
8) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural
del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
9) Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
10) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y
lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que
establezca la ley.
11) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas
de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.
Maestría en Derecho Administrativo. 84
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
12) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,
que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
13) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios.
14) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias».
Las competencias exclusivas de los gobiernos de los distritos metropolitanos
autónomos señaladas en el artículo 266 de la Constitución, aparte de la facultad para
expedir ordenanzas distritales dentro de su territorio, serán las que corresponden a
los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales
y regionales.
3.4.1.4.- Gobiernos parroquiales rurales
Las competencias exclusivas de los gobiernos parroquiales rurales señaladas en el
artículo 267 de la Constitución, aparte de la facultad para emitir acuerdos y
resoluciones dentro de su ámbito y territorio, son las siguientes:
1) «Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento
territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial.
2) Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y
los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e
incluidos en los presupuestos participativos anuales.
3) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la
vialidad parroquial rural.
4) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la
preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente.
5) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean
delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno.
Maestría en Derecho Administrativo. 85
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
6) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y
demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales
de base.
7) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias.
8) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos».
3.4.2.- Atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de
organización territorial
La atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de
organización territorial de los gobiernos autónomos descentralizados, puede
observarse por medio del cuadro «Materias del Sistema de competencias exclusivas
por niveles de organización territorial de los GADs.
Tabla 3-1: Materias del sistema de competencias exclusivas por niveles de organización GADs
Fuente: VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y COOTAD
Elaboración: Autor
De la observación a la atribución de las materias del sistema, se puede deducir en
términos generales que una materia de competencia atribuida de conformidad con la
norma constitucional, sufre segregaciones cada vez que tiene que pasar por un nivel
NIVELES DE ORGANIZACIÓN Nro MATERIAS DEL SISTEMA DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
NIVEL
Regiononal 1
NIVEL
Provincial 2
NIVEL
Cantonal 3
NIVEL
Parroquial rural 4
Materias del sistema de competencias exclusivas por niveles de organización de los GADs
Cuencas hidrográficas, tránsito y transporte, sistema vial
Sistema vial, sistema de riego, gestión ambiental
Uso y ocupación del suelo, vialidad urbana, servicios públicos: agua
potable, saneamiento ambiental, tránsito y transporte, construir y
mantener infraestructura de salud y educación, construir espacios
Construir y mantener infraestructura física de la parroquia y,
administrar servicios públicos delegados o descentralizados.
Maestría en Derecho Administrativo. 86
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
de gobierno, situación desventajosa para la sociedad, por cuanto puede derivar en el
incremento del costo del ejercicio de las competencias, conflicto de competencia en
determinada materia y momento entre niveles de gobierno y, deficiencias en la
satisfacción de las necesidades de la población.
La situación expuesta sobre el riesgo de conflicto se puede observar en materia de
vialidad, en donde el nivel provincial, prácticamente carece de ámbito para ejercer la
competencia por cuanto el nivel cantonal tiene competencia en materia vial y el nivel
parroquial trabaja en esa dirección, situación que ha derivado en ocasiones en
diferencias entre alcalde y prefecto durante el desempeño de la competencia que
repercuten en la calidad del servicio.
3.4.3.- Normas atributivas del sistema de competencias de los GADs por
sistemas ambientales
La representación de las normas atributivas del sistema de competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados por sistemas del ambiente y desarrollo,
constituye quizás una tarea básica de la estrategia de desarrollo, con la perspectiva de
realizar un diagnóstico de las competencias requeridas de acuerdo con el
ordenamiento jurídico para gestionar la mejorar de la calidad de vida de la población,
mediante la elaboración de la estructura de los sistemas del ambiente y desarrollo
para llevar a cabo una estrategia de desarrollo y la determinación de las competencias
previstas en el marco jurídico para cada competencia.
Un ejemplo de la representación de las normas atributivas del sistema de
competencias de los gobiernos autónomos descentralizados por sistemas ambientales,
para la comprensión del alcance, se puede observar en el cuadro «Normas
constitucionales del sistema de competencias de los GADs por sistemas
ambientales».
Maestría en Derecho Administrativo. 87
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Tabla 3-2: Normas constitucionales del sistema de competencias de los GADs Fuente: VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y Constitución.
Elaboración: Autor
De la observación a representación de las normas atributivas por sistemas
ambientales, considerando el concepto de ambiente, se puede deducir en términos
aproximativos, que existe una cantidad de competencias residuales por no estar
atribuidas en la constitución a nivel de gobierno en particular, especialmente
referentes a la estabilidad del ambiente natural.
SISTEMAS DEL AMBIENTE Y DESARROLLO Sectores Nro
G. REGIONAL G. PROVINCIAL G. MUNICIPAL G. PARROQUIAL RURAL
Sistema natural 1 Art. 263, núm 4.
Sistema de recursos físicos 1.1 Art. 262, numeral 1 Art. 263 núm 1. Art. 264 núm 1. Art. 267 núm 1.
Litosfera (recursos naturales no renovable)1.1.1 Art. 264 núm 2.
Suelo (de gestión de riesgos)
Rocas
Minerales Art. 264 núm 12.
Hidrosfera (cuencas
hidrográficas) 1.1.2 Art. 262, num 2. Art. 263, núm 3. Art. 264 núm 10 y11.
Hidrología
Atmósfera (espectro
radioeléctrico) 1.1.3
Aire
Clima
Paisaje
Sistema de recursos bióticos (biodiversidad y el patrimonio genético)1.2 Art. 267 núm 4.
Flora
Fauna
microorganismos
Sistema artificial o social (gestión ambiental) 2 Art. 263, núm 4.
Dimensión política, 2.1
Legislativo
Ejecutivo
Judicial
Control
Electoral
Administrativa Art. 262, num 9. Art. 263, núm 8. Art. 264 núm 14 Art. 267 núm 7.
Dimensión económica 2.2 Art. 264 núm 5 y 9.
Extracción de recursos (explotación de materiales de construcción)
Producción (fomento de las actividades productivas y agropecuarias)Art. 262, num 7. Art. 263, núm 5 y 6 . Art. 267 núm 4.
Distribución o comercialización (prestación de servicios públicos)
Intercambio
Financiamiento
Dimensión social (Infraestructura física, equipamientos y espacios públicos de la parroquia rural)2.3 Art. 264 núm 4 y 7. Art. 267 núm 5.
Salud
Educación (protección integral a la niñez y adolescencia)
Alimentación (fomento de la seguridad alimentaria) Art. 262, num 8.
Empleo,
Hábitat (hábitat y vivienda- formar y administrar catastros inmobiliarios - de registro de la propiedad)
Infraestructura y servicios (infraestructura y equipamientos físicos de salud y educación) Art. 264 núm 7. Art. 267 núm 2 y 8.
Saberes y Cultura (otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales - preservar, mantener y difundir el patrimonio cultural) Art. 262, num 5. Art. 264 núm 8.
Transporte (vialidad - transporte -tránsito y transporte) Art. 262, num 3 y 4. Art. 263, núm 2 y 6. Art. 264 núm 3. Art. 267 núm 3.
Seguridad (promoción de la organización ciudadana y vigilancia de la ejecución de obras y calidad de los servicios públicos)Art. 264 núm 13. Art. 267 núm 6.
Conocimiento Art. 262, num 6.Bienestar (infraestructura física, equipamientos y espacios públicos de la parroquia rural) Art. 267 núm 2.
Normas constitucionales del sistema de competencias de los GADs por sistemas ambientales
Normas constitucionales del sistema de competencias de los GAD
Sectores EstratégicosSector privativo
Sectores comunes
Sectores com
unes
Maestría en Derecho Administrativo. 88
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Por otra parte, el sistema sectorial distribuido dentro de los sistemas ambientales, en
términos generales, se puede deducir aproximadamente que el sistema de recursos
físicos conforma el sector estratégico, la dimensión política constituye el sector
privativo y, la dimensión económica y social constituye los sectores comunes.
3.5.- Diferencias entre competencias de las constituciones últimas
Las diferencias de las competencias constitucionales con el sistema previsto en la
Constitución de 1998, se expresan a través de observaciones, por medio del siguiente
cuadro comparativo:
CONSTITUCIÓN DE 1998 CONSTITUCIÓN DE 2008 OBSERVACIONES
Competencias
Todas las competencias pueden
descentralizarse salvo defensa,
política exterior, política
económica / tributaria,
endeudamiento externo. Será
obligatoria si la entidad
seccional la solicita y tiene
capacidad de asumirla [art. 226].
La ley establecerá un sistema
nacional de competencias
obligatorias y progresivas
[art. 239]
Son competencias exclusivas
del gobierno central la
defensa, relaciones
internacionales, registro de
personas, planificación
nacional, política económica /
tributaria, políticas de
educación, salud, seguridad
social y vivienda, áreas
protegidas, manejo de
desastres, espectro
radioeléctrico,
comunicaciones, puertos y
aeropuertos, recursos
energéticos, minerales,
hidrocarburos, hídricos,
biodiversidad y forestal [art.
261]
El sistema de «descentralización
a la carta» de la Constitución de
1998 promueve y refuerza las
disparidades regionales. Es
necesario un régimen más
equitativo de competencias; pero
se pasan a jurisdicción central
muchas cosas que al parecer no
son necesarias
Las competencias de los
gobiernos seccionales
autónomos se determinarán en la
ley [aparte de que pueden
Cada gobierno autónomo
tiene las competencias
exclusivas de planificar el
desarrollo territorial,
Las competencias «exclusivas»
mencionadas por la constitución
para cada nivel de gobierno
autónomo están en realidad
Maestría en Derecho Administrativo. 89
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
solicitar todo menos los 4 temas
mencionados antes]
planificar, construir y
mantener la vialidad, y
fomentar actividades
productivas [arts. 262-3-4-6 y
267]
repetidas [tanto que los distritos
metropolitanos asumen todas] y
otras nunca podrán ser
exclusivas. Esto puede dar lugar
a una gestión limitada y al
incremento de la superposición
de funciones.
Niveles de gobierno autónomo
El gobernador es representante
del ejecutivo en las provincias
[art. 227]
Gobiernos autónomos ejercidos
por consejos provinciales,
concejos municipales, juntas
parroquiales y organismos
determinados por ley para CTI
A. Gobiernos provincial y
cantonal tienen facultad
legislativa [art. 228]
Son gobiernos autónomos las
juntas parroquiales rurales,
los concejos municipales, los
consejos metropolitanos, los
consejos provinciales y los
consejos regionales [art. 238].
Todos, salvo las parroquias,
tienen facultades legislativas
[art. 240]
No se mencionan a las CTI como
«gobiernos autónomos», pero
luego se dice que asumen sus
competencias [art. 257]. Los
Distritos Metropolitanos están
mencionados como gobiernos
autónomos en este artículo y
como regímenes especiales en el
art. 242, lo que muestra que no
hay muchas diferencias entre
ambos en la idea del asambleísta
El consejo provincial
El consejo provincial estará
conformado por consejeros
provinciales electos en número
que tendrá relación directa con
su población [art. 233]. La mitad
serán representantes de los
concejos municipales [esto
último se reformó]
Consejo provincial
compuesto por el Prefecto [a]
y viceprefecto [a] elegidos
por votación popular, los
alcaldes o concejales y
representantes de las juntas
parroquiales [art. 252]
Se retoma la idea original de
1998 que no funcionó.
Probablemente fue retomada
precisamente por eso: para
debilitar a los gobiernos
provinciales mediante la
inoperancia
Las junta parroquiales rurales
Sus competencias se definirán
en la ley [art. 235] [en la ley no
se les atribuyen competencias
ejecutivas sino
fundamentalmente consultivas]
Se le otorgan competencias
ejecutivas en cuanto a
planificar, construir y
mantener la infraestructura
física, equipamientos y
espacios públicos de las
parroquias [art. 267]
Era lo que pedía la
CONAJUPARE
Las regiones autónomas
No existen Dos o más provincias de más
de 20.000 Km2 y más del 5%
de la población nacional
formarán regiones autónomas
[art. 244] por iniciativa de los
gobiernos provinciales que
proponen un proyecto de
Si las regiones son de formación
obligatoria, ¿qué pasa si no gana
la consulta popular o si la Corte o
la Asamblea obstruyen el
proceso?. La creación de una
instancia adicional de gobierno
autónomo puede aumentar el
Maestría en Derecho Administrativo. 90
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
estatuto que debe ser
aprobado por la Asamblea
Nacional, por la Corte
Constitucional y por una
consulta popular con mayoría
de votos válidos [art. 245].
Las regiones deberán
conformarse en no más de 8
años [Disposición Transitoria
primera, núm. 9]
Cada región tendrá un
consejo regional electo y un
[a] gobernador [a] por 4 años
[art. 251]
Sus competencias son:
planificación regional y OT,
ordenar cuencas
hidrográficas, tránsito y
transporte regional, sistema
vial regional, registro de
organizaciones sociales
regionales, políticas de
investigación, fomentar
producción y seguridad
alimentaria [art. 262]
potencial de conflictos de
jurisdicción y competencias
Financiamiento
Asignación de recursos estatales
según población, NBI,
capacidad contributiva, logros
en mejoramiento de niveles de
vida y eficiencia administrativa
[art. 231]
Transferencias de no menos del
15% de ingresos corrientes del
gobierno central [art. 232]
Asignación según población,
NBI, logros en mejoramiento
de niveles de vida y esfuerzo
fiscal y administrativo y
cumplimiento de metas del
Plan Nacional de Desarrollo
[art. 272]
Gobiernos autónomos
recibirán el 15% de ingresos
permanentes y no menos del
5% de los ingresos no
permanentes del Estado
central [art. 271]
Al aumentar un nivel de gobierno
y dar competencias ejecutivas a
las juntas parroquiales y con la
creación potencial de CTI, la
parte que corresponde a cada
nivel de gobierno será
posiblemente menor a lo recibido
en la actualidad
Los organismos del gobierno
seccional autónomo tendrán
rentas generadas por ordenanzas
Los costos de las
transferencias de
competencias serán
En ninguno de los casos se
menciona explícitamente la
capacidad de crear tasas propias,
Maestría en Derecho Administrativo. 91
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
propias y recursos que reciban
en virtud de las transferencias de
competencias [art. 232]
determinados por un
organismo técnico con
participación de gobierno
central y descentralizados
[art. 273]
Los gobiernos autónomos
generarán sus propios
recursos financieros [art. 270]
salvo en el caso de los
municipios [art. 264 núm. 5]
Regímenes especiales
Se crearán por consideraciones
demográficas y ambientales;
podrán crearse distritos
metropolitanos [art. 238].
Galápagos es régimen especial
[art. 239]. Habrá políticas de
compensación a las provincias
amazónicas [art. 340].
Competencias de las CTI serán
reguladas por ley [art. 341]
Se crearán por razones de
conservación ambiental,
étnico culturales o de
población. Son regímenes
especiales los distritos
metropolitanos, Galápagos y
las CTI [art. 242]. También
las provincias amazónicas
[art. 250]
Si la Amazonía es un régimen
especial, ¿sus provincias deben
también formar regiones
autónomas con otras provincias?
Autonomías indígenas
Las circunscripciones
territoriales indígenas serán
establecidas por la ley [art. 224]
Art. 257. En el marco de la
organización político
administrativa podrán
conformarse CTI o
afroecuatorianas que
ejercerán las competencias
del gobierno territorial
autónomo correspondiente, y
se regirán por principios de
interculturalidad,
plurinacionalidad y de
acuerdo con los derechos
colectivos. Las parroquias,
cantones o provincias
conformados
mayoritariamente por
comunidades pueblos o
nacionalidades indígenas,
afroecuatorianos, montubios o
ancestrales podrán adoptar
este régimen de
administración especial, luego
de una consulta aprobada por
al menos las dos terceras
partes de los votos válidos.
Es un avance: existe un
mecanismo para formar las CTI.
Pero obliga a los pueblos y
nacionalidades a adaptarse a los
límites parroquiales, cantonales y
provinciales, lo que es
equivocado especialmente para
las tierras bajas. Solo pueden
hacerlo las zonas
«mayoritariamente» conformados
por estos pueblos. Aunque no
incluye explícitamente el
dictamen de la Corte
Constitucional o el voto
aprobatorio de la Asamblea, el
total de votos necesario para
conformar la CTI es mayor que
en el caso de la formación de
gobiernos regionales.
Maestría en Derecho Administrativo. 92
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Dos o más circunscripciones
administradas por gobiernos
territoriales indígenas o
pluriculturales podrán
integrarse y conformar una
nueva circunscripción. La ley
establecerá las normas de
conformación,
funcionamiento y
competencias de estas
circunscripciones
Tabla 3-2: o ANEXO: Diferencias de competencias constitucionales de años 1998 y 2008 o
ANEXO:
Fuente: Constituciones de años 1998-2008
Elaboración: Autor
3.6.- Ejercicio de las competencias
Una vez atribuidas o asignadas las competencias a cada nivel de gobierno autónomo
descentralizado a través de la constitución, la ley y otros instrumentos del
ordenamiento jurídico del país, viene el ejercicio de las competencias
constitucionales.
En el caso ecuatoriano, el COOTAD determina los niveles de intervención y
coordinación en los sectores, las disposiciones para el ejercicio de las competencias
constitucionales, los procedimientos de transferencia, los procedimientos de
intervención en el caso de gestión deficiente de la competencia por los gobiernos
autónomos descentralizados y, lo referente al fortalecimiento institucional.
Las disposiciones del ejercicio de las competencias constitucionales, establecen que
las facultades de rectoría, normativa, planificación y ejecución del sistema vial
conformado por las troncales nacionales y su señalización, corresponde al gobierno
central; las facultades de planificar, construir regular, controlar y mantener el sistema
vial de ámbito regional, en concordancia con las políticas nacionales, corresponde al
gobierno autónomo descentralizado regional; las facultades de planificar, construir y
mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas,
Maestría en Derecho Administrativo. 93
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
corresponde al gobierno autónomo descentralizado provincial; las facultades de
planificar, construir y mantener la vialidad urbana. En el caso de las cabeceras de las
parroquias rurales, la ejecución de esta competencia se coordinará con los gobiernos
parroquiales rurales, corresponde al gobierno autónomo descentralizado municipal;
y, las facultades de planificar y mantener, en coordinación con el gobierno autónomo
descentralizado provincial la vialidad parroquial y vecinal, corresponde al gobierno
autónomo descentralizado parroquial rural.
3.7.- Mecanismos de transferencias de las competencias constitucionales
Los mecanismos que favorecen las transferencias de competencias previstos en el
nuevo ordenamiento jurídico ecuatoriano tenemos la descentralización,
desconcentración y privatización, con énfasis la descentralización, para el efecto se
señala a la Comisión Nacional de Competencias, creada mediante el Reglamento a la
Ley, para impulsar y consolidar el proceso, atender y resolver los reclamos y
controversias que surgieren entre los actores tanto de los convenios de transferencia
de competencias como de los de mancomunidad, en este último caso, entendido de
aquellos que se suscriban para asumir competencias descentralizadas; también se
indica debe considerarse como mecanismos a la propia descentralización con la
finalidad de que «permite acercar la toma de decisiones y la gestión de los servicios a
los escenarios territoriales adecuados»; y, la participación ciudadana para la
«democratización de las decisiones en los diferentes escenarios territoriales».
La Constitución vigente [Art. 273] dispone que «Las competencias que asuman los
gobiernos autónomos descentralizados serán transferidas con los correspondientes
recursos.
3.8.- Costos y financiamiento de las competencias descentralizadas.
La Constitución vigente [Art. 273] dispone que «Las competencias que asuman los
gobiernos autónomos descentralizados serán transferidas con los correspondientes
Maestría en Derecho Administrativo. 94
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
recursos. No habrá transferencia de competencias sin la transferencia de recursos
suficientes, salvo expresa aceptación de la entidad que asuma las competencias».
En referencia a los costos de las competencias descentralizadas dice que en
situaciones normales «Los costos directos e indirectos del ejercicio de las
competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de los gobiernos
autónomos descentralizados se cuantificarán por un organismo técnico, que se
integrará en partes iguales por delegados del Ejecutivo y de cada uno de los
gobiernos autónomos descentralizados, de acuerdo con la ley orgánica
correspondiente», excepto en caso de catástrofe, se dice «…existirán asignaciones
discrecionales no permanentes para los gobiernos autónomos descentralizados».
El sistema de financiamiento del costo por nuevas competencias descentralizadas,
conforme a la sección tercera del Capítulo IV «Transferencias del Presupuesto
General del Estado» del Título VI «Recursos Financieros de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados», se orienta a garantizar transferencias para financiar
únicamente el ejercicio de nuevas competencias que asuman los gobiernos
autónomos descentralizados «que estaban siendo desarrolladas por el gobierno
central, las cuales tienen que considerar el principio de equidad territorial», para el
efecto se consideran los mecanismos y medios de distribución para determinar los
recursos requeridos y se faculta en caso necesario el desarrollo de metodologías y
fórmulas para el costeo de las competencias.
TIPO DE COMPETENCIA USD$
Exclusivas
Concurrentes
Adicionales
Residuales
SUMAN
Tabla 3-3: GASTOS POR COMPETENCIAS
Fuente: Constitución de la República 2008
Elaboración: Autor
Maestría en Derecho Administrativo. 95
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Por otra parte se indica que sin menoscabo de las competencias y autonomía de los
gobiernos autónomos descentralizados se establece un sistema de presupuesto que
debe ser elaborado de acuerdo con lo prescrito por la Constitución y la Ley.
3.8.1.- Presupuesto de los gobiernos autónomos
3.8.1.1.- Antecedentes
En términos generales, se cree que la palabra presupuestos se deriva del francés
antiguo «bougette» que significa "bolsa» de la cual se derivó la palabra inglesa
BOUDGET, utilizada durante las últimos décadas de siglo XVIII para indicar que
existía una cartera o carpeta que contenía todos los documentos oficiales; para otros
autores proviene de dos raíces latinas: PRE = que significa antes de o delante de y, de
FACTUM= que significa hecho o formado; unidas los significados de las raíces
tenemos que presupuesto significa " antes de lo hecho ", es decir, nada real, sino que
involucra una actuación futura.
El origen del Presupuesto del Sector Público está en la Política, sus antecedentes al
parecer están en Inglaterra, cuando el Ministro de Finanzas sometió a consideración
del parlamento inglés un "Estado de Cuenta" llamado " Presupuesto", en el que
constaba los planes de gastos y programas de impuestos y recomendaciones para su
aplicación; luego, se desarrollaría progresivamente en los siglos XVII y XVIII,
aplicándose en Francia[1820], posteriormente en varios países europeos y por el
Gobierno de Estados Unidos a partir del siglo XIX[1821], con nuevas concepciones
que producirían profundas transformaciones en la concepción del presupuesto, hasta
llegar hasta la formulación del presupuesto por programas, aplicado en el Sector
Público ecuatoriano en la década de los noventas.
3.8.1.2.- Definición
El presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados, puede ser definido
como un plan de acción que incluye con arreglo a técnicas presupuestales, la
cuantificación de las políticas públicas y la proyección de ingresos y asignación de
Maestría en Derecho Administrativo. 96
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
recursos para la consecución de los objetivos y metas previstas en la planificación
dentro de un período determinado, bajo ciertas condiciones previstas.
El propósito fundamental del presupuesto con sujeción al principios presupuestarios,
es orientar los recursos disponibles, coordinada y armónicamente, al logro de los
objetivos y metas planificadas en un período determinado en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo sin afectar su autonomía y, asegurar que la ejecución
presupuestaria se programe y desarrolle coordinadamente, utilizando las técnicas
apropiadas y asignando los recursos según las necesidades de cada gobierno, para el
desarrollo armónico no solamente de los gobiernos autónomos descentralizados sino
del país.
El presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados, de conformidad con el
Artículo 215 del COOTAD, deberá ser «elaborado participativamente, de acuerdo
con lo prescrito por la Constitución y la ley»; y, los programas o proyectos
financiados con recursos públicos tendrán «objetivos, metas y plazos» para su
evaluación a la terminación. El presupuesto de los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales rurales se regirán a las disposiciones normativas del
presupuesto del COOTAD, en «todo lo que les sea aplicable y no se oponga a su
estructura y fines».
3.8.1.3.- Naturaleza jurídica del presupuesto
El presupuesto del Sector Público adopta la forma de una ley, dado que sus etapas
del ciclo presupuestario deben cumplir todos los requisitos exigidos por la
Constitución y la legislación general, pero sin la posibilidad de crear tributos, este
aspecto del presupuesto se refleja en la Constitución vigente cuando se dispone que
la formulación y ejecución de los presupuestos de los gobiernos autónomos
descentralizados y los de otras entidades públicas, conforme al Art. 293 de la CV,
«… se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales,
respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus
Maestría en Derecho Administrativo. 97
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
competencias y su autonomía», y que «Los gobiernos autónomos descentralizados se
someterán a reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del
Presupuesto General del Estado, de acuerdo con la ley».
3.8.1.4.- Etapas del ciclo presupuestario
Las etapas del ciclo presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados,
conforme al Capítulo VII «Presupuesto de los Gobiernos Autónomos» del
COOTAD, son la formulación del presupuesto, aprobación y sanción del
presupuesto, ejecución del presupuesto y, clausura y liquidación del presupuesto, con
diferencias frente a las etapas del ciclo presupuestario establecido en el Art. 96 del
del «Código orgánico de planificación y finanzas públicas» 22, de cumplimiento
obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público.
Los conceptos generales de las etapas del ciclo presupuestario de los gobiernos
autónomos descentralizados de conformidad con el COOTAD o del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas [COPYFP] por la falta, son los
siguientes:
3.8.1.4.1.- Formulación del Presupuesto
La formulación del presupuesto, de conformidad con el Art. 98 del COPYFP, es una
etapa del ciclo presupuestario que «…consiste en la elaboración de las proformas que
expresan los resultados de la programación presupuestaria, bajo una presentación
estandarizada según los catálogos y clasificadores presupuestarios, con el objeto de
facilitar su exposición, posibilitar su fácil manejo, su comprensión y permitir la
agregación y consolidación».
22 Las etapas del ciclo presupuestario establecido en el Art. 96 del «Código orgánico de planificación
y finanzas públicas» (COPYFP), publicado en el segundo suplemento del R. O. NO. 306 del 22 de
octubre de 2010, son programación presupuestaria, formulación presupuestaria, aprobación
presupuestaria, ejecución presupuestaria y, evaluación y seguimiento presupuestario.
Maestría en Derecho Administrativo. 98
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
La elaboración o formulación de las proformas presupuestarias tiene como
fundamento los resultados de la programación presupuestaria23 por cuanto, de
conformidad con el Artículo 233 del COOTAD, le proporciona el insumo para la
elaboración del presupuesto, al disponer a las dependencias de los gobiernos
autónomos descentralizados a «… preparar antes del 10 de septiembre de cada año su
plan operativo anual y el correspondiente presupuesto para el año siguiente, que
contemple los ingresos y egresos de conformidad con las prioridades establecidas en
el plan de desarrollo y ordenamiento territorial y bajo los principios de la
participación definidos en la Constitución y la ley»; con criterios referidos a que
[Artículo 234 del COOTAD] la formulación de cada plan operativo anual debe
«…contener una descripción de la magnitud e importancia de la necesidad pública
que satisface, la especificación de sus objetivos y metas, la indicación de los recursos
necesarios para su cumplimiento; la formulación de los programas «… en función
de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; y, «a fin de hacer posible su
evaluación técnica, las dependencias de los gobiernos autónomos descentralizados
deberán presentar programas alternativos con objetivos de corto, mediano y largo
plazo».
El presupuesto debe conservar la estructura del presupuesto gobierno autónomo
descentralizado [Artículo 221 del COOTAD] que consta de tres partes denominadas
ingresos, egresos y disposiciones generales, adicionalmente de un «anexo con el
detalle distributivo de sueldos y salarios» con el « …respectivo financiamiento para
dar cumplimiento a los contratos colectivos, actas transaccionales o sentencias
dictadas sea por los tribunales de conciliación y arbitraje o, los jueces laborales o
constitucionales». Los ingresos del presupuesto deben agruparse por títulos y
capítulos y distribuirse por partidas; los egresos deben agruparse por programas,
23 Programación presupuestaria, es una fase del ciclo presupuestario en la que «…se definen los
programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto, con la identificación de las metas,
los recursos necesarios, los impactos o resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos
para su ejecución» [Art 97 del COPYFP].
Maestría en Derecho Administrativo. 99
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
subprogramas y proyectos [Artículo 222 del COOTAD]; y, las disposiciones
generales prepararse considerando las «normas necesarias para el mejor
cumplimiento del presupuesto», sin incorporar disposiciones constantes en «la ley o
en un reglamento general sobre la materia».
3.8.1.4.2.- Aprobación y Sanción del Presupuesto
La aprobación y sanción del presupuesto puede definirse como una etapa del ciclo
presupuestario en la que se estudia y analiza el proyecto de presupuesto y se adoptan
decisiones definitivas para ponerlo en vigencia en el respectivo ejercicio financiero,
por medio de procedimientos constantes en normas y disposiciones legales
aplicables.
La aprobación del presupuesto del gobierno autónomo descentralizado respectivo
debe producirse en «dos sesiones hasta el 10 de diciembre de cada año,
conjuntamente con el proyecto complementario de financiamiento, cuando
corresponda. Si a la expiración de este plazo no lo hubiere aprobado, éste entrará en
vigencia» [Artículo 245 del COOTAD]; y, la sanción lo realizará la máxima
autoridad del ejecutivo luego de aprobado el proyecto de presupuesto por el
legislativo del gobierno autónomo descentralizado «…dentro del plazo de tres días y
entrará en vigencia, indefectiblemente, a partir del primero de enero».
3.8.1.4.3.- Ejecución del Presupuesto
La ejecución presupuestaria «es una fase del ciclo presupuestario que comprende el
conjunto de acciones destinadas a la utilización óptima del talento humano, y los
recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto con el propósito de
obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstos
en el mismo» [Art 97 del COPYFP].
Maestría en Derecho Administrativo. 100
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
El proceso de ejecución del presupuesto comprende básicamente la programación de
actividades, el establecimiento de cupos de gasto, el pago de obligaciones y las
reformas al presupuesto.
La programación de actividades [Artículo 250 del COOTAD] consiste en elaborar
la «…programación de actividades de los gobiernos autónomos descentralizados...»
y someter a «…consideración del ejecutivo del gobierno autónomo un calendario de
ejecución y desarrollo de actividades, detalladas por trimestres, el mismo que se
conocerá en el seno de la asamblea territorial o del organismo que en cada gobierno
autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación.
Esta programación guardará coherencia con el plan de desarrollo y de ordenamiento
territorial»; el establecimiento de cupos de gasto [Artículo 251 del COOTAD]
consiste en estudiar los «calendarios de ejecución y desarrollo de actividades»,
relacionar con las» previsiones mensuales de ingresos» y, proceder a fijar para cada
«programa y subprograma, las prioridades y cupos de gasto correspondientes»; el
pago de obligaciones, comprende la entrega de valores a sus propios beneficiarios
por compromisos y obligaciones contraídas con cargo al presupuesto del ejercicio
vigente [ Artículo 253/4 del COOTAD]; y, las reformas al presupuesto, producto
de la ejecución del presupuesto, puede realizarse modificaciones de la estructura del
presupuesto aprobado a través de medios como: traspasos, suplementos y
reducciones de créditos [Artículo 255 del COOTAD].
3.8.1.4.4.- Clausura y Liquidación del Presupuesto
La clausura y liquidación es una etapa del ciclo presupuestario, que comprende un
conjunto de decisiones y operaciones que se dan con motivo de la finalización del
ejercicio financiero, con relación al cumplimiento de las disposiciones legales con el
fin de demostrar los resultados de la ejecución del presupuesto a base de informes del
ejercicio respectivo.
Maestría en Derecho Administrativo. 101
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Los presupuestos de los GAD se clausuran definitivamente hasta el 31 de diciembre
de cada año [Artículo 263 del COOTAD], esto implica que después de esta fecha, los
ingresos que se recauden se «acreditarán en el presupuesto vigente a la fecha en que
se perciban» y que «no se podrán contraer obligaciones que afecten al presupuesto
del ejercicio anterior».
La liquidación del presupuesto comprende el cierre del ejercicio presupuestario a
base de la formulación de los informes financieros hasta el 31 de enero por la unidad
financiera o quien haga sus veces, para la Rendición de Cuentas [Artículo 266 del
COOTAD] a la «…asamblea territorial o al organismo que en cada gobierno
autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación,
para informar sobre la ejecución presupuestaria anual, sobre el cumplimiento de sus
metas, y sobre las prioridades de ejecución del siguiente año».
3.8.1.4.5.- Mecanismos de financiamiento del Presupuesto
Los mecanismos de financiamiento del presupuesto de los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales, en especial de los gobiernos municipales,
en la perspectiva de alcanzar una autonomía financiera a través de la generación de
sus propias rentas, de conformidad con el mandato constitucional, constituyen el
ejercicio de una verdadera autonomía por que pasa por la posibilidad real de generar
sus propios recursos para financiar el ejercicio de las competencias y posibilitar el
cumplimiento de los fines esenciales de la organización social, so pena de que el
costo de los servicios deje de ser competitivo.
La autonomía financiera constituye un componente básico que apoya a la autonomía
política y administrativa de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes
especiales en la formulación y cumplimiento de las competencias para alcanzar sus
fines en beneficio de sus habitantes. El COOTAD [Artículo 5] define a la autonomía
financiera, como «… el derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de
recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin condiciones, los
Maestría en Derecho Administrativo. 102
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General de
Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de
acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley».
Figura Nº 3-1: Autonomía de los GAD
Fuente: Materiales del VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y
COOTAD
Elaboración: Autor
La autonomía financiera en sentido general se alcanza a través del principio de
equilibrio presupuestario entre ingresos y egresos, en caso de desequilibrio la
variación explicará el grado de dependencia del Estado o de otros organismos; como
la Constitución vigente determina que «Los gobiernos autónomos descentralizados
Maestría en Derecho Administrativo. 103
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
generarán sus propios recursos financieros y participarán de las rentas del Estado, de
conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad» [Art. 270]
y «equidad interterritorial» [Art. 163 del COOTAD], lo que conlleva a deducir que
los GAD nunca alcanzarán una autonomía financiera por la dependencia de las rentas
del Estado de acuerdo con la norma constitucional, lo cual tampoco es malo
especialmente para la sociedad, al contrario beneficia, especialmente a las clase de
menos recursos si se aplican tarifas diferenciadas a través de las respectivas políticas.
En este contexto, los mecanismos de financiamiento propios, constituyen los
ingresos propios que por mandato constitucional o legal se reconocen a los gobiernos
autónomos descentralizados como organismos estatales dotados de autonomía
política, administrativa y financiera para el ejercicio de sus competencias y la
consecución del buen vivir de la población, procurando la estabilidad económica.
La autonomía financiera, se encuentra bajo el control social, por cuanto las normas
legales disponen que «Los gobiernos autónomos descentralizados observarán reglas
fiscales sobre el manejo de los recursos públicos, de endeudamiento y de la
cooperación, de acuerdo con la ley que regule las finanzas públicas e incorporarán
procedimientos eficaces que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía
sobre el uso y manejo de los recursos financieros [Art. 164 del COOTAD]».
3.8. Conclusiones
La relación del sistema de competencias para el buen vivir de la población con los
principios generales del derecho ambiental internacional, en términos generales, es
concordante, especialmente con el “Principio del desarrollo sostenible”, sin embargo
no constan expresamente los componentes en el diseño de las competencias,
situación que puede ser resuelta por los gobiernos autónomos descentralizados por
medio del diseño de estrategias jurídicas a través de ordenanzas donde se armonice
Maestría en Derecho Administrativo. 104
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
jurídicamente la relación entre ambiente y colectividad, conforme al componente
“integración” del medio ambiente y desarrollo.
Maestría en Derecho Administrativo. 105
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
CAPITULO IV
DISCUSIONES DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
4.1. Conclusiones y recomendaciones doctrinarias; 4.2. Conclusiones y recomendaciones
metodológicas; y, 4.3. Conclusiones y recomendaciones operacionales.
Abstract: La discusión de resultados de la investigación del sistema constitucional de competencias
por gobiernos autónomos descentralizados tiene que ver con la formulación de conclusiones y
recomendaciones de tipo doctrinario, metodológico y operativo a base de los resultados obtenidos.
4.1.- Conclusiones y Recomendaciones Doctrinarias
4.1.1. Interpretación de las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo
Conclusión 1: Los principios generales del derecho internacional público emanados
de los tratados internacionales sobre medio ambiente y desarrollo, especialmente los
relativos a la sustentabilidad del ambiente y desarrollo, han sido incorporados en la
Constitución de la República con cierta ambigüedad por la falta de definición de
determinados conceptos de las normas constitucionales sobre medio ambiente y
desarrollo sustentable tanto a nivel nacional como a nivel internacional,
especialmente los derivados de los principios del derecho ambiental internacional sin
«significado definido» y de la distinción teórica entre Derecho Ambiental
internacional y Derecho Internacional para el desarrollo sostenible.
La ambigüedad en la conceptualización, dada la dificultad en la interpretación usual
de las normas constitucionales relativas al medio ambiente y desarrollo sustentable,
de conformidad con las necesidades de aplicación «simple y llana» del derecho,
generando diferentes puntos de vistas sobre los conceptos contenidos en la norma.
Recomendación 1: Motivar a los académicos y jurisconsultos a profundizar en los
estudios doctrinarios que soporta a la Constitución, especialmente en la definición de
los conceptos nuevos e imprecisos relativas al medio ambiente y desarrollo
Maestría en Derecho Administrativo. 106
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
sustentable, a la luz del derecho internacional público, para una mayor compresión
del espíritu de las normas constitucionales, eficacia en la aplicación por los gobiernos
autónomos descentralizados durante la gestión del desarrollo, eficaz defensa, impere
la justicia sin dilatorias y se alcance el buen vivir/vivir bien de la sociedad.
4.1.2. Ejercicio de la Competencia Territorio por los GAD
Conclusión 2: Los órganos estatales titulares de la competencia territorio corren el
riesgo de afectación del ejercicio de las competencias para el buen vivir, dado la
fragmentación de la potestad estatal en varios niveles de organización dentro de una
extensión territorial del Estado relativamente pequeña.
Recomendación 2: Motivar a los juristas constitucionales, con participación eruditos
en los diversos campos teóricos del ambiente y desarrollo, a realizar estudios
relativos a la determinación de los niveles de organización territorial que permitan
gestionar el buen vivir de la población sin afectar a la estabilidad del medio
ambiente.
4.1.3. Interrelación del Sistema de Competencias con Principios del Desarrollo
Sustentable
Conclusión 3: Es concordante en términos generales la relación del sistema de
competencias de los GAD con los principios con el “Principio del desarrollo
sostenible” del derecho ambiental internacional, sin embargo no se incorporan
expresamente los valores del desarrollo sustentable en el diseño de las competencias
atribuidas a los gobiernos autónomos descentralizados.
Recomendación 3: Los gobiernos autónomos descentralizados, deberán resolver la
situación por medio del diseño de estrategias jurídicas a través de ordenanzas donde
se armonice jurídicamente la relación entre ambiente y colectividad, conforme al
Maestría en Derecho Administrativo. 107
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
enfoque (“integración”) de los tratados internacionales suscriptos por el país y en
coordinación con los niveles de previstos en el COTAD.
4.2.- Conclusiones y Recomendaciones Metodológicas
4.2.1. Sistematización de competencias para el buen vivir
Conclusión 4: Los principales conclusiones de la sistematización de competencias
son las siguientes:
Competencias constitucionales de los GAD: Se encuentra por redefinirse y
desarrollarse en sus aspectos innovadores o modificatorios el statu quo
anterior de los gobiernos autónomos descentralizados, desde la perspectiva de
las disposiciones constantes en la Constitución vigente.
Diferencias de competencias constitucionales de años 1998 y 2008: En
proceso de identificación de las competencias que el gobierno central debe
transferir a los gobiernos autónomos descentralizados, de manera obligatoria
conforme a la Ley, lo referente a funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos para la gestión del buen vivir.
Indicadores medición del cumplimiento de competencias: Insipiente
proceso de construcción de indicadores que proporcionen información sobre
la calidad con la que se están otorgando los servicios públicos a la población
por la administración pública, de acuerdo a los estándares establecidos
durante la planificación estratégica del desarrollo, en relación con las
necesidades y expectativas de la población.
Recomendación 4: Las organizaciones de los gobiernos autónomos descentralizados
deben incentivar la investigación de los temas relacionados con el ejercicio de las
competencias por sistemas de desarrollo, con la finalidad de contar con opiniones
Maestría en Derecho Administrativo. 108
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
procesadas o consistentes para formular políticas de gestión del desarrollo para
mejora la calidad de vida o el buen vivir de la población, como también para
impulsar reformas al ordenamiento jurídico del país.
4.2.2. Conformación de regiones autónomas de manera voluntaria
Conclusión 5: Las provincias tiene un plazo de ocho años para conformar regiones
autónomas de manera voluntaria conforme a las normas constitucionales, quienes no
hayan logrado integrarse dentro de una región una vez vencido el plazo establecido,
se integrarán por disposición de una ley, es decir que la regionalización no queda a
la sola voluntad política de las autoridades de los consejos provinciales, sino que
debe cumplirse inexorablemente por disposición de la Ley. Por otra parte, en cuanto
al estatuto de autonomía regional, la constitución vigente «…no resuelve el tema de
su jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, pues tampoco en la disposición que
regula este tema lo incluye, lo cual puede ser fuente de conflictos». Otra forma de
organización territorial, a manera de región es la conformación de mancomunidades
a base de la agrupación de las regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas,
conforme al Art. 243 de la CV, con la finalidad de mejorar la gestión de sus
competencias y favorecer sus procesos de integración, a través una ley que regulará
la creación, estructura y administración.
Recomendación 5: Los consejos provinciales deben tomar la iniciativa de conformar
las regiones autónomas considerando los aspectos afines entre otros los «culturales,
históricos, productivos, hidrográficos, uso del suelo, infraestructura, población»,
incentivos de beneficios previstos y el riesgo de ser integrado a una región por
mandato de la Ley, para el efecto se puede partir con el estudio de la regionalización
propuesta por el «Gobierno Nacional».
Maestría en Derecho Administrativo. 109
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
4.2.3 Atribución de competencias por niveles de gobierno autónomo
descentralizado.
Conclusión 6: La atribución de los sistemas constitucionales de competencias,
efectuada de conformidad con la Constitución vigente, segmenta el ejercicio de la
competencia, generando el riesgo de una gestión limitada, incremento del costo de
ejercicio de la competencia y conflictos entre autoridades de los niveles de gobierno,
por la aparente superposición de competencias atribuidas.
Recomendación 6: Incentivar a académicos y jurisconsultos a analizar con mayor
alcance la atribución de competencias por materia en los niveles de gobierno
autónomo descentralizado, a fin obtener conclusiones que permitan formular criterios
para reformas y mejoras de la gestión del sistema de competencias.
4.3.- Conclusiones y Recomendaciones Operacionales
4.3.1 Conocimiento de la base legal por los gobiernos autónomos
descentralizados
Conclusión 7: Los gobiernos autónomos descentralizados, especialmente los
denominados «pequeños», tienen un bajo nivel de conocimiento de las principales
normas y disposiciones constitucionales y legales que rigen la organización de los
gobiernos autónomos descentralizados, tales como la «Constitución de la República
del Ecuador», publicada en el R. O. No. 449 del 20 de Octubre de 2008; «Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización» [COOTAD],
publicado en el primer suplemento del R. O. NO. 303 del 19 de octubre de 2010;
«Código orgánico de planificación y finanzas públicas», publicado en el segundo
suplemento del R. O. NO. 306 del 22 de octubre de 2010; y, otras normas legales
expedidas antes o después de la Constitución vigente relativas a la organización y
funcionamiento de los entes citados, por la falta de suficientes eventos de
capacitación.
Maestría en Derecho Administrativo. 110
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
Recomendación 7: Las asociaciones de gobiernos autónomos descentralizados,
deben planificar y llevar a cabo eventos de capacitación sobre el marco jurídico
relacionado con el desarrollo de la organizaciones por niveles de gobierno
autónomo, para una gestión eficaz y legal del desarrollo para la calidad de vida o
vivir bien/buen vivir.
4.3.2 Consistencia de las normas de ciclo presupuestario de los gobiernos
autónomos descentralizados
Conclusión 8: A simple vista se observa la existencia de inconsistencias del ciclo
presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados del COOTAD con el
ciclo presupuestario del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, por
la diferente denominación y secuencia lógica presentada, aparte de la insuficiente
definición de las etapas del ciclo presupuestario.
CICLO DEL COOTAD CICLO DEL COPYFP
Programación presupuestaria
Formulación del presupuesto Formulación presupuestaria
Aprobación y sanción del presupuesto Aprobación presupuestaria
Ejecución del presupuesto Ejecución presupuestaria
Clausura y liquidación del presupuesto Evaluación y seguimiento presupuestario
Tabla 4-1: CICLOS DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
Fuente: COOTAD y COPYFP.
Elaboración: Autor
Recomendación 8: Los organizaciones de los gobiernos autónomos descentralizados
deben definir el proceso presupuestario en el cual se ha de especificar sus etapas, a
través de un manual de presupuestos para aplicación coherente de la planificación y
programación de la distribución de los recursos en los respectivos GAD en función
de las poblaciones (rurales) con extrema pobreza.
Maestría en Derecho Administrativo. 111
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
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El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
ANEXOS
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El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
N° Año
Lugar donde se ha
reunido la
Constituyente
Comentarios
1 1830 RiobambaSe reúne el 14 de agosto, la preside José Fernández Salvador. Tuvo como objetivo la creación de la República del Ecuador, y nombró a Juan
José Flores como presidente provisional. Redacta la primera Constitución y elige al General Juan José Flores, primer Presidente Constitucional.
2 1835 Ambato Presidida por José Joaquín de Olmedo, redactó la segunda Constitución, eligiendo al Dr. Vicente Rocafuerte como presidente de la República.
3 1843 Quito
La preside Francisco Marcos, elaborando la tercera Constitución llamada Carta de la Esclavitud y eligió a Juan José Flores como presidente.
Disponía que el Congreso se reuna solo cada cuatro años. La duración del mandato presidencial y de la Cámara de Diputados era de ocho años.
Los Senadores eran elegidos para periodo de 12 años.
4 1845 CuencaEs presidida por Pablo Merino, redacta la cuarta Constitución que legitimaba la Revolución Marcista que derrocó a Flores e instauró un
Triunvirato Provisional, liderado por Vicente Ramón Roca.
5 1850- 1851 Quito La preside Ramón de la Barrera, elaboró la quinta Constitución y eligió a Diego Noboa como Presidente Constitucional.
6 1851 Guayaquil Es presidida por Pedro Moncayo, redactando la sexta Constitución y se designó como presidente al General José María Urbina.
7 1861 QuitoLa presidió el General Juan José Flores, redactó la séptima Constitución y se designó como presidente Redacción de una nueva Constitución y
se designó como presidente aGabriel García Moreno.
8 1869 Quito
Fue presidida por Rafael Carvajal, redactó la octava Constitución, llamada la Carta Negra, y permitió la segunda presidencia de Gabriel García
Moreno. Impuso la pena de muerte por delitos políticos y prohibía cultos y religiones, excepto la Católica.Para ser ciudadano se exigía ser
católico.
9 1878 AmbatoEs presidida por el General José María Urbina, redactó la novena Constitución y nombramiento del General Ignacio de Ventimilla como
presidente, después del derrocamiento deAntonio Borrero.
10 1884 QuitoLa preside Francisco J. Salazar, redacta la décima Constitución y nombra como presidente a José María Plácido Caamaño, luego de la dictadura
de Ignacio Ventimilla.
11 1896- 1897 GuayaquilPrimera Constitución Liberal, tras la revolución del 5 de junio y eligió presidente al general Eloy Alfaro. Se establece la libertad de culto, deroga la
pena de muerte e impuso la igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley.
12 1906 QuitoSegunda constitución Liberal y eligió presidente al general Eloy Alfaro. Esta Constitución es llamada "atea" por los conservadores, porque
separa la iglesia del Estado.
13 1928 Quito Nueva Constitución y elección para la presidencia de Isidro Ayora. Incluye los logros de la Revolución Juliana de 1925.
14 1938 QuitoConvocada por Alberto Enríquez, la Asamblea Constituyente promulgó la nueva Constitución y eligió como presidente a Aurelio Narváez. Sin
embargo nunca entro en vigencia pue fue derogada por Narváez.
15 1945 QuitoRedacta una Constitución producto de la Revolución de Mayo que derrocó al presidente Carlos Arroyo del Río. Nombra presidente a José María
Velasco Ibarra.
16 1946 Quito Convocada por José María Velasco Ibarra después de dar un golpe de estado, se elabora una nueva Constitución.
17 1966 Quito Convocada por Clemente Yerovi. Elabora la Carta Magna y elige presidente a Otto Arosemena Gómez.
18 1978 QuitoConvocada por Gobierno Militar. Elabora la Carta Magna y permite la elección como Presidente de Jaime Roldós Aguilera. Fue aprobada mediante
referendo y permitió al Estado ecuatoriano el retorno al ejercicio democrático de poderes.
19 1997- 1998Ambato, Quito,San
golquí y Riobamba
Se instaló como Asamblea Constitucional pero luego se autodenominó Constituyente. Redactó una nueva Constitución y legalizó el gobierno de
Fabián Alarcón.
20 2007 -2008 MontecristiConvocada por Rafael Correa. Se instala la Asamblea Nacional Constituyente respaldada por una consulta popular y es aprobada en referendum
en 2008.
FUENTE: http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_del_constitucionalismo_ecuatoriano
ANEXO N° 01: CONSTITUCIONES DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
Maestría en Derecho Administrativo. 117
El sistema constitucional de competencias para el buen vivir
CODIGO SISTEMAS COMP. EXCLUSV. TEMA O HIPOTESIS INDICADOR DE INSUMO O ESTADO INDICADOR DE PROCESAMIENTO O PRESION INDICADOR DE GESTION O RESPUESTA
I.- SOBERANIA LOCAL Art. 262, núm 5. Calidad de Vida o buen v iv ir Calidad de Vida o buen v iv ir Equidad social Participación ciudadana
II.- INSTITUCIONAL 262, num 1. Desarrollo Institucional Desempeño Institucional efectiv idad del desempeño Economía del desempeño
2.1 GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO Gobernabilidad % de actores sociales por sectores sociales % de integrantes de la sociedad civil por organismos de la organización sociales % de cumplimiento de las resoluciones adoptdas
2.2.- GESTION Y DESARROLLO SOCIAL Art. 263, núm 4. Gestión ambiental % de políticas por sistemas ambientales % del cumplimiento de las políticas por sistemas ambientales % de acciones adoptadas por sistemas ambientales
2.2.1.- Sistema de gestión de los recursos naturales Política ambiental % de políticas por elemento de la naturaleza % del cumplimiento de las políticas por elemento de la naturaleza % de acciones adoptadas por elemento de la naturaleza
2.2.2.- Sistema de gestión del desarrollo humano Política social % de políticas por elemento de la activ idad humana % del cumplimiento de las políticas por elemento de la actividad humana % de acciones adoptadas por elemento de la activ idad humana
2.2.2.1.- Sistema de Competitiv idad Económica Política económica % de políticas por activ idad económica % del cumplimiento de las políticas por por activ idad económica % de acciones adoptadas por por activ idad económica
2.2.2.2.- Sistema de Bienestar Social Política de bienestar % de políticas por servicios básicos % del cumplimiento de las políticas por serv icios básicos % de acciones adoptadas por serv icios básicos
2.2.2.3.- Sistema de Obras y Serv icios Comunitarios Política comunitaria % de políticas por obras y serv icios % del cumplimiento de las políticas por obras y serv icios % de acciones adoptadas por obras y serv icios
2.3.- GESTION DE RECURSOS INSTITUCIONALES Art. 263, núm 8. Autonomía institucional % de recursos programados por tipo competencias % del consecución de los recursos programados por tipo competencias % de acciones adoptadas sobre recursos por tipo competencias
III.- DESARROLLO SOCIAL Desarrollo Sustentable Sustentabilidad del Desarrollo Nivel de la sustentabilidad del sesarrollo % de acciones adoptadas por desigualdaddesarrollo sustentable
3.1.- SISTEMAS NATURAL: 262, num 2. Naturaleza estable Estabilidad del ente natural Nivel de estabilidad del ente natural % de acciones adoptadas por brechas en la estabilidad del ente natural
3.1.1.- Sistema de recursos físicos Art. 263 núm 1. Estabilidad de los recursos físicos Nivel de estabilidad de los recursos físicos % de acciones adoptadas por brechas en el Nivel de estabilidad de los recursos físicos
3.1.1.1.- Litosfera: Art. 264 núm 12. Suelo Calidad de las partículas del suelo por sectores % de áreas de terreno erosionadas por sectores % de rehabilitación de áreas de terreno erosionadas por sectores
Hidrosfera Agua dulce *Extracción/Disponibilidad *Uso del agua/población * Precio del agua/costo de aprovisionamiento
Atmósfera *Calidad del aire. *Carga contaminante *Enfermedades relacionadas al medio ambiente Medidas prev entiv as de contaminación ambiental
Sistema de recursos bióticos Art. 267 núm 4. Estabilidad de los recursos bióticos Nivel de estabilidad de los recursos bióticos % de acciones adoptadas por brechas en el nivel de estabilidad de los recursos bióticos
3.2.- SISTEMAS ARTIFICIAL Art. 263, núm 4. Desarrollo Humano Equitativo Equidad del desarrollo humano Nivel de equidad del desarrollo humano % de acciones adoptadas por desigualdad del desarrollo humano
3.2.1.- Demografía *Demografía *Indice de crecimiento de población * Densidad de población *Tasa de fecundidad
3.2.2.- Político Art. 264 núm 14 Tendencia Ideológica Partidos políticos Militantes por partidos políticos Alcaldes por partidos políticos y género
3.2.3.- Económico Art. 264 núm 5 y 9. *Pobreza *Distribución de riqueza *Ahorro auténtico/PIB *Gastos para serv icios sociales básicos/gasto público total
3.2.4.- Social Art. 264 núm 4 y 7. *Salud *Gastos Enfermedad *Esperanza de v ida *Gastos de Salud/ PIB
*Educación *Matriculación Escolar *Indice de Alfabetización adulta *Gastos de Educación percápita.
3.2.5.- Comunitario Art. 267 núm 2 y 8. *Infraestructura *Vehículos de motor percápita Nro de kilómetros por organización comunal *Gastos infraestructura/PIB
3.3.- SISTEMA DE INTERCAMBIO SOCIAL : Art. 263, núm 5 y 6 . Intercambio Social Equitativo Equidad del Intercambio Social Nivel de equidad del intercambio social % de acciones adoptadas por por desigualdad del intercambio social
* Indicadores tomados de la "Matriz de Sustentabilidad" del Banco Mundial
ANEXO N° 02INDICADORES SUSTENTABLES POR COMPETENCIAS