UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ - UNIVALI

PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS - PMGPP

SUELI VOZ

UM SISTEMA DE CONTROLE COMO INSTRUMENTO GERENCIAL PARA

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE

ATIVIDADES CONTÍNUAS NO HOSPITAL DE CLÍNICAS DA UNIVERSIDADE

FEDERAL DO PARANÁ

Itajaí

2014

SUELI VOZ

UM SISTEMA DE CONTROLE COMO INSTRUMENTO GERENCIAL PARA

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE

ATIVIDADES CONTÍNUAS NO HOSPITAL DE CLÍNICAS DA UNIVERSIDADE

FEDERAL DO PARANÁ

Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Mestre do profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI. Orientador: Dr. Flávio Ramos

Itajaí

2014

SUELI VOZ

UM SISTEMA DE CONTROLE COMO INSTRUMENTO GERENCIAL PARA

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE

ATIVIDADES CONTÍNUAS NO HOSPITAL DE CLÍNICAS DA UNIVERSIDADE

FEDERAL DO PARANÁ

Esta Dissertação foi julgada adequada para a

obtenção do título de Mestre em Gestão de

Políticas Públicas / Profissionalizante e

aprovada, em sua forma final, pela

Coordenação do Programa de Mestrado

Profissionalizante em Gestão de Políticas

Públicas – PMGPP/UNIVALI.

Itajaí (SC), 27 de agosto de 2014.

Prof. Dr. Flávio Ramos Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

Orientador

Prof. MSc. Sérgio Saturnino Januário Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

Membro

Prof. Dr. Paulo Rogério Melo de Oliveira Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

Membro

Profa. Dra. Taísa Dias Universidade do Sul de Santa Catarina -

UNISUL Membro Externo

Aos meus pais (in memorian).

“A confiança é o maior patrimônio de qualquer empresa. Nada útil pode

sobreviver sem ela.”

(Albert Schweitzer)

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar agradeço a Deus, pelo dom da vida e por me conduzir em

mais este desafio. Tenho a convicção de que essa etapa que está sendo concluída,

somente foi possível, por permitir que eu a iniciasse.

Agradeço de forma especial o Prof. Dr. Claudio Reis Gonçalo pelos seus

valiosos ensinamentos, pelo apoio e confiança ao aceitar a orientação deste

trabalho, a qual foi interrompida por motivos de força maior.

Meu agradecimento especial ao grande mestre, Profº. Dr. Flávio Ramos,

coordenador do curso de mestrado, que aceitou ser o novo orientador deste

trabalho. Agradeço pela confiança, pela dedicação, direcionamento, profissionalismo

e encorajamento na realização deste projeto.

Ao Profº. MSc. Sérgio Saturnino Januário por ter contribuído com seus

ensinamentos na condução da escolha da metodologia desta pesquisa.

Agradeço aos professores do curso de mestrado pela atenção disponibilizada

e conhecimento compartilhado. Em especial a Profª. Drª. Maria Gloria Dittrich, por

ser a mestra da acolhida, que cativou e motivou cada um de nós, com sua

delicadeza angelical e a sua paixão pelo saber.

Agradeço à UNIVALI pela possibilidade de realização deste curso e

oportunidade de ampliar os meus conhecimentos e crescimento profissional.

À Melissa Marques de forma especial, pela sua alegria contagiante e sua

presença constante na secretaria, sempre dedicada e atenciosa na realização do

seu trabalho.

Agradeço à Tânia Regina Sedrez, pela atenção, gentileza e apoio quando eu

iniciei a minha trajetória na UNIVALI, em 2012, como aluna especial.

Aos meus amigos da VAN pelo incentivo, carinho e bons momentos que

passamos em tantas idas e vindas à UNIVALI.

Estendo meus agradecimentos aos colegas de Mestrado, pela união e pelo

companheirismo ao longo do curso, demonstrando que juntos somos mais fortes.

Agradeço especialmente à Vera Bandeira do Nascimento, que me incentivou

e me apoiou para que eu pudesse ter condições de iniciar e prosseguir em minha

capacitação. Serei eternamente grata por sua confiança.

Agradeço aos profissionais entrevistados que disponibilizaram seu precioso

tempo e, de forma muito receptiva, forneceram contribuições valiosas para esta

pesquisa.

Agradeço a minha irmã Célia, pela imensa dedicação, pelo carinho em todos

os momentos, pelos incentivos constantes quando eu pensava em desistir e por

partilhar dos meus sonhos como se fossem os seus.

Agradeço à Thamirys Layla, a minha sobrinha mais amada, pelo apoio, por

acreditar no meu sonho e dizer diariamente que sou o seu orgulho.

RESUMO

O presente estudo trata da terceirização na Administração Pública, mais

especificamente da importância da fiscalização dos contratos firmados com

empresas prestadoras de serviços. A busca da contratação dos serviços

terceirizados foi uma estratégia adotada pelo HC/UFPR para evitar a

descontinuidade dos serviços prestados à população e o comprometimento no

atendimento às políticas públicas, transferindo a terceiros as atividades meio. A

partir de uma revisão de literatura em relação ao tema foi possível obter um

conhecimento mais aprofundado do processo de fiscalização de contratos

administrativos de serviços terceirizados de natureza contínua no que se refere às

questões dos direitos trabalhistas, na qualidade dos serviços prestados, na

qualificação dos servidores indicados pela administração e na importância da rotina

de fiscalização, para a efetividade da terceirização. Utilizou-se para tal, dados

qualitativos para a captação do entendimento dos fiscais e supervisores

responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização dos serviços terceirizados e as

suas consequências para a Administração Pública. Foram analisadas as percepções

dos responsáveis em relação às categorias de análise, terceirização, efetividade e

fiscalização. Com base nesses resultados e algumas práticas já adotadas e

analisadas na Unidade de Nutrição e Dietética, foi possível identificar alguns fatores

que interferem no desempenho do fiscal para o monitoramento dos serviços

prestados. Desta forma, procurando assegurar a efetividade da terceirização,

sugeriu-se a utilização de um sistema de controle como instrumento gerencial para o

acompanhamento dos serviços terceirizados no Hospital de Clínicas da

Universidade Federal do Paraná.

Palavras-Chave: Administração Pública. Terceirização. Fiscalização de Contratos.

ABSTRACT

The present study deals with outsourcing in Public Administration, specifically the

importance of enforcement of contracts with service providers. The search for the

hiring of outsourced services was a strategy adopted by the HC/UFPR to avoid

discontinuity of services rendered to the population in care and commitment to public

policies, transferring to third parties through activities. From a literature review on the

topic was possible to obtain a deeper knowledge of the administrative supervision of

contracts outsourced process continues nature with regard to the issues of labor

rights, the quality of services provided, the qualification of servers indicated by the

management and the importance of routine monitoring for the effectiveness of

outsourcing. We used to such qualitative data to capture the understanding of the tax

and supervisors responsible for monitoring and supervision of outsourced services

and their implications for public administration. Perceptions of those responsible were

analyzed in relation to the categories of analysis, outsourcing, effectiveness and

monitoring. Based on these results and some practices already adopted and

analyzed in Nutrition and Dietetics Unit, it was possible to identify some factors that

affect the performance of the supervisor to monitor the services provided. Thus,

seeking to ensure the effectiveness of outsourcing, suggested the use of a control

system as a management tool to monitor the outsourced services at the Hospital de

Clínicas, Federal University of Paraná.

Key Words: Public Administration. Outsourcing. Supervision Agreements.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Identificação dos entrevistados ............................................................... 16

Quadro 2 - Relação dos Serviços Terceirizados de Atividades Contínuas do

HC/UFPR ............................................................................................... 56

Quadro 3 - Demonstrativo de despesas totais com Terceirização - 2010-2013 ........ 56

Quadro 4 - Identificação das ferramentas para o desempenho da função fiscal ....... 69

Quadro 5 - Fatores de sucesso da terceirização ....................................................... 77

Quadro 6 - Monitoramento do contrato administrativo para rotinas de admissão ..... 84

Quadro 7 - Monitoramento do contrato administrativo para rotinas de vigência do

contrato .................................................................................................. 84

Quadro 8 - Monitoramento do contrato administrativo para rotinas de obrigações

especiais ................................................................................................ 86

Quadro 9 - Monitoramento do contrato administrativo para rotinas de cessação do

contrato .................................................................................................. 86

Quadro 10 - Roteiro para checagem de documentos trabalhistas ............................ 87

Quadro 11 - Roteiro de documentação trabalhista e previdenciária para o ateste da

nota fiscal ............................................................................................... 89

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CF - Constituição da República Federativa do Brasil

EUA - Estados Unidos da América

GM/SE - Secretaria Executiva do Gabinete Ministerial

HC - Hospital de Clínicas

HU’s - Hospitais Universitários

IMD - Institute Magnement Developemnt

IN/SLTI - Instrução Normativa da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento

LOA - Lei Orçamentária Anual

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

MARE - Ministério da Administração Federal de Reforma do Estado

MEC - Ministério da Educação e Cultura

MS - Ministério da Saúde

MS/SE - Secretaria Executiva do Ministério da Saúde

PPA - Plano Plurianual

SE/TEM - Secretaria Executiva do Ministério de Trabalho e Emprego

SUS - Sistema Único de Saúde

TCU - Tribunal de Contas da União

TST - Tribunal Superior do Trabalho

UFPR - Universidade Federal do Paraná

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 13

2 POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................... 18

3 ESTADO, REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA ................................................................................................ 21

3.1 O PAPEL DO ESTADO NA PRESTAÇÃO DIRETA DOS SERVIÇOS DE

SAÚDE ............................................................................................................. 25

3.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ..................................................... 26

3.2.1 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) .............................................................. 26

3.2.2 Organização da Administração Pública Federal ............................................... 27

3.2.3 Princípios Constitucionais da Administração Pública ....................................... 28

3.3 HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS ................................................... 29

4 TERCEIRIZAÇÃO ........................................................................................... 31

4.1 TERCEIRIZAÇÃO COMO ESTRATÉGIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PARA GERENCIAMENTO DO INTERESSE PÚBLICO ................................... 33

4.2 A LEGISLAÇÃO E A TERCEIRIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......... 35

4.2.1 Entendimento das Atividades - Meio e Fim na Administração Pública ............. 38

4.2.2 Limitações à Terceirização na Administração Pública ..................................... 39

4.2.3 Despesas com Terceirização e a Lei de Responsabilidade Fiscal ................... 43

4.3 A IMPORTÂNCIA DA FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS DE SERVIÇOS

CONTÍNUOS .................................................................................................... 45

4.3.1 Fiscalização Inicial ........................................................................................... 50

4.3.2 Fiscalização Mensal ......................................................................................... 50

4.3.3 Fiscalização Diária ........................................................................................... 51

4.3.4 Fiscalização Especial ....................................................................................... 51

5 RESULTADOS DA PESQUISA ....................................................................... 52

5.1 CONTEXTO DA PESQUISA ............................................................................ 52

5.2 ASPECTOS METODOLÓGICOS ..................................................................... 58

5.2.1 Caracterização da Pesquisa ............................................................................. 58

5.2.2 Descrição da coleta de dados .......................................................................... 61

5.3 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS COLETADOS

DAS ENTREVISTAS REALIZADAS ................................................................. 63

5.3.1 Percepções dos representantes da administração no acompanhamento e

fiscalização dos serviços terceirizados na Unidade de Nutrição e Dietética ... 64

5.3.2 Resultados dos dados de pesquisa em relação às categorias de análise:

terceirização, efetividade e fiscalização .......................................................... 78

6 PROPOSIÇÃO DE UM SISTEMA DE CONTROLE PARA ACOMPANHAMENTO

E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS DE SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DE

NATUREZA CONTÍNUA ................................................................................ 82

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................ 90

REFERÊNCIAS .............................................................................................. 94

APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA .............................................. 106

APÊNDICE B – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

...................................................................................................................... 108

APÊNDICE C – FERRAMENTA UTILIZADA PELOS ENTREVISTADOS

PARA ACOMPANHAMENTO MENSAL DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

DE PREPARO, PRODUÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTAÇÃO. ....... 118

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