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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ARQUITETURA

PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM ARQUITETURA E URBANISMO

ELISAMARA DE OLIVEIRA EMILIANO

O DIREITO À MORADIA DIGNA NA ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO: ATORES, AGENTES E ARENAS

Avanços e dilemas com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida

Salvador 2016


O DIREITO À MORADIA DIGNA NA ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO: ATORES, AGENTES E ARENAS

Avanços e dilemas com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, como requisito para obtenção do grau de Doutora em Arquitetura e Urbanismo.

Orientador 2012/2014: Prof. Dr. Nelson Baltrusis (licença médica)

Orientadora: Profa. Dra. Ângela Gordilho

Salvador 2016

Não sou nem otimista, nem pessimista. Os otimistas são ingênuos, e os pessimistas amargos.

Sou um realista esperançoso. Sou um homem da esperança. Sei que é para um futuro muito

longínquo. Sonho com o dia em que o sol de Deus vai espalhar justiça pelo mundo todo.

Ariano Suassuna (2012)

EMILIANO, Elisamara de Oliveira. O direito à moradia digna na atual Política Nacional de Habitação: atores, agentes e arenas. Avanços e Dilemas com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida. 249 f. il. 2016. Tese (Doutorado) - Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2016.

RESUMO

O termo “moradia digna” passou a ser empregado institucionalmente nos instrumentos da política habitacional quase duas décadas após o reconhecimento do direito à moradia, incorporado a Constituição Brasileira de 1988 e regulamentado pelo Estatuto da Cidade (2001). A atual Política Nacional de Habitação, elaborada em 2003, com a Criação do Ministério da Cidades, foi fruto de um processo de luta pelo direito à moradia, que durou quase 40 anos. Envolvendo uma diversidade de atores e agentes sociais, especialmente os movimentos de moradia, esse processo compreendeu um amplo debate e a construção de propostas objetivando o acesso da população de baixa renda, não só a uma unidade habitacional, mas a uma moradia digna, contemplando diversos aspectos necessários ao bem estar de seus habitantes como cidadãos. A aprovação, em 2005, do Sistema Nacional de Habitação (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), bem como a instalação dos Conselhos ConCidades e CGFNHIS prediziam um novo momento na construção dessa política. O lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em 2009, revelou que os rumos previstos para a política habitacional, esperados com a implementação do SNHIS/FNHIS e do Plano Nacional de Habitação (PlanHab, 2008), não se concretizariam como almejado. Outros fatores econômicos e políticos modularam a produção habitacional a partir de então, privilegiando interesses de mercado. No presente trabalho analisou-se a trajetória da institucionalização do direito à moradia no Brasil, seus atores, agentes e arenas, destacando o papel dos movimentos sociais nesse processo e as consequências da criação do PMCMV na política habitacional e urbana, no planejamento e na produção do espaço urbano. Tendo sido os movimentos sociais atores-agentes centrais nas conquistas em torno dessa política, buscou-se examinar as suas relações com os demais agentes envolvidos e as limitações de seu papel, dentro do moderno Estado representativo, nas arenas de disputa de interesses, assim como as possibilidades da construção de outros protagonismos, como agente da produção habitacional. Para isso, buscou-se analisar as dimensões de atuação, diálogos (des)articulações e desdobramentos na efetivação da política habitacional, apontando-se que a produção habitacional pautada na agenda da moradia digna foi postergada, na conjuntura em que a política nacional de habitação foi reduzida a um programa: o MCMV.

Palavras-chave: moradia digna, habitação, política, atores, agentes, arenas

EMILIANO, Elisamara de Oliveira. O direito à moradia digna na atual Política Nacional de Habitação: atores, agentes e arenas. Avanços e Dilemas com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida. 249 f. il. 2016. Tese (Doutorado) - Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2016.

ABSTRACT

The term "adequate housing" has become institutionally used in the instruments of housing policy nearly two decades after the recognition of the right to housing, incorporated at the Brazilian Constitution of 1988 and regulated by the City Statute (2001). The current National Housing Policy, established in 2003 with the Ministry of Cities creation, was the result of a process of struggle for the right to housing, which lasted nearly 40 years. Involving a variety of actors and social agents, especially the housing movements, this process comprised a broad debate and the construction of proposals aiming to access the low-income population, not only to a housing unit but to decent housing, covering several aspects necessary for the well being of its inhabitants as citizens. The institutionalization in 2006 of the National Social Housing System (SNHIS) and the National Social Housing Fund (FNHIS) as well as the installation of the City Council (ConCidades) and CGFNHIS Council predicted a new moment in the construction of this policy. The launch of the Minha Casa Minha Vida Program (PMCMV) in 2009 revealed that the course provided for housing policy, expected with the implementation of SNHIS / FNHIS and the National Housing Plan (PlanHab, 2008), there would work out as desired . Other economic and political factors modulated the housing production since then, favoring market interests. In this thesis we analyzed the trajectory of institutionalization of the right to housing in Brazil, its actors, agents and arenas, highlighting the role of social movements in this process and the consequences of PMCMV creation in housing and urban policy, planning and production of the urban space. Having been the social movements central actors-agents in the achievements around this policy, we sought to examine its relations with the other agents involved and the limitations of their role within the modern representative state, the dispute arenas of interest, as well as the possibilities of building other protagonisms as the housing production agent. For this, we sought to analyze the performance of dimensions, dialogues (dis) articulations and developments in the implementation of housing policy, was pointed out that the production of decent housing was postponed, at the context where the national housing policy was reduced to the MCMV program. Keywords: adequate housing, housing, policy, actors, agents, arenas


O DIREITO À MORADIA DIGNA NA ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO: ATORES, AGENTES E ARENAS. AVANÇOS E DILEMAS COM A

IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA.

Tese apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Doutora em Arquitetura e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal da Bahia.

Aprovada em 22 de agosto de 2016.

Ângela Maria Gordilho Souza - Orientadora (2014-2016) Doutora em Arquiteura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo Universidade Federal da Bahia

Pasqualino Romano Magnavita Doutor em Arquitetura pela Universidade de Roma Universidade Federal da Bahia

Raquel Rolnik Doutora em Graduate School Of Arts And Science History Department pela New York University Universidade de São Paulo

Inaiá Maria Moreira de Carvalho Doutora em Sociologia pela Universidade de São Paulo Universidade Católica do Salvador

Maria Suzana Moura Doutora em Administração pela Universidade Federal da Bahia Universidade Federal da Bahia

AGRADECIMENTOS

Esse trabalho é fruto de uma jornada, com contribuições de pessoas, de processos de

trabalho, de práticas e de estudos. O final da minha graduação em serviço social foi, na

verdade, o início de uma trajetória em busca de compreender os processos urbanos no Brasil,

em especial a política habitacional. Trajetória em que tive a oportunidade de me relacionar

com representantes dos movimentos nacionais de luta por moradia (MNLM, CONAM, CMP,

UMNP), de ter aulas e diálogos com grandes militantes e apaixonados pelo tema, como Raquel

Rolnik, Ricardo Moretti, Laura Bueno, Nelson Baltrusis, Nabil Bonduki e, ao me mudar para a

Bahia, Adriana Lima, Ângela Gordilho, Pasqualino Magnavita, Aparecida Netto. Não será

possível citar todos, que, durante todos esses anos, direta ou indiretamente, incentivaram-

me em busca de aprofundamento. A todos minha gratidão e meu desejo de que continuem

despertando outros “militantes”.

Faço uma homenagem especial ao Prof. Nelson Baltrusis, que me incentivou a fazer o

doutorado na UFBA e me acolheu como sua orientanda. Mais que um professor, um amigo,

que, por força de uma enfermidade, não pôde me acompanhar até o final dessa jornada. A

você, Nelsinho, minha eterna gratidão. Agradeço também à Profa. Ângela Gordilho, que

excepcionalmente tomou a tarefa de me orientar para a conclusão do trabalho, partilhando

de minhas angústias, dilemas e avanços.

Para levantamento de dados junto à Caixa Econômica Federal, agradeço a Eleonora Mascia e

Evaniza Lopes, que me atenderam e disponibilizaram todas as informações sobre os números

do PMCMV desta pesquisa. E, para alcançar um ponto final menos angustiante, pude contar

com o apoio da amiga e arquiteta Manuela Goés. A você minha gratidão, pela solidariedade

(e madrugadas), por atender meus chamados de discussão e revisão do trabalho. E também a

amiga e socióloga Camila De Mario, que gentilmente se propôs a me auxiliar, discutindo

comigo questões conceituais, sou grata pelo seu apoio, a amizade realmente não é uma

questão de presença física.

Contar com a solidariedade da minha família, amigos e colegas de trabalho foi fundamental

durante esses anos. Agradeço a minha família, em nome dos meus pais Jair Emiliano e Josélia

de Oliveira, pessoas simples e de grande coração, que sempre se orgulharam de minha

trajetória acadêmica e profissional. Agradeço a meus amigos, em nome de Isabel Ventura,

sempre presente, doando-me apoio e sabiamente me chamando a atenção para a importância

de equilibrar os estudos com as outras partes da vida. Sei que minha nota nesse quesito não

foi muito boa, mas agradeço a persistência!

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 - Estrutura institucional da Política Nacional de Habitação ....................................... 38

Figura 2 - Acesso a recursos do PMCMV para municípios com mais de 50 mil habitantes ..... 62

Figura 3 - Acesso a recursos do PMCMV para municípios com menos de 50 mil habitantes . 63

Figura 4 - Acesso a recursos do PMCMV Entidades ................................................................. 64

Figura 5 - Gráfico da geração de emprego no PMCMV (2009-2014) ..................................... 171

Figura 6 - Gráfico de renda e vendas no PMCMV (2009-2014) .............................................. 171

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Percurso da política habitacional no Brasil.............................................................. 35

Tabela 2 - Legislações sobre o PMCMV .................................................................................... 57

Tabela 3 - Evolução de valores máximos praticados no PMCMV Entidades e Mercado ......... 59

Tabela 4 - Faixas de atendimento no PMCMV ......................................................................... 61

Tabela 5 - Contratação do PMCMV I por unidade da federação e região geográfica .............. 66

Tabela 6 - Meta de Contratação do PMCMV II por unidade da federação e região geográfica .................................................................................................................................. 67

Tabela 7 - Fontes de recursos para execução da política habitacional .................................... 69

Tabela 8 - Recursos destinados à urbanização de assentamentos precários .......................... 70

Tabela 9 - Contratação dos PMCMV I, II e III por instituição e situação .................................. 73

Tabela 10 - Metas do PMCMV I ................................................................................................ 73

Tabela 11 - Metas do PMCMV II ............................................................................................... 74

Tabela 12 - Aprovação dos Marcos Regulatórios ..................................................................... 78

Tabela 13 - Articulação entre políticas setoriais ...................................................................... 80

Tabela 14 - O Controle Social nas políticas setoriais ................................................................ 81

Tabela 15 - A elaboração de Planos das politicas setoriais ...................................................... 82

Tabela 16 - Panorama da existência dos instrumentos nas políticas setoriais ........................ 83

Tabela 17 - Sugestões para a integração da política habitacional com as outras políticas setoriais .................................................................................................................. 95

Tabela 18 - Integração entre atores - agentes e arenas ........................................................... 98

Tabela 19 - Agentes da administração pública nas arenas .................................................... 105

Tabela 20 - Agentes do Mercado Imobiliário nas arenas ....................................................... 112

Tabela 21 - Desembolso (R$) no PMCMV por faixa no período 2009-2015 .......................... 115

Tabela 22 - Agentes de ONGs e Universidades nas arenas .................................................... 128

Tabela 23 - Representações no ConCidades .......................................................................... 131

Tabela 24 - Principais ações discutidas no âmbito do Comitê Técnico de Habitação (2004-2014) .................................................................................................................... 132

Tabela 25 - Representações no CGFNHIS ............................................................................... 136

Tabela 26 - Síntese da atuação do CGFNHIS (2006-2013) ...................................................... 137

Tabela 27 - Representação no CCFGTS ................................................................................... 140

Tabela 28 - Síntese da atuação do CCFGTS no financiamento da habitação (2004-2014) .... 141

Tabela 29 - Pauta da habitação nas arenas ConCidades, CGFNHIS e CCFGTS (2004-2014) ... 151

Tabela 30 - Instrumentos da política de habitação local (2004-2009) ................................... 159

Tabela 31 - Contratação dos PMCMV I, II e III por faixa de renda ......................................... 163

Tabela 32 - Número de UH contratadas, concluídas e entregues .......................................... 165

Tabela 33 - Entrega dos PMCMV I, II e III, todas as faixas por unidade da federação ........... 166

Tabela 34 - Contratação e entrega nos PMCMV I, II e III Entidades ....................................... 168

Tabela 35 - Entrega dos PMCMV I e II Entidades por região .................................................. 168

Tabela 36 - Contratação e entrega dos PMCMV I, II e III Rural .............................................. 168

Tabela 37 - Entrega dos PMCMV I, II e III Rural por região .................................................... 169

Tabela 38 - PMCMV I, II e III por faixa e recursos ................................................................... 170

Tabela 39 - Emprego, renda e vendas no PMCMV (2009-2014) ............................................ 171

Tabela 40 - Tipos de equipamentos comunitários contratados e unidade da federação ..... 179

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABEA Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas

Abrainc Associação Brasileira das Incorporadoras

AGB Associação dos Geógrafos Brasileiros

AMMO Associação dos Mutuários e Moradores da COHAB I

ANPUR Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional

ANTAC Associação Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído

ANTP Associação Nacional de Transportes Públicos

APA Área de Proteção Ambiental

APP Área de Preservação Permanente

ASTA Associação dos Sem Teto de Americana

AU+E Residência Técnica em Arquitetura, Urbanismo e Engenharia

BACEN Banco Central do Brasil

BB Banco do Brasil

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BNH Banco Nacional da Habitação

CAAP Centro de Assessoria a Autogestão Popular

CadÚnico Cadastro Nacional de Beneficiários

CadMut Cadastro Nacional de Mutuários

CBIC Câmara Brasileira da Indústria da Construção

CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

CCI Cédula de Crédito Imobiliário

CDRU Concessão de Direito Real de Uso

CEB Comunidades Eclesiais de Base

CEF Caixa Econômica Federal

CEM/CEBRAP Centro de Estudos da Metrópole do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento

CF Constituição Federal

CFESS Conselho Federal de Serviço Social

CGFNHIS Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

CGU Controladoria Geral da União

CLT Consolidação das Leis do Trabalho

CMN Conselho Monetário Nacional

CMP Central dos Movimentos Populares

CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

COHAB Companhia Metropolitana de Habitação

COHRE Américas Centro Pelo Direito à Moradia Contra Despejos

CONAM Confederação Nacional de Associações de Moradores

CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente

ConCidades Conselho Nacional das Cidades

Confins Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CRAS Centro de Referência da Assistência Social

CREA-PR Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Paraná

CRI Certificado de Recebíveis Imobiliários

CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

CTH Comitê Técnico de Habitação

CTPGS Comitê Técnico de Planejamento e Gestão do Solo

CTSA Comitê Técnico do Saneamento Ambiental

CTTMU Comitê Técnico de Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana

CUEM Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia

DICT Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperação Técnica

DNER Departamento Nacional de Estradas e Rodagem

DNOS Departamento de Obras e Saneamento

DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral

EAD Educação à Distância

EC Estatuto da Cidade

EIA Estudo Prévio de Impacto Ambiental

EIV Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança

ENANPUR Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional

ENIC Encontro Nacional da Indústria da Construção

FAOC Fórum Urbano da Amazônia Ocidental

FAOR Fórum da Amazônia Oriental

FAR Fundo de Arrendamento Residencial

FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social

FAU/USP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo

FCP Fundação da Casa Popular

FDS Fundo de Desenvolvimento Social

FENAE Federação Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica Federal

FENEA Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil

FGHAB Fundo Garantidor da Habitação Popular

FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FIDC Fundo de Investimento em Direitos Creditórios

FIESP Federação da Indústria do Estado de São Paulo

FI-FGTS Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

FII Fundo de Investimento Imobiliário

FIP Fundo de Investimento em Participações

FINSOCIAL Fundo de Investimento Social

FISENGE Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenharia

FJP Fundação João Pinheiro

FNA Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas

FneRU Fórum Nordeste de Reforma Urbana

FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

FNRU Fórum Nacional Pela Reforma Urbana

FUPAM Fundação para a Pesquisa em Arquitetura e Ambiente

GT Grupo de Trabalho

HBB/BID Programa Habitar Brasil Banco Interamericano de Desenvolvimento

HIS Habitação de Interesse Social

IAP Instituto de Aposentadorias e Pensões

IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBASE Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

InfoHab Centro de Referência e Informação em Habitação

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

Ipea Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada

IPES Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais

IPPUR/UFRJ Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro

IPT Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurídica

ITDP Instituto de Políticas de Transporte & Desenvolvimento

LabHab Laboratório de Habitação Assentamentos Humanos

LOUOS Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo

MBC Movimento Brasil Competitivo

MCidades Ministério das Cidades

MDM Movimento pelo Direito à Moradia

MMA Ministério do Meio Ambiente

MMC Movimento de Moradia do Centro

MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia

MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana

MP Medida Provisória

MPF Ministério Público Federal

MPI Manifestação Pública de Interesse

NIS Número de Identificação Social

OGU Orçamento Geral da União

ONG Organização Não Governamental

ONU Organização das Nações Unidas

PAC Programa de Aceleração do Crescimento

PAR Programa de Arrendamento Residencial

PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público

PCS Programa Crédito Solidário

PD Plano Diretor

PDP Plano Diretor Participativo

PEC Proposta de Emenda Constitucional

PEHIS Plano Estadual de Habitação de Interesse Social

PGV Planta Genérica de Valores

PIB Produto Interno Bruto

PIS Programa de Integração Social

PL Projeto de Lei

PlanHab Plano Nacional de Habitação

PlanSab Plano Nacional de Saneamento Básico

PLHIS Plano Local de Habitação de Interesse Social

PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida

PMCMV-E Programa Minha Casa Minha Vida Entidades

PMU Programa de Mobilidade Urbana

Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNDU Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

PNH Política Nacional de Habitação

PNHR Programa Nacional de Habitação Rural

PNHU Programa Nacional de Habitação Urbana

POLIS Instituto de Estudos e Formação e Assessoria em Políticas Sociais

PPA Plano Plurianual

PPI Projeto Prioritário de Investimento

PPP Parceria Público-Privada

PROTECH Programa de Difusão Tecnológica para Construção de Habitação de Baixo Custo

PSH Programa de Subsídio Habitacional

PTTS Projeto de Trabalho Técnico Social

PUCCamp Pontifícia Universidade Católica de Campinas

RF Regularização Fundiária

RFB Receita Federal do Brasil

RM Região Metropolitana

SAE-PR Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República

SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos

SDH-PR Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República

Seaud Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria

SECOVISP Sindicato de Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais

SEMA Secretaria Especial de Meio Ambiente

SeMob Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana

SFH Sistema Financeiro da Habitação

SFI Sistema Financeiro Imobiliário

SFN Sistema Financeiro Nacional

SFS Sistema Financeiro de Saneamento

SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente

SM Salário Mínimo

SNH Secretaria Nacional de Habitação

SNHM Sistema Nacional de Habitação de Mercado

SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

SNMU Sistema Nacional de Mobilidade Urbana

TCU Tribunal de Contas da União

TFP Tradição, Família e Propriedade

TR Taxa Referencial

TTS Trabalho Técnico Social

UBS Unidade Básica de Saúde

UFABC Universidade Federal do ABC

UFBA Universidade Federal da Bahia

UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro

UH Unidade Habitacional

UNMP União Nacional por Moradia Popular

USP Universidade de São Paulo

VIHAB/CEF Vice Presidência de Habitação da Caixa Econômica Federal

ZEIS Zona Especial de Interesse Social

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO............................................................................................................. 11

1.1. HIPÓTESES E REFERENCIAL TEÓRICO ......................................................................... 14

1.2. METODOLOGIA ........................................................................................................... 23

2. MORADIA DIGNA NO CONTEXTO DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO................. 26

2.1. O DIREITO À MORADIA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 E NO ESTATUTO DA CIDADE DE 2001 ............................................................................................................................ 31

2.2. A POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO, O SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO E O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA ................................................................... 35

2.3. ESTRUTURA, NORMATIZAÇÃO, OPERACIONALIZAÇÃO, TERRITORIALIZAÇÃO E RECURSOS: DO PLANHAB AO PMCMV ....................................................................... 50

2.3.1. Estrutura e Normatização .......................................................................... 53

2.3.2. Operacionalização e Territorialização......................................................... 61

2.3.3. Contratação e desempenho de recursos .................................................... 68

2.4. DESENCONTROS ENTRE O PLANHAB E O PMCMV NO ÂMBITO DO DIREITO À MORADIA DIGNA PAUTADO PELO SNHIS ................................................................... 74

3. (DES)ARTICULAÇÕES DAS POLÍTICAS SETORIAIS URBANAS E AMBIENTAL NO SNHIS E NA DEFINIÇÃO DO PMCMV (2004-2009)..................................................................... 77

3.1. REFLEXOS DA DESARTICULAÇÃO ENTRE A POLÍTICA HABITACIONAL, A POLÍTICA AMBIENTAL E AS POLÍTICAS URBANAS SETORIAIS NA PRODUÇÃO DA CIDADE ........ 86

3.2. LIMITES E DESAFIOS PARA A ARTICULAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL COM O PMCMV ....................................................................................................................... 93

4. ATORES, AGENTES E ARENAS NA EXECUÇÃO DO PMCMV: PROCESSOS E ARTICULAÇÕES POLÍTICAS................................................................................................................. 101

4.1. AGENTES DA GESTÃO E PRODUÇÃO HABITACIONAL ............................................... 104

4.1.1. Agentes da Administração Pública ........................................................... 104

4.1.2. Agentes do Mercado Imobiliário e da Construção Civil na Produção Habitacional ............................................................................................ 109

4.1.3. Agentes financeiros - Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil ............. 114

4.1.4. A atuação dos Movimentos Sociais como atores – agentes na política habitacional ............................................................................................ 118

4.1.5. A atuação das ONGs e Universidades. ...................................................... 126

4.2. ARENAS INSTITUCIONAIS DA POLÍTICA HABITACIONAL........................................... 129

4.2.1. Conselho Nacional das Cidades - ConCidades ........................................... 130

4.2.2. Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - CGFNHIS .................................................................................................. 135

4.2.3. Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - CCFGTS . 139

4.3. DIÁLOGOS E (DES)ARTICULAÇÕES ENTRE ATORES-AGENTES E ARENAS NA PAUTA DA POLÍTICA HABITACIONAL .......................................................................................... 147

5. A REDUÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL AO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA (2009-2015).............................................................................................................. 157

5.1. UMA DÉCADA DA APROVAÇÃO DO MARCO REGULATÓRIO DA POLÍTICA HABITACIONAL E O PONTO DE INFLEXÃO COM O PMCMV ..................................... 158

5.2. O PMCMV EM NÚMEROS: PRODUÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E SUBSÍDIOS ........... 163

5.3. INSERÇÃO URBANA E DEFINIÇÕES NA PRODUÇÃO HABITACIONAL DO PMCMV .... 173

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A LUTA PELO DIREITO À MORADIA PRECISARÁ VOLTAR ÀS RUAS........................................................................................................................ 181

REFERÊNCIAS.................................................................................................................. 193

PUBLICAÇÕES ANTERIORES À CRIAÇÃO DO CONCIDADES .............................................. 193

PUBLICAÇÕES POSTERIORES À CRIAÇÃO DO CONCIDADES ............................................ 199

SÍTIOS ELETRÔNICOS ....................................................................................................... 215

ANEXOS.......................................................................................................................... 217

11

1. INTRODUÇÃO

A insuficiência da política habitacional no atendimento às demandas da população

brasileira de baixa renda, ou seja, de interesse social, é histórica. Ao final do século XX, após

um período de forte recessão da economia do Brasil, um ciclo de ocupações periféricas

desenhou o território das cidades brasileiras, com a intensificação das favelas fora da malha

urbana das metrópoles expandidas e uma maior complexidade na questão habitacional do

país.

Até a década de 1930, as migrações e processos de urbanização aconteciam em escala

regional, onde as cidades capitais funcionavam como polos de atividades econômicas. Ao

longo do século XX, com a expansão das relações de globalização, da infraestrutura e

telecomunicações, a escala de atração regional se expandiu, atingindo os territórios mais

remotos do país e levando à descentralização para formação de cidades médias.

Nesse acelerado e amplo processo de urbanização, foram produzidos altos índices de

precariedade urbana e habitacional, reproduzindo o modelo de periferia urbana da pobreza.

Tendo como suporte um processo histórico de convivência do atrasado com tecnologias

avançadas (OLIVEIRA, 2003), a miséria de grande parte da população e o abismo das

desigualdades sociais, o país chegou ao século XXI ocupando o lugar de sexta economia

mundial1.

Contudo, adquirindo condições urbanas mais complexas, o quadro de habitação das

cidades brasileiras se expressa, até hoje, nas favelas, nas ocupações de imóveis vazios das

áreas centrais, de encostas de risco e de áreas ambientalmente frágeis, assim como nos

muitos loteamentos irregulares e ou clandestinos.

Além disso, a falta de infraestrutura, como serviços básicos de fornecimento de água e

energia elétrica e de saneamento, acessos adequados, transporte, serviços de saúde,

educação, dentre outros, constituem igualmente uma marca social das cidades do Brasil.

1 Essa posição é oscilante: em 2011, o país estava em sexto lugar, ocupando a sétima posição em 2014 e se encontrando atualmente na nona posição (LAMUCCI, 2014; NAKAGAWA, 2016).

12

Nesse cenário, o tema da moradia digna é constantemente requisitado por diversos

atores, dentre os quais: movimentos sociais de luta por moradia, urbanistas, representantes

de sindicatos e órgãos de classe, entre outros.

Pode-se destacar, então, dois momentos emblemáticos da política habitacional no

Brasil: a criação do Banco Nacional da Habitação (BNH), em 1964, e o surgimento, em 2005,

de um novo Sistema Nacional de Habitação (SNHIS), associado a um Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social (FNHIS) e seguido pelo lançamento do Programa Minha Casa

Minha Vida (PMCMV), em 2009.

O primeiro momento foi responsável pela promoção da política habitacional entre 1964

e 1986, tendo realizado o BNH uma produção expressiva, equivalente a 25% do parque

imobiliário brasileiro (4 356 963 unidades habitacionais), ainda que menos de 10% dessa

produção tenha sido dirigida às populações com menos de um Salário Mínimo (SM)2.

O segundo momento, iniciado em 2005, com a criação do SNHIS e FNHIS, e ainda em

vigor, através do PMCMV, permitiu a produção de um número de unidades habitacionais

próximo àquele do BNH, em um período mais curto de apenas seis anos e com a introdução

de subsídios paras as demandas de baixa renda3.

Tendo sido objeto de muitas pesquisas e análises realizadas por diversos especialistas

da área, alguns números e avaliações relativos ao primeiro momento da política nacional de

habitação são citados nesse trabalho como referência comparativa para o contexto atual.

Esse novo cenário, que previa uma política habitacional não só como o meio para o

atendimento do déficit de unidades habitacionais, mas também para o enfrentamento da

urbanização de assentamentos precários, é o objeto central da reflexão deste trabalho. Esse

novo sistema predizia, sobretudo a relação dessa política com as questões que a permeavam,

como as questões sociais, econômicas e urbanísticas, condicionantes necessárias para o

alcance da moradia digna.

2 Sobre este tema, ver: AZEVEDO; ANDRADE. Habitação e poder: da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação. Rio de Janeiro: Zahar, 1982 e ARRETCHE. Estado e mercado na provisão habitacional: três modelos de política. 1990. 260 f. Dissertação (Mestrado) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1990. 3 Entre 2002 e 2010, foram produzidas no Brasil 4,3 milhões de novas unidades habitacionais, com investimentos da ordem de R$ 243 bilhões, para todo o Sistema Nacional de Habitação. Pelo SNHIS, foi investido um total de R$ 68,5 bilhões, que incluíram R$ 3,6 bilhões destinados à urbanização de favelas (MARICATO, 2011). 2 512 838 unidades foram entregues pelo PMCMV de 2009 a 2015 (CEF, 2015b).

13

A luta dos movimentos sociais pelo direito à moradia digna, desde as primeiras décadas

do século XX, com rica trajetória, culminaram com a conquista da inclusão do direito à moradia

como direito social, inserido no artigo sexto da Constituição Federal de 1988 (CF). Outros

avanços na temática da política habitacional ocorreram em um curto espaço de tempo, desde

então.

Em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade (EC), o direito à terra urbana e à

moradia foi também incorporado às políticas setoriais urbanas, buscando alcançar uma

capilaridade junto aos gestores locais. A criação do Ministério das Cidades em 2003, a

instalação da Secretaria Nacional de Habitação e posteriormente, a aprovação do Sistema

Nacional de Habitação e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social trouxe o direito

à moradia digna como um dos fundamentos da nova política habitacional, implementada

então. Nos princípios desta política, a moradia era tratada como vetor de inclusão social.

Se, do ponto de vista legal, houve avanços no trato da temática do direito à moradia,

refletindo em arranjos institucionais que incluíram os movimentos sociais na gestão da

política, no âmbito dos recursos alocados, esse arcabouço foi ignorado junto as necessidades

da cidade real.

Na prática, acabou-se por privilegiar os setores do mercado imobiliário, que solicitavam

do governo um “pacote habitacional” , ou seja, a produção quantitativa de unidades

habitacionais, para salvar as empresas dos reflexos da crise internacional4, também

funcionando essa política social como medida para garantia de empregos e crescimento, em

meio a um cenário internacional de crise econômica (ROLNIK, 2015b).

Nesse contexto, à parcela da população com menor renda foram destinados recursos

do Programa de Aceleração do Crescimento I (PAC I), lançado em 2007. O PAC reinaugurou

assim os investimentos de grande monta para habitação no Brasil, destinando R$ 106,3

bilhões para a produção de unidades associadas a urbanização de assentamentos precários.

Todavia, o PAC foi postergado com o lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida,

pautado na produção de unidades habitacionais.

4 Uma crise hipotecária e financeira estourou nos Estados Unidos em 2008, ameaçando o setor e refletindo na cadeia produtiva em outros países. Ver também: EVANS. Cinco Explicações para Crise Financeira Internacional, Revista Tempo do Mundo, Brasília, vol. 3, n. 1, abr. 2011. p. 9-29.

14

O PMCMV, em suas duas versões (2009/11 e 2012/15), investiu na produção

habitacional um total de R$ 243 356 791 614,07 (CEF, 2015b). A forma como se deu essa

produção, porém, logo foi colocada em questão pelos atores envolvidos, destacando a

preponderância do viés quantitativo sobre o seu aspecto qualitativo, enquanto moradia digna.

As conquistas institucionais no campo da habitação, que apontavam para a construção

de um novo momento desta política, sofreram assim uma “inflexão”, priorizando interesses

políticos e econômicos (GORDILHO-SOUZA, 2014). Uma mudança de rumo em que o

SNHIS/FNHIS/PlanHab, criados para o enfrentamento das questões habitacionais ficam em

segundo plano, ao tempo em que subisidiou-se a produção de unidades de interesse social

em quantidade sem precedentes.

No processo de acomodação de interesses (KLINTOWITZ, 2015), no seio do moderno

Estado representativo5 (POULANTZAS, 1980), foram gerados novos arranjos e o

enfrentamento da questão habitacional ganhou novos contornos políticos, embora

insuficientes para atender às demandas de produção de moradia digna.

1.1. HIPÓTESES E REFERENCIAL TEÓRICO

A hipótese desse trabalho é que os movimentos sociais,atores centrais na defesa da

agenda da moradia digna, por meio de mobilizações e conquistas de representação social6,

alcançaram novos arranjos institucionais e “assento” em duas das principais arenas decisórias

dessa nova política habitacional. Uma política, que de forma inédita predizia inaugurar uma

nova etapa na produção habitacional, conforme os pressupostos de acesso à moradia digna.

Os movimentos sociais atores principais no processo de construção da nova política

habitacional, passam a desempenhar também o papel de agentes da política dentro das

arenas. Entretanto, os processos decisórios desses órgãos, não alcançaram efetividade na

execução de recursos orçamentários destinados a politica habitacional por meio do PMCMV,

apontando para poucas conquistas efetivas em relação a moradia digna.

5 Definição do conceito no referencial teórico a seguir 6 representações de movimentos plurais com diferentes formas de atuação e bandeiras políticas

15

O conceito de “arena” adotado refere-se à delimitação do campo, do ambiente, da cena

em que se travam as disputas políticas e envolve tomada de decisões coletivamente

impositivas, incorporando disputas públicas em torno dessas decisões (REIS, 2013). As arenas

são estratégicas dentro do Estado relacional, que reconhece a força da sociedade civil

representada pelos principais atores sociais e acomoda os interesses dos diversos segmentos

envolvidos para pactos institucionais através de novos arranjos, convenções, normas e

códigos.

Com essas conquistas, foram instaladas as arenas do Conselho Nacional das Cidades

(ConCidades) e do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

(CGFNHIS), com a função de nortear a execução da política. Os movimentos sociais de atores

centrais na mobilização pela institucionalização da politica habitacional, passaram então a ter

ações e interações nas arenas centrais, buscando fortalecimento também como agente

político, ou seja, agente que atua diretamente no campo da estruturação da política pública.

No contexto dessa multiplicidade de fatores, atores e agentes em torno da agenda da

política pública de habitação, surgiu uma equação complexa, na qual os recursos financeiros

acabaram descolados da aplicação de critérios de larga abrangencia do SNHIS/FNHIS/PlanHab,

sendo direcionados prioritariamente ao PMCMV para nova produção de novas unidades

habitacionais. Pautado no modelo da promoção de casa própria via mercado, este programa

estimulou economicamente de imediato o setor imobiliário.

Esse fato colocou em evidência a posição adotada pelo governo de Estado relacional,

conceito de Estado de Poulantzas7, que o caracteriza como o moderno Estado representativo,

que deve ser entendido de forma relacional, em outras palavras, como campo de relações de

forças, em que há conquistas de interesses de classes dominantes e dominadas. Segundo o

autor, “por poder se deve entender a capacidade, aplicada às classes sociais, de uma, ou de

determinadas classes sociais em conquistar seus interesses específicos”(POULANTZAS, 1980,

p. 168).

Estado representado por um governo, que buscava atender prioritariamente a demanda

dominante do mercado, redirecionando os avanços conquistados por atores sociais e

modulando as pautas junto aos diversos atores e agentes dentro e fora das arenas. Procurava

7 POULANTZAS, 1980

16

então a manutenção dos atores e agentes sociais nas arenas decisórias, permitindo a

incorporação gradual da agenda da moradia digna na agenda do governo, ao mesmo tempo

em que atendia às demandas do mercado, contrárias no âmbito dessa agenda.

Lutando pela ampliação das condições de acesso aos recursos do PMCMV para a

produção habitacional via entidades, estes movimentos se incorporaram também como

agentes de produção na agenda criada.

Assim, apesar dessa trajetória em que as conquistas dos movimentos sociais mantinham

a expectativa de construção de uma política plural, participativa e continuada, que

paulatinamente ganharia capilaridade por todo país, nos três níveis de governo, tendo como

ponto central a construção de cidades acessíveis para todos, essa política da implementação

do SNHIS/FNHIS não se concretizou nesse formato.

Esse movimento foi atravessado pelo próprio governo federal, que, como se analisa a

seguir, pactuava com interesses de um setor econômico,mercado imobiliário, sem

comprometimento com a reforma urbana prevista.

O governo também considerava, entre outros fatores, a ineficácia dos gestores públicos

locais na fiscalização da qualidade das unidades produzidas e a urgência de uma população de

menor renda, que vinha reivindicando historicamente a oportunidade de obter uma moradia

por meio de uma política pública havia mais de duas décadas.

No pragmatismo do Programa Minha Casa Minha Vida, lançado como pacote econômico

para enfrentar a crise econômica internacional, desviou-se da implementação do

SNHIS/FNHIS e do Plano Nacional de Habitação (PlanHab), instrumentos que pautavam o

direito à moradia digna, uma conquista dos movimentos sociais que atuavam historicamente

com essa reivindicação. Como consequência disso, houve o esvaziamento das principais

arenas de controle social da política habitacional – o ConCidades e o CGFNHIS, como será

demonstrado.

Por outro lado, os investimentos no PMCMV inauguraram um novo patamar de

acumulação para os agentes do setor imobiliário do país, transformando a Caixa Econômica

Federal (CEF) em agente executivo do programa, dada a sua capilaridade nacional. O PMCMV

se transformou assim na política habitacional, com acelerada produção de unidades e em

17

grandes quantidades, através de conjuntos habitacionais periféricos, sobretudo nas médias e

grandes cidades.

Questiona-se se o atendimento, pelo governo, da agenda pautada pelos movimentos

sociais com a criação do SNHIS/FNHIS, elaboração do PlanHab e instalação dos Conselhos,

transformou-se em uma concessão oportuna, para injetar recursos no mercado via PMCMV.

E ao mesmo tempo desmobilizou os movimentos, dado o cenário em que esses atores sociais

começavam a se apropriar das arenas, a se fortalecer e se empoderar como agentes políticos.

Os movimentos sociais de moradia demonstraram não possuir condições de dar respostas

imediatas por via da mobilização social, ou seja, conquistaram espaços institucionalizados da

política para seu fortalecimento político como agente ao mesmo tempo em que perderam

poder de mobilização em torno de sua própria pauta como ator social.

Problema principal: Esse trabalho como um todo busca a compreensão do porquê a

institucionalização do direito à moradia digna não se traduziu em efetividade no PMCMV-

pautado na produção em massa de casas e não na produção de cidades melhores e moradia

digna- que acabou por adquirir o papel da política habitacional. Em paralelo, busca-se

compreender o papel dos atores, agentes e arenas do setor nessa trajetória.

De maneira geral, é possível se observar com essa pesquisa que, após a instauração das

arenas do ConCidades e do CGFNHIS, muitas eram as expectativas de se consolidar a política

habitacional através da implementação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

e dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) articulados às demais políticas

setoriais, foco de análise dessa pesquisa.

Essas expectativas foram se reduzindo, diante das dificuldades encontradas na execução

orçamentária dos parcos recursos do FNHIS. De tal modo, que o seu conselho passou a atuar

cada vez mais no monitoramento da problemática de execução do Programa de Aceleração

do Crescimento e na regulamentação da remuneração do agente operador, além dos

convênios firmados com instituições e universidades, objetivando avaliar o desempenho dos

programas e projetos executados.

A diminuição paulatina do número de reuniões deste conselho apontou para o

enfraquecimento do papel protagonista dos atores nesta arena.

18

Quanto ao conceito de atores e agentes, na sociologia, o exame a respeito dos

conceitos de “ator social” e “agente social”, revelou que não se tratam de conceitos

univocamente articulados. As noções de ator e de agente enfrentam debates que, possuem

“[...] partidários de uma teoria do ator como sujeito que age na história e os seguidores de

uma teoria do agente como produto de um sistema de disposições duráveis interiorizadas até

como um simples suporte de estrutura.” (FABIANI, 2002, p. 35)

Encontramos em SOUZA (1991) a concepção de “ator social” como aquele (grupo,

classe, categoria social ou instituição, como sindicatos, partidos, igrejas, etc.) que assume o

papel da representação de reivindicações, projetos, propostas e/ou denúncias, diante de uma

trama de relações.

E em BOURDIEU (1992) a ampliação desse conceito de ator social, para agente social e

político resultante por meio de suas próprias práticas de um conjunto de fatores endógenos

e exógenos, que estruturam e reestruturam seu campo de ação.

Para o trabalho em tela o conceito de ator e agente social são tratados de formas

separadas ou concominante, compreendendo que os movimentos como atores sociais

possuem poder de mobilização e alcance de suas demandas, de forma diferente do agente

social que atua dentro das instituições com limitações de ordem burocrática e política.

Na atuação como ator social, os movimentos sociais alcançaram de forma inédita a

institucionalização da política por meio da criação do SNHIS/FNHIS e sua representação dentro

do Estado relacional – os conselhos são equitativos - entretanto, na condição de agente social,

de gestor dentro das arenas conquistadas, teve suas demandas capturadas pelo mercado, que

sem desmontar o SNHIS/FNHIS, modulou a política e emplacou o PMCMV, centralizando

praticamente todos os recursos para esse programa que tem como principal executor a

iniciativa privada.

O PMCMV, descolado do PlanHab (2008) foi recebido com muitas críticas, pelos atores

e agentes sociais dentro e fora dos conselhos. Mesmo o Conselho Curador do Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço (CCFGTS), que não possui representantes de movimentos

sociais, questionou o programa, tendo havido manobras regimentais no conselho para

propiciar o financiamento com recursos do FGTS.

19

Além de desconsiderar a implementação plena do SNHIS/FNHIS – a agenda de

planejamento da nova política habitacional – o ambicioso programa gerou uma corrida por

terras, ampliando rapidamento os valores no mercado. Ele também teve influência na

aplicação dos instrumentos de gestão de planejamento, como os Planos Diretores (PDs), no

aumento da especulação imobiliária e na repetição de uma receita já conhecida: a produção

de casas, sem a construção de cidade, para os mais pobres e para o bem estar coletivo.

Trata-se assim de um quebra cabeças de encaixes complexos para reconstrução do

processo de discussão das arenas:

- um governo federal que, de forma aparentemente contraditória8, recuou em

suas próprias propostas, em nome da governabilidade e da estabilidade

econômica politicamente conquistada;

- governos locais, muitos com baixa capacidade de gestão, que abraçaram as

facilidades da produção via setor privado;

- movimentos sociais que, surpreendidos pelas contradições e ambiguidades do

programa, defenderam nas arenas a produção de moradia digna e melhores

condições para a produção via entidades; e

- um setor privado que, em meio a esse cenário, impôs as regras do jogo conforme

a melhor rentabilidade e fluidez dos processos.

A inovação institucional na política habitacional, obtida através da aprovação do

SNHIS/FNHIS, constituiu uma conquista das classes sociais de baixa renda, resultante do

protagonismo dos movimentos sociais e de sua longa trajetória de lutas para inclusão desta

pauta na agenda do Estado, com subsídios para habitação social.

Concomitantemente, a criação do PMCMV representou uma conquista do setor da

construção civil, que, segundo a Federação da Indústria do Estado de São Paulo (FIESP)9,

ocupava 13,5% da força de trabalho no país em 2009. Este setor também reivindicou, em

2008, o programa como medida econômica para escapar dos efeitos da crise econômica

internacional que se instalava.

8 É preciso considerar que a contraditoriedade é vocação da máquina e não uma questão isolada em torno dessa política. 9 FADUL, 2015

20

Entender o Estado como relacional auxilia na compreensão das diversas funções que ele

desempenha. No entanto, este entendimento não elimina as contradições internas que

permeiam “os diversos ramos e aparelhos do Estado, e no seio de cada um deles, conforme

as linhas de direção ao mesmo tempo horizontais e verticais” (POULANTZAS, 1980, p. 153).

No caso da política habitacional, uma das aparentes contradições que se destaca é a

operação de recursos financeiros, fator determinante na sua implementação. Mesmo que o

Ministério das Cidades (MCidades) seja o gestor da política habitacional, emitindo normas e

parâmetros construtivos, o órgão operador dos recursos é a Caixa Econômica Federal,

subordinada à regulação financeira do Ministério da Fazenda.

Dada à capilaridade da CEF e à sua presença em todos os municípios do país, a decisão

sobre a aprovação de pedidos de financiamento e o monitoramento dos empreendimentos

tornaram-se de sua responsabilidade (BONDUKI, 2009).

Outra aparente contradição emergente no seio do governo federal envolvia a concepção

do SNHIS/FNHIS. Este sistema buscava consolidar a política habitacional em nível local, através

da capacitação dos órgãos gestores, do planejamento via a elaboração dos PLHIS e da

execução local através do repasse de recursos fundo a fundo. Uma concepção, portanto,

muito distinta à criação do MCMV, programa centralizador que transfere aos agentes

financeiros da política a gestão e ao setor privado a responsabilidade da produção.

Nessa linha relacional10, em que o Estado equilibra de forma instável compromissos

entre classes e frações de classes, a criação do PMCMV, descolado dos arranjos do

SNHIS/FNHIS/PlanHab, demonstrou habilidades na acomodação de diferentes interesses

dentro do Estado.

Como explica Jessop (2009),

o moderno Estado representativo oferece uma estrutura flexível para unificar os interesses políticos de longo prazo de um bloco no poder de outra

10 Segundo Jessop (2009), Poulantzas analisou a relação cambiante entre as condições econômicas e extra-econômicas de acumulação do capital, na fase contemporânea do capitalismo na linha teórica do concreto complexo, desenvolvendo quatro reflexões: 1) As funções econômicas do Estado situadas em posição dominante entre as outras funções; 2) A reelaboração dos limites entre econômico e extra-econômico, pautando os elementos deste último como relevantes para a valorização e competitividade; 3) A focalização das intervenções econômicas do Estado nas próprias relações sociais de produção, buscando aumentar a produtividade e a mais valia relativa; 4) A condução até mesmo das políticas públicas envolvidas diretamente com a reprodução econômica, apesar do caráter político, para a manutenção da coesão social (JESSOP, op. cit., p. 135).

21

forma fissíparos, para desorganizar as classes subalternas e para assegurar o consentimento das massas populares (JESSOP, 2009, p. 132).

Outra importante contribuição de Poulantzas (1980), para o entendimento do objeto

ora analisado, está no campo da compreensão da natureza político-ideológica das políticas

sociais, em que a contradição fundamental do Estado reside no atendimento das demandas

das mobilizações sociais e também dos interesses da classe dominante. Assim, as ditas

aparentes contradições fazem parte do modo de operação do Estado relacional para

manutenção da priorização dos interesses dominantes e controle de conflitos junto às massas

populares.

Segundo o autor, “todas as disposições tomadas pelo Estado capitalista, mesmo

impostas pelas massas populares, são finalmente e a longo prazo inseridas numa estratégia

em favor do capital ou compatível com sua reprodução ampliada” (POULANTZAS, 1980, p.

214).

Nesse sentido, pode-se considerar a política habitacional como o atendimento de uma

demanda das mobilizações sociais, através da aprovação do SNHIS/FNHIS, mas com ajustes,

em que as demandas foram “moduladas” (DELEUZE; GUATARRI, 1992) para atender aos

interesses hegemonicos do setor da construção civil, com a criação do PMCMV.

Em complemento ao uso do conceito do moderno Estado representativo de Poulantzas

(1980), adotou-se o conceito de modelação e modulação de Deleuze e Guatarri (1992), para

tratar a cessão dos atores e agentes dos movimentos sociais ao PMCMV, mesmo com

divergências.

Deleuze11 aborda o conceito de modulação, quando trata do tema da transição das

sociedades disciplinares para as sociedades de controle. Nesta transição, o moldelagem para

ele veiculado pela fábrica, pela escola, pelo hospital é substituído pela modulação,pela

participação em diferentes redes, vinculada à renovação de compromissos que gera o homem

endividado e não mais o homem confinado.

De acordo com o autor, “[...] os controles são uma modulação, como uma moldagem

auto deformante que mudasse a cada instante.” (DELEUZE, 1992, p. 221).

11 DELEUZE, 1992

22

Nessa leitura, as arenas estudadas (ConCidades/CGFNHIS) conquistadas pelo

movimentos sociais, seriam espaços confinados, que buscavam atender aos objetivos

históricos dos movimentos de luta pela reforma urbana e por moradia, que, durante décadas,

vinham modelando um sistema a ser implementado na política habitacional, logo capturado

também pelo setores econômicos da construção civil por meio de modulação.

A modelação, enquadrada na sociedade disciplinar, foi construída em debates com

capilaridade nacional, prevendo- se o controle social da política, pelas arenas locais, e a

distribuição de recursos pelo poder público em seus três níveis de governo.

Esta compreensão de que o SNHIS/FNHIS foi resultante de mobilizações históricas, que

consideraram por quatro décadas o envolvimento amplo e representativo da população de

baixa renda, é importante para compreender que a crítica ao PMCMV, através de

mobilizações, demandaria outros longos processos, nos moldes em que se encontravam os

movimentos organizados e as necessidades habitacionais da população de baixa renda era

prementes naquele momento.

Em suma, os movimentos sociais se organizam, de forma a requerer tempo e espaço

para debate e construção de sua agenda, enquanto que as agendas dominantes possuem

poder de impor suas demandas rapidamente e com largo alcance, não dependendendo de

espaços confinados representativos, e tempo de organização de reuniões, assembleias e

conferências para pactuar uma agenda.

Assim ocorreu com o PMCMV, por sua vez, rapidamente assimilado pela sociedade. O

marketing, que, segundo Deleuze (1992), é instrumento de controle social na sociedade de

controle, encarregou-se de divulgar a importância da produção em massa de moradias para a

população brasileira.

Ele cuidou também de modular as expectativas de acesso à casa própria na população

de baixa renda, e inviabilizar grandes mobilizações contrárias ao programa, pois, como já dito,

a ferramenta de modulação através do marketing pertence aos interesses dominantes.

Assim, a articulação dos conceitos de “modulação e modelação” ao conceito de

“moderno Estado representativo” permite entender algumas questões, como: o cenário de

captura dos recursos financeiros de uma política social pelo mercado; os conflitos nas arenas;

a concessão para que os movimentos possam atuar como agentes da produção habitacional

23

com recursos do PMCMV, resultando na modalidade Entidades – ainda que como se analisará

em pequeno percentual, menos de 2% da produção total do programa; e a consequente

desmobilização da atuação dos movimentos dentro das arenas, causando seu esvaziamento.

1.2. METODOLOGIA

Para o desenvolvimento da presente pesquisa, foi realizada análise documental e

bibliográfica primária e secundária, com o intuito de delinear a trajetória da nova política

nacional de habitação, que tinha o direito à moradia digna como a reivindicação central.

A investigação sobre o percurso do termo “direito à moradia” que se ampliou para

“moradia digna” se deu por meio da leitura de documentos de tratados internacionais,

documentos de proposições à Assembleia Constituinte, documentos institucionais e

normativas da Política Nacional de Habitação (PNH), destacadamente as legislações sobre

SNHIS/FNHIS/PMCMV e o PlanHab.

Pauta-se na articulação dessa política habitacional às demais políticas setoriais urbanas

e analisaram-se os marcos regulatórios das políticas urbanas setoriais e ambiental vigentes.

Uma leitura comparativa foi realizada quanto à articulação dessas normas, especialmente nas

questões de instrumentos de planejamento, controle social e dados da aplicação em nível

local.

Assim, essa leitura teve como pano de fundo a importância da articulação das políticas

públicas para a implementação de uma política habitacional voltada ao atendimento dos

requisitos da moradia digna.

Para tratar a questão da atuação dos atores e agentes nos conselhos, foram

sistematizadas informações, por meio de fontes primárias, das discussões dentro das

principais arenas nacionais sobre a politica nacional de habitação, SNHIS/FNHIS/PlanHab e a

implementação do PMCMV, a partir de 2009.

Compreendendo que esses órgãos refletiam as representações de atores e agentes em

todos os níveis de governo (ConCidades, CGFNHIS, CCFGTS), foi realizado assim, de forma

inédita, o trabalho de leitura de relatórios de atuação do Conselho Gestor do FNHIS, desde

24

sua criação, em 2006, até 2014, e de relatórios e atas do Conselho Curador do Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço e do Conselho Nacional das Cidades, de 2004 a 2014.

Essa leitura objetivou averiguar quais eram as (des)articulações existentes entre estas

arenas no processo decisório da política habitacional e os rebatimentos de suas ações na

execução da política e do PMCMV, procurando compreender os interesses que motivaram os

segmentos representados e os reflexos das suas atuações.

Os dados foram organizados em tabelas, respeitando a cronologia das atividades dos

conselhos: no que se refere ao ConCidades e especificamente do Comitê Técnico de Habitação

(CTH), entre junho de 2004 e dezembro de 2014; entre agosto de 2006 e dezembro de 2014

para o CGFNHIS; e de março de 2004 a dezembro de 2014 para o CCFGTS.

E, por fim, a partir dos estudos e consultas, especialmente à Caixa Econômica Federal e

ao MCidades, assim como das pesquisas realizadas sobre as definições ea produção no

PMCMV, com destaque para a Rede Cidade e Moradia, constituída para avaliação do

programa12, foi possível desenvolver um olhar sobre o PMCMV como grande indutor da

produção habitacional de novas unidades, desde o seu lançamento em 2009.

Quanto à organização do texto, no item 2, aborda-se os aspectos históricos do processo

de conquista do direito à moradia digna e a institucionalização como via política desse direito

social através da PNH, do SNHIS, do FNHIS e do PlanHab.

Trata-se também da criação do PMCMV, sua estrutura, operacionalização, contratação

e desempenho dos recursos. Finalizando o capítulo, são mencionados os desencontros desse

programa focado na escala de produção em massa de forma acelerada, confrontando a

Política Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação, estes dirigidos a traduzir o

direito à moradia em acesso à cidade.

Sabe-se da importância de que a política habitacional, voltada à moradia digna, seja

articulada às demais políticas setoriais urbanas e ambiental para poder resultar em acesso a

cidades de maior qualidade. Diante disso, o item 3 trata dos reflexos da desarticulação entre

essas políticas na produção da cidade. Este capítulo também aborda os limites e desafios para

12 Edital do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), lançado em 2012 em conjunto com o Ministério das Cidades, em que o Observatório das Metropoles coordenou um consórcio de 11 instituições de pesquisa, com objetivo de fomentar a produção acadêmica, o desenvolvimento de metodologias de avaliação e oferecer insumos para o aprimoramento da politica habitacional do país (CNPq, 2012).

25

articulação da PNH, inserida no SNHIS/FNHIS, nessa perspectiva de integração entre as

políticas setoriais urbanas e ambiental.

No item 4, tendo em vista a análise das arenas, delineia-se, em linhas gerais, a trajetória

dos principais atores envolvidos na política habitacional, quais sejam: o poder público, os

agentes do mercado imobiliário, os agentes financeiros e os movimentos sociais.

Também são trabalhados os processos e articulações da política habitacional e do

PMCMV nas suas principais arenas (ConCidades, CGFNHIS e CCFGTS). São averiguados assim

quais interesses estavam em pauta na modulação dessa política, quais eram os

desdobramentos e limites destas arenas e quais as resultantes, avanços e dilemas em torno

do alcance da produção de moradia digna.

Em seguida, no item 5, busca-se delinear um diálogo sobre os resultados da execução

da política habitacional e do PMCMV. Abordam-se os esforços para a implementação da PNH

e do SNHIS/FNHIS, com uma década da sua aprovação, e os interesses diversificados com a

criação do PMCMV, como um ponto de inflexão no contexto dessa nova política habitacional.

Tentando compreender porque o PMCMV se transformou em uma política habitacional

centralizada, são analisados os números da sua produção desde a sua criação,

comparativamenmte a diminuição de recursos no FNHIS. Para finalizar esse tópico, aborda-se

a forma de inserção urbana da produção habitacional do programa, apontando seu

afastamento do alcance da produção de moradia digna.

Para concluir, as considerações finais buscam alcançar uma reflexão crítica dessa

modulação da política habitacional implantada pelo PMCMV e contribuir para o avanço de

novas pesquisas nessa temática. Trata-se assim das questões relativas ao porquê da política

habitacional e do enfraquecimento dos movimentos sociais nas arenas da Política Nacional de

Habitação, o esforço para manter as atividades do SNHIS/FNHIS e para incorporar suas

reivindicações ao PMCMV, em um cenário em que o estado relacional é dominado pelos

interesses do mercado.

26

2. MORADIA DIGNA NO CONTEXTO DA POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO

A ideia central do presente trabalho consiste no fato de que o alcance da

institucionalização do direito à moradia digna, resultante de um pleito de diversos atores

sociais desde a década de 1970 – período de mobilização social por Reforma Urbana - não

significou exatamente a conquista da execução dessa política pública em acordo com a

legislação, normativas e mesmo pactos gestados dentro dos órgãos constituídos para fins de

execução e/ou monitoramento dessa política, apontando um descompasso entre a lei e a

execução da política.

O direito à moradia digna foi reconhecido internacionalmente como direito social, pela

Organização das Nações Unidas (ONU)13, pautado juntamente à agenda de questões como a

política urbana nacional, legislação urbana e economia urbana, assim como à articulação das

políticas com o planejamento urbano, sistema fiscal local e investimentos em serviços urbanos

básicos.

A primeira conferência em que se tratou o tema aconteceu em Vancouver, em 1976,

num contexto de crescimento exponencial da pobreza e dos problemas urbanos. Foi

reconhecida a importância da construção das cidades para a economia mundial e também a

necessidade de redefinição do papel do próprio Estado na solução dos problemas causados

pela crescente urbanização mundial.

Dessa conferência, resultaram dois documentos: a Declaração de Vancouver e o Plano

de Ação de Vancouver. Tratavam-se de recomendações para as ações nacionais e cooperações

internacionais, com vistas a implementar estratégias e políticas direcionadas às populações

vulneráveis, convocando os governos à responsabilidade na elaboração e execução dessas

políticas (ANTONUCCI et al., 2009).

O reconhecimento da interconexão dos problemas sociais e de desenvolvimento dos

países com a questão dos assentamentos humanos se expressa no discurso ideológico

desenvolvimentista.

De acordo com este discurso, o crescimento econômico equilibrado, possível graças ao

planejamento em todos os níveis de governo, atuaria na redução das disparidades entre áreas

13 Notadamente em ocasião das Conferências Habitat I e II, realizadas em 1976 e 1996.

27

rurais e urbanas e na ordenação do crescimento urbano, promovendo a distribuição mais

equitativa dos benefícios do desenvolvimento econômico (ANTONUCCI et al., 2009).

Com esse enfoque, a Declaração de Vancouver trouxe 64 recomendações. Foi destacada

aqui a orientação 11, que tratou o acesso à moradia adequada como um direito humano

básico a ser assegurado pelos governos:

The provision of shelter should be recognized as only one element in providing for living in a community. The concept of shelter should therefore be seen as embracing planning and construction in a wider context – something much greater than building of houses – to include planning for life in a community14. This should include provision for living space, for work, for education and for social relationships within the community.15 (HABITAT, 1976, p. 16)

Constata-se que a Conferência de Vancouver foi um importante cenário na abertura de

espaço para a participação direta da sociedade na definição e elaboração de políticas e

programas dirigidos ao planejamento, produção e melhoramento de assentamentos

humanos.

Em 1996, duas décadas após a Conferência de Vancouver, ocorreu a Conferência Habitat

II, ou Cúpula das Cidades, em Istambul. Em um cenário de acelerada urbanização antagonizada

pela atuação da cidade como lócus estratégico de acumulação do capital, foi promovido o

quadro crítico sobre a parte da população sem moradia e sem acesso a infraestrutura básica.

Segundo Rolnik16, uma das questões chaves da Conferência foi a formulação de um novo

papel para o Estado na agenda da política urbana e habitacional e “[...] sobretudo de novas

formas de relação deste com os demais atores que incidem diretamente na constituição das

cidades” (ROLNIK, 1996).

Neste momento já estava pautada no Brasil a discussão sobre o modelo de gestão

urbana que destinava aos mais pobres os espaços desqualificados, reservando para aqueles

com acesso ao mercado as oportunidades imobiliárias.

14 Em outras partes do texto, fica claro que essa vida em sociedade requer a eliminação da segregação social e racial e a combinação de diferentes grupos sociais em uma comunidade. 15 “A provisão de moradia deve ser reconhecida como elemento essencial para a vida em sociedade. O conceito de moradia deve então abranger planejamento e provisão num contexto mais amplo – algo muito maior do que construir casas – incluindo planejamento para a vida em sociedade. Deve incluir a provisão de um espaço adequado para vida, trabalho, educação e para as relações sociais.” (tradução nossa) 16 ROLNIK, 1996

28

A crítica ao modelo histórico de gestão urbana esteve presente nas Best Practices17,

onde parte das 18 experiências brasileiras eleitas inovavam exatamente no modelo gestão,

trazendo participação direta e cidadania aos processos decisórios.

Outra parte dos projetos selecionados tratava de estratégias de urbanização de favelas,

visando a melhoria da qualidade urbana ambiental e da habitabilidade. Na prática, tudo isso

significava “[...] o reconhecimento do direito à moradia, um dos grandes pontos polêmicos do

plenário oficial da Conferência em Istambul” (ROLNIK, 1996).

A Conferência de 1996 teve como uma das grandes mudanças de paradigmas, em

relação à de Vancouver, o reconhecimento da dimensão urbano-ambiental, resultando na

Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos e também na Agenda Habitat.

A Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos teve como princípio central

a busca pela plena efetivação do direito à moradia adequada para todos, enquanto a Agenda

Habitat, aprovada por consenso pelos países participantes, entre eles o Brasil, tratava de uma

carta de princípios e diretrizes a ser adotados pelos governos a fim de garantir a igualdade de

direitos nas cidades.

No Brasil, passado um período de regime político autoritário (1964-1984) o tema da

reforma urbana reapareceu. Assim, foi construída uma “plataforma política dos movimentos

sociais urbanos, em que o acesso à cidade deve ser um direito a todos os seus moradores e

não uma restrição a apenas alguns, ou aos mais ricos” (SAULE-JÚNIOR; UZZO, 2009).

O Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), em 1985, articulou a participação

social em todo o Brasil e teve o direito à moradia como um dos princípios norteadores de suas

ações. Essa mobilização resultou no capítulo da política urbana da Constituição de 1988, tendo

tido o movimento também forte contribuição na aprovação do EC, em 2001.

O MNRU, formado pela representação de diversos segmentos da sociedade civil,

contribuiu ainda para a elaboração da Política Nacional de Habitação e na aprovação do

Sistema Nacional de Habitação, em 2005. Além disso, participou ativamente das arenas de

discussão e elaboração de políticas, programas e projetos habitacionais (ConCidades,

CGFNHIS) e da formulação do Plano Nacional de Habitação.

17 Prêmio Melhores Práticas, Habitat II, 1996

29

O alcance do direito à moradia como direito social e elementar exigiu do Estado o

favorecimento da aquisição da casa própria. Segundo a Constituição Federal (BRASIL, 1988),

“é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]

promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e

de saneamento básico” (BRASIL, 1988, art. 23, inciso IX).

Em suma, o direito à moradia digna tinha como objetivo central a melhoria da qualidade

de vida dos mais pobres, desdobrando-se em diversos aspectos, como a melhoria da

qualidade ambiental, a urbanidade, o acesso à cidade.

A trajetória da institucionalização deste direito passou pelo compromisso da nação com

essa agenda em diferentes momentos18. Ela também percorreu as práticas inovadoras de

gestão e projetos de urbanização que marcaram a década de 199019 e posteriormente a

elaboração da Política Nacional de Habitação, que incorporou essas demandas sociais.

No que se refere ao conceito de moradia digna, segundo a agenda internacional (Agenda

21), esta não se limita ao abrigo adequado do ponto de vista físico. Ela deve abranger também

acessibilidade, segurança, estabilidade, infraestrutura e serviços básicos, qualidade

ambiental, localização adequada em relação ao local de trabalho e equipamentos urbanos.

Devem ser considerados ainda os fatores relacionados a gênero e idade (MORAIS; GUIA;

PAULA, 2006, p. 231).

No Brasil, o conceito mais difundido é o de “moradia adequada”, sendo assim

considerados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) os domicílios, que

atendam simultaneamente aos seguintes critérios: densidade de até dois moradores; coleta

de lixo direta ou indireta por serviço de limpeza; abastecimento de água por rede geral; e

esgotamento sanitário por rede coletora (IBGE, 2004).

Já a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH-PR) definiu como

moradia adequada aquela possuindo:

18 Declarações assinadas pelo Brasil que tratavam o direito à moradia adequada como um direito humano: Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); Convenção Internacional sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965); Convenção sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (1979); Convenção sobre os Direitos da Criança (1989); Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976); Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992). 19 Dentre as práticas de gestão inovadoras, pode-se citar o Orçamento Participativo e a criação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) para produção e regularização fundiária, realizadas em Santo André, Diadema e Recife, por exemplo.

30

- Segurança da posse: a moradia não é adequada se os seus ocupantes não têm um grau de segurança de posse que garanta a proteção legal contra despejos forçados, perseguição e outras ameaças.

- Disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infraestrutura: a moradia não é adequada, se os seus ocupantes não têm água potável, saneamento básico, energia para cozinhar, aquecimento, iluminação, armazenamento de alimentos ou coleta de lixo.

- Economicidade: a moradia não é adequada, se o seu custo ameaça ou compromete o exercício de outros direitos humanos dos ocupantes.

- Habitabilidade: a moradia não é adequada se não garantir a segurança física e estrutural proporcionando um espaço adequado, bem como proteção contra o frio, umidade, calor, chuva, vento, outras ameaças à saúde.

- Acessibilidade: a moradia não é adequada se as necessidades específicas dos grupos desfavorecidos e marginalizados não são levadas em conta.

- Localização: a moradia não é adequada se for isolada de oportunidades de emprego, serviços de saúde, escolas, creches e outras instalações sociais ou, se localizadas em áreas poluídas ou perigosas.

- Adequação cultural: a moradia não é adequada se não respeitar e levar em conta a expressão da identidade cultural (BRASIL SDH-PR, 2013, p. 13).

O termo moradia digna foi institucionalizado pela PNH e pelo SNHIS/FNHIS e

posteriormente trabalhado no PlanHab. Este plano entendia como moradia digna aquela

localizada em terra urbanizada, com acesso a todos os serviços públicos essenciais e habitada

por uma população abrangida por programas geradores de trabalho e renda.

O Plano Nacional de Habitação aderiu também à Campanha pela Moradia Digna criada

em 200720, que defendia a vinculação de 2% dos recursos orçamentários da União e de 1%

dos recursos dos estados e municípios para a política habitacional.

O item a seguir traça essa trajetória da conquista desse direito e da aprovação do seu

marco regulatório no Brasil, seguido pelo lançamento do PMCMV.

20 A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 285-A/2008, ou PEC da Habitação, surgiu em 2007, tendo como principal objetivo estabelecer uma política habitacional de Estado para atender ao déficit habitacional brasileiro. A campanha foi mobilizada por diferentes atores do mercado imobiliário, construção civil e movimentos de luta por moradia, viabilizando seminários regionais e outras atividades nos anos de 2009 e 2010, tendo, porém, arrefecido após o lançamento do PMCMV.

31

2.1. O DIREITO À MORADIA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 E NO ESTATUTO DA CIDADE DE 2001

A trajetória histórica da criação das condições para a institucionalização do direito à

moradia no Brasil teve como cenário inicial o fim da ditadura, na década de 1980, e a transição

para a democracia, um momento de reestruturação do Estado. Segundo Klintowitz21, o Estado

“[...] precisava do apoio dos movimentos sociais na condução desta nova etapa política do

país” (KLINTOWITZ, 2015, p. 96).

Assim, a Assembleia Nacional Constituinte, que se deu entre 1985 e 1988, foi palco de

uma diversidade de articulações de grupos e movimentos sociais pela garantia de direitos22,

traduzido num processo de popularização da Constituição, com a intervenção da sociedade

pela primeira vez na história brasileira (BONDUKI, 2009).

A moradia foi umas das bandeiras do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que

articulou a participação popular em todo país e apresentou a Emenda Popular nº 63 de 198723,

ou Emenda Popular pela Reforma Urbana. Cumprindo os requisitos formais, esta Emenda foi

acatada, originando o capítulo da política urbana, artigos 182 e 183 da Constituição de 1988

(BONDUKI, 2009).

Ressalta-se que esse capítulo da política urbana atendeu, de forma parcial, às demandas

dos movimentos sociais. A Emenda Popular nº 63 supracitada, propunha, entre diversos

pontos:

o direito à moradia com base em políticas públicas que assegurassem: regularização fundiária e urbanização, programas habitacionais para aquisição ou locação, fixação de limite máximo para o valor inicial dos aluguéis, assessoria técnica e aplicação de recursos orçamentários a fundo perdido, sob controle social; e a periodicidade mínima de doze meses e o controle estatal dos índices aplicados ao reajustamento de aluguéis. (BRASIL Assembleia Nacional Constituinte, 1988, p. 12)

21 KLINTOWITZ, 2015 22 São exemplos de movimentos: o “lobby do Batom”, em defesa dos Direitos da Mulher; o Fórum Nacional, em Defesa da Escola Pública na Constituinte; e o Movimento Sanitarista, entre outros grupos de pressão. 23 BRASIL Assembleia Nacional Constituinte, 1988

32

Outra Emenda Popular (nº 115/1987)24, proposta pela Confederação Nacional de

Associações de Moradores (CONAM)25, avançava nas propostas de defesa do direito à

moradia, de onde se destacam:

O Direito à Moradia precede e predomina sobre o direito à propriedade;

O acesso à moradia digna e adequada é garantido a todos pelo Poder Público e, majoritariamente, aos trabalhadores assalariados de baixo rendimento;

Entende-se como moradia digna e adequada não apenas a casa, mas também o acesso aos serviços públicos essenciais, como saneamento básico, educação, saúde, transporte coletivo e lazer;

A União destinará, anualmente, no mínimo, 15% de sua receita tributária para a implementação de programas de habitação popular. Os Estados, Distrito Federal e Municípios destinarão no mínimo 25% para esse fim;

O Poder Público deverá construir unidades habitacionais populares para serem alugadas, com o objetivo de regular o mercado imobiliário de locação;

O Poder Público deverá desapropriar terras urbanas ociosas destinando-as à construção de moradia popular, a serem pagas com título de dívida pública, com prazos coincidentes com o retorno das prestações, nunca inferiores a quinze anos. (BRASIL Assembleia Nacional Constituinte, 1988, p. 103)

As propostas mais progressivas da Reforma Urbana, como a criação de instrumentos de

urbanísticos e jurídicos de combate à especulação ou de garantia do direito à terra, sofreram

uma dura oposição na Constituinte por parte dos deputados conservadores articulados ao

Centrão. Nesse contexto o tema da habitação não foi desenvolvido na Constituição aparecendo de

“forma fragmentada”26 (KLINTOWITZ, 2015) e sem a profundidade e a diversidade de instrumentos,

regras e diretrizes que foram traçadas pelas Emendas Populares.

A incorporação do direito à moradia à Constituição se deu a posteriori, com a aprovação

da Emenda Constitucional nº 26/200027, que incluiu a moradia como um direito social no seu

artigo sexto.

A regulamentação da seção de Política Urbana foi aprovada pelo EC Lei nº

10.257/200128), que trouxe uma gama de instrumentos urbanísticos e jurídicos de indução do

24 BRASIL Assembleia Nacional Constituinte, 1988 25 A CONAM compunha o MNRU, mas também apresentou emenda própria. 26 O artigo sexto trata a moradia como direito social; já os artigos 21, 22 e 23 atribuem sua competência aos entes da federação; O artigo 243 aborda o assunto, quando declara que as propriedades rurais ou urbanas utilizadas para cultura ilícita e/ou trabalho escravo serão expropriadas, sem direito a qualquer indenização ao proprietário, e destinadas à reforma agrária e à habitação de interesse social; nos atos finais e transitórios o artigo 47 defende a proteção da moradia no caso do devedor não ter outras posses e meios de subsistência; e o artigo 79, que reza sobre o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, declara que os recursos provenientes destes fundos e ações também são aplicáveis à habitação. 27 BRASIL, 2000 28 BRASIL, 2001b

33

desenvolvimento urbano, da Regularização Fundiária (RF) e da democratização da gestão

urbana.

A trajetória da aprovação do EC foi marcada por uma sucessão de idas e vindas, que

levou à consolidação do MNRU como Fórum Nacional Pela Reforma Urbana (FNRU). Foram

dez anos de tramitação do Projeto de Lei (PL) nº 5.788/199029, período em que o PL ganhou

17 “vagões”30 e 114 emendas, a maioria delas de caráter conservador.

Dez anos então de articulações de grupos de diversos atores e interesses disputando o

projeto. No âmbito da habitação, foram excluídas questões, como

[...] a fixação de um limite máximo para aluguéis, proibição de aplicação de recursos públicos em empreendimentos habitacionais privados, vedação de incidência de encargos financeiros sobre habitação popular e proteção da moradia contra desapropriação (BASSUL apud KLINTOWITZ, 2015, p. 105).

Na arena de disputa desta política, emergiram novas forças e novos atores reivindicando

a sua integração ao poder urbano coorporativo (RIBEIRO, 2003). Os movimentos

conservadores, por sua vez, reagiram de forma intensa, com discursos de contestação às

propostas dos movimentos sociais, nos debates do Projeto de Lei.

Foram utilizadas expressões, como: “Reforma Urbana socialista e confiscatória”

(Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família e Propriedade (TFP)); “um incentivo à

invasão” (Sindicato de Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis

Residenciais e Comerciais (SECOVISP)); “o projeto mascara atos de autoritarismo estatal, entre

outros, quando interfere na aquisição de imóvel urbano, objeto de compra e venda entre

particulares” (Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC)) (BASSUL apud

KLINTOWITZ, 2015, p. 103).

Com aprovação do EC, o princípio da função social da propriedade passou a ser

norteador da intervenção pública na cidade, traduzindo-se nos Planos Diretores. O EC

apresentou ainda dois modelos de política urbana, supostamente capazes de alavancar as

políticas habitacionais locais: o distributivo e o redistributivo.

29 PL que tramitou no Congresso para a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que estabeleceu diretrizes gerais para política urbana. 30 Proposições, de menor ou maior abrangência, sobre o mesmo tema.

34

O modelo distributivo previa a provisão de serviços habitacionais e urbanos direta ou

indiretamente, através de ações do poder público: Regularização Fundiária, urbanização de

favelas, usucapião especial urbano e Zonas Especiais de Interesse Social.

Já o redistributivo propunha a captura de parte da renda real gerada pela expansão

urbana, para financiar a ação pública na melhoria das condições habitacionais e urbanas da

cidade. Ele pregava a regulação do uso e ocupação do solo para atender às necessidades

coletivas através de instrumentos, como, por exemplo: Operações Urbanas, Consórcio

Imobiliário e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo (RIBEIRO, 2003).

O EC reafirma a moradia como direito social (Brasil, 2001, art. 6), propondo

instrumentos para garantia ao direito a moradia, diretamente a concessão de uso especial

para fins de moradia e a usucapião especial de imóvel urbano, e de forma indireta os

instrumentos já citados.

Como já explicado, foram necessárias quase quatro décadas de luta para se conquistar

o reconhecimento da questão urbana, com protagonismo de forças populares e progressistas.

Segundo Ribeiro (2003),

observando-se, porém, que com as tendências em curso de difusão do modelo neoliberal, o Estatuto da Cidade é aprovado em um momento histórico, em que são afirmadas e ampliadas as características concentradoras de nossa urbanização, ao mesmo tempo em que novas forças, ainda mais poderosas, emergem e tomam assento no poder urbano corporativo que vem sustentando este modelo desde o início do século XX (RIBEIRO, 2003, p. 23).

Essas novas forças eram caracterizadas pelo mercado, capital internacional,

globalização, financeirização, que atua com a concepção de terra como mercadoria, e pelos

ideários do modelo de estado mínimo neoliberal. Somaram-se elas as práticas de clientelismo,

patrimonialismo e corporativismos urbanos (ALMEIDA, 2015).

Constituiu-se assim uma série de limitações para aplicabilidade do EC e,

consequentemente, para o alcance de resultados de políticas urbanas mais justas, e ainda no

avanço da consolidação da política habitacional de Estado, que tinha sido vislumbrada pela

Política Nacional de Habitação, definida pelo Ministério das Cidades, logo depois de sua

criação, em 2003.

35

2.2. A POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO, O SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO E O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA

É importante compreender a trajetória da política habitacional no Brasil e da conquista

da aprovação do marco regulatório SNHIS/FNHIS, bem como as implicações da criação do

PMCMV, num cenário em que o SNHIS/FNHIS não estava consolidado. Assim, a tabela a seguir

traz um breve histórico do percurso da política habitacional no Brasil.

Tabela 1 - Percurso da política habitacional no Brasil

Período Medidas

1920 - Visão sanitarista, intervenções urbanas para prevenir doenças

Iniciativas regulatórias, com os primeiros códigos sanitários e o de posturas, trazendo padrões e parâmetros, inclusive para a construção de moradias operárias (BONDUKI, 2004).

1930 - Já constatada a presença de favelização e de autoconstrução na periferia das cidades brasileiras

Criação das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs). Os IAPs, organizados por categorias, construíam conjuntos habitacionais e financiavam moradias isoladas.

Nessa mesma década foi criada a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que desobrigava o empresariado industrial e rural de prover habitação para seus empregados (BONDUKI, 2004).

1940 - Início da produção imobiliária privada, intervenção do Estado no controle de alugueis, sem, contudo, assumir responsabilidade na produção

Na ausência de um mercado financeiro, investimento dos setores industriais e comerciais no mercado imobiliário, possibilitando a expansão da produção privada de imóveis (BONDUKI, 2004).

1946 - Primeira ação direta do Estado na produção habitacional

Criação da Fundação da Casa Popular (FCP), com o objetivo de centralizar as diretrizes da política urbana e promover habitação destinada à baixa renda, possibilitando a produção de forma direta (promoção e edificação) ou associada (através de empresas privadas).

As fontes de recursos da FCP viriam de uma contribuição obrigatória de 1%, sobre as transações imobiliárias de valor igual ou superior a 100 mil cruzeiros (AZEVEDO; ANDRADE, 1982).

Diante das dificuldades em se recolher este recurso, o imposto foi revogado em 1951 e a Fundação da Casa Popular passou a operar com dotações orçamentárias, que foram decrescendo, ano após ano, mostrando sua fragilidade financeira.

De 1947 a 1961, a FCP construiu 143 conjuntos, totalizando 18 132 unidades. Mais de 60% dessa produção foram concentrados nos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul e na cidade de Brasília (AZEVEDO; ANDRADE, 1982).

1960 - Contexto de defasagem entre os custos de produção e a estrutura de rendimentos da população brasileira, após o fracasso da FCP na viabilização da construção em grande escala

Criação do Banco Nacional da Habitação, através da lei nº 4.380/196431, e do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), visando o crescimento econômico, a geração de empregos e o atendimento às reivindicações sociais.

O financiamento se deu, inicialmente, com o capital advindo da receita de 1% sobre a folha de pagamento de todos empregados em regime da CLT.

A partir de 1966, foram os recursos do Fundo de Garantia por tempo de Serviço (FGTS), uma nova alíquota, que ampliaram o volume de recursos à disposição do BNH (AZEVEDO; ANDRADE, 1982).

31 BRASIL, 1964

36

Período Medidas

1967-1984 - Período de grande produção habitacional via BNH

Graças aos financiamentos concedidos pelo BNH/SFH, produção de 4 356 963 unidades habitacionais, distribuídas entre as Companhias Metropolitanas de Habitação (COHABs), as cooperativas, os programas de interesse social e as instituições privadas.

Porém, somente 33,6% das unidades construídas foram destinadas à população de baixa renda. A população com renda entre um e três salários mínimos foi contemplada com menos de 6% dessas unidades.

Durante a existência do Banco Nacional da Habitação, apenas cerca de 20% dos recursos foram destinados à habitação popular, destoando da vocação social inicial da agência (ARRETCHE, 1990).

1986 - Extinção do BNH e diminuição drástica de financiamentos. Atribuições transferidas para instituição bancária CEF, ainda hoje agente financeiro dos programas federais

Em meio à recessão, diminuição da produção das unidades financiadas pelo BNH que, em 1985, representou aproximadamente a metade de 1979. Por consequência, a construção de unidades de habitação popular foi de aproximadamente 10% da produção de 1979 (ARRETCHE, 1990).

1987-2003 - Alta instabilidade da política habitacional, desarticulação, fragmentação institucional e redução significativa de recursos

Alternância da responsabilidade pela execução dessa política entre diferentes órgãos.

Esteve, a princípio, a cargo do Ministério do Desenvolvimento Urbano, que, em 1987, transformou-se em Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano e, em 1988 mudou para Ministério da Habitação e Bem Estar Social.

Com a extinção desse ministério em 1989, a política de habitação passou a ser responsabilidade do Ministério do Interior.

Em 1990, foi criado o Ministério da Ação Social, depois do Bem-Estar-Social, que incorporou a Secretaria Nacional de Habitação (SNH).

Mais tarde, essa secretaria foi subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento. Paralelamente, também foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada à Presidência da República, para atuar na política habitacional.

Finalmente, em 2003, foi fundado o Ministério das Cidades, onde foi alocada e encontra-se atualmente a SNH (CYMBALISTA; MOREIRA, 2004).

2001- Aprovação do Estatuto da Cidade

Após 11 anos de tramitação, aprovação do EC no Congresso Nacional, trazendo importantes instrumentos para política habitacional e acesso à cidade, no campo da produção como da Regularização Fundiária (RIBEIRO, 2003).

2003 - Criação do Ministério das Cidades

Surgimento deste órgão integrador das políticas ligadas à cidade (Habitação, Saneamento, Planejamento Urbano e Transporte e Mobilidade Urbana) (CYMBALISTA; MOREIRA, 2004).

2005 - Aprovação do Marco Regulatório da Política Nacional de Habitação

Aprovação, em 16 de junho de 2005, da lei nº 11.12432, um novo marco institucional que criou Sistema Nacional de Habitação e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.

A lei também determinou a gestão do fundo a partir de um Conselho de representantes de vários segmentos da sociedade civil e do poder público.

Tratava-se assim de um instrumento legal com vistas à adequação institucional da política habitacional às necessidades atuais do setor (EMILIANO; TORRES, 2011).

2007 - Lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento I

Lançamento do PAC I, que destinou R$ 106,3 bilhões para a habitação, sendo R$ 8,7 bilhões para urbanização de favelas (EMILIANO; TORRES, 2011).

32 BRASIL, 2005a

37

Período Medidas

2008-2009 - Elaboração do Plano Nacional de Habitação

Paralelamente à execução do PAC e do lançamento do PMCMV, elaboração, com ampla participação, do PlanHab, objetivando planejar a execução da política habitacional (EMILIANO, 2013).

2008-2009 - Cenário de crise hipotecária americana, lançamento do PMCMV

Através da lei nº 11.977/200933, lançamento pelo governo federal do PMCMV, com investimentos na ordem de R$ 71,7 bilhões34 e com o objetivo de produzir um milhão de novas moradias.

2010 - Lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento II

Lançamento do PAC II, com investimentos de R$ 278 bilhões, sendo R$ 176 bilhões destinados ao Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), R$ 71,7 bilhões para o PMCMV e R$ 30,5 bilhões para a urbanização de assentamentos precários (EMILIANO, 2011).

2010 - Lançamento do PMCMV II Lançamento do PMCMV II, que trouxe novas regras. Nessa nova fase, a meta35 dobrou, prevendo a construção de dois milhões de unidades habitacionais, com investimentos de R$ 125,7 bilhões até 2014 (EMILIANO, 2011).

Fonte: Elaborado pela autora, 2016.

Como sinalizado na tabela acima, o envolvimento do Estado brasileiro com a questão

habitacional não é recente, tendo percorrido quase um século de ações, investimentos,

programas, projetos e legislações.

No entanto, é preciso salientar que foi, com a criação do Banco Nacional da Habitação

(BNH ) (1964 – 1986) que o Estado mais produziu moradia no Brasil, mesmo que essa produção

tivesse interesses distantes daqueles da demanda que lutava por essa conquista. Somente

após 2003, com a criação do Ministério das Cidades, a política de habitação voltou a ser vista

e tratada como uma política de Estado.

Com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de

Desenvolvimento Urbano (PNDU), o MCidades é responsável por envolver, de forma

integrada, as políticas ligadas à cidade, ocupando o vazio institucional deixado pela falta de

uma política habitacional de Estado. Na sua estrutura, foram criadas secretarias nacionais

específicas voltadas para habitação, saneamento, mobilidade e programas urbanos, visando

também a articulação destas políticas na produção das cidades36.

Com a criação da Secretaria Nacional de Habitação, teve início um novo ciclo para a

política habitacional, que envolveu, primeiramente, o desenvolvimento de estudos e balanços

33 BRASIL, 2009b 34 Onde R$ 62,2 bilhões correspondiam a recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e R$ 9,5 bilhões do FNHIS. 35 As metas do programa foram divulgadas na mídia pelo Governo Federal, estando disponíveis para consulta no link: http://www.pac.gov.br/minha-casa-minha-vida 36 A estrutura das secretarias, bem como seus programas e projetos encontram-se disponíveis no link: http://www.cidades.gov.br/

38

da política de habitação executada até então, abrangendo diversos atores e processos

participativos37.

A nova Política Nacional de Habitação, elaborada durante o ano de 2004 e com previsão

de implantação gradual, contou com uma transição relativamente curta. Como já mencionado,

em 16 de junho de 2005, foi aprovada a lei nº 11.124/2005, um novo marco institucional que

criou o SNHIS e o FNHIS (BRASIL, 2005a).

Essa lei definiu que a gestão do fundo deveria se dar através de um conselho composto

por representantes de vários segmentos da sociedade civil e do poder público. Tratava-se

assim de um instrumento legal, com vistas à adequação institucional da política habitacional

às necessidades atuais do setor. A figura abaixo explica a estrutura do sistema criado.

O Sistema Nacional de Habitação (figura 1) propôs assim a criação de dois subsistemas:

Habitação de Mercado e Habitação de Interesse Social.

Ao observar a figura 1, pode-se perceber que o Subsistema de Habitação de Interesse

Social dependia, em grande parte, da implementação de um complexo processo institucional

para articular estados e municípios ao novo sistema.

37 Dentre os diferentes processos, as conferências das cidades, realizadas desde 2003, culminaram na eleição do Conselho Nacional das Cidades, com uma Câmara Técnica de Habitação atuando fortemente na elaboração da política nacional.

Fonte: BRASIL/MCidades, 2004b.

Figura 1 - Estrutura institucional da Política Nacional de Habitação

39

Enquanto isso, o Subsistema de Habitação de Mercado (SNHM) previa uma série de

medidas, visando dar segurança jurídica ao financiamento de mercado e permitindo a

ampliação da aplicação de recursos do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo e do

Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) em empreendimentos habitacionais. Esta foi uma

condição fundamental para que o FGTS pudesse ser direcionado para a faixa de interesse

social.

O principal objetivo do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social era viabilizar,

para a população de menor renda, o acesso à terra urbanizada e à “habitação digna e

sustentável”, por meio de políticas e programas de investimentos e subsídios. Ademais, este

sistema buscava articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e

órgãos desempenhando funções no setor da habitação, visando resolver a problemática

institucional anterior, bem como incluir a iniciativa privada no rol de responsáveis pelo

desenvolvimento urbano.

A aprovação do SNHIS/FNHIS, em 2005, trouxe o direito à moradia digna como um dos

princípios da nova política habitacional, que trata a moradia como um vetor de inclusão social.

De acordo com o texto da lei, o SNHIS/FNHIS deve ter como um de seus objetivos “[...]

viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e

sustentável” (BRASIL, 2005a, art 2, inciso I).

Vários autores estudaram essa questão, com destaque aqui para Whitaker38, Rolnik39,

Bonduki40, Gordilho-Souza41; e Baltrusis42, apontam que a produção em quantidade, mas sem

qualidade, intensifica os problemas sociais, a segregação, a desigualdade.

Para alcançar a efetividade da política habitacional, como fator de inclusão social, é

preciso articular sua produção aos instrumentos do EC (distributivos e ou redistributivos). Só

assim pode-se proporcionar a elevação dos padrões de habitabilidade e consequentemente

da melhoria da qualidade de vida e o acesso à cidade.

É interessante destacar também os princípios que orientam o SNHIS:

38 WHITAKER, 2012 39 ROLNIK; NAKANO, 2009 e ROLNIK, 2015 40 BONDUKI, 2009 41 GORDILHO-SOUZA, 2008 42 BALTRUSIS, 2010

40

a) Compatibilidade e integração das políticas habitacionais de todas as esferas

administrativas entre si, bem como das demais políticas setoriais de

desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social;

b) Moradia digna como direito e vetor de inclusão social;

c) Democratização, descentralização, controle social e transparência dos

procedimentos decisórios; e

d) Garantia de uma atuação direcionada a coibir a especulação imobiliária e a permitir

o acesso à terra urbana e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade

e da propriedade.

O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, por sua vez, tem como objetivo a

centralização e o gerenciamento de recursos orçamentários destinados a implementar

políticas habitacionais direcionadas à população de menor renda.

Este fundo é constituído por recursos diversos: recursos do Fundo de Apoio ao

Desenvolvimento Social (FAS); dotações do Orçamento Geral da União, classificadas na função

de habitação; recursos provenientes de empréstimos externos e internos para programas de

habitação; e contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos

de cooperação nacionais ou internacionais.

Além disso, como explicado anteriormente, o FNHIS é gerido por seu Conselho Gestor,

também criado pela Lei nº 11.124/200543 e regulado pelo Decreto nº 5.796/200644. O

CGFNHIS tem caráter deliberativo e é formado por representantes de órgãos do poder

executivo e de entidades da sociedade civil.

Assim, tratando-se da política habitacional, o Estado conta atualmente com um

arcabouço legal aprovado, sendo prevista a articulação entre todas as esferas de governo para

o seu desenvolvimento e execução.

Junto a esse arcabouço, deu-se a construção do Plano Nacional de Habitação e a

orientação para elaboração de forma descentralizada dos Planos Locais de Habitação de

Interesse Social como instrumentos de planejamento dessa política, tratados mais adiante.

43 BRASIL, 2005a 44 BRASIL, 2006b

41

Deste modo, o país avançou na criação do SNHIS/FNHIS, iniciando um processo de adesão ao

sistema, que exigia o credenciamento de municípios e estados, bem como a atualização de

seus planos e legislações para o recebimento de recursos.

Em paralelo à construção do SNHIS, dada a emergência de intervenções de

infraestrutura, saneamento e habitação, o Programa de Aceleração do Crescimento, nas suas

duas edições, PAC I e II, destinou recursos de alta monta para a regularização, a urbanização

e a produção habitacional45.

Contudo, apesar dos altos investimentos, não se observaram muitos avanços na

primeira fase do programa. O PAC revelou a capacidade limitada de gestão de prefeituras e

estados, bem como a falta de quadro técnico, de projetos e de condições de monitoramento

e fiscalização de obras em todos os níveis de governo. O resultado foi uma morosidade

testemunhada por diversas intervenções iniciadas em 2007 e que ainda hoje avançam

lentamente, ou estão estagnadas46.

Antes de abordar a criação do PMCMV, deve-se ressaltar que as intervenções lançadas

no PAC I dialogavam com as demandas levantadas nos primeiros estudos da Secretaria

Nacional de Habitação. Esses estudos indicavam a urgência em se urbanizar os assentamentos

precários, em se levar infraestrutura e em inserir esses assentamentos na malha urbana de

forma a também promover a moradia digna.

O PAC I, mesmo com baixo desempenho, dialogava com o desenvolvimento urbano, já

que o programa visava atender às necessidades habitacionais e não somente o déficit de

produção de novas moradias.

É importante destacar ainda que, em todo o país, neste período, aproximadamente 11,4

milhões de pessoas moravam em assentamentos precários, tais quais favelas, comunidades

de baixa renda e invasões. De acordo com o último censo, havia no Brasil, ao todo, 6 329

favelas distribuídas em 323 municípios (IBGE, 2010). Indices possivelmente

45 Para urbanização de assentamentos precários, o PAC I destinou R$ 8,7 bilhões e o PAC II R$ 30,5 bilhões (ver tópico 2.3.3 desse trabalho). 46 Em 2010, apenas 25% das obras contratadas em 2007 pelo PAC estavam concluídas (ver tópico 2.3.3 desse trabalho).

42

subdimensionados, uma vez que o IBGE considera para contagem apenas os núcleos com mais

de 50 domícilios.

Para o cálculo do déficit, as necessidades habitacionais são divididas em formas

distintas, qualitativas e quantitatvas. Segundo a Fundação João Pinheiro (FJP)47, o conceito de

déficit habitacional, ou déficit quantitativo, envolve a necessidade de construção de novas

unidades habitacionais, englobando domicílios sem condições de habitabilidade que

necessitem de reposição e de acréscimo do estoque.

Os números do déficit quantitativo se dividem então nos seguintes componentes:

domicílios rústicos; domicílios improvisados; famílias conviventes/coabitação; famílias em

cômodos cedidos ou alugados; e famílias com até três salários mínimos que pagam aluguel.

Outra parte das necessidades habitacionais se enquadra no chamado déficit qualitativo,

ou déficit por inadequação, que dimensiona as características e carências das moradias já

existentes na cidade. Esses dados são importantes para a formulação de políticas voltadas à

melhoria habitacional, especialmente para as famílias de baixa renda e, sobretudo, para

aquelas com até três salários mínimos de renda.

O déficit por inadequação possui critérios simultâneos, podendo uma mesma moradia

ser considerada inadequada segundo vários deles. Como seus componentes não são

mutuamente excludentes, não é possível somar o número de domicílios por tipo de

inadequação (FJP, 2005).

Enquadram-se nesse tipo de déficit os domicílios: carentes de infraestrutura; com

adensamento excessivo; com inadequação fundiária; e sem banheiro. O PlanHab estimou um

déficit quantitativo acumulado de 7,9 milhões de moradias em 2006 e a necessidade de

construção de 27 milhões de residências no Brasil até 2023 (BRASIL/MCidades/SNH, 2010).

É importante ressaltar ainda que, em paralelo à execução do PAC, a discussão central do

Conselho Gestor do FNHIS girava em torno da criação do Programa Temático Moradia Digna,

47 (FJP, 2005) A Fundação João Pinheiro desenvolveu uma série de estudos denominados Déficit Habitacional no Brasil, tendo sido seus resultados adotados oficialmente pelo governo federal. A metodologia aplicada vem sendo alterada na busca de resultados cada vez mais fidedignos.

43

aprovado pela Resolução nº 42/201148. Este programa definia as ações orçamentárias para o

Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, com as seguintes linhas temáticas:

- Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários;

- Apoio à Provisão Habitacional de Interesse Social;

- Apoio à Elaboração de Planos e Prestação de Serviços de Assistência Técnica para

Habitação de Interesse Social;

- Apoio ao Fortalecimento da Política Nacional de Habitação e

- Apoio à sustentabilidade dos empreendimentos de habitação de interesse social.

Uma das inovações previstas propunha a alteração da lei do Sistema Nacional de

Habitação de Interesse Social49, tornando possível o repasse de recursos do FNHIS

diretamente às entidades para produção social de moradia, por meio do Programa Crédito

Solidário criado em 2004. A primeira seleção de propostas via FNHIS foi finalizada no ano de

2009, mas novos problemas apareceram, inviabilizando o acesso das entidades a esses

recursos.

Somado a isso, um novo programa habitacional foi lançado, não mais sendo necessário

o cumprimento das normas do OGU para o acesso a recursos e prevendo um orçamento muito

maior que o disponibilizado pelo Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

(RODRIGUES, 2013). Assim, o pacote habitacional foi lançado com o PMCMV, trazendo como

um dos mais fortes argumentos a diminuição do déficit habitacional.

Mesmo antes do lançamento do programa, o então Presidente Lula, em seus discursos,

já apontava a tônica da produção:

A indústria brasileira está sendo desafiada a se preparar, porque a hora em que a gente colocar o programa de um milhão de casas populares na rua, é porque nós queremos atender os dois objetivos ditos pela Ministra: nós queremos garantir o direito de moradia das pessoas que ganham menos neste país e, ao mesmo tempo, queremos garantir o direito de geração de empregos (DISCURSO, 2009a, p. 5).

No programa oficial Café com o Presidente50 do dia 30 de março de 2009, Lula se referiu

ao PMCMV como:

48 CGFNHIS (http://www.cidades.gov.br/habitacao-cidades/2014-11-19-13-55-28) 49 Através da lei nº 11.578/2007 (BRASIL, 2007b) 50 SILVA, L. I. L. da, 2009

44

[...] o programa mais bem-organizado já feito no Brasil. Eu não tenho dúvida disso, e nós resolvemos assumir a responsabilidade de resolver dois problemas fundamentais: o primeiro é o problema do déficit habitacional, ou seja, nós precisamos construir casas para a faixa de zero a dez salários-mínimos, privilegiando um pouco as pessoas que ganham de zero a três, que é a grande maioria dos brasileiros que não têm casa; a segunda coisa é você resolver enfrentar a crise econômica mundial tentando fazer com que a construção civil seja uma mola propulsora da geração de emprego no Brasil (SILVA, L. I. L. da, 2009).

Na ocasião da plenária de abertura do Fórum Econômico Mundial – América Latina,

ocorrido no Rio de Janeiro (2009), o presidente Lula discursou:

Acabamos de lançar um programa extraordinário de habitação, que vai construir um milhão de moradias para combater o déficit habitacional, principalmente das famílias mais pobres, e gerar centenas de milhares de empregos (BRASIL/Ministério das Relações Exteriores, 2009).

Mais recentemente, em entrevista concedida ao Blog do Planalto/Presidência da

República51, o vice-presidente da Caixa Econômica Federal, Teotônio Rezende, falou sobre a

trajetória do PMCMV e sobre os objetivos do programa: “[...] o PMCMV foi lançado

justamente para atender a base da pirâmide do déficit [habitacional], um grupo familiar que

responde por 90% do déficit. Tinha um foco social muito forte” (REZENDE, 2015).

O governo pedia celeridade na execução do programa. Durante a cerimônia de abertura

do 81º Encontro Nacional da Indústria da Construção (ENIC)52, o então presidente Lula

indagou o empresariado:

Eu quero saber quantas casas eu vou construir até 2010, porque esse programa foi criado para resolver parte da crise internacional. Portanto, as casas não podem deixar para serem construídas em 2014 e 2015. Elas têm que ser já, ontem, antes de ontem. Amanhã elas têm que ser distribuídas. Ora, nós temos dinheiro, o dinheiro está disponível para fazer as casas, nós temos gente que quer casas, nós temos empresários, o que está faltando? Qual é o empecilho para a gente começar a construir casas neste país a dar com pau? (ENIC, 2009)

Como se pode perceber, essa lei se pautava numa série de medidas destinadas a

estimular a produção habitacional e manter o desenvolvimento dos setores imobiliários e da

construção civil, com uso intensivo e disponibilidade rápida de mão-de-obra (ROLNIK;

NAKANO, 2009).

51 REZENDE, 2015 52 ENIC, 2009

45

O programa, porém, não dialogava diretamente com as necessidades de urbanização de

assentamentos precários apontadas antes da implementação do PAC. O PMCMV “[...] retoma

a política habitacional com interesse apenas na quantidade de moradias, e não na sua

fundamental condição urbana.” (MARICATO, 2011, p. 67)

Nesta perspectiva, o PMCMV, teve a finalidade de criar mecanismos de incentivo a

produção e compra de novas unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal de até

dez salários mínimos.

Como dito anteriormente, a meta do programa53 era construir um milhão de Unidades

Habitacionais (UH) de 2009 a 2011. Essas habitações seriam distribuídas da seguinte maneira:

400 000 unidades para famílias com renda até três salários mínimos (faixa I), 300 000 unidades

para famílias com renda de três a seis salários mínimos (faixa II) e 300 000 para famílias com

renda de seis a dez salários mínimos (faixa III).

Já na segunda versão do programa (2012-2015), a meta foi dobrada. Dois milhões de

unidades seriam assim distribuídas: 1,2 milhões de unidades para faixa I, 600 000 unidades

para faixa II, e 200 000 para faixa III. Ou seja, na segunda versão, o atendimento à faixa I foi

ampliado, passando de 40 para 60% (BRASIL/Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, 2012).

Ressalta-se que investir na construção civil como forma de gerar empregos e aumentar

o Produto Interno Bruto (PIB) não é novidade no Brasil. O Banco Nacional da Habitação, que

inicialmente previa a erradicação de favelas e a construção de grandes conjuntos

habitacionais periféricos, já no seu primeiro ano, sofreu mudanças que hegemonizaram sua

concepção financista. Ele passou a buscar alavancar a construção civil, dando incentivos

tributários e também normatizando o mercado de capitais54.

Uma das questões centrais a serem debatidas é se o PMCMV não poderia ser a alavanca

para a implementação da moradia digna conquistada no SNHIS, de forma a promover a

inclusão social através da habitação, consolidando a moradia digna como política de Estado.

A equação da implementação do SNHIS, articulado ao planejamento habitacional e ao

53 As metas do programa foram divulgadas na mídia pelo Governo Federal, estando disponíveis para consulta no link: http://www.pac.gov.br/noticia/1a4182d3 54 Para se aprofundar sobre o tema, ver ROYER. Financeirização da política habitacional: limites e perspectivas. 2009. 194 f. Tese (Doutorado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009. Disponível em: <http://www.fau.usp.br/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/royer_doutorado.pdf>.

46

investimento de recursos em grande escala, poderia resultar na resposta aos históricos

anseios dos movimentos sociais.

Todavia, a norma que instituiu o PMCMV, na sua primeira parte, tratava

especificamente da operacionalização do programa, da subvenção econômica e do fundo

garantidor. A segunda parte da lei versava sobre a Regularização Fundiária e, somente nas

disposições finais, foram abordadas as questões referentes à moradia:

Art. 73. Serão assegurados no PMCMV: I - condições de acessibilidade a todas as áreas públicas e de uso comum; II - disponibilidade de unidades adaptáveis ao uso por pessoas com deficiência, com mobilidade reduzida e idosos, de acordo com a demanda; III - condições de sustentabilidade das construções; IV - uso de novas tecnologias construtivas. (BRASIL, 2009b, art. 73)

Após dois anos, a norma foi revisada, com inclusão de novos critérios e condições para

execução do programa. A Lei nº 12.424/201155, no artigo quinto, pregava como fundamentais

para o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) a observação dos seguintes requisitos

urbanísticos:

I - localização do terreno na malha urbana ou em área de expansão que atenda aos requisitos estabelecidos pelo Poder Executivo federal, observado o respectivo plano diretor, quando existente;

II - adequação ambiental do projeto;

III - infraestrutura básica que inclua vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais e permita ligações domiciliares de abastecimento de água e energia elétrica; e

IV - a existência ou compromisso do poder público local de instalação ou de ampliação dos equipamentos e serviços relacionados a educação, saúde, lazer e transporte público. (BRASIL, 2011b, art. 5)

O artigo terceiro, relativo aos critérios de priorização de atendimento de municípios no

programa, em seu parágrafo único, rezava que deveriam ser observados:

I - a doação pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de terrenos localizados em área urbana consolidada para implantação de empreendimentos vinculados ao programa;

II - a implementação pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de medidas de desoneração tributária, para as construções destinadas à habitação de interesse social;

III - a implementação pelos Municípios dos instrumentos da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, voltados ao controle da retenção das áreas urbanas em ociosidade. (BRASIL, 2011b, art. 3)

55 BRASIL, 2011b

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm

47

Com esses critérios, buscou-se claramente melhorar a inserção urbana dos conjuntos

habitacionais produzidos pelo programa, incentivar os entes a tomarem medidas fiscais, de

forma a desonerar a produção, e a implantação do EC pelos municípios.

Estas alterações certamente foram o resultado de pressões dos movimentos sociais,

que, como apresentado mais adiante, teciam fortes críticas à forma como o programa estava

sendo implementado. O viés social do programa também foi tratado, como mostram as

seguintes questões incluídas no artigo terceiro:

[...]

III - prioridade de atendimento às famílias residentes em áreas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas;

IV - prioridade de atendimento às famílias com mulheres responsáveis pela unidade familiar; e

V - prioridade de atendimento às famílias de que façam parte pessoas com deficiência. (BRASIL, 2011b, art. 3)

O trabalho social, outra questão de extrema importância, mas que não aparecia na

primeira versão da lei, foi inserido pelo artigo terceiro, transferindo a responsabilidade aos

entes executores. É importante ressaltar ainda que a maioria dos conjuntos produzidos pelo

programa tratava-se de condomínios, demandando assim uma organização comunitária para

a manutenção dos edifícios e áreas comuns, bem como regras de convivência, um conjunto

de questões que requerem novos hábitos à população atendida.

Os Estados, Municípios e Distrito Federal que aderirem ao PMCMV serão responsáveis pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, na forma estabelecida em termo de adesão a ser definido em regulamento. (BRASIL, 2011b, art. 3, § 5º)

Destaca-se, na revisão da lei, a inclusão da assistência técnica na composição de custos

do programa56 e a possibilidade de complementação dos critérios de atendimento previstos

pelos entes, desde que estivessem em conformidade com as políticas de habitação locais.

Além dos critérios estabelecidos no caput, os Estados, Municípios e Distrito Federal poderão fixar outros critérios de seleção de beneficiários do PMCMV, previamente aprovados pelos respectivos conselhos locais de habitação, quando existentes, e em conformidade com as respectivas políticas habitacionais e as regras estabelecidas pelo Poder Executivo federal. (BRASIL, 2011b, art. 4, § 4º)

56 BRASIL, 2011b, art. 4, § 2º

48

Legislações posteriores57 trouxeram outros ajustes ao PMCMV, em geral relacionados

às operações de financiamento e do Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHAB), assim

como ao funcionamento do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR)58 e do Fundo De

Desenvolvimento Social (FDS). Também foram contempladas questões de ampliação dos

custos das unidades, subsídios e emolumentos, e, questões voltadas à operacionalização do

programa centralizada pela iniciativa privada para aceleraração da produção.

Pode-se dizer que a lei que criou o programa teve como eixo central proporcionar as

condições para a produção em escala e de forma acelerada. Deste modo, ela não refletiu a

conquista da moradia digna, pautada na Política Nacional de Habitação e no SNHIS/FNHIS e

que se encontrava na agenda do dia com o lançamento do PlanHab.

Nesse cenário, surgiu também a questão da financeirização da política habitacional, que,

mesmo não sendo objeto desse trabalho, é importante para compreensão do papel do

segmento do mercado na política habitacional.

A criação do Sistema Financeiro Imobiliário59 expressou as necessidades do mercado,

que consideravam o Sistema Financeiro Habitacional, criado com o BNH, como ultrapassado.

Instrumento de acumulação financeira de capital, o SFI apresentava a habitação como uma

commodity60 a ser negociada em bolsa.

O sistema foi constituído a partir das premissas do Banco Mundial61, em que o crédito

imobiliário figurava como peça central para o desenvolvimento de mercado e não para o

atendimento das necessidades habitacionais. Em outras palavras, ofertava-se crédito e não a

habitação.

Após dez anos de sua criação, “[...] é possível perceber que, mais do que substituir o

SFH, o que os defensores do novo modelo vislumbram é acessar os recursos que

historicamente financiaram a política de habitação no Brasil [...]” (ROYER, 2009, p. 163).

57 Legislações que alteraram a lei nº 11.977/2009: lei nº 12.249/2010; lei nº 12.424/2011; lei nº 12.693/2012; lei nº 13.043/2014; lei nº 13.097/2015; lei nº 13.173/2015 e Medida Provisória nº 698/2015. 58 Criado em 2001 no Programa de Arrendamento Residencial (PAR) 59 Lei nº. 9.514/1997 (BRASIL, 1997b) 60 Matéria-prima ou mercadoria primária produzida em grande quantidade, cujo preço é regulado pela oferta e pela procura internacionais e não varia muito consoante a origem ou a qualidade (PRIBERAM, 2016). 61 O Banco Mundial aponta que o problema do mercado imobiliário no Brasil se dá por questões institucionais, ou seja, não há instituições com capacidade para garantir lucratividade e segurança de investimentos. Ver: WORLD BANK. Building Institutions for Markets. Nova Iorque: Oxford University Press, 2002.

49

Pretendia-se destinar ao SFH o papel de e gerar títulos62 para o mercado secundário, ou seja,

o papel de propulsor do crédito imobiliário e não o de atender às demandas sociais de

habitação63.

Nessa lógica, o combate ao déficit habitacional, citado diversas vezes na mídia pelo

governo federal, foi usado como pretexto para a criação de novos instrumentos de crédito.

Dentre eles, o pacote econômico do PMCMV que, segundo Rolnik (2015a),

[...] lançou 100 bilhões de reais em crédito imobiliário residencial em dois anos, articulado a um programa de subsídios para compra de 1 milhão de unidades residenciais produzidas pelo mercado privado. (ROLNIK, 2015a, p. 279)

A produção habitacional foi pautada assim como solução, através de ações que se

mostraram, contudo, incompatíveis com o atendimento das necessidades habitacionais.

Um pacote habitacional foi então criado junto a empresas do ramo imobiliário, logo após

a crise hipotecária norte americana, em um momento de esgotamento do mercado de luxo e

de dificuldades de escoamento do processo de produção.

Esse pacote teve um forte lobby junto ao Ministério da Fazenda e as negociações iniciais

se deram sem diálogos com o MCidades, nem com os atores -agentes envolvidos na

elaboração do PlanHab e sem nenhuma articulação com as principais arenas da política

habitacional, CGFNHIS, ConCidades e CCFGTS (ROLNIK, 2015a).

Assim, a medida tomada pela Casa Civil64 para salvar as empresas e combater a crise

garantiu a retomada “[...] de um novo patamar de acumulação na produção imobiliária

residencial no Brasil” (MARICATO, 2011, p. 64). Como já explicado, o PMCMV diferia da agenda

da moradia digna proposta no PlanHab. As divergências entre o plano e o programa refletem

as ambiguidades e contradições de se atender “duas agendas” dentro da mesma política,

como apresentado mais adiante.

62 Títulos como Certificado de Recebíveis Imobiliários (CRIs), Cédula de Crédito Imobiliário (CCI), Letra de Credito Imobiliário, Letra Hipotecária, Cédula de Crédito Bancário. 63 FGV PROJETOS, 2007 64 O PMCMV foi articulado pela Casa Civil sem considerar a agenda do SNHIS/FNHIS/PlanHab/ConCidades/ CGFNHIS (ver tópico 2.4)

50

2.3. ESTRUTURA, NORMATIZAÇÃO, OPERACIONALIZAÇÃO, TERRITORIALIZAÇÃO E RECURSOS: DO PLANHAB AO PMCMV

No contexto da nova Política Nacional de Habitação, em 2009, foram lançadas

concomitantemente duas novas iniciativas de âmbito federal para a sua implementação: o

Plano Nacional de Habitação, elaborado entre agosto de 2007 e dezembro de 2008 e com a

implementação prevista para janeiro de 2009, e o PMCMV, criado em julho de 2009.

O PlanHab, gestado no âmbito do Ministério das Cidades, buscava dar respaldo ao

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e à sua perspectiva de descentralização de

gestão planejada para horizontes de médio e longo prazo. O plano tinha como objetivo central

o enfrentamento das questões habitacional e urbana, através da articulação de uma política

de inclusão social e desenvolvimento econômico.

Já o PMCMV foi concebido no âmbito da Casa Civil da Presidência da República, a partir

de 2008, num contexto de crise econômica nacional. Circunstâncias políticas internas

particulares também fizeram parte do contexto, como a pressão dos setores da construção

civil e dos movimentos sociais por novas habitações, a morosidade de realização do Programa

de Aceleração do Crescimento, as demandas de realização de investimentos da Caixa

Econômica Federal e as pressões partidárias de eleições próximas, entre outras questões.

Nesse processo de duas vias – PlanHab e PMCMV – as formas e definições de execução

foram diferenciadas para se atingir o direito à moradia digna.

Como já explicado, o PlanHab resultou de uma trajetória que envolveu uma diversidade

de atores e processos. Em paralelo à pauta do Fórum Nacional pela Reforma Urbana, que

preconizava a discussão em torno do direito à cidade, o Instituto Cidadania65, a partir de 1998

(logo após a derrota de Lula nas eleições) iniciou-se a discussão sobre o Projeto Moradia.

Essa proposta buscava viabilizar a habitação social para a população de baixa renda em

larga escala, graças a um pacto entre os diferentes setores envolvidos na habitação, como

65 Nem todos integrantes do Instituto Cidadania eram ligados ao FNRU, apesar de defenderem a pauta em torno do direito à cidade. Segue a composição do Instituto Cidadania: Coordenação Geral - Luiz Inácio Lula da Silva e José Alberto de Camargo; Coordenação Temática - Ermínia Maricato, Evaniza Rodrigues, Lúcio Kowarick, Nabil Bonduki, André Luiz de Souza, Iara Bernardi e Pedro Paulo Martoni Branco; Coordenação Executiva - Clara Ant e Tomás Moreira (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).

51

políticos, empresários da construção civil, profissionais, sindicalistas e movimentos sociais

(INSTITUTO CIDADANIA, 2000).

Em suma, o Projeto Moradia se articulava aos projetos de lei propostos pela rede de

reforma urbana e movimentos sociais, posteriormente aprovados enquanto EC e

SNHIS/FNHIS. A política habitacional foi assim pregada de forma descentralizada, com gestão

e controle social, subsídios e aspectos urbano-fundiários, tendo produzido um rico debate,

que se refletiu na criação do Ministério das Cidades e seus desdobramentos, como a

elaboração do PlanHab.

A aprovação do SNHIS/FNHIS, em 2005, propiciou as condições para elaboração do

PlanHab. Graças à implementação desse sistema, seria possível produzir habitação em larga

escala, de forma descentralizada, com recursos para subsídios e controle social. Assim, a

elaboração de um plano nacional vinha ao encontro dos anseios dos segmentos sociais que já

atuavam nessa temática, tendo como conquistas o capítulo da política urbana na Constituição

e as aprovações do EC e do SNHIS.

O processo envolveu 18 meses de discussões com diversos setores da sociedade civil,

em vários fóruns por todo país (BRASIL/MCidades/SNH, 2010), abrangendo diferentes

seguimentos sociais e instâncias institucionais. Segundo Bonduki (2009), “suas propostas,

estratégias de ações e metas consideraram a diversidade da questão habitacional, as variadas

categorias de municípios, as especificidades regionais e os diferentes olhares de cada

seguimento social” (BONDUKI, 2009, p. 12).

O PlanHab trouxe uma série de estratégias para o equacionamento do problema

habitacional no país. Dentre elas, destacam-se:

- as medidas para reduzir o custo da habitação, como a desoneração tributária,

- o barateamento do seguro e criação de um fundo garantidor;

- maiores subsídios para menores faixas de renda;

- diversas alternativas habitacionais a custos reduzidos, como lotes urbanizados

e/ou material de construção com assistência técnica;

- o subsídio localização, um valor adicional para empreendimentos em áreas

centrais e mais consolidadas; e

52

- a priorização do acesso aos recursos aos municípios com políticas fundiárias

corretas, como a aplicação dos instrumentos do EC para prover terras bem

localizadas para habitação (BONDUKI, 2009).

Para que pudesse ser implementado, o PlanHab requeria ações simultâneas em quatro

eixos: financiamentos e subsídios; arranjos institucionais; cadeia produtiva da construção civil;

e estratégias urbano-fundiárias. Estes eixos buscavam consolidar uma ação descentralizada

da política habitacional, fortalecendo institucionalmente e financeiramente os municípios

para a execução da política.

Dos três cenários apresentados pelo plano, o único capaz de enfrentar o déficit

habitacional em 15 anos era aquele com uma dotação orçamentária estável de 2% (OGU) e

1% (estados e municípios). Isto é, era preciso triplicar o orçamento para a habitação a partir

daquilo previsto no PPA 2008-2011 (BONDUKI, 2009).

Na definição do PMCMV, foi aproveitado o Fundo de Arrendamento Residencial, criado

para operar o Programa de Arrendamento Residencial (PAR)66, que, entre 1999 e 2009, atuou

como um modelo de produção habitacional ágil, focado nas demandas de renda de dois a três

salários mínimos.

Como mencionado anteriormente, a criação do PMCMV se deu sob o julgo de refrear os

efeitos da crise econômica iniciada em 2008 nos Estados Unidos, através do aquecimento do

mercado, tendo a construção civil como estratégia. Assim, nessa premissa da manutenção da

especulação imobiliária e da geração do lucro sem risco, o papel desse setor foi fundamental

na elaboração do programa.

Segundo Maricato67, “o governo federal formulou a proposta em parceria com as 11

maiores empresas – construtoras e incorporadoras – promotoras de moradia” (MARICATO,

66 Segundo Bonates (2008), “o PAR é um programa que apresenta uma forma diferente de acesso à moradia, por meio de uma operação financeira chamada ‘arrendamento mercantil’, ou leasing. Através dessa forma de acesso, o imóvel que faz parte do patrimônio do Fundo de Arrendamento Residencial – a fonte de recursos do programa, composta por um mix de recursos onerosos (FGTS) e não-onerosos (FAS, Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL), FDS e Programa de Difusão Tecnológica para Construção de Habitação de Baixo Custo (PROTECH)) – permanece sob a ‘propriedade fiduciária’ da Caixa Econômica Federal, que é a gestora do fundo e representa o arrendador ativa e passivamente. Assim, a propriedade do imóvel é do FAR, enquanto o arrendatário paga uma taxa de arrendamento mensal, por um período de 15 anos, quando poderá obter o direito de optar pela aquisição do imóvel, mediante pagamento ou financiamento do saldo devedor, se houver” (BONATES, op. cit.). 67 MARICATO, 2011

53

2011, p. 68). A proposta, inspirada no modelo chileno, resguardava o papel de protagonista

para o setor empresarial.

Este modelo teve altos resultados quantitativos68, permitindo, graças a subsídios

públicos individuais, que famílias de menor renda tivessem acesso a produtos ofertados por

construtoras privadas. Quanto menor era a renda, maior era o subsídio e menor era a parcela

de crédito que entrava para viabilizar a compra (ROLNIK, 2012).

O “pacote” habitacional, PMCMV, absorveu algumas estratégias do Plano Nacional de

Habitação que atendiam aos interesses do programa, como a desoneração tributária para a

Habitação de Interesse Social (HIS)69 e alocação de subsídios.

No entanto, desprezou estratégias, como: a diversificação da produção, a localização

adequada, o atendimento ao déficit habitacional local e os incentivos para municípios com

instrumentos de gestão. Destacam-se também as regras para distribuição de subsídios, que,

de acordo com Bonduki70, eram “[...] injustas do ponto de vista social” (BONDUKI, 2009, p.

14).

2.3.1. Estrutura e Normatização

A estrutura do PlanHab foi pensada com o objetivo de planejar as ações públicas e

privadas, em médio e longo prazo, para equacionar as necessidades habitacionais do país em

até 15 anos (BONDUKI, 2009). A sua implementação, prevista para 2009, sequer foi iniciada,

em função do vigor que se estabelecia na definição paralela do PMCMV.

O plano, desenvolvido pelo consórcio Via Pública/FUPAM-LabHab/LOGOS Engenharia,

teve como objetivos centrais:

- A adoção de cenários macroeconômicos, de crescimento demográfico e evolução das

necessidades habitacionais;

68 As centenas de milhares de casas e apartamentos da supostamente exitosa política habitacional chilena produziram um território marcado por uma segregação profunda, onde o “lugar dos pobres” é uma periferia homogênea, de péssima qualidade urbanística e, muitas vezes, também de péssima qualidade de construção, marcada ainda por sérios problemas sociais, como tráfico de drogas e violência doméstica, entre outros (ROLNIK, 2012). 69 Cujo público alvo tem faixa de renda entre zero e três salários mínimos 70 BONDUKI, 2009

54

- A fixação de metas físicas e financeiras de atendimento, com base em prioridades e

especificidades regionais;

- O estabelecimento de uma forma de articulação dos recursos dos três níveis de

governo;

- A proposição de uma nova articulação institucional;

- A formulação de mecanismos e instrumentos de regulamentação e fomento à

produção de mercado e ampliação da cadeia produtiva;

- A definição de critérios de priorização e atendimento da população de baixa renda; e

- A orientação da elaboração dos planos habitacionais de âmbitos estadual e municipal

(BRASIL/MCidades/SNH, 2008b).

Com um horizonte temporal de 16 anos, compreendido no período de 2007 a 2023, o

planejamento habitacional proposto pelo PlanHab, demandava revisões periódicas

sincronizadas com os Planos Plurianuais. Sua estrutura apresentava a contextualização da

política habitacional e a elaboração do próprio plano, bem como constrangimentos,

potencialidades e cenários possíveis para execução da política habitacional até 2023.

Outros dois pontos estruturantes do plano foram as diretrizes estratégicas para

enfrentamento da problemática habitacional e a definição de arranjo institucional e do papel

dos agentes (BRASIL/MCidades/SNH, 2010).

Para essa estruturação, foi realizada uma série de estudos e simulações, visando a

definição de estratégias de gestão financeira a partir das fontes de recursos disponíveis (OGU,

FDS, SBPE, FGTS), de cenários econômicos possíveis e do perfil dos municípios brasileiros,

assim como do déficit habitacional, para uma política de subsídio com justiça social.

O PlanHab desenhou o modelo operacional para a institucionalização do SNHIS/FNHIS,

pautado na descentralização da política e dos recursos, na articulação em todos os níveis de

governo e no controle social (BRASIL/MCidades/SNH, 2010).

O PMCMV, por sua vez, teve sua estrutura dividida inicialmente em três sub-programas:

Programa Nacional de Habitação Urbana, Programa de Habitação Popular - Entidades, e

Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). Graças a esta divisão, o programa pôde

agregar paulatinamente outros programas habitacionais já existentes, de forma a centralizar

as ações.

55

Quando destinado às famílias com renda de zero a três salários mínimos, o PNHU

compreendia a construção ou compra de novas unidades habitacionais em áreas urbanas71.

As unidades habitacionais eram construídas e depois vendidas às famílias selecionadas de

acordo com seguintes condições: subsídio integral de até 90% do valor da unidade – o valor a

ser subisidiado depende da renda familiar comprovada - com isenção do seguro e prestação

máxima equivalente a 10% da renda, por 10 anos, e com prestação mínima de R$ 50 por mês.

Tratava-se, portanto, de uma modalidade destinada a atender ao déficit habitacional

urbano, que, em 2007, era de 5 179 76372 unidades habitacionais (BRASIL/MCidades/SNH,

2009).

Para essa faixa de renda, a União alocava recursos por área do território nacional e

solicitava a apresentação de projetos. Desde a assinatura, pelo governo estadual ou municipal,

do termo de adesão com a Caixa Econômica Federal73, a CEF passava a receber propostas de

aquisição de terreno e produção de empreendimentos. Dessa forma, construtoras poderiam

apresentar projetos para a CEF, de forma independente ou em parceria com os municípios,

estados, coorporativas ou movimentos sociais.

No que concerne às famílias com renda de três a dez salários mínimos, o Programa

Nacional de Habitação Urbana destinava-se ao financiamento das empresas da construção

civil do mercado imobiliário para a produção de habitação, priorizando a faixa entre três e seis

salários mínmos. Essa modalidade possuía subsídio parcial – calculado conforme renda

familiar, quanto maior a renda, menor o subsídio com um limite pré estabelecido, no PMCMV

2, o limite era de R$25 mil e financiamento do saldo a juros de 5,5 a 7% ao ano.

Já o Programa Entidades74, contido no PNHU, consistia no financiamento disponibilizado

às famílias com renda de até três salários mínimos organizadas por entidades sem fins

lucrativos. Ele compreendia a doação ou aquisição de terreno, ou de gleba bruta em

condomínio, seguida da construção de unidade habitacional; e a aquisição de prédio comercial

ou residencial em condomínio para reforma e adaptação para unidade habitacional.

71 A Lei do PMCMV previa também a reforma de imóveis já existentes em áreas consolidadas e a aquisição de lote urbanizado, opções não regulamentadas pela legislação então vigente. 72 BRASIL/MCidades/SNH, 2009. 73 A CEF era a responsável pela análise, contratação e fiscalização de obras do PMCMV, como explicado. 74 A linha de financiamento para entidades foi criada antes da aprovação do SNHIS e tinha o nome de Programa Crédito Solidário (PCS). O programa apresentou diversos problemas de execução e foi paulatinamente sendo formatado para atender às organizações sociais.

56

Os recursos, nesta modalidade, eram alocados no Fundo de Desenvolvimento Social.

Nesse programa, as entidades sem fins lucrativos se habilitavam previamente junto ao

Ministério das Cidades e apresentavam projetos às superintendências regionais da Caixa

Econômica Federal, de forma independente ou em parceria com estados e municípios.

A modalidade Entidades não fazia parte do escopo original do PMCMV. Porém, diante

das reivindicações dos movimentos sociais pela produção social de moradia, ela foi instituída,

buscando atender a mesma faixa de renda do Programa Crédito Solidário, programa de

autogestão extinto em 200975.

Essa inserção foi objeto de muita discussão e de reivindicações dos movimentos sociais

por moradia, como se verá adiante, já que ela contemplava os anseios históricos desses

movimentos e paralelamente enfrentavam uma diversidade de dificuldades para ser

executada (RODRIGUES, 2013).

O PNHR, por sua vez, apresentava estrutura semelhante ao Programa Entidades, visto

que ambos eram operacionalizados via entidades sem fins lucrativos, diretamente com a CEF,

sendo o PNHR especificamente voltado ao atendimento do déficit habitacional rural. Quanto

a este, o IBGE, na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), indicou a necessidade

da construção de 911 178 novas unidades no território brasileiro, no ano de lançamento do

PMCMV (NETO; FURTADO; KRAUSE,2013)

O PNHR consistia então no financiamento concedido aos agricultores familiares, ou às

suas famílias com renda bruta anual familiar de até R$ 10 mil, organizados de forma

75 O PCS foi criado pelo governo Lula, junto aos quatro movimentos nacionais, e concebido para atender à produção social de habitação com gestão dos movimentos sociais. Entretanto, foi formatado com base nos contratos de crédito imobiliário, realizados tradicionalmente pela CEF junto a empreiteiras e construtoras, demandando um aporte de contrapartida inicial para a compra de terreno e projetos, sem garantia da efetivação do contrato. Esta condição inviabilizou o desenvolvimento da proposta por muitas entidades, que não conseguiam cumprir as exigências. Em novembro de 2007 o Ministério das Cidades lançou o PCS II, alterando as suas regras de financiamento. No entanto, no ano seguinte, a pauta dos movimentos foi a busca de recursos para viabilizar o PCS e para se criar um programa de Produção Social de Moradia com recursos do FNHIS. Este programa foi criado com a alteração da lei do SNHIS (2007), permitindo o repasse de recursos às entidades. Contudo, a primeira seleção (de março de 2009) mostrou novamente que as entidades não conseguiriam acessar os recursos, devido às exigências semelhantes às dos municípios. Com o lançamento do PMCMV, sem regras para o repasse de recursos do OGU, os movimentos se articularam para a criação do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades (PMCMV-E), incorporando parte das regras do PCS e destinando recursos para o FDS, de forma a viabilizar a produção habitacional com gestão das entidades (RODRIGUES, 2013).

57

associativa por entidades sem fins lucrativos ligadas ao meio rural, contemplando subsídio,

assistência técnica e trabalho técnico social.

A esse respeito, a Medida Provisória (MP) nº 636/201376, dispunha sobre o

enquadramento ao PNHR das linhas de crédito antes oferecidas pelo Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária (INCRA). O formato do PNHR era abrangente, permitindo

diferentes modalidades para a produção: mutirão assistido, autoconstrução assistida,

administração direta e empreitada global.

No tocante ao financiamento, ele era capaz de subsidiar até 96% do valor da

intervenção, deixando apenas 4% de contrapartida ao beneficiário, valor que podia ser pago

em até quatro parcelas anuais, sem ocorrência de juros.

Desde a sua criação, em 2009, o PMCMV passou por normatizações e alterações,

objetivando um melhor desempenho, dados os entraves encontrados para a sua execução e

também as pressões por melhora. A tabela a seguir descreve essas alterações:

Tabela 2 - Legislações sobre o PMCMV

Norma Propôs/Alterou Objetivo

Portaria MCidades nº 479/ 201077

Definiu que todos os empreendimentos, no âmbito do PMCMV, deveriam ter Trabalho Técnico Social (TTS). Facultou à CEF autorizar excepcionalmente a requalificação de imóveis, mediante justificativa técnica.

Assegurar o acompanhamento social para a organização comunitária após a ocupação dos empreendimentos;

Permitir reformas, adequações em imóveis com problemas.

Decreto nº 7.499/ 201178

Regulamentou o Programa Nacional de Habitação Urbana e o Programa Nacional de Habitação Rural

Definir regras do PMCMV e instituir o Comitê de Acompanhamento do programa junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (coordenador), à Casa Civil, ao Ministério das Cidades e ao Ministério da Fazenda.

Permitir a reforma de imóvel residencial rural.

Medida Provisória nº 514/2010, (convertida na lei nº 12.424/ 201179)

Elevou os recursos para a subvenção do programa através do FDS, FAR e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)80, estabeleceu novo teto de renda familiar para as faixas do programa, alterou normas de registro para regularização

Tornar as regras do programa mais claras.

76 BRASIL, 2013b 77 BRASIL/MCidades, 2010b 78 BRASIL, 2011a 79 BRASIL, 2011b 80 Através do BNDES, a União concederia também subvenção econômica sob a modalidade de equalização de taxas de juros e outros encargos financeiros, especificamente nas operações de financiamento de linha especial para infraestrutura em projetos de habitação popular. Além da transferência de recursos para o FAR, até o limite de R$ 16,5 bilhões – que financiava o programa –, a norma manteve a permissão para a União transferir recursos no valor de R 500 milhões para o Fundo de Desenvolvimento Social.

58

Norma Propôs/Alterou Objetivo

fundiária e permitiu financiamento de equipamentos junto aos conjuntos.


Exigiu o cadastramento dos beneficiários no Cadastro Nacional de Beneficiários (CadÚnico)82 e no Cadastro Nacional de Mutuários (CadMut)83. Incluiu revestimento cerâmico nas especificações mínimas das unidades e a adaptação de unidades destinadas a portadores de necessidades especiais de acordo com suas deficiências.

Assegurar a melhoria da unidade habitacional e do atendimento às pessoas com deficiência;

Centralizar informações das famílias atendidas através de um único cadastro.


Trouxe orientações para as instituições financeiras na qualidade de agentes executores do programa.

Definir valores máximos de unidades habitacionais para municípios com menos de 50 mil habitantes;

Orientar a elaboração de diagnóstico técnico e de projetos.

Lei nº 12.693/ 201285

Apresentou regras para utilização de recursos do BNDES, FAR e FDS.

Definir limite para subvenção econômica ao BNDES e limite de renda para empreendimentos com cotas do FAR e FDS;

Determinar que os imóveis fossem registrados em nome da mulher, independente do tipo de união e regime de bens (recursos FAR e FDS).

Decreto nº 7.795/ 201286

Definiu regras para a utilização de recursos do FAR e FDS.

Definir novo teto de renda para empreendimentos com recursos desses fundos;

Reiterar que somente poderiam ser beneficiários de subsídios (faixa com renda familiar até R$ 1 600) quem nunca tivesse recebido benefícios através de outros programas habitacionais com subsídios.

Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil (RFB) nº 1435/201387

Estabeleceu regras para a tributação especial, destinadas a incorporadoras imobiliárias.

Baixar de 6 para 4% a tributação88 para incorporações imobiliárias a partir de dezembro de 2012 e definir 1% de tributação para empreendimentos do PMCMV.

Fonte: Elaborado pela autora a partir das normativas do PMCMV, 2016.

81 BRASIL/MCidades, 2012a 82 Este cadastro era utilizado para incluir famílias em programas e benefícios sociais do governo federal, embora não fosse o ideal. 83 Administrado pela CEF, trata-se de um instrumento de análise de crédito, utilizado por todas instituições financeiras que atuam com financiamento na área habitacional, para evitar sobreposições de financiamentos no Sistema Financeiro Nacional (SFN). 84 BRASIL/MCidades, 2012b 85 BRASIL, 2012d 86 BRASIL, 2012a 87 BRASIL/Ministério da Fazenda, 2014 88 Incluindo: Tributação Federal Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP) e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Confins).

59

Como se pode averiguar, as regras do programa foram sendo alteradas paulatinamente

conforme as necessidades e demandas dos movimentos e do mercado para que o PMCMV

cumprisse seus objetivos.

O aperfeiçoamento das regras buscava um maior controle do programa, tendo sido

observados alguns esforços na melhoria da sua gestão, como a criação da comissão de

acompanhamento do programa, e a definição da inclusão da população atendida no

CadÚnico.

Nesse sentido, o PlanHab apontava a clara necessidade de se criar um cadastro único

somente para habitação. Isto porque o CadÚnico, sendo um cadastro geral de programas

sociais em funcionamento desde 2001, não era capaz de detectar duplo atendimento quanto

a projetos habitacionais de programas anteriores nos três níveis de governo

(BRASIL/MCidades/SNH, 2010).

Outras questões demandadas pelos movimentos sociais foram trabalhadas nas

normativas do PMCMV. Dentre elas, podem-se citar: uma maior proteção à mulher chefe de

família, uma maior parceria com o poder público local para execução do trabalho social, a

inclusão da modalidade de reforma na moradia rural de baixa renda, a melhoria de unidades

habitacionais entregues e a permissão de financiamento de equipamentos sociais com

recursos do programa.

Ainda foram atendidas demandas da construção civil na ampliação de recursos,

atualização de valores das unidades habitacionais e redução de impostos. Sobre atualização

de valores das unidades, os valores praticados no PMCMV Entidades são distintos dos

praticados pelo mercado, conforme tabela abaixo:

Tabela 3 - Evolução de valores máximos89 praticados no PMCMV Entidades e Mercado

Faixas Agente

executor Modalidade

Valor unidade90 no PMCMV I R$

(2009)

Valor no PMCMV II R$

(2012)

Valor no PMCMV III R$

(2016)

Faixa I Entidades Entidades 52 000 65 000 96 000

Mercado FAR 52 000 65 000 96 000

89 Os valores operacionais por unidade habitacional possuem limites máximos, com critérios por região geográfica, porte de município e agente executor, salienta-se que a atualização de valores é realizada anualmente e não por versão do programa, os valores apresentados nessa tabela são do ano de lançamento do programa. 90 Na primeira versão do PMCMV Entidades os valores destinados a produção de apartamentos era maior que os valores destinados a produção de unidades terréas (R$ 48 mil), na segunda edição do programa esses valores foram nivelados.

60

Faixas Agente

executor Modalidade

Valor unidade90 no PMCMV I R$

(2009)

Valor no PMCMV II R$

(2012)

Valor no PMCMV III R$

(2016)

Mercado Oferta Pública 16 000 28 000 Não informado

Entidades Rural 30 500 50 000 Não informado

Faixa II Mercado FGTS 130 000 170 000 225 000

Faixa III Mercado FGTS 130 000 170 000 225 000

Fonte: Legislação do PMCMV

Com a integração das Entidades ao PMCMV, os custos de produção habitacional foram

atualizados, até 2008 o valor máximo por unidade praticado no PCS era de R$28 mil, com o

PMCMV Entidades (2009) esse valor passou para R$52 mil posteriormente atualizado para

R$65 mil no PMCMV II, e R$96 mil no PMCMV III. Ressalta-se que os subsídios na faixa I,

chegam a 90% do valor da unidade.

Em linhas gerais, o que se observa comparativamente ao analisar a estrutura proposta

para o Plano Nacional de Habitação e a que foi implantada pelo PMCMV é que o programa

absorveu parte do acúmulo do PlanHab. Porém, adotou medidas que atendiam as demandas

do mercado e desprezou as estratégias voltadas para a qualidade, a inclusão social e a gestão

da política.

Foram incorporadas ao PMCMV as medidas de desoneração tributária, a

implementação de um fundo garantidor e uma política de subsídios (não exatamente como

prevista no PlanHab).

O PMCMV também não distribuía as unidades por faixa de renda, de forma a obedecer

ao perfil do déficit habitacional apontado pelo PlanHab (BONDUKI, 2009). No atendimento à

faixa I, houve alguma articulação com os gestores locais, no âmbito da doação de terra e

definição da demanda. Já com relação às faixas II e III, o mercado produziu sem interferências

da gestão local, definindo a localização dos empreendimentos, o número de unidades e os

projetos.

Enfim, a normatização do PMCMV se deu no âmbito de ditar as regras para uma

produção habitacional rápida, eliminando questões que pudessem ser obstáculos para essa

celeridade. Enquanto isso, o PlanHab previa o atendimento do déficit habitacional em médio

e longo prazo e uma escala a ser definida a partir do perfil do déficit, dos arranjos institucionais

e da capacidade da gestão local de administrar essa política de forma articulada às demais

políticas setoriais urbanas.

61

2.3.2. Operacionalização e Territorialização

De acordo com o PlanHab, a sistemática de operacionalização deveria passar pela

habilitação do município em atender aos requisitos de adesão ao SNHIS, implantando-se

assim, a descentralização do planejamento local. Deste modo, a Política de Habitação deveria

estar integrada aos Planos Diretores dos municípios, à criação de um Fundo e Conselho

Municipal de Habitação e à aprovação de um Plano Municipal de Habitação.

A liberação de recursos se daria então de acordo como o planejamento e a capacidade

institucional, onde o enfrentamento do déficit habitacional contaria como fator de

fortalecimento da gestão municipal. Compreendia o arranjo institucional para a execução da

política habitacional a articulação à política estadual e federal para gestão e a execução de

recursos para política habitacional (que não se resumia à produção).

Já no PMCMV, com um planejamento mais centralizado e recursos repassados

diretamente para construtoras, a operacionalização se deu com uma estrutura diferenciada

entre municípios com mais de 50 mil habitantes e aqueles com uma população abaixo deste

número. Nessa estrutura, a Caixa Econômica Federal era o principal agente financeiro no

atendimento aos municípios do primeiro grupo (o Banco do Brasil (BB) participava com 10%

das metas). Para os municípios abaixo de 50 mil habitantes, diversos operadores atuavam

como agentes financeiros.

O programa era divido em três faixas de atendimento, conforme tabela abaixo:

Tabela 4 - Faixas de atendimento no PMCMV

Faixa I Faixa II Faixa III

Famílias com renda mensal bruta de até R$ 1 600

Famílias com renda mensal bruta acima de R$ 1 600 até R$ 3 275

Famílias com renda mensal bruta acima de R$ 3 275 até R$ 5 mil

Subsidiado pela União, as famílias pagavam 5% da renda como prestação

Até R$ 23 mil de subsídio, financiamento com taxa de 6% a.a. + Taxa Referencial (TR)

Financiamento com taxa de 8,16% a.a. + TR

Recursos FDS, FAR, OGU Recursos FGTS Recursos FGTS

Fonte: Elaborado pela autora, dados do PMCMV II, 2016.

Para o atendimento das faixas de renda II e III, o mercado imobiliário se encarregou de

produzir e comercializar os empreendimentos. Essas duas faixas de renda tinham seus imóveis

financiados diretamente no agente financeiro, sendo que a faixa II, além de uma taxa de juros

menor, recebia um subsídio.

62

Para o atendimento da demanda situada na faixa I, a iniciativa privada podia apresentar

a operação completa ao órgão financiador (terreno, projetos e licenciamentos), a prefeitura

podia disponibilizar terra (Estado e União também podendo prover terras) e promover

chamamentos para construtoras e a União subsidiava o valor da unidade habitacional.

Segue um esquema desse processo:

Não havia limites de propostas por município nessa modalidade, embora houvesse uma

limitação dos conjuntos habitacionais a 300 unidades por conjunto91. O trabalho social deveria

ser realizado em parceria com os governos locais.

A estrutura acima era voltada para municípios com mais de 50 mil habitantes,

esclarecendo-se que, até 2012, somente a Caixa Econômica Federal operava na faixa I, tendo

sido também o Banco do Brasil autorizado a operar nessa faixa a partir de então.

91 Mesmo com a definição de 300 unidades por conjunto, não havia limites para conjuntos situados em um mesmo terreno.


Figura 2 - Acesso a recursos do PMCMV para municípios com mais de 50 mil habitantes

63

Para os municípios com menos de 50 mil habitantes, o PMCMV, na faixa I, também era

orientado pelo Ministério das Cidades, mas, dadas as peculiaridades dos municípios

brasileiros, ele possuía regras distintas.

Nessa modalidade, os municípios cadastravam no site do MCidades suas propostas, que

poderiam ser enquadradas em duas modalidades: loteamento com 30 unidades para

municípios de até 20 mil habitantes e 60 unidades para municípios de 20 a 50 mil habitantes,

ou unidades isoladas, tratando-se de substituição de moradias precárias, podendo estar

agrupadas em conjuntos ou não.

O esquema abaixo apresenta esse processo:

Ressalta-se que o credenciamento dessas instituições financeiras se deu através de

critérios elaborados conjuntamente pelo Ministério das Cidades, da Fazenda e do


Figura 3 - Acesso a recursos do PMCMV para municípios com menos de 50 mil habitantes

64

Planejamento, Orçamento e Gestão92.Quanto à contratação do PMCMV Entidades

(financiamento em área urbana para faixa I) com recursos do Fundo de Desenvolvimento

Social, a demanda devia estar organizada de forma coletiva e representada por cooperativas,

associações e entidades da sociedade civil. As propostas eram selecionadas pelo MCidades,

órgão responsável por estabelecer critérios de seleção, acompanhar e avaliar a execução das

propostas.

A Caixa Econômica Federal atuava como agente operador e financeiro do programa, mas

eram possíveis também parcerias com agentes fomentadores e facilitadores, como o poder

público (estados, municípios e distrito federal), COHABs, e outras organizações que pudessem

contribuir com aporte complementar de recursos financeiros, bens e serviços.

92 Portaria Interministerial nº 152/2012 (BRASIL, 2012d)


Figura 4 - Acesso a recursos do PMCMV Entidades

65

A entidade Organizadora93 (somente entidades sem impedimentos credenciadas pelo

MCidades) era responsável por aprovar os projetos físico e social junto à CEF, organizar a

demanda, desenvolver as atividades previstas no projeto social e prestar contas da aplicação

de recursos.

O terreno poderia ser adquirido com recursos do PMCMV e a construção poderia ser

realizada em diferentes modalidades: autoconstrução, mutirão, administração direta, ou

empreitada global (obrigatória em caso de construção verticalizada). Nessa modalidade, os

conjuntos não podiam ultrapassar 200 unidades.

Já o PNHR, voltado a subsidiar o agricultor rural (com renda de até R$ 15 mil/ano), podia

ser organizado pelo poder público local ou entidade civil, sendo o programa operacionalizado

pela Caixa Econômica Federal.

Nessa modalidade os projetos de intervenção deveriam atender no mínimo quatro

famílias, com o limite de 50 unidades por projeto. Os subsídios poderiam ser utilizados para a

construção de nova unidade ou a reforma/ampliação da unidade. Os projetos deveriam

apresentar acompanhamento social e assistência técnica ao beneficiário durante a construção

nas seguintes modalidades: mutirão assistido, autoconstrução assistida, administração direta,

empreitada global.

Com relação ao terreno, a propriedade/posse do beneficiário deveria ser comprovada e

este deveria possuir vias de acesso, soluções para abastecimento de água, esgoto sanitário e

energia elétrica.

A legislação do PMCMV trouxe também o conceito de Regularização Fundiária de

interesse social, que consiste

[...] no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (BRASIL, 2009b).

93 A lei nº 13.019/2014 (BRASIL, 2014) estabeleceu normas gerais para parcerias e repasses de recursos para consecução de finalidades de interesse público, instituindo o Termo de Colaboração ou Fomento, objetivando maior transparência na gestão de recursos públicos e maior controle social através da participação social.

66

Ainda que os processos de Regularização Fundiária não sejam tratados nesse texto,

registra-se que, do ponto de vista de marco regulatório, foi um grande avanço a normatização

de instrumentos buscando a Regularização Fundiária de interesse social e específico94.

Quanto à distribuição geográfica das contratações, os parâmetros para as definições das

metas no território nacional da faixa I, que tinha como principal linha de operação o Fundo de

Arrendamento Residencial, baseavam-se no déficit habitacional de novas unidades.

No que concerne o PMCMV I, o estado com maior número de contratações foi São Paulo,

no Sudeste (187 396), seguido pelo estado da Bahia (101 377), no Nordeste (MASCIA 2012). A

Bahia foi também o estado que mais contratou na faixa de renda considerada de interesse

social (zero a três SM), somando um total de 706 306 UHs.

Como se pode observar no quadro abaixo, duas regiões atenderam e superaram as

metas previstas pelo programa. Na região Centro-Oeste, os estados de Goiás e Mato Grosso

contrataram respectivamente 176 e 167% da meta prevista. Já a região Sul, todos estados

contrataram acima da meta prevista: Rio Grande do Sul (142%), Santa Catarina (138%) e

Paraná (131%).

Nota-se também que a região Norte foi a que ficou mais distante de atender à meta,

contratando apenas 65,9% das unidades previstas, e que as regiões Nordeste e Sudeste

ficaram próximas do atendimento da meta. Ambas alcançaram 96% da contratação prevista e

tiveram um estado que superou a meta: São Paulo (101,9%) e Bahia (125,6%).

Tabela 5 - Contratação do PMCMV I por unidade da federação e região geográfica

Região/UF Meta PMCMV I UH contratadas

AL 19 681 38 406 BA 80 744 101 377 SE 11 301 12 186 PE 44 705 46 465 RN 19 255 19 229 PI 21 836 20 240 PB 21 306 15 311 MA 72 755 50 144 CE 51 645 26 439

NORDESTE 343 198 329 797

RR 2 793 2 232 TO 10 298 8 006 AC 3 940 2 815 RO 8 495 5 795

94 Ver lei nº 11.977/2009 (BRASIL, 2009b), que também tratou de mecanismos para ações de Regularização Fundiária e criou o instrumento jurídico da Demarcação Urbanística.

67

Região/UF Meta PMCMV I UH contratadas

AM 22 239 14 528 PA 50 665 32 847 AP 4 590 1 645

NORTE 103 020 67 869

GO 27 614 48 624 MT 13 391 22 410 MS 12 245 14 389 DF 16 538 7 054

CENTRO-OESTE 69 788 92 527

MG 88 488 93 382 SP 183 989 187 396 ES 16 846 14 803 RJ 74 657 54 046

SUDESTE 363 980 349 627

RS 51 792 73 813 SC 24 050 33 245 PR 44 172 58 250

SUL 120 014 165 308

TOTAL 1 000 000 1 005 128

Fonte: MASCIA, 2012.

Na versão do PMCMV II, as metas aumentaram para todas as regiões, tendo

ultrapassado os 100% nas regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, conforme apontado na

tabela abaixo.

Tabela 6 - Meta de Contratação do PMCMV II por unidade da federação e região geográfica

Região/UF Meta PMCMV II

AL 34 164 BA 182 271 SE 28 643 PE 97 647 RN 43 910 PI 53 723 PB 50 473 MA 132 448 CE 97 196

NORDESTE 720 475

RR 6 032 TO 27 235 AC 6 692 RO 13 470 AM 43 836 PA 98 263 AP 5 835

NORTE 201 363

GO 66 861 MT 32 801 MS 29 977 DF 34 357

CENTRO-OESTE 163 996

68

Região/UF Meta PMCMV II

MG 177 886 SP 355 511 ES 30 276 RJ 145 217

SUDESTE 708 890

RS 79 595 SC 44 845 PR 80 836

SUL 205 276

TOTAL 2 000 000

Fonte: FÓRUM NACIONAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL, 2012.

Até a finalização do trabalho, não foi possível obter os dados de contratação por estado.

No entanto como apontado, na tabela 29 mais adiante, o PMCMV II alcançou a marca de

2 750 000 unidades contratadas, superando todas as metas desenhadas.

Uma nova versão do programa, o PMCMV III foi lançada em março de 2016, prevendo a

contratação de mais de dois milhões de unidades habitacionais até 2018 (R$ 210,6 bilhões)95.

A nova versão contou com um portal para unificar o cadastro do programa e a criação de uma

nova categoria. A faixa de renda 1.5 objetivava atender a uma parcela da população que

enfrentava dificuldades para acessar o programa diante dos critérios anteriores: renda um

pouco superior ao máximo permitido na faixa I, mas com dificuldades para encontrar imóveis

da faixa II compatíveis com a sua capacidade de financiamento.

2.3.3. Contratação e desempenho de recursos

Como mencionado, no PlanHab foi previsto o repasse de recursos de acordo com o

planejamento da política local de habitação, ou seja, segundo as demandas locais e estratégias

adotadas pelo município em curto, médio e longo prazo. Os recursos estariam vinculados ao

FNHIS e teriam uma distribuição atrelada ao perfil do município e do Estado e por produto

habitacional96.

Do ponto de vista da interação dos recursos investidos em habitação com as fontes

financiadoras, eram distintas as fontes de recursos, bem como as normas para sua aplicação.

95 COM NOVA FASE, 2016 96 Buscando atender à diversidade da demanda habitacional no país, o PlanHab previa um leque de produtos a serem trabalhados nos planos locais, como lote urbanizado, material de construção, unidade térrea, unidade de dois pavimentos, apartamento, embrião, sanitário e unidade em área central.

69

O PMCMV buscava concentrar todas as modalidades de atendimento habitacional, sem

prever uma centralização dos recursos, o que inviabilizava uma gestão e um controle social

dos recursos investidos. Abaixo segue uma tabela com as fontes de recursos:

Tabela 7 - Fontes de recursos para execução da política habitacional

Fonte Composição Atende Gestão

Orçamento Geral da União

Recursos do Orçamento Fiscal, da Seguridade e do Orçamento de Investimento das empresas estatais

Subsidia o programa de habitação de interesse social, voltado a famílias da faixa I, em parceria com Estados, Municípios e Distrito Federal

Poder Público Federal

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

Recursos do OGU, do FAS e outros, como receitas, contribuições ou empréstimos

Destina-se a programas de habitação de interesse social de produção e urbanização, bem como ao planejamento habitacional nos diferentes níveis de governo

Ministério das Cidades e representantes da sociedade civil através do Conselho Gestor do FNHIS

Fundo de Arrendamento Residencial

Recursos de fundo financeiro privado97, saldos de Fundos e Programas em extinção, operações de créditos do FGTS

Atende a faixa II Caixa Econômica Federal

Fundo de Desenvolvimento Social

Cotas de sua emissão pelos Fundos de aplicação financeira, resultados de suas aplicações e outros que venham a ser atribuídos

Destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social em habitação, sendo permitidos infraestrutura e equipamentos vinculados aos programas habitacionais

Poder público federal e representantes dos trabalhadores (sindicatos), através do Conselho Curador do FDS

Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

Contas vinculadas dos trabalhadores, saldos, receitas patrimoniais e financeiras

Constitui indenização dos trabalhadores, quando desempregados, pode ser utilizado para constituir patrimônio como a compra de casa própria

Representantes do Governo Federal98, da CEF, do Banco Central do Brasil (BACEN) e representantes dos trabalhadores indicados por centrais sindicais, através do Conselho Curador do FGTS


A descentralização de recursos para a execução da política habitacional pelo PMCMV se

deu através dos diferentes fundos citados na tabela acima (o OGU sendo uma fonte de

recursos advinda do tesouro, não pode ser considerado como Fundo). Sem a pretensão de

analisar cada uma dessas fontes, esse texto busca trazer um pouco da mecânica do seu

97 Criado pela Caixa Econômica Federal com o fim exclusivo de segregação patrimonial e contábil dos haveres financeiros e imobiliários destinados ao programa 98 Ministério do Trabalho, do Planejamento e Orçamento, da Fazenda, Indústria Comercio e Turismo

70

funcionamento sob o enfoque da distribuição dos recursos e, em outro momento, da

articulação desses fundos com o controle social.

Os investimentos em habitação foram retomados timidamente em 199999, com a

criação do PAR100. Este programa consistia na produção de unidades habitacionais voltadas

para famílias com faixa de renda a partir de três salários mínimos, historicamente excluídas

do mercado, dada a dificuldade em se acessar o financiamento imobiliário via banco. Essas

unidades eram arrendadas com a opção de compra pelas famílias atendidas101.

Apesar do panorama de déficit concentrado especialmente na faixa de renda abaixo de

três salários mínimos, portanto fora do alcance do PAR, pode-se dizer que o desempenho do

programa, em seis anos, foi pouco eficaz, atendendo apenas 177 150 famílias. A partir de

2003, o aporte de recursos aumentou paulatinamente102 e, em 2005, com a criação do SNHIS

e FNHIS, parte dos recursos previstos para a habitação passou a ser destinada ao Fundo

Nacional de Habitação de Interesse Social, conforme a tabela abaixo:

Tabela 8 - Recursos destinados à urbanização de assentamentos precários

Ano Recursos Orçamentários

(R$) Recursos destinados às

intervenções de urbanização (R$) Execução orçamentária

do FNHIS

2006 1,1 bilhão 893,1 milhões 1,00

2007 1,0 bilhão 650 milhões 0,30

2008 1,0 bilhão 559,3 milhões 0,80

2009 1,3 bilhão 630,3 milhões 1,01

2010 843,6 milhões Não informado 0,17

2011 1,5 bilhão 421,8 milhões 0,51

2012 757,2 milhões 650,3 milhões 0,13

2013 374,3 milhões 288,8 milhões 0,21

2014 154 milhões Não informado 0,05

Fonte: CGFNHIS (http://www.cidades.gov.br/habitacao-cidades/2014-11-19-13-55-28/prestacao-de-contas) e SIGA Brasil (apud KLINTOWITZ, 2015).

99 A Resolução do CCFGTS nº 314/1999 (http://www.fgts.gov.br/legislacoes.asp) normatizou e estabeleceu condições para o PAR. 100 Medida Provisória nº 1823/1999, convertida na lei nº 10.188/2001 (BRASIL, 2001a) 101 No período de 1999 a 2005 foram construídas 177 150 unidades com investimentos na ordem de R$ 418,36 bilhões. Sobre o tema ver: ARAÚJO. A Casa própria (alugada) no Programa de Arrendamento Residencial: questões da política pública habitacional e o caso do Residencial Cavalari na cidade de Marília São Paulo. 2007. 349 f. Dissertação (Mestrado) – Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2007. 102 Em 2003 foram alocados R$ 1 113 903 023,06 e em 2004 outros R$ 869 800 000,00 (BONATES, 2008).

71

A tabela anterior aponta o decréscimo de alocação de recursos no FNHIS a cada gestão,

notadamente a partir de 2012, e a baixa execução orçamentaria dos recursos, conforme

analise mais detalhada adiante.

O FNHIS contava com quatro modalidades de programas dentro da temática Moradia

Digna103: Urbanização de Áreas Precárias, Produção Habitacional, Assistência Técnica à

Habitação de Interesse Social e Planos Habitacionais.

A tabela acima demonstra claramente que as ações de urbanização de áreas precárias

receberam a maior parte dos recursos. Segundo o relatório do CGFNHIS de 2009, durante o

período de 2006 a 2009, 73% dos investimentos do Fundo foram para essa modalidade e 25%

para produção habitacional.

Contudo, a execução dos recursos do FNHIS demonstra variações, com melhor

desempenho nos anos de 2006 e 2009 (90% e 78% de execução orçamentária,

respectivamente), e tendo tido a pior execução orçamentária em 2014, quando executou

apenas 4% do orçamento do FNHIS.

Como explicado anteriormente, o Programa de Aceleração do Crescimento, criado em

2008, incorporou as propostas selecionadas pelo FNHIS nas quatro modalidades e ampliou

extraordinariamente os recursos destinados à habitação e à urbanização de favelas. Em

seguida, com a criação do PAC II, uma nova ampliação de recursos foi destinada à habitação e

à urbanização de assentamentos precários104.

Observa-se que a contratação de urbanização de assentamentos precários via PAC

também não garantiu a sua execução. Segundo o relatório de avaliação do programa,

publicado em 2010105, foram concluídas 1 323 obras de urbanização e produção habitacional

e outras 4 016 continuavam em execução. Ou seja, apenas 25% das obras de urbanização e

produção habitacional contratadas em 2007 estavam concluídas em 2010.

103 Resolução nº 42/2011 (http://www.cidades.gov.br/habitacao-cidades/2014-11-19-13-55-28/prestacao-de-contas) dispondo sobre as ações do Programa Temático Moradia Digna, integrante do Plano Plurianual, para o período 2012-2015, a serem executadas com recursos do FNHIS. 104 Ver tabela 1 105 Disponível no link: http://www.pac.gov.br/pub/up/relatorio/6c57986d15d0f160bc09ac0bfd602e74.pdf

72

O PAC II, por sua vez, teve melhor desempenho, já que a produção habitacional passou

a ser executada pela iniciativa privada, dentro do PMCMV. Assim, em quatro anos, o PAC II

teve 84,6%106 de execução.

O levantamento realizado pela Comissão de Obras Públicas da Câmara Brasileira da

Indústria da Construção107 mostrou que, em 2012, uma diversidade de problemas dificultou a

execução do PAC. Entre eles, a gestão de contratos com falhas e com mudança contínua dos

gestores, levando a atrasos significativos nas obras; o impedimento de interlocução direta da

empresa contratada com a Caixa Econômica Federal; a demora na aprovação de

reprogramações dos projetos; bem como a falta de recursos humanos na CEF para

acompanhamento e fiscalização do volume das obras.

Em entrevista concedida à Folha de São Paulo, em julho de 2014108, sobre a baixa

execução do PAC, a então Ministra do Planejamento, Mirian Belchior, justificou que o baixo

desempenho era de responsabilidade de prefeitos e governadores, que encontravam

inúmeras dificuldades técnicas para executar os projetos. O governo federal seria responsável

pela seleção de propostas e repasses de recursos aos governos locais.

Com a criação do PMCMV, esse quadro foi alterado, já que os recursos passaram a ser

descentralizados diretamente às empresas construtoras contratadas, não dependendo mais

de realização de licitação pelo governo local e eliminando limitações do poder público em

realizar licitações, contratações e fiscalização.

Por outro lado, o poder público assumiu a organização da demanda (faixa I) e, quando

possível, disponibilizava terras, sem muita interlocução com os projetos a serem executados.

Nesse formato, a Caixa Econômica Federal, além de ser o agente financeiro, era também

a gestora do FAR, atuando no credenciamento de construtoras aptas a executar as obras do

PMCMV e administrando o Fundo de Arrendamento Residencial, que adquiria ou recebia as

terras para produção109. A CEF era ainda responsável por aprovar os projetos arquitetônicos

106 Dados do 10º balanço do PAC II, disponíveis no link: http://www.pac.gov.br/pub/up/relatorio/39402f62fbbfea9c5c6325040fdf6954.pdf 107 CRUZ, 2012 108 AMORA, 2014 109 Para a viabilização da produção na faixa I, o poder público ou a construtora podia doar o terreno ao FAR. Nas faixas II e III, o terreno devia estar incluso na operação. Assim, ao final do financiamento, independente da faixa, a CEF podia passar a propriedade da unidade ao comprador.

73

e urbanísticos, monitorar a execução de obras e do trabalho social e assinar o contrato com

os mutuários, após a entrega do imóvel.

Ainda que o Banco do Brasil seja atualmente um agente financeiro na produção

habitacional, a Caixa Econômica Federal, sem dúvidas, é o maior executor da política

habitacional no Brasil, conforme sinalizado na tabela abaixo.

Tabela 9 - Contratação dos PMCMV I, II e III por instituição e situação

Instituição Unidades Habitacionais

PMCMV I PMCMV II PMCMV III Contratadas Comercializadas Entregues

BB 4 748 420 870 53 959 479 577 105 165 71 545

CEF 936 608 2 226 037 311 310 3 473 955 2 629 656 2 288 546

MCidades 63 772 103 093 0 166 865 88 732 71 991

TOTAL 1 005 128 2 750 000 365 269 4 120 397 2 823 553 2 432 082

Fonte: CEF, 2015b.

O FAR se manteve como fundo para descentralização de recursos do PMCMV, passando

por diversas reformulações para atender às demandas dos programas habitacionais. Após a

criação do PMCMV, ele foi reformulado, garantindo a alienação sem arrendamento110, a

segurança jurídica111 (patrimônio não passível para efeito de liquidação judicial ou

extrajudicial), a fiscalização do Banco Central112 e outras questões referentes a sua

integralização, recursos e operações de crédito113.

Sobre a aplicação de recursos por faixas de renda no PMCMV I, a distribuição de metas

se deu da seguinte forma:

Tabela 10 - Metas do PMCMV I

Renda Modalidade Meta UH

Faixa I

Entidades

400 000 FAR

Oferta Pública

Rural

Faixa II FGTS 400 000

Faixa III FGTS 200 000

Total 1 000 000

Fonte: BRASIL, 2009b.

110 Lei nº 12.424/2011 (BRASIL, 2011b) 111 Lei nº 10.188/2001 (BRASIL, 2001a) 112 Lei nº 12.693/2012 (BRASIL, 2012d) 113 Consultar lei nº 10.188/2001 (BRASIL, 2001a) e suas alterações

74

Já as metas do PMCMV II se apresentam na tabela abaixo:

Tabela 11 - Metas do PMCMV II

Renda Modalidade Meta UH

Faixa I

Entidades

1,2 milhões

FAR

Oferta Pública cidades até 50 mil habitantes

Rural

Faixa II FGTS 600 000

Faixa III FGTS 200 000

Total 2 000 000

Fonte: Brasil (2011b) e Resolução nº 702 CCFGTS (http://www.fgts.gov.br/legislacoes.asp).

Segundo o número de contratações apresentados no item 5, a meta da primeira etapa

foi cumprida, tendo sido construídas um milhão de moradias. Com relação ao PMCMV II,

quando a meta original foi ampliada para a 2,75 milhões de moradias, em novembro de 2015,

o programa havia alcançado a meta de contratações previstas114. Na ocasião da oficialização

da terceira etapa do programa, as contratações para o PMCMV III estavam em 402 145

unidades.

2.4. DESENCONTROS ENTRE O PLANHAB E O PMCMV NO ÂMBITO DO DIREITO À MORADIA DIGNA PAUTADO PELO SNHIS

Diante do exposto, fica evidenciado que, na perspectiva do PlanHab, o direito à moradia

digna teria como conteúdo uma ação mais ampla. Mais do que um espaço físico para morar,

a moradia deveria contemplar um conjunto de elementos, objetivando a melhoria da

qualidade de vida dos mais pobres: habitação com localização adequada, com serviços

básicos, infraestrutura, qualidade ambiental, acessibilidade, segurança, enfim habitação no

contexto do direito à cidade.

114 Ver: MINHA CASA MINHA VIDA atinge 77% da meta de contratações: Na segunda etapa do programa, mais de 1,9 milhão de unidades foram contratadas de 2011 até agosto deste ano. Portal Brasil, Brasília, 18 out. 2013. Infraestrutura. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2013/10/minha-casa-minha-vida-atinge-77-da-meta-segundo-balanco-do-pac-2>.

75

Ao contrário disso, o que se firmou, com a priorização de investimentos habitacionais

voltados para o PMCMV, foi a chegada da casa sem a cidade. Segundo Rolnik115, “[...] a gente

tinha os sem-casa e agora nós estamos criando os ‘sem-cidade’” (ROLNIK, 2015b).

A política habitacional passou assim a se traduzir mais fortemente pela produção em

massa de habitações padronizadas, independente do perfil do município, gerando, de acordo

com Whitaker (Org.)116,

[...] o espraiamento urbano, segregação socioespacial, consolidação de grandes vazios urbanos, bairros monofuncionais, formação de áreas isoladas ou desarticuladas na malha urbana, sem diversidade de usos e grupos sociais ‘caracterizando’ um padrão de construção das cidades que já se mostrou insustentável do ponto de vista ambiental, econômico e social. (WHITAKER (Org.), 2012, p. 64)

Logo, a viabilidade de se estruturar o pacote habitacional do PMCMV, segundo os

avanços obtidos com o acúmulo político-institucional de três décadas e contemplados no

SNHIS/FNHIS, EC e PlanHab, foi descartado. Em prol da celeridade da produção, necessária ao

setor da construção imobiliária, deixou-se de alcançar as premissas para o atendimento do

direto à moradia digna.

Como demonstrado nos capítulos seguintes, as articulações dos agentes e arenas que

pautavam as suas definições foram se construindo nesse processo recente de

institucionalização da política habitacional.

O surgimento de arenas com representações sociais de diversos segmentos em torno da

pauta pelo direito à moradia digna não impediu, contudo, que este direito fosse postergado

pela criação do PMCMV. Voltado para atender às questões econômicas e criado fora das

arenas instituídas para gestão da política habitacional, o programa fragmentou a agenda da

política habitacional do próprio governo.

A agenda do PMCMV desconsiderou o papel dos diversos segmentos da sociedade

envolvidos na defesa do SNHIS/FNHIS/PNH/PlanHab, tendo como base segmentos do

mercado imobiliário aliados a partes do governo. Segmentos esses que historicamente se

posicionaram contrários à reforma urbana e ao direito à moradia, como já retratado no

processo da aprovação da Constituição de 1988.

115 ROLNIK, 2015b 116 WHITAKER (Org.), 2012

76

Assim, houve um descompasso histórico entre as conquistas dos movimentos sociais em

torno da agenda do direito à moradia e a implementação destas conquistas. Segundo o

discurso, o PMCMV veio ao encontro dos anseios desses movimentos, sinalizando que

finalmente a população de menor renda do país teria acesso à moradia. Do ponto de vista

institucional, com o argumento da celeridade necessária, o programa descartou a

implementação do SNHIS/FNHIS/PlanHab.

O encontro da Política Nacional de Habitação com o PMCMV ficou mesmo no discurso.

Na prática, o poder do mercado imobiliário sobressaiu, situando a produção acima da política

e gerando toda ordem de desencontros possíveis nos aspectos ambientais, urbanísticos e

sociais. Esses desencontros e desarticulações tiveram desdobramentos na aplicação dessas

políticas e, por consequência, na construção de cidades, como tratado a seguir.

77

3. (DES)ARTICULAÇÕES DAS POLÍTICAS SETORIAIS URBANAS E AMBIENTAL NO SNHIS E NA DEFINIÇÃO DO PMCMV (2004-2009)

A aprovação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, sem dúvida, trouxe

avanços para a política habitacional, um deles no campo do planejamento dessa política. As

diretrizes da Política Nacional de Habitação seriam desenvolvidas então através do PlanHab

(2007-2008), plano elaborado via um rico um processo participativo.

O plano nacional, assim como o SNHIS, foi o reflexo das reivindicações dos movimentos

e organizações de luta por moradia, abrangendo gestão e controle social, desenho financeiro

e aspectos urbanos fundiários, bem como formulando estratégias para atender às demandas

habitacionais do país até 2023.

A partir dos estudos desenvolvidos no âmbito da elaboração do Plano Nacional de

Habitação, foram disponibilizados dados e informações para subsidiar os estados e municípios

na tarefa de elaborarem seus planos. O PlanHab, por si só, não era capaz de planejar a política

nas esferas locais, já que cada estado e município têm suas peculiaridades. É por esta razão

que somente os planos locais são capazes de representar as características particulares do

território e indicar as estratégias mais apropriadas para o enfrentamento das demandas

locais.

Assim, a Secretaria Nacional de Habitação, do Ministério das Cidades, por meio do Guia

de Adesão ao SNHIS117, consolidou as orientações para a elaboração do Plano Local de

Habitação de Interesse Social, com o objetivo de auxiliar os governos locais e a sociedade civil

no desenvolvimento desse documento estrutural do planejamento habitacional local118.

De acordo com a Resolução nº 2/2006119, os PLHIS eram documentos de caráter

administrativo, caracterizados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas,

ações e indicadores. Eles deviam definir, em determinado prazo, os instrumentos de

planejamento e gestão dos estados, distrito federal e municípios para a área de Habitação de

Interesse Social (BRASIL/MCidades/CGFNHIS, 2006b, art. 2º, § 2º).

117 BRASIL/MCidades/SDH, 2008a 118 Segundo as orientações do MCidades, os planos devem apresentar um diagnóstico da situação habitacional, bem como objetivos, estratégias de ações e metas. Eles devem estar articulados às outras políticas urbanas e ser elaborados e executados de forma participativa. 119 BRASIL/MCidades/CGFNHIS, 2006b

78

Uma articulação entre os diferentes instrumentos da política urbana e ambiental

poderia auxiliar a superar a fragmentação da implementação destas políticas. Elas incidiam

nos espaços urbanos e rurais e se refletiam na urbanização desigual, dada pela segregação

espacial e exclusão social. No entanto, para se trabalhar essa articulação com as demais

políticas setoriais, era importante que as outras políticas também possibilitassem essa

interface.

Tratava-se de uma relação complexa, já que cada política setorial teve uma trajetória

diferenciada, passando por processos de implementação com diversas particularidades.

Processos, aliás, ainda em consolidação, que enfrentam limites e dificuldades para aplicação

da política, mesmo que de forma fragmentada, quem dirá articulada a outras políticas em suas

práticas. A tabela abaixo apresenta algumas informações cronológicas destas políticas:

Tabela 12 - Aprovação dos Marcos Regulatórios

Política Marcos Observações

Meio Ambiente

Lei nº 6.938/1981120- Política Nacional de Meio Ambiente

O Primeiro Código Florestal Brasileiro data de 1934. Inicialmente de cunho preservacionista, a política ambiental se opunha à política desenvolvimentista da época.

Após a década de 1970, a política ambiental passou a ganhar espaço, com a criação de organismos, como a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).

Planejamento Urbano

Lei nº 10.257/2001121 - Estatuto da Cidade

Regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição. O projeto de Lei ficou 13 anos em discussão no Congresso. Trouxe uma diversidade de instrumentos de planejamento urbano a serem aplicados para que a cidade e a propriedade cumpram as suas funções sociais.

Habitação Lei nº 11.124/2005122 - Sistema Nacional de Habitação

Proposta de lei de iniciativa popular, que contou com mais de 1 milhão de assinaturas, apresentada em 1992 ao Congresso. Criou o Sistema Nacional de Habitação e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.

Saneamento Ambiental

Lei nº 11.445/2007123 - Política Nacional de Saneamento Básico

O projeto de lei apresentado em 1991, após debates, foi integralmente substituído em 1993, e, após aprovado, em 1995, foi integralmente vetado pela presidência.

A lei aprovada em 2007 ampliou o conceito de saneamento básico, mas não criou um sistema nacional de saneamento básico.

120 BRASIL, 1981 121 BRASIL, 2001b 122 BRASIL, 2005a 123 BRASIL, 2007a

79

Política Marcos Observações

Transportes Lei nº 12.587/2012124 - Política Nacional de Mobilidade Urbana

Antes dessa lei, o trânsito e transportes era regulado pelo Código de Trânsito Brasileiro125 e a mobilidade era tema tratado de forma pontual em diferentes legislações.

Fonte: Elaborado pela autora a partir das legislações consultadas, 2016.

Como visto na tabela acima, cada política teve sua trajetória temporal, além de regras

diferenciadas. Portanto, falar em articulação ou integração entre elas significa também falar

em revisar normas locais, o que pode gerar uma infinidade de discussões. No que concerne o

conteúdo das legislações aprovadas, a articulação e integração das políticas urbanas setoriais

já são uma realidade, ainda que com uma relação complexa.

Reitera-se que cada uma dessas políticas passou por processos de discussão e de

estabelecimento de pactos entres os atores envolvidos nas questões conflitantes. Processos

estes enriquecidos por audiências públicas e demais atividades participativas relativas a cada

uma das políticas aprovadas.

Ter o Plano Diretor como peça central da política urbana implica a sua revisão em função

de cada marco regulatório aprovado, para então poder gerar a base para o planejamento de

cada setor específico. Mas o contexto atual aponta que, mesmo a implementação destas

políticas de forma fragmentada, atualmente em processo de consolidação, enfrenta limites e

dificuldades em seu próprio seio.

Dentre as políticas setoriais, a política habitacional se destaca, já que a produção da

moradia, seja ela formal, informal, regular, irregular e/ou clandestina, tem um grande impacto

na formação e no fenômeno do crescimento das cidades.

Quando analisados os textos de cada legislação, percebe-se um diálogo repleto de

convergências, principalmente em suas diretrizes, princípios e objetivos. A diretriz da

articulação com as demais políticas setoriais se apresenta em quase todas, ainda que não haja

orientações de como ela deve se dar.

124 BRASIL, 2012b 125 BRASIL, 1997a

80

Tabela 13 - Articulação entre políticas setoriais

Política Norma Texto

Meio Ambiente

Lei nº 6.938/ 1981126

A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana [...] perpassa as demais políticas (art. 2)

Planejamento Urbano

Lei nº 10.257/ 2001127

A garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (art. 2, inciso I)

Habitação Lei nº 11.124/ 2005128

Compatibilidade e integração das políticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais políticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social (art. 4, inciso I, alínea a)


Lei nº 11.445/ 2007129

Articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante (art. 2, inciso VI)

Transportes Lei nº 12.587/ 2012130

Integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos (art. 6, inciso I)


Dois outros tópicos convergentes que se destacam nos marcos são o controle social e a

elaboração de instrumentos locais de planejamento. Quanto ao controle social, a

democratização e a transparência nos procedimentos decisórios também estão presentes nas

legislações nacionais. Algumas leis, inclusive, já indicam como devem se dar a formação dos

órgãos de controle, orientando a composição.

De fato, no Brasil nem todos os municípios possuem recursos para fazer funcionar um

conselho para cada política. Há, porém, a possibilidade de se trabalhar um conselho de política

urbana que abarque o conjunto das políticas, como é formado hoje o Conselho Nacional das

Cidades. Este conselho é composto por comitês técnicos de habitação, de saneamento

ambiental (CTSA), de trânsito, transporte e mobilidade urbana (CTTMU) e de planejamento e

gestão do solo (CTPGS).

126 BRASIL, 1981 127 BRASIL, 2001b 128 BRASIL, 2005a 129 BRASIL, 2007a 130 BRASIL, 2012b

81

O controle social também é previsto pelas políticas setoriais:

Tabela 14 - O Controle Social nas políticas setoriais


Meio Ambiente

Lei nº 6.938/ 1981131

II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA(...); [...]

VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições (art. 6)

Planejamento Urbano

Lei nº 10.257/ 2001132

Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 1, inciso II)

Órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; (art. 43, inciso I)


IV – Conselho das Cidades;

V – conselhos no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, com atribuições específicas relativas às questões urbanas e habitacionais (art. 5)

O Conselho Gestor [do FNHIS] é órgão de caráter deliberativo e será composto de forma paritária por órgãos e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil (art. 10)


Lei nº 11.445/ 2007134

O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais (art. 47)


Órgãos colegiados com a participação de representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos serviços (art. 15, inciso I)


Como mostra a tabela acima, as legislações garantem o controle social através de órgãos

colegiados nos três níveis de governo. Ainda que haja dificuldades de uma articulação nos

diferentes níveis, a estrutura vai se formando para possibilitar essa articulação.

É importante ressaltar que nem todos os municípios brasileiros têm obrigatoriedade de

possuir um órgão de acompanhamento e/ou planos municipais. Para cada uma dessas

políticas, as normas prevêm regras diferenciadas, como seguem:

131 BRASIL, 1981 (redação dada pela lei nº 8.028/1990 (BRASIL, 1990a), artigo incluído pela lei nº 7.804/1989 (BRASIL, 1989)) 132 BRASIL, 2001b 133 BRASIL, 2005a 134 BRASIL, 2007a 135 BRASIL, 2012b

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm#art6

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7804.htm#art1iii

82

Tabela 15 - A elaboração de Planos das politicas setoriais


Meio Ambiente

Lei nº 6.938/ 1981136

Prevê o Sistema Nacional de Meio Ambiente, o Conselho Nacional, órgãos executores e órgãos seccionais ligados ao governo federal. Dita que o Plano Diretor deve prever institutos como o Zoneamento Ambiental; a Instituição de Unidades de Conservação; o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA); o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV); o Direito de preempção; a Transferência do Direito de Construir para fins de Preservação. (art. 6)

Resolução nº 237/1997 (CONAMA) 137

Prega que, para que o município possa fazer licenciamento ambiental, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados. Não há prazos ou regras de obrigatoriedade para implementação desse conselho. (art. 20)

Planejamento Urbano

Lei nº 10.257/ 2001138

Impõe a criação de PDs e do conselho da política urbana para municípios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas, com áreas de interesse turístico e aqueles situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou país. Estipula o prazo para elaboração até outubro de 2006. (art. 41)


Determina que os Estados e municípios que aderirem ao Sistema Nacional de Habitação deverão instituir um Fundo, um Conselho e apresentar o Plano Habitacional de Interesse Social (ou Plano Local de Habitação). Tendo o prazo para elaboração deste plano findado em 30/06/2012. Os municípios sem plano não podem obter financiamento do FNHIS. (art. 12)


Lei nº 11.445/ 2007140

Obriga a criação de Plano Municipal de Saneamento Básico e de órgão de controle social (que pode ser elaborado em gestão integrada com resíduos sólidos) para todos os municípios, com prazo previsto até dezembro de 2015. (art. 47)


Determina que os municípios com mais de 60 mil habitantes elaborarem Planos de Acessibilidade e Mobilidade Urbana, com prazo previsto para janeiro de 2015. A lei prevê também a participação social através de colegiados. (art. 15)


Aos municípios que se enquadrem em todas as normas aqui citadas, além da

possibilidade da integração de conselhos, há a possibilidade de integração dos planos, o que

certamente é um avanço para articulação das políticas setoriais urbanas e ambientais.

Assim, os planos podem apresentar uma articulação de conteúdo no diagnóstico e de

informações primárias e secundárias, através de uma base única de informações. Embora essa

136 BRASIL, 1981 (redação dada pela lei nº 8.028/1990 (BRASIL, 1990a), artigo incluído pela Lei nº 7.804/1989 (BRASIL, 1989)) 137 BRASIL/MMA/CONAMA, 1997 138 BRASIL, 2001b 139 BRASIL, 2005a 140 BRASIL, 2007a 141 BRASIL, 2012b

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm#art6

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7804.htm#art1iii

83

integração pareça lógica, infelizmente ela não ocorre na maioria dos municípios, dada a

distância entre a legislação e a sua execução pelos entes federados.

Ainda que a aprovação dos marcos regulatórios dessas políticas, prevendo a integração

junto às demais políticas urbanas e ambientais, seja um avanço, há um abismo entre a

aprovação e sua execução. Deste modo, predominam, no cenário atual, planos que aguardam

regulamentações e compatibilizações com as demais legislações. São exemplos os Planos

Diretores sem os códigos de parcelamento e Leis de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo

(LOUOS), ou os PLHIS sem orientações para demarcação de ZEIS, entre outras situações.

Para tratar as possibilidades de integração e interface dessas políticas, é importante

verificar como tem se dado a sua implementação local. Segue tabela informativa:

Tabela 16 - Panorama da existência dos instrumentos nas políticas setoriais

Política Situação

Meio Ambiente A pesquisa MUNIC 2013142 informou que há conselho de meio ambiente em 3 784 municípios brasileiros, dentre os quais 2 873 foram declarados ativos, ou seja, mais de 75%. Além do número de conselhos e a consequente criação de Fundo para meio ambiente (2 386 municípios afirmaram ter Fundo), é importante ressaltar que quase a totalidade dos municípios com mais de 100 mil habitantes possuíam conselhos da política ambiental (248 de 260).

Planejamento Urbano

A pesquisa MUNIC 2013143 apontou que 2 785 municípios possuíam Plano Diretor e 763 municípios declararam estar em processo de elaboração de seus PDs.

Habitação Até dezembro de 2010, o MCidades recebeu a adesão ao SNHIS de todos os estados federados e de 5 370 municípios, o correspondente a 97% do total de municípios do país. Até a mesma data, 3 385 municípios haviam entregue ao Ministério das Cidades a cópia da lei de criação do Fundo, representando 63% dos municípios que aderiram ao SNHIS.

Na última avaliação, realizada em fevereiro de 2013, o MCidades apontou que 987 planos locais haviam sido concluídos e que 641 estavam em elaboração, todos com seu apoio financeiro. Na mesma avaliação, foi constatado que 883 municípios haviam elaborado o plano local do tipo simplificado144


A pesquisa MUNIC145 apontou, em 2013, que 1 865 municípios haviam elaborado o Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos nos termos estabelecidos pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, ou seja, o equivalente a 33,48% dos municípios.

Transportes A pesquisa MUNIC 2013 constatou, em 2012, que 3,8% dos municípios do país possuíam plano municipal de transporte146. No entanto, de acordo com a pesquisa, 7,7% dos municípios estavam em processo de elaboração de planos, o que aumentaria o número de

142 Perfil dos municípios brasileiros (IBGE, 2013b): pesquisa realizada pelo IBGE para traçar o perfil dos municípios brasileiros 143 Ibid. 144 O plano local simplificado constitui um documento de referência para formulação de programas, ações e projetos habitacionais. Voltado para municípios sem apoio financeiro para elaboração de plano de habitação, essa modalidade pode ser adotada por municípios com até 50 mil habitantes. 145 IBGE, 2013a 146 Também podendo ser chamado de plano de municipal de mobilidade urbana, para efeitos da pesquisa, o IBGE convencionou chamá-lo de plano municipal de transporte.

84

Política Situação municípios com esse instrumento. Nesses dados, destaca-se que 55,3% dos municípios com mais de 500 mil habitantes já possuíam plano de mobilidade urbana em 2012.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de fontes consultadas, 2016.

Uma avaliação realizada pelo projeto da Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para

Implementação dos Planos Diretores Participativos147, iniciada em 2007, analisou 526 Planos

Diretores no Brasil. Esse valor corresponde a aproximadamente um terço dos municípios com

obrigação de elaborar Plano Diretor.

A pesquisa indicou que a incorporação do EC aos Planos Diretores foi expressiva nas 526

leis estudadas: 91% contavam com zoneamento ou macrozoneamento, 81% com ZEIS e 87%

possuíam o conjunto de instrumentos composto por Parcelamento, Edificação ou Utilização

Compulsórios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriação. Além disso, 71% apresentavam

a Outorga Onerosa do Direito de Construir e o instrumento das Operações Urbanas

Consorciadas.

Todavia, na maioria dos planos, a incorporação desses instrumentos se deu somente

como uma transcrição, sem avaliar a pertinência do instrumento em relação ao território. Isso

não impediu, porém, que alguns municípios que avançassem, delineando estratégias de

desenvolvimento urbano que dialogavam com as instâncias locais e com a perspectiva do

cumprimento da função social da propriedade (SANTOS; MONTANDON (Org.), 2011).

Sobre a articulação dos Planos Diretores com as políticas, a pesquisa apontou uma maior

relação sua com as políticas habitacionais. A ZEIS foi um dos instrumentos mais incorporados

aos Planos Diretores, principalmente aquelas voltadas à regularização dos assentamentos

informais. Este instrumento, na verdade, já vinha sendo implantado no Brasil desde a década

de 1980, por administrações municipais.

A Rede indicou assim que, em 2005, 672 municípios tinham incorporado as ZEIS ao Plano

Diretor, passando a 1 799 municípios com esse instrumento em 2009, um incremento de

168%.

147 (SANTOS; MONTANDON (Org.), 2011). A Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos, coordenada pelo observatório das Metrópoles, desenvolveu pesquisa com foco na avaliação dos planos diretores e capacitação de agentes do poder público e atores da sociedade civil para a sua implementação.

85

Com relação à dimensão ambiental dos Planos Diretores, a pesquisa demonstrou que

não havia um tratamento homogêneo sobre essa questão, nem mesmo semelhança de

princípios e fundamentos entre os 27 estados analisados. Predominavam os planos que

incorporaram o discurso ambiental aos seus objetivos e princípios fundamentais, com de

conceitos de sustentabilidade e qualidade ambiental. No entanto, somente dois estados

(Amapá e Acre), dentre os pesquisados, adotaram a política ambiental como referência para

a definição das demais políticas setoriais.

De forma geral, os Planos Diretores não expressavam uma abordagem integrada para as

questões ambientais e demais políticas setoriais, que seguiam sendo tratadas de forma

segmentada e, por vezes, até conflitantes. Mesmo temas importantes e transversais, como o

saneamento ambiental, eram abordados de forma independente, reiterando assim o

tratamento diferenciado entre as questões urbanas (pelo viés do urbanismo) e a política

ambiental (pela via preservacionista).

Foram encontrados poucos planos que tinham incorporado o estudo de impacto e o

licenciamento ambiental como instrumentos da política urbana. A proposta de elaboração de

Códigos Ambientais, Planos Municipais de Meio Ambiente e Zoneamento Econômico-

Ecológico pouco apareceu nas amostras analisadas. Esse tratamento genérico da questão

ambiental nos planos se reflete também na falta de diálogo regional sobre áreas de

preservação, recursos hídricos, reservas, etc.

Os dados sobre a articulação das políticas urbanas nos Planos Diretores são de grande

importância, já que esse instrumento, em tese, centraliza essas políticas e também diante da

escassez de dados sobre a avaliação das demais políticas.

Este é o caso da política habitacional, que ainda não possui avaliações gerais sobre os

conteúdos dos planos locais de habitação, nem sobre sua execução. Pesquisas avaliando a

execução do PMCMV vêm sendo desenvolvidas atualmente e as primeiras constatações são

desanimadoras. Revelaram-se a baixa qualidade arquitetônica dos conjuntos, a ampliação

sem infraestrutura da periferia e a desarticulação do programa com o planejamento local, seja

o Plano Diretor ou Plano de Habitação, elaborado conforme as orientações do sistema

nacional de habitação.

86

As políticas de saneamento ambiental e mobilidade urbana, sendo normas mais

recentes, em processo de implementação, os planos locais disponíveis ainda não foram

avaliados.

3.1. REFLEXOS DA DESARTICULAÇÃO ENTRE A POLÍTICA HABITACIONAL, A POLÍTICA AMBIENTAL E AS POLÍTICAS URBANAS SETORIAIS NA PRODUÇÃO DA CIDADE

A desarticulação da política habitacional com outras políticas urbanas certamente tem

efeitos negativos na qualidade da produção das cidades e consequentemente na produção do

que deveria ser uma moradia digna. Por outro lado, a institucionalização de políticas e

instrumentos legais não garantem a sua implementação.

A dimensão ambiental tem sido uma das mais debatidas. Os impactos ambientais

relacionados ao processo de urbanização foram se ampliando durante as últimas décadas e a

expansão periférica das ocupações para moradia foi ocasionando paralelamente uma grave

degradação ambiental. Este quadro envolve ainda a tensão causada pela desigualdade social,

que tem como consequência a precariedade habitacional.

Quando se fala em dimensão ambiental ligada à habitação, é comum relacioná-la com

áreas já ocupadas e, principalmente, com as Áreas de Preservação Permanente (APP). As APPs,

protegidas pelo Código Florestal148 e por resoluções do CONAMA são, em geral, localizadas

em faixas marginais a cursos d’água, tanques, represas e lagos naturais; ao redor de nascentes;

em topo de morros e/ou possuem declividade acima de 30%.

Assim como as áreas denominadas APPs, outros locais ambientalmente protegidos são

os mais escolhidos para a ocupação informal. Isso pode levar a graves problemas ambientais,

em particular com relação ao descarte do lixo e por causa da falta de saneamento ambiental,

que afeta diretamente os rios. Como não podem ser usadas para os projetos do mercado

formal, essas áreas não recebem tratamento e fiscalização adequada pelo poder público,

tornando-se alvos fáceis e evidentes de ocupações pela população de menor renda.

No Brasil, mais de 80% das favelas encontra-se em regiões metropolitanas, que também apresentam maiores problemas de contaminação dos corpos d’água, urbanização e saneamento incompletos e ocorrência de problemas

148 Lei nº 12.727/2012 (BRASIL, 2012e) (terceira edição da lei, a primeira foi editada em 1934 e a segunda em 1965)

87

de risco geotécnico e inundações, atingindo geralmente as populações mais vulneráveis. Observa-se que são mais de 12 milhões de moradias que apresentam deficiência nos serviços de infraestrutura. Parcela substancial das habitações com problemas de inadequação fundiária, parcelamentos irregulares e adensamento excessivo, aglomerados subnormais, características ligadas mais diretamente às grandes aglomerações urbanas, estão localizadas nas Regiões Metropolitanas (RMs). (OLIVEIRA, 2009, p. 62)

Mesmo comunidades instaladas fora de áreas de preservação, mas igualmente sem

infraestrutura adequada, geram um passivo significativo ao meio ambiente, especialmente

em decorrência da falta de saneamento ambiental e de tratamento adequado do lixo.

É importante lembrar que, por três décadas, as ocupações se multiplicaram, mas,

somente a partir dos anos 1990, a questão sobre a Regularização Fundiária em APP passou a

ser discutida, para finalmente ser consolidada pelo EC, em 2001. Já a política de proteção ao

meio ambiente, definindo as faixas a serem protegidas, surgiu junto com o Código Florestal

de 1965. Essa legislação evoluiu ao longo do tempo, buscando garantir a proteção do meio

ambiente, tendo sido o atual Código Florestal aprovado em 2012149.

Apesar desse arcabouço legal de proteção ambiental e de sua evolução ao longo de mais

de cinco décadas de aplicação, ressalta-se que a proteção do meio ambiente não se dá

exclusivamente através de legislação. Outros fatores, como as condições socioeconômicas da

população refletidas na urbanização das cidades, a infraestrutura deficiente de abastecimento

de água e saneamento ambiental, a falta de monitoramento e fiscalização de Áreas de

Proteção Ambiental (APA) e a emissão de poluentes, entre outros, também incidem na

questão ambiental.

Em suma, a Constituição Federal150, através do seu artigo 225, garantiu o direito ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado, incumbindo ao poder público a sua proteção para as

presentes e futuras gerações, tratando-se de um direito difuso, desde 1988.

Por sua vez, o direito à habitação, como já mencionado, só foi incluído 12 anos após a

aprovação da Constituição, diante da pressão exercida pelos movimentos populares. Destaca-

se, portanto, o conflito entre direito de todos x direito de um, argumento sempre debatido,

quando o tema envolve urbanizar em oposição a recuperar, mitigar e/ou compensar.

149 Lei nº 12.651/2012 (BRASIL, 2012c) 150 BRASIL, 1988

88

O reconhecimento do direito à moradia teve forte rebatimento na questão ambiental,

visto que, após somente três meses da sua efetivação, houve modificações no Código

florestal, flexibilizando a alteração ou supressão vegetal das áreas. Em 2006, a Resolução

nº 369/2006 do CONAMA151 explicitou a possibilidade de RF em áreas de preservação

permanente.

Já o Código Florestal de 2012152 integrou a Regularização Fundiária de Interesse Social e

de Interesse Específico, conforme a lei do PMCMV153, admitindo a Regularização Fundiária em

áreas de APP. Para tal, as áreas não devem se tratar de áreas de risco, devem ter projetos de

regularização aprovados e respeitar a faixa não edificável ao longo dos rios ou de qualquer

curso d’água, com largura mínima de 15 metros de cada lado.

O Código permite ainda a intervenção ou a supressão de vegetação nativa em APP, em

casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. Essa supressão

poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica esteja

comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização. Essas obras devem

estar inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas

consolidadas e ocupadas por população de baixa renda.

Até então, estas áreas eram vistas pelas normas como espaços destinados a cumprir

uma função biológica, mas, na prática, as Áreas de Preservação Permanente já vinham sendo

ocupadas, notadamente por assentamentos precários. Nesse sentido, o surgimento da

política de Regularização Fundiária representou o reconhecimento do direito à moradia

dentro do contexto urbano existente e o novo Código Florestal fortaleceu essa política.

É natural que ainda haja descompassos e conflitos entre as políticas de regularização e

de meio ambiente. Ajustar estas diferenças, porém, faz parte do processo de construção da

articulação destas duas políticas.

A discussão sobre a Regularização Fundiária também é ainda complexa, pois, a depender

da área ocupada, ela pode ser encarada como uma forma de contemplar o direito de alguns à

moradia, mas em detrimento da fruição de um ambiente saudável e do consumo de água de

151 BRASIL/MMA/CONAMA, 2006 152 BRASIL, 2012e 153 BRASIL, 2009b

89

qualidade pela maioria. O reconhecimento deste direito, tratado de forma conjunta com as

questões ambientais, portanto, ainda está em construção.

É importante que algumas questões sejam observadas caso a caso. São exemplos de

situações a serem analisadas:

- quando a retirada das ocupações, situadas ali há décadas, garantirá a

recuperação ambiental da área;

- o que representará a remoção dessas moradias, se o manancial já estiver poluído

por outras fontes;

- se a degradação for somente em decorrência da presença dos moradores, ou se

advierem de toda a cidade, através de lixo e dejetos humanos;

- quando a regularização urbanística puder proporcionar algum tipo de mitigação

da degradação ao longo do tempo, etc.

Com o marco regulatório da política habitacional, os programas envolvendo tanto

produção de moradia quanto RF foram consolidados institucionalmente, entretanto ainda

fragilmente implantados nos planos e programas urbanos.

No caso dos processos de Regularização Fundiária, por se tratarem da consolidação de

ocupações informais, é preciso que a dimensão ambiental seja abordada de acordo com as

normas ambientais existentes, citadas acima. No que tange os processos de produção de

novas habitações, supõe-se que as restrições ambientais sejam respeitadas, visto que se

tratam de projetos, logo, dependem de aprovação, inclusive de órgãos ambientais.

O SNHIS aponta em seus objetivos “[...] o acesso à terra urbanizada e à habitação digna

e sustentável” (BRASIL, 2005a, art. 2). Deste modo, supõe-se que a “habitação digna e

sustentável” corresponda à produção de moradias em áreas apropriadas. De forma indireta,

pode-se inferir ainda esse objetivo, como uma forma de se evitar ocupações em terras

ambientalmente protegidas ou frágeis.

Como expõe o artigo quarto da lei que o instituiu, o SNHIS também tem como princípio

o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, visando coibir a especulação

imobiliária e permitir o acesso à terra urbana (BRASIL, 2005a, art. 4).

90

Entende-se que a função social da cidade e da propriedade abarca a dimensão

ambiental, já que, para que a cidade cumpra com suas funções sociais, ela deve prover

garantia individual e coletiva do acesso ao meio ambiente, à moradia, à terra urbanizada, ao

saneamento ambiental, à infraestrutura, ao transporte e serviços públicos, ao lazer, ao

trabalho...; Enfim, é preciso atender a um conjunto itens, que envolvem o aspecto ambiental.

Ao tratar da aplicação dos recursos a serem destinados para a produção habitacional de

interesse social, a lei estabelece a obrigatoriedade do financiamento da implantação do

saneamento básico, em conjunto com a produção habitacional (BRASIL, 2005a, art. 11, inciso

IV). O regulamento também impõe a integração entre as políticas de habitação e meio

ambiente (BRASIL, 2005a, art. 4, inciso a).

A legislação que trata dos programas de produção de moradia e dos critérios para a

Regularização Fundiária de Interesse Social e de interesse específico é a mesma norma que

dispõe sobre o PMCMV154. Dentre suas diretivas, podem-se destacar alguns indicativos de

integração com as políticas de cunho ambiental, a saber:

- No Programa Nacional de Habitação Urbana, a assistência técnica, que deve

desenvolver projetos em consonância com a legislação urbanística e ambiental,

pode fazer parte da composição de custos155;

- No PMCMV, para a implantação dos empreendimentos de Habitação de Interesse

Social e de habitação para o “segmento econômico”156, deve ser observada a

adequação ambiental do projeto e assegurada a infraestrutura básica. Incluem-se

então vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de

drenagem de águas pluviais, bem como a permissão de ligações domiciliares de

abastecimento de água e energia elétrica.

Outro indicativo deste regulamento concerne o Centro de Referência e Informação em

Habitação (InfoHab), criado em 2001, que, com o seu grande acervo documental, veio dar

suporte à elaboração do Plano Nacional de Habitação. Ele também trouxe perspectivas de

aperfeiçoar os mecanismos de sistematização e socialização da informação sobre o ambiente

154 Lei nº 11.977/2009 (BRASIL, 2009b), alterada pela lei nº 12.424/2011 (BRASIL, 2011b) 155 BRASIL, 2008, art. 2, inciso IV 156 Produção habitacional para classes de renda intermediária (WHITAKER (Org.), 2012)

91

construído, além de propor tecnologias voltadas para o aprimoramento da produção

habitacional157.

A lei que criou o PMCMV também proporcionou um novo marco jurídico para as ações

de regularização urbanística e fundiária. Trazendo um instrumento específico, a Demarcação

Urbanística, ela permitiu a execução dos processos de Regularização Fundiária. Em legislações

anteriores, diversos instrumentos jurídicos e administrativos já indicavam a importância das

ações de regularização urbanística e fundiária158.

Além da Regularização Fundiária para assentamentos urbanos, a lei propôs a RF de

interesse específico, voltada para loteamentos clandestinos e/ou irregulares, e que também

demanda licenciamento urbano e ambiental. Em casos de restrições ambientais, a autoridade

licenciadora poderá exigir contrapartidas e compensações urbanísticas e ambientais (BRASIL,

2009b, art. 61, § 2º e art. 62, inciso IV, § 2º).

A Política Nacional de Habitação também abrangiu a produção habitacional no meio

rural. O PNHR, apresentado anteriormente, teve como meta a reposição de unidades

precárias. A oportunidade nesse programa consistia na assistência técnica para os projetos a

serem financiados, devendo estes contemplar parâmetros de sustentabilidade ambiental.

Com relação ao PMCMV, pode-se dizer que a execução de projetos em áreas rurais ainda

é muito limitada. Isso se dá certamente devido a diferentes motivos, que envolvem, entre

outros, a condição “gritante” dos assentamentos urbanos, a mobilização das comunidades

urbanas e o interesse do mercado em produzir em larga escala. Somados, estes fatores deixam

as intervenções no meio rural em segundo plano.

A política habitacional e a questão do meio ambiente e de saneamento ambiental estão

diretamente articuladas ao Plano Diretor, instrumento considerado “peça chave” da política

urbana, que define diretrizes para as políticas setoriais.

157 Este projeto, ainda em vigor, é liderado pela Associação Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído (ANTAC), reunindo núcleos de pesquisa, em várias universidades brasileiras, que alimentam o seu acervo com publicações nessa temática. 158 A lei nº 6.766/1979 (BRASIL, 1979) estabeleceu o tratamento de loteamentos irregulares como crime contra a administração pública e abriu precedente para que o poder público municipal pudesse executar a regularização desses loteamentos. A Constituição Federal de 1988, por sua vez, trouxe, no seu artigo 183, a usucapião especial urbana e a concessão de uso como ferramentas para os processos de Regularização Fundiária. Em 2001, o EC também estabeleceu uma série de instrumentos para execução de políticas de RF.

92

Ele tem como objetivo central definir a função social da cidade e da propriedade urbana

e como norte a garantia do acesso à terra urbanizada e regularizada a todos os seguimentos

sociais, bem como implementar uma gestão democrática e participativa no planejamento

urbano. Assim, o Plano Diretor dialoga diretamente com as demais políticas urbanas e com o

arcabouço de legislações.

É sempre importante ressaltar que o PD, por si só, não possui o poder de reverter o

passivo acumulado pelo processo de urbanização das cidades. Ele deve nortear as políticas e

oferecer instrumentos para a sua execução, mas, para ter o efeito esperado, necessita estar

articulado a um conjunto de fatores envolvendo legislação e gestão.

A questão de prover terras urbanizadas para moradia é condição para a execução do

PMCMV. Através do planejamento da política habitacional em articulação ao Plano Diretor,

seria possível a aplicação de instrumentos para promover localização adequada. No entanto,

apesar da previsão dos instrumentos de planejamento nas legislações, a sua aplicação nos

municípios continua longe do ideal.

Quanto à política setorial de mobilidade urbana, essa se pauta em um conjunto de

políticas de transporte e circulação, que buscam suprir as necessidades básicas de

deslocamento no meio urbano, para a realização de atividade cotidianas, como: trabalho,

educação, saúde, lazer, cultura etc.

Sua articulação a políticas habitacionais é assim de fundamental importância, já que

compõe a estrutura do funcionamento da sociedade urbana, que está além das ações de ir e

vir, devendo se alicerçar em fatores econômicos (renda), sociais (idade e sexo), intelectuais

(capacidade de compreensão) e de limitações físicas (CREA-PR, 2011).

Para a elaboração dos planos de mobilidade, também deve ser levada em conta a sua

relação com o planejamento urbano e demais políticas setoriais. Esses princípios incluem a

busca da diminuição de viagens motorizadas, articulando-se às políticas de planejamento

urbano e habitacionais e propondo a ocupação dos vazios urbanos.

Estes planos incluem também ideias, como repensar o desenho urbano e a circulação

de veículos, buscando fluidez e melhoria de qualidade de vida; incentivar o uso da bicicleta;

valorizar a circulação de pedestres; proporcionar mobilidade as pessoas com deficiência;

93

priorizar o transporte público e promover a integração dos diversos tipos de transporte

(BRASIL/MCidades/SeMob, 2007).

Esses princípios reverberam diretamente na redução dos impactos ambientais e na

melhoria da qualidade de vida nos conjuntos habitacionais. Isto porque eles objetivam reduzir

distâncias e viagens motorizadas e, consequentemente, dinamizar o transporte público de

forma a contribuir para o acesso universal à cidade.

Eles procuram ainda fomentar e concretizar as condições que favoreçam a efetivação

dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do

planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana (SNMU)

(BRASIL, 2012b, art. 2º).

Diante do exposto, percebe-se que as legislações159 das políticas setoriais urbanas se

articulam em busca de um meio ambiente ecologicamente equilibrado e propõem uma forte

integração entre a política habitacional e as políticas setoriais ambientais, de planejamento

urbano e de mobilidade urbana.

3.2. LIMITES E DESAFIOS PARA A ARTICULAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL COM O PMCMV

Para a articulação da política habitacional com o planejamento urbano, a perspectiva

central talvez seja a produção habitacional em áreas infraestruturadas e dentro da mancha

urbana dos municípios, associada à Regularização Fundiária das ocupações informais

existentes. Nesse caso, os instrumentos do Plano Diretor mais apropriados à articulação do

plano com a política são as Zonas Especiais de Interesse Social, sejam as ZEIS de vazios para

nova produção ou as zonas ocupadas para os processos de regularização.

Essa articulação se reflete também na questão do meio ambiente, já que um dos fatores

do enorme passivo ambiental é justamente a urbanização predatória, causada muitas vezes

pelos processos de ocupação informal para moradia. Assim a perspectiva de articulação visa

integrar a política ambiental, de forma que a questão do meio ambiente permeie

159Lembrando que os avanços na legislação não significam sua implementação nos entes federados.

94

transversalmente o desenvolvimento da política habitacional, tanto nos processos de

Regularização Fundiária, como na produção habitacional.

A articulação da política habitacional com as políticas setoriais de planejamento, meio

ambiente e mobilidade urbana deve ter como reflexo conjuntos habitacionais de interesse

social localizados dentro da malha urbana, servidos adequadamente por sistema de água e

esgoto, como de transporte coletivo.

Entretanto, até o momento, a produção habitacional vem primeiro, sendo realizada

descolada das outras políticas, e, só com o passar do tempo, através dos conflitos e

reivindicações, os conjuntos vão conquistando, aos poucos, os diferentes serviços. Se as áreas

destinadas à habitação forem atreladas à ampliação ou à adequação das políticas de

saneamento ambiental e dos sistemas de transportes coletivos, um salto de qualidade de vida

para essa população já será percebido.

Nota-se que os desafios para a articulação e integração entre as políticas são inúmeros.

Mas o mais importante, em relação ao instrumento do Plano Diretor, é fazer com que o acesso

à terra urbanizada seja garantido, principalmente para a população historicamente excluída.

Porém, ainda que o instrumento das ZEIS de regularização fundiária estivesse presente

na maioria dos PDs, isso não se refletiu no desenvolvimento desses processos. Com a

diminuição paulatina de recursos públicos para RF e paralelamente o aumento dos recursos

para produção habitacional, a gravação das ZEIS para regularização acabaram virando um

“paliativo”. Na prática, o município indicava as áreas passíveis de ser objeto de Regularização

Fundiária, mas não se comprometia com prazos e/ou recursos para estas intervenções.

Já a gravação de ZEIS para nova produção se intensificou muito com o PMCMV, que, na

lei, prioriza municípios que implementem instrumentos do EC voltados ao controle da

retenção das áreas urbanas em ociosidade.

No entanto, o que se assiste é a gravação dessas ZEIS partindo da disponibilidade de

terras mais baratas para habitação, opondo-se assim ao indicado no EC, que impõe o

cumprimento da função social, principalmente de terras ociosas da malha urbana. O resultado

é a aparição de uma infinidade de conjuntos habitacionais situados fora da mancha urbana, o

que produz mais segregação, como sinalizado no item 5.3 deste trabalho.

95

As perspectivas são grandes e as políticas, em suas legislações, dialogam sobre as

qualidades que as cidades podem ou devem ter, buscando torná-las mais saudáveis,

acessíveis, habitáveis, seguras, participativas, justas e democráticas. Sem a pretensão de

esgotar as possibilidades de integração da política habitacional com as políticas urbanas

setoriais de planejamento urbano, mobilidade urbana e meio ambiente, segue tabela com

algumas sugestões.

Tabela 17 - Sugestões para a integração da política habitacional com as outras políticas setoriais

Integração Finalidade Observação

Pla

no

dir

eto

r +

Hab

itaç

ão

Zoneamento no PD, demarcando ZEIS (urbanas e rurais).

O PLHIS pode recomendar a utilização das ZEIS assinaladas no PD ou levantar e indicar novas áreas passíveis de gravação desse instrumento, caso o município não possua ainda no PD.

Prover terras para produção de Habitação de Interesse Social e Regularização Fundiária.

As áreas com restrições ambientais e que não se enquadram nas leis do PMCMV e do Código Florestal160 não podem ser demarcadas como ZEIS para RF.

Previsão da expansão urbana com percentual de cotas para a habitação de interesse social.

O PLHIS deve apontar os vetores de expansão da produção habitacional e o PD deve integrá-las nas Zonas de Expansão Urbana.

Reservar terras para demandas habitacionais futuras.

Os dados do déficit habitacional para cálculo dessa reserva são encontrados no estudo da Fundação João Pinheiro161 e podem ser sistematizados junto aos levantamentos de campo.

A aplicação do instrumento de edificação compulsória e IPTU Progressivo no Tempo sobre áreas urbanizadas vazias.

Dinamizar o uso de infraestrutura ociosa, proporcionar uma mescla de usos e rendas; e prover moradia com boa localização e infraestrutura.

As áreas ociosas servidas de infraestrutura devem ter a função social definida e ser demarcadas com instrumentos do EC para o seu cumprimento. É importante que parte destas áreas seja destinada à habitação.

Aplicação do Instrumento de Direito de Preempção sobre as áreas já demarcadas como ZEIS

Garantir que o poder público tenha preferência na compra de áreas particulares destinadas à habitação.

A gravação do Direito de Preempção nas ZEIS garante o atendimento do déficit habitacional em áreas urbanizadas e próximas das demandas levantadas.

PD

+ S

ane

ame

nto

+

Hab

itaç

ão

Priorização da execução de serviços de abastecimento de água, drenagem urbana, limpeza urbana, coleta de resíduos e saneamento básico, em áreas com ocupação consolidadas.

Promover infraestrutura adequada a ocupações já consolidadas

As ZEIS de ocupação consolidada devem ser priorizadas.

Organização e promoção da reciclagem de resíduos sólidos

Mitigar custos ambientais e gerar renda para a população carente.

A reciclagem de resíduos já é uma prática de muitas famílias de baixa renda. Com organização e suporte, ela pode

160 BRASIL, 2012e 161 FJP, 2015

96

Integração Finalidade Observação

potencializar as atividades de geração de renda.

Mo

bili

dad

e +

Hab

itaç

ão

Priorização, pelo Programa de Mobilidade Urbana (PMU), do alcance do transporte coletivo a áreas demarcadas como ZEIS, já ocupadas e com projetos de produção ou regularização, seguindo a indicação do PLHIS.

Atender às áreas periféricas ocupadas por população de baixa renda.

A articulação entre as políticas setoriais de habitação e mobilidade urbana é de extrema importância, visto que ela promove o acesso à cidade.

Demarcação, pelo PD, em consonância com o PLHIS, de ZEIS para novas produções, priorizando a proximidade junto aos corredores de transporte coletivo, em conformidade com o PMU.

Proporcionar acesso ao transporte (e à cidade) para população de baixa renda.

A articulação dessas políticas também possui o objetivo de garantir o direito à cidade.

Fonte: Elaborado pela autora a partir das legislações das políticas urbanas setoriais, 2016.

O PlanHab162 também trouxe uma série de propostas de políticas urbana e fundiária,

objetivando baratear o acesso à terra, como segue:

- o governo federal deve criar estímulos e condições para que os municípios utilizem

instrumentos urbanísticos e tributários que combatam a especulação via terras

ociosas, reservem aquelas bem localizadas para a habitação de interesse social e

viabilizem recursos para as contrapartidas municipais, utilizando adequadamente

a capacidade e potencial de arrecadação do município;

- sugere-se que os municípios revisem suas leis de zoneamento, incorporando uma

nova lógica fundiária em seus planos diretores e em suas leis de uso e ocupação

do solo, de modo a garantir uma oferta de terra compatível com a demanda de

interesse social;

- espera-se que sejam utilizados como instrumentos a quantificação das

necessidades habitacionais nos planos locais, a demarcação de ZEIS nas Leis de

Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo e a definição de um percentual de

obrigatoriedade de reserva de terra ou de lotes para Habitação de Interesse Social

nos parcelamentos do solo e/ou empreendimentos – aspectos a serem incluídos

nas leis municipais de parcelamento e que devem ser previstos e regulamentados

na revisão da Lei nº 6.766/1979 (Projeto de Lei nº 3.057)163;

162 BRASIL/MCidades/SNH, 2008b 163 BRASIL, 1979

97

- almeja-se a utilização do mecanismo de arrendamento de terras públicas para

viabilizar a produção de lotes ou de HIS. Por meio do arrendamento, o poder

público pode aumentar sua arrecadação de recursos e captar com a valorização,

pois, cada vez que se renova o arrendamento, o valor do contrato tende a se

tornar mais elevado, devido à valorização da terra no decorrer do tempo.

Os recursos arrecadados por deste mecanismo podem ser revertidos ao Fundo de

Habitação, destinado ao desenvolvimento, produção de Habitação de Interesse

Social e instalação de infraestrutura no município. Para que a produção

habitacional em áreas arrendadas seja possível, é fundamental que esta

modalidade seja incluída nos modelos de propriedade aceitos pelo Sistema

Financeiro da Habitação;

- o governo federal deve bonificar os municípios que apliquem instrumentos de

política fundiária associados ao provimento de terras para HIS (subsídios maiores

e/ou maiores percentuais na distribuição do fundo);

- os municípios devem atualizar a Planta Genérica de Valores (PGV), buscando

capturar a valorização decorrente dos investimentos em infraestrutura por parte

do poder público, ampliando a capacidade financeira do município;

- propõe-se que seja adotado um novo instrumento – o Plano de Expansão Urbana

– como condição para a extensão do perímetro, aliado às necessidades fundiárias

explicitadas pelo Plano de Habitação. O instrumento deve prever os sistemas

viário e de mobilidade básicos, assim como o dimensionamento e a localização de

equipamentos, áreas verdes e áreas de lazer. Este plano poderia ser um dos

requisitos para a concessão de financiamento para o programa de lotes

urbanizados.

Além da integração entre as políticas urbanas, pode e deve ser feita a integração com

outras políticas, como de saúde, educação, esportes, lazer, etc. Enfim, quanto mais diálogos

entre as políticas, melhores podem ser as condições das cidades, quando houver a sua

implementação.

A integração entre os diversos atores -agentes que atuam dentro e fora das arenas

criadas para gerir a politica habitacional é igualmente necessária para o avanço dessa política.

98

Ressalta-se que a criação do PMCMV ocorreu à margem das arenas da política habitacional,

ou seja, sem debate e pacto coletivo dos agentes que atuam na política.

Considerando o marco regulatório da política habitacional, como explicado

anteriormente, as principais arenas ligadas a essa política são o ConCidades, CGFNHIS e

CCFGTS. Segue tabela com dados dos atores -agentes por segmentos e representações nestas

arenas.

Tabela 18 - Integração entre atores - agentes e arenas

Segmento Agentes Arenas

CGFNHIS ConCidades CCFGTS

Poder público Federal

Ministério das Cidades

Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão

Ministério da Fazenda

Ministério da Saúde

Ministério do Trabalho e Previdência Social

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Ministério da Integração Nacional

Ministério do Meio Ambiente (MMA)

Ministério da Cultura

Ministério do Turismo

Ministério do Transporte

Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República

Casa Civil

Secretaria de Governo da Presidência da República

Poder Público Estadual

Representante do Governo do Estado do Amapá, Mato Grosso do Sul, Pará, Ceará, Amazonas, Goiás, Maranhão, Pernambuco, São Paulo, Santa Catarina, Rondônia, Paraná, Minas Gerais

União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais

Poder Público Municipal

Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana Frente Nacional de Prefeitos Associação Brasileira dos Municípios Confederação Nacional de Municípios Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Transporte Urbano e Trânsito

Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento

Associação Brasileira de COHABs e Agentes Públicos de Habitação

Trabalhadores Força Sindical Central Única dos Trabalhadores União Geral dos Trabalhadores Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil Nova Central Sindical de Trabalhadores

99


CGFNHIS ConCidades CCFGTS Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte

Federação Interestadual de Sindicatos de Engenheiros

Federação Nacional dos Urbanitários Federação Nacional das Associações do Pessoal da Caixa Econômica Federal

Federação Nacional dos Engenheiros Federação Nacional de Arquitetos e Urbanistas

Empresários Confederação Nacional da Indústria Confederação Nacional do Sistema Financeiro Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo

Confederação Nacional de Serviços Confederação Nacional de Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços

Confederação Nacional do Transporte Confederação Nacional da Micro e Pequenas Empresas e Empreendedores Individuais

Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos

Organização das Cooperativas Brasileiras Associação Nacional dos Comerciantes de Material de Construção

Câmara Brasileira da Indústria e da Construção Associação Brasileira de Cimento Portland Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança

Agentes Financeiros

Caixa Econômica Federal Banco Central do Brasil

Movimentos Sociais

Central dos Movimentos Populares (CMP) Movimento Nacional de Luta pela Moradia Confederação Nacional de Associações de Moradores

União Nacional por Moradia Popular

Organizações Não Governamentais (ONGs) e Universidades164

Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR)

Habitat para Humanidade Brasil Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo

Cearah Periferia Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social Instituto de Arquitetos do Brasil Associação dos Geógrafos Brasileiros Associação Nacional dos Engenheiros e Arquitetos da Caixa Econômica Federal

Fundação Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião

Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental

164 As organizações não governamentais e universidades atuam nas principais arenas das políticas públicas. No tocante à habitação, as pioneiras (como Instituto Polis, FASE e Fórum Nacional de Reforma Urbana) possuem forte parceria com os movimentos sociais.

100


CGFNHIS ConCidades CCFGTS Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional

Cáritas Brasileira Conselho Federal de Engenharia e Agronomia Terra de Direitos Pólis Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais

Fonte: BRASIL/MCidades, 2015; ConCidades (http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades); FGTS (http://www.fgts.gov.br).

São poucos os atores-agentes sociais que atuam nas três arenas. Concretamente, são

somente os representantes de Ministérios do governo federal e o agente financeiro, Caixa

Econômica Federal.

A maioria dos segmentos estão presentes no ConCidades e os atores - agentes dos

movimentos sociais que defendem a pauta da moradia digna na política habitacional

participam do ConCidades e do CGFNHIS. Entretanto, esses atores-agentes não possuem

representação no CCFGTS, conselho que estrutura financeiramente a produção habitacional,

arena criada anteriormente ao Conselho das Cidades e CGFNHIS, mas que também não

interviu na criação do PMCMV, recebendo o programa pronto como tratado adiante.

101

4. ATORES, AGENTES E ARENAS NA EXECUÇÃO DO PMCMV: PROCESSOS E ARTICULAÇÕES POLÍTICAS

Para compreender os avanços e descompassos nesse momento de inflexão da nova

política nacional de habitação no âmbitos das arenas e seus desdobramentos através da

produção habitacional com o PMCMV - que privilegiou a quantidade em detrimento da

qualidade - no que se refere à demanda social por moradia digna, faz-se necessário entender

a imbricação e a diversidade de atores-agentes sociais e interesses. Busca-se assim identificar

os processos e articulações políticas que desenharam, nos últimos anos, a forma como o

PMCMV impactou na produção das cidades.

Nesse contexto, nesse item nos debruçaremos sobre as relações de representações

nas arenas oficiais de discussão da politica de habitação, quais sejam o ConCidades, o CGFNHIS

e o CCFGTS, este último não se trata de um conselho da politica habitacional, mas está

diretamemte ligado a habitação, dada sua importância no repasse de recursos onerosos e

subsidiados para os programas habitacionais.

Ressalta-se que a experiência com conselhos participativos no Brasil remonta a década

de 1970, com a criação de conselhos comunitários, a exemplo dos fóruns civis não

governamentais165, criados para atuar junto às administrações municipais. Os também

considerados conselhos “notáveis” eram praticados no âmbito da esfera pública e eram

compostos exclusivamente por especialistas (GONH, 2000).

A institucionalização dos conselhos gestores via Constituição de 1988 facultou a estes

órgãos o papel de instrumentos mediadores na relação sociedade/Estado.

Esses instrumentos foram reflexos da cidadania adotada como princípio geral pela

Constituição e com eles surgiram questões inovadoras, como a representação da sociedade

civil, a composição paritária e o caráter deliberativo. De acordo com Gonh,

as novas estruturas inserem-se, portanto, na esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao poder executivo, voltados para políticas públicas específicas; sendo responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos por representantes do poder público e da sociedade civil

165 Atuando através de mobilização e pressão, esses fóruns não possuíam assento institucional junto ao poder público (GONH, 2000).

102

organizada e integram-se aos órgãos públicos vinculados ao Executivo. (GONH, 2000, p. 178)

Em suma, nesse trabalho, o instrumento dos conselhos foi considerado como parte

integrante de um novo modo de gestão dos negócios públicos (GOHN, 2000). Ele resultou de

conquistas dos movimentos sociais e instrumentos de representação da sociedade civil e

política, como as arenas políticas. A participação dos movimentos sociais em conselhos da

politica nacional de habitação é inédita, em outro momento de forte produção habitacional,

a era BNH, a administração de programas e recursos era feita por um Conselho de

Administração, cujo membros eram nomeados pelo Presidente da Republica, com aprovação

do Senado Federal.

Os conselhos participaticos são um espaço que agrega uma diversidade de atores-

agentes no qual “[...] são integradas as ações dos indivíduos ou grupos coletivos, tais ações

estão destinadas a influenciar as decisões políticas.” (RENN, 1992)

Dentre as três arenas oficiais de discussões e decisões da política habitacional, o

ConCidades (2004) e o CGFNHIS (2006) foram criados sob tutela do Ministério das Cidades,

enquanto que o CCFGTS, criado em 1966, com um desenho diferente dos demais, como

apresentado adiante, tem sido a principal fonte de financiamento da política habitacional,

sendo, portanto, peça fundamental na execução do PMCMV.

Os resultados alcançados no âmbito das arenas refletiram a atuação inédita dos atores-

agentes nos processos de discussão e deliberação.

Como tratado anteriormente consideramos nesse trabalho de forma diferenciada o

conceito de ator social e agente. No campo da politica habitacional, destacam-se os

movimentos sociais como atores que se mobilizaram por mais de quatro décadas em torno

das reivindicações de moradia digna, conquistando a aprovação da PNH/SNHIS/FNHIS, bem

como a instalação dos conselhos da politica habitacional, as ações desses atores serão

tratadas mais adiante.

A definição adotada do conceito de agente social é composta pela reflexão sobre a

ampliação do papel dos atores quando passam a ser agentes dentro das arenas, ou seja, sua

atuação enquanto agente que decide sobre as regras da política habitacional (elabora e

fiscaliza) e, portanto intervém nas estruturas, e também a intervenção que recebe da

estrutura em sua atuação, seja como agente politico ou como agente executor da produção

103

habitacional. A teoria sobre o habitus de Bourdieu (1992) corrobora a tese da relação

recíproca de influencia entre estruturas e práticas, segundo o autor:

La notion d’habitus rend compte du fait que les agents sociaux ne sont ni des particules de matière déterminées par des causes externes, ni de petites monades guidées exclusivement par des raisons internes, et exécutant une sorte de programme d’action parfaitement rationnel. Les agents sociaux sont le produit de l’histoire, de l´histoire de tout le champ social et de l’expérience accumulée au cours d’une trajectoire déterminée dans le sous champ considéré166 (BOURDIEU, 1992, p. 105).

Em suma, o agente social é resultante de um conjunto de fatores: a interiorização

social dos processos históricos das organizações; o acúmulo de estratégias, negociações e

pactos em torno de seus objetivos; as experiências (globais) acumuladas na trajetória da

política habitacional, bem como as próprias práticas, que ora são reguladas ora reguladoras,

e que podem estruturar e/ou reestruturar o campo de ação (BOURDIEU, 1992).

Após a aprovação do SNHIS/FNHIS, esses atores passaram a atuar enquanto agentes

dentro das arenas, ou seja, também como agente decisor sobre as regras da política

habitacional e, portanto, como interventor sobre as estruturas.

Os movimentos então atuaram no desenho da política e na sua estrutura. E, com a

instalação das arenas, passaram a operar como suporte e produto dessa estrutura, numa linha

tênue de conflito entre a reprodução do sistema criado e a imposição de novos embates para

incorporar a agenda da PNH/SNHIS/FNHIS de forma concreta na agenda do governo federal.

Compreender a complexidade dos atores-agentes nas arenas da política habitacional

demanda um olhar para cada um dos setores diretamente envolvidos na formação desse

segundo momento da política de habitação, impulsionado pelo PMCMV.

Um olhar que perpasse os fatores internos e considere questões, como a

macroeconomia, pontuada nesse trabalho como pano de fundo, e o papel do moderno Estado

representativo na sua função de regular, efetivar e controlar, ou seja, de organizar as relações

de poder, combinando forças e interesses dos setores envolvidos.

166 “A noção de habitus exprime o fato de que os agentes sociais não são partículas de matéria determinadas por causas externas, nem pequenas mônadas guiadas exclusivamente por razões internas e executando um tipo de programa de ação perfeitamente racional. Os agentes sociais são o produto da história, da história de todo o campo social e da experiência acumulada ao longo de uma trajetória determinada no subcampo considerado.” (tradução nossa)

104

4.1. AGENTES DA GESTÃO E PRODUÇÃO HABITACIONAL

A política habitacional engloba um conjunto de agentes de diferentes setores na sua

gestão e produção: agentes da administração pública, do mercado imobiliário e construção

civil, financeiros, dos movimentos sociais e dos segmentos de Organizações Não

Governamentais e universidades.

Os termos “gestão” e “produção” foram adotados, não por se tratarem de conceitos

distintos167, mas pelo entendimento de que, enquanto alguns segmentos estão ligados de

forma direta à produção e estão presentes na gestão para garantir melhores resultados na

produção, outros estão diretamente relacionados à gestão, tendo a produção como resultante

de processos decisórios.

Assim, a gestão é um fator determinante da produção, que, reciprocamente, reflete

na gestão através de estratégias e interesses de cada segmento (Estado, Mercado, Sociedade).

Como afirma França Filho (apud MEIRA, 2005), “diferentes formas organizacionais se

relacionam com diferentes espaços ou enclaves societários, aos quais correspondem grandes

lógicas específicas orientando a ação desses agentes institucionais”. (FRANÇA FILHO apud

MEIRA, 2005, p. 141)

4.1.1. Agentes da Administração Pública

A atuação do poder público na política habitacional foi marcada por uma extensa

trajetória de programas e projetos pontuais, centralizados, com exceção da era BNH, que

contou com uma expressiva produção e descentralização, através das Companhias

Habitacionais. Após o Banco Nacional da Habitação, ela seguiu fragmentada, passando por

duas décadas (1987-2003) de instabilidades e mudanças de responsáveis pela sua execução.

Após a Constituição de 1988, com o pacto federativo, a responsabilidade da execução

das políticas públicas de interesse local foi transferida aos municípios, estados e Distrito

167 Na administração, o conceito de gestão, em seu sentindo mais amplo, engloba também a questão operacional. No entanto, o Mercado, o Estado e a Sociedade Civil possuem modos específicos e lógicas distintas de gestão: privada, pública e social (MEIRA, 2005).

105

Federal (entes federativos168). O cenário retratava um período sem recursos e com inúmeros

problemas urbanos nas cidades.

Mesmo com recursos restritos para a política habitacional, o país passou por um

momento de acúmulo de experiências no campo da reforma urbana, com as políticas locais

de regularização fundiária, de urbanização de assentamentos precários e com a mobilização

intersetorial para aprovação dos instrumentos para política habitacional e acesso a cidade

(BRASIL, 2001b). Enfim, experiências que já apontavam o caminho das necessidades de uma

política habitacional de Estado.

Com a criação do Ministério das Cidades169, foi instalado o ConCidades (2004) e

posteriormente, com a aprovação do SNHIS/FNHIS, foi instalado o CGFNHIS (2006). Os dois

conselhos articularam um conjunto de órgãos públicos em nível federal. A criação de cada

conselho definiu os órgãos prioritários para a gestão das políticas tratadas.

O ConCidades, que trata das políticas urbanas setoriais possui maior quantidade de

órgãos da administração pública articulados (13 órgãos). O CGFNHIS, por sua vez, encarregado

da política habitacional, possui nove órgãos vinculados ao conselho, assim como o CCFGTS,

que tem a atribuição de decidir sobre os investimentos dos recursos do FGTS, sendo a

habitação uma das maiores carteiras do fundo.

A tabela abaixo aponta os órgãos públicos presentes em cada conselho:

Tabela 19 - Agentes da administração pública nas arenas

Segmento Agente Arenas












Ministério do Meio Ambiente

168 Entes federativos (municípios, estados e Distrito Federal) passaram a ter autonomia política, legislativa, administrativa, financeira e com poder constituinte decorrente. A Constituição de 1988, no seu título III, trata dessa divisão político administrativa. 169 O MCidades foi fruto de um amplo movimento social progressista (ver MARICATO. O impasse da política urbana no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes, 2011).

106

Segmento Agente Arenas






Casa Civil



A Secretaria Nacional de Habitação classificou, a partir do acúmulo já existente, as

prioridades de intervenção no bojo da política habitacional e, com a instalação das arenas do

ConCidades e CGFNHIS, o cenário apontava para a concepção de uma política habitacional

sólida que respondesse à agenda em pauta.

Com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento I, em 2007, foi destinada uma

alta gama de recursos para a habitação, seguindo as prioridades apontadas pelo Ministério

das Cidades, ainda que a distribuição dos recursos não dialogasse com o CGFNHIS170. Os

recursos não dialogavam nem mesmo com o ConCidades, que atuou na elaboração de

resoluções para a execução do PAC, que figuravam como recomendações, não sendo

consideradas como obrigatórias.

O dinamismo empreendido pela Secretaria Nacional de Habitação para a consolidação

da política habitacional se refletiu na rapidez em que o SNHIS/FNHIS teve seu conselho gestor

implementado (um ano), na elaboração do PlanHab e nas inúmeras atividades junto ao

ConCidades. No entanto, essas ações não davam condições para a execução de grandes obras

em qualquer parte do país, pois dependiam, ao mesmo tempo, do repasse de recursos

financeiros e do planejamento das ações e capacitação dos gestores locais, questões que

estavam sendo tratadas como ações a curto, médio e longo prazo pelo PlanHab.

Logo, a velocidade dos processos da implementação da PNH/SNHIS/FNHIS pelo

MCidades não correspondeu à urgência de um outro agente da administração: a Casa Civil,

que, por sua vez, tinha pressa na execução de grandes obras.

O descompasso entre as ações destes dois órgãos resultou na criação dos programas

PAC I e II e PMCMV I e II, que se pautaram nas necessidades sistematizadas e tratadas no

170 Os recursos do FNHIS se incluem nas ações do PAC, mas os recursos do PAC não passam pelo FNHIS.

107

âmbito da política, mas com critérios de seleção e regras de execução em conformidade com

as demandas do mercado. Como consequência, tiveram-se a diminuição do poder do

MCidades e a perda da possibilidade da mudança que deveria instituir um novo paradigma

sobre o universo urbano na sociedade brasileira (MARICATO, 2011).

A necessidade de um alto investimento de recursos rapidamente em obras se deparou

com a inabilidade da maior parte dos municípios brasileiros em elaborar, executar e fiscalizar

projetos. Como já dito, apenas 25% das obras de urbanização de assentamentos precários do

PAC I (2007) estavam concluídas em 2010. Já no PAC II, a solução encontrada foi transferir a

produção habitacional para a iniciativa privada, através do PMCMV, observando-se uma

execução mais acelerada (em quatro anos de PAC II foram executados 84,6%171 das obras).

A execução dos PACs e dos PMCMVs, descolados das políticas habitacional e urbana,

menosprezou um processo que estava em andamento nos municípios brasileiros: a adesão ao

Sistema Nacional de Habitação.

Este processo envolvia a elaboração de planos locais de habitação articulados às outras

políticas setoriais urbanas (período também de revisão de Planos Diretores) e poderia dar

instrumentos ao poder local para instruir a execução do PAC e do PMCMV, mesmo através da

iniciativa privada. Ou seja, ainda que os municípios não tivessem capacidade de execução

desses recursos, teriam planejamento, instrumentos e capacidade de indicar e organizar a

aplicação dos mesmos.

A elaboração dos PLHIS, em articulação com as demais políticas setoriais, apontava para

a possibilidade de se construir cidades melhores, tanto através do planejamento do

atendimento às necessidades habitacionais, quanto pela aplicação dos instrumentos

urbanísticos previstos no EC. Estes instrumentos eram capazes de prover terras urbanizadas e

bem localizadas para a produção habitacional.

O lançamento do PMCMV causou uma corrida dos prefeitos por recursos para a

produção habitacional, embora sem considerar os planos locais de habitação e os planos

diretores (nos municípios que já possuíam esses instrumentos) para a sua produção.

171 Dados do 10º balanço do PAC II disponível no link: http://www.pac.gov.br/pub/up/relatorio/39402f62fbbfea9c5c6325040fdf6954.pdf

108

Assim, em meio ao processo de orientação para o fortalecimento das gestões locais na

política urbana e habitacional, teve-se um retrocesso para atender a uma demanda do próprio

governo federal. Cabe ressaltar que o papel do governo federal é de extrema importância na

orientação e fortalecimento dos municípios rumo ao desenvolvimento e integração das

políticas urbanas e habitacionais. Mas, para uma ação coesa, os órgãos federais também

precisam estar articulados no mesmo objetivo.

Outro ponto complexo envolve a regulamentação do funcionamento do programa e da

aplicação de recursos. No caso do PMCMV, o executivo se omitiu desse papel, delegando à

Caixa Econômica Federal estas atribuições, permitindo ao mercado a execução da política de

forma “solta” e pouco atrelada às concepções de política pública que deveriam pautá-la

(KLINTOWITZ, 2011).

O governo federal criou um paradoxo no seio da política habitacional, pois se apropriou

do acúmulo da Reforma Urbana, trabalhado no Ministério das Cidades, para criar o discurso

da urgência do atendimento ao déficit habitacional do país. Gestou assim, em conjunto com

o mercado da construção civil e incorporadoras, o PMCMV, que remeteu à construção civil o

foco da tarefa de geração de empregos. Ou seja, como já explicado, o programa serviu como

um pacote econômico.

Entretanto, não foram incorporados ao pacote os avanços da legislação urbanística e

dos projetos arquitetônicos. Vale lembrar que técnicos urbanistas e movimentos sociais já

tinham previsto, desde a sua criação, que haveria um impacto negativo do programa sobre as

cidades “[...] devido à localização inadequada de grandes conjuntos habitacionais e ao

aumento do preço da terra e dos imóveis” (MARICATO, 2011, p. 68).

Fragmentação é a palavra que pode descrever a situação do poder público na operação

da política habitacional: o MCidades criou a política, a Casa Civil o programa de produção e o

Ministério da Fazenda definiu critérios e normas de financiamento a serem utilizados pelo

FGTS, com a CEF na sua função de banco.

Assim, a atuação central do governo federal se refletiu nas gestões locais e

consequentemente na construção de cidades, desdobrando-se também em nível local na

separação das diretrizes da política aprovada das diretrizes para aplicação de recursos, pois o

PMCMV não possuía a obrigatoriedade de ser vinculado a instrumentos como PLHIS ou PD. É

109

possível que houvesse municípios que utilizassem seus planos para a aprovação de conjuntos

habitacionais, mas nada expressivo diante do panorama nacional172.

Essa fragmentação também se desdobrou em uma nova era de produção de moradias,

desatrelada da produção de cidade, como veremos mais adiante.

4.1.2. Agentes do Mercado Imobiliário e da Construção Civil na Produção Habitacional

A relação do setor da construção civil com o Estado brasileiro é histórica, tendo se

iniciado em meados do século XIX, com as obras de ferrovias, energia, portos e serviços

urbanos, executadas por empresas estrangeiras (com recursos do mercado privado). Durante

a década de 1930, fase nacional-desenvolvimentista, o Estado passou a atuar como

contratante e também executor de obras públicas (ROLNIK, 2015a). O então Governo Vargas

elaborou o Plano Nacional de Viação e criou os departamentos para executá-los173.

Esses departamentos, por sua vez, articularam-se com as empresas nacionais de

engenharia recém-criadas, que passaram a executar as obras do governo através de

empreitadas (SZMRECSANYI; LEFÈVRE, 1996). A partir da década de 1950, essa configuração

se alterou, tornando-se o Estado contratante e o mercado privado contratado, utilizando

recursos públicos.

A criação de políticas voltadas à promoção da industrialização (década de 1930) atingiu

setores essenciais para a formação do mercado de obras nacional, impulsionando a indústria

siderúrgica e da produção de cimento no país (IACOVINI, 2013). A relação entre Estado e

capital privado foi se delineando até a organização atual, em que as empresas têm grande

protagonismo nas decisões sobre a execução de obras públicas e serviços. Foi a partir da

redemocratização do país que estas relações ficaram mais claras. Segundo Rolnik,

[...] as ligações e conexões das empreiteiras com o governo passam pelos partidos políticos e, mais particularmente, pelos operadores do financiamento das campanhas. Geralmente esses operadores são quadros ligados à estrutura partidária que podem, eventualmente, também exercer funções de governo em posições que lhes permitem continuar

172 Ver: SANTOS; MONTANDON (Org.). Os Planos Diretores municipais pós-estatudo da cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2011. 173 Departamentos criados em 1934: Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER), Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e Departamento de Obras e Saneamento (DNOS).

110

desempenhando o papel de elo entre governo e empreiteiras. (ROLNIK, 2015a, p. 346)

Neste cenário, as grandes empreiteiras transformaram-se nos maiores financiadores de

campanhas políticas, contribuindo para a dinâmica atual, em que o setor privado pode

elaborar projetos de infraestrutura que irão executar174, tendo igualmente forças para

influenciar o redirecionamento de orçamentos públicos (ROLNIK, 2015a).

A habitação também se insere nesse cenário de fortalecimento da indústria nacional. A

ação estatal, que passou pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões, Fundação da Casa

Popular e culminou na criação do Banco Nacional da Habitação, contribuiu para o início de

algumas empresas, que viriam a compor o grupo das grandes e superempreiteiras nacionais.

Ressalta-se que isso não se deu sem resistência inicial de alguns setores, incluindo

representantes da indústria da construção civil. Essa centralização era vista como um risco de

redução dos recursos destinados à produção privada e mesmo aos que se destinavam aos

grandes projetos, dos quais também se beneficiavam essas empresas (BONDUKI apud

IACOVINI, 2013, p. 133).

O Banco Nacional da Habitação foi criado em um contexto onde diversos seguimentos

defendiam a intervenção estatal nos mercados fundiário e imobiliário, dentre os quais, os

setores da indústria e construção interessados no mercado e outros setores que defendiam a

reforma urbana. Entretanto, foram os interesses privados que tiveram maior influência no

modelo implementado: “os interesses organizacionais da indústria da construção

desempenharam papel fundamental no processo decisório da formação da política de

habitação do novo regime” (MELO, 1988, p. 36).

Alguns interesses passaram a constar nos objetivos do BNH, dentre os quais: o aumento

dos investimentos da indústria da construção civil; a geração de empregos e o estímulo à

poupança privada. Logo, o modelo se configurou enquanto estatal privatista (ARRETCHE,

1990), ou seja, com recursos públicos sendo geridos pela lógica do investimento privado.

174 As parcerias público privadas (PPPs) foram institucionalizadas em 2004, garantindo recursos públicos para o financiamento de empresas. Para viabilizar projetos para essas parcerias, foi proposto o instrumento da Manifestação Pública de Interesse (MPI), pelo qual uma empresa pode formular projetos, que podem vir a ser ressarcidos pelo ganhador (se não for a mesma que elaborou) em caso de se tornarem uma PPP.

111

Nesta relação funcional, onde ambos os lados contribuem mutuamente ao mesmo

tempo em que se beneficiam, vai além da simples captura do aparato estatal por interesses

corporativos privados. Segundo Iacovini (2013),

Consideradas ‘usuárias’ ou ‘consumidoras’, essas empresas têm sua sobrevivência atrelada às vitórias obtidas no mercado de obras públicas, intimamente relacionadas às conexões estabelecidas com integrantes do aparelho estatal, em seus vários níveis. Mobilizam tais relações com o objetivo de influenciar a definição e a implementação de políticas públicas, utilizando para isso diferentes mecanismos, os quais vão desde o simples acionamento de laços familiares e sociais até a realização de grandes doações financeiras a campanhas eleitorais. (IACOVINI, 2013, p. 192)

No tocante à política habitacional, essa associação entre Estado e indústria da

construção civil abarca também outros interesses do setor imobiliário, das incorporadoras,

imobiliárias, grandes proprietários e outros. Trata-se de uma rede que atua nos três níveis de

governo, colocando-se contrária a qualquer medida pública que altere o cenário da forte

especulação imobiliária e da transferência da valorização da terra, dada através de

intervenção pública para cofres de proprietários de terras.

Uma iniquidade tributária, portanto, que gera lucro sem risco e que caracteriza a política

fundiária brasileira desde a década de 1970 (CHERKEZIAN; BOLAFFI, 1998), tendo se

consolidado pelo Brasil afora. Foram quatro décadas em que as grandes empresas ditaram os

rumos das cidades desse país. Um modelo que se consolidou com o devido respaldo do poder

público executivo e legislativo175.

Entre as empresas do ramo da construção civil presentes na implantação de

infraestrutura (rodovias, eletrificação), entre os anos 1970 e 1990, destacam-se: Camargo

Correa, Andrade Gutierrez, Mendes Jr, Norberto Odebrecht, CBPO, CR Almeida, Cetenco e

Servix (SZMRECSANYI; LEFÈVRE, 1996). A diversificação de atividades destas grandes

empresas incluíram ramos, como o agronegócio, a metalurgia, a fabricação de insumos da

construção civil, a exploração de celulose, petróleo, etc. (CAMPOS, 2011).

A construção leve, caracterizada pela produção de edifícios residenciais, comerciais e

urbanos, também figurou como um ramo de atividade adotado por grandes empreiteiras.

Segundo Campos, “[...] com as perspectivas proporcionadas pelo BNH, empreiteiras passam a

175 É possível que haja exceções, municípios com experiências bem sucedidas na política fundiária.

112

ter representação específica para explorar o mercado imobiliário, sendo exemplo disso a

criação pela Mendes Junior da subsidiária MJ Edificações, em 1983.” (CAMPOS, 2011, p. 148)

Dentre as empreiteiras que atuaram na produção habitacional e de infraestrutura

urbana, via BNH, e continuam ativas, destaca-se a Gomes de Almeida Fernandes Engenharia

e Construção Ltda. Atualmente chamada GAFISA, a empresa possui histórico de fortes vínculos

políticos desde a década de 1960, quando fez doações ao Instituto de Pesquisas e Estudos

Sociais (IPES)176, antes do Golpe de 1964, tendo, logo depois, assumido o Programa de

Cooperativa Habitacional do Estado de Guanabara (projeto piloto do BNH) (CAMPOS, 2011).

Em 2008, a GAFISA177 liderou o empresariado da construção civil, com apoio do CBIC, no

lobby junto ao governo federal para o lançamento do PMCMV (ROLNIK, 2015a).

Ressalta-se a presença de representantes do segmento da construção civil nos três

conselhos articulados à política habitacional. Enquanto participavam da discussão sobre a

Política Nacional de Habitação e dos processos desenvolvidos para a sua consolidação,

defendendo seus interesses dentro das arenas, estavam também se articulando por fora,

buscando investimentos na construção civil, tendo como um dos resultados a criação do

PMCMV. A tabela abaixo traz informações dos representantes desse seguimento nas arenas.

Tabela 20 - Agentes do Mercado Imobiliário nas arenas



Empresários Confederação Nacional da Indústria Confederação Nacional de Serviços Associação Nacional dos Comerciantes de Material de Construção

Câmara Brasileira da Indústria e da Construção Associação Brasileira de Cimento Portland


No cenário que antecedeu a criação do PMCMV, a produção habitacional, através do

mercado, vinha crescendo graças aos financiamentos do FGTS e SBPE, com volume de

176 Fundado em 1961 pelo empresariado brasileiro, o instituto teve forte atuação política contra o então governo João Goulart (DREIFUS, 1987). 177 Uma das primeiras empresas a entrar no mercado de crédito imobiliário a partir do ano de 2000, junto com outras tradicionais, como Rossi Residencial, Cyrela Brazil Realty, MRV, PDG, Direcional Engenharia, etc. (ANDRADE, 2012).

113

empréstimos na casa de R$ 40 bilhões em 2008. A entrada das incorporadoras na bolsa

propiciou o aumento do ritmo de lançamento de empreendimentos imobiliários.

As incorporadoras acumulavam grande estoque de terreno, preparando o lançamento

de novos empreendimentos no seguimento econômico (ROLNIK, 2015a), com intenção de

inserir um novo segmento para o consumo de seus produtos, além da média e alta renda

(ANDRADE, 2012). Como já explicado, com a crise hipotecária internacional e a ameaça de

contaminação de toda a cadeia produtiva, representantes das empresas que seriam atingidas

começam a pressionar o governo e fazer lobby para o salvamento do setor através de um

pacote habitacional.

Os arranjos para o lançamento do PMCMV combinaram uma série de vantagens para o

mercado, destacando-se:

- o relançamento de empreendimentos (projetos que haviam sido interrompidos,

dada a crise econômica internacional), aproveitando a tipologia já desenvolvida

pelas construtoras (destinadas à faixa de renda de cinco SM) de acordo com a

especificação dos novos recursos;

- a desburocratização do processo, com flexibilização na contratação de empresas

e eliminação de licitações para obras;

- a adoção de poucas tipologias arquitetônicas desenvolvidas em qualquer região

do país, desconsiderando questões da região, clima, acessibilidade; e

- a abertura do processo de financeirização da habitação com abertura do capital

na bolsa de valores178;

Assim, pode-se dizer que a criação do PMCMV atendeu ao pleito dessas grandes

empresas nacionais, que se encontravam em dificuldades, com a crise hipotecária americana

e com o esgotamento do mercado de luxo para o qual a maior parte dessas empresas estava

voltada.

Em 2009 e 2010, os lançamentos, pelas grandes empreiteiras, de empreendimentos com

menor valor aumentaram. Passado o momento “crítico” da crise, com a rápida recuperação

dos preços das ações, esse movimento começou a se reverter a partir de 2011. Segundo

178 FIX, 2011; WHITAKER (Org.), 2012

114

Rolnik, “realizados seus lucros, essas grandes empresas, que foram as que mais lançaram

unidades no programa em sua primeira fase, começam lentamente a deixá-lo na fase II,

voltando-se para seus nichos mais tradicionais de mercado” (ROLNIK, 2015a, p. 305).

4.1.3. Agentes financeiros - Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil

A Caixa Econômica Federal recebeu as atribuições do Banco Nacional da Habitação após

sua extinção, em 1986, e, desde então, é o principal agente público executor das políticas

habitacionais do governo. Ela atua também como depositária e gestora dos recursos do Fundo

de Desenvolvimento Social e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.

São responsabilidades da CEF: definição e implementação de procedimentos

operacionais necessários à aplicação dos recursos, com base nas normas elaboradas pelo

CGFNHIS e pelo Ministério das Cidades; controle da utilização dos recursos destinados à

política habitacional (empreendimentos, planos, projetos sociais, etc.); análise de viabilidade

das propostas selecionadas pelo MCidades; contratação de repasse de recursos aos entes

federados em nome do SNHIS; e informação ao MCidades, de forma a permitir o

acompanhamento da execução dessas políticas.

No que concerne os recursos além dos repasses do FNHIS, FDS e OGU, ela opera também

os recursos do FGTS. Os recursos do FGTS são altamentes rentáveis, pois remunera o

trabalhador com 6% de juros ao ano e são aplicados em operações com taxas de mercado.

A Caixa Econômica Federal concentra mais de 80% dos financiamentos habitacionais do

país, atuando como um agente operador que determina regras, aprova empreendimentos e

concede créditos ao beneficiário final. Trata-se, portanto, de uma mistura de agência

executiva/reguladora, ainda que não tenha competência formal para desempenhar estas

funções (KLINTOWITZ, 2011).

Assim, sem passar por reformas administrativas e burocráticas que a permitam cumprir

essas funções, sua atuação “[...] continua sendo discricionária, irregular e altamente

permeada por interesses políticos ou de grupos de interesses privados” (KLINTOWITZ, 2011,

p. 116).

O crédito para financiamento do PMCMV varia de 80 a 100% da obra, dispensando a

construtora da necessidade de vender todos os apartamentos antes de começar a produção

115

(CAIXA apud ZARPELON, 2012 p. 31). Mesmo a infraestrutura mínima exigida das construtoras

pode ser garantida, sendo executada com recursos do BNDES.

Com o aumento de volume para financiamento habitacional, as operações no PMCMV,

que, em 2009, somaram R$ 4,8 bilhões, chegaram ao ápice em 2013, com desembolso de

R$ 46,14 bilhões, recuando a partir de 2014, conforme se pode ver na tabela abaixo:

Tabela 21 - Desembolso (R$) no PMCMV por faixa no período 2009-2015

Ano Faixa I Faixa II Faixa III Total

2009 533 641 3 904 458 397 642 4 835 741

2010 5 972 806 16 069 879 1 828 981 23 871 666

2011 6 455 551 23 762 956 3 604 365 33 822 872

2012 7 720 677 28 067 161 5 597 734 41 385 572

2013 10 881 207 30 580 757 4 677 782 46 139 746

2014 10 961 560 28 977 168 5 028 645 44 967 373

2015 Não informado 1 167 629 715 543 1 883 172

42 525 442 132 530 008 21 850 692 196 906 142

Fonte: CEF/VIHAB, 2015

Ressalta-se que os recursos apresentados correspondem aos desembolsados no

PMCMV, sendo distinto dos valores contratados apresentados adiante. E também que há

outras modalidades de contratação de financiamento habitacional com recursos do FGTS,

SBPE e outros que são anteriores a 2009 e estão fora do PMCMV.

A CEF fez alterações organizacionais para atender à demanda, criando a Gerência

Nacional de Habitação, a Gerência de Habitação de Mercado, a Gerência de Habitação de

Interesse Social e a Gerência Nacional de Assistência Técnica. Passou a aprovação prévia do

beneficiário final às construtoras, disponibilizando um banco de imóveis aptos a

financiamento através dos feirões e em seu site.

Ela também tomou medidas para atender à demanda da financeirização da habitação,

tendo, a partir de 2001, adquirido Certificados de Recebíveis Imobiliários com recursos do

FGTS, visando incentivar o mercado de crédito secundário e gerar funding para novos créditos

imobiliários.

Os relatórios de gestão do FGTS179 mostram que o conselho curador alocou, entre os

anos de 2002 e 2011, R$ 7,03 bilhões para essas operações. Até 2010, 20 operações atingiram

179 Disponíveis no link: http://www.fgts.gov.br/downloads.asp

116

o valor de R$ 130,6 milhões. Em 2011, essas aplicações foram de R$ 2,78 bilhões e, desse

montante, uma operação teve o valor de R$ 1,5 bilhão, lastreada em mais de 30 mil créditos

imobiliários concedidos pela Caixa Econômica Federal como agente operador do fundo a Gaia

Securitizadora (ZARPELON, 2012).

A aquisição de CRIs, além de beneficiar o mercado e sua antiga demanda pela

financeirização, também incentiva a alta lucratividade e especulação imobiliária, com o

aumento de estímulos para a produção voltada à classe média, que gera maiores lucros. O

cenário de incentivos de crédito dos programas do governo, aliados às condições facilitadas

(juros mais baixos e prazos de amortização estendidos), somados aos subsídios diretos, como

os do PMCMV, e ao aumento da procura por imóveis, reflete diretamente no aumento do

preço da terra e dos imóveis (ZARPELON, 2012).

Assim, a produção dos empreendimentos habitacionais no PMCMV tem como motor os

interesses do mercado, como oferta e preço da terra, e projetos que melhor atendam seus

objetivos de lucratividade. Logo, sem a articulação com o poder público local, responsável

pelo território onde são construídos esses empreendimentos, a localização desses conjuntos

fica em segundo plano, já que a aprovação se dá primeiramente na CEF, ignorando as

diretrizes territoriais locais e, por vezes, sem comunicação com a municipalidade

(KLINTOWITZ, 2011).

Essa articulação do agente operacional com o mercado, somada à dependência do

produto oferecido pelas construtoras (projeto, localização e infraestrutura mínima), mais uma

vez, penaliza em especial a faixa de baixa renda, que não tem outra saída a não ser pagar os

elevados preços do mercado e aceitar as condições impostas por ele.

Ressalta-se que, no início do programa, o mercado não tinha interesse em produzir

habitação para a demanda abaixo de três salários mínimos180, já que os valores limites não se

mostravam viáveis para a geração de lucros. Vários pleitos foram assim realizados junto ao

governo, para a ampliação de valores181 e, por consequência, para “alcançar o ponto ótimo da

viabilização do negócio” (ARANTES; FIX, 2009, p. 6).

180 Segundo Arantes e Fix (2009), somente 8% das unidades foram destinadas a essa faixa de renda. 181 A atualização se deu no PMCMV II, em 2010, com os seguintes ajustes: as unidades nas RMs passaram de R$ 52 mil para R$ 65 mil; nos municípios com mais de 100 mil habitantes de R$ 37 mil para R$ 57 mil; e nos municípios com 50 a 100 mil habitantes de R$ 37 mil para R$ 51 mil. (BRASIL, 2010)

117

Certamente a capilaridade da Caixa Econômica Federal é estratégica para a execução do

volume de recursos da política habitacional por todo país, embora somente como agente

executor e não como formulador da política. O cenário também seria diferente, se este órgão

(mesmo sem as prerrogativas legais) optasse por observar a articulação do PMCMV com os

planos habitacionais e planos diretores.

Esta possibilidade é reforçada pelo fato de a maioria desses planos ser analisada e

aprovada pela própria CEF, na sua função de controlar os recursos investidos pelo MCidades.

Seria talvez este um ponto de equilíbrio, visto que, ao mesmo tempo em que se beneficiaria

o mercado, alguns resultados na melhoria da condição urbana das cidades poderiam ser

alcançados.

Quanto à atuação do Banco do Brasil, que ingressou como agente financeiro no PMCMV

em 2012, a instituição contratou até junho de 2015, na faixa I, o total de 172 578 unidades,

outras 239 mil unidades foram contratadas na faixa II e mais 19,6 mil unidades pela PNHR182.

O banco também apresentou crescimento de 38% na carteira de crédito imobiliário

entre 2014 e 2015, alcançando R$ 44 bilhões de investimentos, dos quais R$ 32,8 bilhões

foram destinados ao crédito à pessoa física e R$ 11,2 bilhões ao crédito direcionado às

empresas. Mesmo atendendo e superando as metas iniciais de contratação183 e sendo

também uma instituição com capilaridade para atender à maioria dos municípios brasileiros,

a performance do BB ficou limitada, diante da magnitude do PMCMV, com a contratação de

431 178 unidades.

Um ponto de destaque na atuação do Banco do Brasil no PMCMV foi a implementação

da plataforma de tecnologias sociais, uma proposta inovadora, aliando saber popular,

organização social e conhecimento técnico científico. Ela teve por objetico o fortalecimento

dos diversos aspectos da cidadania entre os moradores dos futuros empreendimentos, por

meio de soluções reconhecidas e certificadas. Conforme informações do BB184,

As metodologias estimulam a mobilização em torno dos problemas locais, a promoção de laços comunitários, a educação financeira, a conscientização

182 Dados divulgados pelo site investimentos e notícias, disponíveis no link: http://www.investimentosenoticias.com.br/financas-pessoais/imoveis/bb-entrega-1-948-unidades-habitacionais-do-pmcmv 183 Informações no link: http://www.bb.com.br/portalbb/page118,3366,3367,1,0,1,0.bb?codigoNoticia=36030 184 Informações disponíveis no link: http://www.bb.com.br/portalbb/page118,3366,3367,1,0,1,0.bb?codigoNoticia=45693

118

para a gestão correta de resíduos sólidos com geração de renda, implantação de bibliotecas comunitárias e produção agroecológica para garantir segurança alimentar. (BANCO DO BRASIL, 2015)

A primeira fase do projeto atendeu a 124 empreendimentos por todo o Brasil e contou

com recursos na ordem de R$ 20 milhões, investidos pela Fundação Banco do Brasil.

Em suma, a Caixa Econômica Federal é o agente financeiro majoritário da execução do

PMCMV, detendo o acúmulo na gestão de recursos públicos desde a extinção da era BNH,

bem como operando os recursos do FGTS e também do OGU em uma diversidade de

programas e projetos de políticas urbanas e sociais.

4.1.4. A atuação dos Movimentos Sociais como atores – agentes na política habitacional

Os movimentos sociais de moradia tiveram uma trajetória de mais de cinco décadas

de lutas. A formação destas organizações sociopolíticas remonta ao final da década de 1970,

com o surgimento de diversos movimentos sociais das favelas, dos cortiços, dos loteamentos

clandestinos populares.

Nos anos 1980, as lutas nas ocupações urbanas foram fortalecidas com a organização

de mutirões, movimentos de mutuários contra os aumentos de prestações do Banco Nacional

da Habitação e assim como de moradores de conjuntos habitacionais precários e inquilinos

pertencentes às camadas médias. Na década seguinte, os moradores de rua também aderiram

à luta.

As mobilizações recebiam o apoio de organizações religiosas, lideranças sindicais e

profissionais, intelectuais, parlamentares, pesquisadores acadêmicos e outras entidades.

Esses movimentos proliferaram a nível local e depois passaram a se articular nas esferas

estadual e nacional, fortalecendo-se como personagens no cenário social e político (SADER,

1988).

Segundo Gonh (2000), “a questão da moradia popular acumulou o maior acervo de

conhecimentos, em termos de experiências concretas e em termos de análises produzidas,

dentre todas as áreas problemas cuja resolução é demandada pela população.” (GONH, 2000,

p. 192)

119

Dessas articulações em torno da mobilização pela moradia e por uma política de

habitação de interesse social, surgiram as entidades nacionais de luta pela moradia: a

Confederação Nacional de Associações de Moradores, em 1982; o Movimento Nacional de

Luta pela Moradia (MNLM), em 1990; a União Nacional por Moradia Popular (UNMP)185, em

1989; e a Central dos Movimentos Populares, em 1993.

No contexto da elaboração da Constituição democrática de 1988, que previa a

possibilidade (conquistada pelos movimentos sociais) da apresentação de emendas

populares, surgiu a articulação em torno da proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana.

Naquele momento chamado de Movimento Nacional de Reforma Urbana, o movimento foi

posteriormente denominado Fórum Nacional de Reforma Urbana.

Esta organização, formada por lideranças militantes e um corpo de especialistas e

analistas, articulava diversos outros movimentos186 e tinha como pauta central a função social

da propriedade e da cidade, a política urbana redistributiva e a gestão democrática e

participativa das cidades (FERREIRA, 2012).

Assim, ainda que cada movimento tivesse suas pautas e interesses políticos

específicos, foi através da força da articulação entre eles que muitos avanços em direção ao

direito à cidade foram conquistados. Dentre eles, a aprovação dos marcos legais do SNHIS e

FNHIS (processo que durou 13 anos), a inclusão, em 2000, do direito à moradia como um

direito social fundamental na Constituição Federal do Brasil e a aprovação do Estatuto da

Cidade, em 2001.

Este último foi uma referência para a regulação do uso do solo e a implementação de

uma política fundiária urbana. Essa articulação também contribuiu para a formulação do

185 A UNMP começou a se articular em 1989, consolidando-se a partir do processo de coleta de assinaturas para o primeiro projeto de lei de iniciativa popular, que criou o SNHIS e FNHIS em 2005. 186 A Coordenação do FNRU se compunha de representantes das seguintes organizações: CONAM, MNLM, UNMP, CMP, Federação Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica Federal (FENAE), Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenharia (FISENGE), Instituto de Estudos e Formação e Assessoria em Políticas Sociais (POLIS), Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA), Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), Centro Pelo Direito à Moradia Contra Despejos (COHRE Américas), Associação dos Geógrafos Brasileiros (AGB), Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (FENEA), Centro de Assessoria a Autogestão Popular (CAAP), Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (ABEA), Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião, Rede Observatório das Metrópoles, ActionAid Brasil, Conselho Federal de Serviço Social (CFESS), Habitat para Humanidade, Fórum Nordeste de Reforma Urbana (FneRU), Fórum da Amazônia Oriental (FAOR), Fórum Sul de Reforma Urbana, e Fórum Urbano da Amazônia Ocidental (FAOC).

120

Projeto Moradia, que, mais tarde, serviu de base para o programa urbano do início do governo

Lula.

Com a criação do Ministério das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades, os atores

representantes dos movimentos passam a participar na formulação da política habitacional.

Depois, com a aprovação do SNHIS/FNHIS, os movimentos passam a atuar também como

agentes no Conselho Gestor do FNHIS.

A essência inicial da política habitacional nacional era de consolidar o Projeto Moradia,

a gestão democrática e o planejamento da política habitacional. A aprovação do SNHIS/FNHIS

ratificava a intenção de se estabelecer uma política habitacional sólida, com a habitação em

pauta, tendo sido a ocasião para o início da elaboração do Plano Nacional de Habitação, em

paralelo à elaboração de planos locais de habitação e à instalação de conselhos e fundos

municipais de habitação, conforme exigido para a adesão ao sistema nacional.

Com a criação do PMCMV, descolado do processo de aprovação do SNHIS/FNHIS187 e,

portanto, sem a devida discussão dentro do ConCidades (FERREIRA, 2012), perdeu-se a

oportunidade de se consolidar o sistema e a gestão democrática dessa política também

passou para o segundo plano.

Ressalta-se que os movimentos sociais reivindicavam do governo federal a unificação

dos recursos no FNHIS e a aprovação de qualquer pacote ou programa habitacional no

ConCidades188. Isto porque já ficara evidente, com o Programa de Aceleração do Crescimento,

que aplicar recursos sem relação com o sistema em implementação enfraquecia a política,

deixando-a sem controle social algum.

O PMCMV recebeu diversas críticas. O FNRU, por exemplo, destacou a importância do

investimento desses recursos em habitação, fruto de anos de luta pelo reconhecimento da

importância da moradia, e ressaltou que o programa não priorizava a construção da política

nacional em consonância com o SNHIS e nem o atendimento efetivo da população de baixa

renda189. Já os movimentos sociais levantaram as principais questões, como a falta de

187 As principais fontes de recursos para a habitação, como o FGTS e OGU, integraram o SNHIS, mas não o FNHIS, sendo esta uma demanda dos movimentos sociais desde a criação do Sistema e Fundo. 188 ENCONTRO NACIONAL DE MORADIA POPULAR, 2006 189 UNMP, 2009.

121

estratégia fundiária para essa produção e a desconsideração, pela reforma urbana, do

acúmulo, já delineado no PlanHab, dos problemas já vivenciados na era BNH.

Essas e outras questões foram debatidas diretamente com o governo federal, na figura

da então Ministra Dilma Russef. Também foram enviadas várias propostas ao congresso, por

meio de emendas, documentos e manifestos de entidades, objetivando principalmente que o

programa priorizasse áreas urbanas e servidas de infraestrutura para a produção habitacional

(RODRIGUES, 2013). Todas as iniciativas junto ao governo e à câmara federal fracassaram –

não houve processo de mobilização social para contestar essas questões do PMCMV fora da

máquina - pois o programa já estava definido.

Diante desse contexto, que demonstra o desapoderamento dos conselhos constituídos

(ConCidades e CGFNHIS) na execução de recursos para a política habitacional, os movimentos

sociais optaram por manter suas representações dentro desses organismos e continuar

pautando suas reivindicações. Algumas concessões foram conquistadas, como a versão

PMCMV Entidades, ou mesmo pequenas mudanças nas regras do PMCMV. Avanços que,

segundo Rolnik (2015a),

[...] demonstram que, se por um lado os movimentos continuaram a não participar dos processos decisórios da política habitacional, por outro eles foram incluídos na lista de atores contemplados com a distribuição dos benefícios dos investimentos da área. (ROLNIK, 2015a, p. 308)

A conhecida vitalidade das lutas dos movimentos sociais, num contexto de coalisão de

interesses mediados pelo Estado e inflexão da política habitacional, foi se perdendo e

contribuindo para o enfraquecimento das arenas. A esta altura, estas já estavam

fragmentadas pelos interesses divergentes entre organizações do próprio movimento e da

satisfação (mesmo baixa)190 da população beneficiária do PMCMV.

A atuação dos movimentos dentro das arenas passou a se centrar, na luta pela

implantação do PMCMV-E e, posteriormente, por melhores condições de desempenho para

entidades agentes da produção habitacional.

O PMCMV Entidades foi emblemático, visto que ele contemplou reivindicações

históricas dos movimentos por moradia, que vinham resultando em um acúmulo de

190 Ver: BRASIL. MCidades. SAE-PR. Pesquisa de satisfação dos beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida. Brasília: MCidades; SNH; SAE-PR; IPEA, 2014, 120 p. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=24184>.

122

experiências de produção desde a década de 1980, com os mutirões autogestionários

(governo Erundina/São Paulo). A produção continuou durante os anos 1990, com o

surgimento de associações e cooperativas habitacionais que promoviam lotes urbanizados191

seguida pela mais recente conquista do Programa Crédito Solidário (2004), atualmente

convertido no PMCMV-E.

É importante levantar algumas questões do PCS, pois, tratando-se do primeiro

programa habitacional prevendo repasse de recursos públicos a entidades de movimentos

sociais, acabou por funcionar como um laboratório para o PMCMV-E.

Desde as primeiras discussões192, envolvendo representantes das entidades nacionais

de movimentos de moradia, bem como do MCidades e da Caixa Econômica Federal193, as

dificuldades da formatação de uma proposta viável para todos eram claras. Havia resistência

da CEF em aceitar diretrizes flexíveis sobre exigências bancárias de financiamento e garantias,

já que a faixa de renda a ser atendida era considerada de alto risco.

O Banco Central do Brasil também se posicionou contrário ao programa, retirando-se

da gestão do Fundo de Desenvolvimento Social, em protesto à destinação de recursos para o

Programa Crédito Solidário (SILVA, 2009).

Como mencionado acima, o PCS, fruto das reivindicações dos movimentos e

desenhado por técnicos da CEF, foi lançado em 2004. Chamado de programa piloto, mostrou-

se inapropriado para o público alvo a que era destinado. A lógica da garantia do retorno dos

recursos privados ao FDS prevaleceu: as exigências, ainda que com algumas flexibilizações,

demandavam mais do que a capacidade dos movimentos.

O programa funcionava da seguinte maneira: a entidade passava por um processo de

habilitação no MCidades e, após aprovação, dava início aos trâmites junto à Caixa Econômica

Federal para a contratação. Em seguida, passava-se para a etapa de análise técnica, jurídica e

econômico-financeira do projeto. Era também o momento de avaliar as famílias

191 Por exemplo, a Associação dos Sem Tetos de América/SP, que atua desde 1989, montando grupos de famílias para a compra de terras de forma cotizada e produção de lotes urbanizados, produziu, entre 1996 e 2006: 1 039 lotes urbanizados e hoje atua em parceria com a prefeitura na execução do PMCMV. Disponível no link: http://astadeamericana.webnode.com.br/sobre-nos/ 192 A autora participou de algumas reuniões e seminários realizados pelo Ministério das Cidades para a discussão sobre o PCS , durante o ano de 2003. As atividades buscavam formatar uma proposta conveniente, ao mesmo tempo, para as entidades e para a operacionalização junto à Caixa Econômica Federal. 193 Lembrando que a CEF era a operadora do FDS e responsável pela destinação dos recursos

123

(beneficiários) de acordo com sua capacidade de comprometimento de renda e de proceder

à análise cadastral.

Cumprida esta etapa, a entidade apresentava o terreno (próprio ou com compromisso

de compra e venda), partindo depois para o processo de licenciamento de obras.

Além das dificuldades em se cumprir com a burocracia, as entidades enfrentavam

outras questões, como:

- a obrigatoriedade de investir 5% de contrapartida, financiar projetos,

levantamentos fundiários, taxas referentes à análise de projeto, pagamento de

seguros, e taxas cadastrais de análise de documentos (CEF);

- o teto de R$ 20 mil para o financiamento incompatível com a realidade das

grandes metrópoles;

- os prazos para aprovação de projetos junto à CEF e prefeitura; e

- os prazos para regularização fundiária de terrenos , etc.

A primeira contratação pelo PCS ocorreu após 18 meses do seu lançamento. Apesar de

passar por uma série de alterações pontuais, o desempenho do programa foi fraco,

contratando apenas 203 empreendimentos entre 2005 e 2007, com um volume de recursos

de R$ 209 117 925,19 aplicados na produção de 12 199 unidades habitacionais (OLIVEIRA;

JUNGLES, 2008).

O acúmulo obtido com o Programa Crédito Solidário envolveu a aproximação de

entidades junto aos poderes públicos locais, realizando parcerias para sanar as dificuldades

do programa. A pauta da produção social de moradia, presente no ConCidades, foi reforçada

em 2006 com a instalação do CGFNHIS.

Os problemas do programa foram então debatidos e, através de várias resoluções e

normativas194, buscou-se ajustar o programa para que ele se tornasse viável. Os quatro

movimentos nacionais com assentos no ConCidades e CGFNHIS são: CMP, MNLM, CONAM e

UNMP. Os movimentos não possuíam assento no CCFGTS.

194 Ver tabelas da atuação dos conselhos em anexo

124

O PMCMV Entidades surgiu com uma formatação que levou em conta os acúmulos do

Programa Crédito Solidário, tendo as contratações incorporado os empreendimentos

selecionados pelo PCS, ainda não executados ou em execução.

As dificuldades para por em prática o programa foram sendo sanadas através de uma

série de legislações e normativas195. Ainda assim, com a nova modalidade, a contratação de

unidades mais que dobrou: foram 12 199 UHs contratadas no PCS de 2005 a 2007; 60 520

unidades contratadas no PMCMV-E de 2009 a 2015; e a meta de contratação para 2016 a 2018

era de 112 mil UHs)196.

Quanto aos recursos, os entraves burocráticos para repasses de recursos públicos

federais e do FGTS às entidades continuavam sendo um gargalo. Dos subsídios

disponibilizados no PMCMV, 97% foram para construtoras privadas e somente 3% para outros

setores, como as entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos sociais, para a

produção de habitação por autogestão (ARANTES; FIX, 2009).

Ressalta-se que, para o setor privado, eram usados recursos do Fundo de Garantia por

Tempo de Serviço complementados pelo Orçamento Geral da União, enquanto que, na

modalidade entidades, eram viabilizados recursos da União através do Fundo de

Desenvolvimento Social197.

No que se refere às experiências das entidades como agentes de produção, o quadro

é crítico. Muitos empreendimentos não vingaram, dadas as dificuldades burocráticas e

financeiras do programa198 (SANTOS, 2015), gerando desgaste de movimentos junto às

comunidades. Por outro lado, alguns empreendimentos resultantes de processos

reivindicatórios históricos conquistaram terra e recursos, como os loteamentos Pottenstein e

COOTRAHAB199 em São Leopoldo/RS (CAMARGO, 2015).

195 Foram editadas 20 normas (resoluções, portarias, instrução normativa) no período de 2009 a 2014 para o PMCMV-E (ver tabelas em anexo.) 196 Metas da terceira versão do PMCMV lançado em março/2016. Informação disponível no link: http://autogestao.unmp.org.br/programas-habitacionais/minha-casa-minha-vida-entidades/normas-do-programa-mcmv-entidades/mcmv-3-portaria-interministerial-96/ 197 O FNHIS regulamentou o Programa de Apoio Social a Moradia, em 2008, realizando a primeira seleção de entidades em 2009, com a destinação de R$ 100 milhões distribuídos em 52 propostas. Não foi objeto da pesquisa averiguar a execução destes recursos. 198 Consideraram-se o PCS e o PMCMV-E. 199 Cooperativas organizadas pelo MNLM

http://autogestao.unmp.org.br/programas-habitacionais/minha-casa-minha-vida-entidades/normas-do-programa-mcmv-entidades/mcmv-3-portaria-interministerial-96/

http://autogestao.unmp.org.br/programas-habitacionais/minha-casa-minha-vida-entidades/normas-do-programa-mcmv-entidades/mcmv-3-portaria-interministerial-96/

125

As entidades buscaram realizar ajustes para atender às suas demandas, o que levou ao

surgimento de experiências, como a do Empreendimento Cidades Tiradentes, um consórcio

que reuniu três entidades (Movimento de Moradia do Centro (MMC), Associação dos

Mutuários e Moradores da COHAB I (AMMO) e Movimento pelo Direito à Moradia (MDM))

para a realização de um projeto de 894 unidades200.

Há casos de entidades que fizeram parcerias buscando atender também às demandas

do poder público, como a COOHRREIOS, vinculada à CMP. Esta entidade realizou

empreendimentos em diferentes municípios (Alvorada, Nova Hartz, Pelotas, Viamão, no Rio

Grande do Sul), desenvolvendo também um empreendimento faixa II em Porto Alegre

(CAMARGO, 2015). Outro exemplo concerne a Associação dos Sem Teto de Americana

(ASTA)201, no município de Americana (SP), que atuava em “parceria com a Prefeitura

Municipal de Americana para desenvolver e executar a política de habitação de interesse

social no município.” (ASTA, 2016).

A produção habitacional executada pelas entidades apresentou um conjunto de

experiências que não serão detalhadas nesse trabalho. Questões, como inserção urbana,

qualidade de projetos de arquitetura e a gestão em si foram objetos de avaliação de outros

trabalhos202.

Em linhas gerais, essa produção foi mais significativa em São Paulo, refletindo no

território o nível de engajamento dos atores locais do programa, apesar das dificuldades

enfrentadas na conquista de terrenos (disputa com o mercado) e também dos entraves

encontrados na aprovação e execução de projetos.

No bojo do PMCMV-E, surgiram também entidades sem vínculos aos movimentos

sociais. Algumas delas era articuladas por empresários da construção civil, com relações

políticas atuando no recebimento da demanda e com recursos próprios para o

desenvolvimento dos projetos necessários. Segundo Camargo (2015),

200O MMC, a AMMO, e o MDM, firmaram contrato em 2012 e, desde então, buscam a aprovação de projetos técnicos e licenciamentos junto aos órgãos públicos. Dois pedidos de prorrogação foram feitos, mas as famílias aguardam há quatro anos. 201 http://astadeamericana.webnode.com.br/ 202 Ver AMORE; SHIMBO; RUFINO (Org.) Minha casa... e a cidade? Avaliação do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros. 1 ed. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015 e RODRIGUES. A estratégia fundiária dos Movimentos Populares na produção autogestionária da moradia. 2013. 233 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013.

126

Em geral, a produção destas entidades aparecerá de forma bastante organizada, sistematizada e profissionalizada, e/ou estará vinculada aos contextos políticos locais, ou seja, às proximidades político partidárias com representantes públicos locais – vereadores, prefeitos, deputados estaduais

– e suas ‘entradas’ no governo federal. (CAMARGO, 2015, p. 11)

A execução do PMCMV-E atravessou muitos percalços, tornando-se praticamente a

única pauta dos movimentos de moradia nas arenas e criando um distanciamento entre as

dimensões político-sociais da questão habitacional, pelas quais conquistaram estes espaços.

Tratava-se de um novo cenário, que conjugava a mobilização por mais investimentos no

programa enquanto ator e a execução como agente, que administrava, contratava e criava

novas relações/parcerias com agentes do poder público, da construção civil e de assessoria

técnica (como prestadora de serviço).

Esse protagonismo pode fortalecer o princípio da autogestão e da organização social,

mas carece urgentemente de equilíbrio junto às outras demandas. É preciso voltar a pautar

as questões do direito à cidade, à moradia digna e a melhores condições de vida para a

população de baixa renda. Sob pena de conformar seus interesses enquanto agente nos

arranjos mediados pelo Estado e de deixar em segundo plano seu papel de ator social na

promoção de mudanças.

4.1.5. A atuação das ONGs e Universidades.

A atuação de ONGs e universidades na pauta da política urbana e de moradia está

imbricada com os processos de formação dos movimentos sociais. Os movimentos

comunitários passaram a emergir em maior número e vigor a partir dos anos 1970 (CEDIC,

2016), época de abertura democrática lenta e gradual. Essas mobilizações contavam com

segmentos progressistas da sociedade brasileira.

A igreja católica contribuiu para a politização da questão urbana, com a formação das

Comunidades Eclesiais de Base (CEB) e o lançamento do documento “Ação Pastoral e o Solo

Urbano” (1978), que defendia a função social da propriedade urbana (SAULE-JÚNIOR; UZZO,

2009).

A pauta aglutinava também sindicatos, organismos profissionais, representantes das

igrejas e ONGs. Quanto às universidades, segundo Maricato (2008)

127

Enquanto a maior parte da academia se manteve longe dessa discussão, alguns professores e pesquisadores trabalharam para dar visibilidade à dimensão da cidade informal que, apesar de não constituir um produto capitalista contribui funcionalmente para o processo de acumulação. (MARICATO, 2008, p. 116)

A partir da década de 1970, formou-se uma escola de pensadores da temática urbana,

desenvolvendo estudos e pesquisas sob os diversos aspectos das condições urbanas, com ricas

contribuições a questões da política habitacional.

Na década de 1980, a Assembleia Nacional Constituinte foi um espaço de lutas políticas

com envolvimento de uma diversidade de atores, formando-se, em 1985, o Movimento

Nacional pela Reforma Urbana. O MNRU que uniu então sob a bandeira do direito à cidade

representantes de ONGs e universidades, que, a essa altura, já possuíam experiência na

assessoria técnica aos movimentos e nas pesquisas sobre as questões urbanas.

As ONGs e universidades, além de realizarem um trabalho de assistência técnica para

empreendimentos de cunho social, vinham desenvolvendo pesquisas no âmbito da gestão das

cidades. Ressalta-se a atuação deste seguimento na campanha e capacitação para a

elaboração dos Planos Diretores Participativos (PDPs)203 e nas bolsas do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico, permitindo que equipes de universidades

elaborassem PDPs.

Posteriormente, esta atuação possibilitou ainda o desenvolvimento da Rede de

Avaliação e capacitação para implementação dos Planos Diretores Participativos (2010), que

envolveu universidades e ONGs de todo o território nacional.

A elaboração do PlanHab204 também contou com a participação do Laboratório de

Habitação e Assentamentos Humanos (LabHab), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da

Universidade de São Paulo (FAU/USP). E o próprio PMCMV foi fruto de estudos e avaliações,

encomendados pelo Ministério das Cidades, em convênio com o CNPq, junto a diversas

universidades de todo o país nos anos de 2012 e 2013.

É importante salientar que, já no lançamento do edital, encontravam-se em andamento,

nas universidades, pesquisas de monitoramento e avaliação do PMCMV, onde destacaram-se

203A campanha foi denominada Planos Diretores Participativos, de forma a chamar a atenção para a importância da gestão democrática da elaboração e implementação dos PDs. 204BRASIL/MCidades/SNH, 2008b

128

o observatório das metrópoles (laboratório do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano

e Regional, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ)) e o LabHab USP/SP.

Diversas consultorias também foram prestadas ao Ministério das Cidades, objetivando

melhoramentos na execução das políticas urbanas. Dentre elas, no âmbito da política

habitacional, o estudo (em andamento), com participação da Universidade Federal do ABC

(UFABC), para o mapeamento da aptidão de áreas municipais de 988 municípios elegíveis na

modalidade empresa, para a inserção urbana de empreendimentos do PMCMV.

O estudo encontra-se em fase de definição de critérios e testes e terá como produto

final o mapa digital dos municípios estudados. Disponibilizado via Web, ele conterá áreas

classificadas como mais ou menos aptas à implantação de empreendimentos

(BRASIL/MCidades/SNH, 2015).

Outro estudo em desenvolvimento, com parceria entre a UFABC e o Instituto de Política

de Transporte e Desenvolvimento (ITDP/EMBARQ Brasil), tem como objetivo elaborar um

caderno de orientações sobre inserção urbana, a partir do aspecto econômico (custos de

infraestrutura). Busca ainda definir parâmetros para a aferição da oferta de equipamentos,

bem como a elaboração da Matriz de responsabilidades e do Relatório de Diagnóstico de

Demanda.

Este estudo também se destina aos 988 municípios elegíveis na modalidade PMCMV

empresa, tratando as questões de limites de localização de equipamentos públicos: distâncias

percorridas a pé ou transporte público (tempo de deslocamento), custos de implantação,

equipagem, operação e manutenção desses equipamentos (escolas, Unidade Básica de Saúde

(UBS), Centros de Refêrencia da Assistência Social (CRAS)). O material desse estudo será

igualmente disponibilizado via Web (BRASIL/MCidades/SNH, 2015).

Segue tabela com os agentes deste segmento presentes nas arenas:

Tabela 22 - Agentes de ONGs e Universidades nas arenas



ONGs e Universidades

Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional

Habitat para Humanidade Brasil Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo

Cearah Periferia

129


CGFNHIS ConCidades CCFGTS Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social Instituto de Arquitetos do Brasil Associação dos Geógrafos Brasileiros Associação Nacional dos Engenheiros e Arquitetos da Caixa Econômica Federal

Fundação Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião

Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental

Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional

Cáritas Brasileira Conselho Federal de Engenharia e Agronomia Terra de Direitos Pólis Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais


A presença do segmento no ConCidades é expressiva, com 16 cadeiras. Ele ainda possui

dois assentos no CGFNHIS.

Enfim, as ações de formação de lideranças, assessoria aos projetos dos movimentos

sociais e desenvolvimento de estudos e projetos, no bojo da política urbana, são de grande

relevância para os avanços conquistados na política habitacional.

Outra iniciativa que enriquece as contribuições das universidades, na temática do

direito à cidade e à moradia, são os diversos estudos e projetos de extensão de laboratórios

existente, e mais recentemente os cursos de residência técnica205 em arquitetura e

urbanismo. Esta iniciativa teve o primeiro núcleo implantado pela Universidade Federal da

Bahia (UFBA) – a Residência Técnica em Arquitetura, Urbanismo e Engenharia (AU +E, 2013) –

e o segundo pela Universidade de São Paulo (USP), em parceria com a prefeitura de São Paulo

– o Programa de Residência em Arquitetura e Urbanismo.

4.2. ARENAS INSTITUCIONAIS DA POLÍTICA HABITACIONAL

Como já explicado, a gestão participativa da política habitacional conta com alguns

importantes colegiados, a saber: o Conselho Nacional das Cidades, o Conselho Gestor do

205 Ver links: http://www.residencia-aue.ufba.br/ (UFBA) e http://www5.usp.br/98634/fau-e-prefeitura-abrem-vagas-para-programa-de-residencia-em-arquitetura-e-urbanismo/ (USP)

http://www.residencia-aue.ufba.br/

http://www5.usp.br/98634/fau-e-prefeitura-abrem-vagas-para-programa-de-residencia-em-arquitetura-e-urbanismo/

http://www5.usp.br/98634/fau-e-prefeitura-abrem-vagas-para-programa-de-residencia-em-arquitetura-e-urbanismo/

130

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e o Conselho Curador do Fundo de Garantia

por Tempo de Serviço.

Trata-se de órgãos a nível nacional206, que são constituídos por representantes de

diversos atores da política habitacional. Os conselhos são conceituados por Gohn207 da

seguinte forma:

[...] são parte de um novo modo de gestão dos negócios públicos que foi reivindicado pelos movimentos sociais nos anos 1980. Eles fazem parte de um novo modelo de desenvolvimento que está sendo implementado em todo o mundo da gestão pública estatal, via parcerias com a sociedade civil organizada; eles representam a possibilidade da institucionalização da participação via sua forma de expressão, a co-gestão; expressam a possibilidade de desenvolvimento de um espaço público que não se resume e não se confunde com o espaço governamental/estatal; abrem a possibilidade de a sociedade civil intervir na gestão pública via parcerias com o Estado, que objetivem a formulação e o controle de políticas sociais, logo são arenas que permitem debates e pactuação entre os diversos atores

envolvidos sobre a política. (GOHN, 2002, p. 29)

O ConCidades e o CGFNHIS são conselhos que correspondem a esse conceito, com

atuação gerando desdobramentos na gestão das políticas urbanas e habitacionais do país. Já

o CCFGTS tem uma função peculiar de curadoria do fundo, ou seja, de garantir que seus

recursos sejam aplicados de forma a dar retornos dos investimentos ao fundo dos

trabalhadores, não interferindo na política do ponto de vista da gestão. É importante

averiguar os diálogos nestas arenas e seu rebatimento na política habitacional.

4.2.1. Conselho Nacional das Cidades - ConCidades

Criado pelo Decreto nº 5.790/2006208, o ConCidades209 é o órgão da política urbana em

âmbito nacional, cabendo a ele propor as diretrizes gerais para a formulação e implementação

da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, em consonância com as resoluções

aprovadas pela Conferência Nacional das Cidades.

206 Os conselhos de políticas públicas também estão presentes nos estados, municípios e distrito federal, não sendo, porém, objeto desse trabalho. 207 GOHN, 2002 208 BRASIL, 2006b 209 Anteriormente ao ConCidades, o órgão nacional da política urbana era o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), criado pela Medida Provisória nº 2.220/2001 (BRASIL, 2001c).

131

Trata-se de órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da

estrutura do Ministério das Cidades e, além de estudar e propor as diretrizes para a PNDU,

busca acompanhar e avaliar a sua execução, conforme dispõe o EC.

O conselho possui quatro Comitês Técnicos: Habitação; Saneamento Ambiental;

Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana; e Planejamento e Gestão do Solo Urbano. Dentre

as atribuições desses comitês estão o subsídio dos debates, a articulação dos órgãos e

entidades promotoras de estudos, bem como propostas e tecnologias relacionadas às

políticas públicas, e a proposição de regras e critérios para a aplicação de recursos federais.

O ConCidades é constituído por 86 conselheiros titulares, sendo 49 representantes de

segmentos da sociedade civil, 37 dos poderes públicos Federal (16 membros), estadual (nove

representantes) e municipal (12 membros), além de 86 suplentes, com mandato de dois anos,

conforme tabela a seguir.

Tabela 23 - Representações no ConCidades

Segmento Agentes














Casa Civil

Poder Público Estadual

Representante do Governo do Estado do Amapá, Mato Grosso do Sul, Pará, Ceará, Amazonas, Goiás, Maranhão, Pernambuco, São Paulo, Santa Catarina, Rondônia, Paraná, Minas Gerais

União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais

Poder Público Municipal

Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana Frente Nacional de Prefeitos Associação Brasileira dos Municípios Confederação Nacional de Municípios Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Transporte Urbano e Trânsito Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento Associação Brasileira de COHABs e Agentes Públicos de Habitação

Central Única dos Trabalhadores Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil Nova Central Sindical de Trabalhadores Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte Federação Interestadual de Sindicatos de Engenheiros Federação Nacional dos Urbanitários

132

Segmento Agentes

Federação Nacional das Associações do Pessoal da Caixa Econômica Federal Confederação Nacional do Transporte Confederação Nacional da Micro e Pequenas Empresas e Empreendedores Individuais Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos Organização das Cooperativas Brasileiras Associação Nacional dos Comerciantes de Material de Construção Câmara Brasileira da Indústria e da Construção Associação Brasileira de Cimento Portland Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança

Agentes Financeiros

Caixa Econômica Federal

Movimentos Sociais

Central dos Movimentos Populares Movimento Nacional de Luta pela Moradia Confederação Nacional de Associações de Moradores União Nacional por Moradia Popular


Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Habitat para Humanidade Brasil Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo Cearah Periferia Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social Instituto de Arquitetos do Brasil Associação dos Geógrafos Brasileiros Associação Nacional dos Engenheiros e Arquitetos da Caixa Econômica Federal Fundação Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional Cáritas Brasileira Conselho Federal de Engenharia e Agronomia Terra de Direitos Pólis Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais

Fonte: ConCidades (http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades)

O ConCidades possui assessoramento dos quatro comitês técnicos citados acima (CTH,

CTSA, CTTMU e CTPGS), tendo sido considerada, para esse estudo, a atuação do Comitê

Técnico de Habitação. Formado em abril de 2004, este comitê conta com diversas ações, que

envolvem a definição de grupos de trabalho sobre os temas relacionados a moradia,

recomendações orçamentárias para o FNHIS e balanço das ações da política habitacional.

Segue um resumo da atuação do CTH de 2004 a 2014.

Tabela 24 - Principais ações discutidas no âmbito do Comitê Técnico de Habitação (2004-2014)

Ano CTH/ConCidades

2004 Discussão sobre a formulação do PlanHab e recomendação para a aprovação da legislação do SNHIS/FNHIS.

2005 Discussão em torno do balanço dos programas habitacionais federais e metas para 2005. Após a aprovação do SNHIS no Congresso, o conselho indicou a destinação de recursos para o FNHIS e tratou questões sobre sua regulamentação e implementação.

133

Ano CTH/ConCidades

2006 A pauta do conselho girou em torno da composição e instalação do CGFNHIS; da elaboração do PlanHab e dos PLHIS, bem como das dificuldades de execução do Programa Crédito Solidário, então em vigor. Foram editadas seis Resoluções: duas recomendando crédito ao FNHIS, duas no âmbito da Regularização Fundiária, uma recomendando critérios para seleção de intervenções em assentamentos objeto de conflitos fundiários e uma recomendando o acesso das entidades aos recursos do FNHIS.

2007 A pauta envolveu discussões sobre a sistemática de contratação do FNHIS (solicitação de inclusão das entidades) e as adequações e mudanças na estrutura da CEF para atender à PNH. A Resolução nº 35 recomendou a utilização dos recursos do FNHIS como caução para entidades no PCS; a Resolução nº 38 recomendou a participação do ConCidades na seleção do Projeto Prioritário de Investimento (PPI) e definiu o percentual destes recursos para entidades (HIS).

2008 A elaboração do PlanHab foi tema central das discussões, desdobrando-se nas resoluções 60, que recomendaram a discussão do plano em todos níveis de governo e a sua integração com os PLHIS e ações de mobilidade, saneamento e planejamento (Resolução nº 66). Foi também discutida questão orçamentária e aprovada a Resolução nº 49, recomendando às prefeituras a participação das entidades como executoras de recursos no âmbito do FNHIS.

2009 Foram discutidas questões em relação ao PAC, à baixa execução dos projetos na habitação e à importância de buscar mecanismos de controle sobre itens que geram corrupção em obras. Em relação ao PMCMV, foi discutido o controle social e a fiscalização do programa, a normatização de mecanismos de seleção para renda de um a três SM, assim como ajustes de valores no programa conforme região. A resolução nº 70 recomendou a priorização da produção do PMCMV em sintonia com PDs e LOUOS e de áreas centrais e infraestruturadas para a produção (articulação da produção habitacional ao PlanHab).

2010 Foi apresentado um balanço do PMCMV, foi discutida a questão do controle social no PAC (Resolução nº 89: exigência de controle social para seleção), foi solicitada gestão do MCidades para liberação de recursos do FNHIS para o PMCMV-E (Resolução nº 91), foram revistos os prazos de elaboração de PLHIS e, em dezembro, avaliada a execução do PAC (baixa execução na produção habitacional 30% das metas).

2011 A pauta envolveu discussão sobre o PLHIS simplificado, trabalho técnico social no PMCMV com aumento de alíquota de 0,5 para 1,5%, incorporação da responsabilidade do TTS para gestão local, recomendação para a inserção urbana, implantação de equipamentos e aprovação de projetos em consonância com PDs e PLHIS. Em dezembro, foi tratada a questão da garantia da moradia para as famílias afetadas por intervenções e deslocamentos involuntários.

2012 Foi aprovada a resolução recomendando distinção de critérios de seleção de beneficiários para poder público com recursos do FAR e entidades com recursos do FDS; Criação de Grupo de Trabalho (GT) para elaboração de proposta de programa de locação social; Discussão sobre habilitação do PMCMV-E. Também foi solicitada ao MCidades a revisão da seleção; Aprovação da Resolução nº 138, recomendando a atuação do MCidades junto ao FDS no PMCMV, de forma a criar modalidade de realização de estudos preliminares em terrenos indicados pelas entidades (fragilidades de execução). Foi lançado o edital conjunto com CNPq para pesquisa sobre o PMCMV e o PAC. Foram apresentados novos valores para o PMCMV-E.

2013 As reuniões pautaram o balanço dos investimentos em urbanização de assentamentos precários, recomendando a reabertura de seleção desse programa com recursos do FNHIS (Resolução nº 159). Foram tratados os problemas do PMCMV, como as ocupações irregulares de empreendimentos, a falta de transparência no processo de seleção e a falta de recursos para equipamentos. Foi recomendada a adoção de transparência na seleção (Resolução nº 146); Tratou-se da destinação de recursos para equipamentos no PMCMV-E (Resolução nº 154). Foi discutida outra fragilidade do programa: a inclusão no CadÚnico que gerava distorções e desenquadramento de famílias vulneráveis no Programa Bolsa Família.

2014 Foram pautadas a apresentação dos resultados do PMCMV; a defasagem de conclusão e entrega de unidades; a apresentação de propostas para melhoria no PMCMV; a recomendação de ampliação de metas para o PMCMV-E (Resolução nº 161); a recomendação de força tarefa para realizar diagnóstico

134

Ano CTH/ConCidades

detalhado das dificuldades do PMCMV-E (Resolução nº 73), e o levantamento de questões para o PMCMV III mais sustentável.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados das reuniões e resoluções do ConCidades 2004-2014, 2016.

A tabela acima é resultado de um exercício tentando resumir uma década de atuação

do Comitê Técnico de Habitação dentro da estrutura do ConCidades. É possível observar um

início marcado pela necessidade de formular e aprovar o marco regulatório dessa política,

tendo sido a formulação e regulamentação do SNHIS/FNHIS pauta central nos primeiros cinco

anos desse conselho. Destaque também para o PlanHab, resultado de todo esse acúmulo e

com propostas de ações a curto, médio e longo prazo.

Após esse primeiro momento de formulação da política, a pauta se concentrou no

acompanhamento dos programas com recursos para habitação, como o PPI, o PAC e o FNHIS.

Ressalta-se que os recursos do Projeto Prioritário de Investimento e do Programa de

Aceleração do Crescimento não demandavam adesão ao SNHIS/FNHIS, sendo os

apontamentos do conselho recomendações para que o MCidades pudesse fazer gestão junto

aos programas. E, quanto aos recursos do FNHIS, que efetivamente contavam com controle

social através do CGFNHIS, pode-se dizer que os recursos eram ínfimos, diante dos recursos

destinados aos outros programas210.

Percebe-se que o PMCMV, pacote deliberado pela Casa Civil, foi recebido pelo Conselho

Nacional das Cidades de forma crítica, pois desmobilizou o debate do Plano Nacional de

Habitação, ao mesmo tempo em que ampliou os recursos destinados à produção social de

habitação, sem articular esses recursos com a política em discussão. Segundo Castro e

colaboradores211,

Na formulação do PMCMV, contudo, o ConCidades não foi sequer consultado, optando o governo por construí-lo em reuniões fechadas com diferentes segmentos e entidades. Ainda que o Conselho tenha buscado interferir sobre a regulamentação do PMCMV, as resoluções sobre esse ponto tiveram pouca efetividade. (CASTRO et al., 2011, p. 20)

210 Como mostra a tabela 7, o orçamento do fundo ficou inicialmente na faixa de R$ 1 bilhão (2007, 2008, 2009), decrescendo até a o valor de R$ 154 milhões em 2014. Como os recursos do PAC para habitação foram descentralizados via FNHIS, os relatórios mostraram um investimento crescente. No entanto, é importante considerar que as seleções com os recursos do PAC, não estavam atreladas à adesão do SNHIS/FNHIS. 211 CASTRO et al., 2011

135

A recomendação nº 70/2009212, aprovada pelo conselho, apontou para as questões já

muito discutidas na formulação da Política Nacional de Habitação: a necessidade de priorizar

a demanda de menor renda (zero a três SM) e de produzir moradia digna, de boa qualidade,

bem localizada (priorizando as áreas centrais e infraestruturadas); em articulação com as

demais políticas setoriais urbanas e respeitando o PlanHab e os planos locais de habitação.

Diante do contexto de enfraquecimento da implementação do SNHIS/FNHIS e da

execução do PMCMV, o Comitê Técnico de Habitação se concentrou na implementação do

FNHIS nos programas e seus critérios de seleção e execução. O comitê também trabalhou no

acompanhamento dos resultados de obras do PAC e da contratação do PMCMV e

especialmente na eliminação de barreiras para as entidades acessarem recursos do FNHIS e

do FDS através do Programa Crédito Solidário e do PMCMV-E.

A agenda da produção social de moradia continuou no centro das discussões,

especialmente a pauta da autogestão213. Essa reivindicação histórica dos movimentos sociais

no Brasil enfrentou muitas dificuldades para se consolidar, já que o país tinha adotado o

sistema da construção privada com recursos públicos, ou seja, a transferência de recursos

públicos para maximizar lucros privados (BONDUKI, 1992, p. 32).

Assim, pode-se dizer que, na medida do possível, o ConCidades promoveu esforços para

a implementação do SNHIS/FNHIS, continuando a defender a elaboração dos PLHIS e a adesão

ao sistema. O Conselho envidou esforços também para a obtenção de algum controle social

na execução dos projetos do PAC e para a ampliação de experiências de produção habitacional

no campo da autogestão.

4.2.2. Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - CGFNHIS

O SNHIS/FNHIS trouxe a lógica de descentralização e capilaridade (BRASIL, 2006b, art.

12), funcionando através de arranjos institucionais nos três níveis de governo. Deste modo, o

repasse de recursos do fundo nacional para os estados, Distrito Federal e municípios se dá

212 ConCidades (http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/resolucoes-concidades) 213 Sobre a autogestão, ver: RODRIGUES. A estratégia fundiária dos Movimentos Populares na produção autogestionária da moradia. 2013. 233 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013.

136

através da cooperação federativa e a gestão compartilhada acontece por meio do apoio aos

agentes promotores da política.

Nas escalas regional e local, a criação dos fundos e de conselhos estadual ou municipal

é uma das obrigações para que seja firmado o termo de adesão ao sistema nacional, de acordo

com o disposto nos incisos I e II do artigo 12 da lei do SNHIS214. O Sistema Nacional de

Habitação de Interesse Social é então um sistema que se articula a todos os municípios,

independente do tamanho da população e de outros instrumentos, como Plano Diretor.

A composição dos conselhos não é uma regra fixa em estados ou municípios que tenham

conselhos com as competências também da política habitacional (conselho de política urbana,

conselho da cidade, de meio ambiente, etc.). A finalidade e composição dos conselhos

existentes podem ser adequadas, de forma a atender à composição paritária, em que 25% dos

membros correspondam a representantes dos movimentos populares215.

Nesta perspectiva, a presença da gestão democrática seria assegurada na política

habitacional, possibilitando a articulação com a gestão da cidade e partindo dos preceitos da

democracia participativa, que inclui os diferentes atores na discussão sobre o rumo da política,

bem como no monitoramento e fiscalização da sua execução.

Em nível nacional, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse

Social é a instância de discussão e decisão das ações do Sistema Nacional de Habitação,

visando o controle social da política habitacional. O CGFNHIS é paritário, tendo sua

composição fixada na sua Resolução nº 1/2006216 e no Decreto nº 5.796/2006217, conforme

tabela abaixo:

Tabela 25 - Representações no CGFNHIS

Segmento Agente








214 Lei nº 11.124/2005 (BRASIL, 2005a) 215 Exigência da Lei nº 11.124/2005 (BRASIL, 2005a, art. 12, § 3º), que dispõe sobre o SNHIS, conjugada com a Resolução nº 2 do CGFNHIS (BRASIL/MCidades/CGFNHIS, 2006b, art. 2º, § 1º) 216 BRASIL/MCidades/CGFNHIS, 2006a 217 Composição do CGFNHIS (23 membros): 11 representantes de ministérios (dois do MCidades), um da Caixa Econômica Federal, quatro de movimentos populares, três de empresas, dois de sindicatos, um da área profissional, acadêmica ou de pesquisa e um de ONG (BRASIL, 2006b).

137

Segmento Agente




Trabalhadores Federação Nacional dos Urbanitários Federação Nacional dos Engenheiros Federação Nacional de Arquitetos e Urbanistas

Empresários Confederação Nacional da Indústria Confederação Nacional do Sistema Financeiro Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo

Agentes Financeiros

Caixa Econômica Federal

Movimentos Sociais

Central dos Movimentos Populares Movimento Nacional de Luta pela Moradia Confederação Nacional de Associações de Moradores União Nacional por Moradia Popular


Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Habitat para Humanidade Brasil

Fonte: BRASIL/MCidades, 2015.

Instalado em 2006, o CGFNHIS teve como principal desafio fazer executar os recursos

financeiros da política habitacional conforme as diretrizes do SNHIS. Para isso, era preciso se

envolver com a complexidade de se elaborar e fomentar linhas de ação, bem como critérios

para processos seletivos e soluções para a execução financeira dos municípios, que

demonstravam uma série de dificuldades.

Segue um resumo da atuação do conselho:

Tabela 26 - Síntese da atuação do CGFNHIS (2006-2013)

Ano CGFNHIS

2006 Foram pautados o funcionamento do conselho, a implementação do SNHIS e questões operacionais para a aplicação de recursos, definindo a CEF como o agente operador do FNHIS.

2007 As reuniões pautaram questões relativas a sistemáticas de seleção, acompanhamento e monitoramento das intervenções; e à implementação do SNHIS. Foi definida a utilização do CadÚnico para inclusão da demanda habitacional, ressaltando a importância de se desenvolver um cadastro para habitação. Foram aprovadas Resoluções sobre adesão ao sistema, alocação de recursos e as seleções de propostas de intervenções com recursos do fundo.

2008 Foram abordadas nas reuniões as questões orçamentárias de praxe, o monitoramento da adesão ao SNHIS pelo país e a aplicação dos recursos, buscando incluir as entidades como executoras da produção habitacional. Aprovadas as Resoluções nos 18, 19, 20 e 21 (todas com cláusulas para inserir e ampliar a participação das entidades na execução dos recursos do FNHIS)

2009 O conselho tratou as questões ordinárias, como balanço as ações do FNHIS, adesão ao SNHIS, revisão de prazos para adesão (dificuldades dos entes em atender as obrigações) e alterações no programa de apoio a produção Social da Moradia. Aprovadas as Resoluções de alteração de prazos para adesão ao SNHIS e alterações no programa Apoio a Produção Social da Moradia.

2010 Foram pautadas questões ordinárias como balanço as ações do FNHIS, adesão ao SNHIS, revisão de prazos para adesão. Foi discuto também o papel do FNHIS pós-criação do PMCMV. A Resolução nº 33 teve como objetivo ajustar os critérios de execução dos programas e ações orçamentárias do FNHIS às diretrizes do PMCMV, fixadas no exercício de 2010. Estabeleceram-se critérios de seleção de propostas, exclusivamente no âmbito das ações de Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade

138

Ano CGFNHIS

de Assentamentos Precários e de Prestação de Serviços de Assistência Técnica para Habitação de Interesse Social (fim da produção habitacional com recursos do FNHIS).

2011 Tratou-se do balanço da execução dos programas; das propostas para PPA 2012-2015 no eixo Moradia Digna (Resolução nº 42); do balanço da adesão ao SNHIS e da elaboração de PLHIS.

2012 Pautaram-se o balanço da execução dos programas; a aprovação de contas do FNHIS; o balanço da adesão ao SNHIS e a elaboração de PLHIS. Aprovação de Resolução com novos prazos para adesão ao SNHIS.

2013 Abordaram-se o balanço da execução dos programas; a aprovação de contas do FNHIS; o balanço da adesão ao SNHIS e a elaboração de PLHIS.

2014 Foram pautados o balanço da execução dos programas; a aprovação de contas do FNHIS; o balanço da adesão ao SNHIS e a elaboração de PLHIS. Aprovação de resolução para garantir entrega de unidades em execução (mesmo sem adesão ao SNHIS concluída). Não houve contratações em 2014.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de relatórios de gestão do FNHIS, 2016.

Os relatórios de gestão do FNHIS218 demonstraram que, desde sua implementação,

foram envidados esforços no sentido de implementar o SNHIS. Os recursos do fundo foram

empenhados em ações, como a elaboração dos planos locais, a capacitação dos municípios

para elaboração dos planos, a inclusão das organizações sociais na produção de moradia e o

desenvolvimento de estudos e pesquisas visando aperfeiçoamento da política.

A insistência na importância da adesão dos entes federados ao SNHIS/FNHIS,

acarretando alterações de prazos e de critérios para elaboração de planos locais, e a

organização de oficinas e cursos objetivando mobilizá-los para a adesão, ia de encontro ao

desinteresse causado por programas como PAC e PMCMV, que não exigiam os critérios da

adesão ao SNHIS para repasse de recursos.

Por outro lado, as dificuldades ocasionadas pela baixa execução orçamentária do FNHIS,

assim como aquelas encontradas pelos entes na execução dos projetos de acordo com a

legislação e normativas vigentes, refletiam-se nas desistências, cancelamentos de contrato

(apenas na elaboração do PLHIS, 328 contratos foram cancelados)219, e obras paradas.

A complexidade envolvendo o repasse de recursos para organizações não

governamentais, uma ação que perpassava toda a gestão do conselho, também não favoreceu

o sistema.

218 O relatório de 2010 não estava disponível no site. 219 Relatório de gestão 2013, disponível no link: (http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/FNHIS/PrestacaoContas/rgfnhis2013vsfinalencaminhadatcu.pdf). http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/FNHIS/PrestacaoContas/rgfnhis2013vsfinalencaminhadatcu.pdf

139

Com o PMCMV, os agentes do mercado tiveram sua principal demanda – a ampliação

de recursos para construção civil – atendida. Em paralelo, o segmento dos movimentos sociais

envidou esforços para obter melhores condições das entidades enquanto agentes da

produção habitacional no programa de moradia social e PMCMV (recursos do FNHIS).

A atuação do conselho pós-criação do PMCMV passou a se dar, cada vez mais, em torno

da problemática da execução do Programa de Aceleração do Crescimento e dos parcos

recursos do próprio FNHIS. Com o enfraquecimento da adesão ao SNHIS e a corrida dos entes

para obter os recursos do PMCMV, o conselho atuou no monitoramento da execução do PAC,

na regulamentação da remuneração do agente operador e nos convênios com instituições e

universidades, objetivando avaliar o desempenho dos programas e projetos executados.

A diminuição do número de reuniões220 revelou a diminuição do “fôlego” desse conselho

e perda de poder dos atores-agentes presentes nas arenas. Embora este conselho tenha se

esforçado ao máximo, no intuito de implementar uma política nacional de habitação, ela foi

colocada à margem, não só pelo governo federal, como também pelos entes federados,

seguindo a lógica da produção em quantidade e rapidez, mas sem se importar com os

desdobramentos presentes e futuros.

4.2.3. Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - CCFGTS

Como já mencionado, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço foi criado em 1966221,

sendo composto por recursos oriundos de contas vinculadas222 aos trabalhadores contratados

via Constituição das Leis Trabalhistas. O FGTS é administrado por um conselho curador223, um

colegiado tripartide com representantes dos trabalhadores, empregadores e governo federal,

conforme tabela abaixo.

220 Em 2012 e 2013 foram realizadas dois encontros, um para prestação de contas e um para balanço da execução orçamentária. 221 Lei nº 5.107/1966 (BRASIL, 1966) 222 Depósitos mensais efetuados pelas empresas em nome de seus empregados, em valor equivalente ao percentual de 8% das remunerações que lhes são pagas ou devidas. Em se tratando de contrato temporário de trabalho com prazo determinado, o percentual é de 2% (BRASIL, 1998, art. 2º, inciso II). 223 Com a extinção do BNH, as atribuições do Conselho Curador foram passadas à Caixa Econômica Federal e ao Conselho Monetário Nacional. O Conselho Curador foi reinstalado em 1990 pela lei nº 8.036/1990 (BRASIL, 1990b) e posteriormente regulamentado pelo Decreto nº 6.827/2009 (BRASIL, 2009a). Conta com 24 membros: seis representantes dos trabalhadores, seis representantes dos empregadores e 12 integrantes de órgãos e entidades governamentais.

140

Tabela 27 - Representação no CCFGTS

Segmento Agentes









Casa Civil


Trabalhadores Força Sindical Central Única dos Trabalhadores União Geral dos Trabalhadores Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil Nova Central Sindical de Trabalhadores

Empresários Confederação Nacional da Indústria Confederação Nacional do Sistema Financeiro Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo Confederação Nacional de Serviços Confederação Nacional de Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços Confederação Nacional do Transporte

Agentes Financeiros

Caixa Econômica Federal Banco Central do Brasil

Fonte: FGTS (http://www.fgts.gov.br).

Dentre os agentes presentes no CCFGTS, estão presentes os representantes dos

trabalhadores formais contribuintes do FGTS, organizados via centrais sindicais, mas não há

representação dos movimentos sociais que atuam na defesa da moradia digna.

A Caixa Econômica Federal é o agente operador desse fundo, sendo assim responsável

por todas as atividades operacionais ligadas a ele, tais como:

I - centralização das contas vinculadas;

II - controle da rede arrecadadora;

III - avaliação da capacidade econômica e financeira dos tomadores de recursos do

FGTS;

IV - implementação de atos de alocação de recursos e concessão de créditos; e

V - risco de crédito das operações com recursos do FGTS .

141

Os recursos do FGTS são usados como fonte de financiamento das políticas setoriais224.

Os subsídios e financiamentos na área da habitação, objetivando lucratividade financeira dos

recursos do fundo, têm sido o principal direcionamento desses recursos. A partir de 1999, com

a Medida Provisória nº 1951-20225, criou-se um dispositivo legal permitindo a alocação de

recursos sem retorno (fundo perdido). Muitas famílias, em especial de menor renda,

beneficiaram-se desse dispositivo para a aquisição da moradia.

Segundo dados da CEF (2015b), entre 1998 e 2015, o fundo repassou R$ 42,9 bilhões em

subsídios habitacionais, desses R$ 28,2 bilhões alocados no PMCMV. Os recursos destinados

à habitação, em forma de subsídio e financiamento ao poder público, tiveram um enorme

crescimento nos últimos dez anos. Conforme demonstra a tabela a seguir, no ano de 2003,

foram destinados R$ 1,2 bilhão para habitação e, no ano de 2012, os recursos para habitação

alcançaram a ordem de R$ 56,66 bilhões.

Segue um resumo da atuação do Conselho Curador do FGTS no tocante à área da

habitação226, período de 2004 a 2014:

Tabela 28 - Síntese da atuação do CCFGTS no financiamento da habitação (2004-2014)

Ano CCFGTS

2004 O conselho pautou a baixa execução do PAR e a prorrogação de prazos para novas contratações. Em junho, a execução dos recursos para habitação estava em 27,9%, outro alerta sobre a baixa execução. Em agosto, foi apresentada a nova PNH e se debateu sobre uma reorganização dos agentes financeiros; aventou-se também a possibilidade de se ampliarem os programas para reforma e aquisição de material de construção, visando melhorar a execução de recursos; o fechamento do ano se deu com a aprovação de R$ 1 bilhão de subsídio para a habitação e a discussão sobre as dificuldades em se fazer chegar os subsídios às famílias de baixa renda (os subsídios eram vinculados aos financiamentos, que, por sua vez, tinham critérios rígidos).

2005 Foram discutidas as mesmas dificuldades de execução do orçamento para habitação, definida a prorrogação de prazos para contratação de PAR; os obstáculos para se atender às menores faixas de renda; as distorções dentro do subsídio disponibilizado (R$ 1 bilhão): R$ 425 milhões foram aprovados, chegando ao mutuário R$ 159 milhões, os outros R$ 265 130 tendo sido destinados ao pagamento de taxa de administração e de diferencial de juros ao Agente Financeiro (CEF); o conselho atualizou os valores da Resolução nº 460 e debateu a solicitação para aquisição de créditos securitizados como aplicação do FGTS.

2006 A pauta se deu em torno dos prazos para desembolso de contratações de 2003 e 2004 do Pro Moradia e sobre as dificuldades de acesso aos subsídios (baixa renda); Revisão da Resolução nº 460 e destinação de R$ 6,4 bilhões para a habitação em 2007. Aprovação da Resolução nº 518, que alterou e consolidou a nº 460, dispondo sobre as diretrizes para aplicações de recursos/subsídios e propostas orçamentárias para financiamento de habitação.

224 A Lei nº 5.107/1966 (BRASIL, 1966), ao instituir o FGTS, estabeleceu que a gestão seria do BNH, segundo planejamento elaborado e normas gerais expedidas por um Conselho Curador. 225 BRASIL, 1999 226 A distribuição de recursos era dividida por área de atuação: 60 % para habitação popular, 30% para saneamento básico e infraestrutura urbana e 10% para operações especiais.

142

Ano CCFGTS

2007 As principais pautas na habitação foram: redução de taxa de juros; ajustes de valores da Resolução nº 460; necessidade de articular uma política de habitação rural entre FNHIS e INCRA (o posterior PNHR); impasses no aumento de subsídios, pois o poder público não investia o montante pactuado, consumindo rapidamente os subsídios do FGTS e impactando em contratos que dependiam do aporte de recursos.

2008 O conselho tratou as questões orçamentárias ordinárias: autorização de contratações e aprovação de orçamento para período seguinte; monitoramento de contratos, atentando para a baixa performance na execução de obras. O PlanHab foi apresentado ao conselho em junho. Na reunião de agosto, foi discutido um projeto piloto para viabilizar a produção habitacional para população com até cinco SM (prevendo subsídio conjunto com FNHIS). Foi prorrogada a Resolução nº 460, objetivando novas articulações de recursos ligados ao PlanHab.

Foram realizadas duas reuniões extraordinárias: uma para a aquisição de Fundos de Investimentos Imobiliários (FIIs), Fundos de Investimentos em Participações (FIPs) e CRI e outra para avaliar a proposta do Ministério da Fazenda solicitando aumento de juros nas ações da Resolução nº 460, ao mesmo tempo em que a Casa Civil solicitava a redução de juros.

2009 Foram discutidas as pautas de praxe: questões orçamentárias; balanço das aplicações, que apontou 200% de aumento de desembolso em 2008. Foi discutida a aplicação em CRIs e a sua consonância com a política habitacional. Na reunião de julho, foi apresentado o PMCMV (que seria lançado no dia seguinte), aprovado o investimento de recursos por alteração da Resoluçãonº 460. O orçamento foi reformulado, destinando R$ 19 bilhões para a habitação e mais R$ 4 bilhões para subsídios (ampliação de R$ 2,4 bilhões). Foram definidas novas diretrizes para as aplicações do FGTS no financiamento de imóveis novos em 2010.

2010 As principais pautas foram: as questões orçamentárias; o balanço das aplicações; o crescimento das contratações para produção habitacional (atingiu76%) e o fracasso na contratação das metas do Pro Moradia (urbanização) 9% das metas.

O aumento de orçamento para habitação em 2011 foi pauta da reunião de novembro, assim como questões relacionadas às denúncias do PMCMV – falta de infraestrutura, valorização e apropriação dos subsídios – e a questão da importância da geração de emprego como motor para o FGTS.

2011 O conselho tratou as questões orçamentárias ordinárias: execução orçamentária; revisão de valores de imóveis e faixa de renda para financiamentos habitacionais; acréscimo de recursos para habitação. Foi aprovada a Resolução nº 674, autorizando a inclusão de Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) e Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) como garantia para operações com recursos do FGTS.

2012 Foram pautadas questões orçamentárias. balanços e suplementação. Foi discutida a questão das condições de habitabilidade no PMCMV e aprovada a Resolução nº 688, que, entre outras questões, condicionava, para financiamento com recursos do FGTS, a existência de vias de acesso, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário, rede de energia elétrica e iluminação pública, observação das especificidades locais e utilização de materiais cujas especificações técnicas cumprissem as normas fixadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Na última reunião do ano, foi levantada a questão da dificuldade de se manter os níveis de contratação sem aporte de recursos do governo federal, sinalizando para diminuição de aporte de recursos nos anos seguintes, de forma a não comprometer a perenidade dos recursos do FGTS.

2013 O conselho tratou as questões orçamentárias, balanços da execução e suplementações. O PMCMV contratou 93% da meta prevista. Foram suplementados mais de R$ 7 bilhões para subsídios. Foram tratadas questões de financiamento de pessoa física, redefinindo valores de contrapartida mínima.

2014 Foi pauta a apresentação dos resultados de avaliação dos programas de Carta de Crédito (coletivo e individual), onde 80% dos entrevistados apontaram melhoras nas condições de vida. E também a discussão sobre a baixa execução dos recursos de habitação, que atendeu 43% da meta, com recuo de 17% nas contratações. O conselho alterou os prazos de conclusão de obras de 24 para 48 meses, remanejou recursos não aplicados, autorizou a contratação de financiamentos subordinados com a CEF de até R$ 10 bilhões e aprovou condições de renegociação de dívidas em operações de crédito (habitação, saneamento e infraestrutura).

Fonte: Elaborado pela autora a partir das atas de reuniões e resoluções FGTS 2004-2014, 2016.

143

A partir dos dados acima, é possível observar o percurso da destinação de recursos para

habitação227. No ano de 2004, o PAR (criado para atender a faixa de três a seis SM) encontrava

dificuldades em aplicar os recursos disponíveis e a linha de crédito destinada ao poder público

também se mostrava sem grandes resultados (dada as limitações de endividamento para

municípios, além das dificuldades de se elaborar, aprovar e executar projetos).

Ainda em 2004, foi aprovada a Resolução no 460/2004228, trazendo diretrizes para a

elaboração e aplicação dos recursos em habitação. Também nesse período, começou a ser

discutida a Política Nacional de Habitação junto ao Conselho Curador.

A complexidade em se aplicar os recursos destinados à habitação compreende mais do

que as regras e normas de aplicação dos recursos de um fundo privado e que precisa de

garantia. Assim, são questões centrais:

- a incapacidade técnica, de parte dos municípios brasileiros, de pleitear e executar

recursos;

- as dificuldades junto ao agente operador (CEF) na aplicação do orçamento;

- a impossibilidade de atuar junto às companhias de habitação existentes (COHABs),

endividadas desde o fim do BNH, e, portanto, sem condições de acessar recursos do

FGTS;

- as dificuldades em se consolidar um trâmite, uma relação ou uma parceria com o setor

da construção civil, para acelerar os programas de produção habitacional;

- as dificuldades de fazer com que os subsídios cheguem aos mais pobres, diminuindo a

distorção de aplicação (mais da metade dos recursos aplicados em subsídios são para

pagamento de taxa de administração e diferencial de juros); e

- as dificuldades em se levar os programas de produção do FGTS para as camadas de

mais baixa renda, em torno de quatro a seis salários mínimos;

Além destas questões, a articulação da aplicação de recursos à Política Nacional de

Habitação, apesar dos esforços para o estabelecimento de diálogo entre o CCFGTS, o

227 Os recursos do FGTS constituem uma importante fonte para as políticas, não só habitacionais, como também de infraestrutura nas áreas de transporte e saneamento. As políticas habitacionais recebem a maior parcela dessa fonte. 228 BRASIL/CCFGTS, 2004

144

ConCidades e o CGFNHIS, teve poucos avanços. Através das atas, é possível averiguar a

presença constante de representantes do MCidades em reuniões do CCFGTS para a discussão

de pautas, como a ampliação orçamentária, a revisão de valores e o redirecionamento de

recursos não aplicados.

No ano de 2008, duas importantes iniciativas, que articulariam os recursos do FGTS à

PNH e ao SNHIS, foram discutidas pelo Conselho Curador. Tratava-se de um projeto piloto

para viabilizar um subsídio conjunto com o FNHIS, destinado à população com renda de até

cinco salários mínimos, e a prorrogação da vigência da Resolução nº 460/2004, visando

discutir a articulação dos recursos a serem aplicados no Plano Nacional de Habitação e no

Plano Nacional de Saneamento Básico (PlanSab). Iniciativas essas que não voltaram à pauta

posteriormente.

O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço alavancou, a cada ano, mais recursos para

habitação, alterando as regras para que o trabalhador pudesse utilizar seu saldo do fundo na

aquisição da casa própria e para financiamentos de moradia em fase de aquisição,

suplementando os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial.

A utilização dos recursos do FGTS para o PMCMV, a partir de 2009, deu-se através de

um encaminhamento político. O PMCMV não foi colocado em voto no pleno do Conselho, de

forma a permitir o debate técnico da matéria. A alteração do item da Resolução nº 460/2004,

que permitiu o financiamento com recursos do FGTS sem a comprovação da capacidade

máxima de pagamento dos mutuários, aconteceu através de decisão ad referendum229. A ata

da 119a reunião, ocorrida em 19 de maio de 2009230, relata:

[...] algo quase inédito no Conselho Curador do FGTS que foi a Bancada da Sociedade Civil, de certa forma, dar um cheque em branco ao Presidente do Conselho, uma vez que, numa reunião informal que antecedeu a reunião do Conselho, sequer os detalhes do que iriam aprovar puderam ser expostos, mas o presidente, juntamente com o Ministro Márcio Fortes deram garantias de que estariam vigilantes e pediram um voto de confiança em função da lealdade, na condição de Governo que são, ou seja, cargo de confiança do Presidente da República, cujo programa de habitação seria lançado no dia seguinte e precisava ser aprovado no Conselho Curador previamente. Os Conselheiros não tiveram condições de debater a matéria com a necessária serenidade técnica. (CCFGTS, 2009, p. 11, grifo nosso)

229 Decisões tomadas pelo presidente em matéria sujeitas à aprovação no Conselho. Deferidas em situação de urgência e debatidas na primeira oportunidade de reunião. 230 CCFGTS (http://www.fgts.gov.br/informacoes.asp)

145

A partir dessa alteração, coube ao Tesouro Nacional subsidiar integralmente a faixa de

zero a três salários mínimos. Já a política de subsídios para a faixa de três a cinco salários

mínimos continuou seguindo as regras do Conselho Curador do FGTS. Os mutuários da faixa

de seis a dez salários mínimos, por sua vez, passaram a contar com dois benefícios: o Fundo

Garantidor dos Financiamentos e o seguro habitacional, subsidiado pelo financiamento do

FGTS.

O volume de recursos destinados para habitação cresceu rapidamente e a contratação

passou a se dar de forma mais dinâmica. A previsão da própria CEF231 era de que a expansão

do crédito imobiliário no PMCMV chegaria a 10% do PIB em 2015 (era de 3% em 2010),

podendo, num cenário mais otimista, chegar a 13%. Apontava também que os setores das

grandes empresas estavam se organizando para esse cenário e que havia problemas com as

pequenas e médias empresas, que possuíam menor capacidade de organização.

Ainda em novembro de 2010, o Conselho levantava algumas questões sobre a execução

do PMCMV, como:

- a preocupação com a infraestrutura e qualidade dos conjuntos;

- a situação da geração de emprego, pois, com as novas tecnologias e a rapidez da

construção, a permanência do trabalhador nas empresas era cada vez menor232;

- os problemas relacionados à rápida valorização do imóvel, que, após colocado no

mercado, não se enquadrava mais no programa; e

- as distorções no remanejamento de recursos para atender à faixa de déficit mais

necessitada (até dezembro de 2014, o PMCMV tinha entregado 35,44% das unidades

contratadas para a faixa I, e, no mesmo período, 71% das unidades contratadas na

faixa II foram totalmente organizadas pelo mercado).

Perpassaram também as discussões do Conselho a baixa destinação de contrapartidas

do poder público e o retorno de recursos emprestados para a União, pois os limites do fundo

não dariam suporte a tal aporte de recursos anual, como ocorrido desde 2008, de forma

permanente.

231 Reunião do CCFGTS de agosto de 2010 (http://www.fgts.gov.br/informacoes.asp). 232 A geração de empregos é fundamental para alimentar o FGTS e proporcionar os investimentos.

146

As arrecadações mantiveram um padrão de crescimento a partir de 2008, em parte,

devido ao aumento do nível de emprego formal e à estabilidade econômica. Segundo os

relatórios de ações e resultados do FGTS, a arrecadação do fundo, em 2009, foi de R$ 6,9

bilhões; nos anos de 2010 e 2011 houve queda, ficando respectivamente em R$ 5,4 e R$ 5,1

bilhões. No ano de 2012, o fundo mais do que dobrou o resultado, alcançando R$ 14,4 bilhões

de arrecadação. Apresentou uma pequena redução em 2013, com resultado de R$ 9,2 bilhões

e voltou a crescer em 2014, com resultado de R$ 12,9 bilhões233.

Outra linha de investimentos com recursos do FGTS concerne os Certificados de

Recebíveis Imobiliários. A partir de 2006, o agente operador foi autorizado a adquirir créditos

securitizados, objetivando o fortalecimento do mercado imobiliário e dos ativos do FGTS (em

dezembro de 2014, o valor total subscrito do Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do

Tempo de Serviço (FI-FGTS) era de R$ 34,8 bilhões)234.

Foi um tema amplamente debatido no conselho, chegando-se à conclusão que, se as

aplicações em CRIs estavam contempladas no Sistema Financeiro da Habitação e não

demandavam diminuição de investimentos em outras linhas e programas, elas eram viáveis.

Outro tema importante e amplamente discutido no conselho, composto pelo governo,

empregadores e representantes dos trabalhadores foi a solução dos problemas das

sociedades de créditos imobiliários e/ou COHABs, que certamente poderiam atuar como

agentes operadores, caso sanassem seus problemas financeiros junto ao FGTS235. Ainda que a

Caixa Econômica Federal possuísse a capacidade e a capilaridade para atuar em todo país, as

companhias locais de habitação supostamente poderiam oferecer uma maior articulação com

a política habitacional local.

A aplicação dos recursos do fundo no PMCMV foi de encontro a interesses e anseios

econômicos de agentes do empresariado, setor público e agente financeiro, assim como dos

anseios dos representantes dos trabalhadores que defendiam maior geração de emprego.

233 Os relatórios de ações e resultados do FGTS estão disponíveis no link: http://www.fgts.gov.br/downloads.asp 234 Composto por R$ 32,8 bilhões (80% do patrimônio líquido do FGTS em 2011) e por R$ 2 bilhões, autorizados aos cotistas do FGTS para aplicação no FI-FGTS (Relatório de ações e resultados FGTS 2014. Disponível no link: http://www.caixa.gov.br/Downloads/fgts-relatorios-acoes-resultados-fgts/RA_FGTS2014.pdf) 235 Embora não tenha sido objeto desse trabalho, o tema tem reflexos na execução da política habitacional

147

Enfim, o conselho apresentava gestão transparente e focada no gerenciamento

financeiro e econômico dos recursos. E, apesar dos investimentos deste fundo ter impactos

estruturais na produção habitacional, a discussão sobre as diretrizes da politica foi secundária,

pois o Conselho Curador do FGTS não possuía representantes dos movimentos sociais, com

acúmulo sobre as questões da reforma urbana e moradia digna, para alavancar essa pauta

dentro da arena.

4.3. DIÁLOGOS E (DES)ARTICULAÇÕES ENTRE ATORES-AGENTES E ARENAS NA PAUTA DA POLÍTICA HABITACIONAL

Para a reflexão sobre diálogos e (des)articulações entre atores-agentes e arenas no

campo da política habitacional, reitera-se o cenário em que se desdobrou essa política. A

eleição do governo Lula em 2002 contou com apoio entusiasta dos movimentos sociais, de

parte da classe média e de setores do empresariado e inaugurou um novo ciclo na politica

brasileira, em que as politicas de proteção social e os processos participativos ganharam novo

espaço na agenda central.

Nesse cenário é importante compreender que o governo não possuía a opção de não

acolher algumas das demandas dos movimentos sociais236, pois os mesmos tiveram forte

expressão na eleição presidencial. Assim, uma das reivindicações dos movimentos sociais

atendidas foi a da aprovação da proposta de lei de iniciativa popular do SNHIS/FNHIS

(1992)237.

A habilidade de acomodação de interesses pelo governo Lula, se deu no campo das

politicas sociais e econômicas gerando novos arranjos, no caso em tela, a politica habitacional,

as arenas como um espaço de poder e o PMCMV como aplicação de recursos. No moderno

Estado representativo não há unidade, o poder está disperso em cada ramo do mesmo, as

236 A campanha que antecedeu a eleição do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, em 2002, contou com forte apoio de diversos segmentos dos movimentos sociais (sindicatos e movimentos por moradia, saúde, educação, cultura, entre outros). Por meio do Instituto Cidadania, foram realizados debates com todos esses segmentos, resultando em diagnósticos e projetos de políticas para o futuro governo. Dentre eles, estava o Projeto Moradia, com as demandas por Habitação de Interesse Social, que posteriormente refletiu na criação da PNH/SNHIS/FNHIS e PlanHab. 237 A iniciativa teve mais de um milhão de assinaturas, inclusive do então Presidente Lula, quando ainda era metalúrgico (INICIATIVA, 2005).

148

relações e estratégias de poder estão articuladas as aos conflitos das micropolíticas dos

atores-agentes. Segundo Poulantzas

[...] entender o Estado como condensação material de uma relação de forças, significa entende-lo como um campo e um processo estratégicos, onde se entrecruzam núcleos e redes de poder que ao mesmo tempo se articulam e apresentam contradições e decalagens uns em relação aos outros. Emanam daí táticas movediças e contraditórias, cujo objetivo geral ou cristalização institucional se corporificam nos aparelhos estatais. (POULANTZAS, 1980, p. 157)

A disputa pela pauta da habitação compreendeu a luta pela moradia digna e pela justiça

social, defendida historicamente pelo segmento em prol da reforma urbana. Por outro lado,

ela envolveu também um projeto de expansão da produção habitacional com investimento

maciço e regras mínimas, pautado pelo capital imobiliário.

Ressalta-se que a pauta pela moradia digna (criação do SNHIS/FNHIS) estava em

discussão há mais de uma década, por diversos setores da sociedade e Estado, enquanto que

o projeto do PMCMV foi lançado como uma demanda emergente, sem ter sido pautado junto

aos fóruns competentes da política habitacional o ConCidades e o CGFNHIS.

Assim, as decisões da Casa Civil em relação ao PMCMV, foram descoladas de toda uma

política e de um sistema de habitação, construídos pelo movimento de reforma urbana e

posteriormente desenvolvidos pelo Ministério das Cidades, tendo como base estudos e

consultas públicas a diversos segmentos. Até mesmo o órgão que aprovou a aplicação de

recursos no PMCMV , o CCFGTS só tomou conhecimento do programa um dia antes de seu

lançamento, sem ter tido oportunidade de debater sobre como se daria a sua execução.

Essas aparentes contradições são inerentes a função de organização do Estado, as

relações de poder estão além de uma relação de dominação política que considera o Estado

como dispositivo unitário e hegemônico. Ainda que o PMCMV não correspondesse

exatamente aos pleitos dos movimentos sociais e das arenas no campo da política

habitacional, o programa foi incorporado rapidamente à agenda da produção social de

moradia. Segundo Poulantzas:

A política do Estado se estabelece assim por um processo efetivo de contradições interestatais, e é precisamente por isso que, num primeiro nível e a curto prazo, em suma do ponto de vista da fisiologia micropolítica, ela aparece prodigiosamente incoerente e caótica. (POULANTZAS, 1980, p. 155)

149

Essa adesão ao PMCMV exprime vários fatores, como o atendimento, parcial, por meio

da modalidade Entidades aos anseios dos movimentos sociais de luta por moradia que

historicamente se mobilizavam em torno da pauta da habitação como um direito à moradia

digna. Os anseios da população pela conquista da “casa própria” , independente da questão

qualitativa. E as dificuldades de organização do papel dos movimentos sociais, em varias

frentes, atuando quanto agente político dentro das arenas, agente de produção habitacional

pelo programa e ainda como ator social de mobilização nas ruas.

As arenas no campo da politica habitacional, podem ser consideradas como a

materialização do pleito da criação do SNHIS/FNHIS, conquistada pelo poder de mobilização

dos movimentos sociais em torno da política habitacional. No Estado relacional representativo

os Conselhos são mecanismos, que aglutinam diferentes representações e forças com poder

decisório ou consultivo em torno da política. Ressalta-se, no caso da política habitacional, que

a implementação do PMCMV ainda que esteja em descompasso com o SNHIS/FNHIS não

extinguiu esse sistema, o pacote modulou a política para atender majoritariamente interesses

do mercado . Poulantzas ao tratar os poderes, Estado e lutas resume:

[...] todo poder (e não somente um poder de classe) só existe materalizado nos aparelhos (e não somente nos aparelhos de Estado). Esses aparelhos não são simples apêndices do poder, porém detêm um papel constitutivo, pois o próprio Estado está presente na geração dos poderes de classe. (POULANTZAS, 1980, p. 51)

Uma grande parte da produção sobre o tema da habitação considera a aprovação do

SNHIS/FNHIS e a instalação da sua respectiva arena como uma conquista dos movimentos

sociais. De acordo com o conceito de sociedade disciplinar de Deleuze238, em que se ocorre a

modelação, pode-se dizer que, após 40 anos de mobilização em torno da pauta, no formato

em que ela foi paulatinamente modelada e, ao final, incorporada por meio da

institucionalização, tratou-se de fato de uma conquista.

A dificuldade de rápida resposta a modulação da política habitacional, se relaciona

diretamente com a estratégia da modelação adotada pelos movimentos sociais, de fato as

diversas atividades participativas com capilaridade nacional, são a base para os processos de

mobilização social, e a utilização de estratégias de modulação exigiriam uma organização em

238 DELEUZE, 1992

150

rede – ferramentas não acessíveis para grande camada da população de baixa renda - e um

poder de marketing que os movimentos sociais não possuem.

A modelação na sociedade disciplinar e modulação na sociedade de controle de Deleuze

(1992) auxilia a compreeder que as ações dos movimentos sociais, tem sido historicamente

disciplinar, com atividades organizadas e reorganizadas repetidamente em torno da pauta

central do direito à moradia digna, mobilização necessária para alcance de poder político.

Enquanto o Estado atua na modulação sem buscar consolidação dos processos, atende

aos interesses imediatos do grupo que o pressiona – que tem poder de pressão –

institucionalizou a política habitacional atendendo a um bloco de poder que se mobilizou para

eleição do então governo Lula, e logo em seguida atendeu os interesses do mercado

imobiliário, deformando o sistema.

Segundo Deleuze (1992) a sociedade de controle coexiste com resquícios da sociedade

disciplinar:

Nas sociedades de disciplina não se parava de recomeçar (da escola a caserna, da caserna à fabrica), enquanto nas sociedades de controle nunca se termina nada, a empresa, a formação, o serviço, sendo os estados metaestáveis e coexistentes de uma mesma modulação, como uma deformação universal. (DELEUZE, 1992, p. 221)

Do ponto de vista da sociedade de controle, a aprovação do SNHIS/FNHIS pode ser

considerada como uma concessão oportuna aos interesses do mercado. Nessa concessão

oportuna esteve implícita a estratégia para que a política pública se desenvolvesse em favor

ou compatível com os interesses do capital (POULANTZAS, 1980).

Considera-se, nesse caso, a modulação, ferramenta da sociedade de controle, que atua

segundo Deleuze (1992) “[...] como uma moldagem auto deformante que mudase

continuamente a cada instante [...]” como um rápido ajuste de pauta, promovido em rede,

sendo o marketing fundamental, pois, através dele, em curto prazo, tem-se um rápido e

ilimitado alcance de uma questão, como foi a publicização do PMCMV.

Ressalta-se que o mercado historicamente já possuía seus interesses imbricados junto

ao Estado e que as mudanças de pautas para atendê-los mantiveram uma esfera instável para

o desenvolvimento e a implementação de políticas, que podia se alterar a partir de influências

externas ou internas.

151

Ao analisar a captura da demanda por habitação pelos interesses do mercado, é

importante compreender que o tempo da modelação não corresponde ao tempo da

modulação. Enquanto pode-se modular uma questão estratégica rapidamente, através de

redes, a contraposição se movimenta por meio dos espaços de confinamento, demandando

longos processos, requerendo adesão e mobilização para alcançar resultados.

Sinteticamente, o cenário dessa captura combinou:

- uma crise macroeconômica externa;

- uma estrutura de poder público local com grandes dificuldades de executar

recursos públicos;

- os anseios da população que, por décadas, aguardava o acesso à moradia;

- a pressão dos movimentos sociais pela implementação da política habitacional e

por investimentos para a produção;

- a pressão do mercado da construção civil por medidas econômicas urgentes, e

- um Estado relacional que institucionalizava a política, ao tempo em que investia

na sua produção desarticulada.

As arenas no Estado relacional, ainda que não avançassem fluidamente, produziam

desdobramentos na pauta da habitação e as concessões oportunas criavam precedentes para

atender, mesmo instável e pontualmente, parte da agenda. A atuação das arenas pesquisadas

indicou uma forte articulação entre o ConCidades e o CGFNHIS, por todo período (2004-2014),

e momentos pontuais de diálogos com o CCFGTS.

O ConCidades, instalado em 2004, teve importante protagonismo para a aprovação do

SNHIS (2005) e instalação do CGFNHIS (2006). Nesse primeiro momento (2004-2006), as

pautas do ConCidades e do CGFNHIS se concentravam na implementação do sistema e nos

critérios para acesso aos recursos do FNHIS. Paralelamente, o CCFGTS tratava as questões

relativas ao PAR, à baixa execução orçamentária e às dificuldades de aplicação de subsídios. A

articulação da pauta da PNH/SNHIS/FNHIS chegou a ocorrer nas três arenas ao mesmo tempo,

mas não preponderou.

Segue uma síntese da atuação das três arenas:

Tabela 29 - Pauta da habitação nas arenas ConCidades, CGFNHIS e CCFGTS (2004-2014)

Ano Síntese

2004 Mobilização do ConCidades para a aprovação do SNHIS/FINHIS e elaboração do PlanHab.

152

Ano Síntese

Discussão no CCFGTS sobre a baixa execução (30%) do orçamento destinado à habitação através do PAR e sobre dificuldades de se fazer chegar subsídios às famílias de baixa renda.

2005 Ações do ConCidades para criação e destinação de recursos ao FNHIS. O CCFGTS discutiu sobre os gargalos no repasse de subsídios, onde menos de 50% dos recursos aprovados chegavam ao beneficiário final, sendo a maior parte destinada a taxas de administração e diferencial de juros.

2006 Atividade das três arenas. No ConCidades, o destaque da pauta foi a definição de critérios para a seleção de propostas com recursos do FNHIS (recomendação de que as entidades pudessem acessar os recursos e as dificuldades de por em prática o PCS). O CGFNHIS tratou de questões sobre sua regulamentação e o CCFGTS revisou os valores da Resolução nº 460, destinando R$ 6,4 bilhões para a habitação.

2007 Na pauta do ConCidades, destacaram-se os critérios para utilização dos recursos do FNHIS (recomendação de destinação de 20% dos recursos dos PPIs para a produção de habitação social via entidades), discussão sobre a necessidade de adequações da CEF como agente financeiro do FNHIS. O CGFNHIS debateu sobre a adesão ao SNHIS e a alocação orçamentária, bem como sobre questões envolvendo a demanda habitacional e a falta de um cadastro nacional de habitação (definido o uso do CadÚnico). Já o CCFGTS debateu sobre a redução de juros para o acesso a financiamento de imóveis, a necessidade de se articular uma política de habitação rural entre FNHIS e INCRA (posterior PNHR) e a questão do aumento de subsídios que, por falta de reposição governo federal, consumiam-se rapidamente, impactando sobre os contratos que dependiam destes recursos.

2008 Articulação da pauta nas três arenas com a apresentação do PlanHab. O ConCidades recomendou a discussão do plano em todos níveis de governo e a sua integração aos PLHIS e demais políticas urbanas setoriais. O CGFNHIS tratou a adesão ao SNHIS (PLHIS) e recomendou, em quatro resoluções, a ampliação da participação das entidades nos recursos do FNHIS. Já o CCFGTS debateu sobre a baixa execução de obras e sobre a possibilidade de criação de um projeto piloto, com subsídio conjunto com o FNHIS e articulado ao PlanHab, para viabilizar a produção habitacional para a baixa renda, bem como sobre a prorrogação da Resolução nº 460, prevendo a articulação de recursos ao plano para os períodos posteriores. Também foi aprovada a aquisição de FIIs, FIPs e CRIs, investimentos dos recursos do FGTS na financerização do crédito imobiliário, uma demanda do mercado.

2009 Ano de lançamento do PMCMV. O ConCidades debateu sobre a baixa execução das obras de habitação através do PAC I e tratou, com relação ao PMCMV, de questões sobre o controle social e mecanismos de seleção e incorporação do programa ao FNHIS. Também recomendou a execução do PMCMV em consonância com PDs e LOUOS, de forma a priorizar áreas infraestruturadas. O CGFNHIS debateu sobre as dificuldades dos municípios em cumprir os critérios para a adesão ao SNHIS e revisou prazos. No âmbito do FGTS, foram pautados a aprovação do PMCMV ad referendum, a ampliação de recursos para habitação e subsídios e o direcionamento das aplicações para atender ao financiamento de imóveis novos.

2010 Na pauta do ConCidades, foram discutidas questões sobre o controle social no PAC, as dificuldades de liberação de recursos do FNHIS para o PMCMV-E e a revisão de prazos para a elaboração de PLHIS. O CGFNHIS discutiu o papel do FNHIS pós-PMCMV, o fim da contratação de produção habitacional com recursos do fundo e o enfraquecimento das ações de urbanização de assentamentos precários e definiu a priorização dos recursos do fundo para a assistência técnica e melhorias habitacionais. No CCFGTS foi pautado o aumento (76%) da contratação para produção habitacional no ano, bem como a diminuição da contratação para projetos de urbanização (9% da meta contratada). O conselho também recebeu e debateu sobre denúncias relacionadas à falta de infraestrutura e à execução de subsídios no PMCMV.

2011 O ConCidades aprovou a redução de critérios para a adesão de municípios de pequeno porte ao SNHIS (PLHIS simplificado) e, diante dos problemas de execução do PMCMV, recomendou o aumento da alíquota do trabalho social (de 0,5 para 1,5%). Novamente, recomendou a inserção urbana, de acordo com PDs e LOUOS, da produção e a destinação de recursos para equipamentos sociais. Também tratou de critérios para a garantia de moradia às famílias afetadas por deslocamentos involuntários em intervenções urbanas. O CGFNHIS monitorou a execução dos recursos do FNHIS e a adesão ao SNHIS. E o CCFGTS aprovou acréscimo de recursos para a

153

Ano Síntese

habitação, assim como a Resolução nº 674, autorizando a inclusão de CUEM e CDRU como garantia para operações com recursos do FGTS.

2012 Foram discutidos, no ConCidades, critérios e novos valores para a seleção para o PMCMV-E, a modalidade de recursos do FNHIS para estudos fundiários e a criação de GT para discutir proposta de programa de locação social. Foi lançado ainda o edital conjunto com o CNPq para pesquisa sobre a execução do PMCMV. O CGFNHIS monitorou a execução dos recursos do FNHIS e revisou prazos de adesão ao SNHIS. No CCFGTS, os problemas dos conjuntos do PMCMV voltaram a ser pauta e foi aprovada a Resolução nº 688, que, entre outras questões, estabeleceu como critérios para financiamento com recursos do FGTS: a existência de vias de acesso, soluções de abastecimento de água e esgotamento sanitário, rede de energia elétrica e iluminação pública. Foi também apontada a necessidade de redução do aporte de recursos, para não comprometer o FGTS, em razão da falta de aporte da contrapartida governo federal.

2013 Na pauta do ConCidades, foi discutida a retomada de programas de urbanização de assentamentos precários com recursos do FNHIS. Foram debatidos os problemas do PMCMV, como as ocupações irregulares de empreendimentos, a falta de transparência nos processo de seleção, a falta de recursos para equipamentos e o uso do CadÚnico como gerador de distorção no Programa Bolsa Família. O CGFNHIS monitorou a execução dos recursos do FNHIS e a adesão ao SNHIS. Já o CCFGTS discutiu sobre a contratação do PMCMV, que tinha atingido 93% das metas, e suplementou subsídios para habitação em R$ 7 bilhões.

2014 O ConCidades pautou o PMCMV e seus resultados, bem como os problemas de defasagem entre conclusão e entrega e debateu sobre propostas para melhorias no programa na terceira versão a ser lançada. Também recomendou a ampliação dos recursos para o PMCMV-E e a criação de uma força tarefa para elaborar um diagnóstico detalhado das dificuldades de execução desta modalidade do programa. O CGFNHIS monitorou a adesão ao SNHIS e a elaboração de PLHIS, aprovou resolução para garantir repasses de recursos para a finalização de UHs, mesmo sem adesão ao SNHIS concluída (não houve novas contratações com recursos do fundo). O CCFGTS discutiu sobre o recuo (de 17%) na contratação de novos empreendimentos e sobre a baixa execução dos recursos contratados (43%) e aprovou o aumento de prazo para execução de obras (de 24 para 48 meses), remanejamento de recursos, condições de renegociação de dívidas em operações de crédito (Habitação, Saneamento e Infraestrutura).

Fonte: Atas e relatórios das arenas ConCidades (http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades), CGFNHIS (http://www.cidades.gov.br/habitacao-cidades/2014-11-19-13-55-28), CCFGTS (http://www.fgts.gov.br/informacoes.asp) de 2004 a 2014.

A partir da síntese apresentada acima, é possível averiguar o movimento das três arenas

em torno da pauta da política habitacional, lembrando que o CCFGTS é um órgão de gestão

dos recursos do fundo, destinando grande parte de seu orçamento para a habitação. As

limitações para a aplicação dos recursos (subsídios) do FGTS em habitação de interesse social

foram pauta constante no conselho, pois o fundo devia obedecer a regras de retorno de

recursos, exigindo garantias para a aplicação do orçamento, o que dificultava o acesso da

população de baixa renda a esses recursos.

O alinhamento do ConCidades com o CGFNHIS foi coeso no período pesquisado,

objetivando a implementação do SNHIS e a redução das barreiras para a execução da política

habitacional, voltada à parcela da população de menor renda no país. A política formulada

154

(PNH/SNHIS/FNHIS) possuía convergência com uma das maiores preocupações do CCFGTS –

subsidiar a moradia para as famílias de baixa renda.

A Política Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação, amplamente

discutidos e formulados com suporte do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Gestor

do FNHIS, foram bem recebidas no Conselho Curador do FGTS, que, prontamente, acenou

para a possibilidade de articular a aplicação de recursos à nova política (2008). Essa

articulação, porém, ficou no campo das possibilidades, com a chegada do PMCMV.

Diante do irrevogável enfraquecimento da pauta da habitação (2010), o ConCidades e o

CGFNHIS passaram a acompanhar a implementação do SNHIS/FNHIS, dentro das limitações

dadas, a execução do Programa de Aceleração do Crescimento e mesmo os números de

produção do PMCMV, além de discutir sobre melhorias e ajustes para o programa e a

aplicação dos parcos recursos do FNHIS239.

Destacaram-se como pauta central as dificuldades de integração das entidades dos

movimentos sociais como agentes executores de recursos públicos (mesmo por meio do

PMCMV Entidades), enquanto que o mercado imobiliário repartia entre seus agentes os

abundantes recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.

Quanto à ação dos atores-agentes envolvidos nas arenas, percebe-se a existência de um

pacto em torno das questões da implementação do SNHIS/FNHIS e a execução do PMCMV.

Não foi aqui pesquisada a heterogeneidade de fatores que envolveram a atuação de cada

agente, mas é preciso ressaltar que os representantes do segmento da construção civil

participavam das três arenas, defendendo seus interesses, ao mesmo tempo em que se

articulavam em outros espaços, como junto à Casa Civil, para a criação do PMCMV.

Além dos agentes do empresariado, estavam presentes, nas três arenas, representantes

do governo federal e da Caixa Econômica Federal, principal agente financeiro e responsável

por 80% do financiamento habitacional no país. Após a criação do PMCMV, foram realizadas,

como abordado anteriormente, alterações organizacionais para atender, ao mesmo tempo,

239 A média orçamentária do FNHIS, desde a sua implementação, em 2006, era de R$ 1 bilhão. Com a incorporação dos recursos do PAC destinados à habitação, ela girou em torno de R$ 4 bilhões, a partir de 2011. Ressalta-se que os recursos do PAC não atendiam às regras do SNHIS para a sua distribuição, tendo sido alocados no FNHIS para efeito de monitoramento.

155

às demandas do programa e da financeirização do crédito imobiliário. Essas alterações tiveram

impactos, como a secundarização da importância do poder local na definição de projetos.

Os segmentos dos movimentos sociais, ONGs e universidades, protagonistas do Projeto

Moradia PNH/SNHIS/FNHIS e que poderiam desempenhar o papel de articulador das decisões

do ConCidades e CGFNHIS na aplicação de recursos financeiros do FGTS, não possuíam vínculo

com essa arena. Nesse cenário, restava ao MCidades o papel de articulador das ações nas três

arenas, disputando, dentro do CCFGTS, com interesses defendidos por outros agentes do

Estado, como o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão e o Ministério da Fazenda.

Enfim, pode-se dizer que as arenas oficiais da política habitacional, desde a sua

implementação, pautaram e pactuaram a formulação da política habitacional, cumprindo seu

propósito. No entanto, conforme afirma Gonh (2000),

O fato das decisões dos conselhos terem caráter deliberativo não garante sua implementação, pois, não há estruturas jurídicas que dêem amparo legal e obriguem o executivo a acatar as decisões dos conselhos (mormente nos casos em que essas decisões venham a contrariar interesses dominantes). O representante que atua num conselho deve ter vínculos permanentes com a comunidade que o elegeu. (GONH, 2000, p. 180)

Assim, mesmo com o suporte do MCidades, outros fatores inflexionaram a trajetória

dessa política, desarticulando a aplicação de recursos das decisões e recomendações

pactuadas nas arenas.

Dos diálogos e articulações durante o período pesquisado, no ritmo da modelação como

processo das arenas, destacaram-se concessões pontuais no PMCMV, como as melhorias de

acabamento nas unidades habitacionais, a destinação de recursos para equipamentos sociais

e o aumento de cota para a produção de habitação social por meio das entidades.

Os estudos sobre o PMCMV, encomendados pelo MCidades e CNPq (2012-2013),

trouxeram indicações importantes para a revisão da próxima versão do programa. Mais

recentemente (2015)240, foram contratados outros estudos, objetivando melhorar a execução

da política habitacional. Um exemplo o já citado mapeamento da aptidão de áreas municipais,

em 988 municípios elegíveis na modalidade empresa, com definição de parâmetros para a

aferição de oferta de equipamentos e a inserção urbana de empreendimentos do PMCMV.

240 Ver item 4.1.5 Atuação das ONGs e Universidades.

156

As alterações no programa, advindas das articulações nas arenas e estudos, foram

resultantes de toda a problemática ocorrida na execução do PMCMV I e II. Elas possivelmente

estarão refletidas também na futura produção, através do PMCMV III, caso esta versão do

pacote vigore, diante da conjuntura instável de crise econômica e política pela qual passa o

país, como abordado nas considerações finais desse texto.

A nova versão do PMCMV é resultante do processo que envolve essa relação de poder

dentro do Estado. O atendimento a algumas demandas para a produção futura é resultante

de ações dos movimentos sociais, dentro e fora das arenas e de outros atores-agentes como

o Ministério Público.

A atuação dos movimentos sociais nesse ultimo período (2002-2015) demonstra maior

concentração como agente nas arenas, tratando as demandas e bandeiras no campo

institucional, em diálogos diretos com os poderes presentes no Estado, ao mesmo tempo em

que enfraqueceu seu papel como ator social, em que a mobilização social é instrumento de

pressão sobre o Estado. Segundo Poulantzas “[...] são as lutas, campo primeiro de relação de

poder, que sempre detem a primazia sobre o Estado.”

Nesse sentido era imprescindível equilibrar a ação institucional com a ação de

mobilização para pressionar o governo no atendimento da agenda da moradia digna. A

complexidade das relações de poder, somadas a rápida captura e modulação das pautas pelo

mercado, requer a habilidade de resposta rápida. Habilidade essa que os movimentos sociais

ao modelar historicamente suas demandas, não consegue alcançar plenamente.

Reitera-se o ineditismo da participação dos movimentos sociais como agentes nos

diálogos institucionais, por meio das arenas, na politica nacional de habitação. Esse

seguimento esteve historicamente excluído do processo decisório da politica habitacional e

sua atuação nas arenas contribuem para o exame das desarticulações e descompassos entre

a implementação do SNHIS/FNHIS/PlanHab e PMCMV.

A seguir, apresentam-se com base nos resultados da execução do PMCMV, como a

politica habitacional a partir de 2009 foi reduzida a produção de novas unidades e em

financiamentos individuais de imóveis, enfraquecendo o SNHIS/FNHIS e produzindo espaços

urbanos de baixa qualidade.

157

5. A REDUÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL AO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (2009-2015)

O PMCMV encontra-se em sua terceira edição. São seis anos de produção habitacional,

descolada do SNHIS/FNHIS.

Ressalta-se que, dado à perda da centralidade do FNHIS na política habitacional, com o

lançamento do PMCMV, os recursos deste fundo, destinados a outros programas

habitacionais, como o Programa Moradia Digna241; o programa de Urbanização, regularização

e Integração de Assentamentos Precários; os programas de Apoio a Assistência Técnica, e para

elaboração dos Planos Locais de Habitação, bem como para a produção social, passaram para

um segundo plano, sem execução expressiva.

Já os programas beneficiando de recursos do OGU/FGTS, como o Habitar Brasil Banco

Interamericano de Desenvolvimento (HBB/BID), o Programa de Subsídio à Habitação de

Interesse Social (PSH), e os Projetos Prioritários de Investimentos (intervenção em favelas),

passaram por outros processos de desmobilização.

O Habitar Brasil BID nunca teve uma execução expressiva e encerrou as contratações

em 2005, prosseguindo com os projetos já contratados. O Programa de Subsídio Habitacional

foi ajustado, destinando seus recursos ao PMCMV, e os Projetos Prioritários de Investimentos

foram incorporados ao PAC I, a princípio, e, em seguida, ao PAC II, devido aos problemas de

execução.

A produção habitacional passou ao PMCMV, um pacote pronto, implementado pelo

governo e com espaço reduzido para mudanças alterações, como já tratado os conselhos da

política habitacional receberam o programa, sem margem para intervir em sua formatação.

A produção habitacional com o PMCMV desligou-se dos processos de urbanização e

regularização de assentamentos precários. Embora esses programas continuassem em

execução, a realização se dava de forma lenta ou estava estagnada, como já apontado

anteriormente, por uma diversidade de gargalos.

241 Apoio à melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários e à Provisão Habitacional de Interesse Social

158

Estas dificuldades envolviam a descontinuidade de gestão, a falta de interlocução direta

das empresas com a Caixa Econômica Federal e os problemas com o agente financiador diante

da grande demora na aprovação e reprogramação dos projetos, dentre outras ingerências,

como falhas de projetos, ausência de técnicos capacitados para acompanhamento e

fiscalização... Enfim, uma extensa pauta a ser solucionada.

Diante desse cenário, a avaliação da política habitacional será trabalhada a partir do

marco regulatório, quando surgiu uma política de Estado, visto que a criação da Política

Nacional de Habitação normatizou mecanismos e dispositivos para o financiamento da

produção privada de habitação e crédito para a aquisição de imóveis viabilizados através do

PMCMV.

5.1. UMA DÉCADA DA APROVAÇÃO DO MARCO REGULATÓRIO DA POLÍTICA HABITACIONAL E O PONTO DE INFLEXÃO COM O PMCMV

A formulação da Política Nacional de Habitação, do SNHIS e FNHIS foi um grande avanço

no campo da política habitacional. A implementação do SNHIS, no primeiro momento, foi

veloz, tamanha urgencia da política no setor, já que, antes da criação do MCidades, a política

habitacional tinha passado por um período de cerca de duas décadas sem solidez.

Com a aprovação do Sistema Nacional de Habitação e do Fundo Nacional de Habitação,

atendendo a antigas reivindicações de movimentos sociais, vislumbrou-se um novo momento

para a política habitacional no país. De forma planejada, o sistema (SNHIS) se articularia com

a fonte de financiamento (FNHIS) e com representantes da sociedade civil e de diversos órgãos

da gestão pública no ConCidades – fórmula indispensável para a implementação dessa

política.

Conforme já exposto, a adesão ao SNHIS foi maciça (todos os estados e 5 370 municípios

já tinham aderido em 2010). Quanto aos planos locais, foram elaborados 2 769 planos, sendo

1 024 na versão simplificada242. Nos processos de elaboração dos PLHIS, era possível

242 Relatório de gestão do FNHIS 2015 (http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/FNHIS/PrestacaoContas/RelatorioGestaoFNHIS_Exercicio2015.pdf)

159

compreender as deficiências estruturais, bem como as necessidades do setor. Esse seria o

caminho para se investir em moradia digna e cidades mais juntas.

Dentre os municípios brasileiros, 98,2% aderiram ao SNHIS, sendo que 4 847 possuíam

fundo e 5 560 tinham aprovado lei instituindo conselho local da política habitacional243. Os

números relativos ao alcance inicial do SNHIS expressam assim a emergência de uma política

habitacional sólida. Cabe ressaltar que uma das questões tratadas nos planos locais envolve o

arranjo institucional para a execução dessa política, com estratégias de fortalecimento para a

gestão compatível com as necessidades habitacionais de cada localidade.

O estudo Capacidades Administrativas dos Municípios Brasileiros para a Política

Habitacional244, publicado pela da Secretaria Nacional de Habitação, Ministério das Cidades e

Centro de Estudos da Metrópole do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento

(CEM/CEBRAP) (2009), identificou as fragilidades locais dificultando a execução da política

habitacional. Dentre elas, figuravam a falta de órgãos destinados à execução dessa política,

bem como de instrumentos, programas e projetos, e de ferramentas técnicas (cadastro) e de

gestão (conselhos).

O estudo também apontou o cenário antes e após a aprovação do Sistema Nacional de

Habitação de Interesse Social, demonstrando avanços significativos nas gestões locais para a

política habitacional, posteriores ao sistema, conforme indica a tabela abaixo:

Tabela 30 - Instrumentos da política de habitação local (2004-2009)

Instrumento Em 2004 % Em 2009 %

Órgão gestor da política habitacional 2 319 41,7 3 723 66,9

Cadastro da demanda habitacional 4 075 73,3 4 498 80,8

Conselho 779 14 2 373 42,6

Fundo 409 7,4 2 384 42,8

Fonte: IBGE (http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/).

Os dados apontam um salto de 25% na existência de órgãos gestores245. Os conselhos e

fundos também ganharam expressão, com aumento de 29 e 35% respectivamente, chegando

243 Ibid. 244 ARRETCHE (Org.), 2009 245 O estudo considera estruturas criadas para a gestão da política habitacional como coordenações e diretorias, mesmo dentro de secretarias de outras políticas

160

a 2015 com 87% dos municípios apresentando lei do fundo e 99,9% dos municípios

apresentando lei do conselho.

Apesar do progresso nos números, como já dito, a aprovação de lei do conselho e fundo

e mesmo a elaboração do plano local, por si só, não garantiam a execução dessa política, pois

demandavam uma série de articulações entre os atores envolvidos, além de outros desafios

administrativos e políticos.

Com um projeto de desenvolvimento da capacidade administrativa das gestões locais e

o ajuste de arranjos institucionais, estava criado um cenário, que, com o devido repasse de

recursos, seria o passo inicial para que os municípios pudessem começar a execução da

política habitacional, de forma a atender a suas necessidades e peculiaridades. Por

consequência, o poder local seria fortalecido e a política habitacional, voltada a atender ao

direito à moradia digna, seria consolidada.

Se, por um lado, a criação do SNHIS abriu espaço para o poder público planejar e

executar uma política de acordo com suas demandas, de outro, a Política Nacional de

Habitação246 proporcionou mecanismos para a consolidação da produção privada e o

atendimento da população com faixa de renda não prioritária.

Estes mecanismos regulavam o mercado privado, através do direcionamento dos

recursos financeiros para a ampliação do atendimento da provisão habitacional da “classe

média” (FIGUEIREDO, BALTRUSIS, OLIVEIRA, 2013). Foi aprovada a lei nº 10.391/2004247, que

estabeleceu a diminuição da carga tributária para empreendimentos realizados sob Regime

de Patrimônio de Afetação248 e a Alienação Fiduciária249 representando mais uma forma de

gerar ganhos para os agentes financeiros. Criadas posteriormente, a lei nº 11.033/2004250 e a

lei nº 11.196/2005251 tratavam da tributação do mercado financeiro e de capitais.

246 A PNH integra a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, aprovada no ConCidades em 2004 e na 2ª

Conferência Nacional das Cidades, ocorrida entre 30 de novembro e 03 de dezembro de 2005. 247 BRASIL, 2004a 248 Regime em que os compradores devem se unir em forma de comissão para fiscalizar as obras. Ele transfere assim parte das responsabilidades de fiscalização das condições tributárias, previdenciárias e trabalhistas aos compradores dos imóveis. 249 Permite aos agentes financeiros de lançar Letra de Crédito Imobiliário no mercado para especulação quanto ao recebimento das dívidas. 250 BRASIL, 2004b 251 BRASIL, 2005b

161

A ampliação dos créditos imobiliários, somada à abertura de capital das maiores

construtoras do país na Bolsa de Valores (financeirização da habitação) e ainda aos fatores

macroeconômicos, como o crescimento da economia nacional, aumento da oferta de

empregos e crescimento do salário mínimo, ampliaram a capacidade de endividamento de

parte da população. O PMCMV teve então papel fundamental para alavancar o chamado

“segmento econômico” (WHITAKER, 2012).

Foi nesse cenário que se deu o ponto de inflexão, no qual se tinha um arcabouço legal e

institucional para implementação da política habitacional, com a capilaridade demandada

pelo SNHIS, havia o atendimento da demanda do mercado imobiliário para abertura da

financeirização da habitação e a ampliação de créditos, bem como a disponibilidade de grande

investimento de recursos, advindos de várias fontes, na produção e subsídio habitacional.

Entre a implementação da política pública pautada no PlanHab, objetivando propiciar o

acesso à moradia digna e o atendimento das demandas do setor imobiliário, o governo

federal, em uma agenda de coalisão, deu maior suporte aos interesses do mercado.

Um fator que claramente “pesou” foi a crise no setor (desdobramento da crise mundial

de 2008). Assim a resolução de um dos problemas mais caros à sociedade brasileira – a

habitação – foi atrelada a um pacote, buscando salvar o capital financeiro de incorporadoras

que estavam em dificuldades. Segundo Martins252, “o Pacote Habitacional parece ter ajudado

no estabelecimento do elo global da remuneração desse capital em crise em todas as esferas

da sociedade: Estado, empresas e indivíduos” (MARTINS, 2015, p. 11).

Logo, questões que estavam em pauta, como a aplicação do EC no provimento de terra

bem localizada para moradia (questão fundiária), a articulação da política habitacional com as

políticas urbanas setoriais de mobilidade, planejamento urbano, saneamento ambiental e

com a política ambiental, passaram a ser secundárias.

E às arenas da habitação, o ConCidades e o CGFNHIS, restou monitorar, de forma

limitada, a execução do PMCMV e lutar por condições para inserir as entidades como gestoras

de programas habitacionais, fosse através do recursos do FAR, ou do PMCMV-E, como

apresentado mais adiante.

252 MARTINS, 2015

162

Quanto à disponibilização de recursos, o aporte ao PMCMV alcançou R$ 278 bilhoes em

dezembro de 2015, segundo dados da CEF (2015b). Para a utilização dos recursos do FGTS,

fonte de maior volume no PMCMV, foi ajustada a resolução Conselho Curador do FGTS

nº 469/2004, que tratava das diretrizes para a elaboração e aplicação dos recursos em

habitação, através de uma hábil condução dentro do conselho253.

Foi permitido então o financiamento sem a comprovação da capacidade máxima de

pagamento dos mutuários (condição até então inadmissível pelo fundo), transferindo ao

Tesouro Nacional a responsabilidade pelo subsídio aos beneficiários com renda entre zero e

três SM. Resultante dessa alteração, o valor aplicado entre 2003 e 2015 foi de R$ 42,73

bilhões, considerando os subsídios concedidos que atingiram o patamar de R$ 28,2 em 2015.

No entanto, os recursos de grande monta não chegaram a ser atribuídos ao FNHIS254,

sendo a destinação orçamentária do fundo reduzida ano a ano. O orçamento do primeiro ano

do FNHIS (2007) foi de R$ 1 294,24 bilhões, chegando a 2014 com R$ 154,3 milhões. Além

disso, como já tratado, a execução desses recursos foi ineficaz. A escassez de recursos

impactou na implementação do SNHIS, fazendo com que a maioria dos municípios

postergasse a execução dos seus Planos Locais de Habitação de Interesse Social e centrasse

seus esforços na obtenção de recursos do PMCMV.

Ainda que esses mecanismos não estivessem funcionando como previsto, ou mesmo

desejado, eles favoreceram o desenvolvimento da política habitacional, integrando as

demandas aos recursos disponíveis e priorizando a distribuição de recursos para municípios

com planejamento habitacional (através dos PLHIS).

O fato do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social não ter conseguido alcançar

a perenidade e ter sido postergado com a criação do PMCMV não significa que ele não venha

a ser implementado futuramente. Ainda não há estudos ou pesquisas disponíveis que

mensurem as ações do SNHIS e seus possíveis efeitos, porém, já há diversos estudos e

pesquisas que avaliam a execução do PMCMV e seus reflexos na produção de cidades, como

apresentado adiante.

253 Ver ponto 4.2.2, que trata da atuação do CCFGTS 254 Diante de forte resistência da equipe econômica do governo, o FNHIS foi institucionalizado como um fundo orçamentário, sujeito a contingenciamento e às rígidas regras de licitação, e não como um fundo financeiro para o qual seriam aportados recursos orçamentários (ROLNIK, 2015a).

163

5.2. O PMCMV EM NÚMEROS: PRODUÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E SUBSÍDIOS

Desde o extinto Banco Nacional da Habitação, o Brasil não havia tido produção

habitacional expressiva, como a do PMCMV. O seu lançamento, em 2009, teve a ousada meta

de construir um milhão de moradias e, na segunda versão do programa, promulgada em 2011,

a meta física foi duplicada, passando para dois milhões de novas unidades habitacionais.

Segue o resumo da contratação por faixa de renda e modalidade no PMCMV I, II e III255:

Tabela 31 - Contratação dos PMCMV I, II e III por faixa de renda

Contratação PMCMV I

Contratação PMCMV II

Contratação PMCMV III

Contratação total

Unidades entregues

Faixa I

Empresas 404 128 917 815 1 188 1 323 131 879 365

Rural 6 817 159 839 9 064 175 720 102 002

Entidades 8 024 45 858 6 638 60 520 6 901

Oferta pública 63 772 103 093 0 166 865 73 785

Sub total Faixa I 1 726 236 1 062 053

Faixa II 375 764 1 216 341 344 729 1 936 834 1 428 354

Faixa III 146 623 307 054 40 526 494 203 205 119

Total 1 005 128 2 750 000 402 145 4 157 273 2 512 838

Fonte: CEF, 2015a.

Observa-se também, na tabela acima, um grande intervalo de tempo entre a conclusão

e a entrega das unidades. A demora detectada na entrega, em todas as faixas de renda do

programa, esteve ligada a uma diversidade de fatores. Mesmo nas faixas II e III, onde tudo era

organizado pelo mercado, desde a compra de terrenos até a comercialização das unidades,

devendo ter assim uma maior fluidez, não foi diferente.

O estudo "O Custo da Burocracia no Imóvel"256 apontou, dentre os principais fatores de

atraso, as dificuldades na obtenção do habite-se, devido a mudanças na legislação ao longo

da construção, impondo alterações a projetos aprovados anteriormente e acarretando em

demora no processo de repasse dos valores de financiamento do comprador (BOOZ &

COMPANY, 2014).

As propostas do setor para a redução dos custos burocráticos e do tempo de entrega de

60 para 32 meses incluíam: melhores práticas para análise e aprovação dos projetos

255 Como já citado, a terceira versão do PMCMV não foi oficializada e ainda não possui meta de contratação, mas todos os contratos além da meta do PMCMV II estão sendo considerados pela CEF como PMCMV III. 256 Estudo realizado pela CBIC, Associação Brasileira das Incorporadoras (Abrainc) e Movimento Brasil Competitivo (MBC) à Booz & Company (BOOZ & COMPANY, 2014).

164

imobiliários; padronização e revisão das legislações municipais, estaduais e federais; maior

informatização dos processos; antecipação dos financiamentos aos compradores (BOOZ &

COMPANY, 2014).

Quanto aos atrasos na faixa I, o relatório da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas

da União (TCU)257 no período 2012-2013258 apontou, como principais gargalos para o prazo de

entrega de unidades, a demora na seleção dos beneficiários pelo poder público local e a

aprovação de Projeto de Trabalho Técnico Social (PTTS). Lembrando que a elaboração do PTTS

dependia do diagnóstico do perfil da demanda e, portanto, da seleção dos beneficiários,

chancelados pela Caixa Econômica Federal. Este projeto, por sua vez, deveria ser aprovado

pela CEF, sendo uma condicionante para a execução do trabalho social a ser iniciado na

entrega das unidades.

O relatório revelou que as dificuldades na elaboração e execução do PTTS pelas gestões

locais estavam relacionadas à baixa capacidade técnica das prefeituras, demandando ajustes

que aumentavam o tempo de aprovação junto a CEF, à morosidade para licitação destes

projetos, à dificuldade de se encontrar empresas com essa especialidade e, além disso, à “[...]

falta de interesse das empresas em atuar nesse nicho de mercado” (BRASIL/TCU/Seaud,

2013).

Assim, ficou evidenciado no relatório que a inadequação na composição das equipes

municipais ligadas ao setor social, bem como as demais deficiências, eram resultantes da

pouca valorização do trabalho social pelos gestores locais.

O Ministério das Cidades, através da Portaria nº 610/2011259, orientou as instituições

financeiras a notificar os municípios quando o empreendimento alcançasse 40% de execução,

para que a relação dos candidatos fosse apresentada à instituição em 60 dias. A portaria previa

como sanção aos entes públicos que descumprissem esse prazo o impedimento da realização

de novas contratações no âmbito do PMCMV/FAR. Todavia, o Ministério não possuía

mecanismos de controle capazes de fiscalizar esses prazos.

257 BRASIL/TCU/Seaud, 2013 258 Essa auditoria buscava avaliar os aspectos relacionados à qualidade das construções e à infraestrutura no entorno dos empreendimentos financiados pelo Programa Minha Casa Minha Vida, bem como à eficácia de atendimento das metas do programa e ao desenvolvimento do trabalho técnico social junto aos beneficiários 259 BRASIL/MCidades, 2011

165

Outro estudo260 sobre os fatores que afetavam a entrega de unidades no programa

destacou a morosidade burocrática dos municípios, estados e concessionárias de água,

energia e saneamento, assim como da CEF, com alterações de regras e dificuldades em realizar

correção de contratos já assinados, mas também dos cartórios. Ou seja, a antiga questão da

capacidade institucional dos municípios para execução da política habitacional aparecia como

um entrave.

O PlanHab previu o desenvolvimento das capacidades das gestões locais para a

execução da política habitacional. Isto se daria de forma paulatina, para que fosse sustentável

do ponto de vista da política, da estrutura administrativa, da aplicação dos recursos

financeiros e da integração com as demais políticas urbanas setoriais.

Ao transferir a responsabilidade da produção para o mercado imobiliário, descolada da

gestão local e como forma de “pular” essa etapa, desconsiderou-se a importância da atuação

da gestão local, principalmente para a faixa I, em que se concentrava a maior parte da

demanda e os mais necessitados de oferta de moradia.

Com isso, passou a ser facultativa a atuação do poder local no provimento de terras bem

localizadas e infraestruturadas, conforme requeria a PNH. Também estava implícito que a

aprovação de projetos e licenciamentos necessários para a execução desses

empreendimentos deveriam atender aos parâmetros do programa, nem sempre compatíveis

com as legislações locais de ordenamento do uso e ocupação do solo.

Tabela 32 - Número de UH contratadas, concluídas e entregues

Faixa UH Contratadas UH Concluídas UH Entregues

PMCMV I

Faixa I 482 741 445 145 415 980

Faixa II 375 764 367 089 338 939

Faixa III 146 623 125 486 79 238

Total 1 005 128 937 728 834 157

PMCMV II

Faixa I 1 226 605 550 591 390 630

Faixa II 1 216 341 1 068 468 978 921

Faixa III 307 054 176 879 116 087

Total 2 750 000 1 795 938 1 485 638

PMCMV III

Faixa I 16 118 39 39

Faixa II 278 235 169 556 66 381

Faixa III 34 757 12 224 1 031

260 FGV PROJETOS, 2014

166

Faixa UH Contratadas UH Concluídas UH Entregues

Total 329 110 181 819 67 451

PMCMV I+ II+ III

Faixa I 1 725 464 1 010 488 817 467

Faixa II 1 870 340 1 610 227 1 388 859

Faixa III 488 434 316 548 196 858

Total 4 084 238 2 937 263 2 403 184


De acordo com a tabela acima, é possível observar que, em 2005, no PMCMV I em que

as contratações se deram em 2009-2010, das unidades concluídas, 7% das UH da faixa I ainda

não tinham sido entregues, bem como 8% das unidades da faixa II e 37% das UH da faixa III.

Na segunda versão do programa, a faixa I possuía 29% de unidades aguardando entrega,

enquanto que, na faixa II, eram 8% das UH e 34% das unidades da faixa III, nesta condição. Já

na terceira versão, da única contratação, as 39 unidades na faixa I já tinham sido entregues,

61% das unidades concluídas da faixa II aguardavam entrega e, na faixa III, esse número

chegava a 91,47%. Esses números refletem os entraves burocráticos para faixas II e III e as

limitações da gestão local para faixa I.

Uma das mudanças trazidas pela segunda versão do programa foi a revisão de metas

para a contratação do PMCMV-E. O objetivo foi aumentado em cinco vezes, refletindo a

pressão da demanda pela autogestão que não havia sido absorvida dentro do FNHIS. Ainda

assim, tratou-se de uma contratação pífia, se for considerado o número global de unidades

contratadas (4 157 273).

Tabela 33 - Entrega dos PMCMV I, II e III, todas as faixas por unidade da federação

Região/UF PMCMV I PMCMV II PMCMV III Total

DF 2 379 11 357 165 13 901 GO 43 369 117 472 667 171 376 MS 12 031 38 816 3 423 54 270 MT 18 862 35 753 2 124 56 739

CENTRO-OESTE 296 286

AL 33 003 36 149 1 485 70 637 BA 80 762 84 570 2 763 168 095 CE 20 133 35 612 3 870 59 615 MA 44 755 34 068 1 225 80 048 PB 13 712 47 582 5 322 66 616 PE 33 048 38 061 2 969 74 078 PI 18 660 28 093 1 891 48 644 RN 17 208 44 828 5 274 67 310 SE 9 248 19 070 631 28 949

167

Região/UF PMCMV I PMCMV II PMCMV III Total

NORDESTE 663 992

AC 2 379 4 064 35 6 478 AM 9 811 9 555 38 19 404 AP 583 2 243 7 2 833 PA 25 929 32 585 1 477 59 991 RO 2 975 15 506 626 19 107 RR 2 170 5 471 83 7 724 TO 4 139 9 690 570 14 399

NORTE 129 936

ES 10 761 13 155 674 24 590 MG 89 688 199 532 15 270 299 087 RJ 40 353 59 227 1 632 101 212 SP 153 638 277 175 12 233 443 046

SUDESTE 867 935

PR 54 830 160 358 13 351 228 539 RS 68 461 127 817 7 659 203 937 SC 30 118 85 093 7 002 122 213

SUL 554 689

TOTAL 837 602 1 572 902 102 334 2 512 838

Fonte: CEF, 2015a.

Apesar do aumento de contratações nesta modalidade, persistiram as dificuldades das

entidades em acessar e executar esses recursos, o que se refletia nos números de unidades

entregues. No PMCMV I, as entidades conseguiram entregar 39,4%, enquanto que, na

segunda versão, a entrega foi de 8,15% das unidades contratadas (posição de dezembro

2015), conforme tabela abaixo.

168

Tabela 34 - Contratação e entrega nos PMCMV I, II e III Entidades

Entidades Contratação UH Entregues

PMCMV I

8 024 3 162

PMCMV II

45 858 3 739

PMCMV III

6 638 0

PMCMV I + II + III

60 520 6 901

Fonte: CEF, 2015a.

Com relação à territorialização da execução do PMCMV-E, a região Sul teve a maior

quantidade de unidades entregues, seguida pela Sudeste e Centro-Oeste, tendo a região

Norte o pior desempenho, conforme demonstra a tabela abaixo.

Tabela 35 - Entrega dos PMCMV I e II Entidades por região

Região UH Entregues

Centro-Oeste 1 724

Nordeste 904

Norte 350

Sudeste 1 953

Sul 1 970

Total Geral 6 901

Fonte: CEF, 2015a.

A modalidade habitação rural também recebeu incremento de contratações, passando

de 6 817 unidades contratadas na primeira versão do programa para 159 839 no PMCMV II,

distribuídas conforme indica a tabela abaixo.

Tabela 36 - Contratação e entrega dos PMCMV I, II e III Rural

Rural Contratação UH Entregues

PMCMV I

6 817 6 541

PMCMV II

159 839 96 317

PMCMV III

9 064 144

PMCMV I + II + III

175 720 102 002

Fonte: CEF, 2015a.

169

No tocante à execução, novamente a região Sul liderou os números, seguida pela

Nordeste e Sudeste, tendo a região Centro-Oeste o menor desempenho, conforme tabela a

seguir:

Tabela 37 - Entrega dos PMCMV I, II e III Rural por região

Região UH Entregues

Centro-Oeste 2 285

Nordeste 28 749

Norte 10 094

Sudeste 16 836

Sul 44 038

Total Geral 102 002

Fonte: CEF, 2015a.

Tendo a possibilidade de ser executado por entidades ou pela gestão local, o PMCMV

na modalidade rural teve ampliadas as opções de contratação e execução. Tratava-se de uma

modalidade voltada a atender as especificidades da moradia no campo, dos agricultores

familiares, trabalhadores rurais, pescadores artesanais, extrativistas, aquicultores,

maricultores, piscicultores, ribeirinhos, comunidades quilombolas, povos indígenas e demais

comunidades tradicionais.

É de conhecimento geral que a intensidade da problemática habitacional no Brasil se

concentra nas grandes metrópoles, extendendo-se para os municípios no entorno das cidades

capitais. Esta condição é revelada tanto pelos altos índices de crescimento populacional,

quanto pelo déficit quantitativo, mas sobretudo pelo déficit qualitativo inerente às áreas

ocupadas informalmente nestas cidades. Segundo os dados da CAIXA261, o PMCMV I produziu

201 828 unidades em capitais, 312 445 unidades em regiões metropolitanas e 490 855

unidades em outras regiões.

Ressalta-se que a demanda dos municípios com menos de 50 mil habitantes262 foi

incluída, em 2012, pelo governo federal nas metas, em atendimento às exigências de sua base

de sustentação no legislativo federal (BARAVELLI, 2015). Assim, foram contratadas 63 772

unidades na primeira versão e 103 093 no PMCMV II, todas através de agentes financeiros

credenciados junto ao Ministério das Cidades.

261 MASCIA, 2012 262 Não prevista na proposta original do PMCMV, que tinha como condição o déficit habitacional

170

Além da Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil começou a atuar como agente

financeiro, tendo tido, na primeira etapa do programa, uma tímida performance com a

contratação de 4 748 unidades (MASCIA, 2012).

O volume de recursos investidos no PMCMV, em todas etapas, passou de R$ 278 bilhões

como podemos observar na tabela abaixo:

Tabela 38 - PMCMV I, II e III por faixa e recursos

Faixa Unidades Valor R$

PMCMV I

Faixa I 482 741 17 999 655 637,02

Faixa II 375 764 26 091 431 596,77

Faixa III 146 623 11 021 720 258,18

Total 1 005 128 55 112 807 483,97

PMCMV II

Faixa I 1 226 605 63 158 335 104,16

Faixa II 1 216 341 100 357 906 035,94

Faixa III 307 054 24 727 742 990,00

Total 2 750 000 188 243 984 130,10

PMCMV III

Faixa I 16 118 520 186 269

Faixa II 278 235 30 442 243 761

Faixa III 34 757 4 429 673 063

Total 329 110 35 392 103 094

PMCMV I +II + III

Faixa I 1 725 464 81 678 177 011

Faixa II 1 870 340 156 891 581 394

Faixa III 488 434 40 179 136 303

Total 4 084 238 278 748 894 708


A análise das tabelas acima revela que, tanto a primeira quanto a segunda etapa do

programa superaram a meta de contratações. Outros números gerados na execução do

PMCMV indicaram outros impactos da execução do programa.

Seguem os dados apresentados pelo Ministério das Cidades no Seminário Trabalho

Social em Programas Habitação e Desenvolvimento Urbano da Fundação Getúlio Vargas em

dezembro de 2014263:

263 MAGALHÃES, 2015

171

Tabela 39 - Emprego, renda e vendas no PMCMV (2009-2014)

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Empregos Diretos - pessoas 81 061 364 565 490 529 579 843 692 327 739 709

Renda direta (R$ milhão) 3 308,57 14 879,95 20 021,27 23 666,67 28 257,8 30 191,73

Empregos Diretos e Indiretos (pessoas)

132 816 597 328 803 716 950 054 1 134.356 1 211 990

Renda Direta e Indireta (R$ milhão) 7 030,17 31 617,45 42 541,9 50 287,79 60 043,19 64 152,47

Compras de materiais (R$ milhão) 1 969,63 8 858,21 11 918,9 14 089,05 16 822,20 17 973,5

Serviço de terceiros (R$ milhão) 961,35 4 323,56 5 817,43 6 876,65 8 210,67 8 772,59

Fonte: MAGALHÃES, 2015.

A participação do setor da construção civil no Produto Interno Bruto, que, em 2009, era

de 2,1%, chegou ao pico, em 2013, com 10%. O gráfico abaixo reflete os números da geração

de empregos apresentados na tabela anterior, permitindo observar o aumento exponencial

atingido pelo setor da construção civil, de 2009 a 2014, passando de pouco mais de 130 mil

para mais de 1 milhão em cinco anos.

Figura 5 - Gráfico da geração de emprego no PMCMV (2009-2014)

Com os investimentos na construção civil, através do PMCMV, todos os indicadores do

setor foram fortemente impactados.

O gráfico abaixo demonstra a movimentação de renda, direta e indireta, da contratação

de serviços de terceiros e compra de materiais. Nota-se que, em todos os itens, o crescimento

foi exponencial, especialmente o que concerne a geração de renda direta e indireta.

Figura 6 - Gráfico de renda e vendas no PMCMV (2009-2014)

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Geração de Emprego no PMCMV

Empregos Diretos – pessoas Empregos Diretos e Indiretos (pessoas)


172

Por fim, mas não menos importante, observa-se a aplicação de subsídio habitacional

com fundos públicos que, no programa, tinha sido alocado em todas as faixas de renda: a faixa

I podia beneficiar de subsídios de até 95% do custo de uma unidade habitacional, a faixa II

tinha um valor de complementação de até R$ 25 mil e a faixa III contava com juros reduzidos

no financiamento.

O aporte do Orçamento Geral da União, até 2013, foi de R$ 176 bilhões para subsídios.

No que tange à execução, até outubro de 2014, haviam sido contratados R$ 107,1 bilhões de

subsídios, sendo R$ 77,5 para faixa I e R$ 29,6 para faixa II, onde R$ 39,1 (50,45%) foram

executados na faixa I e R$ 29,6 (100%) na faixa II264.

O subsídio habitacional era uma reivindicação histórica dos movimentos de moradia,

tendendo a ser capturado pelas classes médias e agentes privados da produção imobiliária e

deixando de atender, em escala necessária, aos trabalhadores que mais precisavam

(ARANTES; FIX, 2009). Segundo Bavarelli (2015), ele era “[...] apropriado antes pelas empresas

construtoras do que pelas famílias cadastradas como beneficiadas pelo programa.”

(BAVARELLI, 2015, p. 1)

Assim, as faixas II e III obtiveram a ampliação do acesso ao mercado residencial formal.

Já para a faixa I, composta por famílias de baixa ou nenhuma renda, o subsídio não ampliou o

264 Os subsídios nas faixas II e III eram aplicados integralmente na assinatura de contrato de financiamento, enquanto que os subsídios da faixa I tinham o desembolso conforme parcela de obra concluída, sendo por isso mais lento.

0,00

10.000,00

20.000,00

30.000,00

40.000,00

50.000,00

60.000,00

70.000,00

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Renda e vendas no PMCMV

Renda direta (R$ milhão) Renda Direta e Indireta (R$ milhão)

Compras de materiais (R$ milhão) Serviço de terceiros (R$ milhão)


173

mercado consumidor de habitação, visto que se destinava a uma demanda fechada, oferecida

através de cadastro social de prefeituras. Ainda segundo Bavarelli, trata-se de “um subsídio

que dá as construtoras acesso as famílias de baixa renda e não o contrário.” (BAVARELLI, 2015,

p. 15)

Os efeitos da incorporação dos subsídios ao valor da unidade habitacional, dada a

especulação imobiliária sobre terras e insumos, desde o lançamento do programa, refletiram-

se na inserção urbana desses empreendimentos, que, em sua grande maioria, concentravam

o núcleo da pobreza numa segregação urbana periférica, como apresentado no próximo

ponto.

5.3. INSERÇÃO URBANA E DEFINIÇÕES NA PRODUÇÃO HABITACIONAL DO PMCMV

As duas legislações do PMCMV incluíram entre suas finalidades a requalificação de

imóveis urbanos265, objetivando reabilitar edifícios vazios em áreas urbanizadas e centrais.

Isto se justifica, diante do contexto do país, que possuía cerca de cinco milhões de unidades

habitacionais vazias e um déficit habitacional de aproximadamente seis milhões de unidades

(WHITAKER, 2015). Ainda assim, a produção habitacional de novas unidades tem sido o “carro

chefe” do programa – não foram encontrados dados sobre financiamento de reformas via

PMCMV - entregando 2,4 milhões de novas unidades, num período de sete anos de programa.

Os desdobramentos dessa produção acelerada já foram objetos de vários estudos. O

mais recente266, publicado no livro “Minha Casa.... e a Cidade?”267, trouxe a avaliação do

PMCMV em seis estados brasileiros. Destacou-se também o estudo coordenado por

Whitaker268, que fez uma avaliação dos conjuntos do dito “segmento econômico”. Em outras

palavras, dos empreendimentos destinados a faixa II.

Além destes, uma diversidade de artigos sobre o PMCMV foram apresentados no XVI

Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e

265 “Requalificação de imóveis urbanos: aquisição de imóveis conjugada com a execução de obras e serviços voltados à recuperação e ocupação para fins habitacionais, admitida ainda a execução de obras e serviços necessários à modificação de uso” (BRASIL, 2009b, art. 1, inciso IV e BRASIL, 2011, art. 1, inciso IV). 266 Chamara pública MCTI/CNPq/MCIDADES nº 11/2012, que selecionou projetos em universidades de todo país para avaliação da execução do PMCMV. 267 AMORE; SHIMBO; RUFINO. (Org.), 2015 268 WHITAKER, 2012

174

Regional (ENANPUR)269 e alguns estudos publicados na internet, como o NEPAC/UNICAMP,

LABCIDADE/USP, EA/UFMG/ Observatório das metrópoles/IPPUR/RJ dispõem de relatórios270

parciais ou completos sobre o programa.

Curiosamente, o termo “moradia digna”, que figura na Política Nacional de Habitação e

no Sistema Nacional de Habitação de Interes se Social, sendo também o nome do programa

2049 do PPA (2012-2015) do governo federal, que traz as metas e objetivos dos programas

habitacionais, não aparece nos resultados dos estudos sobre a produção do PMCMV.

Entre as questões mais abordadas está a inserção urbana dessa produção. O termo

“segregação” é facilmente encontrado na maioria das avaliações dos empreendimentos

quanto à sua localização e “conjugado” com segregação socioespacial, territorial, residencial

e urbana. É inegável o predomínio da inserção de novos conjuntos habitacionais de faixa I em

áreas periféricas (NISIDA, 2015).

Não escaparam à regra da segregação espacial nem mesmo os conjuntos voltados para

a faixa de renda de três a dez salários mínimos, que, produzidos em massa, tinham uma escala

incomum de empreendimentos. Segundo Maricato (2011), a produção “[...] utiliza terrenos

amplos situados próximos de fonte de transportes, embora a localização seja periférica”

(MARICATO, 2011, p. 69).

A periferização dos empreendimentos somada à pouca variedade tipológica e à carência

de infraestrutura, serviços e equipamentos adequados, reforça os processos de guetificação

da população com menor renda. Os estudos identificaram dois padrões de inserção urbana: o

primeiro em periferias consolidadas e o segundo em áreas não urbanizadas, originando as

“frentes pioneiras”271. Nas periferias consolidadas, como afirma Rufino,

269Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós Graduação de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, realizado a cada dois anos. Ocorrido entre 18 a 22 de maio de 2015, Belo Horizonte (ENANPUR, 2015). 270 - Avaliação do PMCMV-E (NEPAC Unicamp), disponível no link:http://www.nepac.ifch.unicamp.br/pt-br/pa/avalia%C3%A7%C3%A3o-do-programa-minha-casa-minha-vida-%E2%80%93-entidades-o-desafio-da-participa%C3%A7%C3%A3o-dos. - Ferramentas para avaliação da inserção urbana dos empreendimentos do PMCMV (LAb CidadeUSP), disponível no link: http://www.labcidade.fau.usp.br/?page_id=224 - Programa Minha Casa Minha Vida: Estudos Avaliativos na região metropolitana de Belo Horizonte (Escola de Arquitetura UFMG), disponivel no link: www.arq.ufmg.br/praxis/7_MCMV/ - Habitação e Cidade. (Observatórios das Metropóles IPPUR/RJ),. disponivel no linkem: http://observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=1294%3Aobservat%C3%B3rio-lan%C3%A7a-site-habita%C3%A7%C3%A3o-e-cidade&Itemid=164 271 RUFINO In: AMORE; SHIMBO, RUFINO (Org.), 2015

http://www.nepac.ifch.unicamp.br/pt-br/pa/avalia%C3%A7%C3%A3o-do-programa-minha-casa-minha-vida-%E2%80%93-entidades-o-desafio-da-participa%C3%A7%C3%A3o-dos



175

[...] o Programa tende a impor transformações nas periferias existentes e já consolidadas, por meio da implantação de conjuntos habitacionais em espaços residuais, preenchendo vazios e impondo maior fragmentação territorial pela disseminação do modelo de grandes condomínios murados [...] Esse processo foi particularmente evidente nos municípios polos das regiões metropolitanas e naqueles com maior grau de conurbação. (RUFINO

In: AMORE; SHIMBO, RUFINO (Org.), 2015, p. 65)

Já no segundo padrão de inserção urbana, os empreendimentos têm reflexo na

expansão das periferias, por vezes já possuidoras de fragilidades ambientais e

vulnerabilidades sociais. Segundo Rufino,

Pelo segundo padrão de inserção urbana, a produção do Programa passa a ter papel relevante na emergência de novas fronteiras periféricas, espécies de ‘frentes pioneiras’ constituídas a partir da implantação de novos conjuntos em franjas periurbanas descontínuas, muitas vezes fora do perímetro urbano preexistente. (RUFINO In: AMORE; SHIMBO, RUFINO (Org.), 2015, p. 67)

A localização dos empreendimentos tem fortes consequências na mobilidade urbana. A

fragmentação territorial decorre de projetos habitacionais, que, muitas vezes, consideram

apenas o sistema viário existente, dos improvisos no acesso a terras que receberão

empreendimentos e da dificuldade do poder público em exigir da iniciativa privada as

adequações necessárias para que o transporte seja satisfatório.

Como mostram as pesquisas já citadas, isso reflete no aumento de tempo de

deslocamento para o trabalho e equipamentos, nas dificuldades de uso de veículos leves

(bicicleta) ou na locomoção a pé (AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015). A distância destes

conjuntos, somada à precariedade do transporte público existente, revela-se uma equação

perversa, que atinge diariamente os moradores desses empreendimentos.

Outro fator que influencia na inserção urbana é a valorização fundiária, efeito do próprio

PMCMV, que drena os subsídios propostos pelo programa, aumentando o custo das unidades

habitacionais para o consumidor final. No caso da demanda com renda abaixo de três salários

mínimos (faixa altamente subsidiada), esse encarecimento se reflete na perda paulatina da

qualidade da edificação e na péssima localização dos conjuntos (WHITAKER, 2012).

A localização, majoritariamente fora da malha urbana das cidades, a impermeabilização

do solo para a criação de estacionamentos e a retirada de vegetação ampliam os problemas

ambientais e os custos com arborização. Além disso, os projetos nem sempre prevêem a

plantação de árvores e/ou a criação de áreas verdes, o que diminui a qualidade destes

176

ambientes, já desconexos dos serviços urbanos, transformando-os em ilhas de calor

(WHITAKER, 2012).

Muitas questões podem ser levantadas como consequência da periferização dos

empreendimentos. Seguem algumas destacadas nos estudos citados:

I - instalação de grandes quadras fechadas com pouca articulação junto ao entorno,

levando à monofuncionalidade;

II - criação de um setor terciário informal e precário no entorno dos conjuntos, ou

improvisados nas próprias unidades, consolidando-se como alternativa de renda

e gerando informalidade;

III - ausência de espaços públicos coletivos/equipamentos públicos, decorrendo na

baixa integração dos moradores dos novos empreendimentos e na interação

junto aos demais presentes na vizinhança; e

IV - a justaposição de grupos sociais diversos, somada à fragmentação socioespacial,

refletindo a baixa sociabilidade e o aumento de barreiras físicas.

Sintetizando as principais críticas ao PMCMV, Gordilho-Souza (2014) ressalta272:

a) quanto à inversão de prioridades, uma vez que a atual produção não atinge a maior demanda, nas faixas de menor renda, cerca de 80% do total;

b) a questão projetual e construtiva, em que há graves problemas de qualidade no padrão de construção adotado e na inserção urbana do imóvel;

c) na falta de um planejamento urbano de visão metropolitana para a localização dessas novas habitações, e o fato de cada município trabalhar com suas demandas isoladamente;

d) oferta de novas habitações em cidades pequenas e médias não estar diretamente relacionada aos projetos de desenvolvimento regional;

e) na produção recente para as rendas vinculadas ao mercado imobiliário, a tendência à verticalização intensiva e aos condomínios fechados, implicando, portanto, altas densidades, sem que tenha havido ampliação de infraestrutura urbana, tampouco oferta de áreas públicas para a cidade;

272 Vários autores trabalham essa questão, ver: ROLNIK; NAKANO. As armadilhas do pacote habitacional. Le Monde diplomatique Brasil, São Paulo, 5 mar. 2009. Moradia popular. Disponível em: <http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=461>; MARICATO. O impasse da política urbana no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes, 2011; FERREIRA. Movimentos de moradia, autogestão e política habitacional no Brasil: do acesso à moradia ao direito à cidade. In: FÓRUM DE SOCIOLOGIA “JUSTIÇA SOCIAL E DEMOCRATIZAÇÃO”, II, 2012, Buenos Aires. Anais... Buenos Aires: International Sociological Association (ISA), 2012.; Cardoso (2002; 2016), dentre outros.

177

f) a grande defasagem de investimentos em relação à qualificação de favelas, que, pela sua amplitude, deveriam ser prioridade nos investimentos metropolitanos e

g) as políticas cruciais ainda não foram efetivamente implementadas, a despeito dos grandes investimentos recentes em habitação, visando a mudanças urbanas mais estruturadoras e de longo prazo, sobretudo no que se refere às melhorias de urbanização, inserção e integração urbana. (GORDILHO-SOUZA, 2014, p. 164-165)

Via de regra, não há a articulação dessa produção com a política urbana municipal273,

embora os Planos Diretores, em tese, pudessem proporcionar, além do controle do uso do

solo, a destinação de áreas servidas a projetos habitacionais, de forma a enfrentar as

adversidades decorrentes de conjuntos mal localizados.

Mesmo que, nos marcos regulatórios, as políticas de habitação, planejamento e

mobilidade urbanos demonstrem um diálogo, procurando se articular e se integrar na

produção de uma cidade que agregue as condições urbanas adequadas, a produção

habitacional não reflete essa realidade. Pelo contrário, descolada do planejamento urbano e

até mesmo daquele previsto na própria política habitacional, a crescente produção de

moradias gestada pela iniciativa privada é impactada e certamente cria impactos nas outras

políticas.

Observa-se, dessa forma, um arrefecimento das conquistas do Estatuto da Cidade, privilegiando-se os investimentos de interesses do mercado imobiliário, dissociados do planejamento urbano, dinâmica que mais recentemente se intensifica, com a implantação de grandes projetos urbanos acionados com o advento da Copa do Mundo no Brasil em 2014. Tais investimentos, seguindo os princípios do planejamento estratégico, privilegiam uma agenda privatista, num movimento crescente de gestão urbana empresarial corporativa, uma vez que são definidos de forma segmentada e estão desassociados da qualificação urbana de interesse coletivo. (GORDILHO-SOUZA, 2014, p. 165).

Enfim, o PMCMV corresponde ao discurso político do governo federal. Como afirma

Whitaker (2015), “[...] o governo vem promovendo uma produção habitacional

quantitativamente consistente, porém urbanisticamente deplorável” (WHITAKER, 2015, p. 6).

Ainda que o programa tenha tido o mérito de recolocar a habitação na pauta, como dito

anteriormente, a moradia não pode ser encarada apenas como teto, ela precisa estar

conectada à malha urbana, provendo o acesso à cidade.

273 Pelo menos, nenhum dos recentes estudos publicados apontou esse tipo de experiência.

178

São muitos o questionamentos sobre a qualidade das unidades, os problemas de falta

de equipamentos públicos e políticas públicas de mobilidade urbana adequadas, dentre

outros, feitos por agentes dos segmentos dos movimentos sociais, universidades,

organizações não governamentais.

São tembém numerosas as denúncias junto ao Ministério Público Federal (MPF), à

Controladoria Geral da União (CGU) e ao Tribunal de Contas da União274 sobre financiamentos

irregulares, imóveis entregues em mau estado, questões ambientais, fraudes na inscrição de

beneficiários e corrupção, entre outras questões.

No tocante à inserção urbana, em resposta a auditoria realizada pelo TCU275, o

Ministério das Cidades reconheceu

[...] a necessidade de aperfeiçoamento do PMCMV em relação a diversos aspectos, como a cobertura de atendimento do programa, a inserção dos empreendimentos na malha urbana, a capacitação das equipes municipais e a ampliação de escopo do TTS (BRASIL/TCU/Seaud, 2013).

Em função dessas necessidades, foi aprovada a Portaria nº 168/2013 do Ministério das

Cidades276, que previa o uso de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial para a

edificação de equipamentos de educação, saúde e outros complementares à habitação,

limitados a 6% do valor da edificação e infraestrutura do equipamento.

Considerando que, até dezembro de 2012, o PMCMV I havia entregue 654 758 unidades

e a segunda versão outras 408 221 unidades, foram entregues mais de 1 milhão de unidades

em empreendimentos, sem recursos destinados a equipamentos, ou previsão de áreas para a

construção dos mesmos.

Também tendo em conta que, entre 2013 e 2015, foram entregues 182 844 unidades

na primeira versão do programa e 1 164 735 no PMCMV II, tendo então o número de UH

entregues ultrapassado 1,3 milhões, os 164 equipamentos comunitários contratados pelo

274 Segundo fontes, como a CGU, a Procuradoria da República do Distrito Federal, o Supremo Tribunal Federal, a Polícia Federal e o Ministério Público, as irregularidades estão sendo apuradas. Mais informações nos links : http://www.cgu.gov.br/noticias/2015/07/controladoria-investiga-fraudes-no-programa-minha-casa-minha-vida-em-minas-gerais; http://pr-df.jusbrasil.com.br/noticias/163539573/fraudes-no-minha-casa-minha-vida-sao-alvo-de-acao-do-ministerio-publico-federal; http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=275675 275 BRASIL/TCU/Seaud, 2013 276 BRASIL/MCidades, 2013

http://www.cgu.gov.br/noticias/2015/07/controladoria-investiga-fraudes-no-programa-minha-casa-minha-vida-em-minas-gerais

http://www.cgu.gov.br/noticias/2015/07/controladoria-investiga-fraudes-no-programa-minha-casa-minha-vida-em-minas-gerais

http://pr-df.jusbrasil.com.br/noticias/163539573/fraudes-no-minha-casa-minha-vida-sao-alvo-de-acao-do-ministerio-publico-federal

http://pr-df.jusbrasil.com.br/noticias/163539573/fraudes-no-minha-casa-minha-vida-sao-alvo-de-acao-do-ministerio-publico-federal

179

PMCMV estavam longe de atender às demandas geradas pela população destes novos

conjuntos.

A tabela a seguir apresenta os dados da contratação dos equipamentos públicos.

Tabela 40 - Tipos de equipamentos comunitários contratados e unidade da federação

Localização Equipamentos

CRASS Creche Escola Posto policial UBS Total

AL 1 1 2 0 2 6 BA 3 5 6 0 2 18 MA 0 6 2 0 2 10 MG 1 12 5 0 4 22 MS 0 2 0 0 1 3 MT 0 1 1 0 0 2 PA 0 3 4 0 3 10 PE 1 2 3 0 2 8 PR 2 5 4 0 4 15 RJ 1 2 3 0 2 8 RO 0 1 1 0 0 2 RR 0 1 1 0 0 2 RS 0 3 1 0 2 6 SE 0 2 1 0 1 4 SP 4 16 13 1 6 40 TO 1 4 2 0 1 8

Total 164

Fonte: CEF, 2015a.

Como tratado no item 4.1.5, tentando sanar este problema, o MCidades tem

desenvolvido ações, com parcerias de universidades, empreendidas para melhorar as

condições de inserção urbana da futura produção habitacional via PMCMV.

Quanto à qualidade construtiva, o Ministério das Cidades pretende publicar, através de

portaria277, as especificações mínimas urbanísticas para empreendimentos. Essas

especificações normatizarão questões, como: área máxima de quadras, largura mínima de vias

e calçadas, portes máximos do empreendimento e do condomínio, obrigatoriedade de

arborização, especificações de terraplenagem, drenagem, saneamento e medidas de

economia de energia e sustentabilidade.

Também para o seguimento dos empreendedores, instituições financeiras e gestores

municipais, foi desenvolvido um estudo para a definição de diretrizes do projeto urbano, em

277 As ações foram apresentadas ao Ministério Público Federal em 21/10/2015 por gestores da Secretaria Nacional de Habitação.

180

parceria com a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e com consultores da

Universidade de São Paulo e da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUCCamp).

O estudo traça orientações sobre projeto urbanístico segundo eixos de desenho urbano:

conectividade, mobilidade e acessibilidade, equipamentos públicos, diversidade morfológica

e funcional, sistema de espaços livres. O material terá publicação impressa e será também

disponibilizado via Web (BRASIL/MCidades/SNH, 2015).

Para alterações nas unidades, o Ministério das Cidades publicará portaria com

especificações mínimas para o PMCMV III, prevendo questões como: aumento de área,

atendimento à Norma de Desempenho, medidas de eficiência energética e economia de

energia e água, acessibilidade. Também serão publicados manuais de apoio ao atendimento

das normas da ABNT NBR 15.575/2013.

As alterações no programa não soluciona as questões prementes por acesso à cidade e

à moradia digna, especialmente aos moradores do passivo já produzido, as mais de 2,5

milhões278 de unidades já entregues pelo programa. Mas essa busca por melhoria da execução

do PMCMV, ainda que tardia, pode ser considerada como um avanço para futura produção.

A melhoria da qualidade das unidades, a obrigatoriedade de instalação de

equipamentos sociais e aprovação de projetos junto ao poder local – pressupondo articulação

da produção com as demais politicas urbanas setoriais – poderá refletir na melhoria da

produção do espaço urbano, onde serão produzidas essas novas unidades.

Por fim, a politica habitacional quando reduzida a nova produção de unidades,

desconsidera as imensas necessidades de melhoria urbana no ambiente construído que

continua em compasso de espera por investimentos em urbanização e melhorias

habitacionais nas cidades brasileiras.

278 Esse número é a soma das unidades entregues das duas versões do PMCMV, adicionadas às unidades entregues na terceira versão não oficializada.

181

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A LUTA PELO DIREITO À MORADIA PRECISARÁ VOLTAR ÀS RUAS

No momento em que escrevo essas considerações finais, o Brasil passa por uma grave

crise política e econômica, que se desdobrou no impedimento da presidente eleita em 2014,

Dilma Roussef. A primeira semana do governo interino foi marcada por medidas claramente

voltadas a cortar investimentos em programas sociais e revisar direitos, como a revogação da

contratação de unidades no PMCMV Entidades para 2016279. Logo em seguida essa

contratação foi retomada pelo governo provisório, como resultado de forte mobilização dos

movimentos sociais que ocuparam edifícios institucionais da politica habitacional em todo

país280.

Ao iniciar esse trabalho, o objetivo principal era de realizar a leitura da atuação dos

atores e agentes nas arenas, diante da inflexão da política habitacional pautada na criação do

SNHIS/FNHIS/PlanHab em relação aos rumos tomados, com a criação do PMCMV, que não

atendia aos princípios dessa política. Com o foco no papel das arenas, atores e agentes no

desenvolvimento da política, questionava-se porque as decisões das arenas não refletiam nas

ações do Estado e qual a atuação dos atores sociais envolvidos nessa modulação da politica

habitacional.

A hipótese que a pauta da política habitacional foi utilizada para atender aos pleitos dos

movimentos sociais, ao mesmo tempo em que respondia às demandas do mercado, confirma-

se na instalação das arenas, na garantia de seu funcionamento e na oficialização de suas

decisões através de normativos. Entretanto conformando-se para atender prioritariamente

aos interesses econômicos de produção em massa, em detrimento da produção de moradia

digna.

Confirma-se assim na criação do PMCMV, no atendimento ao pleito do mercado, com

altos investimentos voltados ao setor da construção civil e burocracia simplificada na

aprovação de projetos de mercado, bem como no repasse de recursos. Confirma-se também

279 Ver link: http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2016/05/17/interna_politica,763641/ministerio-revoga-portaria-de-dilma-de-contratacao-de-11-250-moradias.shtml 280 Ver http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2016/06/01/apos-invasao-e-prostestos-temer-

retoma-parte-do-minha-casa-minha-vida.htm

182

com os investimentos do FGTS no mercado imobiliário, em atenção à pauta da financeiração

da habitação.

O questionamento sobre a pluralidade das ações dos agentes em torno de seus

interesses e relações de poder mostrou-se muito mais complexo de responder. A

institucionalização da política e a instalação de arenas geraram efeitos que ainda não se pode

analisar com clareza, como em um quebra cabeças que vai se montando.

O alcance da institucionalização da política habitacional colocou os movimentos sociais

por moradia em duas frentes, servindo também como suporte da estrutura. O desdobramento

disso foi uma certa “segurança” que a política habitacional seria executada de acordo com o

sistema, e, com isso, um certo comodismo nas mobilizações, que logo se somou aos resultados

da execução do PMCMV, que, independente da qualidade, atendia à questão da moradia para

muitos, principalmente por meio dos altos subsídios que atendeu uma demanda reprimida há

décadas.

A centralidade da política habitacional na agenda governamental levou a uma produção

significativa de unidades habitacionais por meio do mercado e entidades: mais de quatro

milhões, como não se via desde a era BNH, entretanto menos de 2% dessa produção se deu

por meio do MCMV Entidades.

Deste modo, em meio a questões como a estagnação da pauta do SNHIS/FNHIS, pois o

foco na produção arrefeceu os projetos de urbanização em assentamentos precários por meio

do PAC, a incorporação das entidades na produção do PMCMV e a organização das mesmas

para atuar como agente executor do programa, os movimentos perderam o timing da rápida

mobilização em torno de questões prementes, como a produção periférica do programa, a

baixa qualidade dos conjuntos e a aplicação desigual de subsídios.

O PMCMV Entidades, desde sua crição, enfrentava entraves de ordem burocráticos

como a seleção e aprovação de beneficiários na Caixa Econômica Federal, dificuldades

técnicas de aprovação de projetos físicos dos conjuntos habitacionais e dificuldades dos

agentes locais em elaborar e executar o trabalho social voltado para esses conjuntos. Tudo

isso associado às antigas questões da morosidade e da burocracia, que persistiam na

viabilização de documentos cartoriais referentes aos terrenos e nas aprovações e licenças

junto às concessionárias de água, energia e saneamento.

183

Assim, ao mesmo tempo em que os movimentos faziam suas críticas sobre estas

questões nas arenas, estavam empenhados em suas ações como agentes de produção, como

entidades organizadoras de demandas nos municípios e como agentes de gestão dentro das

arenas locais, no formato similar aos de mercado.

A princípio, cogitou-se que, diante da institucionalização recente, com novos arranjos,

os ajustes necessários para o cumprimento dos princípios da PNH/SNHIS/FNHIS/PlanHab se

dariam paulatinamente, considerando-se também as limitações das gestões locais na

execução da política habitacional, haja visto a complexidade da aplicação dos investimentos

em projetos de urbanização – inicialmente prioritários e que demandava longo tempo de

execução como visto no PAC - o que levaria a uma implementação em médio e longo prazo

do sistema.

Ainda que o PMCMV desconsiderasse essa política, o programa modulado atenderia às

questões prementes da economia e da população que ansiava por moradia. E, tratando-se de

um programa com metas e prazos definidos, ele não perduraria no tempo, de forma que, em

algum momento, a política seria redirecionada na trajetória prevista pela

PNH/SNHIS/FNHIS/PlanHab voltando as arenas a atuarem como protagonistas da política

habitacional.

Passado o momento crítico de crise econômica externa em que o PMCMV foi lançado, a

segunda edição do pacote dobrou a meta de produção para dois milhões de unidades. Na

busca da compreensão dos desdobramentos da inflexão na política habitacional e na justiça

social que não se realizava, apesar da agenda, dos recursos e das arenas, corrobora-se a

abordagem do Estado relacional de Poulantzas (1980), que pactua interesses, tendo como

base a relação de poder dos agentes envolvidos.

No campo dessas relações de poder, na nova versão do pacote foram atendidos

prioritariamente os interesses dos agentes de produção do mercado imobiliário, com

atualização de valores da produção e simplificação burocrática para maior celeridade na

produção e entrega de unidades.

Aos movimentos sociais que por meio das arenas reforçavam suas críticas ao programa

MCMV, o atendimento dado esteve no campo de alguma melhoria construtiva da unidade,

como a obrigatoriedade de revestimento na cozinha e banheiro e na ampliação da cota para

184

produção por meio das Entidades – a contratação foi de 8.024 unidades no PMCMV I (2009-

2011) e de 45.858 unidades no PMCMV II (2012-2015). A lógica brasileira de negociação da

distribuição de benefícios, foi incorporada dentro das arenas que serviram de espaços de

negócios para consolidação do PMCMV, atendendo aos interesses de mercado e dos

movimentos que lutavam pelo aumento de suas cotas de produção.

Reafirma- se assim tratarem de concessões oportunas do moderno Estado

representativo (POULANTZAS, 1980), as quais em nada afetava a modulação do programa

para o mercado imobiliário, ao mesmo tempo em que capturava as forças de mobilização dos

movimentos sociais para dar continuidade a execução do PMCMV. Os resultados da produção

do PMCMV apresentam investimentos na ordem de R$ 278,7 bihões em dezembro de 2015,

com a contratação de 3.755.128 unidades habitacionais.

A produção por meio do PMCMV foi altamente subsidiada, somente o FGTS alocou

R$28,2 bilhões de subsídios no período de 2009 a 2015 (CEF, 2015b). E o governo federal por

meio do OGU alocou R$ 176 bilhões no período de 2009 a 2013 (BAVARELLI, 2015). A faixa I

que atende famílias com até três salários mínimos, recebeu de forma inédita a maior parte

dos subsídios que chegam a cobrir 90% do valor do imóvel para essa faixa.

A faixa I inclui também a modalidade rural PNHR, que por sua vez, apresenta uma

contratação inexpressiva diante dos número do PMCMV, em que somadas as três versões do

programa, foram contratadas 175 720 UHs. Todavia, o PNHR mobiliza entidades e gestões

locais em torno da problemática da precariedade das moradias rurais. Apontando as principais

dificuldades para a aplicação dos recursos nessa modalidade, e buscando soluções para

atender a essa demanda afastada dos centros urbanos e com enorme carência de

infraestrutura mínima.

Considerando as arenas como espaços de relação de poder, em que por meios

institucionais foi propiciado de forma inédita o alcance dos movimentos sociais na atuação

como agentes políticos na politica habitacional, pode-se dizer que a atuação dos movimentos

sociais nessas arenas, sem o devido suporte das mobilizações sociais nas ruas, como

instrumento de pressão ao governo, não resultaram em eficiência para a produção de moradia

digna.

185

Para compreender essa distância entre a execução do programa, as deliberações das

arenas e os acordos com o mercado, foram adotas os conceitos de sociedade disciplinar e

sociedade de controle de Deleuze (1992). Esses conceitos permitiram a leitura das arenas

como espaços de confinamento da sociedade disciplinar, em que as decisões passam por

discussões, referendos em outros fóruns, debates e pactuações, enfim, demandam tempo e

espaço para a consolidação.

Enquanto isso, as decisões tomadas pelo bloco central no poder atuavam através de

mecanismos da sociedade de controle, tendo o marketing como controle social, distribuindo

em rede e de forma rápida seus processos. Assim tratam-se de tempos diferentes, sendo lento

e gradual para os agentes que constroem a política habitacional de baixo para cima (por meio

da modelação) e rápido e constante para aqueles que possuem as ferramentas para impor

intervenções de cima para baixo (por meio da modulação).

Essa pesquisa gerou questionamentos sobre o que poderia ser considerado conquistas,

ou o que seria concessão oportuna na política habitacional, já que a captura dos resultados

dos processos pelo mercado foi implacável. Essa reflexão passa pela compreensão do

processo de forma global.

A luta pela pauta da habitação no país possui longa trajetória, foram necessárias mais

de quatro décadas para se abordar, de forma central, a política habitacional, no âmbito da

reforma urbana. Ressalta-se que a habitação foi pautada na era BNH com significativa

produção habitacional, embora não tenha atendido à demanda da população de baixa renda.

As reflexões pós era BNH constituíram uma série de críticas quanto à forma de aplicação

dos subsídios e ao atendimento da demanda de baixa renda, com projetos situados fora da

malha urbana e deficiente de infraestrutura. A compreensão de que a produção habitacional

deve estar articulada à produção de cidades se tornou uma plataforma do FNRU, que, com a

aprovação do EC, conquistou espaço no planejamento urbano dos municípios.

Os marcos regulatórios das políticas setoriais de habitação, saneamento, transportes,

planejamento urbano e meio ambiente deveriam se articular, com a integração das políticas

em busca de construção equitativa de cidades.

A falta de articulação da produção de unidades via PMCMV com os princípios da política

nacional de habitação e demais políticas setoriais, resulta na localização periférica,

186

instraestrutura inadequada e falta de acesso a equipamentos sociais essenciais,

principalmente nos conjuntos destinadas as menores faixas de renda, demonstrando a

prevalência dos interesses das grandes empresas, em detrimento a uma política formulada

com ampla participação dos atores-agentes da sociedade.

Embora a integração almejada não seja uma realidade nas gestões locais, visto que ela

demanda uma modelação de todas as políticas, visando a atender às suas especificidades e,

ao mesmo tempo, dar o suporte às demais políticas, o arcabouço jurídico existente constitui

uma plataforma suficiente para iniciar esse processo de articulação entre as políticas urbanas

setoriais e ambiental. Todavia, a sua implementação requer gestão democrática participativa,

controle social e compromisso com a aplicação de recursos no planejamento pactuado.

Do ponto de vista dos diálogos entre os atores, agentes e arenas abordados nesse texto,

é preciso ter em conta que a política habitacional abrange múltiplas facetas, pois se trata de

produto e direito social, compreendendo diversos atores e agente do mercado, do poder

público e da população. As articulações para o funcionamento dessa política envolvem

arranjos, legislações e pactos nas esferas públicas, tanto executivas como legislativas, e nos

órgãos de controle social (conselhos - que possuem também sua diversidade de interesses)

estabelecidos e articulados no âmbito da politica habitacional.

A construção da Política Nacional de Habitação contou com a forte participação dos

movimentos sociais e representantes de uma diversidade de organizações civis. Já a

composição das arenas proporcionou o convívio destes com representantes do mercado

imobiliário e construtoras, que, lamentavelmente, não têm interesse em discutir uma política

pública fora da temática da lucratividade para o setor empresarial.

De fato, o lançamento do PMCMV se deu em um momento em que os movimentos se

articulavam e buscavam se apropriar dos espaços dos conselhos e conferências das diversas

políticas públicas, em todos os níveis da federação, passando também a integrar quadros

governamentais. Ou seja, tratava-se de um momento em que os movimentos disputavam

dentro de sua diversidade de grupos, partidos e segmentos os espaços e se acomodavam no

novo cenário, buscando criar suas plataformas para a implementação do SNHIS/FNHIS.

Outros fatores não devem ser descartados nesse cenário, como uma desmobilização

popular causada por certa satisfação com a melhoria das condições de vida da população,

187

propiciada pelo crescimento econômico e pelas políticas sociais distributivas, ou a ampliação

da disseminação do fetichismo da mercadoria pelo capital, mesmo entre os mais pobres.

Paradoxalmente, ao tempo em que os movimentos sociais foram contemplados com a

institucionalização da política habitacional, foram também enfraquecidos em sua modelação

original. Fora das arenas, a mobilização passou a acontecer em torno da produção

habitacional e do atendimento às demandas organizadas pelos movimentos. As críticas ao

PMCMV não emplacaram como bandeira dos movimentos. Como visto neste trabalho a

bandeira central esteve em torno da consolidação das entidades como agentes de produção

habitacional e aumento de destinação de recursos financeiro para as mesmas.

Era o reflexo também da atuação, dentro das arenas, do volume de questões a serem

debatidas e pactuadas, em um cenário de interesses heterogêneos, mesmo entre

representações de um mesmo seguimento.

Essa pesquisa aponta que é preciso refletir de forma mais aprofundada sobre a atuação

dos movimentos sociais na política habitacional em vista de reais consquistas. Ainda que

dentro do Estado relacional, e mesmo considerando as conquistas como concessões

oportunas ao mercado, tratam-se de avanços em relação a política anterior, pela inserção de

atores dos movimentos sociais na discussão, ainda que os esforços tenham se centrado na

negociação de recursos para entidades e não na bandeira da implementação SNHIS/FNHIS.

Na busca pela definição conceitual sobre atores e agentes, foram encontradas

diferentes interpretações para esses termos. Assim, a adotou-se o conceito de ator social

como sujeito político que age na história, que assume o papel da representação de

reivindicações diante de uma trama de relações, sem no entanto exercer papel como

regulador dentro de órgãos institucionais, as arenas.

Ao se incorporar as arenas, os movimentos sociais incorporam a condição de agente

social e político, e no caso em tela, agentes de produção habitacional, passando a ter

limitações burocráticas e políticas na sua atuação, compondo arenas que formulam normas e

regras para aplicação do SNHIS/FNHIS e monitoram a aplicação de recursos, incluindo os

destinados ao PMCMV de mercado, sob os quais não possui poder decisório.

E como demonstrado por meio das atas do CGFNHIS e relatórios do Comitê Técnico de

Habitação do ConCidades, os movimentos sociais atuaram fortemente em torno da questão

188

do acesso das Entidades aos recursos oriundos do OGU e FAR, para produção social de

moradia. A cada nova Portaria e ou Resolução para viabilizar essa tomada de recursos, novos

entraves burocráticos surgiam, assim a principal arena o CGFNHIS, passou a perder força

politíca a partir de 2012, o FNHIS que teve seu primeiro aporte de recursos de R$1,2 bilhões,

chegou em 2014 com o aporte de R$ 154 milhões e sem novas contratações.

O antigo Programa Crédito Solidário passou a ser o PMCMV Entidades, mas manteve a

mesma fonte de recursos o Fundo Social de Solidariedade FDS (com recursos limitados), não

incluindo as Entidades no acesso de recursos via FAR, o que explica a limitação de se ampliar

largamente as cotas de produção habitacional via PMCMV Entidades.

Os movimentos alcançaram uma estrutura suficiente para que suas mobilizações

resultassem na aprovação da política, mas não para atuarem em frentes distintas, ou seja,

como agentes suporte da estrutura, agentes de produção habitacional e agentes de

mobilização da agenda habitacional.

Assim, a atuação dos movimentos sociais como atores propiciou o alcance do poder

político dos movimentos sociais como agentes, o que por sua vez se desdobrou em perda de

poder de atuação como atores sociais por via de mobilizações.

Os dilemas resultantes desse quadro envolveram o arrefecimento das arenas da política

habitacional, o abrandamento das mobilizações sociais em torno da política e os diversos

entraves burocráticos que as entidades tinham dificuldades em superar. Desdobraram-se

assim numa produção via entidades lenta e que, em alguns projetos, não conseguia atender

às questões da qualidade defendidas pelo próprio movimento, diante das normas impostas

pelo PMCMV.

Se forem consideradas as pautas das arenas da política habitacional e as mobilizações

dos movimentos em torno da adequação do PMCMV para incluir as entidades como agentes

da execução, pode-se dizer que, nos últimos anos, a agenda central dos movimentos foi a de

se concretizar como agente de produção.

Em que pese a importância da atuação das entidades como executoras e da participação

das comunidades nos projetos desenvolvidos pelas entidades, a falta de expertise

administrativa nesse setor e de condições para disputar terras com o mercado, e mesmo

ausência de capital para investir na produção, o que causa inúmeros problemas na execução

189

desses conjuntos, são gargalos que estão longe de serem solucionados para concretizar o

protagonismo dos movimentos como agentes executores da política de forma mais

significativa.

Nesse sentido, a perda do timing para estabeler os embates necessários em torno da

execução do PMCMV, de forma a garantir a moradia digna, pode também ser causadora da

aparente desmobilização social em torno dessa política.

As intervenções de urbanização, iniciadas anteriormente ao programa pelo Ministério

das Cidades, como o Projeto Prioritário de Investimentos e depois o Programa Crédito

Solidário, dialogavam com a pauta pela moradia digna e desenvolvimento urbano,

objetivando atender às necessidades habitacionais e não unicamente o déficit habitacional.

A produção habitacional por meio do PMCMV teve forte impacto na produção de

cidades. A inserção urbana desses conjuntos é uma das questões mais criticadas no programa,

pois retomou o modelo BNH de periferização da moradia destinada aos mais pobres,

associada à falta de infraestrutura adequada dessas comunidades, bem como à ausência de

acesso a equipamentos sociais e de políticas públicas essenciais.

Trata-se de uma produção acelerada, que atende ao déficit habitacional, ao mesmo

tempo em que cria o déficit de cidades. As avaliações apresentadas nesse texto mostraram a

produção em terras mais baratas e, em geral, fora da malha urbana, com deficiência de

transporte coletivo e de equipamentos de saúde, educação, esporte, lazer, entre outros.

Mesmo a produção executada via entidades, enfrentava dificuldades em se conseguir terra

infraestruturada, dada a especulação imobiliária gerada pelo próprio programa.

Via de regra, a produção via entidades apresenta alguns diferenciais, como o processo

de gestão participativa, que percorre todas as etapas, desde a escolha do terreno, passando

pela concepção de projeto até o acompanhamento da sua execução física e do trabalho social.

A contratação de unidades na faixa I do PMCMV que compreende mercado e entidades,

correspondeu a 42% do programa e se destacou como a faixa apresentando maiores

dificuldades de se concretizar, especialmente na modalidade entidades.

Essas dificuldades foram sendo paulatinamente discutidas dentro das arenas,

desdobrando-se em alterações pontuais no programa para garantir a continuidade da

execução. As duas primeiras versões do PMCMV foram avaliadas por uma diversidade de

190

pesquisas, como a contratada pelo MCidades em conjunto com CNPq281, que apontou os

principais problemas e gargalos do programa.

Além das críticas das arenas e dos resultados de pesquisas realizadas por universidades,

o programa recebeu questionamentos de outros agentes, como o Ministério Público Federal,

a Controladoria Geral da União e o Tribunal de Contas da União, que receberam grande

quantidade de denúncias sobre financiamentos irregulares, imóveis entregues em mau

estado, questões ambientais, fraudes na inscrição de beneficiários, corrupção, entre outras.

A pressão via arenas, somadas aos questionamentos dos órgãos supracitados, das

universidades e organizações dos movimentos sociais como o FNRU, resultou em em nova

proposta com alterações para o PMCMV III, proposta lançada em 30/03/2016 pelo Ministério

das Cidades.

Do ponto de vista da produção, objetivando elevar a qualidade urbanística dos

empreendimentos para melhoria dos espaços públicos em termos de segurança, conforto

ambiental, acessibilidade e mobilidade para o PMCMV III, foram apresentadas as seguintes

alterações:

- a planta do imóvel na faixa I foi ampliada em 2m2 , a tipologia casa passou a ter

tamanho mínimo de 38m2 (não computadas paredes e área de serviço) e a tipologia

apartamento passou a ter o tamanho mínimo de 41m2 de área útil;

- a quantidade máxima de UH por empreendimento passa a ser 2.000 e os projetos

construtivos deverão estar de acordo com às normas da ABNT, para melhor conforto e

qualidade;

- os projetos deverão ter rotas acessíveis em todas as áreas de uso comum conforme

NBR 9050;

- os projetos deverão apresentar quantidade mínima de árvores em áreas de uso comum

e espaçamento máximo entre árvores nas vias;

- deverão ser apresentados itens de sustentabilidade, para a redução de consumo de

energia e água; e

- os projetos devem ser aprovados conforme Códigos de Obras locais.

281 AMORE; SHIMBO; RUFINO. (Org.), 2015.

191

Quanto a distribuição das unidades pelo território, deverá ser observada a capacidade

do poder local em implementar obras/serviços complememtares e equipamentos. A

distribuição deve considerar também o déficit habitacional282.

Quanto a distribuição de subsídios, para corrigir distorções, foi criada uma nova faixa de

renda intermediaria entre a faixa I e II. Essa faixa 1,5 define subsídio fixo para renda até R$

1.600,00 sendo decrescente em função da renda até R$2.350,00. Foram também atualizadas

as faixas de renda e o valor das unidades para a modalidade rural.

Para a seleção dos beneficiários, na faixa I, foi criado um cadastro nacional para

enquadramento, seleção e sorteio, buscando maior trasparência nesse processo. Nas faixas

1,5 e II, objetivando empoderar o beneficiário para busca de imóvel no mercado, será utilizado

um sistema online da CAIXA/BB para simulação, enquadramento e emissão de “carta de

crédito” (a ser validada na comprovação dos dados).

Os critérios sociais também foram alterados, a produção na faixa I mercado ou

entidades, devem priorizar o atendimento conforme legislação local e destinar 3% das

unidades para idosos, e 3% das unidades para pessoa com deficiência.

Para as faixas 1,5 e II, as famílias com dependente legal (criança, pessoas com deficiência

e idoso) receberão 100% do subsídio maxímo, as famílias formadas por, no mínimo, dois

adultos receberão 80% do subsídio maxímo e famílias unipessoal terá direito a 60% do

subsídio máximo.

Outras iniciativas do MCidades para melhorar a execução do PMCMV, encontram-se em

desenvolvimento, como a contratação de estudos para levantamento de aptidão de áreas

municipais para a produção habitacional e o desenvolvimento de parâmetros para a inserção

urbana e oferta de equipamentos.

Essa terceira versão do PMCMV resultou da ação direta e indireta das arenas, dos

agentes das ONGs, universidades e órgãos de fiscalização, e apontou a importância desses

fóruns, que, mesmo com problemas de ordem política, técnica ou de escassez de recursos,

agregam mudanças ao processo construtivo da política pública.

282 Segundo o Ministério das Cidades, no PMCMV I e II metade dos munícipios que tiveram contratações

extrapolaram a meta, enquanto que 38% dos municípios elegíveis não tiveram contratação ou tiveram baixo desempenho. Informação disponível em: http://www.sinduscon-rs.com.br/wp-content/uploads/2015/09/Empresarios_MCMV3-10092015.pdf

192

No entanto, essa terceira versão, que poderia refletir em futuros conjuntos

habitacionais com melhor qualidade, diante do desdobramento do quadro político e

econômico atual, pode não ser viabilizada. O governo interino anunciou cortes em diversas

políticas públicas, e o cenário indica cortes de subsídios e aumento de juros, fazendo com que

o programa só possa ser viabilizado através de recursos do FGTS, voltando a excluir a faixa I,

que, historicamente não consegue ter acesso à moradia via mercado.

É, portanto, um cenário desolador, em que, nas palavras de Cardoso283:

[...] é muito provável que as políticas urbana e habitacional voltem a ser vistas como possibilidades estratégicas de negociação de apoio parlamentar e de constituição de maiorias para a aprovação de medidas que certamente terão caráter altamente impopular[...].E a luta pelo Direito à Moradia precisará voltar para as ruas. (CARDOSO, 2016, p. 8, grifo nosso)

E, diante do novo contexto de retrocessos, a luta pelo direito a moradia digna precisará

ser reinventada, reorganizada, rediscutida. Em um novo contexto, em que os movimentos

sociais possuem acúmulo como atores, que por meio de lutas e mobilizações sociais

conquistaram a institucionalização da politica habitacional, como agentes políticos dentro das

arenas dessa política e como agentes de produção.

Ou seja, já se pode refletir sobre uma pauta que não apenas considere os problemas

burocráticos inerentes à máquina do Estado, os problemas administrativos e gerenciais dos

movimentos sociais como agentes de produção, mas sobretudo a manutenção da mobilização

permanente em torno da produção de moradia digna na política habitacional, para que a

tendência à acomodação de interesses no seio do Estado não signifique o arrefecimento da

agenda por cidades melhores.

283 CARDOSO, 2016.

193

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217

ANEXOS

Tabela A 1 - Sistematização das principais ações discutidas no âmbito do Comitê Técnico de Habitação do ConCidades (2004-2014)

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções

2004

Jun

ho

- formulação do PlanHab;

- aprovação do PL SNHIS/FNHIS

- Resolução nº 10 (06/2004): recomendou a aprovação do PL nº 2710/1992 (SNHIS; FNHIS).

Sete

mb

ro

- formulação do SNHIS e FNHIS. - Resolução nº 16 (09/2004): criou GT para elaborar uma proposta de anteprojeto de lei de institucionalização do ConCidades e das Conferências Nacionais, dentro de um sistema nacional de gestão integrado à PNDU;

- Resolução nº 18 (09/2004): recomendou a participação do MCidades no Conselho Monetário Nacional (CMN), na discussão e tomadas de decisões sobre SFH, Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) e SFI.

Dez

em

bro

- elaboração da PNH.

2005

Mar

ço

- balanço dos programas habitacionais por fonte de recursos, perfil da população;

- balanço da execução orçamentária 2003 e 2004, e metas para 2005.

- Resolução nº 31 (03/2005): propôs a discussão com o judiciário sobre sua atuação nos conflitos e a criação de um grupo no âmbito do CTH, com a finalidade de mapear os conflitos relativos a deslocamentos e despejos no país e identificar as tipologias do problema, sugerindo soluções estruturais.

Julh

o

- previsão de recursos para FNHIS. - Resolução nº 33 (06/2005): recomendou ao Ministério do Planejamento a suplementação orçamentária para destinação de recursos para o FNHIS no valor de R$ 1,2 bilhão.

Sete

mb

ro Não foram encontrados registros das atividades

do CTH. - Resolução nº 1 (09/2005): solicitou a intervenção

para que, nos leilões seguintes, não fosse obrigatória a garantia dos valores referentes ao total dos subsídios a serem repassados para a construção de moradias no PCS.

Ou

tub

ro

- regulamentação do SNHIS/FNHIS;

- implementação do FNHIS.

284 Foram utilizados relatos do CTH e, quando não disponíveis, foram buscados os dados do Comitê Técnico apresentados nas reuniões do pleno do ConCidades.

218

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções

2006 Fe

vere

iro

- balanço das contratações 2005-2006;

- balanço da adesão ao SNHIS;

- discussão sobre as propostas de composição do CGFNHIS285.

- Resolução nº 5 (02/2006): recomendou a composição do CGFNHIS.

Jun

ho

- questões sobre dificuldades das entidades na execução do PCS, proposta de alterar a forma de desembolso;

- recomendação de recursos para FNHIS.

- Resolução nº 14 (06/2006): recomendou a destinação de R$ 3 bilhõespara o FNHIS no OGU 2007.

Ago

sto

- instalação do CGFNHIS;

- orçamento para Habitação (R$ 450 milhões para o FNHIS).

- Resolução nº 19 (08/2006): recomendou a elaboração de PL com conteúdo da MP nº 292, tratando da provisão habitacional ou RF de interesse social nas terras e prédios da União, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da Rede Ferroviária Federal.

Dez

em

bro

- elaboração de PLHIS;

- elaboração do PlanHab;

- proposta de aplicações para o orçamento do FNHIS.

- Resolução nº 23 (12/2006): recomendou a gratuidade de taxas para projetos de RF de interesse social e redução de taxas em outros casos;

- Resolução nº 25 (12/2006): recomendou critérios para seleção de assentamentos objeto de conflitos fundiários urbanos representando “impacto social”;

- Resolução nº 27 (12/2006): recomendou a concessão de crédito extraordinário de R$ 3 bilhões para o FNHIS (orçamento de 2007);

- Resolução nº 28 (12/2006): recomendou que as associações, cooperativas e entidades de movimentos sociais pudessem ter acesso direto aos recursos do FNHIS para produção de HIS.

2007

Mai

o

- sistemática para contratação do FNHIS 2007;

- elaboração do PlanHab;

- informe sobre a criação de novas gerencias na CEF (Gerência Nacional de Habitação, Gerência de Habitação de Mercado, Gerência de Habitação de Interesse Social e Gerência Nacional de Assistência Técnica);

- informe sobre mudanças nas regras de subsídios pelo CGFGTS.

- Resolução nº 31 (05/2007): recomendou a adequação da estrutura organizacional da CEF para o atendimento da PNH, visando o atendimento à demanda do PAC;

- Resolução nº 35 (05/2007): recomendou ao CGFMHIS o estudo da utilização de recursos do FNHIS para a constituição de caução na contratação das operações do PCS;

- Resolução nº 36 (05/2007): recomendou a continuidade do PCS, junto ao Conselho do FDSl.

- Resolução nº 38 (05/2007): recomendou a participação do ConCidades na seleção do Projeto Piloto de Investimentos, e definiu o percentual de recursos desse projeto para entidades (produção de HIS).

Sete

mb

ro - definição de parâmetros para o PCS;

- ratificação de critérios de seleção de projetos no FNHIS (solicitação de inclusão das entidades).

285 A proposta de composição do CGFNHIS, encaminhada pelo Ministério (sem consulta prévia ao ConCidades), não foi aceita pelos conselheiros, por não ter paridade entre poder público e sociedade civil. Foi acordada uma nova composição.

219

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções O

utu

bro

- participação da discussão sobre a política nacional de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos.

2008

Mar

ço - andamento do PlanHab;

- orçamento FNHIS 2008;

- produção social de moradia dentro do programa de HIS no FNHIS.

Ab

ril

Não foram encontrados registros das atividades do CTH.

- Resolução nº 49 (04/2008): recomendou aos governos municipais e estaduais o convite à participação de associações e cooperativas habitacionais como executoras dos contratos que viessem a ser celebrados com o MCidades no âmbito do FNHIS;

- Resolução nº 50 (04/2008): recomendou atribuições ao MCidades no tratamento de Conflitos Fundiários Urbanos.

Julh

o - balanço do PAC Habitação.

Ou

tub

ro

- propostas para a PNHR;

- balanço do SNHIS;

- finalização do PlanHab.

Dez

em

bro

- questão da terra urbana para programas habitacionais.

- Resolução nº 60 (12/2008): recomendou a elaboração de um calendário para o ano de 2009, com o objetivo de discutir o PlanHab em todos os níveis de governo;

- Resolução nº 61 (12/2008): recomendou que o MCidades emitisse orientação para a elaboração dos planos de HIS, de Saneamento Básico e de Mobilidade Urbana, de forma articulada e em consonância com o EC e dos PDP, no âmbito municipal;

- Resolução nº 66 (12/2008): recomendou a integração do PlanHab com as ações de mobilidade, saneamento ambiental e planejamento urbano.

2009

Jun

ho

- execução do PAC habitação aquém do desejado;

- reforço da importância dos PLHIS e de sua articulação com o PlanHab para o desenvolvimento da política habitacional;

- convite de atores locais (Câmaras municipais e conselhos) para controle e fiscalização do PMCMV;

- Resolução nº 70 (03/2009)286, sobre o PMCMV: recomendou a produção habitacional em sintonia com a PNDU (respeitando PDs e LOUOS) e PlanHab, priorizando as áreas centrais e infraestruturadas; a demanda de menor renda (zero a três SM); a adoção de mecanismos de sustentabilidade ambiental pelo PMCMV; a alocação de recursos para autogestão; a implementação da lei de assistência técnica; a implementação de programas de RF; bem como a continuidade de alocação de recursos para o FNHIS;

286 A resolução apontou a necessidade de uma política habitacional promovendo inclusão e indicou urgência na complementação das diretrizes do PMCMV (nesse momento já anunciado pela presidência)

220

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções Ju

nh

o

- necessidade de rever lei de licitações287 para garantir a qualidade mínima dos projetos e buscar o controle sobre itens das obras que, de fato, gerassem corrupção;

- discussão sobre possíveis alterações do FNHIS para incorporar o PMCMV entre suas modalidades e operações;

- definição de diretrizes para a aplicação da lei de assistência técnica288.

- Resolução nº 72 (03/2009): recomendou que, nos projetos do PAC, fossem adotadas diretrizes para evitar despejos.

Ou

tub

ro

- aprovação da PEC da Moradia289;

- inclusão da ação de assistência técnica na sistemática do FNHIS;

- balanço do PMCMV, com destaque para a normatização de mecanismos de seleção (zero a três SM) e discussão sobre os valores da unidade no programa (considerados insuficientes em algumas regiões).

- ajustes no PlanHab, revisão da metodologia do déficit, atualização de custos de produtos habitacionais, medidas de incentivo à cadeia da construção civil.

Dez

em

bro

- apresentação da versão final do PlanHab e devidos encaminhamentos.

- Resolução nº 87 (12/2009): recomendou a instituição da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos.

2010

Mai

o

- estudos PNDU e diminuição do déficit habitacional;

- balanço PMCMV;

- questões sobre o IBGE e aperfeiçoamento dos estudos na área de habitação.

- Resolução nº 89 (05/2010): recomendou a inclusão de critérios para seleção do PAC II (exigência de controle social nos municípios e que as propostas selecionadas estivessem em consonância com os planos de políticas setoriais);

- Resolução nº 90 (05/2010): recomendou a gestão do MCidades para a rejeição do PL nº 99/2010, impedindo a RF de área de risco;

- Resolução nº 91 (05/2010): recomendou a gestão do MCidades para a liberação dos recursos previstos para o PMCMV-E.

Dez

em

bro

- aprovação da prorrogação do prazo para elaboração dos PLHIS, de forma a não interromper os repasses de recursos do FNHIS aos municípios que não os tinham finalizado;

- discussão sobre os PLHIS elaborados sem contrato e sem aprovação da CEF, aprovação de um conteúdo mínimo e sugestão de aprovação dos mesmos nos conselhos locais;

- Resolução nº 85 (10/2010): recomendou a aprovação do PlanHab;

- Resolução nº 93 (10/2010): recomendou o repasse de recursos do FNHIS somente para municípios com PLHIS e Conselhos em compatibilidade com a política nacional;

287 Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993) 288 Lei nº 11.888/2008 (BRASIL, 2008) 289 PEC nº 285/2008, dispondo sobre a vinculação de recursos orçamentários, em todos níveis de governo, aos seus respectivos fundos de HIS, então em tramitação (março/2015).

221

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções D

eze

mb

ro

- apresentação do balanço do PAC, com execução em torno de 30% das metas;

- informe sobre a seleção do PAC II e alterações: as intervenções de urbanização teriam as unidades habitacionais produzidas pelo PMCMV, as famílias em programas de reassentamento seriam isentas de pagamento;

- reorganização do PMCMV, incluindo recursos do FAR e FDS, atendimento a municípios com menos de 50 mil habitantes.

- Resolução nº 98 (12/2010): recomendou ao MCidades a gestão junto à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República para a criação da Comissão Interministerial, objetivando o desenvolvimento conjunto de ações na área de

prevenção e solução de conflitos fundiários urbanos.

2011

Mar

ço

- apresentação do PLHIS simplificado (formulário eletrônico) para municípios com menos de 20 mil habitantes;

- discussão sobre as lacunas do TTS no PMCMV: termo de compromisso junto ao poder local para execução do TTS, aumento da alíquota do TTS de 0,5 para 1,5% (loteamentos) e 2% (condomínios);

- incorporação, no termo de adesão, dos itens: responsabilidade do TTS, designação de coordenador local para o programa, implementação de mecanismos para garantir a inserção urbana, implantação de equipamentos e serviços, e aprovação de projetos de acordo com PLHIS e PDs.

Jun

ho


- Resolução n 114 (06/2011): determinou que o PPA 2012-2015 contemplasse a transferência da totalidade dos recursos do OGU do PAC Habitação destinados à HIS, para o FNHIS, de forma a garantir o seu controle social e o seu descontingenciamento;

- Resolução nº 119 (06/2011): recomendou ao CGFNHIS a alocação de recursos para estados, Distrito Federal, municípios e entidades sociais sem fins lucrativos, para a implementação de assistência técnica pública e gratuita.

No

vem

bro


- Resolução nº 127 (09/2011): recomendou que o MCidades regulamentasse procedimentos e medidas garantindo o direito à moradia em obras e empreendimentos envolvendo recursos oriundos de programas federais voltados ao desenvolvimento urbano.

Dez

em

bro

- discussão sobre a portaria regulamentando os procedimentos e medidas que garantissem o direito à moradia e à cidade às pessoas afetadas pelo deslocamento involuntário provocado pela execução de obras e serviços de engenharia em intervenções sob gestão do MCidades.

- Resolução nº 131 (12/2011): recomendou a abertura de processo de habilitação para entidades civis sem fins lucrativos.

2012

222

Mês Pauta de destaque Relatos do Comitê 284 Resoluções M

arço


- Resolução nº 132 (03/2012): recomendou ao MCidades que procedesse alterações na Portaria nº 610/2011290, de modo a distinguir os critérios de seleção de beneficiários adotados pelo poder público financiados com recursos do FAR e pelas entidades sem fins lucrativos financiadas com recursos do FDS.

- Resolução nº 135 (03/2012): recomendou a avaliação da possibilidade de utilização de energia solar fotovoltaica em empreendimentos do PMCMV.

Jun

ho

- criação de GT para elaboração de proposta de programa de locação social;

- discussão sobre os limites da implementação das ações de assistência técnica;

- discussão sobre alterações na Resolução nº 183 do Conselho Curador do FDS (mecanismos de contratação);

- habilitação de entidades no PMCMV, solicitação de revisão da seleção.

- Resolução nº 138 (06/2012): recomendou ao MCidades a atuação junto ao Conselho Curador do FDS para normatizar o PMCMV-E, criando modalidade para a realização de estudos preliminares em terrenos indicados pela Entidade Organizadora para o programa.

Ago

sto

- apresentação sobre a parceria MCidades, MMA e ONU-HABITAT para a formulação de uma agenda sobre cidades sustentáveis;

- apresentação sobre estudo em desenvolvimento sobre indicadores de impacto socioeconômico e de acompanhamento do programa PMCMV;

- discussão sobre dificuldades na execução do PNHR;

- lançamento de chamada pública para projetos de pesquisa sobre o PAC e o PMCMV.

Dez

em

bro

- avaliação das proposições do GT Moradia Social e Assistência Técnica, GT Autogestão;

- balanço dos investimentos em urbanização de assentamentos precários e produção habitacional;

- regularidade dos municípios junto ao FNHIS, fraca evolução da elaboração dos PLHIS;

- apresentação dos novos valores para o PMCMV-E;

- esclarecimentos sobre a composição do CGFNHIS.

2013

Jun

ho

- balanço dos investimentos em urbanização de assentamentos precários e produção habitacional;

- abertura de seleção PMCMV-E;

- Resolução nº 146 (06/2013): recomendou alterações no PMCMV para a publicização dos critérios adotados para a seleção, bem como a homologação em relação aos beneficiários selecionados;

290 BRASIL/MCidades, 2011

223


nh

o

- Encaminhamentos sobre ocupações irregulares no PMCMV: recomendação da obrigatoriedade de publicização dos procedimentos e dos beneficiários do programa (homologação nos conselhos locais) e discussão sobre as ocupações nos conselhos locais;

- recomendação ao Congresso Nacional para inclusão de artigos referentes ao direito à moradia na revisão do Código de Processo Civil.

- Resolução nº 148 (06/2013): recomendou a utilização do coeficiente básico 1 como balizador para a política fundiária e urbana em todos os municípios brasileiros.

Sete

mb

ro

- idenitificadas fragilidades no sistema do CadÚnico: mesmo que houvesse duas famílias em um imóvel, o sistema gerava somente um Número de Identificação Social (NIS), a dimensão política do enquadramento no PMCMV podia significar o desenquadramento no Programa Bolsa Família (diminuição de pessoas no núcleo familiar = aumento de renda);

- identificadas fragilidades do PMCMV-E: não eram previstos recursos para equipamentos públicos e empreendimentos periféricos, trazendo aumento de custos com infraestrutura, valores de execução inviáveis e solicitação de isenções, como dado ao PMCMV.

Ou

tub

ro


- Resolução nº 154 (10/2013): recomendou a destinação de recursos para equipamentos públicos no PMCMV-E;

- Resolução nº 156 (10/2013): recomendou ao MCidades e ao CCFDS a equiparação de valores de produção de unidades habitacionais do PMCMV-E em capitais regionais aos valores praticados nas capitais estaduais;

- Resolução nº 159 (10/2013): recomendou a reabertura de processo de seleção pública para Apoio à Urbanização de Assentamentos Precários e Assistência Técnica no âmbito do FNHIS.

2014

Mar

ço Não foram encontrados registros das atividades

do CTH. - Resolução nº 161 (03/2014): recomendou a

ampliação de metas para o PMCMV (entidades, rural e municípios abaixo de 50 mil habitantes).

Julh

o

- apresentação dos resultados do PMCMV e dos resultados parciais da Oficina “Diálogos para Avançar”:

a) Capacitação e fortalecimento das Entidades Organizadoras urbanas e rurais – Potencialização da Auto-gestão e Assistência Técnica;

b) Inserção urbana – acesso à terra infraestruturada – Equipamentos urbanos – Protagonismo do poder local;

224


lho

c) Qualificação dos projetos urbanísticos e arquitetônicos – Tecnologias, qualidade e inovação;

d) Faixas de financiamento e modelos alternativos de atendimento – melhorias habitacionais, locação social e habitação coletiva;

e) TTS / pós-ocupação / desenvolvimento integrado e sustentável do território.

O

utu

bro

- balanço PMCMV;

- defasagem entre conclusão e entrega de obras problemas de Habite-se e cartoriais;

- apresentação de proposta metodológica de novos mecanismos para a melhoria do PMCMV (incluindo exigências urbanísticas).

Dez

em

bro

- apresentação e revisão histórica do PAC- Urbanização de Favelas, levantamentos dos problemas do programa, bem como do PMCMV (fortes criticas quanto à gestão da CEF e ao MCidades), e também foram levantadas as dificuldades para execução do PMCMV-E;

- levantamento de questões para subsidiar o PMCMV III (mais sustentável);

- balanço do curso de Educação à Distância (EAD) trabalho social;

- recomendação de criação de força-tarefa com a finalidade de diagnosticar todas as dificuldades das Entidades e promover oficinas, no sentido de desenvolver alternativas para o problema causando demora da execução e regularização documental das UH produzidas pelas mesmas;

- recomendação de criação de uma rede virtual de contato e colaboração entre todos os conselheiros e delegados eleitos (nacional, estadual e municipal), bem como os militantes indicados e não eleitos, formando uma corrente produtiva de colaboração.

- Resolução nº 73 (12/2014): recomendou ao MCidades e à CEFa criação de uma força-tarefa com o objetivo de realizar um diagnóstico detalhado das dificuldades específicas de execução dos ritos processuais no PMCMV-E.

Fonte: Elaborado pela autora com dados das reuniões e resoluções do ConCidades (2004-2014), 2016.

225

Tabela A 2 - Sistematização das ações do CGFNHIS (2006-2013)

Mês Pautas291 Resoluções

2006

Ago

sto

-No

vem

bro

- funcionamento do conselho;

- implementação do SNHIS;

- definição da CEF como agente operador do FNHIS.

- Resolução nº 1 (08/2006): aprovou o regimento interno do CGFNHIS;

- Resolução nº 2 (08/2006): dispôs sobre o Termo de Adesão ao SNHIS e responsabilidades;

- Resolução nº 3 (11/2006): dispôs sobre a remuneração da CEF na qualidade de Agente Operador do FNHIS;

- Resolução nº 4 (11/2006): aprovou as diretrizes das ações programáticas do FNHIS.

2007

Ab

ril-

Dez

em

bro

- definição de sistemática e linhas de financiamento;

- acompanhamento da implementação do SNHIS;

- seleção da sistemática 2007;

- utilização do CadÚnico como cadastro da demanda: o relatório ressaltou a importância de se desenvolver um sistema próprio para a gestão dos benefícios dos programas habitacionais;

- acompanhamento da execução de obras;

- preparação da sistemática 2008.

- Resolução nº 5 (04/2007): aprovou as contas do FNHIS relativas ao exercício de 2006;

- Resolução nº 6 (06/2007): estabeleceu nova redação ao art. 4º da Resolução nº 4/2006 do CGFNHIS, tratando do processo de adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 7 (06/2007): dispôs sobre a prorrogação de prazo para cumprimento de obrigação constante do Termo de Adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 8 (06/2007): fixou nova redação ao Anexo III da Resolução nº 4/2006;

- Resolução nº 9 (06/2007): aprovou as diretrizes e ações para elaboração do PPA de Aplicações 2008-2011 referente aos recursos do FNHIS;

- Resolução nº 10 (08/2007): aprovou os critérios para alocação dos recursos do FNHIS, para o período 2008-2011;

- Resolução nº 11 (08/2007): referendou a Resolução nº 10/2007;

- Resolução nº 12 (10/2007): aprovou o procedimento referente ao processo de adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 13 (10/2007): aprovou as diretrizes e os critérios de alocação de recursos e seleção de propostas apresentadas no âmbito das ações do FNHIS, válidas para o período 2008-2011;

- Resolução nº 14 (12/2007): dispôs sobre a remuneração da CEF na qualidade de Agente Operador do FNHIS para as ações inseridas no PAC.

2008

Mar

ço

- prazos e condições para adesão ao SNHIS;

- aprovação prestação de contas do regime anterior.

- Resolução nº 15 (03/2008): dispôs sobre novos prazos e condições para adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 16 (03/2008): aprovou as Contas do FNHIS relativas ao exercício de 2007;


291 Não foi possível acessar os relatórios de reuniões. As ações aqui elencadas foram levantadas junto aos relatórios de prestações de contas, resoluções e portarias do CGFNHIS.

226

Mês Pautas291 Resoluções Ju

nh

o - programa Ação de Apoio à Produção Social da

Moradia, do Programa de HIS;

- balanço da adesão ao SNHIS e execução orçamentária do FNHIS.

- Resolução nº 18 (03/2008): aprovuo a Ação de Apoio à Produção Social da Moradia, no âmbito do Programa de HIS;

- Resolução nº 19 (07/2008): alterou a Resolução nº 13/2007 sobre a Ação de Apoio à Produção Social da Moradia do Programa de HIS;

- Resolução nº 20 (09/2008): alterou o anexo IV da Resolução nº 13/2007sobre a Ação de Apoio à Produção Social da Moradia do Programa de HIS;


- Resolução nº 22 (12/2008): alterou redação do Anexo I da Resolução nº 13/2007, dispondo sobre a distribuição dos recursos do FNHIS para o período 2008-2011;

- Resolução nº 23 (12/2008): alterou o inciso I, do art. 1º, da Resolução nº 14/2007, dispondo sobre a remuneração do Agente Operador para as ações inseridas no PAC.

Ou

tub

ro - balanço da adesão ao SNHIS e execução

orçamentária do FNHIS.

Dez

em

bro

- aplicação dos recursos do FNHIS;

- remuneração do agente operador do PAC;

- balanço da adesão ao SNHIS e execução orçamentária do FNHIS.

2009

Mar

ço

- balanço e apresentação de contas do FNHIS;

- dificuldades dos entes no cumprimento das obrigações decorrentes dos Termos de Adesão ao SNHIS;

- baixo índice do cumprimento das obrigações e possível comprometimento da continuidade de repasses em 2010 (seleções 2007-2009).

- Resolução nº 24 (02/2009): dispôs sobre novos prazos e condições para adesão ao SNHIS;


- Resolução nº 26 (03/2009): aprovou as contas do FNHIS, referentes ao exercício de 2008.

- Resolução nº 27 (07/2009): aprovou alterações nas diretrizes de execução e critérios de seleção de propostas e alocação de recursos, no âmbito dos programas do FNHIS;

- Resolução nº 28 (10/2009): alterou a redação ao Anexo IV da Resolução nº 13/2007 sobre a ação de Apoio à Produção Social da Moradia;

- Resolução nº 29 (10/2009) alterou a redação ao art. 3º da Resolução nº 27/2009, dispondo sobre a distribuição de recursos entre as ações orçamentárias vinculadas ao referido Fundo, para o exercício de 2009;

- Resolução nº 30 (12/2009): dispôs sobre novos prazos e condições para adesão ao SNHIS.

Julh

o

- balanço da adesão ao SNHIS e execução orçamentária do FNHIS;

- alterações nas diretrizes de execução e critérios de seleção de propostas e alocação de recursos, no âmbito dos programas do FNHIS.

Ou

tub

ro - ação de Apoio à Produção Social da Moradia;

- distribuição de recursos entre as ações orçamentárias vinculadas ao referido Fundo, para o exercício de 2009.

Dez

em

bro

- novos prazos e condições para adesão ao SNHIS;

- seleções em andamento.

2010

Mar

ço-D

eze

mb

ro

Relatório dessa gestão não disponível no site do MCidades.

- Resolução nº 31 (03/2010): aprovou as contas do FNHIS, referentes ao exercício de 2009;

- Resolução nº 32 (05/2010): alterou o texto Resolução nº 2/2006, dispondo sobre o Termo de Adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 33 (05/2010): dispôs sobre o processo de seleção de propostas de habilitação aos recursos do FNHIS 2010;

- Resolução nº 34 (09/2010): alterou a Resolução nº 33/2010;

227

Mês Pautas291 Resoluções M

arço

-

Dez

em

bro

- Resolução nº 35 (12/2010): referendou a Resolução

nº 34/2010;

- Resolução nº 36 (12/2010): alterou o prazo para a elaboração dos PLHIS;

- Resolução nº 37 (12/2010): alterou a Resolução nº 2/2006, tratando do Termo de Adesão ao SNHIS.

2011

Mar

ço - balanço da execução dos programas e ações e

apresentação de contas do FNHIS (exercício 2010).

- Resolução nº 38 (03/2011): aprovou as contas do FNHIS, referentes ao exercício de 2010;

- Resolução nº 39 (03/2011): alterou a redação do parágrafo único do art. 5º da Resolução nº 2/2006 do CGFNHIS, referente aos parâmetros de contagem populacional;

- Resolução nº 40 (04/2011): alterou a redação do art. 2º da Resolução nº 37/2010 do CGFNHIS, dispondo sobre o Termo de Adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 41 (06/2011): referendou a Resolução nº 40/2011 do CGFNHIS;

- Resolução nº 42 (07/2011): dispôs sobre as ações do Programa Temático Moradia Digna, integrante do PPA 2012-2015, a serem executadas com recursos do FNHIS;

- Resolução nº 43 (07/2011): alterou a redação do inciso II, do § 3º, do art. 2º da Resolução nº 2/2006, referente à elaboração dos PLHIS;

- Resolução nº 44 (08/2011): alterou a redação do art. 2º da Resolução nº 37/2010 do CGFNHIS, dispondo sobre o Termo de Adesão ao SNHIS;

- Resolução nº 45 (08/2011) alterou a redação do inciso I, do § 3º, do art. 2º da Resolução nº 2/2006 do CGFNHIS, dispondo sobre o Termo de Adesão ao SNHIS;



- Resolução nº 48 (09/2011): alterou a redação ao art. 2º da Resolução nº 30/2009, no que se referia ao prazo para apresentação dos Planos Habitacionais de Interesse Social.

Julh

o

- proposta de ações do Programa Temático Moradia Digna, integrante do PPA 2012-2015, a serem executadas com recursos FNHIS;

- elaboração de planos locais.

Sete

mb

ro - balanço da adesão ao FNHIS e elaboração de

planos locais.

Dez

em

bro

- prazo para elaboração dos planos locais;

- balanço da execução e programas do FNHIS.

2012

Mar

ço - apresentação das contas referentes ao ano de

2011. - Resolução nº 49 (03/2012): dispôs sobre as contas do

FNHIS, referentes ao exercício de 2011, na forma do Relatório de Gestão;

- Resolução nº 50 (10/2012): fixou o valor de remuneração do Agente Operador para a cobertura das ações de acompanhamento e gestão da regularidade dos Entes federados em relação ao SNHIS;

- Resolução nº 51 (12/2012): dispôs sobre novos prazos e condições para adesão ao SNHIS.

Sete

mb

ro

- acompanhamento da adesão e regularidade dos entes federativos em relação ao SNHIS;

- evolução e acompanhamento da elaboração dos Planos Locais e Estaduais de Habitação de Interesse Social (PLHIS e PEHIS).

228

Mês Pautas291 Resoluções

2013 M

arço

- apresentação das contas referentes ao ano de 2012.

- Resolução nº 52 (03/2012): referendou a Resolução nº 51/2012 do CGFNHIS;

- Resolução nº 53 (12/2013): dispôs sobre as contas do FNHIS, referentes ao exercício de 2012.

Dez

em

bro

- balanço das ações e da execução orçamentária do FNHIS e acompanhamento da adesão e regularidade dos entes federativos em relação ao SNHIS, da elaboração dos PLHIS e PEHIS.

2014

Mar

ço - balanço da execução dos programas e ações e

apresentação de contas do FNHIS (exercício 2013).

- Resolução nº 54 (03/2014): aprovou as contas do FNHIS, referentes ao exercício de 2013.

Dez

em

bro

- aprovação de resolução para garantir entrega de unidades;

- ausência de contratações no exercício de 2014, tendo sido assim realizado monitoramento das operações em aberto.

- Resolução nº 55 (12/2014): dispôs sobre as condições para adesão ao SNHIS, conforme a lei nº

11.124/2005292, dos entes públicos que tinham

manifestado interesse em concluir e entregar aos beneficiários as unidades habitacionais contratadas pelo Banco Morada S/A, no âmbito do PMCMV.

Fonte: elaborado pela autora a partir de relatórios de reuniões do Comitê Técnico de Habitação e de gestão do FNHIS, 2016.

Tabela A 3 - Sistematização das ações do CGFGTS no financiamento da produção habitacional (2004-2014)

Mês Pautas habitação Resoluções

2004

Mar

ço

- proposta de prorrogação de prazo para 30/04/2004 para contratações decorrentes dos recursos adicionais alocados ao PAR, na forma do item 1 da Resolução nº 437/2003;

- discussão sobre a execução do PAR: passado o 1º trimestre de 2004, somente tinham sido aplicados 5% do orçamento do FGTS previsto para o corrente exercício.

- Resolução nº 437/2003: alocou um R$ 1,2 bilhão ao FAR (com prazo de aplicação até março de 2004), antecipando R$ 200 milhões, e deixando R$ 1 bilhão para avaliação do FGTS e aprovação do MCidades e Ministério da Fazenda;

- Resolução nº 441 (04/2004): prorrogou para 30/04/2004 o prazo para as contratações dos recursos adicionais alocados no PAR (Resolução nº 437/2003).

Jun

ho

- balanço da execução: até então tinham sido aplicados 27,9% dos recursos do orçamento do FGTS para habitação;

- sugestões para envidar esforços na aplicação dos recursos;

- discussão sobre a formulação do SNHIS.

- Resolução nº 444 (06/2004): prorrogou a vigência das diretrizes para a aplicação de recursos do FGTS (Resolução nº 289/1998);

- Resolução nº 442 (05/2004): excepcionou regras de remanejamento de recursos para o exercício de 2004.

Ago

sto

- dificuldades de execução dos recursos para habitação: alerta para a possibilidade de serem abertos recursos para reforma e aquisição de material de construção (ação que, diferente da produção habitacional, não gerava empregos);

292 BRASIL, 2005a


229

Mês Pautas habitação Resoluções A

gost

o - alerta para a PNH, que previa uma

reorganização dos agentes financeiros, o que implicava uma nova modelagem para a aplicação de recursos do FGTS.

Ou

tub

ro

- alterações nos Programas Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção de Habitação

- discussão sobre a falta de regulamentação sobre o risco de crédito (Resolução nº 460/2004), ficando a responsabilidade a cargo do Tesouro Nacional;

- proposta de reformulação do Orçamento e do Plano de Contratações e Metas Físicas do FGTS para o exercício de 2004;

- propostas de remanejamentos de recursos entre as Unidades da Federação, a serem efetuados pelo MCidades e pela CEF.

- alteração das Resoluções nº 329/1999 e nº 429/2003, que dispunham, respectivamente, sobre os Programas Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção de Habitação.

No

vem

bro

- proposta de orçamento para o ano de 2005: subsídio de R$ 1 bilhão para habitação;

- discussão sobre a capacidade de financiamento e de tomada de recursos no setor público.

- Resolução nº 454 (11/2004): aprovou a reformulação do orçamento para o exercício de 2004;

- Resolução nº 453 (11/2004): aprovou condições especiais para o Programa Carta de Crédito Associativo com recursos do FGTS;

- Resolução nº 451 (11/2004): alterou as Resoluções nº 329/1999 e nº 429/2003, que dispunham sobre os Programas Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção de Habitações.

Dez

em

bro

- apresentação da PNH pelo MCidades;

- propostas orçamentárias 2005-2008;

- discussão sobre dificuldades em repassar subsídios às famílias de baixa renda (dificuldades dessas famílias em acessar um financiamento).

- Resolução nº 460 (12/2004): estabeleceu diretrizes para a aplicação de recursos e a elaboração das propostas orçamentárias do FGTS (2005-2008);

- Resolução nº 461 (12/2004): aprovou o orçamento financeiro para 2005 e estabeleceu diretrizes para a aplicação de recursos e a elaboração das propostas orçamentárias do FGTS (2005-2008).

2005

Mar

ço

- dificuldades operacionais junto à CEF na aplicação do orçamento de 2004;

- destinação de R$ 1,2 bilhão destinados a subsídio em 2005;

- discussão sobre obstáculos para se atender às menores faixas de renda no financiamento habitacional;

- discussão sobre a baixa execução orçamentária da produção habitacional e sobre a necessidade de se voltar a financiar imóvel usado.

- Resolução nº 480 (01/2005): aprovou a reformulação do orçamento para 2005 e do plano plurianual para 2006/2008;

- Resolução nº 469 (03/2005): alterou o programa Pró Moradia.

Mai

o

- Discussão sobre taxa de risco de crédito no programa de Aquisição de Material de Construção, possibilidades de buscar outras seguradoras (CAIXA seguros ainda atuando como única);

- Resolução nº 478 (06/2005): alterou o subitem 2.3.1 da Resolução nº 437/2003, prorrogando o prazo para contratações com recursos destinados ao PAR;

- Resolução nº 475 (06/2005): alterou o Programa Carta de Crédito Associativo;

230

Mês Pautas habitação Resoluções M

aio

- prorrogação de prazo para as contratações dos recursos destinados ao PAR;

- proposta de mecanismos para incentivar a participação dos agentes do SBPE na intermediação de recursos do FGTS e de condições para reduzir os juros a serem cobrados dos adquirentes de moradias.

- Resolução nº 473 (05/2005): autorizou a contratação de crédito a favor do FAR.

Ago

sto

- discussão sobre como equacionar a situação das COHABs com endividamentos de difícil solução, desde o BNH, e, por isso, sem poder operar com recursos do FGTS.

Sete

mb

ro - discussão sobre alterações de valores previstos

na Resolução nº 460/2004 e evolução dos valores de mercado de imóvel.

- Resolução nº 482 (09/2005): alterou os limites de valores de imóveis (avaliação, venda e investimento) para as RMs de São Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal.

Ou

tub

ro

- orçamento para subsídios e descontos nos financiamentos a pessoas físicas da área de Habitação Popular, destinação de R$ 1 bilhão para o exercício de 2006 e R$ 900 milhões para cada um dos exercícios do período de 2007-2009;

- ampliação de subsídio para famílias mais pobres;

- Resolução nº 484 (11/2005): alterou o prazo de revisão dos limites de renda familiar mensal bruta das áreas de Habitação Popular e Habitação/Operações Especiais, de que tratava o subitem 3.3 do Anexo II da Resolução nº 460/2004;

- Resolução nº 485 (11/2005): consolidou a regulamentação sobre o Programa de Apoio à Produção de Habitação;

- distorções da execução do orçamento de subsídios, apontando que, dentro do recurso disponibilizado (R$ 1 bilhão), R$ 425 milhões tinham sido aprovados, chegando aos mutuários R$ 159 milhões, os outros R$ 265 130 tendo servido ao pagamento de taxa de administração, de diferencial de juros ao Agente Financeiro (CEF);

- sobre o Programa de Apoio à Produção de Habitação, proposta da retirada a trava de venda antecipada de 30% dos imóveis, por conta do risco, visto que este se encontrava bastante reduzido.

- Resolução nº 483 (11/2005): aprovou o orçamento financeiro para 2006 e o PPA 2007-2009.

Dez

em

bro

- solicitação de alocação (remanejamento) de recursos para atender às unidades da federação com nível de contratação mais elevado;

- proposta de revisão dos limites de renda;

- proposta de autorização do agente operador na aquisição de créditos securitizados, como modalidade de aplicação de recursos do FGTS.

- Resolução nº 491 (12/2005): alterou a Resolução nº 460/2004 do CCFGTS, que estabelecia diretrizes para aplicação de recursos e elaboração de proposta orçamentária.

2006

Mar

ço

- discussão sobre a aquisição de créditos securitizados pelo fundo;

- prorrogação do prazo para a realização do primeiro desembolso para as operações contratadas e remanejadas no âmbito do Programa Pró Moradia em 2003 e 2004.

- Resolução nº 501 (04/2006): estabeleceu limites de renda familiar para áreas de habitação.

231


aio

- estudo de adequação do percentual da taxa de risco de crédito (aquisição de material de construção).

- Resolução nº 502 (05/2006): autorizou a contratação de crédito a favor do FAR.

Ago

sto

- discussão sobre a dificuldade de pagamento das pessoas e de acesso aos subsídios.

- Resolução nº 506 (07/2006): autorizou o remanejamento de recursos alocados nas áreas de habitação e saneamento e alterou a Resolução nº 460/2004;

- Resolução nº 507 (08/2006): aprovou a suplementação para fins de descontos nos financiamentos do exercício de 2006;

- Resolução nº 513 (09/2006): estabeleceu critérios para recuperação e reciclagem de ativos de operações da área de habitação contratadas até 1993.

Sete

mb

ro

- discussão sobre revisão e consolidação da Resolução nº 460/2004 (sobre alavancagem do orçamento) e incentivo à produção de imóveis novos e as prioridades das regiões metropolitanas;

- ampliação do orçamento destinado à habitação de R$ 5,4 bilhões para R$ 6,4 bilhões, alcançando um orçamento de R$ 10 bilhões, com a possibilidade de agregar mais R$ 1 bilhão para o PAR (elevação compatível com o crescimento econômico projetado).

- Resolução nº 508 (09/2006): aprovou a reformulação do orçamento de 2006 e o PPA 2007-2009 do FGTS.

No

vem

bro

- balanço da aplicação dos recursos em habitação;

- discussão sobre a criação de um fundo de investimentos em infraestrutura proposto pelo governo e continuidade de investimento na política habitacional.

- Resolução nº 520 (11/2006): aprovou os orçamentos financeiros do FGTS para 2007 e o PPA 2008-2010.

Dez

em

bro

- discussão sobre manutenção da multa do adicional do FGTS e proposta de se criar um fundo para habitação com esse recurso.

- Resolução nº 523 (12/2006): autorizou a contratação de operação de crédito a favor do FAR;

- Resolução nº 518 (12/2006): alterou e consolidou a Resolução nº 460/2004 (diretrizes para aplicação dos recursos).

2007

Mar

ço - discussão sobre subsídios para habitação rural;

- solicitação de novos aportes de recursos para o PAR.

Mai

o

- alteração das diretrizes para a aplicação de recursos e elaboração de proposta orçamentária para o período 2005-2008;

- discussão sobre a redução da taxa de juros para financiamentos habitacionais.

- Resolução nº 529 (05/2007): alterou diretrizes para a aplicação de recursos da Resolução nº 460/2004.

Julh

o

- proposta de uso do FGTS na amortização de saldo devedor do PAR (com recursos do FAR);

- suplementação do orçamento para descontos para pessoa física no exercício de 2007;

- Resolução nº 534 (07/2007): alterou e consolidou a Resolução nº 460/2004, propôs diretrizes para a aplicação dos recursos e aprovou a suplementação financeira para fins de descontos para pessoas físicas.

232

Mês Pautas habitação Resoluções Ju

lho

- discussão sobre recursos onerosos e não onerosos para a PNH;

- impasse na solicitação de aumento de subsídios, discussão sobre o não cumprimento, por parte do poder público, da alocação de recursos em igual medida, consumindo rapidamente os subsídios do FGTS e impedindo o remanejamento de recursos (impacto em contratos já assinados pelo governo, CEF e BNDES que dependiam desses recursos).

Ago

sto

- ajuste de valores da Resolução nº 460/2004;

- discussão sobre o orçamento para 2008 e sobre o PPA 2008-2010;

- discussão sobre a política de habitação rural, abordando a necessidade de se articular uma política única junto ao INCRA e FNHIS;

- apresentação sobre elaboração do PlanHab.

- Resolução nº 535 (08/2007): alterou a redação das Resoluções nº 460/2004, nº 534/2007, nº 375/2001 e nº 520/2007 (orçamento).

Ou

tub

ro

- alteração nas formas de utilização do FGTS, permitindo a aquisição da moradia própria em fase de construção, em decorrência de financiamentos contratados no âmbito do SFH;

- aprovação do orçamento para 2008 e do PPA 2008-2010;

- discussão sobre a situação do FAR, que não podia ser tomador de empréstimos do FGTS para alavancar o PAR;

- proposta de condições para a concessão de financiamentos a trabalhadores titulares de conta vinculada ao FGTS, consoante aos limites de avaliação de imóvel do SFH.

- Resolução nº 543 (11/2007): aprovou o orçamento financeiro para 2008 e o PPA 2009-2010;

- Resolução nº 539 (09/2007): reformulou o orçamento para 2007 e PPA 2008-2010;

- Resolução nº 541 (11/2007): alterou a forma de utilização do FGTS, permitindo pagamento em aquisição de moradia (liquidação ou amortização) com financiamentos SFH.

Dez

em

bro

- destinação de recursos para programa Pró Moradia.

- Resolução nº 550 (12/2007): fixou o procedimento para a alocação de recursos do orçamento operacional do FGTS no exercício 2007.

2008

Mar

ço

- balanço da execução orçamentária, subsídios e operações de crédito.

- Resolução nº 542 (01/2008): aprovou a concessão de financiamentos a trabalhadores com contas vinculadas ao FGTS;

- Resolução nº 559 (04/2008): autorizou a contratação de operação de crédito a favor do FAR.

Mai

o

- anúncio sobre a autorização concedida ao FAR (via Decreto nº 6.429, de 14/04/2008) para a tomada de recursos emprestados do FGTS;

- suplementação de recursos para habitação (Resolução nº 460).

- Resolução nº 559 (04/2008): autorizou a contratação de crédito a favor do FAR;

- Resolução nº 562 (05/2008): aprovou a suplementação de recursos de descontos do FGTS.

233


nh

o

- discussão sobre suplementação de recursos ao programa Pró Transporte (ajuste da política de habitação)

- remanejamentos, entre unidades da federação, dos recursos alocados na área de Habitação Popular, referentes ao exercício orçamentário de 2008, efetuados pelo Gestor da Aplicação;

- apresentação do PlanHab;

- suplementação de recursos para o FAR e operações de financiamentos.

- Resolução nº 568 (07/2008): homologou remanejamentos de recursos da área de habitação entre unidades da federação no exercício de 2008.

Ago

sto

- discussão sobre o projeto piloto de viabilização para a população de renda de até cinco salários mínimos, cuja proposta envolvia o subsídio conjunto do FNHIS com o FGTS, com contrapartida regional e, eventualmente, de entidades multilaterais.

Ou

tub

ro

- prorrogação da vigência da Resolução nº 460/2004 para se discutir sobre a articulação dos recursos financeiros ao PlanHab e ao PlanSab;

- aprovação do Orçamento Operacional para o exercício 2009-2012, com alocação de R$ 14 bilhões para todas as áreas orçamentárias de aplicação, sendo R$ 8,4 bilhões para a Habitação Popular.

- Resolução nº 575 (11/2008): aprovou o orçamento para 2009 e o PPA 2010-2012.

Dez

em

bro

- alterações nas diretrizes para aplicação dos recursos e elaboração das propostas orçamentárias do FGTS para o período 2005-2008;

- discussão sobre a baixa execução de obras;

- discussão sobre a problemática dos recursos disponíveis, em relação à baixa performance da gestão e execução por entes públicos.

- Resolução nº 573 (11/2008): prorrogou a vigência da Resolução nº 460/2004 (diretrizes orçamentárias);

- Resolução nº 585 (12/2008): alterou a redação do Anexo II da Resolução nº 460/2004, dispondo sobre diretrizes orçamentárias.

Realização de duas reuniões extraordinárias, tendo como pautas:

- aquisição de cotas de FIIs, de Fundos de Investimento em Direitos Creditórios (FIDCs) e de FIPs, bem como de debêntures, complementarmente aos CRIs;

- proposta, do Ministério da Fazenda, de aumento das taxas de juros nas ações da Resolução nº 460 (momento em que a Casa Civil havia solicitado a redução de taxas às instituições financeiras).

2009

Mar

ço

- balanço das aplicações dos recursos da habitação: o desembolso do exercício tinha tido quase 200% de aumento (no ano de 2007 foram desembolsados R$ 7,6 bilhões na habitação e em 2008 foram R$ 9,24 bilhões).

- Resolução nº 593 (03/2009): alterou as Resoluções nº 460/2004 e nº 575/2008.

- Resolução nº 594 (04/2009): autorizou o alinhamento dos programas de Habitação Popular do FGTS ao PMCMV.

234


aio

- discussão sobre CRIs e sua consonância com a PNH.

Julh

o

- apresentação do PMCMV (que seria lançado no dia seguinte à reunião do CCFGTS), explicação de a Resolução nº 460/2004 tinha sido alterada para permitir a concessão de financiamento antes da averiguação da capacidade máxima de pagamento dos mutuários pretendentes; uma alteração aprovada ad referendum, ou seja, sem deliberação e voto por parte dos conselheiros;

- solicitação de voto de confiança no governo pelo então Ministro Márcio Fortes.

Ago

sto

- reformulação do orçamento para o exercício de 2009;

- aumento de recursos para habitação para R$ 19 bilhões e dos descontos (subsídios) de R$ 1,6 bilhão para R$ 4 bilhões;

- ajustes no PMCMV.

- Resolução nº 601 (09/2009): aprovou a reformulação orçamentária para o exercício de 2009 e o PPA 2010-2012.

Ou

tub

ro

- aprovação do orçamento, para o exercício de 2010 e do PPA de Aplicação para o período 2011-2013, com R$ 18 bilhões para os programas vinculados à área orçamentária de Habitação Popular.

- Resolução nº 604 (10/2009): alterou a Resolução nº 460/2004;

- Resolução nº 606 (10/2009): alterou o orçamento para descontos nos financiamentos para pessoas físicas em 2009;

- Resolução nº 610 (11/2009): aprovou o orçamento para 2010 e o PPA 2011-2013.

Dez

em

bro

- definição de novas diretrizes para a aplicação dos recursos do FGTS em imóveis novos no exercício de 2010.

Foram realizadas quatro reuniões extraordinárias, neste ano, quando foram discutidas alterações orçamentárias, de três regras da Resolução nº 460/2004 e de uma regra para financiamento pessoa física.

2010

Jan

eiro

- discussão sobre a cobrança de tarifa, pelos agentes financeiros, para a prestação de serviços relacionados à intermediação do uso da conta vinculada do FGTS para a aquisição de imóvel desvinculada de financiamento;

- alteração da Resolução nº 460/2004, permitindo a utilização do orçamento de 2009 até o final de 2010.

Mar

ço - suplementações/alteração de orçamento para

o exercício de 2010 e do PPA de Aplicação para o período 2011-2012.

235


aio

- balanço da execução orçamentária do exercício de 2010: a Habitação Popular tinha contratado 76%, no entanto o programa Pró Moradia (destinado a urbanização e produção habitacional em assentamentos precários) havia contratado somente 9%, mas poderia contratar ainda, tendo um saldo de R$ 2,23 bilhões.

- Resolução nº 635 (05/2010): suplementou em R$ 1 bilhão o orçamento para habitação (programa Pró Moradia).

Jun

ho

- discussão sobre possibilidades de investimento por intermédio de instrumentos de mercado, no âmbito da habitação.

Ago

sto

- balanço da execução do PAC-Habitação: R$ 106,3 milhões previstos; R$ 190 milhões selecionados; R$ 187,5 milhões contratados; e R$ 2,5 bilhões em contratação;

- balanço do PMCMV e discussão sobre expectativas futuras;

- discussão sobre a implementação do PAC II e reformulação do orçamento do FGTS referente ao exercício de 2010.

- Resolução nº 640 (09/2010): aprovou a reformulação do orçamento financeiro para 2010 e o PPA 2011-2013.

No

vem

bro

- aprovação do orçamento para o exercício de 2011 e do PPA de Aplicação para o período 2012-2014, prevendo R$ 23 bilhões para a área de Habitação Popular;

- discussões sobre problemas do PMCMV, alerta para questões, como a falta de infraestrutura, a geração de emprego por tempo limitado e a rápida valorização dos imóveis, “engolindo” os subsídios.


Dez

em

bro

- discussão sobre as condições do retorno ao FGTS dos recursos não aplicados no PAR e utilizados inicialmente para dar suporte ao PMCMV, conforme condições estabelecidas pela Resolução nº 559/2008.

- Resolução nº 648 (12/2010): alterou as condições de retorno ao FGTS dos recursos do empréstimo realizado junto ao FAR.

2011

Feve

reir

o

- revisão dos valores dos imóveis a serem financiados com recursos do FGTS.

- Resolução nº 653 (02/2011): alterou a Resolução nº 460/2004 (limites de valores de imóveis).

Mar

ço - apresentação da execução orçamentária de

2010: R$ 4,8 bilhões de subsídios.

Jun

ho

- proposta de inclusão da CDRU e da CUEM como garantia nas operações com recursos do FGTS;

- alteração de limites de renda para o PMCMV II.

- Resolução nº 659 (06/2011): alterou diretrizes orçamentárias da Resolução nº 460/2004.

- Resolução nº 660 (07/2011): prorrogou o prazo da proposta orçamentária da Resolução nº 460/2004 até junho 2012.

236

Mês Pautas habitação Resoluções A

gost

o

- debate sobre a inclusão da CDRU e da CUEM nas operações com recursos FGTS;

- apresentação de proposta de GT para a revisão do conteúdo da Resolução nº 460/2004: rentabilidade, riscos, orçamento, distribuição de recursos e diretrizes para contratação;

- reformulação orçamentária; com acréscimo de valor para habitação;

- discussão sobre aumento de limites de renda para acesso ao financiamento imobiliário (municípios com menos de 250 mil habitantes).

- Resolução nº 667 (08/2011): reformulação orçamentária para 2011 e PPA 2012-2014.

Ou

tub

ro

- inclusão da CUEM e da CDRU como garantias para acesso a financiamento com recursos do FGTS;

- aumento do limite de renda para acesso ao financiamento (municípios com menos de 250 mil habitantes);

- - discussão sobre o orçamento de 2012.

No

vem

bro

- aprovação do orçamento de 2012 e do PPA 2013-2015: previsão de R$ 26 bilhões para programas habitacionais e R$ 3 bilhões para concessão de descontos nos financiamentos a pessoas físicas para o exercício seguinte.

- Resolução nº 669 (11/2011): alterou o limite de renda familiar para o enquadramento em programas habitacionais.

- Resolução nº 674 (11/2011): autorizou a inclusão da CDRU e da CUEM como garantia para operações com recursos do FGTS.

- Resolução nº 676 (11/2011): aprovou o orçamento para 2012 e PPA 2013-2015.

2012

Mar

ço

- discussão sobre a revisão de normas para o Programa Carta de Crédito Individual, buscando comprovação de que os recursos do FGTS estavam sendo utilizados em produção de residências em totais condições de habitabilidade.

- Resolução nº 680 (01/2012): aprovou linha de crédito para aquisição de material de construção.

Mai

o

- discussão sobre a linha de crédito para aquisição de material de construção e sobre a impossibilidade de mutuário do sistema brasileiro de habitação aceder a essa linha de crédito.

Jun

ho

Reunião não instalada. - Resolução nº 686 (06/2012): alterou o programa de linha de crédito para aquisição de material de construção.

- Resolução nº 688 (06/2012): dispôs sobre condições para contratação de operações de financiamento nos programas habitacionais.

- Resolução nº 689 (06/2012): prorrogou a vigência da Resolução nº 460/2004.

237


lho

- suplementação dos recursos referentes ao Orçamento do FGTS para 2012, sendo R$ 10,7 bilhões destinados à aplicação nos Programas Carta de Crédito Individual, Carta de Crédito Associativo e Apoio à Produção de Habitação, e R$ 2 bilhões destinados a descontos nos financiamentos a pessoas físicas, em operações passíveis de enquadramento no PMCMV, integrante do PNHU;

- balanço e aprovação da execução orçamentária.

Ago

sto

- apresentação sobre o PMCMV, abordando o panorama geral, a PNH, o perfil da demanda, os reflexos socioeconômicos e as linhas do programa;

- apresentação da execução orçamentária pelo MCidades e CEF: forte crescimento na área da habitação, com contratação de recursos na ordem de R$ 56,66 bilhões, sendo o total previsto, de R$ 43,965 bilhões, suplementado em R$ 10,7 bilhões em habitação e R$ 2 bilhões em descontos.

- Resolução nº 693 (08/2012): aprovou a suplementação de orçamento para o exercício de 2012.

Sete

mb

ro

- diretrizes para elaboração das propostas orçamentárias e aplicação dos recursos do FGTS para habitação; reunião suspensa para o aprofundamento das questões em pauta: o aumento da remuneração do agente operador (prevendo lucro), da taxa de risco de crédito na modalidade material de construção, da vedação de financiamentos ou empréstimos para proponente com situação irregular e do aumento de taxa de juros.

- Resolução nº 689 (06/2012): prorrogou a Resolução nº 460/2004 até o final do mês de outubro de 2012.

Ou

tub

ro

- discussão e aprovação do aumento da remuneração do agente operador (prevendo lucro), da taxa de risco de crédito na modalidade material de construção, da vedação de financiamentos ou empréstimos para proponente com situação irregular e do aumento de taxa de juros;

- inclusão de cláusula de fornecimento de informações nos contratos das operações de empréstimo e financiamento com recursos do FGTS (reforço de fiscalização);

- revisão de metas do PMCMV e alteração de prazo para apresentação do orçamento de 2013.

- Resolução nº 702 (11/2012): estabeleceu diretrizes para elaboração de proposta orçamentária com recursos do FGTS;

- Resolução nº 708 (11/2012): alterou a Resolução nº 702/2012.

Dez

em

bro

- aprovação dos Orçamentos Financeiro, Operacional e Econômico, para o exercício de 2013 e do Orçamento Plurianual de Aplicação, para o período 2014-2016, do FGTS: R$ 46,465 bilhões seriam destinados à área de Habitação Popular em 2013 e R$ 46 bilhões para o período de 2014-2016;

- Resolução nº 711 (12/2012): aprovou a suplementação de recursos para descontos com recursos do FGTS;


238

Mês Pautas habitação Resoluções D

eze

mb

ro

- foi levantada a preocupação sobre a manutenção do nível e volume de contratações, alertando que o FGTS não suportaria tais volumes de contratação, sendo necessário o aporte de recursos do governo federal, e apontada a necessidade de reduzir a alocação de recursos para os exercícios seguintes, de forma a manter a perenidade dos orçamentos e evitar reduções vultosas;

- suplementação de R$ 400 milhões para subsídios habitacionais.

2013

Mar

ço

- apresentação da execução dos recursos onerosos e não onerosos na habitação dentro e fora do PMCMV;

- remanejamentos de recursos (R$ 829 milhões do programa Pró Moradia passaram para a Habitação Popular, ou seja, para faixa de renda acima de 3 s.m);

- apresentação de Relatório de Avaliação dos Programas do FGTS (Pró Moradia), conforme dados coletados em 2010 e 2011 referentes ao período 2005-2008.

Mai

o - discussão sobre recuperação e reciclagem dos

ativos em operações de crédito do FGTS na área de Habitação contratadas até 1º de junho de 2001.

- Resolução nº 718 (05/2013): aprovou a reformulação do orçamento para 2013 e o PPA 2014-2016.

Julh

o

- prestação de contas do PMCMV, Programas Carta de Crédito Individual, Carta de Crédito Associativa e Apoio à Produção de Habitação, no valor R$ 35 bilhões contratados, representando 93% da meta e benefíciando mais de 400 mil famílias e a concessão de R$ 6,67 bilhões em descontos nos financiamentos a pessoas físicas com rendimento familiar menor ou igual a R$ 3 275.

Sete

mb

ro

- suplementação de recursos para o PMCMV, com valor inicial de R$ 35,7 bilhões e de R$ 6,465 bilhões para descontos, dos quais R$ 5,4 bilhões para operações do programa; a execução orçamentária chegaria a R$ 29 bilhões neste mês, demandando suplementação orçamentária de R$ 10 bilhões e, no caso de descontos, necessidade de um valor suplementar de R$ 2,435 bilhões.

- Resolução nº 723 (09/2013): alterou os Programas Carta de Crédito Associativo e de Apoio à Produção de Habitação;

- Resolução nº 728 (09/2013): aprovou a suplementação orçamentária para 2013.

Ou

tub

ro

- aprovação dos Orçamentos Financeiro, Operacional e Econômico do FGTS para o exercício de 2014 e o Orçamento Plurianual de Aplicação para o período 2015-2017: R$ 57,86 bilhões para habitação; e R$ 8,90 bilhões para desconto;

- Resolução nº 732 (11/2013): aprovou o orçamento para 2014 e o PPA 2015-2017;

- Resolução nº 733 (11/2013): deu nova redação ao artigo 22 da Resolução nº 702/2012, estabelecendo diretrizes para a elaboração das propostas orçamentárias e a aplicação dos recursos do FGTS.

239

Mês Pautas habitação Resoluções O

utu

bro

- harmonização das regras entre o FGTS e o SFH,

quanto à contrapartida mínima dos financiamentos imobiliários a pessoas físicas, em razão da publicação da Resolução nº 4.271/2013 (Banco Central);

- apresentação sobre execução dos recursos destinados para habitação do MCidades e do quadro de remanejamentos.

D

eze

mb

ro

- suplementação dos recursos previstos para habitação no final de 2012, passando de R$ 36,7 bilhões para R$ 46,7 bilhões até o final do exercício de 2013;

- apresentação do remanejamento de recursos na habitação e o decréscimo da região Nordeste em relação às outras.

- Resolução nº 735 (12/2013): alterou condições para a contratação de financiamentos.

2014

Mar

ço - balanço da execução financeira dos recursos:

R$ 35,27 bilhões contratados e 440 mil unidades financiadas, tendo sido executados R$ 7,98 bilhões em descontos.

- Resolução nº 740 (03/2014): aprovou condições para a portabilidade de financiamentos habitacionais.

Mai

o

- apresentação dos resultados da avaliação dos Programas Carta de Crédito Associativo e Carta de Crédito Individual: 80% dos entrevistados disseram que ter havido melhoras na condição de vida a partir da aquisição da moradia.

- Resolução nº 747 (05/2014): aprovou a reformulação do orçamento para 2014 e o PPA 2015-2017.

Jun

ho

- solicitação de dívida subordinada pela CEF (para ampliação de financiamentos)

- Resolução nº 748 (06/2014): autorizou o agente operador a contratar novos financiamentos subordinados à CEF em até R$ 10 bilhões.

Julh

o

- informes sobre remanejamento de recursos (R$ 2,38 bilhões) das regiões Norte e Nordeste para as regiões Sul, Sudeste e Centro- Oeste;

- questionamentos sobre a redução de contratação do PMCMV em relação a 2013 (recuo de 17%), tendo o MCidades informado haver uma relação com o aumento dos custos e do valor médio de financiamento.

Sete

mb

ro - balanço da execução do orçamento para

habitação: execução de 43% dos recursos para descontos (orçamento R$ 8,9 bilhões) e de 40% de financiamento para pessoa física (orçamento R$ 44,65 bilhões).

- Resolução nº 752 (09/2014): aprovou condições para renegociação de dívidas em operações de créditos nas áreas de habitação, saneamento e infraestrutura.

No

vem

bro

- proposta de orçamento para o exercício de 2015 e do Orçamento Plurianual para o período de 2016-2018: previsão de R$ 56,5 bilhões para a área de habitação;

- alteração do prazo de conclusão de obras do PMCMV de 24 para 48 meses;

- Resolução nº 760 (11/2014): aprovou o orçamento para 2015 e PPA 2016-2018;

- Resolução nº 766 (12/2014): aprovou a suplementação orçamentária para 2014.

240

Mês Pautas habitação Resoluções N

ove

mb

ro

- apresentação dos remanejamentos de recursos: a Região Norte passou de R$ 3,85 bilhões para R$ 1.28 bilhão (redução de 67%); a Região Nordeste de R$ 12,9 bilhões para R$ 8,7 bilhões (redução de 32%); a Região Sudeste de R$ 19,53 bilhões para R$ 18,73 bilhões (redução de 4%); a Região Sul de R$ 6,65 bilhões para R$ 9,59 bilhões (variação positiva de 44%); e a Região Centro-Oeste de R$ 3,41 bilhões para R$ 6,43 bilhões (variação positiva de 88%)

Fonte: Elaborado pela autora a partir das atas de reuniões e resoluções FGTS (2004-2014), 2016.

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