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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ
A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011
NATAL/RN
2015
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ
A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para a obtenção do grau de
Mestre em Educação, com concentração na área de Política e Práxis em Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia
Natal/RN
2015
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Cruz, Gersonita Paulino de Sousa.
A política de avaliação da aprendizagem da Secretaria Municipal de
Educação de Natal no contexto do PAR 2007-2011/ Gersonita Paulino de Sousa
Cruz. - Natal, 2015.
170f: il.
Orientador: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia.
Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Rio Grande
do Norte. Centro de Educação. Programa de Pós-graduação em Educação.
1. Avaliação da Aprendizagem – Dissertação. 2. Plano de Ações Articuladas
– Dissertação. 3. Políticas Públicas Educacionais – Dissertação. I. Garcia,
Luciane Terra dos Santos. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III.
Título.
RN/BS/CCSA CDU 371.26
GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ
A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para a obtenção do
título de Mestre em Educação, com concentração na área de Política e Práxis em Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia
Aprovado em: 30/07/2015
Banca Examinadora
__________________________________________________
Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia
Departamento de Política e Práxis em Educação – UFRN
Orientadora – Presidente da Banca
___________________________________
Dr. José Matheus do Nascimento
Departamento de Pós-Graduação – IFRN
Examinador Externo – Titular
___________________________
Dra. Alda Maria Duarte de Araújo Castro
Departamento de Pós-Graduação e Política e Práxis da Educação – UFRN
Examinador Interno – Titular
__________________________
Dra. Maria Goretti Cabral Barbalho
Departamento de Política e Práxis da Educação – UFRN
Examinadora Interna – Suplente
___________________________________
Dr. Márcio Adriano de Azevedo
Departamento de Pós-graduação – IFRN
Examinador Externo – Suplente
DEDICO ESTA OBRA
A Deus, Senhor da minha vida, aos meus pais, pelo dom da vida e pelo seu verdadeiro amor, e
ao meu esposo, pela amizade, amor e incentivos constantes.
AGRADECIMENTOS
Certa vez Jesus em sua caminhada, aqui entre nós, curou dez homens doentes e desprezados
pela sociedade da sua época, no entanto “apenas um voltou para agradecê-lo” por tão grande
benefício. Quero aprender como esse homem, que não se esqueceu dos benefícios daquele
homem, tão entregue a ajudar ao próximo, sem querer receber nada em troca de ninguém.
Assim, meu agradecimento especial, a Ele, o Senhor de minha vida, centro e razão do meu
viver. Por isso: Deus... Obrigado, Paizinho, pelo teu cuidado, amor verdadeiro e pelas
provisões em todo o tempo nesse percurso acadêmico. És e sempre serás, acima de TUDO, o
Deus da minha provisão.
Com muito apreço e consideração, agradeço também a todos que fizeram parte direta e
indiretamente desse caminhar acadêmico, em especial:
À minha querida orientadora Profa. Dra. Luciane Terra, sem ela, não teria chegado até aqui,
foi um trabalho de luta, porém de muita dedicação, por isso, serei eternamente grata aos seus
ensinamentos. Por essa razão, prossigo com agradecimentos a ela nas páginas posteriores...
À Profa. Dra. Alda Castro, pela oportunidade de fazer parte do Projeto OBEDUC e pelas
valiosas contribuições para o meu trabalho que fizeram toda a diferença;
À Profa. Dra. Aparecida Queirós, que também deixou aqui a sua imensa contribuição que
jamais esquecerei;
Ao prof. Dr. José Mateus, pela brilhante participação e contribuição que foram contempladas
neste trabalho;
Aos professores Alda Castro, Goreth Cabral, José Mateus e Márcio Adriano, integrantes da
Banca examinadora, pelas valiosas contribuições para o aprimoramento deste trabalho;
Ao meu amigo e amado esposo José Celúsio, pelo cuidado com a minha saúde e alimentação
e pelo amor que me fortaleceu nos momentos de sensibilidade;
Aos meus preciosos pais, Manoel Paulino de Sousa e Maria das Graças de Sousa, pelo amor e
contínuas orações;
À minha querida irmã Tamá e aos meus queridos sobrinhos, Martinha e Matheus, pela torcida
constante;
Minha amiga Maria das Vitórias, muito obrigada pelas importantes contribuições e incentivo
à minha formação acadêmica. Jamais esquecerei o momento em que você me incentivou a
acreditar e a não desistir de perseverar na continuidade da minha formação acadêmica. Você é
bênção na minha vida e me faz lembrar o quanto sou especial e importante para Deus, ao seu
lado me sinto sempre muito bem. Te amo muito;
Oh, sou tão feliz por tantas pessoas especiais na minha vida, e você também é uma delas,
querida amiga Janaína Lopes, também te agradeço pelo precioso incentivo e contribuições
acadêmicas. Jamais esquecerei o seu grande incentivo e palavras de credibilidade no meu
potencial, que se delineou com muito esforço e perseverança. Você é um grande exemplo de
pessoa e pesquisadora para mim;
A Secretária Municipal de Educação de Parnamirim, Vandilma Maria de Oliveira, e a
Secretária Adjunta de Educação, Marizete Paulino de Medeiros Amorim, por compreenderem
a importância da minha necessidade de formação acadêmica. Serei eternamente grata a vocês,
pelo apoio nesse percurso, expressando o meu compromisso de, enquanto professora dessa
rede de ensino, disseminar a soma desse aprendizado, vivenciado nessa formação, no
exercício da minha prática educativa nesse município;
Às minhas companheiras de trabalho, Cilene, Fábia e Selma, pelo compromisso,
responsabilidade e apoio nos momentos de sobrecarga de trabalho da SEMEC e os
acadêmicos;
Ao casal abençoado e quase nossos pais, Chagas e Cleonice, pelo apoio, pela amizade, pelo
companheirismo, pelas orações, pela torcida de sempre e pelo êxito em nossa vida pessoal e
profissional;
Aos queridos amigos Ednaldo e Ednalva, pelo apoio, orações, companheirismos e tudo de
maravilhoso que somente os verdadeiros amigos podem nos proporcionar;
Aos queridos gestores, coordenadores e professores da Educação Infantil de Parnamirim, pela
confiança e respeito aos esforços em prol da política municipal da Educação Infantil desse
município;
Aos seletos e queridos amigos, Valério Santiago e Delmira Dalva, pelo apoio e valorização ao
nosso trabalho;
Aos queridos e renomados professores da Base de Pesquisa Política e Práxis em Educação,
pelas valiosas contribuições na minha formação acadêmica, em especial aos professores Alda
Castro, Cabral Neto, Aparecida Queiroz, Goreth Cabral, Magna França, Gilmar e Dante;
À querida companheira de curso, de publicações, de curso de disciplinas em noites chuvosas,
de tantos desafios vivenciados por nós e de apoio mútuo, Daniele Marques;
Às queridas companheiras de curso, Wanessa Barbosa e Danilma, pela amizade construída ao
longo do curso;
À minha querida amiga Edilma Braga, pela amizade e pelas trocas de experiências;
Às minhas queridas companheiras do Projeto OBEDUC, Edilma Braga, Héllen Cristina,
Danielle Marques, Wanessa Barbosa, Gerlane, Daniele Terto, Girliany, Amanda, Janaína
Silmara, Ruth Régis, Arécia, Gilneide, Aline, e aos amigos Marcos Eliab e Marcos Torres;
À Secretária Municipal de Educação de Natal, Justina Iva, pela autorização para o
desenvolvimento desta pesquisa;
Às professoras Assessoras e Técnicas do Departamento de Planejamento (APA), pela
disponibilização de dados favoráveis à investigação;
Às professoras Assessoras do Departamento de Ensino Fundamental da SME de Natal, pela
valiosa participação e contribuição com a pesquisa. Vocês foram essenciais para o
desenvolvimento deste trabalho;
Aos professores Lenina Lopes e Márcio Adriano, pelas contribuições durante a disciplina
Gestão e avaliação da educação profissional/IFRN;
E o melhor está por vir...
...pois o Mestrado para mim foi um caminho percorrido com muitos desafios e grandes
aprendizagens que se delinearam pelo esforço mútuo e dedicação constante da minha
orientadora, Luciane Terra Garcia dos Santos. Com você, aprendi, além de orientações
acadêmicas, encadeamentos textuais e escolha certa de autores confiáveis. Aprendi a não
perder de vista o valor da simplicidade e da humildade em tudo que fazemos. No meu curso
no Magistério, em 1996, aprendi com uma professora de Didática que a profissão docente
requeria, além dos aparatos teóricos, compromisso com a aprendizagem dos alunos, através de
um contínuo planejamento. Você, professora Luciane, reavivou essa reflexão de compromisso
com a minha formação, desde o dia em que sonhei em ser professora, na minha infância, aos 8
anos de idade, até esse contexto de formação acadêmica, em Políticas Educacionais.
Tenho certeza de que trilhei esse percurso na Base de Pesquisa certa e com a
orientadora certa, pois em todo o trajeto pude observar suas qualidades enquanto pessoa e
profissional dedicada aos alunos e ao que faz. Você é uma pessoa ética, humana, que age com
o próximo com o “olhar de Jesus”, que faz o bem sem olhar a quem.
Penso que é um ganho para a Universidade Federal do Rio Grande do Norte, além da
nobre e seleta gama de professores que essa Instituição possui, também ter uma professora
como você, um diferencial, que se esforça o tempo todo para dar o seu melhor, reconhecendo
limites e possibilidades.
Diante da pessoa e profissional que você é, enquanto sua aluna, procurei dar o meu
melhor, priorizando suas orientações e direcionamentos. No entanto, penso que ainda tenho
muito que aprender e praticar perante o legado que você me passou, juntamente com os
demais professores da Base de Pesquisa Política e Práxis, pois reconheço seus ensinamentos
como um aprendizado que não pretendo esquecer. Quero ser “rio”, que continua o percurso,
levando consigo os elementos que por “ele” navegam. Penso que isso nos enriquece a alma e
o coração, quando nos permitimos errar muitas vezes. Entretanto, quero percorrer um
caminho de busca, de aprendizado e experiências, constituindo-me como pessoa, como
profissional que ama pessoas e que nelas percebe o valor das trocas e dos relacionamentos
para a constituição do ser humano, na vida.
Obrigada à Pós-Graduação da UFRN, por me presentear com a professora Luciane
Terra, que foi fundamental para o meu processo de aprendizagem e reflexão, para a minha
vida profissional e pessoal. Deixo aqui a expressão da minha sincera gratidão, pois sei
também que tudo foi de acordo com a vontade de Deus, pois Ele esteve sempre no controle de
tudo.
Gersonita Paulino de Sousa Cruz.
GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ
“A avaliação, enfim, terá de ser o instrumento do conhecimento
dos caminhos percorridos e da identificação dos caminhos a
serem perseguidos” (LUCKESI, 1995).
GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ
Um instante de reflexão...
Ao pensar em avaliação da aprendizagem, comparo a um caminho longo, cheio de
inusitadas paisagens, encontro de pessoas, desencontros. Imagino ainda nesse caminho a
vivência de muitas alegrias e percalços inesperados. É um caminho com placas que
identificam localidades; porém, em outros espaços no decorrer do caminhar, onde não há
essas placas, imagino que é preciso rever o percurso do caminho que estou trilhando e lembrar
o lugar que finaliza essa caminhada.
Ao percorrer esse trajeto, estaria desprovida de elementos como endereço e
mantimentos, para manter-me com energia para prosseguir o caminho? Seria preciso portar
mapas, bússola ou relógio? Seriam necessários todos esses aparatos para me manter firme na
trilha que me levará aonde pretendo chegar? São questões que me fazem refletir.
É nesse instante de imaginação e reflexão que penso que, ao percorrer um caminho
desconhecido, mesmo com a certeza de querer chegar ao lugar almejado, não é possível ter
êxito nessa imaginária jornada se previamente não tiver definido a direção que pretendo
chegar e as condições que preciso ter para levar-me a esse tão desejado lugar.
Um caminhar, um lugar a chegar... Nessa metáfora, inicio a discussão acerca da
avaliação da aprendizagem no contexto de um Programa federal com ideais neoliberais e,
assim, convido você, leitor, a adentrar no debate em torno dessa temática, considerada, para
uns, de pouca importância e, para outros, de sublime relevância no processo educativo. A meu
ver, ainda há muitos elementos que demandam atenção relativa a esse enfoque. Nesse sentido,
questiono: Que relação posso fazer entre um caminhar, um avaliar, no processo de
planejamento educacional? Pensemos juntos...
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AFM – Assistência Financeira do MEC
ALCA – Área de Livre Comércio das Américas
APA – Assessoria de Planejamento e Avaliação
ATM – Assistência Técnica do MEC
CDL – Clube de Diretores Legistas
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CLAD – Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento
COMDICA – Conselho Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes de Natal
DAE – Departamento de Atenção ao Educando
DEF – Departamento de Ensino Fundamental
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB – O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
FUNDEF – O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
FUNDOESCOLA – Fundo de Fortalecimento da Escola
GEEMPA – Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IFRN – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
LDO – Leis de Diretrizes Orçamentárias
MEC – Ministério da Educação
OBEDUC – Observatório da Educação
OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
OGU – Orçamento Geral da União
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAR – Plano de Ações Articuladas
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação
PIB – Produto Interno Bruto
PMCTE – Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAIC – Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa
PNE – Plano Nacional de Educação
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PP – Projeto Pedagógico
PPA – Plano Plurianual
PPP – Projeto Político-Pedagógico
PTA – Plano de Trabalho Anual
SEB – Secretaria de Educação Básica
SIMEC – Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle
SINTE – Sindicato dos Trabalhadores em Educação
SME – Serviço Móvel Especializado
TC – Termo de Cooperação
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Evolução do conceito de avaliação (1920-1990)...................................................79
Quadro 2 – IDEB correspondente aos anos iniciais e finais do Ensino Fundamental no
município de Natal/RN...........................................................................................................100
Quadro 3 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação – áreas, ações e subações do PAR
(2008-2011) de Natal/RN........................................................................................................112
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Origem do Plano de Ações Articuladas a partir do PDE.......................................21
Gráfico 2 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação: distribuições das ações por áreas no
município de Natal..................................................................................................................110
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Análise do IDEB do município com uma das Assessoras entrevistadas.................22
Figura 2 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental..............................28
Figura 3 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental..............................30
Figura 4 – Ponto Histórico e Turístico de Natal/RN.................................................................96
Figura 5 – Flor Xanana, típica da vegetação Potiguar..............................................................98
Figura 6 – Entrada da SME de Natal/RN................................................................................101
Figura 7 – Capa do Caderno 1 – Ciclos de Formação............................................................124
Figura 8 – Entrevista com a Assessora C – discussão sobre o Caderno 1..............................125
RESUMO
Este trabalho apresenta o resultado de uma pesquisa teórico-empírica realizada na Secretaria
de Educação do Município de Natal/RN. Teve como objetivo analisar a influência do Plano de
Ações Articuladas (PAR), desenvolvido no período de 2007 a 2011, nas concepções de
avaliação da aprendizagem difundidas na rede municipal. A pesquisa insere-se no campo dos
estudos sobre avaliação de políticas públicas educacionais, desenvolvida a partir de uma
pesquisa em rede do Observatório da Educação, denominada “Avaliação do Plano de Ações
Articuladas: um estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas
Gerais no período de 2007-2011”. Para sua realização, optou-se pela metodologia qualitativa
e, como procedimentos de pesquisa, foram realizadas revisão da literatura, análise documental
e entrevistas semiestruturadas. O interesse em estudar a influência do PAR nas práticas
avaliativas do município de Natal desenvolveu-se a partir das discussões da pesquisa em rede
já citada. O PAR integra as ações do Plano de Desenvolvimento da Educação, um plano do
executivo que tem como objetivo a melhoria da qualidade educacional. Por meio da adesão ao
Plano de Metas Compromisso pela Educação e da elaboração do PAR, os municípios
receberiam assistência técnica e financeira da União, necessária para a melhoria do
funcionamento das suas escolas e, consequentemente, do ensino. Sendo assim, a totalidade
dos municípios e estados brasileiros, além do Distrito Federal, aderiu ao plano. Tendo em
vista a melhoria dos resultados obtidos no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB), a Rede Municipal de Ensino de Natal implementou ações referentes à avaliação da
aprendizagem. Vale salientar que na Secretaria Municipal de Educação já existia um processo
de planejamento educacional consolidado, de forma que o PAR interfere e sobrepõe-se aos
processos já existentes, intervindo na autonomia do sistema de planejar suas ações. Por outro
lado, confere maior sistematicidade aos convênios celebrados entre a instância federal e a rede
de ensino. No que concerne à concepção de avaliação, já se encontrava na rede tanto nos
documentos consultados quanto nas falas das assessoras pedagógicas das escolas, visando
consolidar o modelo de avaliação formativa, no entanto, as condições de trabalho tanto dos
assessores quanto dos professores, a implementação de políticas sem as devidas condições de
formação, a contratação de pessoal, a estrutura de funcionamento, dentre outros fatores,
comprometiam, em grande medida, que a avaliação formativa fosse vivenciada nas escolas.
Constatamos que na rede municipal de Natal já havia uma proposta de avaliação formativa
consolidada antes da implementação do PAR. Na elaboração desse plano, a rede municipal
selecionou programas cuja proposta se aproximava do referencial adotado na rede de ensino,
entre as possibilidades disponíveis para a implementação das ações nos indicadores
pesquisados. Apesar disso, o PAR, em si, se pauta por uma lógica gerencialista, que enfoca a
concepção do Estado-avaliador, cuja avaliação se funda no controle das ações, da eficácia e
da eficiência dos resultados.
Palavras-chave: Plano de Ações Articuladas. Avaliação da aprendizagem. Políticas Públicas
Educacionais.
ABSTRACT
This work presents a theoretical and empirical research realized at the Education Office in the
city of Natal in Rio Grande do Norte-Brazil. The research aimed to analyze the learning
assessment conceptions practices on behalf of in public schools. This is done through the
implementation of the Articulated Action Plan (AAP), in the time span of 2007 to 2011. The
research relates to the public policies educational evaluation field study. It was developed
from a prior network research called "An evaluation of Articulated Action Plan: a study in
municipalities in the states of Rio Grande do Norte, Pará and Minas Gerais from 2007 to
2011" from the Education Observatory. In order to achieve goals set by this research, there
was use of a qualitative methodology and as research procedures with literature review,
document analysis and semi-structured interviews. The interest in studying the influence of
AAP in assessment practices in Natal was due to the discussions realized by the already
mentioned research. The AAP is part of the actions realized by city´s Education Development
Plan of the Executive power. It aims to improve quality in Education. By adhering to the
Target Commitment Education Plan as well as the preparation procedures of AAP,
municipalities receive technical and financial assistance from the Union, These resources are
needed in order to improve the schools functioning and thus, education. All municipalities,
Brazilian states and the Federal District, have already joined the plan. Since Natal has
improved its results regarding the Basic Education Development Index, the Municipal
Education Network has implemented actions related to learning assessment. It is noteworthy
to observe that the Municipal Education Office has already consolidated educational planning
process. It was seen that the AAP interferes and overlaps the existing processes, intervening
in the autonomy to plan actions. On the other hand, it provides more systematic procedures in
agreements signed between the federal level and the school system network. Regarding the
concept of evaluation, documents for decision making and pedagogical support were
previously available. These documents aimed to consolidate a formative evaluation model
approach. However, there is still lack of proper work conditions on behalf of advisers and
professors, the implementation of policies without proper training conditions, staff hiring, the
current operating structure, among other factors committed formative assessment to a large
extent in these schools. The AAP indicators for the learning assessment and technical
assistance related to the Brazilian Ministry of Education and Culture also point towards the
same perspective of formative assessment, which can contribute so that it is consolidated in
the current school system.
Keywords: Articulated Action Plan. Learning Assessment. Public Policy-Education.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 19
2 FEDERALISMO, REFORMAS NEOLIBERAIS E IMPLICAÇÕES NAS
POLÍTICAS EDUCACIONAIS ............................................................................................ 33
2.1 O federalismo e a especificidade brasileira: fundamentos, princípios e os desafios da
colaboração educacional .................................................................................................. .....33
2.2 Transformações no papel do Estado brasileiro e suas repercussões nas políticas
públicas e na administração estatal.......................................................................................43
2.3 Política educacional pós-LDB: desdobramentos nas políticas de avaliação................52
2.4 O par no contexto das políticas públicas brasileiras dos anos 2000.............................59
3 OS SENTIDOS DA AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM E SEUS CONTRIBUTOS
PARA A ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM NO
PAR DA SME DO MUNICÍPIO DE NATAL ..................................................................... 70
3.1 Tecendo relações entre os processos de educar, ensinar, aprender e avaliar ....... .....70
3.2 Avaliação da aprendizagem: uma retrospectiva histórica ...................................... .....73
3.3 Funções, tipos e concepções de avaliação ................................................................. .....79
3.4 A prática avaliativa nas escolas: formação e desafios ............................................. .....86
3.5 A qualidade da educação com enfoque na avaliação .............................................. .....90
4 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DO MUNICÍPIO DE NATAL (2008-2011):
CONCEPÇÕES DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ............................................. 95
4.1 Situando o município da pesquisa ............................................................................. .....95
4.1.1 A Secretaria Municipal de Educação de Natal e sua organização ................................... 99
4.2 O Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de Natal (2008-
2011) ................................................................................................................................... ...102
4.2.1 O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-2011) e a Dimensão de
Práticas Pedagógicas e Avaliação: enfocando as ações de avaliação da aprendizagem ........ 108
4.3 A avaliação da aprendizagem no Plano de Ações Articuladas do município de Natal
(2008-2011) ........................................................................................................................ ...110
4.3.1 O PAR e a Portaria de Avaliação da Aprendizagem do Município de Natal: encontros e
desencontros na concepção de avaliação da aprendizagem.................................................... 115
5 UMA ANÁLISE DAS CONCEPÇÕES DE AVALIÇÃO DA APRENDIZAGEM
DIFUNDIDAS NA REDE MUNICIPAL DE NATAL/RN NO ÂMBITO DO PAR ...... 119
5.1 Concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal de Natal/RN.......... ...119
5.2 A implantação das ações de avaliação da aprendizagem promovidas pelo PAR na
rede municipal de educação de Natal..................................................................... ........ ...128
5.2.1 A implementação do indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” na
Rede Municipal de Ensino de Natal ....................................................................................... 129
5.2.2 A implementação do indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva
aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem” .................................................... 131
5.2.3 A “Política específica de correção de fluxo” na rede municipal de Natal ..................... 134
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 140
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 147
APÊNDICES ......................................................................................................................... 161
APÊNDICE A – Solicitação de permissão para coleta de informação .............................. ...162
APÊNDICE B – Autorização para a realização da Pesquisa pela Secretária de Educação do
município de Natal/RN ....................................................................................................... ...164
APÊNDICE C – Guião das Entrevistas .............................................................................. ...165
19
19
1 INTRODUÇÃO
A temática desta dissertação se insere no contexto de um projeto em rede do
Observatório da Educação, denominado “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um
estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período
de 2007 a 2011”, cujo objetivo consiste em avaliar os resultados da implementação do Plano
de Ações Articuladas (PAR) em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e
Minas Gerais, no que se refere à gestão educacional; formação de professores e dos
profissionais de serviço e apoio escolar; e práticas pedagógicas e avaliação; infraestrutura e
recursos pedagógicos, no período 2007 a 2011, evidenciando suas repercussões para a
sistematização do regime de colaboração entre os entes federados.
Este trabalho, especificamente, discute as implicações da implementação do PAR na
avaliação da aprendizagem, tomando como campo de estudo a Rede Municipal de Educação
de Natal. Apresenta os resultados de uma pesquisa qualitativa realizada na Secretaria de
Educação do Município de Natal, Rio Grande do Norte, cujo objetivo consistiu em analisar a
influência do Plano de Ações Articuladas (PAR – 2007-2011), nas concepções de avaliação
da aprendizagem difundidas na rede municipal.
Essa análise do Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de
Natal/RN, enquanto uma Política Educacional que é o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE), ocorre sob o olhar de uma avaliação processual, visto que, acerca da
avaliação de políticas e programas governamentais, Cunha (2006) destaca que nas últimas
décadas a avaliação de políticas e programas tem assumido relevante importância para as
funções de planejamento e gestão governamental, pois, segundo esse autor, pode dar subsídios
para o planejamento e a formulação das intervenções governamentais.
Nos países desenvolvidos, a avaliação de políticas e programas é muito praticada
através de propostas metodológicas elaboradas por organismos internacionais de
financiamento, tais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), dentre outros.
Então, no Brasil, com base em Cunha (2006), a importância da avaliação de políticas e
programas também passa a ser reconhecida pelo Governo Federal, através de avaliações
sistêmicas com vistas a eficácia, eficiência, accountability e desempenho da gestão pública
dos programas expressos nos Planos Plurianuais, consistindo em ferramenta para gestores,
formuladores e implementadores de programas e políticas públicas, processo considerado por
20
Ala-Harja e Helgason (2000) como um mecanismo para a melhoria da etapa de tomada de
decisões.
Sobre a avaliação, Draibe (2001) pontua que o indicador eficácia mede os objetivos e
metas planejados e alcançados, sendo situada por sua natureza como uma avaliação do
processo. A eficácia remete-se às qualidades de um programa por intermédio de um olhar
técnico. Por fim, a efetividade se refere à capacidade que um determinado programa tem de
promover os resultados pretendidos para a melhoria dos benefícios.
No entanto, com essa compreensão, destacamos que a nossa pretensão aqui não
consiste na avaliação de um programa do governo, como é o caso do PAR, e, sim, na análise
de um aspecto subentendido nesse plano federal, ou seja, buscamos observar os indicadores
de avaliação da aprendizagem propostos por esse plano à rede municipal de educação de
Natal/RN, com vistas a verificar a repercussão da difusão das ações de avaliação desses
indicadores nas escolas. Consideramos esse enfoque como ponto de partida para a ampliação
da reflexão em torno da concepção de avaliação da aprendizagem adotada nas escolas, através
da SME com base nesse Plano.
Assim, o Plano de Ações Articuladas (PAR) consiste em um dos programas
governamentais do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação (PMCTE), que no entendimento do Governo Federal
pressupõe o mecanismo de estabelecer o regime de colaboração em matéria educacional entre
os entes federados que a ele aderissem, bem como seu compromisso de fomentar a
cooperação entre estes (BRASIL, 2007), como previsto na legislação brasileira com a
promulgação da CF/88, em seu artigo 211, que determina que “a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”.
De acordo com Ministério da Educação (MEC), o Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação (PMCTE)
[...] inaugura um novo regime de colaboração que busca concertar a atuação
dos entes federados sem lhes ferir a autonomia, envolvendo primordialmente
a decisão política, a ação técnica e atendimento da demanda educacional,
visando à melhoria dos indicadores educacionais. Trata-se de um
compromisso fundado em vinte e oito diretrizes e consubstanciado em um
plano de metas concretas, efetivas, que compartilha competências políticas,
técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e
desenvolvimento da educação básica (MEC, 2009, p. 2).
21
Nesse sentido, o PAR é previsto no PMCTE como o meio de propiciar a
concretização da cooperação entre os entes federados através do regime de colaboração. Esse
Plano é elaborado pelos estados e municípios para a vigência de quatro anos, por isso, reúne
ações e metas, com vistas à melhoria da qualidade da educação nessas localidades. Assim, o
MEC o caracteriza como um planejamento multidimensional, para ser coordenado pelas
secretarias municipais de educação, entretanto, deve ser elaborado com a participação de
gestores, professores e comunidade local (<http://portal.mec.gov.br>).
Gráfico 1 – Origem do Plano de Ações Articuladas a partir do PDE
Fonte: Elaborado pela autora.
A exemplo do propósito de planejamento educacional indicado pelo MEC, o Plano de
Ações Articuladas (PAR) é implantado como instrumento de planejamento pelo Governo
Federal nos estados e municípios, com a finalidade de integrar ações educativas. Esse
instrumento foi elaborado e proposto pelo Ministério da Educação MEC/FNDE como critério
para a transferência de recursos financeiros e técnicos para os sistemas educacionais do país.
Após o município ou estado assinarem o Termo de Cooperação (TC) com o MEC,
devem realizar o diagnóstico da realidade educacional local e definir os indicadores em que
desenvolverão ações. A partir destas, são definidos os programas que poderão ser
desenvolvidos com assistência técnica ou financeira do MEC. O desenvolvimento das ações
do PAR deve ser monitorado pelo MEC, por meio de relatórios ou visitas dos seus técnicos
aos entes federados.
As melhorias efetuadas na qualidade educacional resultantes desse processo são
aferidas por meio do incremento do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)1,
criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
1 É calculado com base em dois componentes, a saber: a taxa de rendimento escolar (aprovação) e as médias de
desempenho nos exames aplicados pelo Inep. Quanto aos índices de aprovação, estes são obtidos a partir do
Censo Escolar, realizado anualmente (MEC, 2007. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br>. Acesso em: 03
jul. 2015).
22
(INEP). Esse índice foi constituído com o intuito de medir a qualidade da educação nacional e
estabelecer metas para a melhoria do ensino. Também promove o controle social sobre os
resultados educacionais e consiste em meio de responsabilização das instâncias locais sobre
esses resultados, constituindo-se, pois, em instrumento de regulação educacional.
Uma análise do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do município
de Natal, nos anos iniciais de escolaridade, mostra que, no período de 2007 a 2011, houve
pouca evolução.
Foi constatado que, de 2009 para 2011, o IDEB ficou abaixo da média projetada para
aquele período. De 2007 para 2011, foi observado um considerável declínio no resultado, com
pouco crescimento no desempenho dos alunos2.
Ao percebermos os dados do município de Natal referentes ao desempenho dos alunos
no período de 2007-2011, consideramos pertinente iniciar um estudo acerca das concepções
de avaliação da aprendizagem, elencadas no Planejamento municipal desenvolvido por meio
do PAR, pois Saviani (2000) enfatiza que, quanto maior for o nosso conhecimento da
realidade, mais adequados serão os meios de que dispomos para atuar sobre ela. Assim, torna-
se necessário analisar as concepções de avaliação da aprendizagem desenvolvidas nas escolas
municipais de Natal e a influência das ações de avaliação desencadeadas pelo PAR nesse
contexto.
Figura 1 – Análise do IDEB do município com uma das Assessoras entrevistadas
Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.
O PAR possibilita uma análise da situação educacional do município e as definições
de ações a serem desenvolvidas para atender às demandas a partir de quatro dimensões: 1)
2 Disponível em: <http://ideb.inep.gov.br/Resultado/ resultado/ resultado. SEAM? SIDE=2979>.
23
Gestão Educacional; 2) Formação de Professores; 3) Práticas Pedagógicas e Avaliação; e 4)
Infraestrutura. Cada uma dessas dimensões se desdobra em indicadores, a partir dos quais são
definidas as ações a serem desenvolvidas. Elencamos para estudo o indicador referente à
avaliação da aprendizagem, que integra a dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação.
O interesse por estudar a influência do Plano de Ações Articuladas nas práticas
avaliativas do município de Natal surgiu das discussões a respeito da implantação e
implementação desse programa federal nos municípios, enquanto bolsista do Observatório da
Educação do projeto já mencionado e integrante do Observatório da Educação na UFRN.
A elaboração desse Plano constituiu-se em condição para que os municípios
recebessem assistência técnica e financeira federal, necessária para a melhoria do
funcionamento das suas escolas e, consequentemente, do ensino. Considerando a necessidade
de melhoria dos resultados educacionais do município de Natal, a elaboração do referido
plano se tornou quase que uma imposição à rede escolar.
A escolha do estudo, voltada para as ações de avaliação da aprendizagem do
município de Natal, tem em vista os possíveis subsídios que essa prática pode oferecer ao
processo de ensino-aprendizagem. Além disso, uma análise inicial do Plano de Ações
Articuladas do município de Natal (PAR, 2007-2011), para o período de 2007-2011,
evidenciou, em suas justificativas para a implementação de ações referentes à avaliação da
aprendizagem, a necessidade de reverter os críticos resultados do IDEB nas turmas dos anos
iniciais do ensino fundamental.
Dependendo do referencial de avaliação adotado no município, o desenvolvimento da
prática avaliativa poderia apontar caminhos para subsidiar a melhoria do processo educativo.
Além disso, a participação da rede de ensino de Natal no Plano de Ações Articuladas também
poderia colaborar no desenvolvimento ou na implementação de referenciais de avaliação que
atendessem as necessidades de aprendizagem dos alunos da rede.
Nessa análise, percebemos que o município de Natal, diante de sua realidade, buscou
implementar ações do Plano de Ações Articuladas que pudessem colaborar para a melhoria do
processo educativo da rede. Entre essas ações, foram desenvolvidas aquelas concernentes à
melhoria do desempenho na aprendizagem do aluno e ao aprimoramento de sua avaliação na
rede. Dessa forma, questionamo-nos: qual a concepção de educação e avaliação difundida
historicamente na rede municipal de Natal? Como a implementação das ações de avaliação da
aprendizagem do PAR (2007-2011) influencia a concepção de avaliação da aprendizagem na
rede municipal de Natal?
24
Nesse sentido, o objeto de investigação desta pesquisa consiste na Concepção de
Avaliação da Aprendizagem difundida na rede municipal de educação de Natal, a partir da
análise do PAR no período de 2007-2011. O objetivo norteador da pesquisa foi analisar a
influência do PAR (2007 a 2011) nas concepções de avaliação da aprendizagem difundidas na
rede municipal.
Os objetivos específicos consistem em:
1) Compreender a concepção de avaliação da rede municipal de Natal;
2) Analisar a concepção de educação e avaliação difundida a partir das ações do
PAR;
3) Analisar a percepção que os sujeitos têm do processo de avaliação da
aprendizagem na rede municipal de Natal.
Convém destacar que o PAR é um Plano implantado nacionalmente a partir de 2007,
com o propósito de melhorar a qualidade educacional do país. Constitui-se, portanto, em uma
temática de estudo relevante, visto que se constata no atual cenário educacional brasileiro a
grande inserção de programas federais voltados para atender técnica e financeiramente as
escolas da rede pública de ensino nos municípios. Como sua implementação é recente,
existem poucas pesquisas que a estudam. No que se refere ao estado do Rio Grande do Norte,
ainda não há estudos que abordem a mesma temática desta dissertação. Esta pesquisa,
portanto, ao analisar as concepções de avaliação da aprendizagem do município em
articulação com a implementação do PAR, poderá produzir informações capazes de subsidiar
a ação dos próprios profissionais que atuam no município.
Procedimentos metodológicos da pesquisa
Para a realização desta pesquisa, optamos por uma Abordagem Qualitativa, que requer
local e sujeitos múltiplos, visto que a teoria é desenvolvida a partir da análise de uma empiria.
De acordo com Bogdan e Biklen (1991), a pesquisa qualitativa em educação adquire diversos
formatos, visto que é conduzida em variados contextos.
Esse tipo de pesquisa, segundo Gerhardt e Silveira (2009), tem enfoque nos aspectos
da realidade, pois se centra na compreensão e explicação da dinâmica das relações sociais.
Para esses autores, são características da pesquisa qualitativa: objetivação do fenômeno;
hierarquização das ações de descrever, compreender, explicar; precisão das relações entre o
global e o local em determinado fenômeno; observância das diferenças entre o mundo social e
o mundo natural; respeito ao caráter interativo entre os objetivos buscados pelos
25
investigadores, suas orientações teóricas e seus dados empíricos; busca de resultados os mais
fidedignos possíveis; oposição ao pressuposto que defende um modelo único de pesquisa para
todas as ciências.
Com vistas ao desenvolvimento deste estudo, foram utilizados como procedimentos de
pesquisa: 1) revisão da literatura referente à temática abordada; 2) análise documental; 3)
entrevistas semiestruturadas.
A análise da literatura serviu de suporte para a elaboração de todo o trabalho. Marcou,
em especial, os dois primeiros semestres de desenvolvimento desta investigação, orientando
tanto o percurso metodológico da pesquisa quanto as discussões acerca do contexto histórico,
social e econômico brasileiro que repercutiram nas políticas educacionais do país. Essa
análise também foi fundamental na discussão a respeito das concepções e práticas avaliativas
bem como na sustentação teórica das análises desenvolvidas.
A análise documental constitui-se em uma técnica de coleta de dados importante para
este estudo, em especial, por suscitar a compreensão de como estavam organizadas as práticas
avaliativas no município de Natal, assim como as ações que foram desenvolvidas por meio do
PAR desse município. Essa análise também foi relevante para o entendimento da relação que
esse plano tem com outros planos e instrumentos normativos nacionais. Para a compreensão
das políticas educacionais brasileiras, foram analisados o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE), o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, o IDEB nacional e o
Guia Prático. Na Secretaria Municipal de Educação de Natal, foram recolhidas para análise as
versões do PAR dos períodos de 2007-2011 e de 2011-2014, bem como documentos que
orientam o processo de avaliação na rede municipal, como a Portaria de Institucionalização do
Sistema de Avaliação do Município (NATAL, 2008) e o Caderno sobre os Ciclos de
Sistematização (NATAL, 2001).
Para que esses documentos locais fossem coletados, realizou-se um primeiro contato
com profissionais da Secretaria Municipal de Educação. Esse contato também tinha o
propósito de conhecer a estrutura da Secretaria, qual seria o grupo responsável pelo PAR, as
pessoas que haviam feito parte da sua elaboração bem como os responsáveis pelas ações de
avaliação na rede municipal.
Conhecendo a estrutura da Secretaria Municipal de Educação e tendo acesso ao
documento do PAR (2007-2011) de Natal, foi possível elaborar as questões das entrevistas
semiestruturadas que seriam desenvolvidas com as Assessoras Técnico-Pedagógicas do
município.
26
Quivy e Campenhoudt (1992) denominam a entrevista semiestruturada de
semidirigida, uma vez que não é inteiramente aberta nem orientada por um grande número de
perguntas precisas. Em geral, o pesquisador dispõe de perguntas-guias, relativamente abertas
e não as aplica necessariamente na ordem em que foram anotadas. Esse tipo de entrevista
oportuniza um melhor relacionamento entre entrevistado e entrevistador, por meio de um
diálogo orientado por determinadas questões. Possibilita que sejam obtidas informações mais
ricas, por permitir que o entrevistado se expresse com maior clareza e possibilitar a
observação das suas reações enquanto responde aos questionamentos.
Esta pesquisa demandou a realização de entrevistas semiestruturadas com
profissionais de dois departamentos da Secretaria Municipal de Educação de Natal: o
Departamento de Planejamento (APA), responsável direto pelo PAR, ao qual se liga a
Comissão de Elaboração e Implementação do Plano de Ações Articuladas da SME, e o
Departamento de Ensino Fundamental (DEF). A entrevista de uma assessora do primeiro
Departamento, responsável pelas ações do PAR, e de uma técnica desse setor justifica-se por
poderem responder pela elaboração e implementação desse plano como um todo. A fala da
primeira profissional entrevistada foi identificada no corpo deste trabalho como Assessora E e
a segunda entrevistada desse setor, apenas como Técnica. Solicitamos à Assessora E que
recomendasse outras profissionais do Departamento de Ensino que poderiam tomar parte
nessa pesquisa. Ela indicou colegas de trabalho que trabalharam com o PAR e que
assessoraram as escolas no desenvolvimento do trabalho pedagógico e avaliativo no período
de desenvolvimento da investigação, totalizando cinco pessoas entrevistadas.
Destacamos que essas entrevistas, em sua maioria, foram realizadas em 2014, porém,
devido à necessidade de complementação de dados e informações, continuamos as entrevistas
no Departamento de Planejamento (APA), com a Assessora E e uma Técnica integrante das
ações desse departamento, no período de junho de 2015.
No tocante às entrevistas realizadas no Departamento de Ensino Fundamental (DEF),
ligado ao de Planejamento, estas ocorreram no período de 2014. Esse departamento é
responsável pelas ações pedagógicas desencadeadas junto às escolas. Tem como uma de suas
ações elaborar os programas e projetos a serem desenvolvidos nas unidades escolares. Nele,
quatro interlocutoras disponibilizaram-se a participar da pesquisa e foram identificadas como
Assessoras A, B, C e D.
Justificamos a participação dessas assessoras na pesquisa por serem as pessoas
responsáveis pelo planejamento e desenvolvimento das ações pedagógicas junto às escolas
27
municipais, realizando um trabalho de formação continuada, orientação e visita às instituições
e prestando suporte às práticas pedagógicas e avaliativas.
Para que tivessem maior liberdade de expressão, as assessoras entrevistadas não foram
identificadas neste trabalho pelos seus nomes próprios. As entrevistas ocorreram no período
de novembro de 2014 a fevereiro de 2015 e gravadas com o consentimento das informantes.
Após a gravação, as entrevistas foram transcritas para possibilitar a análise dos dados. A
Figura 2 mostra uma entrevista realizada na Secretaria Municipal de Educação de Natal com
assessoras do Departamento de Ensino, responsáveis pela parte de orientação aos
coordenadores pedagógicos das escolas do ensino fundamental.
Figura 2 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental
Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.
As assessoras autorizaram não somente que as entrevistas fossem gravadas, mas
também que fossem fotografadas. Utilizamos a fotografia neste trabalho como recurso visual
que consiste em um meio de registro. Nesse sentido, inspiramo-nos na Etnografia, que estuda
os grupos da sociedade, suas características antropológicas, sociais e culturais.
Conforme Boni e Moreschi (2007), quando esse recurso é usado como instrumento na
realização de um trabalho etnográfico, essa utilização é considerada uma fotoetnografia, que
pode ser inserida em trabalhos científicos, exposições ou variados tipos de publicação,
podendo, ainda, ser caracterizada como objeto de estudo, pesquisa ou mera ilustração. Apesar
de nosso estudo não ser de caráter fotoetnográfico, fizemos uso das imagens para que
servissem como um meio de comunicação, expressão e ilustração, somando na produção e
análise do material de pesquisa.
As entrevistas foram iniciadas com explicações sobre o objetivo da pesquisa. Porém,
uma vez que as assessoras do Departamento de Ensino Fundamental não estavam
familiarizadas com as ações previstas no documento do PAR de 2007-2011, tornou-se
28
necessário, primeiramente, analisar esse documento em conjunto para que compreendessem
melhor de que tratava a pesquisa. Nessa ocasião, portanto, não foi possível apresentar as
questões da entrevista semiestruturada, mas foi desenvolvida uma conversa acerca das ações
de avaliação da aprendizagem contidas no Plano de Ações Articuladas, na qual as assessoras
informavam se essas ações foram implementadas ou não. Apesar disso, essa conversa inicial
foi gravada, compondo o corpus de análise desta pesquisa. O registro desse momento pode ser
observado na Figura 3.
Figura 3 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental
Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.
Apesar de terem sido informadas de que esta pesquisa aborda a implementação do
primeiro PAR do município de Natal, circunscrito ao período de 2007 a 2011, as assessoras
declararam que não tinham conhecimento preciso do período em que determinadas ações
foram desenvolvidas, nem se isso aconteceu tal como consta no documento do PAR.
Depois desse primeiro encontro, foram realizadas as entrevistas semiestruturadas com
a Comissão de Elaboração e Implementação do Plano de Ações Articuladas da SME de Natal
e com as assessoras do Departamento de Ensino. Após a coleta dos dados das entrevistas,
iniciou-se a fase de transcrição e análise dos dados. Realizamos uma leitura acurada das
informações das entrevistas, com o objetivo de compreender o conjunto das informações,
assinalando os trechos considerados importantes para o estudo.
Para a realização das entrevistas semiestruturadas, fundamentamo-nos em Triviños
(1987), o qual menciona que essas entrevistas têm como característica questionamentos
básicos apoiados em teorias e hipóteses relacionadas ao tema da pesquisa.
Nesse tipo de entrevista, segundo Manzini (1990), focaliza-se um determinado assunto
sobre o qual é confeccionado um roteiro contendo perguntas principais, que podem ser
complementadas por outras questões inerentes à pesquisa. Além da descrição dos fenômenos
29
sociais, de acordo com Triviños (1987), possibilita também sua explicação e a compreensão
de sua totalidade.
Apoiando-nos em Minayo (2007), procuramos definir categorias de análise,
classificando e agregando dados. Foram definidas como categorias de análise: concepção de
avaliação da aprendizagem; formas de avaliação da aprendizagem; utilização do tempo para
assistência aos alunos e política de correção de fluxo. Com base nessas categorias, foram
construídos Mapas Temáticos ou quadros referenciais contendo as principais informações
prestadas pelos informantes acerca das mesmas categorias. Com base nessas informações
agrupadas em torno das categorias, buscamos interpretar significados e sentidos, estabelecer
relações com a teoria e compreender a realidade estudada.
Para se obter uma categorização ou classificação é importante garantirmos que essas
categorias sejam homogêneas, sendo obtidas através dos mesmos princípios utilizados para a
categorização.
O nosso interesse era analisar de forma articulada as concepções de avaliação da
aprendizagem a partir dos documentos coletados, dentre os quais, o PAR do município de
Natal e as informações prestadas nas entrevistas com as assessoras pedagógicas da SME e
responsáveis pelas ações do PAR. Com isso, buscamos contrapor informações e refletir a
respeito das concepções de avaliação da aprendizagem, difundidas na SME do município de
Natal/RN no período em estudo.
Esta pesquisa ficou delimitada ao âmbito da Secretaria Municipal de Educação, tendo
em vista os limites temporais para a sua realização. Porém, mediante os resultados
alcançados, futuramente, pretendemos prosseguir com esta investigação no âmbito das escolas
da rede de ensino. Intencionando uma compreensão geral do trabalho, apresentamos, a seguir,
a estruturação dos capítulos da dissertação, considerando que, nesta parte introdutória, já nos
referimos à temática de estudo e ao percurso teórico-metodológico desenvolvido.
Desejamos que este trabalho contribua com a produção de outras pesquisas, bem como
sirva de suporte para a reflexão sobre a execução de ações de avaliação da aprendizagem no
âmbito da política educacional do município de Natal/RN.
Como os capítulos estão estruturados
Esta pesquisa é composta por uma parte introdutória, quatro capítulos e as
considerações finais. O primeiro capítulo segue organizado em três seções, cuja primeira
30
seção aborda o “Federalismo, reformas neoliberais e implicações nas Políticas Educacionais”,
a fim de compreender o Plano de Ações Articuladas (PAR) no contexto das políticas públicas
no campo educacional. Na segunda seção, iniciamos uma discussão em torno das mudanças
no papel do Estado brasileiro segundo o neoliberalismo, sua reforma administrativa conforme
o modelo gerencial e as repercussões nas políticas educacionais brasileiras, nas décadas de
1990 e 2000. Na terceira seção, também discutimos o federalismo, as relações
intergovernamentais e suas implicações na distribuição de responsabilidades educacionais
entre os entes federados, visto que o PAR se dispõe, enquanto integrante da política
educacional, a promover a melhoria da qualidade desse serviço por meio da promoção da
colaboração financeira e técnica entre os entes federados.
O segundo capítulo, “Os sentidos da avaliação da aprendizagem e seus contributos
para a análise da concepção da avaliação da aprendizagem no PAR da SME do município de
Natal”, tem o objetivo de ampliar a compreensão acerca das concepções de educação, ensino-
aprendizagem e avaliação. Com maior profundidade, foram discutidos os tipos, concepções e
princípios norteadores da avaliação da aprendizagem. Essas discussões dão subsídios à análise
das concepções de avaliação descritas nas ações do PAR 2007-2011 e difundidas na SME do
município de Natal.
No terceiro capítulo, “O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-
2011): concepções de avaliação da aprendizagem”, iniciamos uma análise dos primeiros
dados do PAR do município de Natal, buscando compreender as concepções de avaliação da
aprendizagem, explícitas em suas ações e na Portaria de Avaliação (2008), que orienta a
avaliação da aprendizagem na rede municipal.
Por fim, no quarto capítulo, “As concepções de avaliação da aprendizagem: uma
análise dessas concepções difundidas na rede municipal de Natal/RN no âmbito do PAR”,
realizamos uma análise acerca da concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal,
cotejando as informações prestadas pelas Assessoras da SME e as descritas no PAR. Nesse
sentido, buscamos refletir a respeito dos distanciamentos, aproximações, contrapontos e
consensos entre os dados analisados para compreendermos as concepções de avaliação de
aprendizagem difundidas no município de Natal por meio da implantação das ações do PAR.
Encerrando a pesquisa, apresentamos as considerações finais do trabalho, demonstrando os
resultados finais da análise de concepções de avaliação da aprendizagem evocadas no PAR do
município, nos depoimentos dos participantes das entrevistas, e a repercussão desta análise na
política educacional do município de Natal/RN. Nesse último tópico, mencionamos a reflexão
31
acerca da relevância deste trabalho para o processo de formação da pesquisadora e sua
disposição quanto à contribuição para a SME do município de Natal.
32
CAPÍTULO 2
“A educação precisa então se organizar dentro de um contexto
de justiça social e com as políticas a ela relacionadas também”
(SCHNEIDER, 2012).
33
2 FEDERALISMO, REFORMAS NEOLIBERAIS E IMPLICAÇÕES NAS
POLÍTICAS EDUCACIONAIS
Compreender as atuais políticas de educação brasileira implica o esforço de analisar
suas bases considerando a organização política em que se originou, os responsáveis por sua
elaboração e implementação, entre outros aspectos, bem como o movimento da realidade
social, política e econômica. Este capítulo está organizado em quatro seções e tem por
objetivo discutir o contexto no qual se desenvolveram as políticas educacionais na atualidade
e analisar o Plano de Ações Articuladas (PAR) como um programa que visa promover o
regime de colaboração entre os entes federados na construção da qualidade educacional. Para
tanto, discutimos na primeira seção o federalismo brasileiro e a cooperação
intergovernamental para a oferta educacional. Na segunda seção, apresentamos as mudanças
no papel do Estado brasileiro influenciado pelo neoliberalismo e a sua reforma administrativa.
Na terceira seção, tratamos da Política Educacional pós-LDB e dos desdobramentos nas
políticas de avaliação. Por último, na terceira seção, debatemos sobre o PAR no contexto das
atuais políticas educacionais.
2.1 O federalismo e a especificidade brasileira: fundamentos, princípios e os desafios da
colaboração educacional
A teoria federalista de governo se desenvolveu, por volta do século XVI, como
resposta ao crescimento dos regimes monárquicos unitários e das teorias de soberania do
Estado. Porém, somente foi constituído a partir da segunda metade do século XVIII, com a
organização dos Estados Unidos da América sob o regime federal. De acordo com Lebrão
(2010), nesse período se constituiu o modelo federativo conhecido como federalismo clássico
ou dual, que tem como característica principal uma rígida separação de competências do ente
central e os entes subnacionais, com seus campos de poder delimitados e excluídos.
A origem do Federalismo, portanto, possui estrita ligação com a Convenção Federal
dos Estados Unidos, ocorrida entre maio e setembro de 1787, para redigir uma nova
Constituição que substituísse os Artigos da Confederação, firmados em 1781, após a
independência do país. Nesse contexto, foi produzida a obra denominada O Federalista, a
partir da junção de uma série de artigos elaborados por Alexander Hamilton (1755-1804),
James Madison (1751-1836) e John Jay (1745-1829), com o objetivo de explicar a teoria
política que fundamentaria a nova Constituição dos Estados Unidos.
34
Conforme Limongi (2006), na ocasião, defendia-se a criação de uma nova forma de
governo, ainda não experimentada por nenhum povo ou autor, visto que não era concebida,
exclusivamente, como nacional ou federal, mas como a composição desses dois princípios.
Ainda segundo o autor, o termo federal, anteriormente, era utilizado como sinônimo de
Confederação, na qual o governo apenas se relacionava com os Estados. Na nova concepção
de Federação, essa ação se estenderia aos indivíduos, “[...] fazendo com que convivam dois
entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dos Estados” (LIMONGI, 2006, p.
248).
Após a primeira grande Guerra Mundial, já no início do século XX, foram constatadas
transformações no cenário político e econômico mundial mediante a construção de um novo
modelo de Estado intervencionista. Essas transformações se refletiram nos regimes
federativos desse período, segundo Lebrão (2010), traduzindo-se em um processo sistêmico
de centralização e ampliação dos poderes e competências atribuídos à União.
Nesse sentido, Lebrão (2010) enfatiza que as transformações mundiais do final do
século XX determinaram a consolidação do capitalismo e da democracia em um contexto com
muitos problemas sociais e econômicos que obrigaram o poder público a combatê-los. Para
tanto, foram empregados princípios e instrumentos para promover a transparência e a
responsabilidade fiscal, bem como desenvolvidas políticas públicas sociais, que exigiram uma
atuação mais coesa e integrada entre as esferas de governo (LEBRÃO, 2010). Assim, o
modelo federativo tem se ajustado aos desafios, aplicando os mesmos princípios definidos
inicialmente pelo federalismo cooperativo. Lebrão (2010) constata que o federalismo
moderno pode ser considerado como um modelo ainda incompleto, que apresenta contínua
evolução, requerendo ajustes, com o intuito de concebê-lo como um instrumento ainda mais
eficiente para que os seus propósitos sejam alcançados.
No regime federativo, os poderes de governo são repartidos entre as instâncias
governamentais por meio de “campos de competências” legalmente definidos. O regime pode
constituir-se de unidades político-territoriais já existentes e também pode manter unidos os
Estados que poderiam ser unidades político-territoriais independentes.
Segundo Costa (2010), ao se reportar a federalismo, é necessário diferenciar o
significado desse termo e o de federação, por se tratarem de dois fenômenos diversos. A
autora se refere à federação enquanto um Estado organizado constitucionalmente sob o
regime federativo. Ou seja, que reconhece dois ou mais domínios do poder público com
diferentes graus de autonomia, inserido em um mesmo espaço territorial, cuja soberania é
exercida pelo governo federal.
35
Essa compreensão é encontrada na área jurídica, pois, conforme Oliveira (2006, p. 31),
federação é concebida como “[...] união entre Estados que se agregam para formar um só
todo, mantendo suas características regionais”. Ainda acerca do termo federação, Cury (2006,
p. 114) analisa que provém do latim foederatio, que vem do latim foedus, e foedus-eris, que
denota contrato, aliança, união, ato de unir-se por aliança e que também significa fiar, confiar-
se e acreditar. Esse autor considera que uma federação é a “união de membros federados”, que
juntos formam uma respectiva entidade soberana, constituída como Estado.
Para esse autor, falar de federalismo, então, é se referir a um tipo específico de regime
de organização do Estado dentre outros que possa haver. No caso, o Estado é designado como
União, haja vista que no regime federal somente existe um Estado soberano ligado às
unidades federadas, também identificadas como subunidades, as quais têm autonomia de que
se reveste nos limites jurisdicionais confiados e especificados. Porém, convém destacar que
essas subunidades do Estado federal não são constituídas como nações independentes nem
apenas como unidades administrativas.
Abrúcio (2001) destaca que federação diz respeito a uma forma de organização
político-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões
tomadas coletivamente entre mais de um nível de governo. No caso de federalismo, significa
pacto, por se tratar de um acordo possível de estabelecer um compartilhamento da soberania
territorial.
Entretanto, o federalismo, segundo Abrúcio (2001), refere-se a um acordo em que
diversos entes autônomos compartilham a soberania territorial, tendo como base um contrato
entre as partes, de forma que dentro de uma mesma nação coexistam diferentes entes
autônomos que estabelecem relações mais contratuais do que hierárquicas, cujo principal
objetivo é “[...] compartilhar o princípio de autonomia com o de interdependência entre as
partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo”. Nesse
sentido, Costa (2010) destaca como princípios e elementos básicos do federalismo:
1) Princípio contratual ou associativo: todo poder legítimo somente pode ser resultado
de pactos, convenções, associações ou contratos entre indivíduos ou comunidades (políticas)
autônomas. Essas comunidades (e indivíduos) são livres para se associar de forma mais ou
menos permanente, em função de objetivos de maior ou menor alcance e complexidade;
2) Princípio do pluralismo político: a existência de duas ou mais comunidades
políticas autônomas (mas não soberanas) dentro de um mesmo Estado constitui uma maior
garantia para a liberdade e para a busca da igualdade, principalmente, em sociedades de
grandes dimensões territoriais e populacionais, marcadas pela heterogeneidade cultural e
36
social bem como por consideráveis desigualdades econômicas, características predominantes
nos Estados contemporâneos.
3) Princípio da subsidiariedade: consiste na responsabilidade pelas decisões e ações
coletivas dentro de uma comunidade política pertencente a todos os que serão
(potencialmente) afetados por elas, tanto positiva quanto negativamente. Assim, todas as
comunidades territoriais – um bairro, um município, uma região ou um estado – e setores da
sociedade civil terão prioridade na definição da legislação e/ou na implementação de políticas
públicas, que afetem exclusivamente essas comunidades, respeitando os limites de sua
capacidade fiscal e administrativa. Nos casos de dificuldade de financiamento e/ou de
execução dessas políticas, os demais entes federativos, principalmente estados e União,
deverão colaborar para que essas comunidades alcancem as condições necessárias e
suficientes para realizar os objetivos.
4) Princípio de equidade federativa: dispõe que todos os membros federados têm
direito, na medida em que cumpram seus deveres, a todo auxílio necessário para garantir
padrões mínimos de existência às suas comunidades e aos indivíduos que nelas habitam.
Ainda segundo Costa (2010), esses princípios têm a finalidade de assegurar a garantia
da compatibilização dos princípios do governo democrático, os quais são liberdade, igualdade
e eficácia, considerados básicos por Stepan (1999). Acrescentamos, ainda de acordo com
Costa (2010, p. 732), que os estados federativos devem ter como tendência comum “[...] o
desenvolvimento de mecanismos de redistribuição de poder e de recursos fiscais entre os
governos subnacionais”. Isso possibilita um duplo resultado: 1) o fortalecimento da
capacidade de intervenção do governo federal por meio de mecanismos de transferência de
recursos fiscais e também da definição de regras e pisos básicos no tocante à quantidade e à
qualidade das políticas públicas; 2) a ampliação e a intensificação do campo das relações
intergovernamentais através do fortalecimento do papel dos governos regionais e locais.
No regime federativo, existe uma interdependência entre as partes e mesmo que haja a
soberania federal e se preveja a intervenção da União em determinados aspectos as relações
intergovernamentais devem ser marcadas pela autonomia dos entes federados. Acerca desse
particular, Cunha (2004) compreende que a autonomia dos entes federativos é constituída em
organizações administrativas próprias, em competências tributárias específicas, em
responsabilidades por determinadas políticas públicas. Esse autor enfatiza que, para podermos
entender a própria federação, é necessário compreender as formas pelas quais os governos se
relacionam, com o intuito de equilibrar autonomia e interdependência.
37
O federalismo brasileiro e suas relações intergovernamentais, no entendimento de
Costa (2010, p. 740), foram marcados ao longo do século XX por dois processos simultâneos,
a saber, o primeiro referente ao crescimento da força política e econômica do governo federal,
perante os estados considerados mais poderosos, e o segundo consistiu no desenvolvimento
de um sistema partidário competitivo na esfera nacional a partir de 1946. Com base em
Abrúcio (2002), apontamos que os grandes estados perderam a condição de controlar
diretamente o Governo Federal através de alianças, apesar de terem mantido a capacidade de
influência na definição dos rumos da política nacional.
Na compreensão de Elazar (1987), o federalismo consiste em um sistema que busca
garantir a unidade na diversidade, bem como manter a estabilidade social e a convivência
entre a identidade nacional e a regional através de uma articulação das partes em um conjunto
coeso, em que sua base se dá por intermédio da parceria estabelecida e regulada por meio de
pactos, cujos objetivos consistem na regulação da divisão de poder entre as partes.
Esses pactos não se configuram, conforme Sousa (2003), como um sistema consensual
e harmonioso, devido a construção e manutenção de um sistema político voltado para a
divisão de poder territorial, político e tributário, na maioria das vezes contraditório, causando
conflitos e tensões.
Segundo as explicações de Jordão (2011), esse sistema tem como característica a
distribuição das funções administrativas entre os diferentes níveis de um determinado governo
e está relacionado com as formas de transferência, a delegação de recursos e o desempenho
das funções de gestão política frente à economia fiscal. Outra característica que pode ser
evidenciada é a aplicação de recursos, consistindo, portanto, em uma característica básica do
federalismo.
O sistema federativo induz os entes federados a estabelecerem entre si relações
intergovernamentais, as quais, de acordo com Costa (2007), correspondem às relações
estabelecidas e coordenadas entre diferentes níveis de governo. Essas relações
intergovernamentais no Brasil dependem da cooperação do Governo Federal em estimular
regras e programas que impliquem alguma forma de coordenação entre as atividades de
estados e municípios.
Complementando essa discussão, Abrúcio (2001, p. 35) explica que as relações
intergovernamentais devem ser conduzidas pela construção de redes de controle e de
cooperação entre as partes, pois, para esse autor,
38
a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso se
estabeleça uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a
interdependência entre eles. Este equilíbrio revela-se essencial, pois as
federações são, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por
um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os
propósitos locais com os nacionais, por outro. É preciso estabelecer, então,
um relacionamento intergovernamental que evite a desagregação, a
descoordenação e a competição selvagem entre os entes federativos,
construindo um ambiente de cooperação sob um marco pluralista.
Visto que o pacto federativo reúne elementos diversos, com interesses comuns, mas
também, por vezes, conflitantes, o diálogo deve marcar as relações entre os entes autônomos
para que prevaleçam interesses comuns. Esse processo deve ser coordenado pela União no
que se refere ao país, devendo ainda acontecer nos diferentes níveis de governo, para que não
prevaleçam as posições das instâncias de maior poder político e econômico. Isso acontece
porque as relações intergovernamentais estabelecidas e coordenadas nos diferentes níveis de
governo dificilmente ocorrem de forma harmoniosa.
Essas relações assumem conotações específicas em cada país, conforme se desdobram,
historicamente, as relações de forças entre e no interior das classes sociais, em âmbito
nacional e local. É necessário considerar que o federalismo tem por objetivo manter juntos os
desiguais, visto que, de acordo com Burgess (1993), os países fazem a adesão ao modelo
federativo em dois casos, em que no primeiro predomina a existência de heterogeneidade em
uma determinada nação no que se refere a questão territorial, grande extensão, diversidade
física ou linguística, desigualdades socioeconômicas, diversidade cultural e política entre as
regiões de um país. Já a segunda condição, a qual influencia na escolha do federalismo,
consiste na atuação política fundamentada no ideário da unidade na diversidade, passível de
simultaneamente favorecer a união e autonomia entre as partes de um mesmo território.
No caso do Brasil, a adoção do federalismo responde ao primeiro caso, constituindo-se
em um meio de manter unido um povo marcado por uma grande desigualdade econômica e
política bem como pela diversidade cultural e linguística existente em um território muito
extenso. Sendo assim, mediante o Decreto n. 01, de 15 de novembro de 1889, foi proclamada
a República Federativa no Brasil, sendo o regime federativo adotado oficialmente, a partir da
promulgação da Constituição de 1891. De acordo com Fernandes (2012), o modelo de
organização federativa brasileira teve influência do norte-americano. Entretanto, como havia
diferenças entre esses dois países, a forma como o federalismo se instalou no Brasil se
distanciou das intenções norte-americanas. Quanto aos princípios referentes a autonomia,
interdependências, noções de controle mútuo e de coordenação intergovernamental,
39
delinearam-se de modo tortuoso, estendendo-se essa dificuldade de efetivação até os dias
atuais.
Na história do federalismo brasileiro, como sistema de organização política, as
relações de poder entre os entes federados modificaram-se historicamente, de modo que Cury
(2006, p. 115) assim classifica os períodos do federalismo brasileiro:
1. O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União,
em que, na relação concentração/difusão do poder, predominam relações de
subordinação dentro do Estado Federal. Pode-se dar, como exemplo, o
próprio Brasil entre os anos 1930 e 1980, embora com uns acentos
diferenciados para períodos específicos, como o de 1946-1964.
2. O federalismo centrífugo se remete ao fortalecimento do poder do Estado-
membro sobre o da União, em que, na relação concentração/difusão do
poder, prevalecem relações de larga autonomia dos Estados membros. Pode-
se assinalar como tal a Velha República, especialmente entre 1898-1930.
3. O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a
União e os Estados membros, estabelecendo laços de colaboração na
distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e
articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político é o
registro jurídico de nossa atual Constituição.
Dessa forma, na história do federalismo brasileiro alternam-se períodos de
fortalecimento dos estados membros e períodos em que o poder concentrou-se na União, com
prevalência desse último. Essas relações históricas certamente influenciam, na atualidade, a
vivência das relações de cooperação entre os entes federados, afetando o equilíbrio entre os
poderes e a definição das políticas sociais. De acordo com Farenzena (2007), em sua história,
o Brasil passou por períodos democráticos, ditatoriais e, em seguida, pela transição entre o
autoritarismo e a democracia, percebendo-se nesse percurso variações no contexto político.
Após o período da Ditadura Civil-militar (1964-1985), assinalada pela centralização
de poderes na esfera federal, a Constituição Federal de 1988 marcou um período de
fortalecimento dos governos subnacionais. Observa-se que, nesse contexto, ocorreu a
concretização de maior autonomia política, financeira e administrativa entre a União, os
estados e os municípios. Segundo Cury (2006, p. 121), com a promulgação da Constituição de
1988, prevaleceu o modelo de federalismo cooperativo com a denominação de regime de
colaboração recíproca, que tem por característica a descentralização de poderes e a definição
de funções compartilhadas entre os entes federados.
Mafassioli (2011, p. 54) destaca que o federalismo brasileiro corresponde a
[...] um sistema político em que estados, distrito federal e municípios, sendo
independentes um do outro, formam um todo que valida um governo central
40
e federal, que governa sobre/ com todos os membros acima citados. A
estrutura federativa é um dos balizadores mais importante do processo
político no Brasil. Ela tem afetado a dinâmica partidária eleitoral, o desenho
das políticas sociais e os processos de reforma do Estado.
Por esse viés, o artigo 1º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabelece que a
República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e
do Distrito Federal. Constitui-se em Estado Democrático de Direito, tendo como fundamentos
a soberania e a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da
livre iniciativa e o pluralismo político. Cunha (2004, p. 8) considera que isso possibilitou aos
municípios o status de entes da Federação semelhantes ao dos estados e da União e que essa
definição, segundo a autora, “[...] foi acompanhada de descentralização fiscal e de políticas
públicas”.
O princípio da cooperação, por sua vez, demanda o entrosamento recíproco entre os
entes federados e a participação deles na definição e implementação das políticas a fim de que
se trabalhe na direção dos objetivos definidos no artigo 3º da Constituição (BRASIL, 1988).
Esses objetivos referem-se a construção de uma sociedade livre, garantia do desenvolvimento
nacional, erradicação da pobreza, redução das desigualdades sociais e regionais, bem como
promoção do bem de todos.
Uma das desigualdades sociais existentes no país diz respeito à educação, que é
enfatizada, na Constituição Federal, como um direito social junto a outros direitos como
saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância,
assistência aos desamparados. Segundo Ghiraldelli (2009), a educação foi assegurada como
dever da família, da sociedade e do Estado, como prioridade em relação aos demais direitos,
para fins do pleno desenvolvimento do indivíduo, sendo importante para que este possa
exercer sua cidadania e inserir-se na sociedade.
A partir dessa Constituição, a gestão democrática da educação passou a ser uma
exigência legal, conforme expressa seu artigo 206, inciso VI (BRASIL, 1988), apesar de
restrita ao ensino público. Esse princípio constitucional marcou a política educacional
brasileira nas duas últimas décadas, afirmando a defesa da educação pública gratuita e de
qualidade, muitas vezes em contraposição aos princípios neoliberais que impulsionam as
reformas educacionais implementadas pelos governos nos diferentes âmbitos (OLIVEIRA;
DABRACH, 2009).
No que se refere às responsabilidades educacionais dos entes federados com a
educação básica, o artigo 208 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), modificado pela
41
Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, define como dever do Estado a
garantia desse nível de escolaridade, de forma obrigatória e gratuita. Garante, inclusive, o
atendimento da população estudantil por meio de programas suplementares de material
didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
Segundo a Constituição de 1988, Cury (2006) explica que se optou por um
federalismo cooperativo denominado de regime de colaboração recíproca, descentralizado,
com funções compartilhadas entre os entes federados, com repartição de competências e de
atribuições legislativas entre os entes federados, exigindo entendimento mútuo e participação.
Para Sena (2013), o regime de colaboração supõe que os entes federados
desempenhem suas funções próprias e supletivas em ambientes institucionais de solidariedade
e equilíbrio federativo.
No que concerne ao federalismo cooperativo adotado e às responsabilidades fixadas
dos entes federados no âmbito educacional, Sena (2013) descreve que cabe à União manter a
competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; organizar
sistema federal; financiar instituições públicas federais; exercer função supletiva e
redistributiva. Os estados são responsáveis por atuar prioritariamente no ensino fundamental e
médio e manter a função supletiva em relação aos municípios. Aos municípios cabe manter,
com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas de educação infantil e
de ensino fundamental. Por fim, ao Distrito Federal cabem as atribuições de estados e
municípios.
Esse autor ainda enfatiza que o regime de colaboração, considerado no PNE 2001-
2010 como “autêntico federalismo”, preconiza também o aperfeiçoamento desse regime e os
sistemas de ensino, com vistas a uma ação coordenada entre os entes federados,
compartilhando responsabilidades. Já a proposta do novo PNE (2014-2024) prevê a criação de
uma instância permanente de negociação e cooperação entre os entes federados.
Assim, constituídos os sistemas de ensino, é necessária a aplicabilidade do regime de
colaboração entre os entes, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. A
Constituição Federal de 1988, no artigo 211, parágrafo 1º (BRASIL, 1996), teve a sua redação
alterada pela Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996 (BRASIL, 1996a), e
assim orienta como esses sistemas devem se constituir:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º A União organizará o
sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de
ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função
42
redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades
educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência
técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
A Constituição de 1988 gerou ainda mudanças na política educacional no tocante à
vinculação de recursos e à divisão das responsabilidades acerca da educação escolar. Porém,
foi a partir de 1996 que a Emenda Constitucional n. 14 especificou as responsabilidades
educacionais da União, estados e municípios e também instituiu o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). De
acordo com Sena (2013, p. 1), a função redistributiva implica a função de redistribuição de
recursos, com a intenção de equalização. Isso foi exatamente o que ocorreu no Fundef e
atualmente acontece com o Fundeb, em que há “[...] o fluxo horizontal de recursos entre os
municípios”.
No caso da educação, a Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional
n. 14/96, orientava que a União, os estados e os municípios organizassem seus sistemas de
ensino em regime de colaboração (art. 211, caput) e que estados e municípios definissem
formas de colaboração (art. 211, $ 4º), de modo a assegurar a universalização do ensino
obrigatório, que se manteve como a única etapa obrigatória da educação básica até a
promulgação da Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, que ampliou essa
obrigatoriedade do ensino dos 4 aos 17 anos. Essa medida tem conferido novos desafios para
que os entes federados, em regime de colaboração, garantam a oferta e a qualidade dos
serviços educacionais para essa parcela da população.
Para que esses direitos sejam assegurados, faz-se necessário definir muito bem as
responsabilidades de cada instância da federação. Para Saviani (2010), por intermédio da
organização de um sistema nacional de educação será possível assegurar respostas mais
adequadas às necessidades educacionais de um país, ou seja, organizado mediante o regime
federativo, no qual a forma de cooperação e de colaboração entre as instâncias seja
resguardada pela legislação. Assim, é preciso definir bem a repartição das responsabilidades
em relação ao financiamento compartilhado da educação e à formação de professores,
criando-se dispositivos que assegurem que o que for definido seja cumprido legalmente.
Saviani (2010) aponta que definir regras claras de cooperação representa uma
conquista importante para o enfrentamento de questões consideradas fundamentais para a
formulação e a execução de políticas educacionais. Para o autor, o conflito de competências e
de responsabilidades constitui-se em obstáculo que impede o avanço do direito à educação.
43
O regime de colaboração implica normas e intenções específicas voltadas para os entes
federados com o intuito de se estabelecer a articulação entre os sistemas. Nesse sentido, a
partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, segundo Mendes (2012, p. 85),
buscou-se instituir um processo de descentralização de encargos educacionais, no qual o
Governo Federal, por meio da municipalização, iniciou um processo de transferência de
recursos e de poderes para as esferas estaduais e municipais, intencionando o “[...] aumento
da democratização do ensino e a sua qualidade”.
Esse processo de municipalização educacional e de reconfiguração das relações
intergovernamentais se insere em um contexto maior de mudanças impulsionadas pela
reforma de Estado brasileiro, sob a orientação neoliberal. Passamos a discutir, então, esse
processo de mudança do papel do Estado, tendo como referência a administração do Estado
brasileiro, que influenciou a concepção e a implementação das políticas educacionais.
2.2 Transformações no papel do Estado brasileiro e suas repercussões nas políticas
públicas e na administração estatal
Os autores marxistas compreendem que é a partir das relações de produção que os
homens constituem as instituições políticas e sociais. Nessa perspectiva, o Estado moderno
não representa o bem comum, mas se configura um instrumento de dominação de classe na
sociedade capitalista (MARX; ENGELS, 2007). Seguindo essa lógica, Montaño e Duriguetto
(2011) afirmam que as relações sociais não são criadas pelo Estado, mas são elas que
instituem o poder do Estado, que somente existe por causa dos conflitos entre as classes
sociais, de modo que, com a eliminação das classes, não há mais a necessidade de Estado.
O Estado realiza diferentes papéis na sociedade, dentre os quais destacamos: a coerção
física dos corpos por meio da ação da polícia e das forças armadas; a criação de estrutura e
apoio ao crescimento econômico do país, desenvolvendo meios para tanto; a ação ideológica,
valendo-se dos aparelhos de educação e dos meios de comunicação, entre outros, para reforçar
determinadas concepções de sociedade e de poder.
A partir da concepção da sociologia crítica, Afonso (2001) compreende o Estado como
uma organização política que, em um determinado momento histórico, conquista, afirma e
mantém a soberania sobre um território, exercendo, dentre outras funções, as de regulação,
coerção e controle social. Considera ainda que o Estado moderno tornou-se indispensável ao
funcionamento, à expansão e à consolidação do sistema econômico capitalista. As funções
44
que desempenha são mutáveis e assumem configurações específicas de acordo com as
transições históricas da sociedade.
A formulação e a implementação das políticas públicas fazem parte do raio de ação do
Estado, possibilitadas pela autonomia relativa que este possui para viabilizá-las, de forma que
não consiste em um simples apêndice da determinação das classes dominantes, mas também
não se encontra isento das suas demandas. Para Offe (1984), o Estado atua como regulador
das relações sociais a serviço da manutenção das relações capitalistas em seu conjunto, e não
especificamente a serviço dos interesses particulares das diversas facções do capital. Em
momentos de assimetria nas relações de força entre os proprietários de capital e proprietários
da força de trabalho, o Estado atua como regulador a serviço da manutenção das relações
capitalistas (HOFLING, 2001).
Assim, apesar de considerar que a ação do Estado responde aos interesses dos blocos
capitalistas no poder, apontamos, com base em Poulantzas (1980), que as funções sociais do
Estado dependem da intensidade da mobilização popular, umas vezes como efeitos das lutas,
outras como tentativas de desativamento antecipado de tais lutas por parte do Estado.
Poulantzas (1980), reportando-se a essa questão, as denomina, dentre outras, de táticas
contraditórias, o que a ciência política acadêmica, por sua vez, consideraria um jogo de poder
que remete, direta ou indiretamente, para a formulação e, principalmente, para a
implementação de políticas públicas.
Esses jogos de poder originam as políticas públicas que, na concepção de Souza
(2009, p. 13), podem ser identificadas como uma “[...] espécie de resposta do sistema para as
pressões” geradas em um determinado ambiente. Bachiega (2012, p. 33) as considera como o
fazer do Estado, visto que implicam as “[...] ações do Estado no exercício de suas
competências”. Esse autor afirma que é indispensável examinar as complexas relações
existentes entre o Estado, a Economia e a Sociedade, assim como considera importante a
mobilização de distintos campos do conhecimento, a saber: a história, a ciência política, a
sociologia, a economia, o direito, a administração pública e assim por diante.
Nessa ênfase sobre política pública, percebemos que é preciso ter o conhecimento
acerca de temas específicos como: educação, saúde, assistência social, segurança, ecologia,
urbanismo, saneamento, habitação, energia, transporte, ou seja, as respectivas áreas de
competência do Estado, pois, no que concerne aos elementos constitutivos das políticas
públicas, Bachiega (2012, p. 34) explica:
45
As políticas públicas têm, cada uma, seu próprio marco legal. Na
Constituição estão definidas as competências do Estado Brasileiro é a
primeira referência legal de cada uma das políticas. Em algumas áreas
vamos ter legislações específicas da política pública, por exemplo: na saúde,
Lei Orgânica da Saúde, na educação, a Lei de Diretrizes de Bases da
Educação Nacional; assistência social, a Lei Orgânica da Assistência Social;
na política urbana, o Estatuto da Cidade.
Compreendemos, então, que para uma política pública ser implementada faz-se
necessário um planejamento prévio que requer demanda e diagnóstico que possibilitem a
identificação de indicadores setoriais específicos. Nesse sentido, se as políticas públicas se
constituem como ações do Estado, atuando mediante suas competências, então estas
devem ser realizadas sob os pressupostos e os princípios fundamentais da
administração pública. Um governo eficiente e eficaz se organiza em torno
das competências; da burocracia do Estado; das políticas públicas
estabelecidas em Lei; do mandato; do plano de governo; das necessidades da
população e, principalmente, dos princípios constitucionais da administração
pública (BACHIEGA, 2012, p. 35).
Além de enfatizarmos a importância do planejamento para a implementação de uma
política pública, convém destacarmos e classificarmos as políticas públicas com base em
Bachiega (2012, p. 41), as quais são elaboradas dentro de determinados campos de atuação.
Assim sendo, estas são classificadas como política de mobilidade urbana, de geração de
emprego e renda, de saúde, de assistência social, de segurança, de turismo, de esporte e lazer,
de cultura e política educacional, a respeito da qual estamos nos aprofundando neste estudo.
Para Offe (1984), a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o
problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado,
sem afetar a organização do trabalho no capitalismo. Nessa perspectiva, o nosso entendimento
aponta que esse tipo de política não é mera reação do Estado aos problemas da classe
operária, porém, contribui de forma indispensável para a constituição dessa classe. A função
mais importante dessa política consiste em regulamentar o processo de proletarização. Dessa
forma, o Estado capitalista moderno tem como função qualificar permanentemente a força de
trabalho para o mercado de trabalho, assim como manter sob controle parcelas da população
não inseridas no processo produtivo.
Além disso, Offe (1984) discute a função do aparelho educacional, de modo a atender
aos anseios das classes no poder. Os instrumentos políticos da educação preenchem, nesse
caso, a função de modelar motivações e, ao mesmo tempo, de regular quantitativamente o
mercado de trabalho. Esse autor afirma que “[...] uma função preventiva é preenchida pela
46
legislação protetora relativa aos aspectos técnicos, temporais e sociais do processo de
trabalho” (OFFE, 1984, p. 25-26).
Concordamos com Hofling (2001), quando ressalta que as ações empreendidas pelo
Estado não se implementam automaticamente, pois contam com movimentos, contradições e
podem gerar resultados diferentes dos esperados. O impacto das políticas sociais
implementadas pelo Estado capitalista sofre a influência de interesses dos grupos sociais
diversos, expressos nas relações sociais de poder.
Desse modo, compreendemos que em diferentes momentos históricos, e conforme as
correlações de forças estabelecidas pelas diferentes classes e grupos em confronto, o Estado
(re)configura a sua forma de atuar em sociedade. Essas correlações se estabelecem de acordo
com o contexto econômico, social e político de determinada época e lugar, em que o Estado
assume papéis diferenciados, influencia e, por sua vez, é influenciado pelas transformações
sociais.
Assim, a crise econômica da década de 1970 criou a legitimidade necessária para que
os princípios neoliberais fossem aplicados em diferentes partes do mundo, com diversas
implicações para as políticas econômicas e sociais nacionais. As políticas neoliberais foram
adotadas como referência para os programas de desenvolvimento dirigidos pelas grandes
organizações internacionais e multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o
Banco Mundial e o OCDE, e onde sua aplicação tornou-se uma condição para que os países
latino-americanos se inserissem na economia globalizada.
De acordo com o que se convencionou chamar de “Consenso de Washington”, esses
países deveriam implementar disciplina orçamental, reforma fiscal, eliminação das barreiras
às trocas internacionais, privatizar empresas estatais e desregulamentar a economia e as
proteções sociais, tendo, como consequência, o apagamento da intervenção do Estado
(AFONSO, 2001).
Essas relações, a partir da segunda metade do século XX, foram intensamente
influenciadas pelo neoliberalismo, que passou a orientar o formato assumido pelo Estado em
diferentes países e continentes. Montaño e Duriguetto (2011) apontam que Hayek3, mesmo
sem ter cunhado o termo “neoliberalismo”, pode ser considerado fundador dessa vertente do
3 O texto de Hayek, O caminho da servidão (1990), publicado em 1944, é considerado o marco originário do
neoliberalismo. Nessa obra, o autor demonstra como, supostamente, o intervencionismo estatal dos Estados
socialistas da época e da social democracia levaria ao totalitarismo e à perda de liberdade individual. Hayek foi
um dos idealizadores e fundadores da Sociedade de Mont Pèlerin, constituída com o propósito de estabelecer as
bases do que hoje é chamado de “neoliberalismo”. Era, portanto, um ardoroso crítico do Estado de Bem-Estar
Social, que tinha como princípio a ação de um Estado forte e intervencionista na vida política e econômica da
sociedade. Contrapunha-se também ao Keynesianismo, visto que John Maynard Keynes defendia a intervenção
do Estado na economia com o objetivo de conduzir a um sistema de pleno emprego.
47
liberalismo, pelo fato de combater o intervencionismo estatal e defender um retorno ao
mercado desregulado. Para Hayek (1990), qualquer intervenção do Estado na economia
significaria uma afronta à liberdade econômica, e onde não há essa liberdade não é possível a
liberdade política.
Acerca desse particular, Wainwright (1988) explica que, na visão de Hayek (1990), a
ordem social e o seu desenvolvimento resultam da atividade casual dos indivíduos, ou seja, de
experiências não intencionais. Qualquer tentativa de planejamento socioeconômico, portanto,
interferiria nos processos naturais da sociedade, sendo considerada imoral e capaz de
proporcionar consequências danosas.
Uma das características do Estado neoliberal, por conseguinte, é ser mínimo para a
área social, porém deve intervir para garantir o funcionamento do mercado. Hayek (1990)
considera a liberdade do mercado um ponto primordial, pois, por ser produto das
contingências, não favorece ninguém.
Nesse sentido, Wainwright (1988) explica que caberia ao Estado criar condições para
uma concorrência eficiente por meio de estrutura legal e instituições que garantam a
circulação de moedas e o funcionamento dos mercados. Assim, os representantes eleitos
devem responsabilizar-se por manter impostos e serviços sociais mínimos, além de
infraestrutura básica (WAINWRIGHT, 1988). Compreendemos, no entanto, que a
desigualdade social influencia sobremaneira as condições de competição dos indivíduos,
levando à reprodução da própria desigualdade, visto que os sujeitos não partem das mesmas
posições econômicas, sociais e políticas.
Conforme Jucá (2003), diversos Estados implementaram uma série de mudanças
estruturais e administrativas para adequarem-se às demandas socioeconômicas, levando ao
desenvolvimento de reformas e contrarreformas nessa instituição política. A aplicação dessas
medidas não foi suficiente para conter a crise e possibilitar o crescimento econômico nos
países ocidentais. Porém, quando o capitalismo avançado entrou em profunda recessão, em
1991, de acordo com Anderson (1995), era de se esperar uma forte reação contra o
neoliberalismo nos anos 1990. Porém, a aplicação desse ideário continuou a demonstrar
vitalidade, expressa na onda de privatizações ocorridas em diversos países.
Seguindo essa lógica, a última década do século XX foi caracterizada por Chesnais
(1995) como um período de taxas de crescimento do PIB muito baixas; conjuntura mundial
instável; alto nível de desemprego estrutural; e marginalização de regiões do planeta do novo
regime mundial de acumulação, cujo funcionamento dependeria das propriedades do capital
privado. Segundo Anderson (1995), economicamente, o neoliberalismo fracassou por não
48
conseguir a revitalização do capitalismo avançado. Socialmente, porém, esse movimento
triunfou em muitos dos seus objetivos, criando sociedades mais desiguais. Política e
ideologicamente, alcançou êxito ao disseminar a ideia de que não há alternativas para seus
princípios e normas, que, ainda hoje, influenciam o pensamento político.
Se por um lado o Estado tem se tornado mínimo no financiamento das políticas
sociais, por outro, tem assumido papel crescente na área econômica. Com esse entendimento,
vimos, com base em Carnoy (1988), que o Estado parece deter a chave para o
desenvolvimento econômico, para a segurança social e para a liberdade individual. Segundo
esse autor, compreender o que é política no sistema econômico mundial de hoje consiste em
entender a ação do Estado nacional nesse sistema, o que perpassa pela concepção da dinâmica
fundamental de uma sociedade.
Nas duas últimas décadas do século XX, os países latino-americanos, especificamente
o Brasil, implementaram reformas de Estado. No Brasil, esse processo se delineou com mais
clareza nos governos dos Presidentes Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Fernando
Henrique Cardoso (1994-1997 e 1998-2002).
Tal como vinha ocorrendo em outros países da América Latina, as funções do Estado
foram delimitadas, reduzindo o seu tamanho por meio de programas de privatização dos
serviços e das empresas públicas, de modo especial as telecomunicações, as elétricas, os
bancos e as rodovias. No campo social, há a focalização dos investimentos públicos na
população mais carente e a descentralização de poderes e encargos da esfera central de poder
para as locais.
No governo de Fernando Collor de Mello, a arrecadação dos recursos, a despeito de
ser feita nos estados e municípios, concentrou-se, cada vez mais, na esfera federal. Foram
realizadas as primeiras medidas para a redução do Estado brasileiro, com o intuito de
combater os gastos considerados excessivos e a suposta ineficiência do Estado no que se
refere à distribuição dos recursos públicos e, em particular, à oferta de serviços referentes à
educação. Com o impeachment do Presidente Collor, em 1992, assumiu o governo Itamar
Franco, que praticamente paralisou esse processo. Fernando Henrique Cardoso, enquanto
ministro do planejamento de Itamar Franco, idealizou o Plano Real, que, segundo Oliveira
(2009), visava a estabilidade econômica por meio do controle de um processo de
hiperinflação de quase três décadas.
Em 1995, a presidência foi assumida por Fernando Henrique Cardoso (BRASIL,
1995), que considerou que o Brasil passava por uma crise de Estado devido ao modelo de
desenvolvimento implementado pelos governos que o antecederam. A partir de 1995, então, a
49
discussão para a implementação da Reforma do Aparelho do Estado foi intensificada, pois
FHC, como era popularmente chamado, priorizou a reforma administrativa mediante a
proposta de uma “administração pública gerencial”, que intencionava melhorar a capacidade
de gestão e do controle do Estado.
Em um contexto de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e avanço
de uma ideologia privatizante, o modelo gerencial se implantou no setor público. Esse modelo
ressalta os princípios de eficiência, produtividade, redução de custos, eficácia, efetividade e
qualidade dos serviços estatais, introduzindo na gestão pública conceitos como accountability,
transparência e equidade, além da defesa da participação dos cidadãos nas decisões locais
(ABRÚCIO, 1997).
Conforme Alves e Ramal (2013), essa forma de administrar os serviços públicos foi
considerada como uma solução para a incapacidade administrativa do Estado, atualizando o
modelo burocrático, que, entre outros modelos, influenciou a administração pública brasileira.
Com essa finalidade, em 1995, foi criada a Secretaria de Administração e Reforma Federal,
que mais tarde transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,
comandado por Luiz Carlos Bresser Pereira, que conduziu a reorganização administrativa do
Estado brasileiro.
O documento do Plano Diretor (BRASIL, 1995) dessa reforma enfatiza a necessidade
do enxugamento do Estado atrelado ao fortalecimento de suas funções de regulação e de
coordenação política no nível federal. Além disso, busca implementar uma cultura e técnica
gerenciais na administração pública que enfatizem a eficácia e eficiência dos serviços e o
controle dos resultados. O propósito desse plano era que a administração dos serviços deveria
ser descentralizada para que o poder chegasse ao cidadão, pois, de acordo com Fernando
Henrique Cardoso, na apresentação do Plano Diretor (BRASIL, 1995, p. 7):
É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração
pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de
administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e
descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade
democrática, é que dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna
“cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado.
Essa proposta de reforma pelo governo de FHC acompanhava as tendências de
mudanças em nível mundial que enfocavam o direcionamento para uma maior flexibilidade
na gestão e na educação. No tocante à descentralização, esta se constituiu como uma grande
marca das reformas de FHC, distanciando-se da concepção de distribuição de poderes, mas,
50
restringindo-se, segundo Oliveira (2011, p. 327), ao “[...] repasse de responsabilidades para o
nível local, por meio de transferências de ações”.
No Plano Diretor (BRASIL, 1995), é ressaltada a necessidade de redução do aparelho
do Estado brasileiro, visto que o Estado deveria ser formado por duas esferas fundamentais:
um núcleo burocrático voltado para a consecução das funções exclusivas do Estado e por um
setor de serviços sociais e de obras de infraestrutura que não precisavam ser prestados apenas
pelo governo. Nesse último setor, encontram-se os serviços sociais como educação, pesquisa,
saúde pública, cultura e seguridade, que deveriam tomar como modelo as formas de
administração privadas como meio de conferir aos serviços estatais o mesmo padrão de
eficiência e qualidade.
Por meio de reformas como esta, buscou-se modificar o papel do Estado brasileiro,
pois um Estado regulador, protetor do mercado interno, indutor do crescimento econômico,
que garantisse os direitos sociais, contrapunha-se ao modelo neoliberal que se buscava
implantar. No governo de FHC, portanto, procurou-se reduzir as funções do Estado em favor
da centralidade do mercado na regulação dos serviços, da privatização de parte do patrimônio
público e da descentralização de poderes e de encargos para as esferas locais de poder.
Também se procedeu à reforma gerencial da administração pública, tendo como
propósito a atualização do modelo burocrático, no entanto, na realidade brasileira, não existe
somente um modelo orientador das práticas administrativas. Na perspectiva de Bresser-
Pereira (1999), essa reforma teve como objetivo substituir a administração pública burocrática
misturada às práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administração pública
gerencial, que adota princípios da “nova gestão pública”. Esse modelo de gestão busca
flexibilizar os processos e os regulamentos burocráticos, possibilitando maior autonomia e
accountability para as agências governamentais e os gerentes. Uma das características dessa
reforma, prevista no Plano Diretor, consiste na descentralização de poderes e encargos da
esfera central para estados e municípios.
Em conformidade com Bresser-Pereira (1999), essa reforma pretendia envolver a
descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; a delimitação mais precisa da
área de atuação do Estado; a distinção entre as atividades de serviços; a separação entre a
formulação de políticas e sua execução; maior autonomia para as atividades executivas
exclusivas do Estado, que adotará a forma de “agências executivas”; maior autonomia para os
serviços sociais e científicos que o Estado presta; assegurar a responsabilização
(accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados.
51
Todavia, já no governo Lula (2003-2006 e 2007-2010), eleito pelas forças
progressistas do país, esperava-se uma proposta de ruptura com o modelo neoliberal. Isso
aconteceu, em parte, porque o Estado manteve o seu formato gerencial, mas, segundo Sader
(2013), buscou assumir o papel de indutor do crescimento econômico e de distribuidor de
renda, priorizando as políticas sociais e os projetos de integração regional. Ainda segundo
Sader (2013) este governo, ao enfatizar as políticas sociais, rompe com o neoliberalismo de
modo que essas políticas tornam-se um eixo estratégico da alternativa pós-neoliberal4.
Acerca do projeto de governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Lima (2007, p. 114)
afirma que uma análise das diretrizes desse governo demonstra sua afinidade com os
pressupostos teóricos e de ação política do social-liberalismo ou neoliberalismo da Terceira
Via. Sobre esses pressupostos, Lima (2007) enfatiza que são: a crítica ao socialismo e ao
neoliberalismo e a proposta de viabilizar uma reforma do capitalismo; a concepção de que a
classe trabalhadora não pode mais ser identificada como sujeito político capaz de construir um
projeto de sociedade que tenha o objetivo de ruptura com a ordem burguesa. Nesse sentido,
estão em pauta a participação de todos no capitalismo humanizado; a defesa do diálogo, do
pacto social; o aprofundamento da agenda neoliberal para a periferia do capitalismo, através
de ajustes fiscais e da estabilidade econômica, tributária, trabalhista, sindical e da política
educacional; a elaboração da política de inclusão social, focalizada nos segmentos
populacionais mais pobres; a diferenciação entre o Estado grande e um Estado forte,
ressaltando a necessidade de um Estado regulador; o estabelecimento de parcerias entre o
setor público e o setor privado, apresentadas como estratégias de democratização do acesso
aos serviços públicos.
No que diz respeito ao primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), o segundo
Relatório da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAD/IBGE (2005), de
novembro de 2005, aponta que nesse governo o Presidente estaria buscando tornar o Brasil
um país menos desigual. Segundo essa pesquisa, a taxa de miséria, em 2004, caiu 8% se
comparada a 2003, de forma que oito milhões de pessoas teriam saído da linha da pobreza
nesse seu primeiro mandato.
4 O pós-neoliberalismo corresponde a um período de transição que, na ótica do economista Marcelino (2015),
permite a organização da economia e articulação de um novo papel do Estado. Pochmann (2011) esclarece que
essa concepção busca a reforma do Estado para que se avance na defesa do fundo público, do espaço nacional e
do desenvolvimento do potencial econômico, social e ambiental do país.
52
Referente aos programas sociais implementados no governo Lula5, Oliveira (2009)
considera que estes, em sua maioria, são caracterizados como programas assistenciais e
compensatórios, percebendo que, assim como no governo FHC, esse governo fez adesão aos
programas sociais tendo como público-alvo as pessoas que se encontravam abaixo da linha de
pobreza.
Em face do exposto, passaremos a analisar as repercussões que as mudanças no papel
do Estado impulsionam na área educacional, bem como nas políticas de avaliação da
educação básica, sob a influência das propostas dos organismos internacionais.
2.3 Política educacional pós-LDB: desdobramentos nas políticas de avaliação
As mudanças no papel desempenhado pelo Estado brasileiro denotam as
transformações políticas desenvolvidas em diversos países, conforme o ideário neoliberal. A
concepção de Estado Mínimo tanto influenciou as reformas administrativas do Estado quanto
impulsionou reformas específicas no campo educacional. Essas mudanças repercutiram na
gestão educacional que, de centralizada, tornou-se mais desconcentrada, no sentido de
possibilitar maior participação social na implementação das políticas e no controle social da
execução, embora os grandes processos decisórios permanecessem centralizados.
As reformas educacionais instituídas no Brasil na década de 1990 e continuadas na
década de 2000 desenvolvem-se por meio de políticas e programas educacionais
implementados pelos governos que, paulatinamente, modificaram não apenas modelos de
gestão educacional, mas também visam formar o ser humano condizente com as atuais
necessidades do sistema capitalista. Para tanto, as práticas educacionais embasam-se em
valores como individualismo, concorrência e meritocracia, os quais denotam um modelo de
formação voltado ao mercado de trabalho. Implementando reformas em seu aparelho
educacional, compreendemos que o Estado busca educar a população conforme as
necessidades dos grupos sociais no poder.
5 O governo Lula focalizou o combate à fome da população mais carente instituindo o Ministério da Segurança
Alimentar para Coordenar o Programa Fome Zero. Outro Programa com esse mesmo objetivo foi o Bolsa
Família que unificou programas de transferências de renda, tais como: bolsa alimentação, Bolsa Escola e Vale-
Gás. Para conceber o Bolsa Família, o ex-presidente Lula, se inspirou na política mexicana seguindo Collor e
FHC (O Globo, 2002, 2004). Além desses programas, destacamos o Peti, Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil, iniciado na gestão do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e o Programa Luz para Todos, criado
para levar energia elétrica a 10 milhões de brasileiros no meio rural, além do programa Brasil Alfabetizado,
voltado para pessoas com 15 anos ou mais, que objetivava o combate do analfabetismo de jovens e adultos. Por
fim, o Programa Universidade para Todos permitiu o acesso dos jovens de baixa renda à educação superior em
instituições de ensino privadas, possibilitando o desvio de investimentos públicos para essas instituições.
53
Na década de 1990, ocorreram reformas educacionais em diversos países a partir do
horizonte político definido pela Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada na
Tailândia, na cidade de Jomtien, em 1990. A conferência foi financiada pela Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), pelo Fundo das Nações
Unidas para a Infância (Unicef), pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) e pelo Banco Mundial. Como produto das discussões, foram aprovados a Declaração
Mundial da Educação para Todos e o Plano de Ação, que expressam posições consensuais
para a superação das necessidades básicas de aprendizagem de todas as crianças, jovens e
adultos.
Segundo Castro (2000), essa Conferência proporcionou novo momento diante dos
esforços que o Brasil vinha realizando com a intenção de universalizar o ensino fundamental e
erradicar o analfabetismo. Para Vieira (2002), assim como a Conferência de Jomtien
proporcionou orientações que geraram efeitos sobre o delineamento da política educacional
no Brasil a partir de 1990, a Conferência de Nova Delhi também “[...] representa uma fonte de
inspiração para formular a política educacional no período subsequente” (VIEIRA, 2002, p.
51).
Após essas duas conferências mundiais, entre outras, muitas foram as reformas
empreendidas pelos países participantes, inclusive o Brasil, tomando as discussões dessas
conferências como marco de referência para as mudanças educacionais. Nelas, foram
definidas estratégias e diretrizes a serem implementadas pelos países participantes que, no
Brasil, foram incorporadas no Plano Decenal de Educação para Todos. Para Vieira e Freitas
(2003, p. 164), “[...] esses encaminhamentos revelam uma sintonia do País com a agenda de
organismos internacionais”.
Dessa forma, o plano tomou como princípio a racionalização dos gastos públicos,
focando investimentos no ensino fundamental, com o objetivo de promover sua
universalização e erradicar o analfabetismo (MENDES, 2012). Nesse período, ocorre uma
focalização das políticas no ensino fundamental, conforme a concepção de Estado Mínimo
neoliberal que, supostamente, seria o mais necessário ao desenvolvimento socioeconômico,
deixando de garantir investimentos para todas as etapas do ensino básico.
Por outro lado, no tocante às políticas educacionais do país, no governo de Itamar
Franco, de acordo com Vieira e Freitas (2003), houve uma “tentativa de retomada” do
processo de definição dessas políticas por meio da mobilização nacional, tal como aconteceu
no período de elaboração da Constituição de 1988. As forças progressistas nacionais
intencionavam que esse Plano Decenal de Educação se constituísse em instrumento de lutas e
54
de definição de alianças com a finalidade de melhoria da educação básica. Enquanto proposta
de governo, a ideia era que o Plano fosse amplamente discutido, tendo sido enviado pelo
Ministério da Educação às 27 unidades federais e aos quase cinco mil municípios do país.
Também foi enviado para inúmeras entidades governamentais, com o objetivo de receber
críticas e sugestões. A partir do documento final, estados e municípios deveriam elaborar seus
Planos Decenais Estaduais e Municipais, porém muitas das propostas do plano nacional não
saíram do papel.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, foi promulgada a nova Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDB), Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL,
1996), que passou a reger a educação no país. Apesar de setores da sociedade brasileira se
organizarem em defesa de uma educação pública de qualidade, Ghiraldelli (2009) analisa que
a proposta final da lei não foi a que se originou da participação popular, sendo “[...] uma
mescla entre o projeto que ouviu os setores da população e o projeto do Senador Darcy
Ribeiro. É certo que a influência do segundo projeto sobre o primeiro foi preponderante”
(GHIRALDELLI, 2009, p. 170).
A promulgação da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ocorreu no contexto de
implantação das políticas de cunho neoliberal e, em consequência, de mudanças do papel do
Estado na década de 1990. Segundo os preceitos do neoliberalismo, o investimento público
em um nível mínimo de educação é aconselhável por trazer resultados benéficos para toda a
sociedade, por isso o Estado deve manter a sua ação de investimentos voltada para locais onde
a esfera privada não possa atuar (FRIEDMAN, 2009). A redução do papel do Estado esteve
marcada na Lei 9.394/96, entre outros aspectos, em seus princípios e fins, que tornaram a
educação uma responsabilidade compartilhada pelo Estado e pela família, conforme
estabelece o seu art. 2º (BRASIL, 1996), na focalização da obrigatoriedade no ensino
fundamental – o que foi alterado posteriormente pela Lei 12.796, de 04 de abril de 2013 – e
na garantia de padrões mínimos de qualidade educacional.
Uma vez que se modificou a ação do Estado na implementação das políticas
educacionais, a forma de controle sobre os resultados dessas políticas também foi alterada.
Nesse contexto, o Estado assume o papel de defini-las, descentraliza a sua implementação e
avalia os resultados obtidos, consolidando novas formas de regulação dos sistemas
educacionais.
Barroso (2005) considera a regulação como forma de ajustar a ação a determinadas
finalidades, conforme regras e normas previamente definidas. No entendimento desse autor, a
explicação do significado de regulação foi especialmente ampliada com o desenvolvimento da
55
teoria dos sistemas. Mediante as ideias dessa teoria, a regulação é essencial para a
manutenção do equilíbrio de qualquer sistema físico ou social.
Para esse autor, o termo regulação se desenvolveu relacionado ao debate sobre a
reforma da administração do Estado na educação e sua modernização. Nessa perspectiva,
regular consiste na consequência de um modismo linguístico para reforçar a imagem de um
Estado menos prescritivo e regulamentador e de uma administração pública nova que substitui
um controle direto a priori sobre os processos, por um controle remoto e, a posteriori,
baseado nos resultados.
Barroso (2005) situa a evolução da intervenção do Estado na educação no contexto
das reformas e reestruturação do Estado a partir da década de 1990, visto que essas reformas
se revelaram na promoção, discussão e aplicação de medidas políticas e administrativas para
transformar os modos de regulação dos poderes públicos no sistema escolar ou substituir
esses poderes públicos por entidades privadas.
De acordo com Afonso (2005), a avaliação dos sistemas escolares consolidou-se em
diversos países como um instrumento de controle governamental sobre as instâncias
educativas. Nesse contexto, o autor compreende que o Estado reforça seu poder de regulação
e o controle central sobre o currículo escolar e a avaliação, sendo que esta se torna meio de
responsabilização dos sujeitos e de prestação de contas dos resultados educacionais.
Dessa forma, a avaliação assumiu centralidade no contexto de redefinição do papel do
Estado e de reformas educacionais, constituindo-se em instância reguladora dos sistemas
educacionais. Esse processo de regulação articula a centralização de poderes da instância
central no que se refere à formulação das políticas e ao controle dos resultados e a
descentralização na execução das propostas definidas pela instância central. Nesse contexto, a
avaliação se firmou, cada vez mais, como elemento da regulação e da administração gerencial
e competitiva que caracteriza a implantação do Estado avaliador no Brasil, trazendo
implicações para a gestão escolar e para o trabalho dos profissionais da escola.
Em 1990, no Brasil, a Secretaria Nacional de Educação Básica (SENEB)
disponibilizou recursos necessários para a primeira aplicação do Sistema de Avaliação da
Educação Básica (SAEB). Desde então, o Saeb tem adquirido papel estratégico, articulando-
se às políticas voltadas para a melhoria da qualidade do ensino na educação básica. Na análise
desse contexto, Coelho (2008) ressalta:
Desde meados dos anos 90, o SAEB foi implantado e tem-se consolidado no
campo das políticas públicas com o principal objetivo de contribuir para a
56
melhoria da qualidade da educação brasileira e para a universalização do
acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação e o
monitoramento das políticas públicas voltadas para a educação básica
(COELHO, 2008, p. 230).
O Saeb foi, portanto, regulamentado com a finalidade de colaborar com a melhoria da
qualidade educacional, mas em seus primeiros anos não dispunha de regulamentação legal.
No ano de 1993, o Plano Decenal de Educação para Todos tornou-se a base para a
constituição de uma portaria com o intuito de discutir a formulação e gestão das políticas de
avaliação. De acordo com Teixeira (2010), esse Plano firmou em todo o território nacional, a
ideia de avaliação em larga escala do ensino básico e, em 1994, uma Comissão Especial
oficializou o Saeb e regularizou o seu funcionamento.
Segundo Coelho (2008), nesse período se iniciou o levantamento de informações
como: as características socioculturais e os hábitos de estudo dos alunos, as características de
infraestrutura e de disponibilidade da unidade escolar, o perfil do diretor e os mecanismos de
gestão escolar; o perfil do professor e de sua prática pedagógica. Esse Sistema passou a dispor
de empréstimos financeiros do Banco Mundial e a terceirizar grande parte de suas definições
e operações técnicas junto a agências externas. A partir de 1995, foi possível a
comparabilidade dos dados através da utilização da Teoria de Resposta ao Item (TRI), pois
essa teoria possibilita avaliar, com mais precisão, as habilidades e competências dos alunos,
pelo fato de permitir alcançar maior validade curricular.
O Sistema Nacional de Avaliação foi consolidado na LDB n. 9394/96, Inciso VI, que
se refere às avaliações de larga escala sob a responsabilidade da União. Esta tem o dever de
assegurar os processos nacionais de avaliação do rendimento educacional nos ensinos
fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, com o objetivo de
definição de prioridades para as políticas educacionais e melhoria da qualidade do ensino.
Diante disso, o INEP passou a ter suas competências redefinidas para atender à
legislação vigente e, nesse instante, o órgão passou a conjugar medida, avaliação e
informação no monitoramento da educação básica. Inicialmente, o Saeb tinha o foco na
legitimação do uso dessa avaliação como ferramenta de acompanhamento da educação e
posteriormente procurou-se a consolidação e aprimoramento desse Sistema.
De acordo com a Portaria de n. 931 de 21 de março de 2005, o Ministro de Estado da
Educação, no exercício das atribuições estabelecidas pelo art. 87, Parágrafo Único, inciso II,
da Constituição Federal e atendendo ao disposto no artigo 9º, inciso VI da Lei 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, em seu artigo primeiro, instituiu que o Sistema de Avaliação da Educação
57
Básica (SAEB) fosse composto por dois processos de avaliação: a Avaliação Nacional da
Educação Básica (ANEB) e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (ANRESC), cujas
diretrizes básicas são estabelecidas a seguir.
A ANEB manterá os objetivos, características e procedimentos da avaliação da
educação básica efetuada até agora pelo SAEB realizado por meio de amostras da população.
A ANEB que tem como objetivo principal avaliar a qualidade, equidade e a eficiência da
educação brasileira. Caracteriza-se por ser uma avaliação por amostragem, de larga escala,
externa aos sistemas de ensino público e particular, de periodicidade bianual. Utiliza
procedimentos metodológicos formais e científicos para coletar e sistematizar dados e
produzir informações sobre o desempenho dos alunos do ensino fundamental e médio, assim
como sobre as condições intra e extraescolares que incidem sobre o processo de ensino e
aprendizagem.
As informações produzidas pela ANEB fornecem subsídios para a formulação de
políticas públicas educacionais, com vistas à melhoria da qualidade da educação, e busca
comparabilidade entre anos e entre séries escolares, permitindo, assim, a construção de séries
históricas. Essas informações produzidas pela ANEB não são utilizadas para identificar
escolas, turmas, alunos, professores e diretores.
A Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar (ANRESC) tem como
objetivos avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade
escolar receba o resultado global. Essa avaliação contribui para o desenvolvimento, em todos
os níveis educativos, de uma cultura avaliativa possibilitando o controle social dos resultados
educacionais.
O artigo 3º da Portaria que institui o Saeb enfatiza que o planejamento e a
operacionalização tanto do ANEB quanto da ANRESC são de competência do INEP, por
meio da Diretoria de Avaliação da Educação Básica (DAEB), que deverá definir: os objetivos
específicos de cada pesquisa a ser realizada; os instrumentos a serem utilizados, as séries e as
disciplinas, bem como as competências e habilidades a serem avaliadas; a abrangência, os
mecanismos e os procedimentos de execução da pesquisa. Além disso, deverá implementar a
pesquisa em campo e definir as estratégias para disseminação dos resultados. O Parágrafo
único dessa Portaria menciona que o planejamento de cada uma das pesquisas definirá
parâmetros básicos inerentes às aplicações anuais, sendo publicados em Portaria específica do
INEP.
Os resultados do Saeb e da Prova Brasil são utilizados no cálculo do Ideb, que
conforme já mencionado, conjuga resultado das avaliações externas com dados do censo
58
escolar. Isso denota as mudanças implementadas na gestão educacional que passa a referir-se
aos resultados educacionais, conforme a lógica gerencial. No entanto, o modelo de gestão
instituído na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e na Lei 9.394/96 (BRASIL,
1996) é a gestão democrática.
Dessa forma, mesmo que o art. 12, da Lei de 9.394/96, determine que as escolas
públicas elaborem e executem sua proposta pedagógica (BRASIL, 1996), a literatura que
analisa a implementação das estratégias de gestão democrática demonstra que, no cotidiano
escolar, essas práticas são suplantadas por programas de cunho gerencial (CASTRO, 2007).
Com a intenção de executar as ações previstas na nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB), Lei de n. 9.394/96, foi promulgada a Lei n. 10.172, de 9 de janeiro
de 2001, instituindo o Plano Nacional de Educação, com duração fixada em dez anos. Esse
plano preconizou que, com base em diagnósticos, diretrizes, objetivos e metas constantes
nessa Lei, os estados, o Distrito Federal e os municípios deveriam elaborar planos
educacionais correspondentes, abrangendo os níveis de ensino de sua competência. Finalizado
o prazo de implantação do plano nacional, as análises de sua efetivação demonstraram que
pouco se avançou na concretização de suas metas, considerando-se, entre outros fatores, a
falta de recursos para esse fim (DOURADO, 2011).
Segundo Ghiraldelli (2009), do ponto de vista da legislação, o Plano teve como bases
norteadoras a Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a Emenda Constitucional 14/1996, que
instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF), e também o Plano Decenal de Educação para Todos,
preparado mediante as indicações da Conferência de Jomtien. Mesmo com essa base legal,
considerando que o plano foi instituído em um período marcado pelo enxugamento de gastos,
Saviani (2011, p. 171-172) analisa que
a proposta limitou-se a reiterar a política educacional que vinha sendo
conduzida pelo MEC e que implicava a compressão dos gastos públicos, a
transferência de responsabilidades, especialmente de investimento e
manutenção do ensino para estados, municípios, iniciativa privada e
associações filantrópicas. À União cabia o controle, a avaliação, a direção e,
eventualmente, o apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e
complementar.
O Plano Nacional de Educação (2001-2011) apresentava 295 metas a serem cumpridas
em seu período de vigência, porém passou por vetos da Presidência da República no que se
59
refere ao aumento do Produto Interno Bruto (PIB) destinado à educação. Foram vetados
artigos que previam recursos necessários à implementação do plano, visto que a prioridade do
governo não era o investimento nas políticas sociais, mas o pagamento da dívida externa e a
estabilidade econômica. Em tempo de políticas neoliberais, a responsabilidade educacional
vem sendo colocada como uma tarefa de todos, sem ser assumida de fato pelo Estado. Assim,
muitas metas previstas não foram cumpridas, pois, sem os recursos necessários, torna-se
difícil democratizar o acesso e incrementar a qualidade educacional.
O fim do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) e o início
do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), em grande medida, não
trouxeram mudanças imediatas no campo educacional, conforme desejado pela maioria da
população que o elegeu. Seguindo uma orientação pós-neoliberal, as políticas públicas
enfocaram os programas sociais com o intuito de incluir parte da população menos favorecida
de direitos básicos. Nesse contexto, a educação se apropriou de um conjunto de políticas de
caráter assistencialista e tecnocrático. Na avaliação de Camini (2009), o primeiro mandato do
Presidente Lula (2003-2006) foi marcado “[...] mais por permanência do que ruptura em
relação ao governo anterior”.
Porém, no seu segundo mandato (2007-2010), foi lançado o “Programa de Aceleração
do Crescimento” (PAC), com vistas a promover o desenvolvimento do país, e o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), pensado com objetivo similar, enfocando a área
educacional. Esse plano, por sua vez, desdobrou-se em outros, a exemplo do Plano de Ações
Articuladas (PAR), conforme trataremos a seguir.
Dessa forma, a reforma do aparelho estatal e a reforma educacional, apesar de
seguirem a mesma lógica, assumem uma nova dinâmica em cada governo. De acordo com
Neves (2004), essa reforma faz parte de uma estratégia estatal mais abrangente de formação
de um novo homem coletivo no espaço nacional. Cada governo, no entanto, traduz suas
políticas educacionais com especificidades. Diante da persistência dos problemas econômicos,
a educação é considerada um fator importante para o desenvolvimento e para o crescimento
econômico do país.
2.4 O par no contexto das políticas públicas brasileiras dos anos 2000
O processo de análise de políticas públicas originou-se nos Estados Unidos, pois,
nesse país, de acordo com Melo (1999), os problemas governamentais deveriam ser
60
equacionados pelo conhecimento social. Nesse sentido, especialistas, que não possuíam
ligação com o governo, tinham a possibilidade de analisar e criticar as ações do Estado.
Souza (2009) aponta que as políticas públicas, enquanto área de estudo das ciências
sociais, na atual conjuntura, têm alcançado considerável importância. Em grande medida, isso
aconteceu sob a influência neoliberal, visto que, conforme Farias (2005), a partir das décadas
de 1980 e 1990, as avaliações de políticas serviram às reformas do setor público. Na América
Latina, em especial, esse tipo de avaliação constituiu-se em instrumento de reforma do
Estado, com o intuito de medir o desempenho no setor público.
Acerca das avaliações de políticas em países desenvolvidos, Cunha (2006) discute que
estas têm sido amplamente praticadas e, a partir dessa experiência, propostas metodológicas
foram criadas pelos organismos internacionais de financiamento como o Banco Mundial e o
Banco Internacional de Desenvolvimento e por outras instituições, tais como a Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a Comissão Econômica para a
América Latina e Caribe (CEPAL) e o Centro Latino Americano de Administração para o
Desenvolvimento (CLAD).
Os motivos que levam a realização de estudos e avaliação de políticas e programas
públicos descritos por Cunha (2006) relacionam-se à transformação da administração pública
em uma administração mais moderna e eficiente.
Com essa compreensão, acrescentamos ainda que, segundo o autor já citado, as
avaliações de políticas podem ser classificadas conforme vários critérios. Nesse sentido,
considerando o agente que as realiza, as avaliações podem ser classificadas como: avaliação
externa, avaliação interna, avaliação mista, avaliação participativa. No tocante a sua natureza,
as avaliações podem ser: avaliações formativas, avaliações somativas, avaliação ex-ante,
avaliação ex-post, avaliação de processo e avaliação de impacto ou resultados.
Dentre esses tipos de avaliações de políticas, consideramos importante destacar que a
avaliação eleita para analisar as concepções de avaliação da aprendizagem presentes no PAR
do município de Natal é entendida nesse enfoque como a avaliação de processo, por
compreender que esta é caracterizada pela avaliação que é
realizada durante a implementação do programa, diz respeito à dimensão de
gestão. É uma avaliação periódica que procura detectar as dificuldades que
ocorrem durante o processo para efetuar correções ou adequações. Serve de
suporte para melhorar a eficiência operativa (CUNHA, 2006, p. 11).
61
Nesse sentido, ressaltamos que a característica da avaliação que procuramos
desenvolver com a análise da dimensão elencada para este estudo consistiu na então
denominada avaliação de processo, por entender o PAR como um programa integrante da
política do PDE e que se encontra em processo de implementação.
Caiden e Caiden (2001) destacam que, no modelo gerencial de gestão pública,
medidas de desempenho são adotadas pelos governos para avaliar seus programas, visando,
na medida dos seus resultados e em decorrência das pressões externas e internas, recuperar a
perda de confiança no Estado. Por esse motivo, desde os anos 1960, segundo Souza (2009, p.
43), a análise de políticas públicas “[...] passou a ser vista como uma ciência da ação para
ajudar nas decisões governamentais”.
Política pública é definida por Dye (2005) como a ação executada pelo Estado. Em
outras palavras, Reis (1977) a considera como o Estado em ação. A análise dessa política
implica, na compreensão de Arretche (1998), o estudo da engenharia e dos traços que
instituem um programa e, com isso, é possível reconstituir a política para produzir diferentes
desdobramentos.
Essa análise pode ser realizada considerando as diferentes fases do ciclo político, que
tem, conforme Souza (2009), como elementos centrais: a agenda, a formulação, a
implementação e a avaliação de políticas públicas. O autor explica que
a agenda diz respeito aos assuntos que passam a merecer a atenção da
sociedade ou setores específicos, do governo ou de ambos, ou seja, que
suscitam a atenção e a possibilidade de ação. A formulação remete mais para
a escolha de alternativas políticas. A implementação, por sua vez, está ligada
diretamente à efetivação da política, especialmente envolvendo a sua
materialização em programas e projetos, a normatização legal, a
disponibilidade financeira. No tocante à avaliação, fica claro a profusão de
textos sobre o assunto, a natureza, as modalidades, as diferenças
classificações e os tipos de avaliação e outros detalhes, seja sobre avaliação
política (apreensão dos princípios e valores da política) e avaliação de
políticas (estudo de políticas setoriais) ou mesmo no tocante à avaliação de
impacto ou avaliação de processo (SOUZA, 2009, p. 34-35).
No que se refere à responsabilidade por elaborar e implementar as políticas públicas
brasileiras, Arretche (2004) analisa que a Constituição de 1988 prevê competências para a
maior parte das políticas sociais brasileiras e, dessa forma, qualquer ente federado estaria
legalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência
social, habitação e saneamento.
62
Com relação às políticas públicas educacionais, Medeiros (2011) compreende que em
países latinos que adotam o sistema federativo, a exemplo do México, Argentina e Brasil, a
descentralização e a coordenação federativa precisam articular as instâncias governamentais
na construção de espaços de negociação e pactuação de ações. No âmbito da gestão federativa
da educação brasileira, esse autor destaca a necessidade da avaliação das políticas
desenvolvidas pelo Ministério da Educação (MEC), que possuem ações voltadas para o envio
de materiais e recursos para as escolas, sem nenhuma articulação com as secretarias estaduais
e municipais. Isso pode gerar problemas na implementação das ações e a subutilização dos
recursos e materiais.
Medeiros (2011) também ressalta a importância da qualificação da gestão nas várias
instâncias educacionais, levando em conta a relevância da profissionalização dos ministérios e
das secretarias de educação. Isso implica contar com líderes e equipes técnicas permanentes e
de alto nível, munidos de competência para formular e engendrar políticas educacionais
pertinentes e éticas com vistas a estabelecer relações de credibilidade e confiança com a
sociedade e demais participantes do sistema educativo.
A efetivação das políticas educacionais mediante processos de planejamento, execução
e avaliação das ações requer desenvolvimento compartilhado e pessoal qualificado para tanto.
No entanto, a partir da década de 1990, o planejamento educacional, consolidado a partir da
reforma administrativa do Estado brasileiro, norteada pelo gerencialismo, buscou conciliar as
orientações de instâncias reguladoras transnacionais, diminuir os investimentos na área
educacional e melhorar a qualidade dos serviços educacionais.
Intencionando atender aos ideais da Reforma do Estado, desconcentram-se
responsabilidades para a sociedade, administrações locais e escolas que desenvolvem
responsabilidades operativas. O planejamento e a gestão escolar foram considerados
instrumentos voltados para obter a eficiência e eficácia do ensino. A qualificação da gestão
educacional nas diferentes esferas influencia a forma como as políticas são desenvolvidas.
Camini (2009) destaca que a elaboração e a implementação das políticas públicas constituem-
se percurso de constante movimentação, que apresenta oscilações, avanços e recuos.
Compreendemos que esse contexto também influenciará o Plano de Desenvolvimento da
Educação e o Plano de Ações Articuladas, que expressam atualmente diretrizes políticas em
execução no cenário educacional estadual e municipal.
O PDE, de acordo com Oliveira (2011), foi a primeira grande iniciativa do Ministro da
Educação Fernando Haddad, que pretendia reorientar o rumo educacional, no governo Lula.
Foi apresentado oficialmente em 24 de abril de 2007, vinculando-se ao Programa de
63
Aceleração do Crescimento (PAC, 2007), proposto pelo governo com o objetivo de promover
o crescimento da economia por intermédio de obras de infraestrutura.
A prioridade do PDE (2008) consiste na elevação global da escolaridade da população;
na melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis e em todas as modalidades; na redução
das desigualdades sociais e regionais; na garantia de acesso e permanência com sucesso e
visão sistêmica da educação. Outra prioridade, expressa no PDE (2008, p. 25), “[...] reflete a
responsabilidade do Estado pela educação formal pública, mas é preciso que a sociedade
participe do esforço para que se transforme em realidade, e suas metas sejam atingidas”.
Nesse sentido, o que se percebe é a necessidade de partilhar responsabilidades educacionais
pelo envolvimento da sociedade, bem como a responsabilização dos segmentos ligados à
educação.
A essência do PDE, no entendimento de Ferreira e Novaes (2010, p. 12), “[...] é a
perspectiva sistêmica da educação, isto é, os autores veem o ensino fundamental relacionado
ao ensino superior, o incentivo à pesquisa influindo no ensino médio, o transporte escolar
articulado com a remuneração dos professores”. Assim, percebemos que o PDE, apesar de ser
um programa de governo, incentiva políticas de longo prazo, tendo em vista consolidar
estratégias de desenvolvimento. O planejamento configura-se, portanto, como instrumento de
interconexão entre os governos.
O PDE diz respeito a um programa do governo que reúne 30 ações que já vinham
sendo implementadas por governos anteriores ou que estavam sendo propostas naquele
momento, envolvendo todos os níveis de escolaridade. No que se refere à educação básica,
foram tomados como eixos: 1) a formação de professores e o piso salarial nacional; 2) o
financiamento da educação discutindo, especificamente, o salário-educação e o FUNDEB; 3)
a avaliação e responsabilização educacional por meio do Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica; e, por fim, 4) o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação
(BRASIL, 2008). Para o desenvolvimento desse trabalho é relevante discutir os dois últimos
eixos.
Uma das inovações do PDE consiste no Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB) como meio de acompanhamento e promoção da qualidade da educação. Para
tanto, o indicador é calculado a partir de dados sobre aprovação, obtidos por meio do Censo
Escolar, e de médias de desempenho nas avaliações do Inep, do Saeb e da Prova Brasil.
No PDE (BRASIL, 2008), o IDEB é apontado como meio de promover a
responsabilização da comunidade escolar e das classes políticas pelos resultados educacionais.
Para tanto, é calculado e divulgado nacionalmente tendo como referência a instituição escolar,
64
as redes de ensino e o próprio país. Estima-se que, perseguindo metas bianuais, até o ano de
2021, o país alcançará a média de desempenho dos países desenvolvidos, integrantes da
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Para que isso ocorra por meio da publicação dos resultados obtidos pelos sistemas e
estabelecimentos de ensino, tanto se promove a competição entre as instituições por melhores
resultados quanto se premiam as escolas que alcançam os índices propostos. Essa ação
encontra-se em conformidade com os novos parâmetros gerenciais adotados pelo Estado na
gestão da educação pública. Por outro lado, o IDEB também pode servir de referência para a
identificação das redes e das escolas que necessitam de maiores investimentos, podendo,
dessa forma, subsidiar a efetivação do regime de colaboração, com vistas à melhoria da
qualidade educacional (BRASIL, 2008).
A implementação das políticas educacionais visava uma atuação mais direta para com
os sistemas municipais e estaduais por meio do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação, aprovado pelo Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007, (BRASIL, 2007), sendo,
na visão de Saviani (2007, p. 3), o “carro chefe” do PDE. O MEC conseguiu com que 100%
dos 5.563 municípios brasileiros e todos os 26 estados e Distrito Federal fizessem a adesão ao
Compromisso de metas para a melhoria da qualidade educacional (2008, p. 15). Segundo
Saviani (2009), este pode ser visto como uma tentativa do governo de responder à sociedade
no que se refere aos problemas de qualidade na educação pública, mas que também denota
uma aproximação entre a esfera pública e a privada.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação pauta-se em 28 diretrizes,
abrangendo aspectos referentes ao acesso e à permanência na escola, à organização do
trabalho pedagógico, à formação e à carreira dos profissionais da educação, à gestão das
escolas e das redes de ensino. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação
(BRASIL, 2007), proposto pelo governo federal aos entes federados, tem como objetivo
concentrar esforços em prol da melhoria da qualidade da educação brasileira.
No tocante à vinculação do PDE/Plano de Metas Compromisso com o PAC, Camini
(2009) considera que são reafirmados compromissos pelo Presidente e representantes do MEC
com o intuito de apoiar programas e políticas que têm sido desenvolvidas no contexto
educacional. A partir daí, passaram a se desenvolver programas articulados pelo MEC e
implementados nas redes públicas mediante o Plano de Ações Articuladas, que consiste em
um plano elaborado pelos estados e municípios através do assessoramento e acompanhamento
do MEC.
65
No processo de implantação dessas políticas no âmbito municipal, destacamos, com
base nas orientações contidas no Caderno Referência que orienta a elaboração do Plano
(MEC, 2007), que os municípios recebem as orientações dos consultores do MEC para
elaborar seus respectivos Planos de Ações Articuladas. Os entes federados, na execução dessa
política, passam pelas seguintes etapas: adesão ao Plano de Metas, diagnóstico da situação
educacional da rede escolar, elaboração do PAR, cooperação técnica e financeira para a
implementação das ações, monitoramento e acompanhamento de resultados.
Ressaltamos que essas etapas se concretizam pela adesão ao Plano de Metas,
ocorrendo por intermédio da assinatura do termo de adesão pelo prefeito municipal que,
consequentemente, passa a assumir o compromisso de cumprir as diretrizes estabelecidas no
documento do município. Os entes federados que fazem a adesão ao Plano devem cumprir as
28 diretrizes contidas e pautadas em resultados de avaliação de qualidade e de rendimento dos
estudantes. Para o desenvolvimento dessas diretrizes, são previstos repasses de recursos da
União com a finalidade de impactar positivamente a qualidade da educação.
Outro aspecto observado nesse plano é que deve ser construído com o auxílio da
equipe técnica do MEC, que auxilia na identificação das medidas mais apropriadas para a
gestão do sistema. Para tanto, a rede deve avaliar-se considerando os quesitos dispostos nas
seguintes dimensões: gestão educacional; formação de professores e dos profissionais de
serviço e apoio escolar; práticas pedagógicas e avaliação e infraestrutura física e recursos
pedagógicos (BRASIL, 2007b).
Esse plano inaugura um novo regime de colaboração, conciliando a atuação dos entes
federados, envolvendo primordialmente a decisão política, a ação técnica e o atendimento da
demanda educacional, com o propósito de melhoria dos indicadores educacionais. Essa
regulamentação do regime de colaboração, de acordo com Camini (2009), priorizava a
cooperação com município, estados, Distrito Federal, participação das famílias e sociedade,
intencionando a mobilização social para o alcance da melhoria da qualidade da educação
básica.
Com tal finalidade, a proposta do PDE é que a gestão educacional ocorra de modo a
envolver os diferentes segmentos dos sistemas de ensino. Assim, com o intuito de dar
organicidade ao trabalho, deve ser elaborado um Plano de Educação dos sistemas de ensino e
também instituído o Conselho de Educação. Desse modo, as políticas educacionais devem ser
acompanhadas e avaliadas com a participação dos segmentos escolares, incluindo as famílias
(BRASIL, 2007a).
66
Para Camini (2009), o processo de implantação do PDE/Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação deve ocorrer de modo articulado entre os entes federados, mediante
adesão voluntária e mobilização social, tomando como base as diretrizes e o movimento da
política educacional em curso nos estados e municípios.
Assim sendo, o Plano de Metas constituiu-se em condição para a assistência técnica e
financeira da União para a educação básica das redes públicas de ensino, nos âmbitos estadual
e municipal, priorizando, em um primeiro momento, as redes escolares que apresentavam
resultados insatisfatórios no IDEB. Para obter essa assistência, essas redes devem se
comprometer com as metas do Plano de Metas e com a consecução das ações previstas no
PAR.
Desse modo, o Plano de Ações Articuladas consiste em um planejamento
multidimensional das ações educacionais que os municípios, os estados e o DF
desenvolveriam para um período de quatro anos. O primeiro PAR foi desenvolvido para o
período de 2008 a 2011. A partir de 2011, os entes federados deveriam realizar um novo
diagnóstico da situação educacional local e elaborar o planejamento para uma nova etapa
(2011 a 2014), considerando a necessidade de melhoria do IDEB nos anos seguintes.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação é apoiado em seis pilares. No
pilar referente à responsabilização, o desenvolvimento do PAR, enquanto instrumento dessa
política, tem o propósito de possibilitar que os gestores locais se responsabilizem pela
qualidade do ensino. Para tanto, o apoio técnico e financeiro da União é assegurado por meio
de convênio entre o ente federado e o MEC, a partir dos seguintes requisitos: Termo de
Cooperação e formalização de Termo de Adesão e o Compromisso de realização da Prova
Brasil.
Dessa forma, ao elaborarem seus Planos de Ações Articuladas, os entes federados se
propõem a cumprir com as diretrizes propostas e a alcançar uma evolução positiva do Índice
de Desenvolvimento da Educação Básica. O incremento dos índices desse indicador,
supostamente, possibilitaria a verificação do cumprimento das metas fixadas no termo de
adesão ao Compromisso, visto que os municípios assumem o compromisso de melhorar a
qualidade do ensino ofertado (BRASIL, 2007b).
Conforme o Decreto n. 6.094, em seu art. 5º, os entes federados que fazem a adesão ao
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação têm a responsabilidade de promover
melhoria da qualidade da educação básica em sua esfera de competência. A Diretriz XXVIII
desse decreto determina que seja organizado um Comitê local com o objetivo de mobilizar e
acompanhar a evolução das metas do IDEB (BRASIL, 2007b).
67
Logo, o repasse dos recursos para os municípios por parte da União é dependente do
cumprimento das metas e das exigências que constam nos requisitos para a adesão ao
Compromisso. Dessa forma, quanto à adesão ao Compromisso, Adrião e Garcia (2008)
apontam que pode possibilitar, por um lado, o desenvolvimento de mecanismos para atender
exigências legais, podendo levar à diminuição dos processos pedagógicos considerando a
necessidade das escolas de se prepararem para os exames externos. Isso acontece porque a
melhoria dos resultados nas avaliações em larga escala permitiria o aumento do repasse de
recursos. Por outro lado, as autoras consideram positivo o fato de que “[...] os gestores
municipais devem ser chamados a responder politicamente pelo direito a uma educação de
qualidade para todos e para cada um” (ADRIÃO; GARCIA, 2008, p. 792).
Acerca do exposto, apontamos com base em Farenzena (2012, p. 13) que o PAR
sinaliza algumas inflexões na política de assistência técnica e financeira da União,
compreendida nos marcos das ações e relações intergovernamentais para o financiamento, a
gestão e o planejamento da educação. O PAR consiste em uma estratégia, com metas e meios
concebidos centralmente, porém sua execução é descentralizada, visto que intenciona dar
suporte e, ao mesmo tempo, atribuições próprias das redes escolares estaduais e municipais.
Nesse contexto, O PAR passa a ser um instrumento para a transferência dos
investimentos na educação. A partir disso, a realização da avaliação em larga escala (como a
Prova Brasil e o Saeb), bem como o IDEB, passa a possibilitar maior controle da União no
repasse de recursos técnicos e financeiros e no desempenho dos sistemas educacionais.
Destacamos que, para a elaboração do PAR, o MEC disponibilizou para os entes
federados os seguintes documentos: Indicadores Demográficos e Educacionais (IDE),
Instrumento Diagnóstico, Manual de Elaboração do PAR Estadual, Instrumento Diagnóstico
do PAR Municipal, Guia Prático de Ações do PAR Municipal. Através da Adesão ao Plano
de Metas, os estados, os municípios e o Distrito Federal passaram à elaboração dos seus
Planos de Ações Articuladas. Para a sua elaboração, o MEC criou um novo Módulo no
Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação
(SIMEC), o qual pode ser acessado virtualmente.
De acordo com o MEC, o PAR completou quatro anos em 2011 e, diante disso, os
entes federados foram orientados a atualizar seus diagnósticos na nova estrutura do PAR para
a vigência de 2011 a 2014, no SIMEC, Módulo PAR 2010. Para o MEC, essa etapa
corresponde à atualização dos dados da realidade local, tendo em vista a importância do
planejamento da construção da qualidade do ensino. Através desse processo, o MEC
intenciona possibilitar aos entes federados revisitar e refletir em seus planejamentos a partir
68
da análise do monitoramento, com uma avaliação do que foi implementado, sendo, a partir
disso, realizado o planejamento plurianual para os próximos quatro anos. Para o MEC, esse
processo deve ter o propósito de alcançar a melhoria da qualidade do ensino em todas as
escolas, com vistas a atender às expectativas de aprendizagem e cada série/ano e alcance dos
resultados e metas previstos a partir do IDEB.
Ainda, enfatizamos que o PAR foi concebido como um instrumento de planejamento
sistêmico com a finalidade de realizar um plano com metas a partir do diagnóstico das
necessidades de determinada realidade municipal. Pensando no PAR enquanto planejamento,
refletimos no que Garcia e Queiroz (2009) consideram quando acreditam que, ao longo da
história brasileira, nem sempre o planejamento tem sido desenvolvido com o intuito de
promover mudanças na realidade educacional, na direção da construção de uma sociedade
mais justa e igualitária. Na visão dessas renomadas professoras, é o contrário, o planejamento
educacional tem se constituído mais como meio de controle técnico e político, sem que as
grandes decisões acerca dos recursos financeiros, dos fins educacionais, dos conteúdos
curriculares e da avaliação dos resultados sejam descentralizadas.
Vemos então que, por mais que haja uma intencionalidade de promover mudanças,
esse ideário tem ficado distante de seu enfoque principal, prevalecendo os objetivos voltados
para outra direção. Porém, por se tratar de um plano estratégico, com caráter plurianual e
multidimensional, na visão de Mafassioli (2011), a temporalidade do PAR tem sido a maior
dificuldade para efetivação do regime de colaboração. A descontinuidade das ações, a
destruição da memória do que foi realizado e a reinvenção das ações a cada troca de gestão
têm comprometido o alcance das metas.
Assim sendo, de um modo geral, para pensarmos na melhoria da qualidade da
educação, consideramos importante adentrarmos no debate acerca da avaliação da
aprendizagem, visto que percebemos que outras avaliações são realizadas para medir a
aprendizagem do aluno e justificar, através desses resultados, como anda a qualidade da
educação. Porém, essas avaliações não são condizentes com a realidade da avaliação da sala
de aula, não dialogando com as práticas pedagógicas planejadas pelos sistemas de ensino e
pelas escolas.
O PAR, por sua vez, traz um enfoque no que tange à avaliação da aprendizagem em
sua dimensão três, referente à Prática Pedagógica e Avaliação. Nessa dimensão, existem três
indicadores relacionados à avaliação da aprendizagem nas redes educacionais. Nessa
perspectiva, discutiremos acerca da avaliação da aprendizagem, suas concepções e funções.
69
CAPÍTULO 03
“A avaliação, enfim, terá de ser o instrumento do conhecimento
dos caminhos percorridos e da identificação dos caminhos a
serem perseguidos” (LUCKESI, 1995).
70
3 OS SENTIDOS DA AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM E SEUS CONTRIBUTOS
PARA A ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM NO
PAR DA SME DO MUNICÍPIO DE NATAL
A avaliação da aprendizagem não é algo novo no cenário educacional, pois há muito
faz parte das práticas cotidianas de professores e demais integrantes da comunidade escolar.
Essa temática tem sido objeto de intensos debates não somente no contexto escolar, mas
também no âmbito das políticas educacionais. Quer seja em um âmbito, quer seja no outro, as
concepções e práticas de avaliação desenvolvidas se modificam conforme a influência das
transformações sociais, políticas, econômicas, culturais e educacionais de cada época.
Para além da escola, a avaliação educacional passou a ter considerável importância na
agenda política dos governos e organismos internacionais, voltada para a gestão do setor
público e, em especial, do setor educacional. Compreendemos que a avaliação permeia a
prática pedagógica e pode contribuir para a construção de mudanças na prática do professor,
que busca subsidiar a aprendizagem do aluno por meio de uma avaliação reflexiva e ação
efetiva, a depender da concepção de avaliação em que se fundamenta e do projeto educativo
que deseja consolidar.
Na sociedade, existem diferentes projetos educacionais, a partir dos quais se
desenvolvem diferentes concepções de avaliação da aprendizagem. Este capítulo tem, pois,
como objetivo refletir acerca das concepções de educação, ensino-aprendizagem e avaliação
da aprendizagem existentes no meio social. Nele, discutimos a finalidade da avaliação em
relação ao ensino e à aprendizagem, assim como o papel da escola como participante nesse
processo. Finalizamos tratando das concepções de avaliação da aprendizagem.
O capítulo foi dividido em cinco seções. A primeira trata da relação entre o processo
de educar, ensinar, aprender e avaliar, bem como da concepção de educação, de ensino-
aprendizagem e de avaliação. Na segunda seção, é apresentada uma retomada histórica da
origem da avaliação da aprendizagem na educação. Na terceira seção, expomos as funções, os
tipos e as diferentes concepções de avaliação da aprendizagem. Na quarta seção, é
mencionada a prática avaliativa nas escolas, assim como suas formações e desafios no
cotidiano escolar. Por fim, a quinta seção discute sobre a qualidade da educação e a avaliação
da aprendizagem.
3.1 Tecendo relações entre os processos de educar, ensinar, aprender e avaliar
71
O ser humano se constitui a partir de sua atuação no mundo, das experiências que
desenvolve em conjunto com os seus pares. Acerca desse particular, Luckesi (1992)
compreende que a prática educativa em geral e aquela desenvolvida no âmbito escolar, em
particular as práticas de aprendizagem e avaliação que aí se desenrolam, sistematicamente,
podem auxiliar no desenvolvimento global do educando.
Nesse sentido, a educação é compreendida como um processo de aprendizagem que
acontece no meio social, visto que é em contato com os seres que já apreenderam os padrões
culturais que cada indivíduo se constitui enquanto sujeito singular. A educação é entendida,
pois, como um processo pelo qual a cultura de uma sociedade é transmitida de geração em
geração. Por meio da mediação de outros indivíduos, cada um recebe a herança social e
cultural de sua sociedade e cria o seu próprio modo de pensar e agir.
Para Freire (1996), a educação está para além da simples transmissão de saberes, mas,
a partir do que se aprende, cada um deve construir um conhecimento autêntico e uma
consciência crítica, considerando a realidade em que vive. Nessa perspectiva, o ser humano
deve ser capaz de modificar a sua realidade, visto que Freire (1983) compreendia que refletir
sobre a educação é pensar sobre o ser humano e educar é gerar a capacidade de interpretar o
mundo e agir com o intuito de transformá-lo.
Como parte das relações que se desenvolvem no meio social, a educação escolar
consiste em uma forma de educação intencional e sistematizada. Esta pode colaborar para a
democratização do saber construído pelos diversos grupos sociais, a partir da qual cada sujeito
se torna um melhor partícipe da própria sociedade. Nesse caso, a escola desempenha uma
função social, que, segundo Vieira (2001), compreende as atribuições que a instituição escolar
cumpre em uma determinada sociedade, ao possibilitar a aquisição de saberes e valores, que
colaboram para modelar comportamentos, gradativamente.
Nesse sentido, a escola, conforme Vieira (2001), constitui-se em um espaço
importante para formar o aluno para a cidadania, mediante as diretrizes definidas nos quatro
pilares básicos de aprendizagem, apresentados no Relatório de Delors, que são: aprender a
conhecer; aprender a fazer; aprender a conviver; aprender a ser. Ainda na visão da autora, a
escola cumpre sua função social se for capaz de possibilitar que todos desenvolvam esses
aprenderes.
O desenvolvimento da educação escolar não ocorre de forma isolada, mas de acordo
com as necessidades sociais. Segundo Luckesi (1992), o trabalho escolar é influenciado pelas
relações de produção, o que o leva a reproduzir as relações que servem à manutenção da
estrutura econômica e política dominante. Conforme essa lógica, a educação escolar distancia-
72
se do ideal da transformação social, mas colabora para reproduzir a sociedade de classe. No
entanto, na visão do autor, essa educação também gera, em seu interior, as condições para a
sua própria negação, na medida em que ajuda na formação de um coletivo modificado, capaz
de transformar a sociedade. Nesse sentido, o autor compreende a educação como um
fenômeno social em movimento permanente, por meio da qual se transmite a herança cultural,
que pode tanto servir para reproduzir a herança social e cultural como para transformá-la.
É por meio da aprendizagem que acontece o desenvolvimento intelectual tanto em
uma direção como na outra. O processo de aprendizagem que ocorre no meio social,
conforme Vygotsky (1984), fornece os instrumentos e símbolos que medeiam a relação do
indivíduo com o mundo, que possibilitam o desenvolvimento dos mecanismos psicológicos e
a compreensão das formas de agir nesse mundo. Essa consiste em uma visão dialética acerca
do ensino-aprendizagem, pois o aprendizado é considerado como fundamental no processo de
desenvolvimento das funções psicológicas superiores.
Os estudos de Vygotsky (1991) admitem que o desenvolvimento é sempre pré-
requisito para que o aprendizado aconteça, pois, em seu entendimento, se as funções
intelectuais, em especial da criança, não amadureceram a ponto de ela aprender um
determinado assunto, então, esse ensinamento não terá proveito. Nessa concepção, o
desenvolvimento e a maturação são compreendidos como pré-condição do aprendizado, e não
o resultado deste.
Assim, entendemos que, de acordo com Vygotsky (1991), o desenvolvimento do ser
humano depende do aprendizado que este adquiriu em suas interações com o grupo cultural.
O aprendizado em geral e o escolar, em particular, estimulam os processos de
desenvolvimento humano. A escola, por conseguinte, na perspectiva vygotskiana, consiste em
um meio capaz de propiciar situações favoráveis à formação e à ampliação de conceitos e do
conhecimento sistemático. Para tanto, é necessário desafiar, estimular e possibilitar o
desenvolvimento intelectual do aluno. Nessa visão do processo de ensino-aprendizagem, o
pensamento conceitual depende dos seguintes fatores para obter bom êxito: esforço individual
e contexto em que o indivíduo está inserido.
Ensino e aprendizagem constituem-se como partes de processos complementares. Na
escola, a aprendizagem é antecedida pelo processo de ensino, que, para Rabelo (2009),
constitui-se em ação sistemática que envolve a realização de atividades de instrução para a
apropriação do conhecimento. A tarefa principal do ensino é garantir a aprendizagem e, na
escola, ela cabe ao professor, que deve ser capaz de organizar o processo de ensino de forma
significativa para o educando. Nesse particular, Castro e Carvalho (2001) consideram que
73
ensinar é ter presente os elementos que constituem a prática do ensino, visto que o professor
deve estar atento aos fatores que constituem o ato de ensinar para que, de fato, a
aprendizagem aconteça.
Como parte do processo de ensino-aprendizagem, a avaliação cumpre tarefa
importante na orientação desse processo. Avaliar, assim como ensinar, consiste em um
procedimento político. Para que cumpra esse papel, Rabelo (2009) explica que é necessário
que o conhecimento sirva de instrumento, pois é impossível exercer a cidadania sem articular
e conceber o conhecimento, oportunizando o desenvolvimento nas escolas do saber pensar e
do aprender a aprender.
De acordo com essa compreensão, será apresentado no próximo tópico o enfoque
acerca da trajetória histórica da avaliação da aprendizagem, bem como as concepções,
funções e tipos de avaliação da aprendizagem, difundidas historicamente nas escolas e na
atual política brasileira de educação.
3.2 Avaliação da aprendizagem: uma retrospectiva histórica
Diferentes autores tratam da evolução histórica das concepções e práticas avaliativas,
uns concordando, outros se contrapondo e os demais se completando em suas teorias,
demonstrando determinadas características que se sobressaem em diferentes períodos de
desenvolvimento da avaliação da aprendizagem. Para compreendermos o desenvolvimento
histórico da avaliação, iremos nos apoiar em autores como Dias Sobrinho (2003), Arredondo
e Diago (2009), Rabelo (2009), entre outros, que possibilitarão o entendimento acerca dos
usos e significados da avaliação ao longo do tempo.
Com base em Fernandes, Alves e Machado (2008, p. 37), a avaliação é um termo
polissêmico que possui diferentes significados, “[...] definições e funções atribuídas às
diferentes modalidades de avaliação”. Assim, ela nos proporciona o pensamento a respeito
dos significados que os professores a conferem, visto que a prática de uns remete às ações de
medir e quantificar o conhecimento para, com base nisso, classificar os níveis de
aprendizagem do educando, enquanto outros compreendem a avaliação como prática essencial
para a construção da aprendizagem.
A origem etimológica do termo avaliação provém do latim a + valore, que significa
atribuir valor e mérito ao objeto de estudo. Nesse sentido, a avaliação é vista como
instrumento para a atribuição de valor a determinado processo, com o intuito de aferir a
qualidade do seu resultado.
74
O que se percebe é que em cada momento histórico o conceito de avaliação vai se
transformando, adquirindo outros sentidos e propósitos. Nesse sentido, com base nos estudos
de Dias Sobrinho (2003, p. 15), constatamos que o campo conceitual da avaliação foi
constituído historicamente e transformado por influência dos movimentos e das mudanças
sociais. Para esse autor, a avaliação, na atualidade, se relaciona com as necessidades de
escolha que o mundo moderno engendrou. De acordo com ele, avaliar consiste em um ato
estreitamente ligado à prática de escolher e optar. Todavia, a prática avaliativa é muito antiga,
por isso, apresentaremos alguns momentos mais significativos na constituição do campo da
avaliação.
Tomando como fundamento os estudos de Dias Sobrinho (2003), no tocante à origem
da prática de avaliação em geral, compreendemos que ela data de mais de dois mil anos, visto
que, na China, já ocorria a realização de exames de seleção para ingresso nos serviços
públicos. Na Grécia Antiga, por outro lado, buscava-se verificar as aptidões morais daqueles
que se candidatavam às funções públicas. Essa prática era denominada de docimasia. Tanto
em um lugar quanto no outro, eram utilizadas formas avaliativas para a seleção dos candidatos
ao serviço público, por meio de testes orais, sem a realização de atividade escrita. Esses
procedimentos se constituem nos precursores dos concursos para ingresso no serviço público,
como realizados na atualidade.
Apesar de a avaliação ter se desenvolvido em diferentes áreas, Dias Sobrinho (2003)
afirma que foi na educação que encontrou seu espaço, não apenas como prática política e
pedagógica, mas também como importante campo de estudo. Foi na educação que a avaliação
reafirmou a tradição de regulação de políticas, seleção de pessoas e hierarquização de
desempenhos, tanto no interior da sala de aula como no domínio mais amplo da administração
pública.
Dessa forma, nas universidades medievais e, tempos depois, como prática
desenvolvida pelos jesuítas, os exercícios orais eram utilizados como forma de avaliação
educacional. O objetivo das universidades da Idade Média era a formação de professores,
visto que os concluintes do bacharelado só poderiam lecionar após passarem por um exame.
A avaliação educacional se desenvolveu de forma mais estruturada no século XVIII,
nas primeiras escolas modernas. Nesse período, os exames eram utilizados como formas de
avaliação, passando a ideia de controle da aprendizagem. Concernente ao desenvolvimento da
avaliação educacional, Dias Sobrinho (2003) descreve o período conhecido como pré-Tyler,
que compreende as práticas avaliativas desenvolvidas desde o início do século XIX e que se
caracteriza pela aplicação de testes de inteligência, de medições psicofísicas, com o intuito de
75
classificar e selecionar alunos. Arredondo e Diago (2009) mencionam que o termo avaliação
passou por transformação histórica desde que foi implantado e divulgado no campo da
educação, há apenas um século. De acordo com esses autores, desde Tyler, nos primeiros anos
da década de 1930, o termo “avaliação educacional” foi introduzido e consequentemente seu
campo de estudo passou a se ampliar.
Nesse contexto, avaliação e medição são considerados conceitos equivalentes e essa
concepção se respalda no paradigma positivista, advindo das ciências físico-naturais e
centrado nas diferenças individuais. Ainda nesse contexto, a avaliação teve grande influência
do campo da Psicologia, sendo bastante disseminado o conceito de psicometria. A avaliação
passou a ser desenvolvida gradativamente no âmbito educacional, mediante os avanços da
Psicologia, constituindo-se então a cultura dos testes e medidas.
A avaliação era praticada com base em recursos técnicos e científicos, organizada a
partir da definição de objetivos com fins de medida, seleção e classificação. As ferramentas
avaliativas produzidas a partir desse modelo são descritas por Bonniol e Vial (2001, p. 49)
como “[...] aparelho de medição, de quantificação, de distribuição em uma escola graduada”.
Esse período é caracterizado no texto de Garanto (1989 apud ARREDONDO;
DIAGO, 2009) como a primeira fase pela qual passou a evolução da avaliação da
aprendizagem. O autor mencionado estabelece fases para essa evolução, apontando suas
principais características, que tomaremos como embasamento para definir as mudanças
históricas da avaliação educacional para Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009).
Esse primeiro momento da avaliação, cuja ideia centra-se na concepção de medida, que se
torna sua característica predominante entre o final do século XIX e o início do século XX,
pela influência da Psicologia Comportamental, tem como foco a definição das diferenças
individuais entre pessoas, para a qual eram utilizados testes individuais e coletivos, tendo
pouca relação com os programas desenvolvidos nas escolas.
O segundo momento da avaliação é mencionado em Garanto (1989 apud
ARREDONDO; DIAGO, 2009) como nível de congruência que passa a existir entre os
objetivos educacionais e seu grau de consecução. Essa forma de idealizar a avaliação ocorreu
nas décadas de 1930 e 1940, a partir das propostas de Ralph Tyler6 (1976), que compreendia
que a educação deveria ser concebida como um processo sistemático, com intenções de
promover mudanças na conduta dos alunos através da instrução. Ainda segundo o autor, nessa
6 Ralph Tyler – conhecido como pai da avaliação educativa. O termo avaliação se popularizou através dos seus
trabalhos, mais ou menos na década de 1930. Legou-nos uma nova concepção de aprendizagem, que influenciou
a proposta de avaliação no sistema escolar (RABELO, 2009, p. 69).
76
época, relacionada com o desenvolvimento tecnológico do currículo, a avaliação foi
considerada como mecanismo que permitia comprovar o grau de consecução dos objetivos
propostos.
A avaliação nesse momento é fundamentada nos princípios do paradigma racionalista
científico que caracterizava a pedagogia por objetivos. Desse modo, na visão de Tyler (1976),
ela tinha o papel de averiguar se os objetivos educacionais traçados estavam sendo alcançados
pelo currículo e pela prática pedagógica.
Ralph Tyler difundiu a expressão avaliação educacional, sendo considerado o
fundador da avaliação de currículo e pai da avaliação educativa, trazendo importantes
contribuições para esse campo. Nesse contexto, os alunos eram avaliados através de
procedimentos convencionais de testes, provas e exames, para medir seus rendimentos sem
preocupação com o processo de ensino-aprendizagem.
Tyler definiu os objetivos educacionais dos estudantes em termos de comportamento.
Nessa perspectiva, a avaliação deveria determinar, de modo experimental, se, no final de um
determinado processo de ensino, os alunos eram capazes de demonstrar resultados perante os
objetivos previstos, individualmente. Ou seja, nessa visão, a avaliação era concebida como
instrumento para a regulação do conhecimento e das formas de como obtê-lo, de controle de
cumprimentos, de aplicação de sanções ou prêmios mediante determinados resultados obtidos.
O termo avaliação educacional, segundo Rabelo (2009), se popularizou mediante os trabalhos
de Ralph Tyler, cujas concepções de avaliação continuam influenciando as propostas da
atualidade.
No terceiro momento da avaliação, descrito em Garanto (1989 apud ARREDONDO;
DIAGO, 2009), é considerada a totalidade do âmbito educacional. Essa concepção da
avaliação foi desenvolvida nos Estados Unidos, nas décadas de 1960 e 1970, e se concretizou
mediante um movimento de “responsabilidade escolar”, gerado em função do progressivo
descontentamento no país em relação à escola pública, mesmo em meio à grande quantidade
de recursos econômicos direcionados a ela. Nessa perspectiva, não apenas o rendimento dos
alunos deveria ser avaliado, como também todos os fatores integrantes do programa
educacional, tais como: professor, recursos, conteúdos, atividades, organização, métodos e
programas.
No quarto momento, ocorrem novos enfoques ou tendências na avaliação. Essas
tendências se desenvolvem na década de 1970, configurando-se como características de
avaliação orientada aos alunos e à tomada de decisões mediante o programa ou o método.
77
Nessa tendência, a avaliação é entendida como percepção da mudança desenvolvida no aluno,
como resultado de uma ação prévia de objetivos educacionais.
Ainda segundo Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009), o quinto
momento da avaliação educacional é caracterizado pela proliferação de modelos. Os anos de
1970 e os subsequentes foram marcados pela proliferação de modelos avaliativos, associados
aos diferentes paradigmas de avaliação, de base quantitativa (paradigma quantitativo) e
qualitativa (paradigma qualitativo).
Dias Sobrinho (2003) agrupa esses modelos em duas grandes correntes: a primeira, de
base qualitativa, consiste no paradigma naturalista, democrático e formativo e, na segunda, de
ênfase quantitativa, destaca-se a concepção empírico-racionalista. O primeiro paradigma é
defendido pelos autores, que designam esse tipo de avaliação como crítica, formativa, de
decisão, responsiva, democrática, pluralista, iluminativa, entre outras denominações. A
intenção é propiciar que, para além das aprendizagens técnicas e dos conteúdos cobrados nos
exames, a escola também assuma o papel de formar o educando para o exercício da cidadania
e para a vivência democrática. As avaliações pautadas na concepção empírico-racionalista
enfatizam a realização de exames com vistas ao controle, à busca da eficiência, ao incentivo à
competitividade e a proporcionar a comparabilidade de resultados com fins de classificação.
Esse último paradigma é o que tem fundamentado, em grande medida, as avaliações
dos sistemas educacionais disseminadas mundialmente, principalmente, após 1980. As
políticas educacionais e, particularmente, o campo da avaliação da aprendizagem foram
influenciados pelas reformas de Estado de inspiração neoliberal e pelas mudanças
implementadas pela regulação gerencial da educação, iniciada em países como os EUA e a
Inglaterra. Uma vez que o Estado se tornou Mínimo, a regulação educacional passou a
articular a descentralização de poderes e de encargos com o controle das instâncias
descentralizadas, por meio da avaliação dos desempenhos educacionais.
Nesse período, a avaliação de desempenho constituiu-se em um meio de
responsabilização dos profissionais da educação, considerando os resultados obtidos. A partir
de então, cresce a vinculação da educação aos interesses econômicos dos países (DIAS
SOBRINHO, 2002). Nesse contexto, veicula-se a proposta de que a educação deve atender às
exigências do mercado, às necessidades de formação do trabalhador flexível que atua no
comércio e na indústria, crescendo, inclusive, a demanda para que as instituições públicas de
ensino adotassem modelos de gestão comuns às empresas ou às organizações competitivas. A
avaliação torna-se uma prática não somente no interior das escolas, mas também em todo o
sistema educacional, sendo os resultados obtidos pelas unidades escolares amplamente
78
divulgados como meios de induzir as instituições a competirem entre si por resultados e
recursos.
O sexto momento, em meados da década de 1990, possibilitou um grande impulso na
prática de uma avaliação globalizada, formativa e integradora, havendo uma percepção acerca
de uma avaliação diferenciada. É importante destacar que as características de uma
determinada fase não se encerram para que a seguinte comece, mas as diferentes concepções
de avaliação coexistem entre si. De qualquer forma, para melhor enfatizar as características
predominantes na evolução do conceito de avaliação da aprendizagem, descrito em Garanto
(1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009) no período de 1920 a 1990, apresentamos o
seguinte quadro:
Períodos Avaliação entendida como
1 Até os anos 1920 Medida
2 Anos 1930-40 Grau de consecução de objetivos
3 Até finais de 1960 Totalidade do sistema educacional
4 Década de 1970 Avaliação da mudança ocorrida na aprendizagem
do aluno/proliferação de modelos
5 Década de 1980 Quantitativa/qualitativa
6 Década de 1990 Formativa/diferenciada/integradora
Quadro 1 – Evolução do conceito de avaliação (1920-1990)
Fonte: Elaborado pela autora com base em Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009).
A partir do processo evolutivo da avaliação da aprendizagem, percebemos que,
originalmente, a compreensão que se tinha de avaliação da aprendizagem era como prática de
medir o conhecimento do aluno. Com o passar do tempo, favoreceu-se uma mudança na visão
quanto à direção da avaliação formativa, que propõe uma prática integradora, possibilitando
condições de aprendizagem com base em uma prática avaliativa reflexiva. De acordo com os
autores consultados, constata-se que as transformações sociais influenciam as práticas
avaliativas.
Por fim, no que se refere ao conceito de avaliação citado em Garanto (1989 apud
ARREDONDO; DIAGO, 2009), é compreendido por esses autores que não é único, mas
poderia ser considerado como o somatório de muitos e diferentes fatores que pretendem
configurar um elemento ou conceito comum. É possível encontrar diferentes definições acerca
do conceito de avaliação, assim, de todas elas, podemos tirar elementos para chegar a uma
79
definição completa e operativa. Para tanto, prosseguiremos tratando, dessa vez, das diferentes
formas, modalidades, funções e tipos que a avaliação desempenha no processo avaliativo.
3.3 Funções, tipos e concepções de avaliação
Conforme visto no item anterior, o desenvolvimento histórico da avaliação fez com
que esta cumprisse diferentes funções, respondendo aos diferentes usos a que se dispõe. Nesse
sentido, tanto pode ser usada com a finalidade de favorecer a aprendizagem dos alunos quanto
para aferir os resultados alcançados, envolvendo diferentes sujeitos e sendo aplicada em
diferentes âmbitos para servir como “[...] mecanismo que deve servir de orientação, guia e
controle do processo de ensino-aprendizagem” (ARREDONDO; DIAGO, 2009, p. 70).
Os campos semânticos da avaliação são diversos, assim como as definições e usos,
para atender às necessidades de quem formula e executa os processos avaliativos. Na visão de
Afonso (2005), as diferentes formas e modalidades de avaliação escolar revelam suas funções,
que podem referir-se à averiguação da competência acadêmica, à competição entre alunos e
escolas, à relação entre conteúdos na construção da aprendizagem. Esse autor ainda discute a
avaliação como elemento importante na gestão da aula, na medida em que influencia as
aprendizagens, o sistema de disciplina e as motivações dos alunos. Outra função importante é
a de fornecer ao professor informações relevantes sobre a própria imagem profissional e os
métodos pedagógicos adotados na prática educativa.
A avaliação, na visão de Dias Sobrinho (2003), é constituída de um conjunto de atos e
de julgamentos que levam a determinados questionamentos acerca do que queremos avaliar,
tais como: para quê, para quem e o quê. Para esse autor, uma avaliação concreta varia de
acordo com a concepção e os objetivos concretos a partir dos quais é possível selecionar os
meios para se alcançar os fins.
Dias Sobrinho (2003) enfatiza que, em geral, são atribuídas duas grandes funções à
avaliação, pois, para uns, a avaliação tem função proativa, que corresponde à avaliação
formativa, a qual tem como objetivo melhorar e desenvolver o objeto em foco, que pode ser
um indivíduo, um grupo, uma instituição ou um sistema. A avaliação formativa é considerada
como avaliação interna, por ser centrada no processo formativo, cuja finalidade corresponde à
melhoria da qualidade.
A avaliação retroativa, para esse autor, é considerada como somativa, uma vez que
vem sendo realizada com a função de prestação de contas (accoutability). Por meio desse tipo
de avaliação, ocorrem os contratos de gestão, as análises de custo-benefício, a gestão por
80
objetivos, as provas de competência mínima e demais instrumentos de classificação, seleção,
certificação e medida. A prática de avaliação somativa, definida como avaliação externa ou
finalística, tem o enfoque na classificação de indivíduos, grupos ou instituições.
Vale ressaltar, com base nesse autor, que as definições ou concepções de avaliação
estão relacionadas aos seus respectivos objetivos e seus usos, bem como a quem formula,
executa e interessa determinada definição e concepção avaliativa. Quanto ao tempo de sua
realização, pode ser inicial, processual, final, contínua, realizada com fins educacionais ou
com o propósito de se constituir em instrumento de controle e “[...] modelação exercido pelo
poder político e pelas organizações coercitivas” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 52).
Arredondo e Diago (2009) analisam que as funções atribuídas à avaliação educacional
são diversificadas e estão de acordo com as necessidades de cada momento, no decorrer do
desenvolvimento do processo educativo. Esses autores destacam cinco funções da avaliação,
abordando tanto a aprendizagem quanto a avaliação institucional, a saber: a função
diagnóstica, que é desempenhada no início do processo avaliativo para satisfazer a
necessidade de conhecer os pressupostos de partida das ações pedagógicas que podem
facilitar tanto a adaptação da oferta formativa aos usuários (plano curricular) quanto a tomada
de decisões por parte de supervisores e diretores (planos de controle e organizativos). A outra
função é a reguladora, que permite regular a aprendizagem dos alunos com o propósito de
avaliar o processo de aprendizagem de forma personalizada. A função previsora facilita a
estimação de possibilidades de atuações e/ou rendimentos, realizada de modo operativo nas
modalidades iniciais. A função retroalimentadora descrita pelos autores é realizada na
avaliação formativa para reconduzir os elementos que configuram o modelo didático e
orientar o processo educacional. Por último, a função controladora é necessária devido às
exigências da administração educacional para a obtenção de formação acadêmica. A avaliação
ocorre na perspectiva de controle, quando se verifica se os objetivos previstos foram
alcançados, fornecendo informações sobre o processo de ensino-aprendizagem, com o intuito
de possibilitar ajustes às necessidades encontradas.
Referindo-se especificamente à avaliação da aprendizagem, Alves e Ramal (2013)
consideram que existem várias maneiras de classificar as funções da avaliação. Para tanto, são
postos critérios para avaliar o avanço dos alunos no que se refere às qualidades ou
características que o professor tenha identificado como necessárias para a qualidade dos
trabalhos desenvolvidos. Nesse tipo de avaliação, o aluno deve conhecer os objetivos e os
critérios propostos para se conduzir com a intenção de atender à proposta apresentada pelo
81
professor, para que, com isso, professor e aluno regulem os procedimentos estabelecidos
enquanto desenvolvem suas atividades.
Para o autor, a regulação da aprendizagem demanda a avaliação formativa, concebida
como a ação de controle, com a intenção de averiguar se o que foi direcionado como objetivo
é seguido de maneira satisfatória (ALVES; RAMAL, 2013, p. 81). Esse tipo de avaliação
contrapõe-se a avaliação tradicional, por constatar que é praticada com a intenção
predominante de verificação, constituindo-se em uma aferição quantitativa, somativa,
descontínua, pontual, ritualista, homogeneizadora, classificatória, descolada do processo de
ensino-aprendizagem e estática. Essa avaliação centra-se na autoridade do professor, com teor
seletivo e excludente, sendo o aluno concebido como elemento passivo do processo de
ensino-aprendizagem.
A avaliação dos novos tempos, considerada por Alves e Ramal (2013), deve ser
qualitativa e formativa, pois implica um processo que requer orientação e acompanhamento
da aprendizagem dos alunos e das práticas didático-pedagógicas dos professores. Essa
abordagem avaliativa é diferente da avaliação tradicional, que consiste na prática de
classificar e julgar. A responsabilidade pelos resultados insatisfatórios é atribuída aos
estudantes e os resultados satisfatórios, aos professores.
Nessa perspectiva, a finalidade da avaliação formativa, segundo Gil (2006), é
proporcionar informações referentes ao desenvolvimento do processo de ensino-
aprendizagem, para que, por meio desta, o professor possa fazer ajustes de acordo com as
características do aluno, orientando, apoiando, reforçando e corrigindo. Para tanto, a avaliação
contínua e qualitativa, segundo Alves e Ramal (2013), apresenta três funções distintas, a
saber: a função diagnóstica, que é concebida para conhecer o aluno previamente, antes do
planejamento de um determinado curso; a função de controle, que corresponde à ação de
confronto com os resultados obtidos e com os resultados estabelecidos com o aluno em
processo de formação; e, por último, a função classificatória, que é realizada como o objetivo
de definir uma situação futura de promoção, retenção ou progressão parcial do aluno.
A avaliação nos diferentes espaços de produção do conhecimento tem sido
tradicionalmente considerada como um fator que ocorre no final do processo de produção do
conhecimento, em que se enfatiza a função somativa. Segundo Gil (2006), essa avaliação é
compreendida como pontual, já que ocorre no final do curso, disciplina ou unidade de ensino,
tendo em vista determinar o alcance dos objetivos previamente postos. Visa a elaboração de
uma série de atividades realizadas num processo cumulativo, intencionando a classificação e a
entrega de certificado (GIL, 2006). Casanova (1995 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009)
82
acrescenta que, nessa etapa final da avaliação, os objetivos e intenções das avalições
anteriores (inicial, diagnóstica, processual e formativa) ganham presença e significado, assim,
os resultados constatados podem servir de ponto de partida para a avaliação diagnóstica do
período escolar que está por vir.
A análise das diferentes funções ou finalidades desempenhadas pela avaliação mostra
a sua importância para o processo educativo. Ela tanto pode estar a serviço da consecução do
seu desenvolvimento, diagnosticando problemas, apontando soluções, subsidiando a ação
educativa com dados concretos que permitam tomar decisões com conhecimento de causa,
como pode se constituir em instrumento de poder que demarca diferenças e hierarquiza as
pessoas ou instituições, conforme determinados padrões. As concepções de mundo e de
sociedade assumidas por aquele que avalia interferem na concepção de avaliação que adota e,
consequentemente, nas funções que serão privilegiadas.
Quanto a outros tipos de avaliação, Arredondo e Diago (2009) destacam que não é
fácil estabelecer uma classificação acerca dessa temática, devido aos múltiplos critérios que
podem ser utilizados, pois as classificações que se pode utilizar serão diversas, visto que a
vasta quantidade de adjetivações empregadas à avaliação, em especial a avaliação da
aprendizagem, dificulta essa tarefa.
Rodrígues e Diéguez (1988, p. 42) defendem a ideia de que a avaliação é constituída
mediante o resultado da coleta de informações do aluno ou de uma determinada turma, com
vistas à tomada de decisões que repercutem nas situações de ensino-aprendizagem. Esses
autores classificam diversos tipos de avaliação, que deve ser elaborada em função do lugar a
partir do qual o sujeito avalia e também em função dos padrões existentes para realizar tal
avaliação.
No que se refere ao momento de aplicação, em Garanto (1989 apud ARREDONDO;
DIAGO, 2009), é estabelecido que a avaliação pode ocorrer em um tempo inicial, processual
e final. A avaliação inicial realiza-se no princípio do curso acadêmico, da etapa educacional
ou da implantação de um programa educacional específico. É o momento da coleta de dados e
sua finalidade consiste no conhecimento da realidade para, com base nesse conhecimento,
planejar estratégias didáticas para acomodar a prática docente com base na realidade analisada
inicialmente.
A avaliação processual na concepção desse autor, em sua função formativa, ocorre por
meio da coleta contínua e sistemática de dados do funcionamento de uma escola, de um
programa educacional, do processo educacional de um aluno. Acontece no decorrer de um
período de tempo prefixado para que as metas ou objetivos propostos sejam alcançados e
83
serve como estratégia para a melhoria daquilo que se desenvolve com o intuito de ajustar e
regular os processos educacionais em andamento.
A avaliação final está voltada para a coleta e avaliação de dados no final de um
período de tempo previsto para a realização da aprendizagem, do programa, do trabalho, do
ano escolar. É aplicada ao término de determinado período estabelecido e tem a pretensão de
averiguar se os objetivos propostos foram alcançados, constatar o grau de aproveitamento do
aluno para, com isso, estabelecer um juízo para, por meio da avaliação somativa, decidir
acerca da aprovação ou não.
Para deixar claro o entendimento a respeito da diferença conceitual entre avaliação e
diagnóstico, Arredondo e Diago (2009) explicam que o termo avaliação está voltado para a
melhoria da qualidade educacional, pois os diversos aspectos do contexto educacional são
avaliados com a intenção de tomar decisões para propiciar melhoras. Enquanto o diagnóstico
tem o propósito de descobrir, descrever, explicar o comportamento de uma pessoa, o
diagnóstico pedagógico possibilita a análise de necessidades para que, com base no que foi
constatado, sejam fornecidas informações sobre as estratégias de intervenção.
De acordo com a sua extensão, Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009)
destaca que a avaliação pode ser global ou parcial. Na avaliação global, todos os componentes
ou dimensões do aluno, da escola, do programa são contemplados. Todavia, na avaliação
parcial, são considerados determinados componentes ou dimensões de uma determinada
escola, de um programa, de uma matéria, de forma separada. Ou seja, nessa avaliação são
considerados alguns aspectos específicos que dependem do nível de aplicação em que essa
avaliação for estabelecida.
Quanto à origem dos agentes avaliadores, esse mesmo autor menciona que a avaliação
pode ser interna e externa. A avaliação interna é realizada no interior e pelos respectivos
integrantes de uma escola, de um programa, de uma equipe educacional ou diretoria. O
objetivo dessa avaliação é conhecer o andamento e os resultados finais do que está sendo
trabalhado em determinada instituição. No tocante à avaliação externa, o avaliado e o
avaliador pertencem a instâncias diferentes e a avaliação é aplicada por agentes não
integrantes da instituição, com a intenção de analisar aspectos do seu funcionamento.
No que tange aos seus agentes, a avaliação em Casanova (1995 apud ARREDONDO;
DIAGO, 2009) é classificada como autoavaliação, heteroavaliação e coavaliação. Na
autoavaliação, os avaliadores fazem a apreciação do seu próprio trabalho, por meio de um
processo de autorreflexão. Na modalidade heteroavaliação, a avaliação é realizada pela equipe
da escola e não tem a participação de avaliadores externos, ou seja, o professor avalia seus
84
alunos e a equipe diretiva da escola avalia algum aspecto interno da instituição. Na
modalidade coavaliação ocorre uma avaliação mútua, haja vista que avaliadores e avaliados
nessa prática trocam de papel.
Finalmente, de acordo com o tipo de avaliação, ainda para Casanova (1995 apud
ARREDONDO; DIAGO, 2009), esta pode ser classificada como normativa e criterial. Na
avaliação normativa, o referencial de comparação é o nível geral de um grupo. Aplicada à
aprendizagem dos alunos, busca estabelecer uma comparação entre o rendimento de cada
aluno e o rendimento médio da classe em que este está inserido. A avaliação criterial é
aplicada mediante critérios estabelecidos para os rendimentos que se pretende alcançar,
através de objetivos educacionais preestabelecidos e critérios de avaliação que possibilitem
determinar se o aluno obteve êxito perante os objetivos previstos.
Pelo exposto, com base nos tipos de avaliação e suas classificações, entendemos a
complexidade e a sua diversidade e também constatamos a variedade de suas definições e
conceitos, quando aplicada na prática. Isso requer todo um planejamento e acompanhamento
pedagógico para que os objetivos propostos sejam atingidos. Por esse motivo, concordamos
com Arredondo e Diago (2009), quando enfatizam que a complexidade e a variedade da ação
educacional requerem uma prática avaliativa coordenada para que seja de fato eficaz, tanto
em suas propostas quanto em sua aplicação.
A esse respeito, os estudos de Afonso (2005) complementam a discussão acerca dos
propósitos identificados na avaliação escolar, os quais estão relacionados com interesses e
objetivos da administração, apoiados na avaliação somativa e normativa, assim como em
testes padronizados. Nesse sentido, Afonso (2005) aponta que as características da avaliação
normativa são apontadas como a modalidade de avaliação oposta à avaliação criterial, que
verifica a aprendizagem do aluno. O autor enfatiza que essa avaliação
Parece ser a modalidade de avaliação mais adequada quando a competição e
a comparação se tornam valores fundamentais em educação. Nessa
modalidade de avaliação, os resultados quantificáveis tornam-se mais
importantes do que os que se referem a outros domínios ou outras
aprendizagens (AFONSO, 2005, p. 43).
Esse tipo de avaliação utiliza os testes padronizados e têm o papel de fornecer
resultados que são considerados úteis aos indicadores de mercado. É oposta à avaliação
criterial cuja característica corresponde à apreciação do grau de consecução dos objetivos do
ensino, pois é concretizada através da aplicação de provas ou testes e adequada quando a
85
competição e a comparação se tornam valores fundamentais em educação. É a modalidade de
avaliação pedagógica que possibilita um controle central por parte do Estado.
O outro tipo já descrito de avaliação, também abordado em Afonso (2005), consiste na
avaliação formativa, que visa à consecução de objetivos previamente definidos e que pode
apoiar-se em testes criteriais, todavia não deve ser utilizado apenas esse tipo de instrumento
para recolha de dados e informações. Nesse tipo de avaliação, o professor deve utilizar
variados métodos e técnicas para obtenção de informações acerca da aprendizagem do aluno
de forma contínua. Apesar de não haver uma teoria única sobre a avaliação formativa, o
consenso observado nessa modalidade impede a ocorrência de outras interpretações em torno
de suas funções. Acerca do exposto, Philippe Perrenoud destaca:
A avaliação formativa participa da renovação global da pedagogia, da
centralização sobre o aprendiz, da maturação da profissão de professor
outrora dispensador de aulas e de lições, o professor se torna o criador de
situações de aprendizagens “portadoras de sentido e de regulação”
(PERRENOUD, 1999, p. 18).
Nessa perspectiva, a avaliação formativa contribui para ampliar as oportunidades de
aprendizagens, pois estas são reguladas como ação pedagógica que dar respaldo ao professor
para o redimensionamento da ação educativa e das trajetórias a serem percorridas. Nesse
entendimento, a avaliação precisa ser desenvolvida numa perspectiva de estímulo e incentivo
ao processo de construção de aprendizagem do aluno.
Esse tipo de avaliação tem a função de redimensionar os processos de ensino, o que
Haydt (1988) denomina de feedback, pois, ao passo que fornece dados para o professor
planejar sua prática pedagógica, contribui para a melhoria do processo de ensino-
aprendizagem, com vistas a dar “pistas” e informações do que já aprendeu e do que ainda
precisa aprender.
De acordo com Dias Sobrinho (2003), são diversas as concepções e formas de
apresentar as concepções e tendências de avaliação, dentre elas, destacam-se as apresentadas
no Manual de Avaliação produzido pelo Centro de Documentação do Sistema Tecnológico do
México, analisado por ele, que se referem a julgamentos emitidos por especialistas de cada
área, tendo a avaliação como medição, comprovação de êxito de objetivos, produção de
informação e de determinação de valor; com finalidade de tomada de decisões; propósito de
obtenção e julgamento de mérito; retroalimentação contínua para a realização de correções
necessárias; determinação de ações para cumprimento de objetivos; emissão de juízo de valor,
a partir de um programa e em função do cumprimento de metas ou objetivos. Essa diversidade
86
de finalidades e usos revelam tanto a importância quanto a utilidade da prática avaliativa, que
pretendemos mostrar nesse item. A seguir, abordaremos as práticas e os desafios da avaliação
da aprendizagem.
3.4 A prática avaliativa nas escolas: formação e desafios
Ainda hoje, prevalecem os métodos tradicionais de avaliação classificatória.
Percebemos que os professores comportam-se dessa forma porque foi assim que aprenderam
e, por essa razão, assim executam. Tais posturas, portanto, são influenciadas pelos modelos
epistemológicos que embasaram sua formação estudantil e profissional.
Nesse sentido, Saul (1988) analisou a evolução da teoria da avaliação, na segunda
metade do século XX, buscando averiguar a predominância dos enfoques de julgamento de
mérito dos programas educacionais ou das dimensões filosóficas e antropológicas da
avaliação que enfatizam a reflexão e a tomada de decisão sobre fenômenos educacionais. Seus
estudos revelaram que pouco ou nada evoluiu em relação ao enfoque de julgamento dos
resultados finais influenciados pelo modelo de avaliação de Ralph Tyler (1949), introduzido
nos meios educacionais brasileiros nos anos de 1950.
Apesar disso, Hoffmann (2003) considera que posturas comportamentalistas e
construtivistas convivem hoje lado a lado na escola e que tais ambiguidades podem ser
percebidas no agir ou no pensar de um mesmo professor, gerando um conflito inevitável entre
essas posturas. Compreende que esse conflito é importante para uma possível superação em
termos epistemológicos da concepção comportamentalista.
Com base nos estudos de Hoffmann (2003), percebemos a manutenção da postura
empirista na qual o ensino por meio das palavras e dos símbolos constitui-se na metodologia
privilegiada pelos professores da pré-escola à universidade. O ensino, visando à construção do
conhecimento, não nega a importância da aula expositiva, da formulação dos conteúdos pelo
professor, mas exige a promoção do debate, da oportunidade de expressão das ideias pelo
estudante, do confronto de ideias entre os alunos e entre eles e o professor.
Segundo Hoffmann (2011, p. 51), em uma visão retrospectiva da avaliação
educacional, são identificados problemas como a ênfase excessiva na palavra e no ponto de
vista do professor em detrimento do pensar e do agir do estudante e a concentração de
esforços na testagem de resultados finais, em vez da análise dos processos de aprendizagem.
Conduzir as práticas avaliativas às suas funções formativas é um ato político e, embora
possamos perceber a dificuldade desse intento, devemos continuar lutando contra certas
87
indignidades há muito denunciadas. A consciência da natureza política da avaliação e a
compreensão da sua importância deveriam ser o ponto de partida para que a avaliação se
coloque a serviço da construção da aprendizagem.
Diante dessa realidade, o desafio é justamente redimensionar essa concepção nas
formações continuadas na escola e nos cursos de formação, ultrapassando a prática avaliativa
como processo classificatório. Isso pode se dar tanto em cursos de formação de professores,
que discutam a complexidade da realidade educacional das escolas, do processo de ensino-
aprendizagem e avaliativo, quanto por meio de estudos subsequentes sobre concepções
teóricas e metodológicas de uma avaliação contínua e qualitativa, no âmbito da formação
continuada.
O desenvolvimento do processo avaliativo, portanto, requer que o educador
compreenda a importância dos graus e da natureza das reflexões. Não há sentido na aplicação
de procedimentos avaliativos quantitativos que visem somente à soma de resultados parciais.
No entanto, é necessário se instituir processos analíticos e qualitativos, uma vez que a
evolução do conhecimento não se dá por etapas que se somam, mas pela sua superação das
etapas do conhecimento, conforme demonstra Piaget.
Na concepção piagetiana, o conhecimento constrói-se gradativamente a partir da
permanente evolução dos conceitos do aluno e da necessária articulação entre as tarefas de
aprendizagem. A mediação corresponde justamente a essa articulação e encadeamento, à
medida que se discutem respostas e são feitas novas perguntas, em um processo que não
apresenta começo, meio e fim. Tendências teóricas atuais acerca da avaliação do desempenho
do aluno fundamentam-se nesses conceitos piagetianos, dentre outros, que indicam, como
finalidade essencial, o acompanhamento permanente do processo de pensamento do aluno em
termos da construção da sua aprendizagem como desenvolvimento, não como aquisição de
informações.
Tais tendências teóricas apontam para a finalidade da avaliação como ação reflexiva
permanente, que considere a aprendizagem como desenvolvimento. Elas, segundo Hoffman
(2011), vão ultrapassar o paradigma de julgamento de desempenho, por ter o objetivo de
desafiar o aluno a refletir acerca do que estudou nas situações vivenciadas, para, a partir daí,
formular e reformular seus próprios conceitos.
Hoffmann (2011) alerta-nos para a importância de se ter consciência de que os
professores possuem diferentes saberes e concepções de avaliação da aprendizagem. Esses
profissionais devem ser focalizados, portanto, a partir de suas diferenças, respeitando suas
concepções e práticas, contudo, é necessário desencadear o debate a respeito da prática
88
avaliativa em relação à realidade educacional bem como das possibilidades e limites dos
educandos.
Para essa autora, defensora da avaliação formativa, a transformação da prática
avaliativa exige que todos (agências formadoras, órgãos oficiais de educação, escolas,
professores e sociedade) reconheçam-se como aprendizes em relação ao desenvolvimento de
uma prática avaliativa mediadora e promotora do desenvolvimento do educando. Para tanto, é
preciso haver uma humildade que possibilite a integração efetiva de todos para enfrentar a
realidade da reprovação e do abandono na escola brasileira.
Conforme Hoffmann (2011), muitos questionamentos apresentam-se acerca das
práticas educativas e avaliativas dos professores, bem como das concepções que embasam
suas ações. Com base nesses questionamentos, é possível afirmar que a avaliação da
aprendizagem constitui-se em um problema concreto que vem sendo discutido por diversos
estudiosos ao longo dos anos. Diante dessa realidade, a referida autora propõe que, nos
espaços de formação de professores, ampliem-se os estudos a respeito da temática da
avaliação, de forma a propiciar que a prática avaliativa esteja em coerência com a teoria
desenvolvida na área.
Esses estudos devem ter início nos cursos de formação inicial e prosseguir nas
formações continuadas dos profissionais da educação. Esse intento é pertinente por
possibilitar atender às necessidades tanto do aluno quanto do professor, na perspectiva da
consolidação de uma avaliação formativa. Com a ampliação dessas discussões nas formações,
será possível conhecer as diferentes abordagens, propósitos, finalidade e instrumentos para
que a avaliação esteja a serviço da aprendizagem.
As concepções de avaliação da aprendizagem que Hoffmann (1993) e Luckesi (2003)
defendem convergem para uma avaliação processual, destinada à formação do aluno. Nesse
tipo de avaliação, com base em Leite (2014), o professor, em sua prática avaliativa, observa e
busca compreender o desenvolvimento do aluno com o intuito de promover uma prática
pedagógica que contribua para o aperfeiçoamento do ensino e da avaliação e,
consequentemente, da melhoria da qualidade da aprendizagem.
Para tanto, os processos de ensinar e avaliar precisam ser planejados considerando a
realidade do educando e suas necessidades de aprendizagem, com vistas a alcançar
determinado objetivo.
É com esse entendimento que compreendemos a importância de o planejamento do
ensino-aprendizagem caminhar lado a lado com a prática avaliativa. O planejamento
possibilita a previsão do que o professor pretende desenvolver e, quando se refere ao processo
89
avaliativo, segundo Luckesi (2003), constitui-se em ato crítico que subsidia o professor na
construção de determinado projeto. Para esse autor, a avaliação
atravessa o ato de planejar e de executar; por isso, contribui em todo o
processo da ação planificada. A avaliação se faz presente não só na
identificação da perspectiva político-social, como também na seleção de
meios alternativos e na execução do projeto, tendo em vista a sua construção
(LUCKESI, 2003, p. 118).
Na visão de Luckesi (2003), a avaliação vai além de planejamento, tendo em vista
que ela permeia todo o processo educativo. Por meio da avaliação, o professor pode avaliar o
seu próprio planejamento, suas ações diárias com seus educandos, se os alunos estão
aprendendo ou não. Se estes não estão aprendendo, o professor pode, pela aplicação de
diferentes instrumentos avaliativos, verificar o porquê e redimensionar o seu fazer
pedagógico, para, dessa forma, obter novos resultados.
Todavia, o redimensionamento da prática educativa somente é possível mediante a
adoção da ação-avaliação como crítica de percurso, explicada por Luckesi (2003, p. 118),
quando aponta que a avaliação “[...] é uma ferramenta necessária ao ser humano no processo
de construção dos resultados”. A avaliação é considerada por esse autor como ferramenta
humana que precisa ser utilizada de forma coerente.
Para a condução da prática avaliativa, Masetto (1996) analisa a importância de refletir
acerca de quando aplicá-la, para que executá-la, o que deve ser enfocado, os meios a serem
utilizados, como os resultados serão trabalhados, quais os meios para se promover a situação,
com o intuito de chegar a um entendimento final. Percebemos, desse modo, a importância do
planejamento, que norteará o processo avaliativo de forma sistematizada, com os instrumentos
avaliativos definidos e claros para professor e aluno, a fim de que a finalização do processo
ocorra sem improvisos e desvios do foco principal.
De maneira geral, a prática de planejar e utilizar instrumentos avaliativos mais
adequados deve possibilitar ainda a autoavaliação bem como um estímulo para que o aluno
progrida em consonância com o que se pretende alcançar. Dito isso, compreendemos ser
necessária uma reorganização nas instituições de ensino e no trabalho pedagógico das escolas,
a fim de assegurar tempo, espaço e suporte pedagógico para o desenvolvimento do
planejamento e da efetivação da avaliação da aprendizagem. Isso requer o compromisso e o
esforço de toda a comunidade escolar, com vistas à renovação da prática pedagógica que
articule planejamento e avaliação.
90
3.5 A qualidade da educação com enfoque na avaliação
Tratar da qualidade da educação é remeter-se a uma série de determinantes que
interferem nesse processo, pois essa categoria, com base em Dourado e Oliveira (2009),
possui diferentes significações, sobretudo, os conceitos, as concepções, bem como as
representações do que vem a ser uma educação de qualidade, podendo alterar-se no tempo e
espaço à medida que acontecem transformações na sociedade contemporânea.
Concordamos que existem distintos pontos de vista acerca da qualidade da educação,
apesar de Castro, Santos e Barbalho (2014) apontarem que essa constatação dificulta a
avaliação dessa qualidade, devido à existência de diferentes concepções, constituídas por
diversos grupos sociais. Referindo-se ao atual interesse pela qualidade da educação, essa
autora afirma que
está baseado em grande parte, no fato de que os jovens têm, atualmente, um
nível de instrução muito baixo e, nessa perspectiva, o ideal seria aumentar a
quantidade dos conteúdos apreendidos nas escolas. Outros estudiosos estão
preocupados com a formação das elites e, nesse sentido, a qualidade
significa respeitar a excelência (CASTRO; SANTOS; BARBALHO, 2014,
p. 187).
Percebem-se, então, diferentes visões acerca da qualidade da educação dificultando a
consolidação de um consenso em prol do aprendizado e avanço do educando. No entanto,
Castro, Santos e Barbalho (2014) ressaltam que a grande tarefa das políticas educacionais
consiste em elevar o nível escolar dos educandos.
Segundo as referidas autoras, os programas nacionais de avaliação e as avaliações
externas criadas pelo MEC e pelo Inep realizam o diagnóstico da realidade educacional e
orientam melhorias na qualidade dos serviços educacionais oferecidos. Consequentemente,
essas avaliações têm incentivado as escolas a modificarem seus currículos, seus métodos de
ensino, com vistas às necessidades do mercado.
Outro elemento considerado pertinente nessa discussão no tocante à qualidade da
educação consiste nas ações que o MEC implementou com o propósito de assegurar a
melhoria da qualidade dos serviços educativos. São destacados por Castro, Santos e Barbalho
(2014): o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), por meio do qual o governo tem a
intenção de propiciar a qualidade educacional no país, e o Plano Nacional de Educação (PNE
2011-2020), o qual, no âmbito das políticas educacionais, é entendido como “[...] um
91
referencial de qualidade educacional que contemple os anseios históricos dos diferentes
grupos na garantia de direitos para todos” (CASTRO; SANTOS; BARBALHO, 2014, p. 191).
No entanto, prosseguindo nesse enfoque, compreendemos que uma educação de
qualidade, baseada nos fundamentos de Dourado e Oliveira (2009), envolve dimensões extra e
intraescolares, diferentes atores, como também a dinâmica pedagógica, os processos de
ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem e os diferentes fatores
extraescolares que interferem nos resultados educacionais.
Concernente à construção da qualidade da educação, apoiamo-nos nesses autores
concordando que as dimensões intra e extraescolares devem ser consideradas de forma
articulada para garantir uma escola de qualidade em todos os níveis e modalidades, a criação
de oferta de ensino de qualidade para a superação de desigualdades socioeconômicas e
culturais, a melhoria da infraestrutura das escolas, o investimento na satisfação do aluno para
a sua permanência na escola, o financiamento da educação e o planejamento do processo
educativo que favoreça uma aprendizagem mais significativa e que possibilite a discussão da
prática curricular, dos processos formativos, dos processos de participação e, em especial, da
prática de avaliação da aprendizagem educacional do educando.
No que tange à questão da avaliação escolar e ao debate em torno da já citada
qualidade da educação, que tem se tornado cada vez mais central nas últimas décadas, é
abordada, de acordo com Fernandes (2014), por duas perspectivas, as quais são as avaliações
externas e as avaliações escolares. As avaliações externas são estratégias adotadas e presentes
nas políticas públicas federais, estaduais e municipais, como meio de garantir e melhorar a
qualidade oferecida pelos sistemas educacionais; já as avaliações escolares referem-se às
práticas avaliativas realizadas no cotidiano escolar.
A partir do PDE, novos paradigmas de avaliação são efetivados no país com base nos
parâmetros estabelecidos pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE). Nesse sentido, o PAC é lançado para acelerar esse crescimento econômico do
Brasil, para tanto, o PDE é criado pelo MEC. Esse Plano institui o Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação, contendo 28 ações. Dentre suas ações, estão as
avaliações externas, o IDEB e o PAR. O IDEB passa a ser o foco do PDE, que tem como alvo
principal a elevação desse índice.
Isso ocorre devido ao movimento dos empresários fiadores do Compromisso Todos
pela Educação do PDE, criado pelo MEC. A partir da implantação do PDE, as políticas
educacionais passam a enfocar a busca de níveis de qualidade de ensino mais elevados através
do Plano de Metas, dando total ênfase ao IDEB.
92
Diante disso, o MEC passa a priorizar a política de avaliação educacional, através da
consolidação do Saeb, com base no que determina a LDB/96, sobre assegurar o processo
nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em
colaboração com os sistemas de ensino, objetivando definir prioridades e a melhoria da
qualidade do ensino.
Para tanto, o IDEB foi criado pelo INEP com a finalidade de avaliar os sistemas de
ensino dos estados e municípios e de verificar a qualidade do ensino oferecido em cada
escola. Assim, ao diagnosticar a realidade, o MEC intervém técnica e financeiramente através
do PAR, visto que o MEC tem como meta que o Brasil atinja até 2021 níveis educacionais de
países desenvolvidos.
Diferentemente dos antigos testes escolares para avaliar e reprovar ou aprovar, no
contexto atual é crescente o uso de indicadores econômicos, educacionais e estatísticos com o
intuito de medir e escolarizar os resultados de aprendizagem, com a intenção de mensurar a
qualidade de ensino e, como consequência, gerar o crescimento econômico.
Fernandes (2007) previa em seus estudos sobre o IDEB que as escolas poderiam
centrar esforços em apenas elevar os índices de aprovação dos alunos, a fim de apresentar
resultados significativos em suas médias e, com isso, compensar o baixo desempenho escolar
nas avaliações externas. Ou seja, à escola que obtém baixo desempenho nessa avaliação basta
aprovar os alunos para que o IDEB não caia ou deixe de avançar. Com base nesse autor, essa
prática pode causar o efeito oposto ao esperado pela sociedade em relação à melhoria da
qualidade da educação, havendo também a possibilidade de escolas com altos índices
apresentarem alunos com péssimo nível de aprendizagem.
Diante dessa realidade, consideramos que o diagnóstico é função das avaliações
educacionais, para tanto, é preciso haver mecanismos de verificação do rendimento escolar
mais confiáveis, bem como propor mudanças no acompanhamento de aplicação das
avaliações e divulgação dos resultados e colocar em prática a última meta do Plano de Metas
do PDE, que diz respeito à organização de um comitê para o acompanhamento das médias do
IDEB.
Em meio a essa lógica de qualidade da educação das atuais políticas educacionais
brasileiras, outros estudos revelam que uma educação de qualidade consiste no resultado da
construção de sujeitos envolvidos pedagógica, técnica e politicamente no processo educativo,
levando em consideração as condições e os objetivos de ensino, as desigualdades de origens
socioeconômicas e culturais dos alunos, assim como a desvalorização profissional e as
condições de trabalho dos professores.
93
Na perspectiva do PAR, vemos uma concepção de avaliação que prioriza o
implemento de ações com o enfoque no reforço escolar e na correção de fluxo, com vistas a
melhorar os rendimentos dos alunos para inseri-los nas classes ditas como regulares, a fim de
que, consequentemente, haja melhoria na qualidade da educação municipal.
Acerca da qualidade da educação, no entendimento de Dourado (2003), esta ocorre
numa perspectiva polissêmica, que envolve condições intraescolares e extraescolares, assim
como diferentes atores individuais e instituições.
Por esse viés, o debate em torno da qualidade da educação implica o mapeamento dos
diversos elementos para qualificar, avaliar e precisar a natureza, as propriedades e atributos
desejáveis no processo educativo, com vistas a produção, gestão e disseminação de saberes e
conhecimentos fundamentais ao exercício da cidadania e melhoria do processo de ensino-
aprendizagem dos educandos.
Assim sendo, este capítulo apresenta concepções de avaliação que expressam
posicionamentos com o intuito de possibilitar a reflexão para a prática pedagógica e
avaliativa, contribuindo desse modo com o processo de melhoria da qualidade do ensino.
94
CAPÍTULO 04
“As descobertas em torno do conhecimento ocorrem em
um constante caminhar, que prioriza a reflexão e a busca
de saberes para aprimorar a nossa prática educativa”
(CRUZ, 2015).
95
4 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DO MUNICÍPIO DE NATAL (2008-2011):
CONCEPÇÕES DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM
Neste capítulo, analisamos o PAR do município de Natal e buscamos compreender seu
processo de elaboração e implementação, bem como as concepções de avaliação que difunde.
O capítulo está organizado em três seções. Na primeira, situamos o município da pesquisa em
seus aspectos históricos, geográficos, sociais, econômicos, educacionais e algumas
características da Secretaria de Educação do Município, onde a pesquisa foi realizada. Na
segunda, analisamos o PAR (2008-2011) do município, enfatizando os indicadores e as ações
da Dimensão 3, “Práticas Pedagógicas e Avaliação”, referentes à avaliação da aprendizagem,
buscando compreender a concepção de avaliação presente nesse plano. Na última seção,
comparamos as diretrizes de avaliação da Secretaria Municipal de Educação de Natal, no
período de 2008-2011, abordando o Plano de Ações Articuladas Municipal (NATAL, 2007) e
a Portaria n. 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008).
4.1 Situando o município da pesquisa
Figura 4 – Ponto Histórico e Turístico de Natal/RN
Fonte: Disponível em: <riograndedonorte.net>.
Terra de povo pacato e trabalhador, uma cidade cheia de encantos concedidos pela
mãe natureza. Nela, habitam seus filhos ilustres, pois, como uma mãe que acolhe a todos,
recebe os que vêm do interior, mas também o viajante que, chegando aqui, se encanta e decide
habitar ou voltar para usufruir das belezas da nossa terra. Essa é a cidade de Natal, capital do
Rio Grande do Norte.
A cidade foi fundada em 25 de dezembro de 1599 e atualmente possui uma área de
172 km². A situação geográfica é 5º 47’ 42’’ de latitude sul e 35º 12’ 34’’ de longitude oeste
96
do meridiano de Greenwich. A altitude média é de 33m acima do nível do mar. O clima da
cidade é considerado Tropical, com temperatura média máxima de 29,7ºC e mínima de 23,5ºC
e umidade relativa do ar em 80%. A sua estação mais chuvosa vai do período de abril a junho.
Sua extensão territorial é de 167.263km e sua população de 803.739 habitantes (IBGE, 2010).
Apresenta densidade demográfica de 4.805,24 hab/km² (IBGE, 2010).
A história da cidade está presente em muitas partes: no Forte dos Reis Magos, feito em
forma estrelar e agora transformado em museu; no imponente Farol de Mãe Luiza; na Pedra
do Rosário; na residência histórica do grande escritor Luiz da Câmara Cascudo; no Centro de
Turismo que no passado serviu de casa de detenção; na Coluna Capitulina, uma das Colunas
do Capitólio Romano, ofertada à cidade por Benito Mussolini em comemoração à travessia do
Atlântico realizada por aviadores italianos, que, atualmente, se encontra ao lado do Instituto
Histórico e Geográfico. A história faz parte da Igreja de Santo Antônio, feita em estilo
barroco, no ano de 1766, hoje conhecida como Igreja do Galo. A história está presente no
prédio do Palácio do Potengi, construído em 1865 e 1873, onde tem servido de sede do
Governo Estadual. A história integra o Museu Câmara Cascudo e o conjunto de elementos
que o compõem.
Natal está localizada na mesorregião leste potiguar e situada no litoral nordestino, na
chamada esquina do continente, que é a esquina do Atlântico, sendo banhada pelo Oceano
Atlântico e pelo Rio Potengi. Essa posição geograficamente estratégica levou a que, com
advento da Segunda Guerra Mundial, a Cidade do Natal recebesse um grande contingente de
militares brasileiros e aliados e que, na região, fossem construídas bases naval e aérea. Nesse
período, a Cidade do Natal se tornou peça fundamental, pois dela partiam as tropas para o
patrulhamento e defesa do Atlântico Sul e para campanhas militares no Norte da África. Foi
pela sua importância em diversas ações aliadas na Segunda Guerra Mundial que Natal passou
a ser chamada de Trampolim da Vitória.
Essa cidade conseguiu se expandir em todas as direções de seus territórios, pois o seu
desenvolvimento está presente através de várias indústrias implantadas em seu solo e na sua
forte atração turística reconhecida mundialmente. As principais atividades econômicas da
cidade de Natal estão atreladas aos produtos alimentícios, aromáticos, medicinais, tóxicos e
corantes; aos produtos têxteis, como borrachas, ceras e fibras; aos produtos oleaginosos, como
as madeiras; aos produtos tanantes; e aos produtos da silvicultura. A principal fonte
econômica está centrada no setor terciário, com seus diversos segmentos de comércio e
prestação de serviços de várias áreas, como educação e saúde. Em seguida, destaca-se o setor
secundário, com complexos industriais de grande porte.
97
A economia da cidade é baseada no turismo e o atual aeroporto da cidade encontra-se
na cidade de São Gonçalo do Amarante. O estado do Rio Grande do Norte é forte em petróleo
e sal e produtos para exportação, como: melão, coco, camarão, castanha, café e cana-de-
açúcar. Sua economia também está assegurada através do comércio, que é diversificado e
possui boa oferta de produtos. O serviço portuário vem se modernizando e já apresenta tarifas
competitivas. O Produto Interno Bruto (PIB) do município possui a per capita de 11.997.401
reais (IBGE, 2010).
O aspecto cultural do município está relacionado a um rico e diversificado
caleidoscópio cultural de cantares, saberes, sensações visuais e táteis ao alcance do espírito
humano. Cidade natal do etnógrafo, folclorista, pesquisador e escritor Luís da Câmara
Cascudo, apresenta suas manifestações folclórico-culturais traduzidas, por exemplo, na
tradição dos Congos de Calçola, da Vila de Ponta Negra; do Boi de Reis, de Manoel
Marinheiro; e da Sociedade Araruna de Danças Antigas e Semidesaparecidas, fundada pelo
saudoso Cornélio Campina. Estes são apenas três arquétipos do patrimônio imaterial da nação
natalense.
A vegetação predominante nesse município é o Tabuleiro Litorâneo e a flor Xanana,
considerada como um símbolo da cidade de Natal pela Lei Ordinária 05350/02, através da
iniciativa do vereador Franklin Capistrano, publicada no Diário Oficial do referido município,
em 19 de janeiro de 2002. Conhecida como flor-do-guarujá, é muito utilizada na medicina
popular como anti-inflamatório, antidepressivo e calmante. É uma flor que se abre com o sol
da manhã e permanece aberta por cerca de 10 horas, pois se adaptada bem ao sol e não requer
muito trato para poder se desenvolver. Basta um pouco de chuva para florescer onde não se
espera.
Figura 5 – Flor Xanana, típica da vegetação Potiguar
Fonte: Disponível em: <http://papjerimum.br>.
Concernente aos dados educacionais referentes ao ano de 2007, em que se iniciou o
PAR no município de Natal, a rede municipal de educação (educação infantil e ensino
98
fundamental) apresentava 34 escolas de educação infantil e 175 escolas de ensino
fundamental. Possuía 4.112 alunos matriculados na educação infantil e 86.639 no ensino
fundamental, totalizando 90.751 alunos (Relatório Natal Acadêmico – UFRN/OBEDUC,
2014).
Segundo os Microdados do Censo Escolar/INEP, o RN no ano de 2007 apresentava um
número de matrícula 468.588. No ano de 2012 o RN apresentou um total de matrícula de 431.482,
portanto reduzindo em 37.106 matrículas nas várias etapas e modalidades de ensino. A rede
pública municipal de ensino de Natal/RN no ano de 2007 somava 60.556 matrículas passando, no
ano de 2012, para um total de 55.541 demonstrando também uma redução nas matrículas, em um
total de 5.015.
No ano de 2012, um ano após a conclusão do primeiro PAR de Natal, a rede municipal
totalizava 79 escolas de educação infantil, havendo, portanto, um incremento de 45 escolas
nessa etapa da educação básica. No ensino fundamental, ao contrário do que ocorreu na
educação infantil, houve a diminuição de uma escola. Consequentemente, ocorreu um
incremento no número de alunos matriculados na educação infantil, que passou para 6.786
crianças, e uma diminuição no número de estudantes no ensino fundamental, que perfez o
total de 71.455 alunos. Ao todo, em 2012, havia 78.241 estudantes matriculados na rede
municipal de Natal que, em comparação com 2007, diminuiu o número de pessoas atendidas.
A alteração desses números pode estar relacionada à promulgação da Emenda
Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, que, em seu inciso I, garante “[...] educação
básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade [...]” (BRASIL,
2009). Essa emenda tornou obrigatória a pré-escola, que é responsabilidade da esfera
municipal, de forma que, para atender a esse preceito legal, o município precisou ampliar a
cobertura nessa etapa de ensino. Por outro lado, Oliveira e Adrião (2007) mostram haver uma
tendência nacional de diminuição das matrículas no ensino fundamental em decorrência da
regulação do fluxo escolar.
Comparando o ano de 2007 com o de 2012, houve um acréscimo de 583 docentes no
município de Natal, visto que, no ano de 2007, havia 5.089 professores na rede e, em 2012, esse
número correspondia a 5.672 docentes.
Com relação à evolução do IDEB do município de Natal no período do 1º PAR (2008-
2011), apresentamos os seguintes dados:
99
Natal IDEB Observado Metas Projetadas
2005 2007 2009 2011 2013 2007 2009 2011 2013 2015
Anos Iniciais 3.1 3.4 3.7 3.9 4.1 3.2 3.5 3.9 4.2 4.5
Anos Finais 2.8 2.9 3.0 3.0 3.1 2.9 3.0 3.3 3.7 4.1
Quadro 2 – IDEB correspondente aos anos iniciais e finais do ensino fundamental no município de
Natal/RN
Fonte: Disponível em: <http://ideb.inep.gov.br/resultado/>. Acesso em: 20 fev. 2015.
Conforme o Quadro 2, o IDEB da Rede Municipal de Natal correspondente ao ensino
fundamental/anos iniciais supera as metas projetadas nos anos de 2009 e 2011. Quanto ao ano
de 2011, o resultado fica igual ao Projetado, ou seja, atinge a meta proposta; em 2013, o
IDEB, embora tenha aumentado nos anos iniciais, fica ainda abaixo da meta estabelecida,
principalmente para os anos finais.
No que se refere aos anos finais, a rede municipal alcançou as metas apenas nos anos
de 2007 e 2009. Depois disso, os resultados se mantiveram estagnados. Apesar do
crescimento de um ponto em 2013, nos anos de 2011 e 2013, manteve-se abaixo da meta. O
ensino fundamental/anos iniciais do município tem apresentado melhor desempenho se
comparado aos anos finais. Porém, conforme discutido no primeiro capítulo, o alcance das
metas definidas no PAR toma como referência a evolução positiva das metas do IDEB. Se
analisarmos, portanto, somente sob esse prisma, é possível afirmar que os resultados do PAR
podem não estar sendo completamente alcançados.
4.1.1 A Secretaria Municipal de Educação de Natal e sua organização
Neste item, apresentamos a Secretaria Municipal de Educação de Natal, local onde a
pesquisa foi realizada, e sua estrutura organizacional. Ao compreender sua estrutura, será
possível entender melhor sua organização no que se refere ao desenvolvimento das atividades
de planejamento educacional e orientação às escolas, especialmente com relação às
concepções de ensino e avaliação da aprendizagem, nosso objeto de estudo, em articulação
com as ações promovidas pelo PAR.
A sede da Secretaria Municipal de Educação (SME) situa-se na Rua Fabrício Pedrosa,
número novecentos e quinze, no bairro de Areia Preta, município de Natal, Rio Grande do
Norte. Atualmente, a Secretaria é conduzida pela Secretária de Educação, a professora Justina
Iva de Araújo Silva.
100
Figura 6 – Entrada da SME de Natal/RN
Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.
A atual organização da secretaria é regulamentada pelo Decreto n. 10.407, de 29 de
agosto de 2014 (NATAL, 2014), que estrutura os seus Departamentos e Conselhos. A SME é
composta, então, pelo Conselho Municipal de Educação, Conselho de Alimentação Escolar,
Conselho de Acompanhamento e Controle Social, Comissão Permanente de Licitação, Chefia
de Gabinete, Assessoria de Comunicação, Assessoria de Planejamento e Avaliação,
Assessoria Técnica, Assessoria Jurídica e os Departamentos.
Conforme o referido decreto (NATAL, 2014), essa Secretaria também é composta por
três Secretarias Adjuntas: de Gestão Pedagógica, de Gestão Escolar e de Administração Geral.
A Secretaria de Adjunta de Gestão Pedagógica é subdividida no Departamento de Educação
Infantil, Departamento de Ensino Fundamental e Departamento de Atenção ao Educando. Já a
Secretaria Adjunta de Gestão Escolar é composta pelo Centro de Referência em Educação
Aluízio Alves, Departamento de Recursos Humanos, Departamento de Engenharia e
Arquitetura e Departamento de Gestão Escolar. Por fim, a Secretaria Adjunta de
Administração Geral é formada pelos Departamentos de Finanças e Departamento de
Administração Geral.
A Secretaria tem a incumbência de organizar, administrar, supervisionar, controlar e
avaliar a ação municipal no campo da educação, bem como se articular com Órgãos dos
Governos Federal e Estadual, assim como aqueles de âmbito Municipal, para o
desenvolvimento de políticas e para a elaboração de legislação educacional, em regime de
parceria. Essa competência está estritamente relacionada com o desenvolvimento do Plano de
Ações Articuladas (PAR), entre outras iniciativas, uma vez que este plano prevê o
desenvolvimento de ações compartilhadas com os referidos órgãos públicos.
Cabe à SME apoiar a iniciativa privada no campo da educação infantil, pois, de acordo
com o art. 18, da LDB, “[...] as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela
iniciativa privada” integram o sistema municipal de educação. Outra atribuição dessa
101
Secretaria consiste em administrar, avaliar e controlar o Sistema de Ensino Municipal,
promovendo sua expansão qualitativa e atualização permanente. Além disso, pretende
implantar e implementar políticas públicas que assegurem o aperfeiçoamento do ensino e da
aprendizagem de alunos, professores e servidores.
É sua função, também, estudar, pesquisar e avaliar os recursos financeiros para o
custeio e o investimento no sistema educacional, assegurando sua plena utilização e eficiente
operacionalidade; propor e executar medidas que assegurem o processo contínuo de
renovação e aperfeiçoamento dos métodos e técnicas de ensino; integrar suas ações às
atividades culturais e esportivas do município; pesquisar, planejar e promover o
aperfeiçoamento e a atualização permanentes das características e qualificações do magistério
e da população estudantil, atuando de maneira compatível com os problemas identificados;
assegurar às crianças, jovens e adultos, no âmbito do sistema educacional do município, as
condições necessárias de acesso, permanência e sucesso escolar; planejar, orientar, coordenar
e executar a política relativa ao programa de assistência escolar, no que concerne à sua
suplementação alimentar, como merenda escolar e alimentação dos usuários de creches e
demais serviços públicos; proceder, no âmbito do seu órgão, à gestão e ao controle financeiro
dos recursos orçamentários previstos na sua Unidade, bem como à gestão de pessoas e
recursos materiais existentes, em consonância com as diretrizes e regulamentos emanados do
Chefe do Poder Executivo; implantar política de qualificação profissional, quando necessário,
na área artístico-cultural e exercer outras atividades correlatas.
Entendemos que as incumbências acima prescritas estão de acordo com o art. 11 da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, o
qual lista as funções da esfera municipal de educação. Por meio do Decreto n. 8.777, de 02 de
julho de 2009 (NATAL, 2009), atualmente, foram definidos, na Secretaria Municipal de
Educação, as respectivas competências e o quadro de lotação dos seus cargos Comissionados.
Todavia, além dos cargos Comissionados, também estão em exercício de funções designadas
nessa instituição funcionários efetivos com atribuições de assessoria, execução de projetos,
formação continuada e acompanhamento das escolas.
Para compreender as ações de avaliação da aprendizagem promovidas no PAR do
município, do período de 2007 a 2011, direcionamo-nos ao Departamento de Ensino
Fundamental (DEF) e ao Departamento de Planejamento (APA), setores de Planejamento e
Avaliação do Ensino Fundamental, assim como de Ações e Projetos do Ensino Fundamental,
pelo fato de a pesquisa ser direcionada para esse nível de ensino. Dessa forma, no item
seguinte, apresentaremos a análise do PAR do município de Natal.
102
4.2 O Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de Natal (2008-
2011)
Com o intuito de concretizar o regime de colaboração entre os entes federados no
Brasil no âmbito educacional, o governo federal lançou o Plano de Ações Articuladas (PAR)
(BRASIL, 2007a) como parte das ações do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação (PMCTE), uma das principais ações do Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE). Com base na Resolução CD/FNDE n. 29, de junho de 2007, art. 1º, parágrafo 2º, as
ações do PAR têm “[...] caráter suplementar e serão realizados em regime de colaboração com
os entes federados [...] objetivando contribuir para a melhoria das condições de acesso e
permanência e do desenvolvimento dos sistemas estaduais e municipais da educação básica”.
Ao elaborar o PAR, o ente federado realiza um diagnóstico da rede de ensino com
base no Guia Prático, fornecido pelo MEC, e, a partir da análise da situação do município,
este define as ações que pretende desenvolver, com assistência técnica e/ou financeira do
MEC ou do próprio ente federado. Espera-se que os entes federados pactuantes do PMCTE
cumpram as metas definidas, dessa forma, o processo deve ser monitorado por meio de
relatório ou visitas da equipe técnica do MEC. O cumprimento dessas metas será observado
ainda por meio da evolução do IDEB, considerado principal indicador para medir a qualidade
da educação dos estados e municípios que aderirem ao PMCTE e elaborarem seus PAR.
De acordo com Adrião e Garcia (2008), a adesão ao Compromisso pode, por um lado,
possibilitar a elaboração de instrumentos formais para o cumprimento das exigências legais,
tendo em vista a necessidade de preparar as escolas para obterem melhores resultados nos
exames externos que compõem o cálculo do IDEB, pode levar uma diminuição dos processos
pedagógicos, em favor do preparo dos alunos para realizarem as avaliações externas. No
entanto, por outro lado, os gestores municipais estarão mais comprometidos politicamente em
promover o direito a uma educação de qualidade para todos.
Para compreender o processo de elaboração do PAR do município de Natal, não foi
possível contar com as informações da assessora responsável por essa elaboração no período
de 2007-2011, porque essa profissional encontra-se aposentada. Assumiu a função de
coordenação e acompanhamento do PAR a Assessora E, que trabalha em conjunto com três
Técnicos de Planejamento da SME. A Assessora E e um desses técnicos, a segunda,
identificada como Técnica do PAR, relatam acerca do processo de adesão, implantação e
implementação do PAR
103
A Assessora E explicou que, por determinação do Governo Federal, o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) condicionou o apoio técnico e financeiro do MEC à
assinatura, pelos estados e municípios, do Plano de Metas Compromisso Todos Pela
Educação. Destacou que “[...] a partir da sua adesão, o município assumiu o compromisso de
elaborar o Plano de Ações Articuladas” (PAR).
Através do depoimento da Assessora E, foi observado que, após o PAR, os Assessores
envolvidos nesse processo de implementação das ações passaram a visualizar o Plano como
um Planejamento mais organizado, contendo estratégias e ações. Porém, ao avaliarem a sua
forma operacional, como foi realizado, viram que não houve uma mudança significativa,
principalmente no tocante ao financiamento. Diante desse entendimento da Assessora,
percebemos que esse processo gerou uma reflexão acerca de uma mudança de concepção e
organização, para o município se perceber como organizador de suas ações.
Os relatos da Assessora revelaram que o Plano contribuiu no aspecto do planejamento
em si, fazendo com que o município todo se organizasse, se planejasse e procurasse propor
suas ações. Contudo, ao comparar a maneira como o financiamento era feito antes e depois,
foi constato pela Assessora E que “[...] não houve uma grande mudança nesse aspecto de
financiamento”.
As palavras da Assessora mostram como a adesão a esse plano se distancia de uma
proposta de regime de colaboração estabelecida por entes federados, que devem tomar
decisões compartilhadas, em relativa posição de equidade, conforme expresso nos princípios
básicos do Federalismo, discutido por Costa (2010). Em contrapartida, a adesão a esse plano
configura-se como uma condição imposta aos municípios que aderiram ao PMCTE, para
receberem assistência técnica e financeira do MEC.
Na continuidade, a Assessora E informou que, no ano de 2007, a Secretaria Municipal
de Educação, sob a orientação do Manual expedido pelo MEC e de acordo com a Portaria
57/65, de 22 de agosto de 2007 (BRASIL, 2007), iniciou a elaboração do Plano de Ações
Articuladas (PAR) do município de Natal. Para a tarefa, foram designados: quatro servidores
representantes do Conselho Municipal de Educação (CME); dois representantes da Assessoria
de Planejamento e Avaliação (APA); dois representantes do Departamento de Ensino (DE);
uma Técnica para o Departamento de Gestão Escolar (DGE); e dois Técnicos para representar
o Departamento de Atenção ao Educando (DAE).
Pelo depoimento da Assessora E houve a participação de diversos setores da SME na
elaboração de um diagnóstico da realidade municipal e das ações do PAR. Apesar de não
haver representantes das escolas e tampouco do sindicato, o depoimento mostra que houve
104
participação do Conselho Municipal e dos profissionais da Secretaria de Educação na
elaboração do documento. Essa visão plural certamente influenciou o diagnóstico da realidade
educacional do município.
Todavia, o relato da Assessora E, concernente ao diagnóstico da realidade local para a
programação de ações, mostrou que ele é realizado da mesma forma para todo país, e os
estados e municípios tentam se aproximar de forma mais real possível. No entanto, o próprio
questionário não permite essa aproximação, porque ele tem respostas semiprontas, de forma
que a abertura é muito pequena para retratar a realidade local, sobretudo, porque o diagnóstico
não possibilita descer ao seu nível. A Assessora mencionou:
Às vezes marcávamos uma alternativa que não era a nossa realidade, mas,
como não tinha outra opção, marcávamos e, na justificativa, tentávamos
explicar o porquê da escolha daquela ação. Muitas respostas não
correspondiam àquele cenário, e nós marcávamos a resposta que mais se
aproximava do cenário do Município. Na justificativa, dizíamos por que
estávamos marcando aquela opção (Entrevista, 2015, Assessora E).
A partir desse depoimento, percebemos que esse fato faz com que muitas vezes aquela
ação não seja o quadro real e a necessidade do município. Desse modo, compreende-se que o
PAR, de fato, não permite uma autonomia para a programação de ações, com base na
realidade concreta do município, caracterizando-se como ações prontas e programadas pelo
MEC.
Ao verificar a realidade local para a execução do Plano, o depoimento da Técnica do
Departamento (APA) mostrou que, atualmente, o órgão responsável pela gestão da execução
do PAR no município de Natal/RN é a Secretaria Municipal de Educação (SME). O
acompanhamento/monitoramento é realizado pela Assessoria de Planejamento e Avaliação
(APA), em conjunto com os demais departamentos da SME. O Planejamento geral das ações
da Secretaria Municipal de Educação é realizado nesse departamento, de forma que cada setor
faz o seu planejamento e encaminha para ele. As ações são colocadas no PPA, que tem a
programação para cada uma, com os respectivos recursos disponíveis, ou seja, para que os
outros setores da SME executem suas ações, o Departamento de Planejamento (APA) deve
colocá-las no PPA e, a partir disso, é programada a liberação de recursos. Desse modo, se o
setor pedagógico precisar de compra de livros ou planejar uma formação para os professores,
essas ações precisam passar para o PPA para a deliberação de recursos para a sua devida
execução.
105
Acerca do Plano Plurianual (PPA), em Cunha (2006), vemos que a Constituição
Federal de 1988 definiu que o Executivo o submetesse à aprovação do Legislativo, com a
vigência de quatro anos, contendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para atender as despesas de capital e para os programas de longa duração. A
Constituição também estabeleceu que fossem instituídos as Leis de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e o Orçamento Geral da União (OGU), como itens de um sistema integrado para
planejamento e orçamento. Através do PPA, todos os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais deveriam ser subordinados a ele.
Assim, todas as ações desenvolvidas na Secretaria de Educação do Município de
Natal, inclusive as do PAR, deveriam e ainda devem integrar o seu PPA. As ações do PAR
que obtiveram pontuação 1 e 2 podem ter financiamento do MEC, e a contrapartida garantida
no PPA. As ações do PAR que não requerem recursos são implementadas e acompanhadas
pela SME, para poder alimentar o Sistema do PPA, visto que existem ações que são
executadas pelo município e outras que são executadas por meio da Assistência Técnica ou
Financeira do MEC. Outro detalhe é que existem ações inerentes ao PAR e outras de
iniciativa da própria SME.
Segundo a Assessora E, antes do PAR, a SME já tinha o seu planejamento, todavia,
com ele, as ações são informadas e o município vai se adequando. Para a Técnica, que
também trabalha com o PAR da SME, esse plano
[...] é mais organizado, pois é um norte. É um planejamento todo ordenado
que o município vai fazer o seu diagnóstico e vai enquadrar suas
necessidades dentro daquele planejamento proposto pelo MEC (Entrevista,
2015, Técnica do PAR).
Constatamos, ainda, nessa Secretaria, que existe um Setor exclusivo para o trabalho
de planejamento, onde são guardados os arquivos e trabalha a equipe de técnicos efetivos que
auxiliam na parte burocrática do PAR. Quem acompanha mais diretamente a execução do
PAR, atualmente, é a Assessora de Planejamento e Avaliação, denominada de Assessora E,
que é responsável por sua coordenação, realizando o monitoramento das ações junto ao
Sistema Integrado de Monitoramento do Ministério da Educação (SIMEC).
Sobre o processo de implantação do PAR e quem participou dele, a Assessora E
explicou que,
Mediante a adesão, a secretaria criou um grupo de trabalho formado por
assessores/técnicos, vinculados aos departamentos/setores da SME, sob a
106
coordenação da Assessoria de Planejamento. O município assumiu a
elaboração do Plano de Ações Articuladas considerando as quatro
dimensões: Gestão Educacional, Formação de Docentes, Práticas e
Avaliação e Infraestrutura e Recursos Pedagógicos, fundamentada no
manual de orientação do MEC/FNDE (Entrevista, 2015, Assessora E).
Concernente às informações sobre a existência de um Comitê de acompanhamento do
PAR e seus integrantes, a Assessora E informou que a legislação prevê a sua criação, atendida
pelo município através de publicação da Portaria n. 98/gs, de 9 de novembro de 2007, que, em
seu art. 1º, designou para sua composição: representantes da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN), Sindicato dos Trabalhadores em Educação (SINTE/RN), ONG
Amor Exigente, Instituto de Educação Superior Presidente Kennedy (IFESP), Conselho
Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes de Natal (COMDICA) e Clube de
Diretores Legistas (CDL/Natal, RN).
A composição dessa comissão foi mais ampla do que a da que elaborou as ações do
PAR, no entanto, a Assessora E alegou que, “[...] embora legalmente constituído, a atuação do
referido comitê, seja por falta de articulação ou incompatibilidade de agendas de seus
representantes, não se consolidou”. Essa informação é reiterada pela Técnica do PAR, que
destacou que o Comitê externo existe, porém, nunca se reuniu. Apesar disso, existe o
acompanhamento da Secretaria, que, à medida que as ações eram realizadas, enviava
relatórios para a APA classificar o nível de atendimento pelos Assessores da SME.
Acerca dos recursos destinados para a educação do município, a Assessora E informa
que, antes do PAR, a SME conseguia os necessários para a efetivação de Projetos em
convênios com a União, especialmente, o Estado e o município de Natal. O MEC oferecia,
anualmente, oportunidades de celebração de convênios, de forma que o município elaborava
um Plano de Trabalho Anual (PTA), que era analisado pelas secretarias do MEC e, quando
devidamente aprovado, o Governo Federal liberava recursos financeiros com monitoramento
do FUNDOESCOLA. Os programas eram executados pelos municípios que seguiam as
orientações publicadas por meio de resoluções. No Convênio, registrava-se o objetivo, as
metas, os prazos e os valores a serem liberados pelo proponente e contrapartida do
concedente.
Após a publicação do PDE (2007), as relações de colaboração financeira e técnica
entre a União e o município de Natal, conforme a Assessora E, foram condicionadas à adesão
ao PAR. Percebemos que, antes do PAR, a Secretaria de Educação (SME) já tinha uma
prática de planejamento de seu trabalho consolidada, como também possuía maior autonomia
para a adesão de convênios e elaboração do seu próprio Plano de Trabalho, que difere da
107
política atual, a qual é executada de forma induzida, a partir de um conjunto de ações já
definidas pelo MEC.
No tocante à definição de prazos para a execução das ações do primeiro PAR de Natal,
a Assessora E (2015) explica que estas foram planejadas para o período de 2008- 2011.
Todavia, algumas ações não foram efetivadas no prazo previsto devido às interferências de
gestão. A assessora destacou que os maiores entraves no processo de implantação do PAR no
município de Natal consistiram na falta de envolvimento na execução das ações por parte dos
atores corresponsáveis pelo processo, os quais tinha incumbências relacionadas à
implementação das ações do Plano. Ainda segundo a assessora (2015), houve troca de
dirigente municipal e, na SME, esse ocorrido provocou mudanças constantes de chefia nos
setores. Tais mudanças e conflitos geraram uma série de desafios, não só para a condução da
política educacional, mas também da municipal.
A assessora refere-se ao difícil momento pelo qual passou a prefeitura de Natal, que
coincidiu com o período de implementação do PAR (2008-2011). No período de 2009 a 2012,
Micarla de Sousa assumiu a Prefeitura da cidade e seu governo foi marcado por um elevado
número de mudanças de seu secretariado, inclusive na pasta educacional, e por denúncias de
improbidade administrativa, que culminaram com o seu próprio afastamento em 31 de
outubro de 2012 (TRIBUNA DO NORTE, 2012).
A partir desse relato, identificamos muitos dos problemas enfrentados pelos Técnicos
da SME para a elaboração da primeira versão do PAR (2007-2011), pois foi evidenciado que
era preciso, naquele período, que alguém com poder de decisão sentasse junto com o grupo
para tomar as decisões, pois, apesar de haver delegação para tal, era um processo difícil,
mesmo com um técnico responsável pelo PAR. Era necessária, portanto, uma decisão de
quem estava à frente do programa, como, por exemplo, a(o) secretária(o) de Educação, que
precisaria se reunir com a equipe e decidir os encaminhamentos para a elaboração do Plano, já
que, para a Assessora E, não cabia apenas aos técnicos a tomada de decisões, pois havia
entraves nesse sentido. Era preciso saber se o município poderia implantar determinadas
ações. Eram necessários um envolvimento maior e o entendimento da importância dessa
ferramenta. O que percebemos, com base no depoimento referente a elaboração e
implementação do primeiro PAR (2007-2011) do município, foi uma falta de compreensão do
que seria esse documento para o município.
Tudo isso dificultou, entre outros aspectos, o cumprimento dos prazos e das ações. A
falta de envolvimento dos responsáveis pela execução das ações afetou o desenvolvimento do
PAR. Vale salientar que não foram encontrados Relatórios de monitoramento e avaliação da
108
implementação desse Plano, de forma que não foi possível ter informações gerais acerca da
implementação dessas ações. A seguir, focalizaremos as ações do PAR do município de
Natal/RN referentes à dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, a partir da qual
buscaremos analisar as ações de avaliação da aprendizagem difundidas por esse plano.
4.2.1 O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-2011) e a Dimensão de
Práticas Pedagógicas e Avaliação: enfocando as ações de avaliação da aprendizagem
A Dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação no Plano de Ações Articuladas do
município de Natal (2008-2011) totaliza 7 indicadores distribuídos em duas áreas:
“Elaboração e Organização das Práticas Pedagógicas” e “Avaliação da Aprendizagem dos
Alunos e Tempo para Assistência Individual/Coletiva aos Alunos que Apresentam
Dificuldade de Aprendizagem”.
Para a área 1, “Elaboração e Organização das Práticas Pedagógicas”, são propostos
quatro indicadores para que os municípios analisem a necessidade de implementar ações
referentes a: “presença de coordenadores ou supervisores pedagógicos nas escolas”;
existência de “reuniões pedagógicas e horários de trabalhos pedagógicos, para discussão dos
conteúdos e metodologias de ensino” nas escolas da rede; “estímulo às práticas pedagógicas
fora do espaço escolar”; e “existência de programas de incentivo à leitura, para o professor e o
aluno”. Os três primeiros indicadores tiveram pontuação 4, 3 e 3, respectivamente, não
gerando, portanto, ações a serem desenvolvidas. Apenas o último indicador gerou ações a
serem desenvolvidas, pois foi avaliado com pontuação 2. Somente geram ações os indicadores
avaliados com pontuação entre 1 e 2.
A justificativa para esse dado encontra-se no PAR do município de Natal (NATAL,
2007), que afirma haver coordenadores pedagógicos em todas as escolas da rede e que
também já existia uma organização para possibilitar a realização do planejamento semanal
dos professores, incluso na carga horária de trabalho desses profissionais. Da mesma forma,
também aponta que existem estímulo e determinadas condições para a realização de práticas
pedagógicas fora do espaço da escola. O problema do município, no que tange a essa área,
estava na implantação de programas de incentivo à leitura para professores e alunos em todas
as escolas da rede, visto que os existentes não são suficientes.
No que se refere à área 2, “Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para
Assistência Individual/Coletiva aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”,
havia 3 indicadores para que o município analisasse a necessidade de implementar ações. Os
109
indicadores eram os seguintes: “formas de avaliação da aprendizagem dos alunos”; “utilização
do tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de
aprendizagem”; e “política específica de correção de fluxo” no município de Natal. Com
exceção do primeiro indicador, que não recebeu pontuação, os demais receberam pontuação 1
e 2, respectivamente.
Sendo assim, em toda a dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, o município
de Natal executou ações em um indicador dentre os quatro da área 1. No que se refere à área
2, o município executou ações nos 3 indicadores existentes. O gráfico a seguir mostra a
relação entre o número de ações executadas pelo município nessas duas áreas:
Gráfico 2 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação: distribuições das ações por áreas no
município de Natal
Fonte: OBEDUC, 2014- 2015.
De acordo com o Gráfico 2, a área 1, “Elaboração e Organização das Práticas
Pedagógicas”, corresponde a 25% do total das ações da dimensão, enquanto que as ações da
área 2, “Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para Assistência Individual/Coletiva
aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”, correspondem a 75% do total das
ações da dimensão.
Desse modo, constata-se que houve uma maior incidência de ações voltadas para a
“Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para Assistência Individual/Coletiva aos
alunos que apresentam dificuldade de Aprendizagem”. A justificativa para o município
investir em formas de avaliação da aprendizagem, conforme o PAR de Natal (NATAL, 2007),
aponta para os resultados obtidos no IDEB do período, que apresentava situação crítica.
110
Por isso, uma maior ênfase aos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem
mostrava a necessidade de dar maior atenção aos estudantes que demandavam maior tempo e
investimento para aprender, assim como de corrigir o fluxo escolar, evitando casos de evasão
e de repetência. Compreendemos que criar condições para que os estudantes aprendam,
considerando suas especificidades, é um direito subjetivo, que deve ser assegurado a todos os
cidadãos.
No entanto, assegurar os objetivos do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação (PMCTE), instituído pelo Decreto de n. 6.094/2007, que enfatiza a importância da
elevação do IDEB dos sistemas de ensino, parece ser a prioridade. O cálculo do IDEB incide
sobre o resultado das avaliações externas e sobre o fluxo escolar, tornando, então, necessário
acompanhar os alunos com dificuldades de aprendizagem que podem comprometer a
obtenção dos resultados almejados. Por outro lado, por meio da pressão que esse índice exerce
sobre os gestores municipais, estes despertam para a necessidade de garantir a aprendizagem
de todos, de forma que os direitos não sejam garantidos apenas no papel. No tópico a seguir,
aprofundaremos as discussões acerca das ações de avaliação da aprendizagem desenvolvidas
nesse município.
4.3 A avaliação da aprendizagem no Plano de Ações Articuladas do município de Natal
(2008-2011)
A prática avaliativa na perspectiva de Sacristán e Gómez (2000) não corresponde a
uma ação esporádica ou circunstancial dos professores e da instituição escolar, mas consiste
em algo que se encontra muito presente na prática pedagógica. Isso porque a avaliação
acontece em diferentes momentos do processo pedagógico e organizacional, direcionando as
decisões que se pretende consolidar com vistas a alcançar os resultados esperados.
A avaliação, portanto, constitui-se em uma prática que pode ser decisiva na construção
da aprendizagem, de modo que o Plano de Ações Articuladas dispõe de alguns indicadores
sobre essa temática. O PAR consiste em um contrato de gestão firmado entre os entes
federados no cumprimento das responsabilidades educacionais, no contexto da nova gestão
pública. Para dar conta das responsabilidades compartilhadas, o PAR acena com a
possibilidade de municípios e estados terem a assessoria técnica e/ou financeira da União na
execução de determinadas ações. Nesse item, analisamos a assessoria prestada ao município
de Natal para a execução das ações referentes à área 2, “Avaliação da aprendizagem dos
111
alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de
aprendizagem”.
Para tanto, para uma melhor explicação dos indicadores e ações da Dimensão de
Práticas Pedagógicas e Avaliação, com o desdobramento na avaliação, apresentamos o quadro
a seguir, que mostra o número de ações e subações em que cada uma das ações programadas
se desdobrou. Também apresenta de quem é a responsabilidade por implementá-las, se da
Prefeitura Municipal (PM), da assistência técnica do MEC (ATM) ou da Assistência
financeira do MEC (AFM)
Áreas Indicador Ações Programadas Nº e incumbência da
execução das
subações
P
PM
A
ATM
A
AFM
2. Avaliação da
Aprendizagem dos Alunos
e Tempo para Assistência
individual/coletiva aos
alunos que apresentam
dificuldade de
aprendizagem
Formas de
avaliação da
aprendizagem
dos alunos
Incluir como componente da
política educacional o
estímulo à autoavaliação e às
práticas interdisciplinares.
0
1
0
-
_
_
Utilização do
tempo para
assistência
individual/coleti
va aos alunos
que apresentam
dificuldade de
aprendizagem
Orientar as escolas a
incluírem no PP a oferta do
tempo para assistência
individual e/ou coletiva aos
alunos que apresentam
dificuldade de aprendizagem
durante o ano letivo, e tempo
de atendimento educacional.
0
3
_
_
_
_
Política
específica de
correção de
fluxo
Implementar políticas para
correção de fluxo.
0
2
0
1
_
_
Total Geral
3
3
6
6
6
1
_
_
Quadro 3 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação – áreas, ações e subações do PAR (2008-
2011) de Natal/RN
Fonte: OBEDUC, 2014-2015.
No tocante ao indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” não foi
constatada no documento do PAR a pontuação específica para diagnosticar a situação do
município nesse âmbito, porém, foi gerada uma ação. A justificativa centra-se na necessidade
de melhoria do IDEB da rede, considerado como crítico. No entanto, mostra que o baixo
rendimento se deve à assistência insuficiente aos estudantes da rede com baixo rendimento.
Segundo o PAR de Natal (2007-2011), na ocasião, a SME/Natal beneficiava
aproximadamente 1.080 alunos das escolas do ensino fundamental, que equivalia a menos de
112
3% do total de estudantes. Esse atendimento ainda acontecia por meio de oficinas pontuais,
que não atendiam às necessidades de assistência individual/coletiva permanente dos alunos da
rede. Dessa forma, o município assumiu a responsabilidade pela execução da ação proposta.
A justificativa do município aponta para a necessidade de contratação de pessoal e
criação de condições de infraestrutura para atendimento aos educandos, no entanto, a ação a
ser executada referia-se a incluir, no projeto político-pedagógico das escolas, orientações
acerca da autoavaliação dos educandos, o que não resolverá o problema. Isso talvez se deva
ao fato de o PAR não destinar recursos para a contratação de pessoal, o que é
responsabilidade do município e este não previu recursos para tanto. O planejamento das
ações do indicador, portanto, não retrata a necessidade real do município, mas considera, em
primeira instância, a sua realidade econômica insuficiente para aumentar o quadro de
profissionais.
Quanto ao indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos
alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”, obteve a pontuação 1, demonstrando
existir no município uma realidade crítica nesse aspecto. Foi gerada uma ação com a
justificativa de que a SME gostaria de oferecer assistência individual durante todo o ano
letivo, como um direito do aluno. No entanto, faltava pessoal para uma ação mais sistemática.
Nesse indicador, foram geradas três subações, todas elas para serem implementadas
sob a responsabilidade do município. As subações se referem a:
a) acompanhar sistematicamente a proposta de assistência individual e/ou
coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem, com
deficiência, transtornos globais de desenvolvimento ou altas habilidades/
superdotação;
b) divulgar à comunidade a existência do tempo de apoio aos alunos com
dificuldades de aprendizagem caso necessitem;
c) Oferecer condições às escolas para que os professores possam
efetivamente atender individualmente ou em grupo os alunos com
dificuldades de aprendizagem, com deficiência, transtornos globais de
desenvolvimento ou altas habilidades/superdotação (NATAL, 2007).
O município tanto se dispõe a criar condições para o atendimento individual aos
estudantes como a divulgar ações de assistência e acompanhar a sua implementação.
Por fim, no indicador “Política específica de correção de fluxo”, a comissão de
elaboração do PAR pontuou 2, gerando ação sob a justificativa de que, segundo o Art. 16 da
Resolução 001/2001, do Conselho Municipal de Educação de Natal, o aluno que apresentar
defasagem em idade/ano frequentará Classes de Aceleração. Esse programa tem como
113
objetivo suprir as dificuldades de aprendizagem do educando e encaminhá-lo, em seguida, à
escolarização regular. No entanto, ainda conforme o PAR municipal (NATAL, 2007), os
estudantes não apresentavam recuperação e tampouco conseguiam retornar às salas regulares,
aumentando, assim, os índices de reprovação e abandono na rede. Para Soares (2007), tanto as
taxas de repetência e de abandono como a distorção idade-série são elementos destacados em
níveis elevados em todo o país, dificultando a universalização do ensino fundamental e médio,
além de significar grande desperdício de recursos investidos.
Considerando a premência de ações para atender a esse aspecto, foram geradas três
subações para esse indicador, sendo duas sob a responsabilidade municipal e uma com a
assistência técnica do MEC, que são:
a) desenvolver atividades para reverter a situação de fracasso escolar por
meio de programas de correção de fluxo escolar;
b) Oferecer subsídios técnicos e material específico para as escolas que
funcionam com turmas de correção de fluxo;
c) Orientar as escolas a incluírem no PP atividades para superação das
dificuldades de aprendizagem (NATAL, 2007).
A primeira subação está sob a responsabilidade do MEC e a segunda refere-se ao
suporte necessário para que a primeira se realize. A responsabilidade pela terceira subação é
repassada para as escolas. Tal como ocorreu com o primeiro indicador examinado, o
município repassa encargos para as instituições escolares, sem garantia de que disponibilizará
o suporte necessário para que as unidades de ensino desempenhem as subações a contento.
Na Dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, área 2, “Avaliação da aprendizagem
dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade
de aprendizagem”, seis subações ficaram sob a incumbência da Prefeitura Municipal. Apenas
uma ação contará com a Assistência Técnica do MEC. Não está prevista assistência financeira
para nenhuma ação dessa área.
Diante dessa situação geral, pode ser questionada a efetividade da colaboração
promovida pelo PAR na área de avaliação da aprendizagem. Entendemos que o regime de
colaboração vai além do fomento ao planejamento de ações e do monitoramento dos
resultados finais do processo educativo.
No tocante à concepção de avaliação difundida pelo PAR, observamos que a área 2,
que corresponde à “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência
individual/coletiva aos alunos que apresentavam dificuldade de aprendizagem”, pode
expressar uma concepção de atendimento especializado aos alunos com dificuldade na
114
aprendizagem escolar. Os indicadores dessa área expressam a ideia de prover condições,
redimensionando a prática pedagógica por meio dos dados provenientes da avaliação da
aprendizagem.
Conforme Arredondo e Diago (2009), entre as funções desempenhadas pela avaliação
está a de regulação individualizada da aprendizagem dos alunos com base nos dados coletados
por meio da avaliação, o que permite retroalimentar o processo de ensino-aprendizagem. Esse
tipo de avaliação corresponde à avaliação formativa, com vistas a reconduzir a prática
pedagógica e orientar o processo educacional, possibilitando a assistência aos alunos com
dificuldades de aprendizagem. Para tanto, é necessário que se analise as “Formas de avaliação
da aprendizagem dos alunos”, conforme expresso no primeiro indicador da área.
Sabemos, porém, que por trás desses indicadores e ações que remetem à ideia de
avaliação contínua encontra-se também o anseio por melhores desempenhos dos alunos.
Percebemos também a função controladora por parte do IDEB e das orientações gerais do
PAR, que são inerentes às exigências da política educacional do MEC, que busca a obtenção
de melhoria dos resultados educacionais.
O indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” apresenta a ideia de
variedade de instrumentos para avaliar a aprendizagem do aluno, com o objetivo de que este
possa avançar em sua aprendizagem. Concordamos com Soares (2007) ao afirmar que todo
aluno tem o direito de ser avaliado, entretanto, consideramos ineficiente que uma única
medida bimestral possa captar as reais particularidades e necessidades do educando. Este,
portanto, deve ser avaliado de forma sistemática e contínua para que suas deficiências sejam
conhecidas e, com isso, possa receber assistência específica.
No indicador “Política específica de correção de fluxo”, percebemos a projeção de
uma política educacional voltada para atender as necessidades de déficits na aprendizagem
dos alunos da rede. Esse indicador reforça a política de acompanhamento aos alunos em
defasagem na aprendizagem.
Algumas ações pontuadas no documento também evidenciam uma concepção de
avaliação formativa, como as propostas do estímulo à autoavaliação e às práticas
interdisciplinares introduzidas no projeto político-pedagógico das Escolas da Rede Municipal.
Esse projeto consiste no plano global da unidade de ensino, que deve ser elaborado com a
participação da comunidade escolar, em uma perspectiva democrática. Nessa perspectiva,
introduzir orientações nesse plano global da escola deve implicar um trabalho de
convencimento e de suporte para que a comunidade assuma essa prática em seu cotidiano,
115
pois não compreendemos esse projeto escolar como uma ferramenta gerencial capaz de
instituir mudanças instantâneas no cotidiano escolar.
Nesse sentido, compreendemos que as ações geradas no PAR apresentam uma
proposta de impactar os resultados escolares retratados pelo IDEB do município. Esse tipo de
avaliação evidencia a função de controle de resultados. No entanto, os indicadores do PAR
apresentam outra concepção de avaliação, voltada para a superação das dificuldades do
educando, sinalizando para uma avaliação formativa.
4.31 O PAR e a Portaria de Avaliação da Aprendizagem do Município de Natal: encontros e
desencontros na concepção de avaliação da aprendizagem
No mesmo ano em que se iniciou a implementação do PAR no município de Natal, foi
publicada a Portaria n. 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), que estabelece normas
para a avaliação do processo de ensino-aprendizagem da rede municipal de ensino de
Natal/RN. Essa Portaria segue as recomendações da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996
(BRASIL, 1996), e da Resolução n. 004/2007, publicada em 18 de janeiro de 2008, pelo
Conselho Municipal de Educação de Natal.
Essa Portaria (NATAL, 2008) apresenta a concepção de avaliação da rede de ensino
em seu art. 2º: “[...] a avaliação do processo de formação do educando será diagnóstica,
contínua, formativa, cumulativa, inclusiva e redimensionadora da ação pedagógica, na
perspectiva de favorecer o desenvolvimento do educando”. Além disso, recomenda que os
instrumentos avaliativos sejam elaborados pelas instituições de ensino e sejam utilizados, no
mínimo, três instrumentos diferenciados por bimestre, para avaliar o nível de desempenho do
educando (NATAL, 2007b).
Nos três anos iniciais do ensino fundamental, segundo a Portaria de n. 143/2008
(NATAL, 2008), a avaliação da aprendizagem não terá caráter de retenção, mas consistirá em
um momento importante para a construção do conhecimento no processo de alfabetização. Do
4º ao 9º ano do Ensino Fundamental, os resultados das avaliações serão expressos em notas na
escala de 0 (zero) a 10 (dez). Os valores das atividades avaliadas serão definidos com base na
proposta pedagógica de cada instituição educacional e os resultados alcançados pelos alunos
serão registrados bimestralmente na ficha individual de cada aluno.
O progresso e as dificuldades dos alunos devem ser registrados pelos professores em
pareceres descritivos analíticos sistemáticos bimestralmente, com a finalidade de
116
redimensionamento da ação pedagógica e elaboração de relatórios. Em caso de transferência,
esse relatório deve ser anexado ao histórico escolar do educando (NATAL, 2008).
Tanto os indicadores, as ações e as subações do PAR do município de Natal (NATAL,
2007) na área 2, “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência
individual/coletiva aos alunos que apresentavam dificuldade de aprendizagem”, quanto a
Portaria nº 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), trazem concepções de avaliação
semelhantes, na direção de uma ação formativa, enfocando quesitos diferenciados. O PAR
municipal enfatiza a autoavaliação da aprendizagem, a interdisciplinaridade, a ênfase na
correção do fluxo escolar, com vistas a atender os alunos com dificuldade de aprendizagem. A
Portaria recomenda uma prática avaliativa processual e diagnóstica, com a finalidade de
promover o desenvolvimento do educando. Os dois documentos enfocam características
diferentes.
O PAR consiste em um Programa Federal, integrante de uma Política Educacional,
que apresenta, em seus indicadores, ações e subações de uma concepção de avaliação da
aprendizagem que converge com a perspectiva da Portaria Municipal. Possui concepções
focadas na avaliação de cunho formativo, que prioriza os aspectos qualitativos e processuais
do desempenho do educando, além de buscar diagnosticar a realidade do aluno, para
direcionar as práticas pedagógicas, com vistas ao avanço na sua aprendizagem.
O PAR, portanto, expressa um contraponto. Por um lado, a concepção de avaliação
formativa, por outro, a ênfase em uma melhoria da qualidade educacional que reverta os
resultados do IDEB. Nessa segunda perspectiva, o que é priorizado através das ações do PAR
é que o aluno tenha bom êxito, essencialmente, na leitura e na escrita, para ser bem preparado
para as avaliações externas. Com isso, o município adquire benefícios financeiros e técnicos
da União.
Essa concepção de avaliação ranqueadora, segundo Sordi (2012), tem como enfoque
maior a medição dos resultados por meio de testes padronizados, como modo de regular a
educação. Essas avaliações consistem em marcas das atuais políticas públicas educacionais,
que expressam uma concepção reducionista de educação e de avaliação.
Destacamos que uma coisa é a melhoria dos índices educacionais, pretendida pelo
PAR, outra coisa é a melhoria do desempenho na aprendizagem do aluno para o seu progresso
intelectual, cultural e social. Para tanto, é necessário investir em formação profissional,
melhorias salariais e de condições de trabalho dos professores, ampliar a avaliação da
aprendizagem numa perspectiva de cunho formativo, entre outras medidas que possam
contribuir para a aprendizagem do aluno.
117
No próximo capítulo, buscaremos compreender a implementação das ações do PAR
referentes à avaliação da aprendizagem, considerando dados coletados em entrevistas com
profissionais do setor.
118
CAPÍTULO 05
“Avaliação deveria ser um momento de fôlego, uma pausa para
pensar a prática e retomar a ela, como um meio de julgar a
prática” (LUCKESI, 1995).
CONSIDERAÇÕES FINAI
119
5 UMA ANÁLISE DAS CONCEPÇÕES DE AVALIÇÃO DA APRENDIZAGEM
DIFUNDIDAS NA REDE MUNICIPAL DE NATAL/RN NO ÂMBITO DO PAR
Este capítulo está organizado em três seções, tendo como objetivo apresentar de forma
articulada o resultado final da análise, realizada a partir do primeiro diálogo com as
Assessoras da SME e das respectivas entrevistas semiestruturas, que possibilitaram contrapor
informações acerca da concepção de avaliação da aprendizagem difundida na rede municipal
de ensino de Natal/RN. Na primeira seção, apresentamos a análise a partir das entrevistas
semiestruturadas, a fim de relacionar e contrapor informações referentes às concepções de
educação, ensino-aprendizagem e avaliação da aprendizagem, instituídas na rede municipal
no âmbito do PAR, tomando como base as categorias elencadas, que são os indicadores do
Plano. Na segunda, é analisada a implementação das ações referentes à avaliação da
aprendizagem a partir dos três indicadores observados, constituídos como as categorias
elencadas neste estudo. Na terceira e última seção, é apresentado o resultado final dessa
análise de cunho qualitativo com suas respectivas considerações finais.
5.1 Concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal de Natal/RN
A avaliação da aprendizagem desenvolve-se para atender a determinados objetivos
socioeducacionais. Realiza-se, portanto, a partir de determinado projeto educativo que
expressa as concepções educacionais em que se fundamenta. No que se refere à rede de
ensino do município de Natal, a concepção educacional que orienta o seu trabalho educativo é
definida pelas Assessoras A e B da seguinte forma:
É uma concepção humanista que considera a educação como um direito
social, de forma que a escola seja para todos e que acolha o diferente em
suas singularidades e especificidades, levando em conta a realidade em que
os alunos estão inseridos (Entrevista, 2014, Assessora A).
A educação é um direito social, consubstanciado na legislação vigente e que
deve favorecer posturas de cidadania. Nessa direção, as ações pedagógicas
devem considerar o desenvolvimento biológico e sociocultural do ser
humano, que deve ocorrer em etapas de construções interativas, dinâmicas e
sucessivas (Entrevista, 2014, Assessora B).
De acordo com as Assessoras A e B, a educação municipal funda-se em uma
concepção humanista, sendo considerada ainda como direito social. Todos os sujeitos têm
acesso ao conhecimento e, para que a aprendizagem aconteça, eles devem ter suas
especificidades reconhecidas e consideradas no processo de ensino-aprendizagem. O acesso e
120
a permanência do sujeito na escola são direitos reconhecidos por lei, assim como o ensino de
qualidade, que deve estar adequado ao desenvolvimento biológico, social e cultural do ser
humano.
Essa concepção de educação fundamentada na visão humanista é destacada por
Libâneo, Oliveira e Toshi (2012) e abrange correntes advindas da filosofia, com base nas
visões de homem voltadas para a existência humana, a vida e a atividade, dando origem a uma
pedagogia centralizada na criança. Essa pedagogia surgiu na Europa, no século XIX, e, em
seguida, nos Estados Unidos, com John Dewey, que inspirou o movimento da Escola Nova no
Brasil, por volta do século XX, atingindo seu apogeu na década de 1960, período em que se
difundem as ideias de Jean Piaget.
As concepções de educação escolar, segundo Libâneo, Oliveira e Toshi (2012, p.
239)
Referem-se a determinados modos de compreender as modalidades de
educação, as funções sociais e pedagógicas da escola, os objetivos
educativos, as dimensões da educação, os objetivos de aprendizagens, o
currículo, os conteúdos e a metodologia de ensino, as formas de organização
e gestão.
A partir desse entendimento, e considerando a escola como instituição social, é
importante ressaltar que as concepções estão vinculadas com as necessidades e demandas do
contexto econômico, político, social e cultural de uma determinada sociedade e seus
respectivos interesses sociais.
Conforme as Assessoras entrevistadas, para que essa concepção de educação se
consolide nas escolas, são desenvolvidos processos sistemáticos de ensino-aprendizagem, os
quais, no município de Natal, devem estar voltados para a transformação social:
[...] a concepção de ensino e de aprendizagem considera o conhecimento
como um processo histórico e dinâmico, de busca de compreensão e
transformação do mundo. Os conteúdos devem considerar a realidade do
estudante, os estágios de desenvolvimento e as estratégias pedagógicas que
favorecem os desafios para o desenvolvimento das potencialidades dos
alunos (Entrevista, 2014, Assessora A).
O ensino e a aprendizagem têm suas especificidades e são indissociáveis.
Nessa perspectiva, considera-se o aluno como sujeito ativo, que chega à
escola com um repertório que deve ser considerado como ponto de partida
para a construção de conceitos científicos, de forma reflexiva e crítica. Dessa
forma os saberes devem ter significado social, de modo a ampliar a sua visão
de mundo, evoluindo nos aspectos cognitivo, psicomotor, afetivo e
sociocultural, como ser integral (Entrevista, 2014, Assessora B).
121
Na visão dessas Assessoras, o processo educacional desenvolvido no município deve
partir da realidade do educando e possibilitar que seus conhecimentos sejam ampliados e
adquiram significação por meio da reflexão e da crítica. Assim, o sujeito poderá ser capaz de
desenvolver suas potencialidades e se posicionar frente à realidade, buscando efetuar
mudanças. O desenvolvimento de uma educação nessa perspectiva requer um processo
avaliativo condizente, que reconheça as especificidades dos educando e promova, entre outros
aspectos, o seu crescimento intelectual.
Dessa forma, a rede municipal assumiu a perspectiva da avaliação formativa como
aquela que melhor se adéqua à concepção de educação e ensino-aprendizagem descrita. A
esse respeito, segundo as Assessoras:
Nossa concepção é formativa, pois considera o aluno como ser capaz de
aprender de forma idiossincrática. É diagnóstica, cumulativa, inclusiva e
redimensionadora da ação pedagógica, no sentido de ultrapassar a visão
classificatória da avaliação. A SME orienta as escolas para que avaliem os
alunos de acordo com o nível em que se encontram e não de forma
homogênea. São orientadas a respeitar as diferenças de ritmos e de
desenvolvimento do aluno, incentivando-o a ter confiança na sua capacidade
de aprender (Entrevista, 2014, Assessora A).
Levamos em conta a aprendizagem processual e a progressão continuada,
por compreender que o ser humano está sempre aprendendo. Concebe a
aprendizagem como um processo ininterrupto, progressivo e não linear de
aquisição e construção do conhecimento (Entrevista, 2014, Assessora B).
A concepção de avaliação formativa relatada pela Assessora A está em consonância
com a compreensão de educação exposta anteriormente. Essa concepção de avaliação
inclusiva e diagnóstica possibilita o atendimento às especificidades e a coleta de informações
que levam ao redimensionamento do trabalho educativo para que todos tenham o direito de
aprender e se desenvolver.
O professor deve criar estratégias pedagógicas que levem o aluno à aprendizagem,
tendo os dados provenientes da avaliação como instrumento orientador do processo de ensino.
A avaliação formativa, na perspectiva de Silva (2003), proporciona que o professor realize
intervenções diferenciadas, de forma a repensar a reestruturação educacional, tomando como
base uma perspectiva de educação emancipatória. Nessa visão, rompe-se com a prática
avaliativa que prioriza a memorização, a classificação, a seleção e a exclusão, ainda tão
presente na ação educativa e avaliativa dos sistemas de ensino.
Essa concepção da avaliação formativa, conforme a Assessora A (2014), está
fundamentada na proposta dos Ciclos de Formação implantados na rede municipal de Natal
122
desde 2001. Para a Assessora C (2004), a divulgação da proposta de organização do ensino e
da avaliação da aprendizagem na rede foi desenvolvida em 2001, resultando em um material
denominado Caderno 1, como pode ser visto na Figura 7. Tal material recebeu esse nome
porque a ideia inicial era que, a cada ano, a SME divulgasse um caderno desse tipo, mas isso
não aconteceu. A gravura que ilustra a capa do caderno, segundo essa assessora C (2014),
mostra a ideia da inclusão de pessoas diferentes, uma vez que o Ciclo não se fecha, bem como
a concepção de avaliação pautada no auxílio mútuo.
Figura 7 – Capa do Caderno 1 – Ciclos de Formação
Fonte: Secretaria Municipal de Natal, 2001.
A Assessora C informa também que a partir do Caderno 1 foi ampliada a discussão
acerca dos Ciclos e da avaliação formativa. Todas as escolas, naquela época, receberam o
Caderno orientador (NATAL, 2001). Nele, constavam os princípios orientadores de “Uma
Escola Organizada em Ciclos”, os quais constituíram o Plano Municipal de Educação da
época e também foram citados como orientadores da educação municipal, pelas assessoras A
e B. Esses princípios passaram a orientar a política educacional da rede de ensino,
respaldando a elaboração de outros documentos norteadores da prática pedagógica e
avaliativa a partir de então.
Os referidos princípios são os seguintes: a educação constitui-se um direito social,
visto que todos os seres humanos são capazes de aprender; as pessoas têm ritmos diferentes de
aprendizagem; o processo de desenvolvimento está indissoluvelmente ligado à aprendizagem,
sendo, inclusive, modificado por ela; na aprendizagem estão envolvidos os aspectos
123
cognitivos, psicomotor, afetivo, sociocultural; e a construção da autonomia é fundamental
para o desenvolvimento pleno do educando (NATAL, 2001, p. 24). A seguir, destaca-se a foto
da entrevista com a Assessora C:
Figura 8 – Entrevista com a Assessora C – discussão sobre o Caderno 1
Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.
O Caderno 1 foi discutido pelos Assessores Pedagógicos da SME nos encontros
mensais e nas visitas às escolas, com os professores, gestores e coordenadores pedagógicos.
Todas as Assessoras, em consonância, justificaram que as orientações foram dadas por meio
da formação continuada e do assessoramento pedagógico às escolas. O trabalho acontecia por
meio de discussão e reflexão de textos referentes aos aspectos pedagógicos, à repetência e à
avaliação formativa.
Na ocasião, orientava-se a equipe pedagógica das escolas para que considerassem sua
própria realidade e a do aluno na definição das estratégias de intervenção. Além disso,
analisavam-se os dados do rendimento escolar das avaliações externas e internas e discutiam-
se as estratégias que seriam viabilizadas em grupo, visando o aperfeiçoamento do
planejamento, das práticas docentes e da aprendizagem escolar.
A proposta de Ciclos traz uma perspectiva de educação e de avaliação diferente
daquela que se desenvolvia nas escolas tradicionalmente. Arroyo (2000) explica em que
consiste essa proposta:
[...] as tentativas de superar a seriação e de reorganizar a ação pedagógica
tendo as temporalidades do desenvolvimento humano como referencial nos
remetem a questões mais de fundo e somos levados a repensar as concepções
de educação básica que inspiram uma organização ou outra da prática
escolar. Mudar a seriação por ciclos de formação, corrigir fluxos, acelerar os
desacelerados e defasados só tem sentido pedagógico se ocorrer a superação
124
da velha concepção de escolarização que inspira o sistema seriado e os
currículos gradeados e disciplinares (ARROYO, 2000, p. 34-40).
A organização da escolaridade em Ciclos implica, segundo Franco (2001), mudanças
radicais na concepção de ensino, aprendizagem e avaliação, visto que é uma medida
“complexa” que requer compromisso político dos gestores, ampliação de investimentos na
educação e cuidadoso acompanhamento do processo de aprendizagem, para a devida
intervenção e garantia da apropriação da aprendizagem do aluno. Conforme o autor, a
proposta pedagógica de uma escola com a organização em Ciclos deve conter estratégias de
supervisão e acompanhamento do trabalho pedagógico e condições de trabalho adequadas
para o êxito do trabalho.
A organização da escolaridade em Ciclos de aprendizagem, para Franco (2001), requer
uma avaliação como processo permanente, cujos resultados obtidos e dificuldades
encontradas devem estar a serviço do fortalecimento da função social da escola, que se refere
à efetivação do processo de ensino-aprendizagem. Sem o empenho de todos nessa ação de
organização em Ciclos, pode ocorrer uma fragilização na estrutura e funcionamento das
escolas, o que pode causar prejuízos muito sérios aos processos de aprendizagem e
constituição dos sujeitos (FRANCO, 2001).
Conforme a Assessora A, na apresentação da proposta de implantação do Ciclo na
rede municipal de Natal, afirmava-se que, para cada quatro salas de aula do ensino
fundamental, deveria haver um professor responsável por auxiliar os alunos com dificuldade
de aprendizagem. Esse profissional deveria planejar o seu trabalho em conjunto com os
professores das turmas. No entanto, na realidade isso não se concretizou em sua totalidade,
visto que “não teve a atuação deste professor a mais, para contribuir com o ensino-
aprendizagem e a avaliação dos alunos com dificuldades de aprendizagem” (ASSESSORA
A).
A situação da rede de ensino não favorecia esse tipo de organização, pois, conforme a
Assessora B, “[...] se faltava professor na rede até o mês de julho, imagine a dificuldade que
era ter esse profissional a mais para fazer o reforço junto ao professor em sala de aula”. A
Assessora B considera a experiência do ciclo interessante, porém destaca que, para seu êxito,
precisava ser implantada somente em algumas escolas, bem como ser acompanhada e
avaliada. Em seu relato, afirma que “[...] isto não foi feito, foi ampliado para todas as escolas
e, desta forma, a avaliação foi totalmente contrária aos Ciclos”.
125
A organização da escolaridade em Ciclos foi apresentada como uma das possibilidades
de organização da escolaridade prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional,
Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Nessa lei, também é proposto o regime de
progressão continuada, cujas normas são de competência dos sistemas de ensino. Outro
documento que também propõe a organização da escolaridade em Ciclos são os Parâmetros
Curriculares Nacionais (BRASIL, 1997).
Franco (2001) considera que a organização em Ciclos exige maiores investimentos
financeiros, bem como ações mais unificadas, com vistas à garantia das condições para
efetivação. Para o autor, a avaliação da aprendizagem nessa sistemática ocorre somente no
final de cada ciclo (4ª e 8ª, na época) e esse processo precisa ser bem compreendido pelos
professores.
A Assessora A avalia que algumas escolas que aderiram a essa sistemática obtiveram
melhorias no processo de ensino-aprendizagem. No entanto, em outras, não foi o que
aconteceu. A Assessora B relata que em muitas dessas instituições o professor do primeiro
ano (anteriormente primeira série) não assumia a responsabilidade com a aprendizagem do
aluno. Embora estivessem definidas as habilidades e as competências para cada série,
percebia que o comprometimento dos professores não era o mesmo em todas as escolas. Em
algumas, havia todo o empenho dos profissionais para que a aprendizagem dos educandos se
efetivasse, em outras, isso não acontecia, sob a alegação de que a alfabetização era processual.
Segundo a Assessora B (2014), este era o discurso de alguns professores: “[...] a Secretaria
não quer que passe? Então, vamos passar o aluno sem saber”.
A Assessora C demonstra como a relação entre os Ciclos de Formação e a Avaliação
formativa foi mal compreendida por muitos professores da rede. Ela alega que quando
discutiam o assunto “[...] muitos diziam que eles acabaram com a avaliação [...]” porque
reduziam a avaliação à aplicação de “provas”, com o objetivo de aprovar ou reprovar os
estudantes. Além disso, ainda conforme a Assessora C, havia um impasse nas práticas
pedagógicas de muitos professores, o qual foi constatado pelos profissionais da SME que se
dispuseram a avaliar os instrumentos avaliativos das escolas e perceberam que, por vezes, no
discurso havia uma concepção formativa de avaliação, porém na prática constatava-se que
esta não correspondia ao discurso.
Entendemos que a mudança de concepção de ensino e de avaliação, tal como proposto
aos professores da rede, demandava investimentos em cursos de formação continuada,
profissionais em número suficiente para prestar o suporte e o acompanhamento às escolas,
infraestrutura adequada ao trabalho escolar e ao da SME, entre outros requisitos necessários
126
ao empreendimento. As propostas em discussão representavam para muitos professores uma
mudança de cultura que não acontece facilmente, sem que haja desejo e condições
necessárias. Muitos sequer compreendiam ou aceitavam a proposta de Ciclos e de avaliação
formativa, de forma que não se responsabilizavam por sua implementação.
Nesse contexto, a Assessora B destaca que muitos estudantes chegavam a segunda,
terceira e quarta séries sem terem seus direitos de aprendizagem assegurados. Segundo a
Assessora A, naquela época, os professores não entenderam a concepção do ciclo, a qual
difere da “Promoção Automática”. Explica, então, que a proposta dos Ciclos leva em
consideração que os alunos têm ritmos diferentes de aprendizagens e que alguns precisam de
mais tempo para ser alfabetizados. Isso não significa que os alunos nessa condição precisem
retomar o processo de ensino desde o início, porque já houve certa aprendizagem. Na
sistemática dos Ciclos, o aluno não repetia o ano, mas era dada a oportunidade para que sua
aprendizagem tivesse continuidade a partir do ponto em que se encontrava (ASSESSORA A,
2014).
Uma avaliação da aprendizagem nessa perspectiva, na visão de Franco (2001), deve
ser entendida pelos professores e ocorrer de forma permanente, acompanhada de estudos
complementares para que os alunos que não alcançaram os resultados almejados possam
progredir, uma vez que eles têm esse direito.
No entanto, a Assessora A enfatiza que ainda hoje perdura o entendimento equivocado
de alguns profissionais da rede, percebendo-se que existiu uma grande falha dos sistemas que
implantaram os Ciclos. Além disso, a Assessora constata que as universidades, nas formações
de professores, também não acreditaram nos Ciclos, o que repercutiu negativamente nas
escolas. A Assessora A fez o seguinte questionamento: se “[...] as próprias unidades
formadoras não acreditavam nos Ciclos, então como é que um Sistema se sustenta sem um
apoio Institucional tão marcante”. Considera ainda que as secretarias deveriam ter convocado
todos os cursos de Pedagogia que se responsabilizavam pela formação inicial dos professores
para discutirem a essência da organização do sistema em ciclos.
Essa Assessora aponta para um descompasso entre as demandas dos sistemas de
ensino e o que é oferecido pelas instâncias formadoras. Para além do sistema de ciclo, o que
embasa essa discussão diz respeito às concepções de avaliação difundidas pelas instâncias
responsáveis pela formação docente, que parecem se distanciar de uma concepção formativa,
a serviço da promoção da aprendizagem. Ao contrário, historicamente, o modelo avaliativo
que embasa as práticas dos docentes dos cursos de formação de professores caracteriza-se por
uma perspectiva meritocrática e classificadora de desempenhos.
127
Considerando todos esses fatores, a amplitude do sistema de Ciclos foi alterada pela
Portaria n. 153, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), que também regulamenta a
avaliação nas escolas da rede. A Assessora A explica que o instrumento normativo alterou a
abrangência dos Ciclos: “[...] nós tínhamos os Ciclos até o quinto ano. E a partir dessa
Portaria, o Ciclo de Alfabetização ficou do primeiro ao terceiro ano [...]”, modelo que desde
então se manteve.
No que se refere ao trabalho realizado pela Secretaria Municipal para difundir as
propostas de avaliação da rede de ensino, a Assessora A (2014) afirma que orienta as escolas
prestando assessoria e acompanhando, em especial, os coordenadores pedagógicos e os
gestores, no tocante às práticas pedagógicas. Assessora B (2015) complementa que a SME,
tanto anteriormente quanto na atualidade, prioriza a perspectiva de uma avaliação formativa.
Quando vai assessorar uma escola, faz visita à instituição para verificar como está sendo
realizada a ação avaliativa e, a partir disso, orienta os coordenadores para que a prática
formativa de fato aconteça. Outras Assessoras que estiveram na SME antes dela também
investiram muito na formação dos professores nessa perspectiva.
No entanto, a Assessora B considera que a internalização dos conceitos de avaliação
da aprendizagem na rede é dificultada pela grande rotatividade dos professores. Muitos
docentes que pautavam sua prática pedagógica na concepção formativa já não estão mais nas
salas de aula, em virtude de atuarem no momento como gestores, estando mais preocupados
com a parte administrativa da escola. Além disso, há um grande número de professores novos
na rede, muitos dos quais com contratos temporários, cuja prática avaliativa se embasa em
uma perspectiva classificatória.
A Assessora B considera que a falta de investimento em concurso público nos
municípios é um mal que perdura e repercute na aprendizagem dos alunos, pois cada contrato
temporário compromete a continuidade do que foi iniciado nas formações continuadas
realizadas na escola. Essa Assessora afirma que o professor que está chegando à rede
municipal precisa de um tempo para internalizar a concepção de avaliação mediadora e
formativa, porém, no caso dos professores seletivos, quando estão adquirindo esse
entendimento, têm seu contrato de trabalho concluído.
Entendemos que a rede municipal tem buscado construir historicamente uma
concepção de avaliação formativa, influenciada pela política de Ciclos que foi implantada na
rede. Segundo essa perspectiva, a avaliação deve ser contínua e atender às necessidades e
especificidades do educando, estando voltada para dar suporte ao seu processo de
aprendizagem. No entanto, a falta de investimentos financeiros para implementar a política de
128
Ciclos e a formação do professor comprometeu a experiência dos Ciclos quanto à implantação
da concepção de avaliação formativa.
Dessa forma, os Ciclos de aprendizagem se transformaram em um processo barato de
correção do fluxo escolar, mas que nega o direito de aprendizagem dos sujeitos. Adia-se o
problema da não aprendizagem que estava nos primeiros anos de escolaridade fundamental
para os finais, tornando os problemas de aprendizagem ainda mais complexos.
Apesar dos esforços das Assessoras da SME para realizar uma formação continuada
visando capacitar os professores da rede para desenvolverem uma avaliação formativa, essas
iniciativas são comprometidas tanto pela insuficiência do número de assessores responsáveis
por prestar o suporte necessário ao trabalho escolar quanto pelo grande número de professores
novos na rede, muitos dos quais com contratos temporários de serviço, que ainda não
compreenderam a importância da avaliação formativa, bem como pela insuficiência dos
recursos investidos na educação municipal. Apesar dos esforços prestados para a implantação
da concepção da avaliação formativa na rede, essa não é realidade em todas as escolas. No
item seguinte, discutiremos os efeitos da implantação do PAR nos processos avaliativos da
rede.
5.2 A implantação das ações de avaliação da aprendizagem promovidas pelo PAR na
rede municipal de educação de Natal
Quando a rede municipal de Natal implementou o seu primeiro Plano de Ações
Articuladas (PAR), no período de 2008 a 2011, já estava definida a proposta avaliativa que
deveria ser desenvolvida em suas escolas, regulamentada pela Portaria n. 143, de 3 dezembro
de 2008 (NATAL, 2008). Conforme essa portaria, práticas de avaliação formativa deveriam
estar consolidadas em todas as escolas da rede, contudo, conforme discutido no item anterior,
não foram prestadas as condições necessárias à implementação dos Ciclos, à formação
continuada dos profissionais e ao trabalho desenvolvido pelos assessores e pelos professores.
O PAR consiste em uma proposta do governo federal com a finalidade de prestar
assistência técnico-financeira às redes municipais, estaduais e do Distrito Federal, com vistas
à melhoria da qualidade educacional. Para tanto, a rede de ensino deve realizar um
diagnóstico da situação de suas escolas, abordando as dimensões definidas no Plano. No que
se refere aos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem, o município de Natal se
propôs a desenvolver ações que colaborassem para a melhoria da aprendizagem, visto que os
responsáveis pelo diagnóstico descreveram a realidade da rede como de baixo rendimento.
129
Diante disso, foram programadas ações de estímulo à autoavaliação, assistência aos alunos
com dificuldade de aprendizagem e que visavam a correção de fluxo escolar.
No intuito de compreender a implementação das ações de avaliação educacional do
PAR do município de Natal, buscamos informações com as Assessoras A e B do
Departamento do Ensino Fundamental. A Assessora A (2014) esclareceu que foi a única a
participar da elaboração do PAR do período (2008-2011), porém, tal como havia sido
mencionado pela Assessora E (2015), afirma que “[...] muitas coisas se modificaram com a
mudança de gestão na SME, o que interferiu na continuidade de determinadas atividades”.
Esse relato da Assessora A expressa os impasses da falta de efetividade e de
continuidade dos programas ou projetos que marcam a gestão pública. Muitos profissionais
que assumem determinados cargos nas instâncias públicas não dão continuidade às boas
experiências existentes, principalmente se o antecessor for adversário político. Por ser uma
professora antiga da rede, já passou por várias gestões e explicita que a descontinuidade da
gestão e das ações educacionais compromete, muitas vezes, projetos que estavam alcançando
bons resultados, que, por vezes, são substituídos por outros não tão eficazes.
Antes de iniciarmos a entrevista que possibilitou o desenvolvimento desse capítulo, foi
necessário mostrar às assessoras do Departamento de Ensino Fundamental as ações do PAR a
que nos referíamos. Não havia clareza acerca dessas ações, mesmo por parte da Assessora A
(2014), que tinha participado de sua elaboração. Isso se deve, em parte, ao fato de que o
primeiro PAR do município de Natal (2008-2011) foi elaborado há muito tempo.
Por outro lado, a Assessora B (2014) evidenciou que houve falha no monitoramento
das ações do PAR no que se refere à implementação das ações de avaliação da aprendizagem.
Percebemos, então, que, embora as ações estivessem de alguma forma sendo desenvolvidas,
as assessoras não as relacionavam ao PAR. Talvez pelo problema da mudança de Secretariado
na gestão municipal ou mesmo por falta de articulação entre os setores internos da SME.
Após serem informadas acerca dos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem, as
assessoras passaram a relatar o trabalho realizado para a implementação das ações na escola,
conforme observado no item a seguir.
5.2.1 A implementação do indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” na
Rede Municipal de Ensino de Natal
O primeiro indicador da Dimensão 3, “Práticas pedagógicas e Avaliação”, área dois,
“Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos
130
alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”, refere-se às “Formas de avaliação da
aprendizagem dos alunos”. Como parte do desenvolvimento desse indicador, o município se
propõe a “Incluir como componente da política educacional o estímulo à autoavaliação e as
práticas interdisciplinares”. Essa inclusão aconteceria, então, nos projetos pedagógicos das
escolas e, para tanto, seriam realizadas reuniões com os profissionais das escolas.
A autoavaliação, conforme discutido no segundo capítulo, refere-se a um processo de
autorreflexão que, no contexto da sala de aula, tanto pode referir-se ao professor, apreciando o
seu próprio trabalho, quanto ao aluno, analisando seu processo de aprendizagem. No que diz
respeito ao educando, Hoffman (2014) considera que um processo de autoavaliação só tem
significado se esta for realizada através de uma ação reflexiva, bem como por meio da tomada
de consciência do aluno sobre suas aprendizagens e condutas diárias para possibilitar
superação intelectual.
No tocante à implementação da ação, a Assessora A (2014) menciona que “[...] nós
fizemos um ofício orientando às escolas para que isso fosse implementado, naquelas que
estavam fazendo a modificação do seu PPP”. Além disso, nas reuniões com os profissionais
da escola, as assessoras procuravam conhecer as escolas que estavam contemplando essa
autoavaliação no seu PPP e apresentavam sugestões de como poderiam conduzir essa prática.
Porém, tanto a Assessora A como a Assessora B alegaram que não houve um
acompanhamento sistemático acerca da implementação dessa ação. Não sabem, portanto, se
de fato essa ação foi materializada no cotidiano escolar.
Entendemos que, na prática, a ação referente à autoavaliação não foi bem executada,
visto que não houve um direcionamento específico para execução da ação, tampouco houve o
monitoramento das ações em todas as escolas. A Assessora B alega que isso se deve à
distância entre a SME e as escolas e às dificuldades existentes para a realização desse
acompanhamento, como o excesso de trabalho e o reduzido número de Assessores que
realizam o acompanhamento. Além disso, refere-se ao pouco tempo que os Assessores têm
nas escolas, considerando a intensa carga de trabalho que os coordenadores pedagógicos das
instituições também possuem.
A mesma Assessora destaca que a SME não dispõe de muitos dados a respeito dos
resultados do PAR porque não está havendo um monitoramento específico das metas
definidas nesse plano no que se refere à avaliação da aprendizagem. Diante do exposto,
percebemos que existe a compreensão da importância do planejamento e do registro acerca da
implementação e dos resultados das ações que são desenvolvidas na própria SME, tal como
definiu a Assessora E, quando se referiu, no capítulo 3, à elaboração dos planos plurianuais na
131
rede de ensino. No entanto, há uma desarticulação entre o plano plurianual da SME e o
próprio PAR. A sistemática de elaboração do plano plurianual já existia na rede e o PAR
consiste em um processo de planejamento instituído pelo MEC que não foi incorporado às
práticas cotidianas dos Assessores da SME.
Considerando o exposto, compreendemos o porquê de a ação referente à autoavaliação
está outra vez prevista no segundo PAR da rede municipal referente ao período de 2011 a
2014. Constatamos que no documento essa ação foi repetida e posta como ainda em
andamento. A Assessora B destaca que, para o ano de 2015,
[...] nós fizemos uma colagem, para ver como nós preparamos o Plano
Quadrimestral. Então, nosso Plano Plurianual contempla essas metas que
estão aí no PAR, e que diz respeito aos anos iniciais (Entrevista, 2014,
Assessora B).
A entrevista realizada com as Assessoras tornou mais clara a relação entre o PAR e os
processos de planejamento instituídos na rede. Em seguida, passaremos a discutir a
implementação do segundo indicador do PAR (2008-2011), referente à avaliação da
aprendizagem.
5.2.2 A implementação do indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva
aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”
O indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que
apresentam dificuldade de aprendizagem” pode não se referir diretamente à avaliação da
aprendizagem, mas encontra-se ligado a essa ação. Isso ocorre porque o processo avaliativo,
em uma perspectiva formativa, é capaz de apontar não somente os educandos que necessitam
de maior assistência, utilizando a função diagnóstica da avaliação, mas também os caminhos
para o trabalho a ser desenvolvido com esses estudantes, por meio da sua função reguladora.
Um processo avaliativo baseado nessa perspectiva é primordial em uma rede de ensino que
considera a educação um direito social do educando e que, apesar dos ritmos diferenciados de
aprendizagem que estes possam apresentar, todos são capazes de aprender que suas
características individuais precisam ser respeitadas.
Determinados estudantes necessitam de atendimento especializados para que a
aprendizagem aconteça. Esse tipo de atendimento pode ser dispensado, conforme demonstram
Szymanski e Elias (2014, p. 265), “[...] tanto aos alunos que apresentam dificuldades de
aprendizagem oriundas de deficiência física, sensorial ou intelectual, quanto aos alunos que
132
não atingem os patamares desejados devido a dificuldades de aprendizagem não vinculadas a
uma causa orgânica específica”. Neste trabalho, discutiremos apenas o atendimento
educacional necessário aos estudantes que não apresentam causa orgânica como fator que
dificulta a aprendizagem.
Dessa forma, o indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos
alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem” obteve no PAR do município de Natal a
pontuação 1, denunciando haver um grande déficit desse serviço na rede, entre os anos de
2008-2011. Diagnosticada a necessidade de assistência aos estudantes, foram programadas
uma ação e três subações para serem implementadas sob a responsabilidade do próprio
município.
Foi, então, programada a ação de “Orientar as escolas a incluírem no PP oferta de
tempo para assistência individual e/ou coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de
aprendizagem durante o ano letivo, e tempo de atendimento educacional”. A ação descrita no
documento municipal parece repassar para as escolas total responsabilidade pelo atendimento
aos educandos, sem que o município assumisse conjuntamente as responsabilidades que lhe
cabem. No entanto, as subações propostas no PAR municipal dizem respeito ao oferecimento
das condições para que o atendimento aconteça individualmente ou em grupo, ao
acompanhamento sistemático da assistência prestada e à divulgação dos serviços prestados à
comunidade.
Entendemos como condições mínimas necessárias ao oferecimento desses serviços:
sala de aula, equipamentos e material didático-pedagógico adequados, professor capacitado,
suporte pedagógico para o trabalho desenvolvido pelo professor, entre outras condições. No
que se refere às condições materiais necessárias à assistência, as Assessoras responderam que
não existiam salas específicas para essa finalidade. A esse respeito, a Assessora B relata:
Geralmente as escolas potencializavam espaços livres, como a sala dos
professores antes ou depois do intervalo, dentre outras. Os recursos eram
livros, jogos que possibilitavam os avanços dos estudantes. Na maioria das
escolas, o reforço era realizado pelos professores que estavam em
readaptação de função (Entrevista, 2014, Assessora B).
Nota-se a precariedade de condições para o atendimento de alunos que necessitam de
condições especiais para aprender. No que se refere ao atendimento por parte dos professores,
a Assessora B (2014) relata que parte desse quadro é composta por professores readaptados,
os quais, por diferentes motivos, não poderiam retornar ao trabalho regular com os alunos em
sala de aula. Esses docentes podem ter ou não a capacitação e o desejo de realizar um bom
133
trabalho com os estudantes que precisam da sua assistência de profissionais para animá-los,
encorajá-los e ampará-los a terem bom êxito na aprendizagem. No entanto, não foram apenas
esses professores que assumiram o trabalho com os estudantes, pois, segundo a assessora A,
foram
[...] convocados professores substitutos, do seletivo, para nos ajudar a fazer
esse trabalho no contra turno com os alunos. Agente conseguiu implantar
isso aí em muitas escolas, [...] os professores que nem sempre eram do
quadro, tinha contrato provisório (Entrevista, 2014, Assessora A).
Além dos professores adaptados e dos contratados provisoriamente, a Assessora A
(2014) lembra que, na época, as creches que antes eram da responsabilidade da Secretaria de
Assistência Social foram assumidas pela Secretaria Municipal de Educação. Aquelas pessoas
que tinham o curso de Pedagogia e alguma experiência foram encaminhadas para as escolas e
assumiram esse trabalho com a orientação dos Assessores da SME.
Apesar dessa orientação inicial e de os Assessores da SME realizarem o
assessoramento às escolas, essas ações não podem ser comparadas com um curso de formação
continuada ou com o suporte cotidiano necessário para subsidiar a ação desses professores.
Além disso, essas propostas não são suficientes para atualização e adequação das ações
profissionais aos princípios norteadores da rede de ensino e às demandas específicas dos
estudantes.
Sem os investimentos necessários por parte do município, as ações do PAR referentes
à assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem
desenvolvidas na rede municipal de Natal foram comprometidas pela falta de infraestrutura,
recursos pedagógicos e investimentos em profissionais preparados para o atendimento aos
alunos com dificuldade de aprendizagem.
Considerando que a rede não oferece as condições ideais para atendimentos aos
educandos fora da sala de aula convencional, as Assessoras A e B orientam os professores a
desenvolverem, nas salas de aula regulares, um trabalho de atendimento às especificidades
dos educandos:
Nas formações e assessoramento sugeríamos que fossem realizadas no
interior das escolas, reforço escolar por meio de agrupamentos produtivos,
bem como atendimento individualizado, enturmação, dentre outros
(Entrevista, 2014, Assessora A).
134
Ademais, nos encontros de formação continuada com os professores da rede, as
Assessoras orientam os profissionais quanto ao que deve ser trabalhado com os estudantes
que necessitam de um apoio maior para que a aprendizagem se desenvolva. Apesar de afirmar
que não existem receitas prontas para esse trabalho, a Assessora A (2014) explica:
Comumente, orientamos e mostramos nesses encontros a necessidade do
professor ter uma rotina de trabalho, [...] orientávamos como deveria se uma
rotina de trabalho, como deveria ser feita a avaliação, mostrando avaliações
e a influência do ler todos os dias em sala de aula.
Além disso, o reforço realizado nas escolas tinha como foco maior atender aos alunos
no que se refere à leitura e à escrita. Se as dificuldades dos educandos fossem de outra ordem,
seriam desconsideradas, pois não haveria um trabalho de assistência voltado para acompanhar
o desenvolvimento da aprendizagem de modo geral, já que a maior preocupação da SME era
alfabetizar os alunos e inseri-los nas turmas regulares. Apesar da leitura e da escrita serem a
base para a aprendizagem dos conteúdos de outras áreas do saber, entendemos que os
conteúdos específicos dessas áreas também são importantes. Talvez essa ênfase se deva aos
requisitos cobrados nas avaliações externas às escolas às quais a rede está submetida. No
próximo item, abordaremos a última ação do PAR referente à área de avaliação da
aprendizagem.
5.2.3 A “Política específica de correção de fluxo” na rede municipal de Natal
A evasão e a repetência escolar têm se constituído um problema histórico da educação
brasileira e da Rede de Ensino Municipal de Natal. Considerando a amplitude que esse
problema tem assumido, a Assessora A (2014) afirma que não é possível permanecer com os
altos índices de evasão, de não aprendizagem e de repetência, pois “[...] não é só dizer que o
aluno não quer nada, não..., é preciso ver o outro lado dos Sistemas, das Instituições e
caminhar”.
Em grande medida, entre os fatores que contribuem para essa realidade, estão as
avaliações de cunho normativo, que privilegiam práticas de classificação e de controle. Esse
tipo de avaliação torna-se excludente devido à lógica de seleção social que o embasa. Para
Carmo (2003), o fim da avaliação classificatória deveria ser entendido como um avanço, por
causa das distorções acumuladas historicamente. Nesse sentido, a Assessora B concorda que
uma avaliação de caráter classificatório colabora com uma sociedade desigual, pois, segundo
ela, no momento em que se formam uma turma de alunos fracos, outra de alunos que sabem
135
ler com dificuldades e uma terceira de alunos que leem, aquele que está na turma considerada
fraca é estigmatizado.
Estigma e exclusão fazem parte da realidade escolar de muitas crianças das classes
sociais menos abastadas que não se reconhecem nas práticas escolares tradicionais. Para lidar
com essa realidade, no tocante às ações do PAR (2008-2011), a Assessora D relata que
ocorreu a inserção da Política de Correção de Fluxo no município. Em 2007, foi feito um
diagnóstico pela SME de Natal em relação às dificuldades do processo de aprendizagem nas
escolas e identificado que havia muitos alunos com defasagem idade/série, pois não foram
alfabetizados no tempo certo.
Segundo a Assessora D, como parte da assistência técnica prestada para execução da
ação do Plano de Ações Articuladas, o MEC apresentou três opções de tecnologias de
correção de fluxo ao município: os programas Alfa e Beto; Acelera, do Instituto Airton Sena;
e o Programa de Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização do Grupo de Estudos sobre
Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação (GEEMPA). Os técnicos analisaram e concluíram
que a proposta apresentada pelo GEEMPA era que mais se aproximava daquela do município.
Segundo o Guia de Tecnologias Educacionais do MEC, do ano de 2009, o Programa
de Correção de Fluxo Escolar na Alfabetização (MEC, 2009, p. 51)
[...] compreende a organização de turmas de alunos não alfabetizados em
idade própria, que se encontram no contra turno de sua inserção na escola
regular. Acontece durante três meses, três vezes por semana, durante três
horas cada vez. O Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização trata de
assegurar a sociabilidade intrínseca do ato de aprender pelo pertencimento a
um grupo no qual todos visam aprender um mesmo campo de
conhecimentos, nesse caso, a alfabetização.
O foco do trabalho do programa, portanto, é a alfabetização, desenvolvendo um
trabalho com os estudantes no contraturno em que estudam. A SME optou pelo Grupo de
Estudos sobre Educação Metodologia de Pesquisa e Ação GEEMPA, visto que já conhecia
um trabalho anterior da professora Esther Pillar Grossi relacionado à alfabetização dos alunos
e por acreditar na proposta. No entanto, a Assessora D destaca que “[...] O Programa só veio
iniciar em 2010, então desde esse ano, o município de Natal executa esse Programa até agora
e temos obtido resultados muito positivos”. A realização da única ação referente à avaliação
da aprendizagem que dependia da assessoria do MEC iniciou-se, portanto, com grande atraso,
por isso essa ação continuou sendo implementada no PAR de 2011-2014.
136
A Assessora D demonstrou as mudanças pelas quais esse programa tem passado: em
2010-2011 funcionou no contraturno para os alunos não alfabetizados do 2º ao 5º ano,
organizados em turmas independentes do ano de escolaridade. Em 2012, trabalhou-se com os
alunos de 4º e 5º anos em turmas regulares. Em 2013-2014, o projeto continuou atendendo
aos alunos de 4º e 5º anos, assistidos por professores efetivos e/ou por professores do processo
seletivo, que possuem contrato temporário com a rede.
A ideia inicial da SME era que esses alunos fossem atendidos apenas pelos professores
efetivos, porém, com o início do funcionamento do Pacto Nacional pela Alfabetização na
Idade Certa (PNAIC) no município, muitos professores que estavam participando do
Programa de Correção de Fluxo Escolar na Alfabetização migraram para o PNAIC7. Ao
contrário do que acontecia com os professores desse programa, os do Programa de Correção
de Fluxo não recebiam incentivo financeiro para participarem do programa, por isso muitos o
deixaram. Entendemos que isso interferiu na implementação da Política de Correção de
Fluxo, mostrando não haver uma articulação entre as ações do MEC de colaboração com os
entes federados no âmbito educacional.
Diante dessa realidade, a SME contratou professores temporariamente, para dar
continuidade às ações da política de correção de fluxo, nos anos de 2013-2014. Mais uma vez,
fica evidente a falta de planejamento do município para contratar professores efetivos para
atenderem aos alunos com dificuldade de aprendizagem. Percebemos que é um problema que
perdura desde a época da execução dos Ciclos no município, que teve seu funcionamento
comprometido pela falta de professores para realizarem o reforço escolar dos alunos que
necessitavam de atendimento específico.
No que se refere à sistemática de assistência prestada ao trabalho do professor, a
Assessora D (2015) explica: “[...] no município tem a proposta do planejamento semanal,
implementado desde 2006, onde o professor ficava com sua turma quatro dias da semana e no
quinto dia planejava o trabalho dele”. Os professores que faziam parte do grupo de correção
de fluxo estudavam com os seus pares, conforme a Assessora D acrescenta:
Nós temos uma coordenação municipal, que sentava, estudava e discutia. O
grupo de assessores da professora Ester Pillar Gross vinha, dava as
7 O PNAIC: de acordo com o MEC (2014), esse programa consiste em um compromisso formal assumido pelos
governos federal, do Distrito Federal, dos estados e municípios de assegurar que todas as crianças estejam
alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental. Através dos seus princípios, a
alfabetização é compreendida como uma das prioridades nacionais no contexto atual, pois o professor
alfabetizador tem a função de auxiliar na formação para o bom exercício da cidadania. Para isso, o professor
passa por formações continuadas para atender os alunos desses anos (MEC, 2014. Site: http://pacto.mec.gov.br).
137
orientações e nós da SME fazíamos a assessoria aos professores das turmas
de 4º e 5º anos. Dependia da escola, se tinham alunos com dificuldade de
aprendizagem na leitura e na escrita, ou seja, na alfabetização. Se o professor
tivesse interesse, e muitas vezes nem todos os professores tinham interesse,
pois a formação requer muita disponibilidade e estudo por parte do professor
(Entrevista, 2014, Assessora D).
Os professores participantes do Programa de correção de fluxo passavam por uma
formação, tinham suporte pedagógico para o trabalho que desenvolviam e recebiam
orientações de como atender às demandas dos seus alunos. Segundo a Assessora D (2024), o
professor era formado colocava em prática as orientações recebidas com a sua turma e, em
seguida, retornava com os resultados para a assessoria, para ampliar as discussões. O
Programa fornecia todo o material para o aluno e o professor, contendo jogos e orientações
teóricas, o qual, de acordo com a referida Assessora (2014), era “[...] de uma qualidade
realmente muito boa, pois o professor que se apropriava desse conhecimento e recursos
disponibilizados pelo Programa, com essa perspectiva de aprendizagem, [...] tem conseguido
grandes avanços com suas turmas”.
No que se refere ao processo avaliativo, a Assessora D explicou que era realizada
pelos coordenadores da escola que identificavam como o aluno estava, ou seja, realizava uma
avaliação diagnóstica. A “aula entrevista”, no entanto, consistia na primeira ação do professor
da turma, que, a partir daí, reorganizava a turma, portanto, a checagem da não alfabetização
era feita pelo professor que foi formado dentro da Proposta da Correção de Fluxo do GEMPA.
A partir daí, o aluno deveria atingir alguns patamares de alfabetização.
O programa tem alcançado bons resultados com os alunos. Segundo a Assessora D:
Temos os resultados no relatório dos três anos de execução do trabalho e
temos uma avaliação de uma profissional do MEC fazendo a avaliação do
Programa, onde temos tudo isso quantificado. Outra qualidade que nós
vemos é que o Programa quantifica e não é algo simplesmente subjetivo,
pois existe uma planilha e você verifica se o aluno é pré-silábico, silábico,
alfabético, ou seja, tem todo um instrumental que se registra como o aluno
chega, como ele vai estar daqui a dois meses, ou seja, é um
acompanhamento mesmo. Nós estamos no quarto ano de execução, inclusive
a parceria do Programa conclui agora em 2015. E aí não sabemos se vamos
permanecer ou não, vai depender das Diretrizes do MEC (Entrevista, 2014,
Assessora D).
A Assessora D destaca que, desde a sua implantação, o Programa tem apresentado
resultados satisfatórios, aliando dados quantitativos e qualitativos na análise do trabalho
desenvolvido. No entanto, a Assessora D enfatizou que a grande contribuição percebida diz
respeito ao fato de que os professores que participaram da formação
138
[...] têm um olhar diferente do processo de aprendizagem e avaliação do
aluno, na perspectiva de que a formação orienta o professor a uma aula
entrevista com esse aluno, a proposta metodológica, ela parte do contato
individual do aluno, onde o professor entrevista esse aluno, conhece um
pouco de sua história, identifica em que nível de aprendizagem ele está
(Entrevista, 2014, Assessora D).
A Assessora B (2014) também citou como pontos positivos do Programa de Correção
de Fluxo a consultoria da professora Esther Pillar Grossi, que faz o assessoramento e o
acompanhamento pedagógico da rede municipal. Quinzenalmente, a SME faz a formação e o
acompanhamento dos docentes que participam dessa formação. Visto que esse programa tem
um acompanhamento contínuo de formação, essa ação tem se constituído de grande
importância para os professores e tem auxiliado na mudança de posturas frente ao educando e
às práticas avaliativas. Isso mostra a relevância das ações do MEC de colaboração com a
melhoria da qualidade educacional, como mostra a Assessora C (2014):
[...] pelo próprio PAR conseguimos o GEEMPA que trabalha com a correção
de fluxo, pois o Sistema de Ciclo trabalhava apenas com algumas escolas, e
não estava estendido a todos. Com o GEMPA ampliou mais, pois tinha os
dias certos de atividades no contraturno.
Entre as dificuldades encontradas, a Assessora D informou que, além de nem todos os
professores terem permanecido no programa, eles também tinham dificuldade em
aprofundarem seus estudos semanais. Os professores continuavam estudando o material
entregue para eles e discutindo suas dificuldades em grupo, compartilhando alternativas que
encontravam para resolver as situações de não aprendizagem do aluno. Isso possibilitou um
processo de “formação intensiva” importante, mas foi difícil conciliar a formação com o
exercício profissional.
Percebemos que a assistência do MEC foi fundamental para ampliar a capacidade do
município de atender às demandas educacionais de seus estudantes. As ações que foram de
responsabilidade do município, apesar do empenho das Assessorias municipais, em grande
medida, não contaram com as condições necessárias para sua efetivação. O desenvolvimento
da ação que demandava a assessoria do MEC, apesar do atraso na execução, pôde efetivar-se
a contento. Embora a rede municipal tenha uma proposta progressista de educação e de
avaliação que visa o atendimento das necessidades dos educandos, a falta de condições de
implementação compromete o desenvolvimento dessas propostas.
139
“O importante é apontar os rumos do caminho, ajustar os passos
ao esforço necessário, torná-lo tão sedutor a ponto de aguçar a
curiosidade do aprendiz para o que está por vir” (HOFFMANN,
2002).
140
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho apresentou o resultado de uma pesquisa realizada na Secretaria de
Educação do Município de Nata/RN, com o objetivo de analisar as concepções de avaliação
da aprendizagem difundidas na rede municipal, por meio da implementação do Plano de
Ações Articuladas (2008-2011). Partimos da discussão acerca do federalismo, que consiste
em uma forma de organização político-territorial em que existe um Estado soberano ligado a
unidades federadas, que, com base em relações pautadas nos princípios da interdependência e
da autonomia, compartilham funções e poderes. Considerando que o pacto federativo reúne
elementos com interesses comuns e também conflitantes, torna-se necessária a coordenação
da União para que não prevaleçam os interesses dos entes mais fortes política e
economicamente.
O federalismo brasileiro constituiu-se em um meio de manter unido um povo marcado
por intensa desigualdade econômica, política, cultural, em um extenso território.
Historicamente, foi marcado pela alternância de períodos de fortalecimento dos estados
membros e de períodos de concentração de poderes na União. No entanto, a Constituição
Federal de 1988 instituiu o modelo de federalismo cooperativo, embasado no regime de
colaboração recíproca, que demanda entrosamento dos entes federados na definição e
implementação de políticas para alcançar objetivos comuns.
No que se refere às responsabilidades educacionais, a Constituição Federal de 1988
instituiu o regime de colaboração com funções compartilhadas entre os entes federados, o que
exige entendimento mútuo e diálogo para se efetive. A Constituição garantiu à população o
direito a uma educação gratuita e de qualidade, que deve ser alcançada por meio da
descentralização de poderes e responsabilidades entre os entes federados colaborando entre si.
Essas relações foram influenciadas pelas mudanças socioeconômicas e políticas
mundiais, ocorridas nas últimas décadas do século XX. A reforma do Estado brasileiro,
segundo as orientações do Estado mínimo neoliberal, modificou suas relações na área social,
entre outras. As políticas nessa área foram marcadas pela descentralização de poderes e
encargos para as esferas locais de poder, enxugamento de recursos e focalização dos
investimentos públicos na população mais carente. Além disso, a década de 1990 foi marcada
pelas reformas gerenciais da administração pública brasileira. O modelo gerencial, oriundo da
esfera privada, busca instituir na administração pública princípios como redução de custos,
produtividade, eficiência, eficácia e qualidade mínima no atendimento aos clientes.
141
Nesse contexto, foram impulsionadas reformas no campo educacional, sob a
orientação de instâncias transnacionais de poder. Essas reformas denotam as mudanças
ocorridas na regulação dos serviços educacionais em uma perspectiva gerencial. A regulação
dos serviços educacionais tornou-se mais flexível, com base na definição centralizada das
políticas e no controle a distância dos resultados educacionais. Para tanto, foram instituídos
sistemas de avaliação da educação básica, com vistas a instituir maior controle sobre as
práticas, conteúdos e resultados educacionais, bem como orientar a implementação das
políticas educacionais.
Dessa forma, no segundo mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (2007-
2010), foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), como parte das políticas
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), referente à área educacional. O PDE tem
como propósito a elevação da escolaridade da população e a melhoria da qualidade do ensino.
Como um de seus principais programas, foi lançado o Plano de Metas Compromisso Todos
pela Educação (PMCTE), considerado como instrumento primordial para impulsionar o
regime de colaboração entre os entes federados no desenvolvimento das responsabilidades
educacionais.
Para tanto, os entes federados deveriam aderir às 28 metas dos Planos e Metas
Compromisso Todos pela Educação, que dizem respeito a aspectos como acesso e
permanência na escola, organização do trabalho pedagógico, formação e carreira dos
profissionais da educação, gestão das escolas e das redes de ensino. Além disso, precisariam
elaborar o Plano de Ações Articuladas, a partir do qual se realizaria um diagnóstico da rede de
ensino para definir as ações que se pretende desenvolver, contando com a assistência técnica
e/ou financeira do MEC ou com recursos próprios. O cumprimento das metas será observado
por meio da evolução do IDEB, considerado principal indicador para medir a qualidade da
educação dos estados e municípios que aderirem ao PMCTE.
O PAR possibilita uma análise da situação educacional da rede e o desenvolvimento
de ações em quatro dimensões: gestão educacional, formação de profissionais da educação,
práticas pedagógicas e avaliação e infraestrutura física e recursos pedagógicos. No entanto,
esse trabalho se limitou a analisar as dimensões prática pedagógica e avaliação, conhecidas
como área 2, referente à “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência
Individual/coletiva aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”.
Consideramos a avaliação da aprendizagem primordial para a consecução da
aprendizagem dos estudantes, construindo-se a partir de um projeto de sociedade a partir do
qual se consolida um determinado referencial de educação, ensino-aprendizagem e avaliação.
142
A educação bem como os processos de ensino-aprendizagem e de avaliação são, portanto,
políticos, cuja orientação imprime determinada direção à construção do conhecimento no
contexto escolar.
Historicamente, a avaliação da aprendizagem escolar tem se desenvolvido sob a
influência da concepção empírico-racionalista que enfatiza o controle, a busca da eficiência, o
incentivo à competitividade e a comparação de resultados com vistas à classificação. Esse tipo
de avaliação também é a que fundamenta as atuais políticas de avaliação de desempenho do
MEC. Em contraposição a essa concepção, os educadores críticos defendem um referencial de
avaliação formativa, fundamentada no paradigma naturalista, democrática ou formativa.
Com base nessas concepções de avaliação, os processos avaliativos podem cumprir
diferenciadas funções. Quando as práticas avaliativas se fundamentam na perspectiva
empírico-racionalista, destacam-se as funções de controle, voltadas para a quantificação,
classificação e certificação dos desempenhos, de um processo de aferição realizado, em geral,
ao final do processo educativo. Se o processo avaliativo, no entanto, se constrói a partir de um
modelo formativo, enfatiza-se uma avaliação contínua e qualitativa, com base na função
diagnóstica e reguladora. O desenvolvimento dessas funções tem em vista o (re)planejamento
do trabalho educativo, visando subsidiar o processo de ensino-aprendizagem. Consideramos,
portanto, que essa segunda perspectiva está mais afeita a uma concepção educacional que visa
garantir direitos subjetivos, pois serve de suporte para que a aprendizagem se construa.
A escolha dos indicadores de avaliação do PAR como referência para essa pesquisa se
deu por compreendermos a importância dessa prática pedagógica para os processos
formativos de uma rede de ensino, podendo, inclusive, interferir no fluxo escolar. Sendo
assim, essa pesquisa teve como objeto o PAR da rede municipal de ensino de Natal,
implementado no período de 2008 a 2011.
Uma vez que o MEC condicionou apoio técnico e financeiro à adesão do Plano de
Metas Compromisso todos pela educação e à elaboração do PAR, este se tornou quase que
uma imposição para as redes de ensino que já desenvolviam projetos com alguma forma de
assistência da União, como é o caso de Natal. Apesar disso, nessa rede de ensino, já existia
uma sistemática de planejamento geral envolvendo os diversos departamentos da Secretaria
Municipal de Educação de Natal. Nesse ponto, a rede mostrou-se autônoma no
desenvolvimento dos seus processos institucionais, de forma que o PAR se sobrepôs ao
planejamento existente nela.
Por outro lado, muitas ações planejadas eram financiadas por meio de convênios
anuais com a União e passaram a acontecer por meio do Termo de Compromisso, que retrata
143
a adesão ao PMCTE. Isso, de certa forma, alinhou a Política Municipal com a Política
Nacional, possibilitando que o apoio técnico e/ou financeiro do MEC acontecesse
considerando um planejamento de médio prazo para a efetivação das ações.
As ações de avaliação da aprendizagem implementadas na rede municipal de Natal
abrangeram três indicadores: formas de avaliação da aprendizagem dos alunos; utilização do
tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de
aprendizagem; e política específica de correção de fluxo. Apenas no último indicador foi
gerada uma ação que contou com apoio técnico do MEC para execução, tendo em vista que a
maioria das ações foi de responsabilidade do município, que nem sempre garantiu as
condições para a efetivação do que foi definido no seu Plano de Ações Articuladas.
Na Rede Municipal de Ensino de Natal, já havia uma concepção para orientar suas
práticas educacionais, em particular, as avaliativas. Desde a ocasião da implantação das
políticas de Ciclos de aprendizagem, em 2001, a rede procurava instituir nas suas escolas essa
concepção de reorganização dos tempos e espaços escolares bem como o desenvolvimento de
um processo educativo que respeitasse os ritmos, as necessidades e as experiências dos
alunos.
Essa proposta educativa fundamenta-se em uma perspectiva de educação humanista,
que considera a aprendizagem como direito social. Nessa perspectiva, o processo de ensino-
aprendizagem é considerado como histórico e dinâmico, em que as estratégias utilizadas pelas
escolas devem favorecer o desenvolvimento das potencialidades do educando. Assim, o aluno
dessa rede de ensino é visto como um sujeito ativo capaz de construir conceitos de forma
crítica e reflexiva. Para tanto, o processo educativo deve priorizar a realidade do aluno para
que este evolua de modo integral.
De maneira condizente com essa perspectiva de ensino, a rede busca construir uma
concepção de avaliação de aprendizagem diagnóstica, processual, de cunho formativo, que
considere a realidade dos alunos, reconhecendo suas especificidades. A avaliação deve, assim,
estar a serviço da construção do processo de ensino-aprendizagem e colaborar para a
regulação da aprendizagem dos alunos, visando seu crescimento intelectual.
Esse ideal educacional é difundido pelos Assessores Técnicos Pedagógicos da SME
por meio de suas formações continuadas com professores, coordenadores e gestores das
escolas. No entanto, uma série de fatores históricos, culturais e financeiros dificulta que essas
concepções pautem o trabalho da maioria das escolas da rede.
A implementação do indicador “Tempo para assistência dos alunos com dificuldades
de aprendizagem” reforça a necessidade de considerar as necessidades dos educandos para
144
que todos possam aprender. Essa ação, que ficou sob a responsabilidade municipal, foi
desenvolvida em condições adversas. A rede municipal não garantiu as condições de
infraestrutura física e o material pedagógico necessários ao desenvolvimento da ação. No que
se refere aos docentes necessários ao reforço à aprendizagem dos estudantes, foram
convocados professores readaptados de função, contratados temporariamente, além de outros
oriundos da Secretaria de Assistência Social. Por mais que as assessoras da Secretaria
Municipal de Educação se esforçassem para prestar suporte à ação desses professores, não
foram prestadas as condições necessárias ao atendimento da demanda. Podemos afirmar,
portanto, que o município não se comprometeu, a contento, a efetivar essa ação.
O indicador “Política de Correção de Fluxo”, que tem como objeto os estudantes que
se encontram fora da faixa etária correspondente ao ano de escolaridade, foi o único indicador
do PAR de Natal (2008-2011) referente à avaliação da aprendizagem que contou com
assistência técnica do MEC. Essa assistência se daria por meio da parceria público-privado
promovida pelo Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação
(GEEMPA).
Os técnicos do município de Natal analisaram as propostas de assistência para essa
ação e constataram que a proposta do GEEMPA era a que mais se aproximava do referencial
de educação e avaliação desenvolvido na rede. Essa assistência iniciou-se somente no ano de
2010, de modo que esse grupo responsabilizou-se pela formação e material instrucional
trabalhado com os professores do município. No entanto, muitos dos que iniciaram o trabalho
com a Política de correção de fluxo migraram para outro programa federal, que destinava
ajuda financeira aos cursistas. Professores temporários foram convocados para continuar a
ação proposta, contudo, isso pode comprometer o trabalho desenvolvido, além disso, esses
professores talvez não permaneçam na rede de ensino por muito tempo, de forma que os
investimentos na formação do professor poderão se perder. Ademais, as ações de atendimento
aos estudantes com dificuldades de aprendizagem incidem apenas na aquisição da leitura e da
escrita, ficando de fora outras dificuldades que porventura fossem percebidas.
É necessário ressaltar que as ações de avaliação da aprendizagem, programadas para
serem executadas no PAR (2008-2011), sob a responsabilidade do município de Natal, não
foram executadas da forma como deveria. Entre as dificuldades encontradas, destacamos:
falta de monitoramento, número insuficiente de assessores na Secretaria Municipal de
Educação de Natal para acompanhar a execução das ações previstas, poucos investimentos na
contratação de professores efetivos e capacitados para atender os alunos com dificuldades de
aprendizagem.
145
Podemos afirmar, portanto, que não houve um acompanhamento efetivo no que se
refere à consecução dos indicadores de avaliação por parte da Secretaria Municipal de Natal.
Embora as ações estivessem sendo realizadas de certa forma, algumas assessoras não tinham
clareza acerca do Plano de Ações Articuladas do município. Apesar disso, percebemos um
grande esforço por parte das assessoras da Secretaria de Educação de Natal para a melhoria
efetiva da educação municipal. Destacamos, sobretudo, o compromisso demonstrado com a
formação docente e acompanhamento pedagógico às escolas da rede, mesmo com tantas
dificuldades de adesão às propostas de ensino, bem como a articulação do trabalho entre os
departamentos da SME.
Uma realidade que tem dificultado o trabalho dessas assessoras em favor da melhoria
da qualidade educacional do município e que também afetou a implementação do Plano de
Ações Articuladas de Natal refere-se aos problemas da gestão municipal. A alternância de
Gestores da Pasta educacional, no período de implementação do PAR (2008-2011),
comprometeu a condução e continuidade das ações.
Apesar de não ter ocorrido um efetivo acompanhamento das ações do PAR, o PMCTE
propõe que isso seja feito por meio do IDEB municipal. Se considerarmos essa perspectiva,
analisando o PAR como um todo, podemos afirmar que no período de 2007, ano anterior à
implementação do primeiro PAR (2008 a 2011) de Natal, e 2013 primeiro ano após a sua
conclusão, os resultados não podem ser considerados animadores. Ao compararmos o IDEB
do município de Natal com as metas definidas para os anos correspondentes, observamos que,
nos anos iniciais do ensino fundamental, os índices estiveram acima da meta nos anos de 2007
e 2009, na meta em 2011 e abaixo da meta em 2013. No que diz respeito aos anos finais de
escolaridade, os índices mantiveram-se abaixo das metas em todos os anos, o que demonstra
que as ações do PAR, como um todo, ainda não estão surtindo os efeitos esperados.
Consideramos que na rede municipal de Natal já havia uma proposta de avaliação
formativa consolidada antes da implementação do PAR. Na elaboração desse plano, a rede
municipal tomou o cuidado de implementar programas educacionais cuja proposta formativa
se aproximasse do referencial adotado na rede de ensino. Das opções de disponíveis para
implementação por meio do PAR o Programa de Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização
do Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação (GEEMPA)
colaborou para reforçar as concepções de avaliação existentes na rede. Vale ressaltar, no
entanto, que os programas disponíveis para a escolha possuem variadas concepções de
educação e de avaliação que poderiam conflitar com as da rede de ensino.
146
Entendemos que o PAR consiste em uma política gerencial, que se pauta em uma
concepção de avaliação que toma por base o ranqueamento das instituições com base nos
resultados obtidos, tendo em vista o controle sobre os resultados e a responsabilização dos
sujeitos. Ao disponibilizar diferentes opções de programa para as ações referentes à avaliação
da aprendizagem o Município de Natal pôde optar pelo que reforçaria suas próprias
concepções.
Por meio da análise das ações do segundo PAR de Natal (2011-2014), constatamos
que as ações de avaliação concernentes aos indicadores “Formas de avaliação da
Aprendizagem” e “Tempo para atender aos alunos com dificuldades de Aprendizagem” são
consideradas atualmente como ações em andamento. Quanto ao indicador “Política de
Correção de Fluxo”, este não foi introduzido no segundo Plano, versão 2011-2014, em função
de as suas ações terem sido concluídas. As ações desse indicador foram concluídas no ano em
que o Plano foi reformulado.
Diante do exposto, esperamos que este trabalho contribua para a ampliação do debate
em torno das concepções de educação e avaliação da aprendizagem da rede municipal de
Natal e para o planejamento na política de avaliação local, em especial, relativa ao Plano de
Ações Articuladas. Como perspectivas para futuros estudos, apontamos a necessidade de
continuidade dessa pesquisa, analisando as consequências das ações aqui discutidas nas
escolas da rede municipal assim como a implementação das Políticas de Correção de Fluxo na
rede municipal de Natal.
Finalizamos destacando a relevância deste trabalho para nós, uma vez que foi fruto dos
estudos efetuados nas disciplinas realizadas durante o Mestrado e dos debates promovidos na
Base de Pesquisa Política e Práxis em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, que muito contribuíram para o nosso aprendizado e experiência profissional.
Ressaltamos, ainda, os contributos da nossa experiência como bolsista do “Projeto Avaliação
do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios dos estados do RN, PA e MG no
período de 2007 a 2011”, o qual possibilitou ricas oportunidades de ampliação do debate em
torno da implementação do Plano de Ações Articuladas, com vistas a verificar a sua
repercussão na realidade local.
“O que vale na vida não é o ponto de partida e sim a
caminhada. Caminhando e semeando, no fim terás o que
colher”.
Cora Coralina.
147
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Orgânica do Município e, considerando o disposto no art. 54, da Lei Complementar n.
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161
APÊNDICES
162
APÊNDICE A – Solicitação de permissão para coleta de informação
163
164
APÊNDICE B – Autorização para a realização da Pesquisa pela Secretária de Educação do
município de Natal/RN
.
165
APÊNDICE C – Guião das Entrevistas
GUIÃO DE ENTREVISTA E AS PERGUNTAS DE CARACTERIZAÇÃO DOS
SUJEITOS E DO CAMPO EMPÍRICO NA SME DE NATAL
ENTREVISTA 01
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
OBSERVATÓRIA DA EDUCAÇÃO
ROTEIRO PARA A ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA NA SME DE NATAL
PAR EM GERAL
À Secretaria Municipal de Educação de Natal-RN
Coordenação Pedagógica
Técnicos da SME e membros do Comitê de Acompanhamento do PAR
Dados de Identificação da Instituição: Secretaria Municipal de Educação de Natal
Dados do entrevistado:
Nome: ________________________________________________________________
Cargo e tempo de função:
________________________________________________________________
e-mail: ________________________________________________________________
Telefone de contato: _____________________________________________________
1 Com qual objetivo o município de Natal fez a adesão ao PAR?
2 Quando foi elaborado o PAR no município de Natal e quem participou de sua elaboração?
3 Quem é responsável pela gestão da execução do PAR no município de Natal/RN?
4 Quem acompanha mais diretamente a execução do PAR?
5 Como ocorreu o processo de implantação do PAR? E quem participou deste processo?
6 Existe um Comitê de acompanhamento do PAR? Se sim, quem faz parte desse comitê,
como está atuando e, em sua opinião, qual o papel do PAR?
7 Como você avalia a implementação do PAR no município?
166
8 Antes do PAR, como a SME conseguia os recursos necessários para a efetivação de
Projetos? Havia convênios com a União, o Estado e o município de Natal?
9 A implementação do PAR modificou as relações de colaboração financeira e técnica entre a
União e o município de Natal? Caso positivo, como era antes e o que se modificou?
10 As ações foram planejadas com prazos definidos? Se a resposta for sim, elas foram
efetivadas de acordo com os prazos previstos? Por quê?
11 Quais os maiores entraves no processo de implantação do PAR no município de Natal? Por
quê?
12 De que forma o MEC participou no momento de implantação do PAR?
Agradecemos a sua colaboração com esta pesquisa.
Luciane Terra dos Santos Garcia – Orientadora da Pesquisa e
Gersonita Paulino de Sousa Cruz – Mestranda e pesquisadora
Natal/RN, 28/01/14.
167
ENTREVISTA 02
RESPONSÁVEL PELAS AÇÕES DE AVALIAÇÃO NO PAR
EQUIPE PEDAGÓGICA
AÇÕES DE AVALIAÇÃO DEFINIDAS NO PAR
ROTEIRO PARA COLETA DE DADOS REFERENTE ÀS AÇÕES DE AVALIAÇÃO
DA APRENDIZAGEM ELABORADAS NO PAR E ORIENTADAS PELA SME DE
NATAL PARA AS ESCOLAS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO
Dados do entrevistado:
Nome: ________________________________________________________________
Cargo e tempo de função:
________________________________________________________________
e-mail: ________________________________________________________________
Telefone de contato: _____________________________________________________
1 A SME projetou e implementou alguma ação referente à avaliação da aprendizagem no
documento do PAR? Quais? Por quê?
2 Qual foi o processo vivenciado pela SME para que se definissem as ações referentes à
avaliação da aprendizagem no PAR?
3 Foi realizada alguma avaliação diagnóstica para definir as ações referentes à avaliação da
aprendizagem nas escolas da rede? Quais? Como? Por quê?
4 Considerando as ações previstas no PAR 2007-2011, porque a SME foca a sua ação no
estímulo à avaliação à autoavaliação e no desenvolvimento de práticas interdisciplinares?
5 Como isso foi realizado? Quem esteve à frente dessa ação?
6 A SME tem algum material (apostila, textos, folders etc.) que orienta a avaliação da
aprendizagem das escolas com turmas dos anos iniciais do ensino fundamental? Se tiver esse
material e essa dinâmica de trabalho, como a SME realiza esse trabalho com as escolas?
168
ENTREVISTA 03
SETOR DE ENSINO
CONCEPÇÕES DE ENSINO-APRENDIZAGEM, EDUCAÇÃO DA REDE
MUNICIPAL DE NATAL
ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA – SME-NATAL
1 Qual a concepção de educação que orienta o trabalho da rede de ensino no município de
Natal?
2 Qual a concepção de ensino-aprendizagem das escolas da rede municipal?
3 Qual a concepção de avaliação das escolas da rede de ensino?
4 Como acontece a avaliação da aprendizagem nas escolas?
5 Existem documentos que orientam como deve ser o ensino-aprendizagem e a avaliação na
rede? De quando são? Quem elaborou? Por que elaboraram? Com base em que documentos?
6 Qual a finalidade da avaliação da aprendizagem nas escolas?
7 Existe alguma orientação com relação à autoavaliação na rede de ensino? Se existe, qual?
Por que a implementam? De que forma? A partir de quando a implementaram? De que forma
está sendo implementada na rede educacional?
8 Existe alguma orientação da SME acerca da inclusão de avaliação da aprendizagem nos
PPPs das escolas? Como foi efetivado? A partir de quando? Por quê?
9 A SME dá alguma orientação às escolas com relação ao uso dos dados levantados por meio
da avaliação?
10 Existe alguma assistência aos alunos com dificuldade de aprendizagem? Qual? Como
acontece?
11 Que assistência a SME presta às escolas para que o reforço escolar ocorra?
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12 Para o reforço, há professores com formação apropriada para atender os alunos com
dificuldades de aprendizagem? Os professores passam por formação continuada para se
preparar para esse atendimento?
13 É prestado algum acompanhamento aos professores e escolas que realizam o reforço
escolar?
14 Existem salas apropriadas, com recursos adequados para o reforço?
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ENTREVISTA 04
ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA – SME-NATAL
1 Com relação à avaliação da aprendizagem dos alunos do município de Natal dos anos
iniciais do ensino fundamental do período de 2007-2013, que fatores você considera que
gerou o resultado do IDEB daquela época?
2 O que a SME fez mediante a justificativa do resultado do IDEB dessa época no PAR? Quais
as ações e como foram implementadas?
3 Houve algum direcionamento para professores, gestores e coordenadores pedagógicos das
escolas por parte da SME para a prática avaliativa nas escolas no período já citado? Se houve,
justifique.
4 Foi elaborada alguma ação no PAR referente à avaliação da aprendizagem para o município
mediante a realidade de baixo desempenho na aprendizagem dos alunos nesse período?
Houve alguma preocupação por parte da SME em rever as concepções de avaliação da
aprendizagem e a forma como a prática avaliativa estava sendo conduzida nas escolas? Se
isso ocorreu, qual intervenção foi desenvolvida? Teve resultado? Qual? Comente.