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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
LUCIANA MATIAS DE SOUZA
TERCEIRO SETOR: uma análise dos convênios inadimplentes ou impugnados contidos no porta da transparência
Natal 2015
LUCIANA MATIAS DE SOUZA
TERCEIRO SETOR: uma análise dos convênios inadimplentes ou impugnados contidos no portal da transparência.
Monografia apresentada ao curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN, como pré-requisito à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientadora: Profª. Ma. Maria Aparecida do Nascimento Cavalcanti
Natal 2015
LUCIANA MATIAS DE SOUZA
TERCEIRO SETOR: uma análise dos convênios inadimplentes ou impugnados contidos no portal da transparência
Trabalho de Monografia apresentada ao curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, como pré-requisito para obtenção do grau de Bacharel:
COMISSÃO EXAMINADORA
________________________________________________ Profª. Ma. Maria Aparecida do Nascimento Cavalcanti
Orientadora
_______________________________________________ Profa. Ma. Lis Daiana Bessa Taveira
Membro avaliador
_________________________________________________ Prof. Me. Marke Geisy da Silva Dantas
Membro avaliador
Aprovado em: 23 de junho de 2015
Aprender é a única coisa de que a mente
nunca se cansa, nunca tem medo e nunca
se arrepende.
Leonardo da Vinci (1452-1519)
AGRADECIMENTOS
Agradeço a DEUS, inicialmente, origem de tudo e guia de nossas vidas.
No âmbito familiar, agradeço, em especial, a minha mãe, Lúcia, pela estrutura
familiar disponibilizada, amor, paciência e educação que sempre me proporcionou; e
a todos os meus familiares pelos momentos de descontração e alegria.
Agradeço ao meu esposo, Tiago, pelo amor, carinho, dedicação, incentivo e
compreensão, não só durante nossa convivência até o momento, como
especificamente durante a realização do curso.
Agradeço ao corpo docente do curso, em especial as professoras Maria
Aparecida do Nascimento Cavalcanti e Gilmara Mendes da Costa Borges, por terem
contribuído intelectualmente com a realização deste trabalho.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo central o debate acerca da inadimplência e
impugnação de convênios firmados entre entidades sem fins lucrativos do terceiro
setor e administração pública federal, sobretudo, àqueles relacionados aos
Ministérios da Educação, Saúde e Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A
justificativa para a escolha do tema consiste em sua contemporaneidade, bem como
na expectativa de contribuir para o âmbito acadêmico. A metodologia de pesquisa
empreendida segue natureza qualitativa, com pesquisa do tipo descritiva na qual se
utilizou do método de análise de conteúdo, permitindo identificar as variáveis que
envolvem um processo de impugnação. Desse modo, foi possível verificar que os
processos, em sua maioria, constam da lista de inadimplentes por falha na
prestação de contas e ainda que o órgão com maior volume de convênios
impugnados é o Ministério da Saúde. Observou-se ainda que há grande volume de
recursos vinculados à região norte, sobretudo nos estados da Amazônia e Roraima.
Entende-se que a finalidade das entidades beneficiadas com esses convênios é
comprometida, uma vez que elas são listadas como inadimplentes perante a
Controladoria Geral da União, o que as impossibilita de firmar novos convênios e
receber repasse de verbas públicas. Novos estudos devem ser realizados, a fim de
dar maior aprofundamento ao tema, buscando, por exemplo, as dificuldades
encontradas por essas entidades em atender as exigências dos órgãos
financiadores.
Palavras-chave: Terceiro Setor. Convênios. Poder Público. Entidades Sem Fins
Lucrativos.
ABSTRACT
This work was aimed at the debate about the default and appeal of agreements
signed between nonprofits third sector and federal government, especially those
related to the Ministries of Education, Health and Social Development and Hunger
Alleviation. The rationale for the choice of subject lies in its contemporary and hoping
to contribute to the academic environment. The research methodology undertaken
following qualitative with descriptive research in which it was used content analysis
method, allowing to identify the variables that involve a challenge process. Thus, it
found that the processes, mostly contained in the default list for failure accountability
and although the body with higher volume of disputed agreements is the Ministry of
Health. It was also noted that there is great volume features linked to the northern
region, particularly in the states of Amazonia and Roraima. It is understood that the
purpose of the organizations benefiting from these agreements is compromised,
since they are listed as delinquent before the Comptroller General of the Union, that
makes it impossible to enter into new agreements and receive transfer of public
funds. Further studies should be conducted in order to give greater depth to the
subject, seeking, for example, the difficulties encountered by these entities meet the
requirements of funding agencies.
Key words: Third Sector. Covenants. Public Power. Nonprofits
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos.. 18
Quadro 2 – Diferenças entre Fundação e Associação ........................................ 22
Quadro 3 – Instrumentos utilizados na execução de transferências de recursos
da União............................................................................................ 31
Quadro 4 – Normas Regulamentadoras de celebração de convênios, contratos
de repasse ou termos de parceria e transferência de recursos........ 33
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Relação de Estado com quantidade de convênio ................................... 36
Figura 2 – Volume de recursos por Estado .............................................................. 37
Figura 3 – Convênios inadimplentes segundo o Órgão Concedente ....................... 37
Figura 4 – Volume de recursos por Órgão Concedente ........................................... 39
Figura 5 – Convênios inadimplentes com relação ao motivo do impedimento ........ 39
Figura 6 – Volume de recurso por Motivo do Impedimento ...................................... 40
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Comparação volume de recursos, quantidade de convênios e região....40
Tabela 2 – Comparação Valor do convênio e Valor da contrapartida .......................41
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................... 12
1.1 Objetivos .............................................................................................. 15
1.1.1 Objetivo Geral ....................................................................................... 15
1.1.2 Objetivos Específicos ............................................................................ 15
1.2 Justificativa ........................................................................................... 15
1.3 Estrutura do tabalho............................................................................... 16
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ............................................................ 17
2.1 Formação Conceitual do Terceiro Setor no Brasil …............................ 17
2.2.1 Associações .......................................................................................... 20
2.2.2 Fundações ............................................................................................ 21
2.3 Instrumentos de Transferências de Recursos ...................................... 22
2.3.1 Convênios, Contratos de repasse e termos de parceria ...................... 23
2.4 Gestão Social e Terceiro Setor ............................................................ 25
2.5 Ferramentas de Controle ..................................................................... 30
3 METODOLOGIA ................................................................................... 34
3.1 Tipologia da Pesquisa .......................................................................... 34
3.2 População e Amostra ........................................................................... 35
4 ANÁLISE DOS DADOS......................................................................... 42
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................. 42
REFERÊNCIAS .................................................................................... 43
12
1 INTRODUÇÃO
A sociedade civil é composta por três setores, o Primeiro Setor é
representado pelo Governo/setor público, emprega bens públicos para fins públicos,
responsável pelas questões sociais e o Segundo Setor está representado pelas
empresas com fins lucrativos, ou seja, empresas privadas com atividades lucrativas.
Terceiro Setor surgiu diante da carência do Poder Público em atender
questões culturais, científicas, filantrópicas, ambientais, entre outras, contribuindo
para chegar a locais onde o Estado não consegue, possuindo um papel fundamental
na sociedade. É constituído por organizações sem fins lucrativos e não
governamentais, fundações e institutos empresariais, associações comunitárias,
entidades assistenciais e filantrópicas; assim como várias outras instituições sem
fins lucrativos.
Diante desse cenário, uma sistemática estatal mais colaborativa passa a
ganhar destaque, um Estado fomentador, que vai a busca de parcerias a fim de
realizar suas competências públicas, fazendo com que as entidades do terceiro setor
sejam coparceiras na disseminação das políticas públicas assistenciais garantidas
na Constituição de 1988.
Com isso há, cada vez mais, crescimento das entidades sem fins lucrativos e
seu maior reconhecimento por parte do Governo, exigindo uma maior preocupação
em relação ao seu controle e gestão, tendo em vista que para que haja a
continuidade da organização é necessário que a mesma obedeça aos aspectos
legais que a regem.
Alguns fatores colaboraram para o crescimento do terceiro setor, como: maior
conscientização da sociedade em geral em relação aos problemas sociais e a
importância do papel que desenvolvem as entidades sem fins lucrativos, maior apoio
da mídia a essas organizações, a crise do setor público e o reconhecimento por
parte do Governo da importância dessas entidades, maior participação das
empresas nas causas sociais, etc.
Diante disso e com o intuito de reconhecer as ações relevantes que precisam
ser prestadas de maneira cotidiana à sociedade através do terceiro setor, existe uma
quantidade significante de dispositivos legais no Brasil que tratam do tema. Dentre
eles, pode-se considerar que existem regulamentações legais específicas que
concedem uma série de imunidades ou isenções tributárias e previdenciárias,
13
possibilitando que as entidades sem fins lucrativos sejam beneficiadas por repasses
públicos.
Mesmo sendo criadas com objetivos sociais destinados a sociedades em
geral, muitas entidades sem fins lucrativos têm sua credibilidade questionada, no
que diz respeito às suas receitas, como são aplicadas e a forma como são
controladas e registradas.
Elemento importante nesta questão é o Cadastro de Entidades Privadas Sem
Fins Lucrativos Impedidas (CEPIM), regulado por meio do Decreto nº 7.592/11, o
qual foi implantado como forma de aperfeiçoamento de ferramentas anteriores,
consiste em um banco de informações que é mantido pela Controladoria Geral da
União, atualizado periodicamente, com a finalidade de consolidar a relação das
entidades privadas sem fins lucrativos que se encontram impossibilitadas de
celebrar convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a
administração pública federal, bem como também não podem receber transferências
de recursos
Estas ações visam principalmente a divulgação dos números envolvidos
nestas entidades, sejam quantitativos ou qualitativos e servem também para dar
mais transparência na verificação dos recursos aportados. Apesar do grande avanço
dado no processo de prestação de contas ainda é constante a busca por
mecanismos que possam servir de controle de eficácia da aplicação desses
recursos repassados para estas instituições.
Apesar da criação de regulamentações que possibilitem ao Estado um maior
controle e transparência da utilização dos recursos repassados a estas
organizações, verifica-se que estas iniciativas ainda não são suficientemente
eficazes para evitar o uso indevido de tais recursos, tendo em vista o grande número
de entidades que não prestam contas corretamente dos valores aportados pelos
órgãos governamentais.
Contudo, não é incomum que o poder público passe a notar irregularidades
praticadas no terceiro setor, como o desvio de verbas, descumprimento de
finalidades, etc. Assim, a partir de 2013 foi decretado pela presidência da república a
divulgação da listagem das entidades que possuíam alguma irregularidade e que,
portanto, se encontrariam inaptas para a celebração de convênios com órgãos
públicos, bem como seriam impossibilitadas de receber o repasse de verbas dos
mesmos.
14
Dessa forma, a partir de 31 de janeiro de 2013, todas as entidades privadas
sem fins lucrativos cujos convênios, contratos de repasse ou termos de parceria
passaram a constar como inadimplentes ou impugnados no Sistema de Convênios
(SICONV) e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(SIAFI) sendo, devidamente, inseridas no Cadastro de Entidades Privadas Sem Fins
Lucrativos Impedidas (CEPIM). Essas medidas de controle foram adotadas pelo
Estado como forma de dar transparência aos valores e uso dos recursos aportados.
Para tanto, esta pesquisa tem por objetivo uma breve reflexão sobre Terceiro
Setor, mais especificamente, responder a seguinte problemática: Qual o perfil dos
convênios impugnados ou inadimplentes firmados entre entidades sem fins
lucrativos e administração pública federal?
1.1 Objetivos
1.1.1 Objetivo Geral
O presente trabalho objetiva analisar o perfil dos convênios impugnados ou
inadimplentes firmados entre entidades sem fins lucrativos e administração pública
federal.
1.2.1 Objetivos Específicos
Para se atender o objetivo geral abordado, faz-se necessário atingir os
seguintes objetivos específicos:
Identificar os mecanismos legais que tratam das exigências de prestação de
contas das entidades sem fins lucrativos;
Verificar as fontes de financiamentos dos convênios inadimplentes.
Analisar as características dos convênios inadimplentes ou impugnadas no
SICONV e SIAFI.
15
1.2 Justificativa
Estudos voltados para o terceiro setor têm demandado interesse nos últimos
anos (GUSMÃO, 2005; LUCA, 2008; WETZEL, 2010; ASFORA, 2012;
FERNANDES, 2012; ARAUJO, 2013). Seja no tocante a contribuição e
representatividade deste na sociedade seja, de maneira mais particular, buscando
comparar as características das entidades que o compõem com as demais
instituições que fazem parte do setor econômico do país.
Pesquisas recentes, na área de contabilidade têm buscado analisar as
características das prestações de contas dessas entidades, sobretudo no tocante ao
atendimento às exigências legais. No entanto, alguns resultados demonstram que
mesmo havendo exigência legal, muitas entidades não têm apresentado sua
prestação de contas de forma íntegra e tempestiva (AMARAL, 2006; SILVA, 2007;
OLIVEIRA, 2009; OLIVEIRA; DURÃS, 2014; FIGUEIRÔA, 2013).
Assim, ao não atender as exigências de accontability, as entidades do terceiro
setor, sobretudo aquelas que transacionam com o setor público, podem vir a sofrer
sanções previstas na legislação vigente. Dentre essas punições está prevista a
interrupção de repasses de recursos públicos para a entidade, o que pode
comprometer a continuidade de muitas organizações, sobretudo, aquelas que
mantêm maior dependência desses recursos.
Dessa forma, é importante montar um cenário onde seja possível analisar o
motivo que levam as entidades não prestarem contas ou as demais circunstâncias
que as caracterize com inadimplentes perante aos órgãos de controle e fiscalização.
Nesse sentido, o presente trabalho se justifica por buscar analisar o perfil dos
convênios firmados entre entidades sem fins lucrativos com entes públicos,
constantes do cadastro do SICONV e SIAFI. Ao levantar preliminarmente as
características desses convênios, o trabalho visa contribuir com futuras discussões
acerca dos motivos que levam os órgãos de controles a impugnar determinadas
prestações de contas.
Ademais, as pesquisas sobre prestações de contas, embora recorrentes, não
têm buscado traçar um perfil desses convênios. Sendo necessário conhecer sua
estrutura financeira, fontes de financiamentos, volume e destinação de recursos
entre outras, para assim, se buscar meios de aperfeiçoar o uso dos recursos
16
públicos e quem sabe direcionar para aquelas como maior capacidade de
gerenciamento.
1.3 Estrutura do trabalho
Este trabalho está disposto em cinco capítulos. Contendo, inicialmente, a
parte introdutória, a qual contempla uma contextualização, apresentação do
problema e dos objetivos, e justificativa para o estudo, além deste tópico com a
estrutura geral do trabalho.
Os capítulos seguintes compreendem o referencial teórico, o qual foi
desenvolvido de forma a apresentar a revisão da literatura sobre as temáticas
consideradas pertinentes à proposta do estudo. A metodologia do estudo, onde são
descritos o universo e amostra da pesquisa, o procedimento de coleta de dados e o
método empregado para a consecução dos objetivos.
Por fim, apresenta-se a análise e a discussão dos resultados, além das
considerações finais, onde são apresentados os resultados da pesquisa e as
sugestões para trabalhos futuros.
17
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O seguinte capítulo apresenta a revisão da literatura pertinente e necessária
ao desenvolvimento do trabalho. Nele serão expostos os seguintes tópicos:
Formação conceitual do Terceiro Setor no Brasil; Natureza Jurídica das
organizações do Terceiro Setor; Instrumentos de transferências de recursos;
Gestão Social e Terceiro Setor; Ferramentas de controle.
2.1 Formação conceitual do terceiro setor no Brasil
O Terceiro Setor não é propriamente um conceito ou uma realidade nova,
como bem explorado por Salamon (1998, p. 10). Segundo o autor, a atividade
filantrópica tem origens históricas mais antigas em lugares como a China e o Japão,
bem como na Europa Ocidental, que é algo anterior ao regime comunista. No Brasil
a atividade do Terceiro Setor tem origem nos movimentos religiosos e as questões
do seu desenvolvimento e identidade normalmente possuem associações com a
dinâmica do Estado brasileiro.
O Terceiro Setor pode ser definido de várias formas, mas a melhor forma de
começar a fazê-lo é registrar que sua principal característica distintiva talvez seja a
singularidade. Existe uma variedade muito grande destas organizações, assim
como, uma enorme variedade de conceitos, que serão aqui apresentados.
O termo terceiro setor, na visão de Hudson (2002), trata de todas as
organizações que se fundamentam em um objetivo social em vez da geração de
lucro, que são independentes do Estado, e que passam a reinvestir todo seu saldo
financeiro nos serviços que oferecem ou na própria organização.
O Terceiro Setor pode ser conceituado ainda como sendo “o conjunto de
organismos, organizações ou instituições dotadas de autonomia e administração
própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente
junto à sociedade civil visando seu aperfeiçoamento” (PAES, 2001).
Já alguns autores, defendem a formatação do conceito a partir da exclusão,
uma vez que não se trata nem de uma organização governamental, nem de
interesse privado. Mauro e Naves (1999) definem o Terceiro Setor como um
“autêntico terceiro pilar” que lida com atividades espontâneas não governamentais e
18
não lucrativas, que podem ou não receber colaboração dos outros setores, mas que
tem por fundamento a realização do benefício geral da sociedade.
Quanto à tentativa de classificação e mapeamento do setor, nem sempre há
um consenso, mas a principal fonte de orientação às classificações em geral é a
International Classification of Nonprofit Organizations (ICNPO) (Classificação
Internacional das Organizações Não Lucrativas). De acordo com Lopes (2005), foi
um trabalho desenvolvido com a participação do Departamento de Estatística da
ONU e do Centro de Estudos da Sociedade Civil da Universidade John Hopkins, a
fim de identificar a atuação do terceiro setor no contexto dos países.
A ICNPO organiza a diversidade das organizações em grupos e subgrupos,
conforme área de atuação e atividade desenvolvida tem uma classificação,
originalmente, composta por doze grupos que foi expandida para dezesseis. No
Quadro 1 consta adaptação da ICNPO elaborada pelo Diagnóstico do Terceiro
Setor de Belo Horizonte (CAOTS, 2006), a qual é utilizada internacionalmente.
Quadro 1 – Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos
(continua) Grupo 1 Cultura Grupo 8 Desenvolvimento e Habilitação
11 cultura e artes
81 desenvolvimento econômico, social e
Comunitário
Grupo 2 Comunicação e Mídia
82 habitação
21 comunicação e mídia
Grupo 9 Emprego e Capacitação
Grupo 3 Esporte e lazer
91 emprego e capacitação
31 lazer e recreação
32 clubes de serviços Grupo 10 Defesa de Direitaos e Atuação Política
101 entidades de defesa de direitos civis
Grupo 4 Educação e Pesquisa
102 serviços jurídicos e de proteção legal
41 educação de 1° e 2° graus
103 entidades de atuação política
42 educação superior
43 educação alternativa e de adultos Grupo 11 Intermediários Filantrópicos e Promoção de
44 organizações de apoio a instituições de
Voluntariado
ensino superior
111 intermediários filantrópicos
45 outras instituições de educação
112 promoção de voluntariado
46 pesquisa
Grupo 12 Atividades Internacionais
Grupo 5 Saúde
121 atividades internacionais
51 hospitais e reabilitação
52 sanatórios Grupo 13 Religião
53 casas de repouso e de saúde
131 associações, congregações e organizações
54 saúde mental e pronto-socorro psiquiátrico
Religiosas
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Grupo 6 Serviços Sociais Grupo 14 Sindicatos e Associações Profissionais de
61 assistência social
Empregadores, de Empregados e de Autônomos
62 emergências
141 associações e sindicatos profissionais
63 geração e manutenção de renda
142 associações de negócios
Grupo 7 Meio Ambiente e Animais Grupo 15 Organizações de Benefícios Mútuos
71 meio ambiente
151 entidades de previdência privada
72 animais
73 nutrição, alimentos e agricultura Grupo 16 Outros
Fonte: Adaptado de CAOTS (2006, p. 57-59)
Esta classificação tem sido adotada em diversos estudos com o propósito de
gerar dados comparáveis (IBGE, 2002; 2005).
O conceito de Terceiro Setor não está avesso às criticas, muito pelo contrário
um dos mais citados autores que vem a fazer contradição aos conceitos atribuídos
ao tema, está na figura de Montaño, que apresenta quatro debilidades para esse
conjunto de conceitos.
A primeira delas está na origem do próprio termo, quando se suscita se seria
ele mesmo o “terceiro setor”. Para Montaño (2007), o termo teria vindo para elucidar
a dicotomia do que seria público e do que seria privado, no entanto se
consideramos o Terceiro Setor como a parcela que cabe a sociedade civil,
historicamente ele deveria apresentar-se como primeiro. A segunda fragilidade
aponta a definição (ou a não definição) dos grupos que compõem o setor, pois não
é possível ainda chegar a um acordo sobre quais entidades – privadas, não
governamentais, sem fins lucrativos, autogovernadas, de associação voluntária, etc.
– verdadeiramente, participam do mesmo.
A terceira crítica é feita quanto à forma como é apresentado pelo próprio
conceito de Terceiro Setor, pois ele antes de esclarecer vem a confundir, pois ao
invés de focar em um único “setor” da sociedade, mixa diversos sujeitos, que se
apresentam como contrários e contraditórios a si mesmos – como organizações de
cunho formal e informal, voluntárias e individuais, etc.
Como quarta debilidade conceitual, traz a questão do caráter não
governamental, autogovernado e não lucrativo, que não parece caracterizar
legitimamente a generalidade dessas entidades, já que existem parcerias e
terceirizações condicionadas por políticas de governo. Além disso, o caráter de não
lucratividade não se verifica, já que estas entidades acabam se beneficiando com
20
isenção de impostos, melhoria de imagem e propaganda, ou seja, existe o fim
lucrativo, mesmo que indireto, segundo o pensamento do citado autor.
Logo após sua apresentação do que seriam as debilidades do conceito de
Terceiro Setor, Montaño (2007, p. 58-59), explica que este não reúne em si, o
mínimo consenso sobre sua origem, composição ou características, o que apenas
torna-o um conceito ideológico em vez de algo concreto.
Apesar de todos os conceitos aparentarem dividir o mesmo cerne filosófico,
ou seja, a definição do setor como sendo não governamental, autogovernado e não
lucrativo, considera-se que a grande dificuldade está em aplicar conceitos aqui
apresentado, uma vez que algumas organizações acabam por se aproximarem mais
do governo, enquanto outras pendem para o mercado. Isso nos leva a concluir que
a multiplicidade dos conceitos só acontece por conta da multiplicidade de
organizações que vêm compor o setor.
2.2 Natureza jurídica das organizações do terceiro setor
A natureza jurídica das organizações do Terceiro Setor encontra-se no
Código Civil (BRASIL, 2002), onde relaciona as pessoas jurídicas de direito privado
como sendo as associações, as fundações, as organizações religiosas e os partidos
políticos:
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I – as associações;
II – as sociedades;
III – as fundações;
IV – as organizações religiosas;
V – os partidos políticos.
2.2.1 Associações
Segundo o art. 5º, da XVII a XXI, da Constituição Federal, de 1988, promulga
validade às associações com fins lícitos, sem que haja a intervenção do Estado para
possibilitar ou validar seu funcionamento.
O Código Civil, em seus arts. 53 a 61, traz regulamentação que deve ser
aplicada às pessoas jurídicas de direito privado que se caracterizam como
21
associações, entendem-se que a constituição jurídica destas se dá pela união de
indivíduos que devem se organizar para finalidades não econômicas
Em primeira instância, o grupo de interesse na constituição de uma
associação e demais indivíduos alinhados à causa devem convocar, por meio de
todos os veículos disponíveis, tais como correspondências, telefonemas, mensagens
eletrônicas, etc., reunião a fim de debater necessidades ou não na constituição de
uma pessoa jurídica, missão, objetivos, etc.
Sendo assim, uma associação civil se constitui então por meio de uma
assembleia geral, que consiste em uma reunião de pessoas para uma finalidade
determinada, que seria, neste caso a constituição da dita associação. Deste modo,
os participantes desta assembleia serão configurados então como os membros
fundadores da associação.
2.2.2 Fundações
São organizações sem fins lucrativos, as quais podem ser públicas ou privadas.
São instituídas a partir da destinação de um patrimônio com a finalidade de servir a
uma causa. Não é necessária a reunião de várias pessoas para constituí-la, como
no caso das associações. No caso das fundações públicas estas são entidades de
personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, criadas por autorização
legislativa para o desenvolvimento de atividades de interesse público (educação,
cultura e pesquisa, entre outras). Para fins deste guia são abordadas somente as
fundações privadas.
A fundação privada consiste em uma pessoa jurídica que é constituída por
meio de um patrimônio destinado por uma pessoa que pode ser física ou jurídica de
direito privado, para que sua finalidade seja social e determinada.
O código civil e também o código de processo civil doutrinam sobre a criação
da fundação, que deve se dar sempre de maneira decorrente da iniciativa de quem
lhe instituiu, podendo ser concebida de dois modos: por escritura pública ou por
testamento.
Em tais documentos deve estar descrita a dotação de bens livres,
especificando e clarificando quais seriam as finalidades destinadas a estes e, como
item opcional, um modo em que se dê sua gestão. A constituição da fundação
22
somente poderá voltar-se às finalidades de cunho religioso, moral, cultural ou
assistencial.
Assim, é possível determinar ainda a existência de algumas distinções
básicas entre fundação e associação, que são demonstradas conforme o Quadro 2.:
Quadro 2 – Diferenças entre fundação e associação
FUNDAÇÃO ASSOCIAÇÃO
Fundamentação legal contida nos artigos 62 a 69 do Código Civil.
Normas legais embasadas nos artigos 44 a 61 do Código Civil.
Instituída por meio de escritura pública ou testamento. Seu estatuto e demais atos constitutivos estão condicionados à prévia aprovação do Ministério Público.
Estabelecida em decisão de Assembleia Geral, transcrita em ata própria com elaboração de Estatuto.
Existência de patrimônio doado à entidade pelos instituidores, com aprovação do Ministério Público, é condição essencial para sua criação.
É constituída por pessoas, facultada a existência de patrimônio, para sua criação.
Finalidade perene, de natureza religiosa, moral, cultural ou de assistência, indicadas pelo instituidor.
A finalidade é pré-estabelecida pelos sócios fundadores e pode ser alterada.
Registros legais e formas de administração mais burocratizadas.
Registros legais e formas de administração mais simplificadas.
As normas utilizadas pelo instituidor e fiscalizadas pelo Ministério Público
Associados deliberam livremente quanto à gestão da entidade.
Fonte: TCU, 2012, p. 10
2.3 Instrumentos de transferências de recursos
O financiamento público de uma instituição do terceiro setor pode ocorrer de
duas maneiras: diretamente, por meio de transferências orçamentárias; e,
indiretamente, por meio de incentivos fiscais e renúncias tributárias. Com o objetivo
de operacionalizar e formalizar as transferências, são utilizados quatro tipos de
instrumentos jurídicos, citados por Carvalho Neto (2008, p. 11) em seu estudo:
convênios, contratos de repasse, termos de parceria e contratos de gestão. A
comprovação da regular aplicação dos recursos transferidos deve ser feita perante o
órgão ou a entidade que repassou os recursos.
2.3.1 Convênios, contratos de repasse e termos de parceria
23
Os convênios são caracterizados como uma das alternativas mais tradicionais
para que a sociedade civil participe na execução das atividades públicas.
Rossi e Castro Junior (2006) explicam que o convênio trata-se de uma
ferramenta de cooperação onde existem interesses convergentes, uma vez que
todos os componentes são direcionados a um mesmo propósito, o de servir ao
interesse público.
Deste modo, prosseguem os autores que o mesmo pode ser firmado entre
entidades públicas, envolvendo ainda pessoas jurídicas de direito privado – terceiro
setor, e se apresentando como uma das mais comuns maneiras de assegurar a
participação da sociedade civil no empreendimento de atividades públicas.
Sendo assim, o convênio é o modo que pelo qual ocorre, de maneira efetiva,
o repasse dos recursos financeiros a fim de auxiliar as ações públicas que são
desenvolvidas em integração, de modo que o texto constitucional, nos mais diversos
dispositivos, determina a adoção desta ferramenta e colaboração.
De acordo com o Decreto nº 8.180/13, contrato de repasse é instrumento
administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos
financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público
federal, que atua como mandatário da União.
Segundo Di Pietro (2002) com a utilização dos contratos administrativos como
forma de repasse, com a dispensa de licitação, é preciso que o administrador
mantenha total atenção, por conta da necessidade de um controle rigoroso sobre
interesses que podem divergir entre as partes, tal como os que foram pactuados em
cláusulas de convênios. Algumas das divergências que o autor aponta são:
Em contrato os interesses podem ser opostos e contraditórios ao passo que
no convênio tendem a ser recíprocos. O autor exemplifica como o contrato de
compra e venda, quando o vendedor tem a intenção de alienar o bem a fim de
angariar o melhor valor, ao passo que o comprador deseja adquiri o bem pagando o
menor valor possível. No convênio, por sua vez todos os participantes envolvidos
desejam a mesma coisa.
Entes conveniados mantêm objetivos institucionais comuns e sua reunião por
meio do convênio acontece com a finalidade de atingi-los. Tal como uma
universidade pública, que tem como objetivo o ensino, pesquisa e prestação de
serviços, celebra um convênio com entidade pública ou privada a fim de realizar um
estudo, um interesse que tange ambas as partes;
24
No convênio os partícipes têm como objetivo obter resultados comuns, isto é,
qualquer finalidade que desejam terá como resultado um bem ou serviço que
favorecerá todos os envolvidos, fator que não é atribuído ao contrato;
Ainda no convênio é possível notar que a colaboração é um elemento mútuo,
podendo assumir uma série de formas, tal como o repasse de verbas, utilização de
equipamentos, recursos humanos, etc. Assim, no convênio não se cogita o preço ou
remuneração, constituindo uma cláusula clara nos contratos;
Tal diferença ainda culmina em outra, quando trata-se do contrato o valor
pago para remuneração integra o patrimônio da entidade, tornando-se irrelevante
para o repassador com a utilização que seria feita do mesmo. Ao passo que no
convênio, uma vez que o conveniado recebe o valor, o mesmo torna-se vinculado à
utilização prevista no ajuste, de modo que se um sujeito particular recebe verbas
públicas por conta do convênio, tal valor não perde a natureza de dinheiro público,
somente podendo ser utilizado para as finalidades do convênio;
Nos contratos, fica exposto que vontades se opõem, porém, não se agregam,
contudo, destas culminam a terceira espécie, tal como vontade contratual, resultante
e não soma, de modo que os convênios, assim como consórcios, bem como
vontades se agregam, atuam de maneira paralela, a fim de atingir interesses e
objetivos comuns.
Regulamentado pelo Decreto Federal n° 3.100/99, alterado pelo Decreto
Federal nº 7.568, de 16/09/2011, O Termo de Parceria reúne características dos
Contratos e Convênios tradicionais. Tem efeito jurídico similar ao Contrato de
Gestão, definido na Lei Federal n° 9.637, de 15/05/98.
É nesse documento que deverão constar os objetivos, indicadores, metas e
demais informações referentes ao planejamento e que servirão de subsídios para as
atividades de controle. Previsto no art. 9° da Lei federal n. 9.790/99, o termo de
parceria é um “instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a
execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º desta Lei.”.
Contudo, a partir de 27 de julho de 2015 entrará em vigor A Lei federal n.
13.019, de 31 de julho de 2014 que ficou conhecida como “Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil”, a qual criou dois novos modelos de parceria entre
o Estado e as entidades do terceiro setor: o ‘Termo de Colaboração’ e o ‘Termo de
25
Fomento’. Essas duas modalidades de parceira foram criadas para substituir os
convênios, que a passarão a ser usados apenas em parcerias celebradas entre duas
ou mais entidades públicas, sendo estes os novos instrumentos jurídicos que
permite o repasse de subvenções para as entidades sem fins lucrativos.
Com a entrada em vigência da nova lei, passam a existir no Brasil as
seguintes modalidades de parceria entre a Administração Pública e o terceiro setor:
Contratos de Gestão, Termos de Parceria, Termos de Colaboração e Termos
Fomento.
2.4 Gestão social e terceiro setor
O tema da gestão social tem sido alvo de constantes estudos, com o intuído
de evidenciar a importância das questões sociais para o Estado, principalmente no
que se refere à forma de formular a implementação das políticas públicas. Na
concepção de Tenório (1998), a definição para gestão social está ligada a presença
do Estado focada aos cidadãos por meio das políticas sociais, como participante no
processo de elaboração dessas políticas.
Para Botrel, Araújo e Pereira (2010), a gestão social se desenvolve no âmbito
da esfera pública, na qual se sobressaem as organizações públicas não estatais e o
interesse público da sociedade, além de proporcionar condições à emancipação dos
indivíduos, baseando-se na democracia deliberativa, na formação da consciência
crítica de seres humanos dotados de razão.
No entanto, ocorre que o tema da gestão social não pode ser reduzido à
simples associação à gestão de políticas sociais, indo além ao discutir aspectos que
possibilitam uma gestão democrática e participativa na formulação das políticas
públicas (TENÓRIO, 2008).
Assim, nota-se que:
[...] pensar em gestão social é pensar além da gestão de políticas públicas, mas sim estabelecer as articulações entre ações de intervenção e de transformação do campo social, que é uma noção mais ampla, e que não se restringe à esfera público-governamental, como vemos a exemplos das ações de responsabilidade social e do crescimento do terceiro setor. (GOMES et al., 2008, p. 59).
26
Nota-se que a gestão social tem o condão de buscar uma aproximação entre
a administração pública e a comunidade, inserindo, interesses uníssonos
aprimorados e aprofundados através de avanços democráticos significativos,
contribuindo para a consolidação dos princípios constitucionais estabelecidos pela
constituição cidadã de 1988, garantidora e protetora dos direitos do povo.
O terceiro setor tem gerado diversas discussões a respeito de suas práticas e
de seu papel na sociedade, muitas vezes divergentes no que tange à satisfação das
necessidades da população, que por sua vez, podem não ser contempladas pelo
Estado ou pelo mercado. De acordo com Barros e Santos (2010), não é difícil
perceber a disseminação de organizações que se voltam a variados campos da vida
humana associada, seja dedicando-se à atividade solidária produtiva, seja em
atividades filantrópicas ou de caridade.
Durante algum tempo o termo administração não era utilizado quando se fazia
referência às organizações do terceiro setor, segundo Hudson (2002) isso se deu
por volta da década de 1970. Fez-se necessária uma adaptação, quando essas
organizações passaram a se mostrar mais “profissionais”, no entanto essas práticas
de cunho profissional não podem ser impostas, ao contrário, se faz necessária à
observação das nuances que distinguem essas organizações, ditas de terceiro setor.
É a partir dos estudos de Guerreiro Ramos no ano de 1983, que Serva (1997)
faz uma separação entre a racionalidade instrumental, voltada a maximização dos
recursos e lucros, ao cálculo, ao desempenho e ao êxito dos resultados (finais),
entre outros elementos mensuráveis da administração; e, a racionalidade
substantiva, está voltada ao entendimento, aos valores, a autorrealização e a
autonomia, todos os elementos ligados à ética e definidores do indivíduo. Diante
desses antagonismos, torna-se necessária a existência de organizações que
proporcionem aos indivíduos condições de assumirem a direção de suas vidas
(BARROS, SANTOS, 2010).
Como dito por Hartley (2004), compreender a natureza de um fenômeno e
suas especificidades passa pela apreensão do seu contexto. Assim, parte de uma
abordagem teórico-empírica fundamentada em estudos acerca da origem do
terceiro setor, bem como da sua conceituação e manifestação além, de apresentar
elementos da racionalidade instrumental e substantiva como forma a elucidar e
justificar as ações da entidade observada pela pesquisa.
27
Como explica Salamon (2003) o cenário altamente competitivo e globalizado
contemporâneo, demanda das empresas privadas outros tipos de atitudes e
posturas que vão além do mero lucro, exigindo destas uma necessidade de
demonstrar uma responsabilidade social mais elevada, assim como as OSFL’s
(Organizações Sem Fins Lucrativos), reconhecem que necessitam de
competitividade em seus processos gerenciais.
Mark (2002) por sua vez, ressalta que gestores passam a lançar sobre o
mercado uma ótica inovadora, que permite enxergar tal tendência, considerando
ainda suas empresas de maneira que ultrapassem os limites setoriais, visando na
colaboração, à alternativa ideal de fomentar aprendizado organizacional e ainda
abarcar vantagens competitivas através do compartilhamento de esforços.
Austin (2001) acredita que é preciso ainda considerar que esforços políticos
que se apresentam quando se repensa sua representação, e ainda da importância
de governos para as empresas privadas, é possível notar que não existe mais a
possibilidade de delegar somente ao Estado a total responsabilidade sobre o terceiro
setor.
O autor alega que isto por conta de forças econômicas, que encontram cada
vez mais OSFL’s em busca de recursos econômicos por parte do governo e os
encontram cada vez mais limitados, ao passo que enxergam na cooperação de
empresas privadas, um suprimento de renda para suas demandas.
Austin (2001) ressalta ainda as forças sociais, que se compõem pela
sociedade, uma vez que esta passa a notar a amplitude dos problemas sociais que
enfrenta, bem como que estes chegam a suprimir as capacidades das instituições e
da economia das organizações, com e sem fins lucrativos que, isoladamente
encontram dificuldades em lidar com estes.
Sagawa (2000) explica que tanto para as empresas privadas quanto para o
terceiro setor, as ações cooperativas podem oferecer inúmeros benefícios. O autor
lembra que o relacionamento, contudo, somente será possível quando parte dos
dois lados o reconhecimento sobre suas necessidades e o modo como as mesmas
podem ser atendidas com a firmação do vínculo.
Austin (2001) enfatiza um potencial lucrativo quando se refere à cooperação
entre empreendimentos de natureza lucrativa e não lucrativa, informando que estes
podem construir vantagens que ultrapassam objetivos tangíveis que foram
estabelecidos de maneira individual por cada um.
28
Fischer (2002) explica que o firmamento de relações intersetoriais podem
suprir às necessidades de ambas as partes, especialmente das empresas privadas,
no sentido de ampliar e solidificar suas funções e medidas relacionadas à
responsabilidade social, onde os valores intangíveis, tal como o capital social, os
padrões éticos e a cultura, tornam-se relevantes para a avaliação do desempenho
organizacional.
Em publicação do Tribunal de Contas da União (TCU, 2012) o terceiro setor
passa a ser conceituado como uma expressão de linguagem que se traduz do
idioma inglês, vindo de Third Sector, de origem norte-americana, sendo utilizada
junto ao enunciado “Non profit organization”, sendo que a tradução final constitui em
“Terceiro Setor – Organizações Sem Fins Lucrativos”.
Ainda segundo a publicação, para definir o terceiro setor é possível identificá-
lo como uma área pertencente e relacionada à resolução de questões de cunho
social, ao passo que o primeiro setor figura como o governo, que por sua vez
representa do Estado; o segundo setor que se representa por meio do setor privado,
onde a responsabilidade administrativa paira sobre os meios produtivos e zela por
desejos e demandas individuais.
Para além, contudo, ainda o segundo setor, perante a elevação de carências
e ameaças do Estado, por exemplo, de falência, também tende a abarcar para si as
questões sociais, o que se traduz no terceiro setor, que passa a ser representado na
figura de cidadãos que se reúnem em formatos de organizações sem finalidades
lucrativas, que não possuem caráter governamental e que se direcionam para a
resolução de problemas sociais, obtendo a finalidade de geração de serviços de
natureza pública.
Neste contexto, pode-se afirmar que a Sociedade Civil distingue-se do
Estado, mas, ao se motivar pela promoção dos interesses coletivos, também se
distancia da lógica de mercado. Tal condição, característica do Terceiro Setor, induz
a conhecidos conceitos segundo os quais serem não governamental e sem fins
lucrativos não traz imunidade às influências estatais ou a condicionamentos sociais.
Desse modo, no terceiro setor os órgãos passam a se configurar como
corporativos, isto é, geram mercado de trabalho, tem capacidade de influir sobre a
legislação e ainda condicionar os orçamentos públicos e privados. Em suma, os
componentes do terceiro setor passam a se tornar responsáveis pelos problemas do
poder, interferindo a favor dos interesses dos atores envolvidos.
29
Porém, como se distinguem em um setor individualizado e encontram-se
permeados pela negação de obtenção de lucro e poder vindo do Estado, tais
organizações não governamentais, dados seus estatutos, passam a subsidiar-se por
meio de conceitos que transpõem os valores utilitários, uma vez que, em princípio se
formam de maneira consistente perante as formas de solidariedade social
tradicionais.
Ainda segundo informações do TCU (2012), existem nestas relações ainda
alguns laços interpessoais, de modo que se nota que algumas modalidades antigas
de iniciativas sociais independentes, que se encontra em estudos históricos,
culturais ou antropológicos, possuem um surgimento moderadamente instituído e
agregado ao terceiro setor, como as Organizações Não Governamentais (ONGs),
que se configuram todas como de cunho filantrópico e sem declarar finalidades
lucrativas.
Segundo dados divulgados pelo IBGE, em 2005 estavam registradas 338 mil
Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos, que empregavam 1,7
milhão de pessoas em todo o País, com salários médios mensais de R$ 1.094,44. O
tempo médio de existência dessas instituições era de 12,3 anos e o Sudeste
abrigava 42,4% delas. Essas instituições são, em geral, de pequeno porte, e 79,5%
(268,9 mil) delas não possuem sequer um empregado formalizado.
Deste modo, é possível notar que tradições tendem a se perpetuar,
transfigurando-se, mas mantendo-se ativas acerca de suas novas condições,
podendo ainda influencias e alterar as maneiras de desenvolvimento que foram
concebidas inicialmente em determinado local.
As entidades filantrópicas então se encontram atualmente modificadas,
tornando evidente certa revitalização de suas maneiras tradicionais de praticar a
solidariedade social, interagindo com seu ambiente de maneira inovadora,
promulgando a conjugação das incertezas em esperanças, de maneira que seus
objetivos se encontrem em harmonia com as dinâmicas praticadas pelos
movimentos sociais, especialmente na atuação, elaboração e monitoramento de
políticas públicas.
30
2.5 Ferramentas de controle
Deste modo, cabe explicar sobre o Sistema de Gestão de Convênios e
Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV) que consiste em uma
ferramenta eletrônica capaz de integrar e processar as informações acerca das
transferências de recursos partindo do governo federal para os órgãos públicos e
privados sem fins lucrativos.
O repasse então ocorre através de contratos e de convênios que se destinam
a executar programas, projetos e ações de interesse comum, incluindo a formação
de instituições de ensino superior.
O que deve ser feito contrato a contrato, convênio a convênio em todos os
setores abarcados pelo SICONV. O próprio Governo Federal (2015) anunciou
algumas alterações neste processo de gestão, ao passo que o SICONV, lembrando
que o mesmo é gerenciado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG), passa a apresentar novas funcionalidades.
Como explica a publicação, tais funções consistem na comprovação de
exercício de atividades por parte das entidades privadas sem fins lucrativos, bem
como o registro das irregularidades dos convênios e ainda o acompanhamento e
fiscalização dos convênios, contratos de repasses e termos de parceria. Tais
modalidades foram inseridas no sentido de cumprir os decretos nº 7.568, 7.592 e
7.641.
O posicionamento da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
(SLTI) acerca destas modificações, determina que a implementação de tal módulo
de acompanhamento e fiscalização oferece ao SICONV a oportunidade de atender
todo o ciclo de transferências voluntárias, obtendo condições ainda de facilitar a
gestão do ciclo para os ministérios, uma vez que formalizando, celebrando,
executando e acompanhando e fiscalizando, os dados serão inseridos em um
sistema comum.
Deste modo, cabe ainda explicar que o SICONV foi criado no ano de 2008
com a finalidade de oferecer transparência e publicidade nos convênios e contratos
de repasse, bem como inserir termos nas parcerias celebradas entre União com os
estados, municípios, Distrito Federal e com entidades privadas sem fins lucrativos. A
publicação do Governo Federal explica ainda que “Antes da implantação do sistema,
as auditorias, por exemplo, não eram feitas por meio digital” (BRASIL, 2015).
31
Sendo assim, segundo publicação da Controladoria Geral da União (CGU,
2014) os repasses do governo federal podem ser compreendidos como
“transferências de recursos da União” que são conceituadas como:
[...] instrumentos celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas (administração estadual, distrital, municipal) ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. (p. 13)
A mesma publicação explica a existência de dois tipos possíveis de
transferências, são elas:
a) Transferências Voluntárias: que consistem nos recursos financeiros
repassados pela União, direcionados a estados, municípios e Distritos
Federal, por meio da celebração de convênios, acordos, ajustes e
demais instrumentos, com a finalidade de atender realização de obras
ou serviços de interesse comum.
b) Transferências de Recursos a Entidades sem Fins Lucrativos: que são
os recursos financeiros repassados pela União para as entidades sem
fins lucrativos por conta de convênios, acordos, ajustes ou demais
instrumentos, sendo que a finalidade é a mesma, em obras ou serviços
de interesse da sociedade.
Os tipos de instrumentos que doutrinam estes repasses são explicados pela
CGU, conforme demonstrado no Quadro 3.
Quadro 3 - Instrumentos utilizados na execução de transferências de recursos da União
(continua) TIPO CARACTERÍSTICA
Contrato de repasse
Instrumento administrativo por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da União.
Convênio
Acordo ou ajuste que disciplina a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tem como partícipe, [...] órgão ou entidade da administração pública federal, [...] órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, [...] ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, [...].
32
Termo de cooperação
Instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão ou entidade da Administração Pública Federal para outro órgão federal da mesma natureza ou autarquia, fundação pública ou empresa estatal dependente.
Termo de parceria
Instrumento jurídico previsto na Lei 9.790, de 23 de março de 1999, para transferência de recursos para Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIPs).
Contrato de prestação de serviços (CPS)
Instrumento jurídico que regula a prestação de serviços realizada pela mandatária da União a favor do concedente, [...].
Contrato administrativo de execução ou fornecimento (CTEF)
Instrumento jurídico que disciplina a execução de obra, fornecimento de bem ou serviço, regulado pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e demais normas pertinentes à matéria, tendo como contratante o ente que figura como convenente.
Fonte: CGU, 2014, p.17
Sendo assim, existem três etapas que concernem o repasse de verbas do
governo federal. A primeira abarca o momento onde a proposta é apresentada, se
estendendo até o Termo de Convênio, tal etapa é responsável pela análise do Plano
de Trabalho e das condições para a celebração de convênios e contratos de repasse
que poderão ser cumpridas pelos convenentes ou contratados.
A etapa seguinte acontece por meio da fase de execução do projeto,
envolvendo a aplicação dos recursos e ainda a fiscalização por parte do concedente
(governo federal) e de órgãos de controle determinados por este. A terceira e última
etapa desta gestão consiste então na prestação de contas da utilização e aplicação
destes recursos repassados ao convênio.
Outro elemento importante nesta questão é o Cadastro de Entidades Privadas
Sem Fins Lucrativos Impedidas (CEPIM), que consiste em um banco de informações
que é mantido pela Controladoria Geral da União, regulado por meio do decreto nº
7.592/11, com a finalidade de consolidar o relacionamento das entidades privadas
sem fins lucrativos que se encontram impossibilitadas de celebrar convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria com a administração pública federal,
bem como também não podem receber transferências de recursos.
Sendo assim, o CEPIM agrega os dados de maneira acessível, apontando os
campos: CNPJ; nome da entidade; dados do convênio; motivo do impedimento.
Deste modo o cadastro da entidade permite uma visualização do total de entidades
que são impedidas, facilitando a consulta por nomes ou CNPJ.
33
Assim, na consolidação dos dados e tradução para uma linguagem técnica
para uma acessível e compreensível, o CEPIM passou a elevar o grau de
transparência acerca deste tema. Para além, a fim de manter sua fidedignidade, o
cadastro ainda indica o motivo do impedimento, possibilitando que o usuário
aprofunde sua consulta junto ao órgão que declarou o impedimento.
Deste modo, além de ser uma fonte referencial para os órgãos da
administração pública federal a fim de prevenir a celebração dos convênios,
contratos de repasse ou mesmo os termos de parceria e transferências de recursos
para as entidades sem fins lucrativos declaradas impedidas, o CEPIM consiste
também um instrumento de transparência para a sociedade de maneira geral.
As normas que regulam tais impedimentos de celebração de convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria e transferência de recursos para as
entidades privadas sem fins lucrativos estão demonstradas no Quadro 4.
Quadro 4 – Normas Regulamentadoras de celebração de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria e transferência de recursos.
INSTRUÇÃO NORMATIVA STN Nº 1, DE 15 DE JANEIRO DE 1997.
Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras providências.
PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 507, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2011.
Esta Portaria regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
DECRETO Nº 6.170, DE 25 DE JULHO DE 2007.
Dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.
DECRETO Nº 7.568, DE 16 DE SETEMBRO DE 2011.
Altera o Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe
sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, o Decreto n
o 3.100, de 30 de junho de 1999, que regulamenta a Lei
no 9.790, de 23 de março de 1999, e dá outras providências.
DECRETO Nº 7.592, DE 28 DE OUTUBRO DE 2011.
Determina a avaliação da regularidade da execução dos convênios, contratos de repasse e termos de parceria celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos até a publicação do Decreto n
o 7.568, de 16 de setembro de 2011, e
dá outras providências.
Fonte: Elaborado pela autora.
34
3 METODOLOGIA
O presente trabalho fez o levantamento convênios inadimplentes firmados
entre entidades sem fins lucrativos e administração pública federal, que se
encontram atualmente listados no CEPIM. O propósito é traçar um perfil destes
levando em consideração a unidade federativa, órgão concedente, motivo do
impedimento, valor do convênio e valor da contrapartida; sobretudo as relacionadas
aos Ministérios da Educação, Saúde e Desenvolvimento Social e Combate a Fome,
que se encontram atualmente listados no CEPIM, estes dados são atualizados
diariamente, dessa forma cabe informar que a listagem foi retirada no dia 02/03/2015
e iniciado o tratamento dos dados.
3.1 Tipologia da pesquisa
Para alcance dos objetivos propostos no estudo foram analisados os dados
dos convênios, relacionadas aos Ministérios da Educação, Saúde e
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, relativos aos dados publicados no dia
02/03/2015.
Lakatos e Marconi (1996, p. 15) definem que “Pesquisar não é apenas
procurar a verdade; é encontrar respostas para questões propostas, utilizando
métodos científicos”, através desta ótica é possível notar que a pesquisa é algo mais
ampla do que se imagina em um primeiro momento. A pesquisa não se identifica
apenas como um processo de investigação, ou um modelo simplório de inquirição,
sua finalidade é possuir uma compreensão mais profunda sobre o tema levantado e
sobre a questão que direciona a pesquisa.
Para Santos e Candeloro (2006) a pesquisa de natureza qualitativa é aquela
que permite o levantamento de dados subjetivos, informações pertinentes ao
universo a ser investigado.
Desta forma, a natureza escolhida para a criação deste trabalho é qualitativa,
buscando assim, levantar todas as informações teóricas a fim de se chegar à
conclusão. A pesquisa eleita seguiu a metodologia descritiva, que, segundo Gil
(2008), consiste na descrição das características de determinada amostra,
fenômeno, universo ou experiência de pesquisa.
35
Este tipo de pesquisa firma uma relação entre as variáveis de um objeto de
estudo que se encontra em análise, tais variáveis que, por sua vez se associam à
classificação, medida e/ou quantidade que são passíveis de alterações perante o
processo empreendido (GIL, 2008).
3.2 População e amostra
O rol de convênios analisadas foi extraído do sítio eletrônico Portal da
Transparência, mantido pela Controladoria-Geral da União, no dia 02/03/2015, onde
inicialmente havia a população de 4325 convênios com entidades sem fins
lucrativos, destes foram retirados as informações relativas aos convênios vinculados
aos Ministério da Educação, Ministério da Saúde e Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, reduzindo a 735 convênios; como as informações no
CEPIM são atualizadas diariamente, cada um destes foi acessado no período de
17/05 a 21/05/2015 para obter informações detalhadas, após essa análise, foram
excluídos 108 convênios, destes 82 não estavam com as informações disponíveis no
cadastro, e 26 não era possível acessar, chegando a amostra de 627 convênios à
serem analisadas.
Com base nas informações coletadas, foram analisados os dados referentes
à UF, Órgão Concedente, motivo do impedimento, valor do convênio e valor da
contrapartida.
36
4 ANÁLISE DOS DADOS
Analisando a Unidade da Federação no qual o convênio teve origem observa-
se, a partir da Figura 1, que dos 627 convênios analisados, 81 é proveniente do
estado de São Paulo. Em seguida, encontra-se o Distrito Federal, com 62 convênios
firmados, Rio de Janeiro e Bahia com 42 e 41, respectivamente. Somando a isso,
ressalta-se que 92 dos convênios são oriundos dos estados da região Norte.
Figura 1 – Relação de Estado com quantidade de convênio
Fonte: Dados da pesquisa
Analisando a distribuição de convênios por região, observa-se que a região
Nordeste apresenta o maior volume de convênios, seguida da região sudeste. O
fato de essas duas regiões apresentarem maior número de estados e maior
população, respectivamente, pode estar influenciando a retenção de recursos por
elas.
Ainda tomando como base a análise dos Estados, verifica-se na Figura 2 que
o Estado que obteve o maior resultado de disponibilização de recursos foi o
Amazonas, com total de R$ 125.379.754,90; seguido do Roraima que soma o valor
de R$ 121.717.130,57; em terceiro lugar está o Estado do Rio de Janeiro, o qual
recebeu o valor total de 90.182.883,64; ao passo que o estado que recebeu menos
recursos foi o Piauí que recebeu o valor de R$ 441.256,09.
7 2
28
9
41
23
62
10 4
38 34
6
22 20
32
25
7
19
42
10 16
12
21 15
33
81
8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Qu
anti
dad
e d
e C
on
vên
ios
Estados
37
Figura 2 – Volume de recursos por Estado
Fonte: Dados da pesquisa
Conforme apresentado na Figura 2, os Estados do Amazonas e Roraima
juntos totalizam mais de R$ 245 mil, o que corresponde a mais de 30% de todos os
recursos disponibilizados. Esse valor substancial é superior ao somatório dos
valores recebidos pelas regiões Nordeste, Centro-oeste e Sul juntas. Por outro lado,
a região norte é apenas a segunda colocada no número absoluto de convênios
recebidos.
Os resultados da Figura 3 apresentam os percentuais dos convênios
inadimplentes relacionados aos Órgãos Concedentes, nele podemos observar que o
órgão que mais firmou convênios que se tornaram inadimplentes foi Ministério da
Saúde, com 59% dos convênios, seguido do Ministério da Educação, com 39% dos
convênios, em terceiro lugar encontra-se o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome com o total de 2% dos convênios inadimplentes.
0,00
20.000.000,00
40.000.000,00
60.000.000,00
80.000.000,00
100.000.000,00
120.000.000,00
140.000.000,00
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Vo
lum
e d
e R
ecu
rso
s
Estados
38
Figura 3 – Convênios inadimplentes, segundo o órgão concedente
Fonte: Dados da pesquisa
Dada essa constatação, suscita-se a possibilidade desse órgão não ter
critérios efetivos de acompanhamento da prestação de contas, ou ainda não haver
mecanismo de avaliação eficiente que possibilite um maior controle sobre as
instituições que recebem seus recursos.
Analisando a relação entre os Órgãos Concedentes e o volume de recursos
liberados, pode-se verificar, na Figura 4, que apresenta a seguinte sequência: O
Ministério da Saúde liberou o total de R$ 612.662.252,23, a seguir o Ministério da
Educação com o montante de recurso no valor de R$ 113.642.542,20, por último
destaca-se o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome resultando
no valor de R$ 7.746.750,91.
39%
59%
2%
Órgão Concedente
MINISTERIO DA EDUCACAO
MINISTERIO DA SAUDE
MINISTERIO DO DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME
39
Figura 4 – Volume de recursos por órgão concedente
Fonte: Dados da pesquisa
Buscando analisar o motivo dos impedimentos, verifica-se que o de maior
quantidade de impedimento refere-se a irregularidade na prestação de contas
(atraso, omissão ou impugnação) o qual possui o percentual de 40% dos convênios
analisados, seguido do motivo Instauração de TCE, com 36% dos convênios
inadimplentes. Somando a isso, ressalta-se que 24% dos convênios são oriundos
dos demais motivos, conforme demostrado na Figura 5.
Figura 5 – Convênios inadimplentes com relação ao motivo do impedimento
Fonte: Dados da pesquisa
113.642.542,20
612.662.252,23
7.746.750,91
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO MINISTÉRIO DA SAÚDE MINISTÉRIO DO DESENV. SOCIAL ECOMBATE A FOME
Vo
lum
e d
e r
ecu
rso
s
Órgão Concedente
1% 1%
36%
16%
40%
6%
INEXECUÇÃO DO OBJETO (TOTAL OUPARCIAL)
INSCRICAO POR DECISAO DO T.C.U.
INSTAURAÇÃO DE TCE
IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO
IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DECONTAS (ATRASO, OMISSÃO OUIMPUGNAÇÃO)MOTIVO NÃO ESPECIFICADO
40
Ainda levando em consideração o motivo do impedimento, verifica-se,
conforme na Figura 6, que o motivo com maior liberação de recursos foi o
Irregularidades na Prestação de contas, seja por atraso, omissão ou impugnação,
no qual recebeu o valor total de R$ 439.546.444,81; seguido do motivo de
irregularidades na execução, que soma o valor de R$ 138.105.792,36; à medida
que o de menor valor de recursos está no motivo Inexecução do objeto (total ou
parcial).
Figura 6 – Volume de recurso por Motivo do Impedimento
Fonte: Dados da pesquisa
Diante dessa comprovação, move-se a hipótese de não ter critérios efetivos
no acompanhamento das prestações de contas, antes de serem apresentadas na
sua versão final.
Tabela 1 – Comparação volume de recursos, quantidade de convênios e região.
Região Quantidade de convênios Volume de recursos
Sul 55 21.579.988,82
Norte 92 346.467.153,11
Centro Oeste 102 119.435.074,59
Sudeste 167 159.560.258,39
Nordeste 211 87.009.070,43
Total 627 734.051.545,34 Fonte: Dados da pesquisa
0,00 200.000.000,00 400.000.000,00
INEXECUÇÃO DO OBJETO (TOTAL OU PARCIAL)
INSCRICAO POR DECISAO DO T.C.U.
INSTAURAÇÃO DE TCE
IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO
IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS(ATRASO, OMISSÃO OU IMPUGNAÇÃO)
MOTIVO NÃO ESPECIFICADO
Volume de Recurso
Tip
o d
o im
pe
dim
en
to
41
Na tabela 1, pode-se verificar novamente que a região que possui maior
volume de recursos é a Norte, em contra partida é a segunda menor em quantidade
de convênios, demonstrando que apesar de obter uma das menores quantidades
nestes, estes possuem valores elevados. O fato dessa região possuir o menor PIB,
de acordo com o IBGE 2011, pode ter influenciado no volume de recursos
disponibilizados. Ao passo que a região Sul, possui menores quantidades de
convênios e volumes de recursos.
Tabela 2 – Comparação Valor do convênio e Valor da contrapartida.
Valor do convênio Valor da contrapartida
1° Quartil 56.000,00 0,00
2º Quartil 200.000,00 0,00
3° Quartil 654.000,00 571,00 Fonte: Dados da pesquisa
Utilizando a análise de quartis para comparar os valores dos convênios e
valores das contrapartidas, observa-se que no primeiro quartil, onde demonstra o
valor do conjunto que delimita os 25% menores, encontra-se o valor de R$
56.000,00 para o valor dos convênios, ao passo que o valor da contrapartida está
em valor zero; no segundo quartil, que separa os 50% menores dos 50% maiores
valores, verifica-se o valor de R$200.000,00 para o valor dos convênios, enquanto o
valor da contrapartida continua zero; já no terceiro quartil está o valor de
R$654.000,00, ou seja, estão entre os 25% valores maiores, em correspondência
ao valor da contrapartida no qual os valores são superiores a R$571,00, conforme
demonstrado na Tabela 2.
42
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o impedimento na celebração de convênios às entidades sem fins
lucrativos são impossibilitadas de receber qualquer tipo de transferência de recursos
enquanto as irregularidades detectadas não forem resolvidas, ainda que existam
convênios celebrados com as entidades, ou mesmo parcelas pendentes para
liberação, os mesmos são suspensos até segunda ordem quando a situação for
regulamentada. Isto ocorreu após a CGU identificar uma série de escândalos com
estas entidades, gerando a publicação, por parte da Presidência da República, de
decreto que determina a criação do Cadastro de Entidades Privadas Sem Fins
Lucrativos Impedidas (CEPIM). A lista então envolve a participação dos Ministérios e
detecta as irregularidades nos convênios, tais como desvio de recursos, omissão de
prestação de contas ou descumprimentos de contratos.
Através das pesquisas realizadas, a fim de compor o presente trabalho, foi
possível notar que diversas políticas foram e são criadas no sentido de tentar
democratizar a sociedade, fomentando a inclusão social nos mais diversos âmbitos
educacionais, culturais, do trabalho, saúde, etc. e, assim resultar em bons índices de
inclusão social nas estatísticas brasileiras. São programas criados exaustivamente
no sentido de facilitar o repasse de verbas e firmação de convênios entre entidades
sem fins lucrativos e poder públicos, a fim de oferecer um subsídio governamental
que assegure a atuação destas entidades e possibilite sua atuação social.
No sentido, inverso verifica-se que as entidades sem fins lucrativos começam
a apresentar alguns atos de corrupção de seus propósitos sociais, inserindo-se na
listagem ‘negra’ da CGU e impossibilitando-se de firmar convênios com os órgãos
públicos.
Conclui-se este trabalho com a crença de que os objetivos geral e específicos
foram alcançados, assim como a problemática de pesquisa solucionada
parcialmente. Como não era de intento, o assunto não fora esgotado, houve sim o
passo inicial e estímulo para o aprofundamento do tema, que pode ocorrer através
de estudos posteriores com pesquisa empírica, podendo assim corroborar ou não as
informações, por ora, esplanadas, analisando, por exemplo, as dificuldades
encontradas por essas entidades em atender às exigências dos órgãos
financiadores.
43
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